时间：2023-07-18 17:24:40
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共行政的精神，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：公共行政 行政伦理 组织和个人
1.公共行政伦理的来源和涵义
公共行政对于中国社会来说是一舶来词汇。最早的文官出现在英国，叫做“宫廷的仆人”。以“仆人”定位公务员，明确为谁服务的问题之后，便有一个更需明晰的问题――在为主人服务的时候，需要秉承哪些服务理念，遵循哪些行为规范。此时，行政伦理以一个职业伦理的形象展现出来。与此同时，“为谁服务”的问题则体现出行政伦理的价值角度。
公共行政伦理，指的是“在公共行政领域，公共行政主体为确保公共行政的公共性和民主性而在行使公共权力进行公共政策制定、公共事务管理、公共服务提供的过程中所应遵循的总体伦理准则和规范，以及所应确立和坚持的道德价值取向”。[1]公共行政伦理体现的是一种行政精神，是公务行政中正义、奉献、责任、利他的精神和品德的具体表现。
公共行政的作为一种管理实践，它的核心内核为职业价值取向，最初出发点的层面上解决行为的动机和理想；更外一层表现为公务员的职业精神，如公仆精神，奉献精神，服从精神等；进一步外化为公务员职业道德修养；而具体到公务员的工作上表现为公务员某一职业行为。因此，做一件事情的动机是最行动最根本的初始起点，同样，研究公共行政的初衷和行政理念是非常具有价值的。正如著名哲学家康德曾指出，“一个行为的道德价值并不是随之而来的结果所构成，而是由完成这一行为的意图所构成。重要的是动机，而且这种动机必须是特定种类的。重要的是，我们要因为一件事情是对的去做这件事情，而并不是由于某些隐晦不明的动机去做它”。
2.公共行政伦理的品质
公共行政伦理的品质并非一种强制行约束规范，也不是伴随公共行政发展的社会历史性价值追求，而是从公共行政诞生伊始，公共行政伦理的品质就天然内生于公共行政的本质。公共行政的伦理品质包括公平正义、责任意识、协调与利益整合、服务精神等。
2.1公平正义
从公共权力与公民权利的关系角度来看，公共性是指政府的公共所有的属性。公民个体让渡一定的私人权利组成国家权利，因此，政府存在的目的与合法性就在于维护与保障公民的权利。正如哈贝马斯所所言：“国家是‘公共权力’机关。它之所以具有公共性，是因为它肩负着为全体公民谋幸福这样一种使命”。[2] 因此，与以效率价值为导向的市场制度不同，政府终极的价值目标应当是公平正义。政府的权力运行中应秉承“以人为本”的权利本位理念。由此也决定了，政府不仅要为人们表达公平正义的渴望提供广阔的渠道，而且要为在社会生活中实现公平正义而努力。在公平正义理念指引下的公共性，就是要有效地增进和公平地分配社会公共利益。正如罗尔斯所言，“在一个由公众承认的政治正义观念加以有效调节的秩序良好社会里，每一个人都接受相同的正义原则。”[3]
继威尔逊的政治与行政的二分理论后，行政学作为一门独立的学科存在，从此逻辑起点出发，在此之后，马克斯・韦伯精心打造的官僚理论在技术层面上将威尔逊的思想赋予更多的实践意义，使公共行政走向专业化、科学化，此后新公共行政理论和新公共服务理论作为典型代表，将公共行政价值追求从片面追求效率变为公平前提下的效率。社会公平正义是公共行政的价值精神，是维持社会和谐团结的黏合剂，是保证社会信任的基石。在传统公共行政中，经济和效率是衡量政府绩效的最为重要的指标，而新公共行政运动以来，社会公平正义成为公共行政理应考量的指标，社会公平正义是管理者的职责所在，是维护公共利益，实现社会稳定和长治久安的必然要求。
2.2责任意识
行政责任既是一种政治责任，又是一种道德义务。在西方威尔逊、古德诺政治行政二分法作为逻辑起点开始，政治与行政两分成为可能。在公民让渡自己部门个人权利的同时，不仅授出权力，也赋予了责任。行政人员必须明确何者当为，何者不当为，意味着公务人员必须按照授权者的意图来行使权力。关于责任的论述，康德在其著作《道德形而上学》中写道“：一个好的意志之所以为好，并不是因为它所达到的效果或成就……即使这一意志完全没有力量实现它的目的，即使它付出了最大努力却仍然一事无成……它也仍然像一颗珠宝一样因其自身的缘故而意义发光，就像那些本身就拥有完整价值的食物一样。”行政过程中，政府组织和单一公务人员之间的最基本关系也表现为授权关系，公务人员拥有权力的同时也需要承担相应责任。作为行政个体的公务人员，客观方面要对上级、公众和法律负责，在主观方面要对责任有着明晰清醒的自我认知。
2.3协调与利益整合
政府作为国家意志的具体实施者，在行使具体行政行为时难以厘清各个部门职责边界，部门利益与具体的行政事务运行过程中常常有所冲突。处理职责边界容易产生摩擦、推诿等现象，因此，应进一步明确府部门职能配置、机构设置和人员配置及相应职能，进一步协调整合部门利益，政府公务员作为人民公仆，造就行政伦理公正、廉洁的价值基础。
2.4服务精神
服务精神是公共行政的和本质要求，公民个人让渡部分权利组成具有强制力的国家权力，作为权力行使者的国家公务人员必须具备服务人民的精神，诸如积极公仆意识、奉献精神、自我牺牲精神以及爱国主义精神等。作为政府公务人员，一方面，公共行政的组织应始终以一种积极的态度，对公众的合理愿望和诉求做出快速有效的回应； 另一方面，公共行政的机关工作人员应具备崇高的道德修养，既服务好人民，又以榜样和楷模的形象展示于社会公众。
行政伦理包括组织制度层面的行政伦理和行政工作人员个人的行政伦理。组织制度层面的行政伦理着眼于整个组织，正如美国著名学者罗尔斯所说“社会基本结构方面的不平等的影响十分深刻并且自始至终应该成为社会正义原则的最新适用对象。而且，社会体系并不是超越人类控制的不可改变的体制，而是人类活动的一种类型”。因此，基于良善正义的制度是正当行政伦理得以存在的根本环境。因此，作为政府组织必须进行自上而下的制度建设来确保公共组织的拥有正向的行政文化氛围，同时也需要通过自下而上的公民精神培养，使得群众和政府工作人员都具备较高行政文化修养，实现政府负责任，公民文化不断向前发展的良性互动的政府体制，建构中国的行政伦理文化。
参考文献：
[1]曹望华.国内公共管理伦理学研究综述[J].广东行政学院学报，2007（1）.
[论文摘要]随着现代社会发展的需要以及对公共行政现代性的追寻，行政自由裁量权的合理性价值及其限度日益凸显。20世纪末，西方的新公共服务等理论范式对伦理价值的关注，无疑是解决此问题的一盏指路明灯。在制度之外辅以一种建基于内在道德信念的自我约束机制——责任伦理，契合了公共行政道德化趋向。责任伦理作为行政自由裁量权价值生成与公正运用的基本前提与保障，可确保行政自由裁量权以一种符合民主、公正要求的负责任的方式行使。
[论文关键词]行政自由裁量权；公正；责任伦理；新公共服务
近代以来，行政责任的制度化设计是基于“管理中心主义”所确立的官僚制，是一个责任中心主义的体系。由于行政自由裁量权本身固有的“自由”裁断属性，裁量权的行使者偏离法律精神和公正原则而引发的公正失范现象不免存在，昭示了责任中心主义固有的局限性。20世纪末，西方的新公共服务等理论范式凸显的对伦理价值的关注，为探索规制行政自由裁量权的路径选择提供了有益的视角。
一、行政自由裁量权的合理性价值及其限度
(一)行政自由裁量权的合理性价值
行政自由裁量是公共行政现代化、法治化趋势下的具有合法性与价值合理性的“非制度”领域。目前学界对行政自由裁量权的基本概念尚未有一致的界定，不同观点有各自的侧重，但总的说来，强调行政主体在权限范围内有根据自己的意志和判断作出选择的自由，并以适当的公正方式作出裁决的权力。随着现代社会的发展，社会转型的步伐在加快，行政的范围在不断扩大，“行政自由裁量权的大面积存在是现代行政的必然要求”。其合理性价值主要体现在：
第一，契合公共行政的价值取向。效率是行政权的价值追求，也是公共行政的重要的价值取向之一。随着现代经济社会发展，政府干预范围日益扩大，行政权在广度和深度上的扩张以及行政分工造成的技术优势，呈现出行政管理日益专业化、权力行使方式多样性的趋势。法律法规必须赋予行政主体在权限范围内行使自由裁量权，使行政主体能够在社会的迅变性与法律的稳定性之间灵活果断地解决问题，及时回应民众的需求，提高行政效率。行政自由裁量权是现代行政发展的结果。
第二，弥补法律的局限性。法律的局限性主要包括不合目的性、不周延性、模糊性、滞后性等几个方面。沿承亚里士多德派观点认为，由于法律具有模糊性和不周延性，不可能对行政行为在所有情况下的所有裁量方式和程度都作出详细、明确的规定，对其阐释和执行都有赖于行政人员的理解。德性行政人对待具体权威与制度的基本态度应是“合理服从”，而非机械地固守规则。法律的不严密意味着自由裁量权的必要性，这个问题不应该如柏拉图派的建议那样留给立法机关，因为，事实表明法律的出台必须有严格的程序与技术，成本巨大，且常常滞后于现实，而且新增的规章本身依旧需要解释，法律规章的激增无益于解决这个问题。
(二)行政自由裁量权的价值限度
行政自由裁量权从成为一种非制度化的行政权力的初始就伴随着尖锐激烈的批评反对，其价值限度亦得到广泛的讨论和反思。人们一直用谨慎的态度警惕着裁量自由，惧怕权力所具有的“自我膨胀”特性。正如历史学家阿克顿勋爵所声称的，权力有腐败的趋势，绝对的权力导致绝对腐败。由于自由裁量权本身固有的“自由”裁断属性，有较大的主观性，在日常的行政实践中，裁量权的行使者偏离法律精神和公正原则而引发的公正失范现象时有存在，具体表现为：(1)目的不当。行政人员在行使裁量权时本应基于授权目的及公正合理原则，选择最恰当的行为方式，却由于受到牟利、徇私等恶意动机支配而作出偏离法律目的的不公正的行为.(2)不平等对待。存在同责不同罚与不同责同罚两种情况：同等情况的行政违法行为，分别给予轻重悬殊的、不同等的处罚；对情节轻重不一的违法行为，却一律给予相同的行政处罚。造成的结果是责罚不相当，即行政处罚的轻重与相对人的违法行为及其应承担的责任不相称。(3)主观臆断，随意裁量。主要指行政人员在行政实践中的非正当考虑现象，即行政主体在作出行政行为时，考虑了不应当考虑的因素，对于应当考虑的因素却未考虑，或者过分强调或轻视了一个相关因素，凭主观印象、固有倾向随意认定，作出显失公正的裁定。(4)程序不当。主要包括没有在合理的时间期限内作出裁定甚至故意迟延以及采取不当的不作为方式。
在现代行政实践过程中，行政价值关系有着多向度发展的可能性，行政人员在作出具体的裁量行为过程中可能会受到某些因素的腐蚀，滥用公民所赋予的权力，扭曲行政主体与行政客体的关系，制造腐败而“形式合法”假象，使行政价值关系走向反面，异化公共行政的价值追求。行政自由裁量权运用过程中的失范现象，表明这种“制度约束之外”的权力会因多种因素的相互作用产生不受制约的裁量自由，违背法律授权的目的和原意，它将置理性主义的愿景于谷底，而且裁量权的失范现象将官僚制所面临的现代性危机裸地展现在公民面前，会进一步引发人们对政府、公共行政人员以及法律制度的信任危机。一旦丧失了信任的社会土壤，就会对公平、正义等积极价值造成毁灭性打击。
在公共行政中，解决具体行政事务的自由裁量方式不免会遭遇公共行政的伦理困境，即行政主体在作出裁决时同时面临多个指向不同的角色定位和责任期望、互不相容的利益冲突和价值判断的情景。公共行政的伦理困境声势烜赫地考验着行政主体的专业素养和伦理品质，对公共行政民主精神和公正价值提出挑战。“那些塑造并指导每个角色行为的价值观将你推向两个不同的方向，并使你面对两种互相排斥的选择方法。你得面对那种由我们扮演的角色所引起的道德困境。”
二、责任伦理：行政自由裁量权失范的规制理路
(一)近代“管理中心主义”对制约行政自由裁量权的探索
行政自由裁量权既处于法制框架之内，又处于制度无意识之域，是行政主体在制度规定不明确的模糊地带或者制度之外的灰色领域作出事务性行政裁定的权力。这种非制度化的行政权力使行政主体有很大的裁量自由和权力空间，但它不可能是“任意自由”的裁量权，而只能是“受法律约束的裁量”权。早期行政学探讨制约行政自由裁量权是在以管理主义为中心的背景下进行的，强调的是行政的科学性和效率，极少探讨行政的价值问题。此时提出的制约方法集中在健全和完善权力监督和制衡机制上，这种控制主要包括立法控制、行政机关的内部控制和司法控制。在立法控制方面，着重对自由裁量权作出明确界定和制度设计，主要包括界定政府自由裁量权的范围和限制行使自由裁量权的标准。行政自由裁量权的内部约束“是指行政机关内部的上级行政机关对所属下级行政机关，专门监督机关、主管行政机关对其他行政机关及这些行政机关之间就行政自由裁量权的运用进行自我监督，保证自由裁量权的科学行使。”司法控制强调合法性原则、合理性原则和程序公正三个方面：(1)合法性原则，即行政自由裁量权的行使必须在法律规定的框架内；(2)合理性原则，在法定幅度范围之行使自由裁量权是否合理适当，包括动机的正当性和是否考虑了相关因素等等；(3)程序公正，是对自由裁量权的行使的程序性价值导向，是制约与规范自由裁量权过度的重要路径。
可见，近代以来行政责任的制度化设计是基于“管理中心主义”所确立的官僚制，是一个责任中心主义的体系。但是，官僚制的责任是最低限度的责任规定，这就是责任中心主义的局限性。从理论上看，现代社会中的自由裁量权是规范的权力，宪法规章日臻细化和完善，制度设计渐趋健全和周密，但是，法律制度与规范理性无法穷尽所有裁量权的行使领域和裁定细节，对于保证其裁衡的公正尺度来说，还是远远不够的。而且法律规范的这种外部约束的作用尽管十分重要，但这种“禁于已然之后”的行为效果的滞后性也是显而易见的。因而，在公共行政领域中，对自由裁量权的规范“不是通过更多的规则，而是通过对法律精神和法律精神与公共利益之间关系的认识使行政自由裁量权受制于公共利益”规则。这种规范由于主要表现为“形式合理性”而具有强制性特征，只能对自由裁量权起基本的规约作用，难以有效激发人的使命感和责任感，严格规制的实际行动并不能如传统公共行政所言的那样最好地为公共利益服务。行政官员行使自由裁量权的天平在没有公正的评判标准的情况下，往往会倒向强大的利益集团。这种方式还可能会越走越远而陷入“合法性危机”的泥潭。
(二)新公共服务范式对自由裁量权的规制——责任伦理
20世纪末，西方的新公共服务等理论范式凸显的对伦理价值的关注，树立起“公民权”和“公共服务”的大旗，重塑了公共行政的本原性价值蕴涵与要求，确立了现代公共行政的人文价值依托。新公共服务不仅内在地包涵着“责任中心主义”的价值目标与愿景，还高扬起“公平正义”的评判旗帜，呼唤公共行政精神，发掘伦理价值，强调公民的话语权，强调在公共对话的平台上实现公共利益，这些指向强化了行政主体的责任。诚如罗伯特·登哈特所言：“新公共服务不只是最新的管理时尚或者管理技巧。更确切地说，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定。它是一种对价值观的根本改造。”它既承认制度的作用，更强调“公平正义”的价值，认为无论存在着什么样的权力监督或制衡机制来规范行政人员的行动，归根到底还是要依靠他们的德性崇高和伦理自觉。这是他们作为值得信任的、负责任的、富有公正精神的公共行政人员应然品性的基石，也是他们得以凭借契约式的授权在服务公共利益的名义下和范围内作出自由裁定及提出强制要求的内在根据。
“责任是任何治理过程的基础。治理过程的有效性取决于官方人士如何对自己履行职责和法律职责的方式负责。”新公共服务既承认责任在民主治理中的中心地位，又着力构建行政责任的实现机制。认为公共服务中的责任问题极为复杂，“责任行政”的生成和价值建构不仅仅建基于以市场为基础的标准，行政主体“应该关注的不仅仅是市场；他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益”。认为用简单的效率测量方法和中立的价值判断来描述公共行政人员负责任的作用和行为也是不恰当的。在公共行政人员为了什么而负责及对谁负责问题上，新公共服务理论主张“公共行政官员即便是在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务”。这与主张直接地、中立地对政治官员负责的老公共行政不同，也有别于满足“顾客”偏好并“以效率、成本一收益和对市场力量的回应性”为主要负责形式的新公共管理的传统观点。
此外，公共行政的“公共性”，决定了现代政府及行政人员的主要职责在于维护和实现社会公平正义，这是公共行政的应然性价值目标。行政人员作为公共领域中的主体，作为行政自由裁量权的具体执行者，应当尽可能使行政自由裁量权的行使过程和方式符合社会一般的公平正义观念。早先的亚里士多德派也认为，公共行政的传统标准(中立、效率)是不完备的，为了重振与公共利益密切相连的公共行政精神，公共官员在解释和执行法律规章时，如果不考虑公正，将会导致非正义，这与新公共服务理念的“公平正义”的价值面向不谋而合。它承认“效率”与“经济”作为公共行政的指导方针是必要的，但除此之外，必须将“公平”作为“第三个规范性支柱”。公平、公正作为人类不懈的理想追求，是一种道德的愿景，也是践履的现实要求。行政自由裁量权的行使必须符合公正公平原则。公正的行为意味着行政主体在施政中不为私人考虑所驱动，平等地对待每一位公民的合法权益：相同的情况则平等地适用法律，同等情况所作出的行为选择要基本相同、前后一致，对需要给予处罚的相同行为给予同等的处罚，承认所有公民具有平等的权利，这些权利并不因公民出身与种族的差异或地位与权势的变更而不同，换言之，这些情形考虑作为相关差异将被排除；不同情况下，则根据具体情况、具体对象作出公正的选择和判断，所作的决定和相对人应受的对待应成比例，而不是有所“偏袒”，霍布斯称之为“个人授受”(acceptionofper-sons)，即把私人考量引入一种应该根据公共标准进行的判断。
因此，责任伦理是一个“不单纯的混合物”，是服务于公共利益的责任，是建基于公正价值的责任，是内塑于道德信念的责任。它是由行政主体的角色身份以及由行政主体被授予的权利和所承载的义务决定的，在民主政治环境下，其行为最终应向公民服务，必须考虑作出裁定行为的可能后果，并为其承担责任。“新公共服务中的责任表明要将公务员的角色重新界定为公共利益的引导者、服务者和使者，而不是视为企业家。”处于公共行政伦理困境的行政主体要按照增进公共利益的伦理准则，在复杂的社会环境中平衡各种利益冲突，使每一个人不会因行政主体的“个人授受”而受到不公正的对待。当伦理困境出现时，各种几乎完全相反的价值要求最终会在行政人员个人那里发生碰撞，建立负责任的管理模式，不是要把这些要求简单地放在一起，而是通过一个合理机制来确定各种要求的优先顺序。只有当自由裁量权行为发生的前提是追求公共利益取向的道德信念的时候，才会有责任的结果。任何责任都只有通过裁量权的执掌者和行使者首先确立起服务于公民的道德信念的时候，才有可能明确。这种内蕴着服务公民的公共行政精神的责任伦理可以有效地为自由裁量权的执掌者在“应该如何行为”诸方面考量中提供价值信念上的共识，通过“非理性力量”进行一种理性思考来控制和规范自身的裁量行为，因而，在某种意义上，责任伦理毋庸置疑地成为公共行政人员精神世界的价值导向系统。而责任伦理所确认的这种基于责任的、公正的制度所暗含的规范意义和道德合理性使得人们能够信任处于制度约束中的裁量权的执掌者，信任他们将按照我们值得信赖的、公正的常规方式运作。
【关键词】新公共管理；新公共行政；管理模式；+0
1、新公共管理的主要思想
新公共管理是20世纪70年代末在特定背景下发展起来并产生广泛影响的政府管理理论及运动。为了应付政府日益增长的财政危机和信任危机， 政府的管理运作纷纷转向市场导向、积极应变的弹性管理的新公共管理模式。新公共管理主要有以下思想：
（1）政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该注重于制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。这样可以缩小政府规模，减少开支，提高效率。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。”①
（2）政府应在公共服务中引入竞争机制。新公共管理认为政府应取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。竞争可以提高效率，即少投入多产出；竞争迫使垄断组织对顾客的需要作出反应；竞争鼓励革新，而垄断则扼杀革新；竞争提高公共组织雇员的士气和自尊心。
（3）政府应重视提供公共服务的质量和效率。传统的政府注重的是投入，而不是结果。由于不衡量效果，所以在很多情况下，效果越差，得到的投入反而越多。新公共管理根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应。因此，新公共管理主张政府管理的资源配置应该与管理人员的业绩和效果联系起来，在对财力和物力的控制上强调采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制度。
（4）政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、引入目标管理、全面质量管理，强调成本—效率分析等。尽管政府公共管理与企业管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，但企业管理的科学性、讲求投入和产出、重视市场需求和顾客的反馈这些方面仍然则可以为公共管理所借鉴。
（5）政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。政府组织是典型的等级分明的集权结构，跨组织层次之间的交流非常困难，使政府机构难以对不断变化的社会和各种新情况作出及时反应。政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元，包括社区、家庭、志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。新公共管理认为，与集权的机构相比，授权或分权的机构有许多优点：比集权的机构有更大的灵活性，对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应；比集权的机构更有效率；比集权的机构更具创新精神；比集权的机构产生更高的士气、更强的责任感、更高的生产率等。
（6）公务员不必保持中立。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立，不参与党派斗争，不以党派偏见影响决策等。新公共管理则认为，行政具有浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。新公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以更主动的精神设计公共政策，使政策更加有效地发挥其社会功能。
2、新公共管理存在的局限性
新公共管理在某种程度上反映了社会和广大公民对有效率的政府服务的合理期待，新公共管理的许多政策主张是很有启发性的，但是也存在着一些缺陷：
（1）对人性的假设存在偏颇之处。新公共管理的理论基础主要来自公共选择理论、委托—理论、交易成本理论和新古典经济学理论。新公共管理基本承继了新古典经济学对人性的假设，认为理性行动者是由自利所激励；理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务和善于利用他人的；由于这种假设，理性行动者不能被信任。新公共管理忽视了道德和文化因素对人性的规制。当人们完全接受了人性自私的理论假定时，就会逐渐接受利己的生活态度，忽略道德的重要性，引发公共利益和公共伦理的危机。
（2）新公共管理可能导致公共行政的价值取向产生偏差。在新公共管理看来，政府施政的基本价值主要在于经济、效率与效能，强调效率价值的优先性。而事实上公共行政本质上应该是追求人民、公民权利、社会公平、公共利益、人性尊严、社会责任等多元价值的。过分强调对效率和工具理性的追求，将使新公共管理成为执行和管理的工具，不但无法捍卫民主政治的价值，也无法提升公民道德。以效率为导向的工具理性会引导人们只关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关注；在工具理性下的种种行动，将使公共行政越来越远离社会价值的体现，而只是斤斤计较于减少行政成本。
（3）过于依赖市场和民营化。新公共管理以自利与理性为假定，主张公共物品与服务应交给更有效率的市场来提供，减少政府的职能。对市场的过分崇拜忽略了市场的缺陷。在公共部门中引入竞争机制，是存在一定限制的，这就是市场机能本身的限制，我们不可能将一些市场无法运作而交到公共部门手中的工作再交回给市场来完成。从实践来看，公共部门市场化的途径主要是民营化和签约外包，其效果仍然有较大的不确定性。公共部门市场化在带来希望的同时，也会产生一些新的问题，如公益的丧失、寻租、特权与贪污等。
（4）将公民当作顾客有不恰当之处。新公共管理将公民与政府间的关系比喻为顾客与企业间的关系，这是不完全恰当的。公民在公共服务中的角色是比较复杂的，公民是公共服务的接受者，从这个角度要求政府提供服务；公民也是公共服务的合伙人或参与者，其行为对公共服务的绩效产生影响；公民也是公共服务的监督者，有责任监督政府的运作；同时公民还是纳税义务的承担者。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全，角色发生一定的偏差。
3、新公共行政可对新公共管理形成一定的补充
产生时期较早一些的新公共行政，为回应20世纪60年代末西方社会连续出现的一系列危机和此起彼伏的政府改革呼声，试图从本源上思考政府追求的价值。新公共行政重视社会公平、代表性、回应性、参与及社会责任感。尽管新公共行政产生在前，而且并没有成为后续政府改革的主要理论支持，但它的不少基本观点却可以弥补新公共管理的一些缺陷。
（1）新公共行政强调公共管理者的道德意识和社会责任感，可以修正新公共管理的理性自利的“经济人”假设。新公共行政认为公务员应当以公众利益为准绳，理解公众的需求并为实现这些需求有道德地工作。公共管理者应该以“公正和社会公平”为价值取向，具有爱国主义、公民精神和乐善好施的品质。人并非时时处处都是自利的，道德对人的影响十分明显，对于公共管理起着重要作用。
（2）新公共行政强调把社会公平作为公共行政追求的目标和价值核心，对新公共管理以经济、效率与效能为基本价值形成有益的补充。乔治·弗雷德里克森认为：“社会公平包含着对组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。社会公平强调政府提供服务的平等性； 社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；社会公平强调公共行政管理的变革；社会公平强调对公众要求做出积极的回应而不是以追求行政组织自身满足需求为目的；社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其它学科的交叉以实现对对解决相关问题的期待。总之，提倡公共行政的社会公平是要推动政治权力以及社会福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持、处于劣势境地的人们。”②社会公平是社会稳定的基石，长期看来也是实现效率的必要保证。
（3）新公共行政认识到民营化的局限性。乔治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中指出，民营化运动的前景不可能一片光明。他提醒道，我们总是在“为贿赂与欺诈创造一个诱人的环境”，“越来越多持私营化观念的人被任命到政府职位上，从而越来越多的政府服务采取企业模式，我们又将面对可恶的腐败与种种不道德的行为。”新公共行政认识到民营化运动形成了对公共管理者的新的道德挑战。弗雷德里克森指出，“政府正沿着私营化方向前进，对此我们无须心存芥蒂，但对政府伦理的关注应同时提升。”
（4）新公共行政强调的“代表性”可以弥补新公共管理中将公民当作顾客的不当之处。乔治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中提出了“代表性公民”的概念和理论，来强调公共管理者对社会公正的承诺，强调“代表性”。他认为：“公共管理者首先是公民，公共管理者受雇于公民，代表公民的利益，执行和管理公民的事务。作为我们其中的一部分，公共管理者是公民和公共组织之间联系的主要桥梁。”③“代表性公民”的理论强调公共管理者对公民的关注，对公共利益的保护，对社会公正的承诺。的确，政府与公民间的互动关系，不应该是单方操纵或过度消极，真正的解决之道在于建立民主对话的机制，使其各自既享有权利又履行义务。
4、我国应如何更好的借鉴新公共行政和新公共管理
（1）借鉴新公共管理，把一些科学的企业管理方法。如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高我国政府的工作效率是有促进作用的。我国的政府机构长期以来存在效率低下的现象。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入到我国政府的公共管理中，可以提高政府管理人员的责任感，同时更为科学地衡量管理人员的工作业绩，树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。
（2）借鉴新公共管理，将竞争机制引入政府公共服务领域。可以打破了我国政府独家提供公共服务的垄断地位，在一定程度上提高我国政府在公共服务领域，特别是基础设施行业的管理效率和水平。可在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域，例如在电信、电力、自来水和燃气供给等基础设施产业中进行这些方面的改革，从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象，更好地发挥市场机制的作用。
（3）在当前各类矛盾趋向激化的社会转型期，新公共行政强调的社会公平的核心价值应摆在突出位置。我国社会发展滞后于经济增长，社会保障覆盖面和公共卫生覆盖面较低。在经济与社会发展过程中，出现了贫富差距拉大、就业形势严峻、社会事业发展缓慢、政府债务风险与财政风险加大等现象。城乡、地区差距和收入分配差距的扩大，导致不同社会阶层之间的利益摩擦和冲突增多，我国进入了社会风险加剧的时期。努力维护社会公平，维护公民基本权利平等和机会平等，显得尤为重要。
[论文关键词]公共行政价值中立效率现代性正义
[论文摘要]经过现代性三次浪潮的冲击以及科层制的建立，行政摆脱道德的纠缠，建立以价值中立为基础、效率为导向的发展逻辑。然而，行政并非与道德无涉，不能简约为行政技术主义。行政本身的合理性、合法性论证，不仅需要以单纯技术为基础的效率支撑，而且有赖于目的性价值的支撑，而道德始终是实现行政目的的必要条件。因此，行政必须超脱传统的发展逻辑，以正义为导向寻求向道德的回归。而要寻求道德的价值性辩护，毋宁是要建立起正义的行政制度以及呼唤公民的美德。
西方主流思想家尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实与价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之，只有以价值中立的形式超脱伦理道德甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更是无法论证行政本身的合法性。行政与其说需要目的性价值，毋宁更是需要道德辩护。而我们所要探讨的主题与此关切：公共行政为何游离道德公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?
一、溯源：公共行政的发展为何游离道德
公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负以及管理者的合理性证明，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政与道德的分离无可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。
行政实践并非与行政学的创立者们所想象的与政治全然无涉，而是扎根于政治与道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一二分法作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是论证行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离问题，作为现代探讨行政问题的普遍方式，尽管可以探讨得细致入微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题须回归源头，分析政治与道德分离这一行政游离道德的前提。
自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善”…。在传统意义上，行政本身也包含追求至善这一本性。然而随着政治与道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。著名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治与伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于实践这种至善，所追求的价值就在于城邦的道德，道德与政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑与印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”
按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。政党分肥制便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”恰是服从于解决“政党分肥制”这一具体问题的“价值中立”原则与韦伯的“官僚制”相结合，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。
由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治与行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政与道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实与价值两分的价值中立。
二、问题：现代行政逻辑与道德之间
行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生毋宁是现代性事件，经过与道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，准备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德问题犹如现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性危机。对这一问题的探究迫使我们回到现代行政发展逻辑链的始发点——价值中立的问题上回复这样的追问：行政能不能彻底脱离道德的范畴?易言之，超道德的行政是否可能?
显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性，”l4追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终是难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其作用本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其之为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证明其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的作用，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”_5因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思考公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注意到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。
诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德论证的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政的体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参与，作为民主政治的基本特征之一，政治参与是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参与和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判断能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判断和价值筛选起着关键的作用，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参与的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素常常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些问题，反而会陷入非此即彼的困境，毫无效率可言。
如果在现代行政的逻辑中，以价值中立为出发点，仅仅为了追求科学能力的优越感和效率的提升，以单纯的手段或技术来理解行政，而与正义与非正义、善或恶、美德、至善等道德问题全然无涉，那么行政本身也难以证明其合法性和基本的效率优越。
三、回归：公共行政的道德价值性辩护
若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为问题。
如果我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、论证行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。
罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的”。因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判断和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。
然而，正义要成为现代行政的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。”社会成员之间价值观等非政治因素的差异是客观存在的事实，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参与社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动J眭和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。
因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。”ll。。这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思考行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。
行政制度是行政最为重要的规则体系。只有通过制度的安排，对有限的社会资源进行合理的分配，公共行政才可能保持它的正义导向，才能实现良好的社会秩序。同时，也只有体现正义的制度才能成为协调社会各阶层相互关系的基本准则，才能为全体社会成员所接受并自觉遵守，否则就沦落少数人谋取私利的工具。构建符合正义导向的行政制度是一个系统的工程，需要考虑到行政的制度选择、制度设计和安排的正当性程度，深入研究制度的实际运作。这关涉到“制度选择、设计和安排的社会客观条件和环境，包括社会的政治、经济、文化条件和环境，比如，社会的政治自由程度、公共理性程度、制度创新的资源供应、社会公民的政治参与、政治责任和政治美德状况，以及特别重要的是制度选择、设计和安排与社会政治生活实践要求的契合程度，等等。”…确立行政制度的正义导向不仅是公共行政目标模式的变更，而且意味着公共行政的制度、运行机制和行为模式的根本性变革。
论文摘要：经过现代性的三次浪潮的冲击以及科层制的建立，行政摆脱道德的纠缠，建立以价值中立为基础、效率为导向的发展逻辑。然而，行政并非与道德无涉，不能简约为行政技术主义。行政本身的合理性、合法性证成，不仅需要以单纯技术为基础的效率支撑，而且有赖于目的性价值的支撑，而道德始终是证成行政目的的必要条件。因此，行政必须超脱传统的发展逻辑，以正义为导向寻求向道德的回归。而要寻求道德的价值性辩护，还是要建立起正义的行政制度以及呼唤公民的美德。
西方主流思想家、尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实与价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之，只有以价值中立的形式超脱伦理道德、甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更无法证成行政本身的合法性。行政与其说需要目的性价值，毋宁说更需要道德辩护。而我们所要探讨的主题与此关切：行政为何游离道德?公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?
一、溯源：公共行政的发展为何游离道德
公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得迫切肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负，以及管理者的合理性证明，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政与道德的分离不可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。
行政实践并非与行政学的创立者们所想象的与政治全然无涉，而是扎根于政治与道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一“二分法”作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是证求行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离问题，作为现代探讨行政问题的普遍方式，尽管可以探讨得细致人微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题需回归源头，分析政治与道德分离这一行政游离道德的前提。
自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善’。在传统意义上，行政本身也包涵追求至善这一本性。然而随着政治与道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。著名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治与伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于实践这种至善，所追求的价值就在于城邦的道德，道德与政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑与印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。“政党分肥制”便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。恰恰是服从于解决“政党分肥制”这一具体问题的“价值中立”原则，与韦伯的“官僚制”相结合，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。
由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治与行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政与道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实与价值两分的价值中立。
然而，正义要成为现代行政新原则的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。”[8社会成员之间价值观等非政治因素的差异是客观存在的事实，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参与社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”[9]因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动性和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。
二、问题：现代行政逻辑与道德之间
行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生是现代性事件，经过与道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，准备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德问题犹如现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性危机。对这一问题的探究迫使我们回到现代行政发展逻辑链的始发点——价值中立的问题上回复这样的追问：行政能不能彻底脱离道德的范畴?易言之，超道德的行政是否可能?
显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性”，追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其作用本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证明其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的作用，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。
因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思考公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注意到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略了行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。
诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德证成的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参与，作为民主政治的基本特征之一，政治参与是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参与和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判断能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判断和价值筛选起着关键的作用，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参与的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素常常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些问题，反而会陷人非此即彼的困境，毫无效率可言。
三、回归：公共行政的道德价值性辩护
若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为问题。如果我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、证成行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。
罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的。”因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判断和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。
因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。,I[1013~4这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思考行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。
关键词 公共行政创新 理念 实践
公共行政是19世纪末20世纪初兴起的研究现代政府运行机制和管理活动的理论。自美国行政学家威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，力主“建立一门行政学”，至今已有一百多年的历史。在这一百多年的发展历程中，公共行政经历了多次理论突破和发展，即从公共行政理论到新公共管理理论再到新公共服务理论的三大重大突破。当然，公共行政的理论来源于公共行政的实践，反过来公共行政的理论也可以指导公共行政的实践。20世纪以来，政府的行政改革和再造运动在世界各地的兴起与发展，必将推动公共行政的理论不断完善和创新，并能够更好的为世界各国政府改革服务。
理论的创新
尽管之前很多理论家和实践家已经对行政机构行使国家职责的作用问题作了评述，但是公共行政作为一个独立的研究和实践领域普遍被认为起始于19世纪末20世纪初。传统公共行政研究立足于三大理论之上，即威尔逊和古德诺的政治与行政二分法、韦伯的官僚制理论和泰勒的科学管理理论。政治与行政二分原则是传统公共行政理论的一大原则。这一原则的确立促进了行政学与政治学的分离，也正是在这个意义上，政治与行政二分原则成为“美国公共行政的圣经”。官僚制理论内含的价值中立原则也是传统公共行政的重要原则。价值中立原则即要求公务员不应有明显的政治倾向，他们应该能够为任何一个政党组成的政府服务。在传统公共行政看来，效率是公共行政的基本价值追求。随着社会事务的增多，政府规模的日益扩大，问题的越来越多，政府机构的运作亟需得到研究。为此威尔逊说：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么上作；其次，政府怎样才能以尽可能少的成本完成这些适当的工作。”可见，效率不仅仅是一种手段，更是一种目的，一种价值观，是评价政府行为的最高标准。古利克甚至宣称：“在行政的科学中，不管是公共还是私营，最基本的‘善’就是效率。”
传统公共行政理论曾对推动大工业时代许多宏伟图景的实现起到了重要作用，但是随着时代的变化，也由于传统体制的固有缺陷，传统公共行政理论受到了来自不同方面的批判。早在20世纪40年代，行政学大师沃尔多在《行政国家》一书中就指出，主张价值与事实区别的实证行政理论研究，会使公共行政化约为只重视行政效率与行政技术，而完全忽视了公共行政的公共本质。20世纪60年代兴起的以弗雷德里克森为代表的公共行政学正是建立在对传统公共行政学批削的基础上，摈弃了传统的政治一行政二分法，着重强调社会公平，认为公共行政的核心价值应该是公平。弗雷德里克森在1980年总结了自己数十年对公共行政的思考，出版了《新公共行政》一书，系统地阐述了新公共行政的理念和主张。他认为传统的公共行政把有效率、经济地、协调地管理公共事务作为其目标；而公共行政存在的正当理由在于更好的管理。在他看来，这种界定和理念是不准备和不完善的，公共行政应该把社会公平作为自己的核心价值。然而，新公共行政学尽管在很大程度上实现了对传统公共行政的否定，由于它缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终生根自足，未能最终取代传统公共行政而成为行政学研究的主导范式。
20世纪80年代，澳大利亚、新西兰、美国、英国等国掀起的以重塑政府为代表的新公共管理运动，试图取代传统公共行政学的管理理论，提出一种新的公共行政模式。这种市场导向型的新公共管理理论，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，强调政府“多掌舵少划桨”，倡导去管制化、服务化、社会化、分权化的理念，提高公共管理水平及公共服务质量。澳大利亚学者欧文・休斯说：“公共管理作为一种可选择的典范可以比传统的公共行政模式提供更为切实可行的方法。”美国学者奥斯本与盖布勒于1992年发表的《重塑政府》一书，使新公共管理理论的理念得到了提炼和普及，并将公共行政的典范革命推向了。在这本书中，他们描述了“重塑政府”的十大原则：①起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；②社区拥有的政府：授权而不是服务；③竞争性政府：把竞争机制注入到服务中；④卓有使命感的政府：改变照章办事的组织；⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投人拨款；⑥受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；⑦有事业心的政府：有收益而不是浪费；⑧有预见的政府：预防而不是治疗；⑨分权的政府：从等级制到参与和协作；⑩以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。彼得斯在《政府未来的治理模式》中提出的政府治理变革的四个不同模式，即市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制式政府也具有很大的影响力。市场式政府强调政府管理市场化，参与式政府强调对政府管理有更多的参与，弹性化政府认为政府需要更多的灵活性，解制式政府则提出减少政府内部规则。
当然，新公共管理理论在其风靡欧美等西方国家之际也遭到了来自多方面的质疑和反思，针对新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论――“新公共服务理论”强调的是服务导向，倡导维护公共利益，努力解决公共服务的问题，致力于建设一个公民本位、追求公共利益为根本的行政体系。新公共服务理论以公民为中心，认为政府的服务角色应遵循七项原则：①服务于公民，而不是顾客；②追求公共利益；③重视公民权胜过重视企业家精神；④思考要具有战略性，行动要具有民主性；⑤承认责任并不简单；⑥服务，而不是掌舵；⑦重视人，而不只是重视生产率。与此同时，治理和善治理念出现，以表示社会治理的主体由政府变成政府、非政府组织和基层自治的多元治理模式形成。
政府公共行政从关注行政管理到提倡多元化的、以公民为中心的、分权与参与的综合治理结构，从效率主义到公平主义，进而转向公共服务的理念，凸显出了以下四个特点：被拓展的公共性、多元的主体性参与、系统化的公共产品、可持续的公共治理模式探求。它反映了现代社会的变换图景，具有革命性意义和实质的正义。
实践的尝试
公共行政创新作为政府改革的一种实践活动，对各国政府的组织行为、制度变迁都产生了重要而深刻的影响。各国个性化公共行政创新实践从宏观调整到微观改革，硕果累累。
全球性的行政改革运动可以以1979年英国首相玛格丽特・撒切尔上台为标志。英国的改革重点在于改善公共服务的质量和提高政府工作的透明度。考虑到全民公共行政体系形成历史悠久，改革的目标是集中提升政府长期影响力，而不是暂时“减震”作用。英国首相办公室政府战略部主任杰夫，摩根认为：“每一个现代政府核心的任务就是提供最大的公共增加值，这个增加值指的是
公民相对于他们缴纳的税款和对政府妥协程度而实际所得的价值，本质上是，政府相对于其消耗的价值而实际增加的价值，这个增加值的多少是检验政府工作能力的重要标志”。为了更好的迎合公民期待，提高满意度，改革行动中以提供量化指标和解决问题为导向，清晰的标准使每个领域要达到的最低目标明确，并且部门合作、资源共享，努力做到公共价值最大化。
美国的公共行政创新从里根政府开始，目标是为企业提供良好的外部环境以及提高就业机会，建设“少花钱多办事”的政府。纲领性文献有：1993年戈尔的《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》以及《1993年美国政府绩效和结果法案》、1994年《联邦雇员重新调整法案》、1997年《顾客至上：服务美国民众的标准》、2002年《总统管理日程》等。其基本内容是强调政府行动的绩效和结果，原则是“以公民为中心，而非以官僚为中心；以结果为导向；以市场为基础，通过竞争而非僵硬的变革”。在创新操作行动中，突出精简政府机构和人员、引入竞争机制、推行绩效管理等。在职能转变上，联邦政府和地方政府之间分权治理，联邦政府主要管理基础设施和市政建设、福利和环保等问题，经济发展等问题放在州及以下地方政府管理，提倡了模式个性化，以细致的法规作为保障。
英国、美国的公共行政改革侧重点不在政策变化、精简机构和结构调整，更多关注管理改革，强化对公民的服务，并充分利用新技术增强政府的服务能力。除了宏观调整，微观层面上的改革实践同样具有十分重要的意义。联合国公共服务奖就是为了表彰世界各国发展而取得创造性成就的公共服务机构，促进公共服务更专业化而设立的奖项。以下是2003－2006年间获联合国公共服务奖提名的创新实践11个著名案例。
由上表可以看出，各国的微观改革从一些具体窗口事务出发，提高政府公共行政的透明度、反应能力和责任意识，更好地为公众服务，并通过创新机制鼓励公众参与政府决策制定，改善服务供给。这些创新成果对提升政府信任度起到了积极的示范作用。世界各国政府根据本国国情对改革政府公共行政做出了不懈的努力，卓有成效，从一定程度上降低了政府公共开支、提高了政府整体绩效，重点回应了：政府的行政能力提升、政府公共行政模式结构更具合理性以及公众民主参与意识提高等问题。
共识的形成
2007年，联合国举办的第七届“全球政府创新论坛”上，发表了《提高政府公信力维也纳宣言》，提出了十条提高政府公信力的政策建议，即：确保政府的合法性，优先考虑为民众提供服务，增强透明度和问责制，打击腐败，改善对信息通信技术的利用，支持有效的民间社会参与，保证媒体发挥建设性影响，密切政府与民众的关系，促进建立公私伙伴关系，促进公共部门的改革创新，在危机和后冲突国家重建信任。《宣言》成为政府公共行政改革的导向，体现了公平、公正的公共价值诉求，各国政府正在为建立一个运转良好的公共行政管理体系而努力，因为优质、高效的公共行政更多的是体现了一个国家的核心竞争力。
各国在公共行政改革过程中逐渐形成了共识：为实现公共行政创新目标和公共利益最大化，关键是政府、非政府组织和公民有序参与三者之间的协调发展。对于政府来说，政府需要角色转型，重塑公共行政理念。政府是一个经由公民赞同而合法掌握并行使公共权力，利用公共资源、处理公共事务、提供公共物品与公共服务、满足公共需求、承担公共责任的政治组织。当前，政府角色正在发生转型，由原来“全能”政府承担“全权”统治向分工“治理”转变，在提供公共产品和公共服务中政府也只是一个参与者。政府将克服采取以单向的“命令一控制”关系为核心而建立起来的责任理念，而与非政府组织、公民建立公私结合模式，合理界定政府、非政府组织、公民在公共产品供给中的功能与定位，灵活采取授权、特许、合同外包、购买服务、公私协作、凭单制、志愿者服务等多种模式提供公共服务。
而非政府组织作为社会的重要组成部分和治理主体，有着巨大的潜力，呈迅速成长的趋势，在国家和社会公共事务治理中发挥着越来越重要的作用，为社会力量参与到新公共管理系统中去搭建了平台。培育社会组织，降低准入门槛，健全制度化参与机制，鼓励和引导社会组织积极参与基本公共服务的提供、管理和监督是十分有益的。
公民的有序参与同样是至关重要的。现代的公民既是公共服务的对象，也是各种社会管理的参与者。公民的合法性支持无疑是完备的政府公共行政体系建设所不可或缺的，尤其是在与民众切身利益相关的问题处理中，缺少必要的公民参与途径和保障渠道，常会导致公民的合法权益得不到维护，公民的诉求得不到及时回应，从而引发政府的不信任危机。因而协调政府与公民的关系，拓展公共服务中公民参与的范围和渠道具有重要的意义。
经验的借鉴
公共行政改革与创新涉及一个国家历史文化传统，政治、经济、文化、社会发展历程，以及政治制度和治国理念，从本国实际出发，吸取他国成功经验是拓展本国创新的重点。我国建设运转良好的现代公共行政管理体系，有四点值得我们深入探索：
1、政府可持续绩效文化体系建构
绩效文化是伴随着组织绩效管理理论的兴起而发展起来的，公共行政的运行用主观指标来衡量，能更充分的体现公众对公共服务的信任和信心。美国推行公共部门的绩效管理始于上世纪70年代，对公共行政改革创新，降低行政成本起到了积极的作用。目前强调“绩效”为中心的行政文化，重点在于采用科学的技术与手段，如政务公开、电子技术等。各国的国情差异形成不同的政府公共行政绩效文化方案，显然，可持续的绩效文化应当着眼长远，具有梯层性和系统性，并建构在绩效普遍提高的基础之上。
2、适度竞争机制下的公共服务市场化进程
市场机制是配置社会资源的基础性手段，因此，市场化过程也是各国公共行政改革的一个重要方向。适度的竞争能使各类公共服务生动活泼，运行畅通，但是处在转型时期的国家不能操之过急。实践征明，发达国家的市场化历程源远流长，法制化、规范化程度比较高，而部分发展中国家把市场机制简单引入公共管理部门会导致转型社会陷入困境。同时需要注意的是，市场化不等于完全民营化，公共服务的宗旨是服务，市场化的本意是通过部分公共产品的适度市场化竞争，改进公共服务，获取更好的公共服务效能，所以，政府承担着市场监管，经济调节、社会管理的责任，使用公开、公平、透明、合法的竞标，资产评估等方式，重点项目和惠及民生的重大工程建设中，还应当开听证会，获得大多数公民的支持。
3、公共行政的自律机制和他律机制互补模式
法治是市场经济的基础，行政法治是为了规范政府权力。自律与他律作为两种不同的规范体系，在维护社会秩序、规范人们行为上起着不同的作用，分别有自身的特点和规律。自律，是反映公共行政伦理特征的主导方面，主要依靠信念和社会舆论来发挥作用；而他律，是用强制性手段来规范、约束行为。虽然两者发挥作用的途径不同，但都是为了达到同一个目的，即通过公共服务实现公共利益最大化。社会现实表明，没有法的强制性会规范无力，而没有自律则缺少调控机制。建立、完善与社会主义市场经济要求相适应的国家公共事务管理体系的制度化、法律化有助于完善权力伦理体系。
【关键词】行政问责制；行政责任；行政责任意识；人民民主
行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。行政问责制是民主政治的重要组成部分，是民主政体下有限政府和责任政府的重要实现途径。它是指对现任各级行政负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失、不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为进行内部监督和责任追究的制度。在政治生活中，引入行政问责制，能够凸显权力的责任性、公共性、有限性、服务性，凸显建设责任政府的必要性和加强行政伦理建设的重要性。社会主义的行政问责制是社会主义民主政治的重要内容，也是社会主义行政的应有之义。
一、行政问责制度建设中的行政责任意识
在很大程度上，行政责任的履行取决于行政人员的态度、价值观和信仰，取决于行政人员对客观的行政责任的认同和接受程度。行政责任的存在，决定了行政人员履行责任的道德自觉性。一般而言，在行政责任体系中，由于法律的独特效力，法律责任具有客观性和确定性，因而，行政人员对法律责任的认识是比较容易的。但是，由于行政责任体系是客观性的责任与主观性的责任的统一体，其所具有的主观性责任使得行政责任具有了一定的不确定性。这样，对行政责任的认识就对行政人员的理智和能力提出了更高的要求。
在实际生活中，我们发现，人的理智和能力，并不必然会导致人对责任的正确和全面的认识，还需要道德的介入，才能把责任的承担由外在的要求转化为主体的自觉选择。假如存在着有才无德的行政人员的话，那么他就会在对行政责任的认识中把行政责任的主观性、不确定性的一面引入非道德的方向，不仅不会去实现行政责任，反而会去逃避行政责任。因此，在个人的层面上，服务行政的最终实现，需要行政人员他律与自律的统一。美国前司法部长巴尔指出：“来自人民自身——自觉自愿地遵守从心底里拥护的、大家共同分享的道德价值观念的要求和约束”。日本学者川岛武宜说：“法不是只靠国家来维持的，没有使法成为法的主体的个人的法的秩序维持活动，这是不可能的……大凡市民社会的法秩序没有法律主体的个人的守法精神是不可能维持的。”
可见，培养行政人员的行政责任意识，不仅要加强对行政人员的理智和能力的培养，还要重视对行政人员良好道德品质的培养。行政职业道德包含着一般社会职业道德的基本内容，诸如忠于职守、团结互助、顾全大局等。
二、社会主义行政是责任行政是由人民民主决定的
政治与行政的分离使行政学开始成为一门独立的科学，但是，行政学的发展始终未能脱离公共性的价值和道德的约束，曾有新公共行政的代表人物指出：“我们从来不认为公共行政的理论和实践仅仅是技术的或管理的问题。那种一方面把政府政治和政策制定程作为价值表达，另一方面把行政作为单纯技术和价值中立的政策执行的做法，是失败的。无论任何人，欲研究行政问题，皆要涉及价值之研究，任何从事行政事务的人，他实际都在进行价值的分配”。
社会主义行政问责制的伦理属性取决于国家的政治本质及其理性意识，社会主义国家的公共行政中贯穿着人民民主的政治和伦理精神。人民民主是社会主义国家的本质特征。社会主义伦理的最高准则在于人民是本位、是主体，人民的利益高于一切，社会主义的公共行政只有为人民服务才能得到最有力的伦理论证和道德支持。
三、行政责任的地位和作用
在社会生活中，任何人都必须为自己的行为负责。公共行政主体的行政管理活动也是建立在行政责任的基础上的。行政责任是确保整个社会有效约束公共权力、确保社会进入良性运行状态的可靠工具。具体而言，行政责任是开展行政管理活动的基础和维护社会公正的有力武器。行政责任是确保行政权力被正确运用的必要手段，是维护社会秩序、确保公民权益的必要条件。在民主社会中，政府组织是由大众创立和为了大众而创立的，它需要对大众负责。但是，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。由于行政权力作为一种公权力所具有的特殊性，为了确保公共权力的运用合乎公意，就需要对行政权力进行限制，行政责任的引入就是确保行政权力不被滥用的一种方式。行政责任引入之后，使得国家行政机关必须对自己的行政管理活动承担责任，使得整个行政管理活动处于一种负责任的状态，从而使得责任行政成为真正的可能。如果说在专制统治下，权力掌握在君王手中，权力的运用往往是随着君王一人之喜好来运转的，那么在确定了行政责任之后，权力处在法律、制度、道德等的支配之下，成为人民可以监督和掌控的社会服务工具。英国哲学家罗素指出：“一方面，因为政府是必需的：没有政府只有很少一部分人有望继续生存，而且只能生活在一种可怜的贫困状态中，但是，另一方面，政府也会带来权力的不平等，并且那些拥有极多权力的人会利用这种权力来满足他们自己的欲望，而这些欲望是与一般人的欲望截然相对立的”。因此，从某种程度上来说，行政责任是“人民自由的圣经”，是确保社会公平的重要工具，民主政治条件下的公共行政在根本上就是责任行政。
【参考文献】
[1]行政伦理学教程.张康之，季传军主编.中国人民出版社出版
[2]巴尔:《三种不同竞争的价值观念体系》，载《现代外国哲学社会科学文摘》，1993（9）.
公共管理，译自英文“Public Administration”，因而，有的学者也将其译为公共行政、行政管理等。自1887年美国学者威尔逊发表文章《行政管理学之研究》一文，主张政治与行政分离以来，公共行政作为一门独立的学科，获得了快速而长远的发展。公共管理是公共行政的一个分支学科。1991年在美国举行的公共管理学术研讨会是其产生的标志。自此之后，公共管理学、公共行政、公共政策分析其同组成了公共部门管理研究的三大方向。
王乐夫等人认为：公共管理学是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理学研究的核心关系主要有三对：公平与效率、政府与市场、政府与社会。其中，公平与效率是政府处理自身与市场、社会关系的前提，是三对关系的核心。
一、相关概念
(一)钟摆效应
钟摆，原指时钟机械的一个部分，通过左右摇摆产生动力以转动齿轮，进而使指针匀速转动以指示时间。后来，学者将这种现象运用到政治学研究领域，用以解释某一阵营在一次选举中获胜后，会因为选民不想一党独大的心理，而使得该阵营在下次选举中容易失败的政治现象，即钟摆效应(Pendulum Effect)。在公共管理学中，同样存在以“公平”与“效率”为两端的钟摆效应，“公平至上”还是“效率至上”的问题总会在一定的时间内被反复讨论，并各占上风。
(二)公平与效率
对于公平，较一致的观点是将其视为一种价值判断和行为规范，在这种价值判断及行为规范下，公民基本上能够实现权利、义务、经济、机会等各方面的一个相对均衡。因此，公平不是绝对的平均、平等，而是一个相对的概念。在某些方面公平还可以理解为是一种心理感知，很难被量化。
效率，属经济学范畴，是指资源的有效使用与有效配置。效率可从宏观及微观两个方面去理解。宏观的效率是指整个社会的资源是否得到了合理配置、有效利用，社会财富是否因此而得到增加;微观的效率则是指生产要素的投入与产出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。
公平与效率，二者相辅相承，既对立又统一。公平需要效率来保障，而效率则需要公平来体现。但同时，公平与效率又难以共存在。就公共管理而言，没有绝对的公平，也没有绝对的效率。因而，公共管理的目标总是在公平与效率之间徘徊。也因此，公平与效率的关系也成为公共管理学所要研究的核心关系。
二、公共管理理论发展过程中公平与效率的钟摆效应
自1887年美国学者威尔逊发表文章《行政管理学之研究》一文，标志着公共行政或公共管理作为一门独立的学科开始发展以来，公共管理理论对于公平或效率至上的讨论大致可以分为四个阶段：第一个阶段为传统公共行政理论阶段。这个阶段主张政府工作的科学管理，提倡效率;第二个阶段为新公共行政理论阶段。这一阶段主张政府的职能在于社会职能，强调公平;第三个阶段为新公共管理理论阶段。这一阶段主张发挥市场的作用及政府优化，强调效率;第四个阶段则是新公共服务理论阶段。这一阶段的主张再次回到公平。由此可见，公共管理理论关于公平与效率的讨论大致经历了“效率—公平—效率—公平”的过程，并将公平这一主张延续至今。
(一)传统公共行政理论
传统公共行政理论强调行政的独立性，追求行政的有效性。其代表人物为威尔逊、韦伯和泰勒。
威尔逊提出了政治—行政二分的观点。他将政治与行政割裂开来，认为政治的重点在决策，而行政则是执行，行政可以独立于政治之外。这一主张为公共行政学的建立提供了必要性。韦伯的学说为公共行政学的创立提供了理论框架。他认为，任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础的，且其组织成员之间存在着下级服从上级的合法性。因而，官僚制是实施统治是合理的形式。科学管理之父泰勒提出的科学管理理论，则为公共行政科学化、技术化的发展起到了推动作用。
三人的理论学说共同推动着公共行政学作为一门独立的学科发展，并使得公共行政开始着力于专业化、普遍化的管理原则和管理方法的研究，且将研究重点放在了管理的标准化、程序化及权力的合法化。这些研究或主张最终都使得公共行政往效率的目标前进。
传统公共行政理论虽然在推动管理科学化、权力合法化方面作出了较多的贡献，但在老问题还未解决新问题又不断出现的社会局面下，则显得无能为力。在民众对政府的质疑声中，新公共行政理论提出了政府应承担社会责任，政府进行公共管理的目标应是公平。
(二)新公共行政理论
新公共行政理论的代表人物以美国行政学家沃多克、弗雷德里克森等人为主。
1968年9月，在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行的以寻求公共行政发展方向为主题的研讨会，标志着新公共行政理论的开端。弗雷德里克森的《走向一种新的公共行政学》一文及其著作《新公共行政学》，以及新公共行政理论代表著作《公共行政的精神》等，集中体现了新公共行政理论的观点。
新公共行政理论认为传统公共行政理论过多地强调权威与效率，没有承担起社会责任，也没有对公民需求加以考虑，于是造成了政府与公民之间的对立。鉴于此，新公共行政理论强调公平与民主，认为政府在追求效率的同时，应对公众负责，应考虑公民的需要，并以承担社会责任、实现公平为最终目标。基于此，新公共行政理论主张行政机构应进行相应的变革，建立一种有回应性、参与性的民主行政机构。
与传统公共行政理论最大的区别在于，新公共行政理论更注重“公共”二字，其对社会公平、政府社会责任、民主行政等价值的追求，使得公共行政学研究的范围扩大、内容增多，极大地推动了公共行政学的发展。遗憾的是，新公共行政学并没有在公共行政学研究的进程中成为主导范式。一是由于其自身缺乏概念和理论上的连贯性;二是由于其倡导的社会公平、社会责任等，过于理想化。但在后续的研究中，其对“公平”的追求仍为新公共管理理论、新公共服务理论等提供了可借鉴之处。
(三)新公共管理理论
以管理至上的“新公共管理”学说是近现代以来指导欧、美地区政府改革的重要思想。新公共管理理论以奥斯本、盖布勒等人为代表，在其著作《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》一书中，详细的阐述了新公共管理理论的观点与主张。
新公共管理理论，常与“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场为导向的公共行政”等词、句紧密相联，可见其主张、学说与市场紧密相联。但与公共选择理论关注政府与市场、社会的关系，主张以减少政府干预、发挥市场作用来解决问题的观点不同的是，新公共管理理论关注的重点仍是政府公共部门的内部。该理论主张通过市场机制来完善公共组织部门的管理。管理的自由化和市场化是新公共管理蕴涵的两大基本理念。管理的自由化要求公共组织减少烦琐、不必要的规定、约束和制约，让管理者来管理;管理的市场化要求公共组织引进竞争机制以提高工作效率，并借鉴市场化的管理手段优化公共组织的管理。新公共管理理论的主张，具体表现在十个方面：
第一，起催化作用的政府：掌舵而不是划桨;
第二，社会拥有的政府：授权而不是服务;
第三，竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去;
第四，有使命感的政府：改变照章办事的组织;
第五，讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款;
第六，受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要;
第七，有事业心的政府：有收益而不是浪费;
第八，有预见的政府：预防而不是治疗;
第九，分权的政府：从等级制到参与和协作;
第十，以市场为导向的政府：通过市场力量进行改革。
新公共管理理论是学者们根据欧、美等地进行政府改革的实践，总结其经验而形成的思想。它将政府从公共服务提供者的角色中解放出来，转而担任公共服务促进者、购买者、参与者或监督者等多种角色，在大大提高了政府提供公共服务的效率的同时，对缓解政府财政危机也起到了很大作用。因而，新公共管理理论对欧、美等地的政府改革产生了重要的影响，甚至延续至今。
但新公共管理理论仍遭到较多的争议，尤其是其引入竞争机制的观念使得较多的学者认为这会对社会公平、正义等带来损伤。而在众多的批评声中，主张在以公民为中心的治理系统中重新定义政府角色的新公共服务理论开始占据有利地位。
(四)新公共服务理论
新公共服务理论是在对新公共管理理论反思的基础上形成的，其代表人物以罗伯特·登哈特夫妇等人为主。新公共服务理论认为，公共管理者在进行公共事务管理及执行公共政策的过程中，所应承担的职责既非划桨也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回应力的机构，以向公民提供服务及放权为主要工作职责。其主要观点集中在七个方面：
第一，政府的职能是服务而不是掌舵;
第二，公共利益是目标而非副产品;
第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性;
第四，为公民服务，而不是为顾客服务;
第五，责任并不简单;
第六，重视人，而不只是重视生产率;
第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。
新公共服务理论是建立在对新公共管理理论反思和批判的基础上，它虽然对新公共管理理论的内容进行了批评，但同时也保留了其优秀的部分。新公共服务理论承认新公共管理理论在政府改革方面所存在的重要意义，但同时，它又对新公共管理理论所存在的不足进行了补充、修正。新公共服务将公民参与、公共利益等纳入公共管理的范围，并对政府的角色给予了重新的定义，将政府定位于战略管理的地位，从而拓宽了公共管理的深度和广度，并将政府从细琐的事务中解放出来，对公共管理进行宏观规划，使公共服务的提供更具合理性、有效性，更贴近公民的需求，更接近“公平”这一最终目标。可以说在某种程度上，新公共服务理论在考虑公平的同时，对于效率同样给予的重视。
三、结论
关于“效率至上”还是“公平至上”，在各个历史阶段的各个理论，均给出了相应的答案。我们也可以看出，不论是“效率至上”还是“公平至上”，总会随着经济社会的变化，政府职能的重新定义而有所改变，就如同钟摆一样，来回摆动。但与此，我们也可以发现，不同理论的学者们虽然在公平与效率的重视程度上有所侧重，但如何兼顾两者则是学者们更加热衷的话题。如新公共服务理论虽然不赞成新公共管理理论注重效率的观点，但它在自己的理论观点中，仍肯定了效率的作用，并考虑将效率与公平结合，以实现公共管理的最佳状态。
相信在今后的讨论，是“效率至上”还是“公平至上”仍将是公共管理学者讨论的热点话题，但如何将二者结合、兼顾，想必是公共管理学更加热门的话题。就如同钟摆一样，在来回摆动之后，终会归于平静。
一、后现代主义与后现代公共行政理论
后现代主义作为一种文化思潮和思维方式，较早出现于20世纪二、三十年代，它脱胎于西方现代主义，主张在张扬主体的本性下以怀疑的态度批判和反思现代意义上的集权主义、简约主义和基础主义，用以拓展人们追求价值的维度和深度，表达和强调“没有客观的事实，只有现实的印象或主观经验；没有与真理相陪不变的一般‘现实'，只有由“多元次文化部分组成的离散的、更加紧密但可能难以形成共识的现实序列”。很显然，作为后现代主义是以一种多元的思维风格质问“现实”的存在，并“定了随机的无序和不可同化的异常”，以期能透过由称之谓连续组合而成的表象，寻求到“我们下一步该怎么办”的实践轨迹。因此，作为后现代主义之“后”一方面表现为它与现代意识形态、现代风格以及现代实践实行“公开的决裂”，另一方面也用“后”表明“对此前之物的一种依赖和连续关系”或者是“一种进一步强化了的现代性，是一种超现代性”。后现代主义的产生有其特定的历史背景，它作为一种思潮的出现是伴随着现代化进程的不断推进，由人们在享受科技与社会进步带来的福利的同时，逐渐感受到现代化带来的弊端和对人类带来巨大伤痛的情况下产生的。在这种局面下，从社会显露的问题看，人们看到了环境污染的不断加剧、人类生活环境日益恶劣、人口资源的耗费，以及社会问题的不断增长和犯罪率的攀升等等。这些又都牵扯到了现代化带来的另一个显露的“人的物化”问题，即人类逐步丧失了自己的本质，丧失了自我意识和主体地位，丧失了批判、否定的思维向度，而出现了所谓的“单向度的人”，也正是因为这些矛盾和问题的涌现，使得人们出现了对现代性反叛的情绪与倾向，并开始寻找一种新的思维方式，以摆脱现代性的困扰，于是后现代主义便应运而生。
20世纪60年代以后，后现代主义的发展使之成为了西方学术界普遍关注的热点，它延伸到了各个学界领域。而后现代公共行政理论就是在后现代主义思潮侵入公共行政领域的基础上，于20世纪90年代由国内外行政学家借鉴后现代主义思维模式而提出来的，并迅速发展成为公共行政领域一种具有批判和建构意义的先锋派理论。后现代公共行政理论的着名代表人物是美国着名公共行政哲学家法默尔（DavidJohnFarmer)和查尔斯?J?福克斯、休米勒。前者以法默尔的《公共行政的语言：官僚制、现代性和后现代性》为代表，用一种反思性语言模式，将现代性和后现代性视作人类的两种心灵模式并从两个不同的维度对公共行政话语进行解构式的解读，以后现代主义的视角和对想像、解构、非地域化和他在性的强调，为变革公共官僚制以及公共行政的世界提供契机，试图在后现代语境中阐释后现代公共行政理论，激发人们对公共行政的思考的差异性维度，以期在后现代的语境中掀起一次公共行政的思维革命。而福克斯和米勒，则以《后现代公共行政——话语指向》为依据，从后现代解构主义的视角对现有公共行政模式即官僚制以及其替代模式进行了全面观察和分析，强调建构是打破绝对理性和终极价值的合理路径，主张通过话语分析、公共能量场理论框架作为公共行政新视角和新语言，建构新的公共行政范式。
二、后现代公共行政理论的基本内容分析
综观后现代主义和后现代公共行政理论发展的过程，虽然有各种不同的理论表述和争论，或者说有不同人在不同语境中不同的解读，但从经典的后现代主义理论家的评述和学界对后现代公共行政理论研究的梳理，其主要内容仍需从后现代主义对现代主义的解构出发，通过法默尔和查尔斯福克斯等人的理论观点进行概括和抽绎。
第一，解构理性，解构科学。现代主义最为崇尚的是理性和科学，认为科学知识是人们利用理性的必然积累，人类可以利用理性来摆脱某种依附状态，并且追求永恒真理和终极价值，坚信科学和技术会将人类从自然和社会对人的束缚中解放出。正如法默尔所言：“现代性反映了人们对与运用合理语言去捕捉世界的能力信心十足。它反映的是乐观主义态度，因为它声称拥有完整理解世界的潜力。”但是，我们从现实发展的事实可以看到，现代科学技术产生巨大的正面效应的同时，也产生可把人类引向深渊的负面效应。一方面，科学技术提高了人在自然中的自由度，也强制人处处要遵循它的规则。人所创造的科学技术使人自己成了它的奴隶甚至是受害者。另一方面，科学技术助长了消费主义和享乐主义，并极大地改变了人们对道德的看法，造成了现代人道德上的沦陷，使现代人不管什么是道德上应该的，只问什么是技术上可行的。同样，作为理性的存在，并没有也不可能是是无所不能的，它的发展有时甚至可以走到人类的反面，给人类带去灾难，有时可能让人抽去作为人类生存根基的自由与信仰，使人们沦为理性的工具，变成“单向度的人”而作为后现代主义和后公共行政理论的批判，有助于把科学技术现代一维性趋势扭转过来，充分发挥人的充分想象力，在促使人们扪心自问什么是人真正的需求的同时，实现人的发展的多样性和各方面的潜能，并在认识到理性某种意义上就是一种“压迫性”力量而存在的基础上，通过对理性的批判与攻击，展示它不为人知或为人所忽略的另一面。
第二，批判人类中心主义。人本主义是自文艺复兴和启蒙运动以来所确立的现代性的另一根本原则，后现代主义思想家对此也进行了激烈的批判。人类中心主义认为人处于宇宙的中心，人是宇宙间最优秀的物种，人有权利占有自然所有的资源，并利用他们给人类造福。正是因为一直持有的这种观念，使得人与自然的关系日益紧张，已经给人类给地球带去了灾难。后现代主义者认为，人与自然界的其他物种是平等的，都具有神圣性，强调人与自然的有机联系，实现人与自然、人与社会的和谐发展。
三、后现代公共行政理论对行政事业单位资产管理的启示
首先，后现代公共行政理论作为一种新的社会思潮，给行政事业单位资产管理带来得是促进其思维方式的转变。毫无疑问，后现代主义是解构理性、解构科学、解构人类主体性的，是反本质主义、反基础主义，是不确定的怀疑的，这些理念也深刻地影响了公共行政管理和行政资产管理。公共行政管理包括行政事业单位的资产管理其实是现代性的产物。作为现代公共行政管理是崇尚科学与理性的，它坚持专业技术分工、研究行政单位组织与资产管理的方式，并且一味追求建立行政管理的科学化。而恰恰对此，后现代公共行政的理论认为，现代公共行政理论是有局限的，包括特殊主义局限，局限于政府部门的公共行政，忽视了与私营部门联系；科学主义局限，当公共行政给科学赋予了重要性，并给与其特权的时候，便忽视了价值的重要性，价值无法和科学占有同样的位置。而恰恰作为行政事业单位的资产管理，不仅需要事实，而且更需要价值的。如果只有技术主义局限，过度地专注于技术，则难免会出现对价值的忽视以及对伦理道德的忽视；行政逻辑的局限，当行政管理模式与理念移植到资产管理部门的时候，虽然对行政效率的提高能起到重要作用，但却会使公共选择的路线出现矛盾，因为行政的逻辑无法治愈官僚制的弊病。而后现代公共行政理论的宝贵之处，就在于为我们提供了一条全新的管理行为选择思路，即在我们的传统行政事业单位资产管理中，摆脱和改变长期以来那种只强调科学、技术或者道德、价值的单一片面的意义宣示，更新为后现代公共行政理论所弘扬的合理性与合价值的两种取向的居间思维方式，选择一种兼涵科学与利益、技术与价值并存的行政资产管理新路子，肩负物资管理和文化管理的双重使命，既积极借鉴前者以使现代的政治、科学法制思想发扬光大，又发掘发扬后者以使曰渐淡漠的传统的公益价值、和合精神得以复兴。
论文摘要：传统的公共行政模式是以韦伯的官僚制理论和政治与行政二分法为理论基础设计的．官僚制虽然有弊病，但现在还没有一种更能行之有效的行政管理模式来取代它。至少在目前，它应该是以效率为基础并能够适应国情文化和民俗的管理体制。麦当劳以其特有的管理方式赢得了世界各国的认可。并在当地扎下了根．这或许可以成为公共管理模式的借鉴。
从制度分析而言，公共行政的模式研究即是将各国公共行政的制度特征加以归纳，以这些特征为基点构建一个公共行政的普遍性模式。而历史来看，传统的公共行政模式是以韦伯的官僚制理论和政治与行政二分法为理论基础设计的，后来兴起的新公共管理模式则是以企业管理理论和经济学理论为基础的，奉行一种“管理主义”取向。无论是公共管理模式还是企业管理模式，它都应该是以效率为基础并能够适应国情文化和民俗的管理体制，尽管二者在价值目标取向上可以不同。因此，本文以企业管理中麦当劳的经营管理模式为参考，来探讨一下对于公共管理模式改进的可借鉴因素。
1政府公共管理模式的变迁
一般说来，政府的公共管理或公共行政模式，就是政府用怎样的手段来行使社会管理的职能。而公共管理与公共行政模式的区别重点不在文字上，而在政府治理的理念和方法手段上。因此可以说，政府治理模式与行政模式，抑或公共管理模式都是一种政府的社会组织管理方法。
传统的手段是“管制”，名目繁多的审批项目—办一件事，需要多次跑衙门、办手续、盖公章，是对这种模式的最好诊释。从行政思想的发展史来看，行政学或行政管理学大致经历了从公共行政学、新公共行政学和(新)公共管理学等阶段。这种学科研究阶段的变迁不仅仅是理论的变化，更是一种政府管理理念和管理模式的升级。由于新公共行政学缺乏理论上的连贯性和坚实的理论基础，只不过是在那个激进的年代做出的一种强烈的情绪反映而已，新公共行政学在传统行政学追求经济和效率的基础上，进一步提出公共行政并非是完全的价值中立，而要把社会公平也作为公共行政的目标追求，这种思潮并没有形成行政管理的模式。笔者认为，具有深刻影响的主要两个阶段是公共行政学、(新)公共管理学，并且已经和正在有自己相应的管理模式。
1.1传统的政府治理模式与传统的公共行政模式
传统的公共行政学有两个理论基础:政治一行政二分法、官僚制理论。当然，传统公共行政模式就会具有这两个理论精神下的特征。这里要特别指出的是，传统的政府治理模式与传统的公共行政模式实际上是同义语:一是产生的背景相同，二是理论基础相同，三是有共同的特征。而之所以用“治理”一词只不过是与新的政府治理模式相对罢了。传统的政府治理有六项主要特征:政治中立的公务员制度;层级制和规则;永久性和稳定性;制度化的公务员制度;内部管制;平等。
1.2新的政府治理模式与(新)公共管理模式
针对传统的政府治理模式，为了提高政府的效益、效率和效能，无论是发达国家、发展中国家还是欠发达国家，都进行了不同形式和不同程度的改革。而这种公共管理改革是要在探索中发现并建立一种新的模式。比如，B·盖伊·彼得斯教授对这些改革进行综合归纳后，将其分为市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府四种改革模式，而且认为这四种模式是改善当代政府治理的主要方法。值得注意的是，新的政府治理模式是伴随着新公共管理的兴起而产生的。可以说，这种新的政府治理模式只是新公共管理的理论与实践尚处于发展阶段而提出的一种较有代表性的一种公共管理新模式。如果说，上述的传统政府治理模式等同于传统公共行政模式的话，那么，新的政府治理模式只是尚处于探索阶段的公共管理模式的一种较为新颖和有代表性的学术观点。
新公共管理的产生的根本原因在于传统的公共行政模式已经不再起作用。新公共管理或管理主义的出现，标志着早期改革发生了一种变化。它在理论和具体方案方面比修修补补地降低成本为目标的早期改革更为明确。新公共管理的目标在于取代传统模式，因此它不像“以前的”公共管理那样只是在公共行政内部实行技术性的专业化。新公共管理不只是对公共部门进行改革，它表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。经济合作与发展组织(DECD)关于发达国家政府改革的研究报告，对新公共管理的主要内涵作了总结归纳。一般认为，新公共管理与传统行政管理有所不同，其主要主张有:政府服务应以社会和公众的需求为导向;更加重视政府的产出、结果、效率和质量;主张放松行政规制，实行绩效目标管理，强调对绩效目标完成情况的测量和评估;政府应广泛采用企业中成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等管理方式;取消公共服务供给的垄断，对某些公营部门实行民营化，让更多的私营部门参与公共服务的供给;重视人力资源管理，提高人事管理的灵活性等。
总之，传统公共行政模式、传统的政府治理模式与(新)公共管理模式、新的政府治理模式二者是有本质区别的。在理论上，前者的学理基础是政治一行政二分法和官僚制理论;后者则是经济学理论和私营部门管理学。在行为主体上，前者是以政府的单一中心治理;后者是以各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的多中心方式。在治理方法上，前者是政府唯一地提供公共产品，并实行管制;后者是私营部门也被允许提供社会所需地公共产品，实行引导和管理。实际上，行政管理模式的变化也恰好说明了，在社会日益变革的今天，人们在强调效率的同时也在不断地追求着公平、服务与满意等人性化的价值，行政管理模式也随着人们的要求不断提高而变得越来越开放。恰恰对比，企业经营模式正式朝着人性化服务和开放式管理的路径在变革，我们不妨拿麦当劳的经营模式来做以参照对比。
2麦当劳经营管理模式的成功经验
现在，麦当劳快餐店及其许多衍生物已经无所不在，并很快在全美国成为可以辨认的象征，在世界许多地方的情况也是一样。麦当劳已经达到了它的崇高地位，因为事实上所有的美国人和许多其他国家的人在无数的场合经过它金色的拱门，麦当劳快餐店正在美国和世界其他地方努力地继续扩大其经营。
为什么麦当劳模式所向披靡?简单地说，麦当劳取得成功是因为它为消费者提供了效率、可计算性、可预测性和控制。这也是麦当劳模式的特质所包含的几个不同侧面。
首先，麦当劳提供了效率，或者说提供了从一点达到另一点的最佳方法。对于消费者而言，麦当劳提供了从饥饿到吃饱的最佳途径。在一个双亲均需工作和存在单亲家长的社会中，能高效地满足人们消除饥饿和许多其他需求，的确很有吸引力。
其次，麦当劳提供了可计算性，或者说强调的是销售产品的量的方面(份数、成本)，也强调提供服务的量的方面(得到产品所用的时间)。量成了质的对等物，有足够的量，或者能做到快速交递，这就意味着是好的。人们很容易将麦当劳出售的食物量化，并感到好像花了通常的钱买到了很多的食物。人们也会去计算他们开车去麦当劳、拿到食品、进餐以及回到家里的时间，然后，他们把这与自己在家里准备食物所花去的时间作比较。 第三，麦当劳提供了可预测性。亦即确保他们的产品和服务在不同的时间和地点都是一样的。在莫斯科的麦当劳与在北京的麦当劳其产品和服务都是一样的。无论是在今天吃，还是在明天吃，结果都是一样的。当知道麦当劳所提供的东西不会出现意外本身就是巨大的安慰。麦当劳模式的成功表明，许多人倾向于喜欢一个不会出现意外的世界。麦当劳系统的员工也是按照可预见的方式来规范自己的行为。他们遵照公司的规则和经理的指令行事，在许多情况下，不仅对于他们的行为而且对于他们的言谈都在很大程度上可预见。
第四就是控制。将这种控制施加于每一个进人麦当劳世界的人身上。在快餐店吃饭的人是受控制的，尽管这种控制通常显得很微妙。排队、有限的菜谱、很少的选择，这些都让来这里进餐的人不得不按照麦当劳的管理部门的设想去做—快吃、快走。此外，驾车到窗口购买的做法甚至让人们没吃就走。在麦当劳化的组织里，工作人员也受到高度的控制，通常他们比顾客受到的控制更为明显和直接。他们被训练得一丝不苟地按所吩咐的去做有限的几件事情。麦当劳所采用的技术以及它所建立的方式也再次增强了这种控制，经理和检查员的责任就是确保工作人员的工作没有一点的偏差。
以上对于麦当劳化的四个基本特征的讨论让我们明白关于为什么麦当劳快餐取得如此重大的成绩，以及为什么麦当劳化的过程有如此戏剧性的进展是有着很好的、实在的理由的。麦当劳化无疑带来了一些积极的变化。比如，比以前可以更为便利地获得商品和服务，获得这些东西现在不那么再依赖于时间和地理位置。比以前更多的人可以获得范围广泛的商品与服务。人们几函乎可以随时随地获得他们所想要和所需的东西。要想获得想要和所需的东西的确比以前方便多了。商品和服务的确比以前更加统一的质量标准;至少有些人可以获得比在麦当劳化以前更好的商品服务。在一个变化迅速、让人感到陌生而似乎又带有敌意的世界上，麦当劳化系统为我们提供一种相对安定、熟悉而安全的环境，这毕竟是对顾客的一种慰藉。由于产品已被量化，消费者可以较为容易地对那些相互竞争的产品进行比较，人们更有可能得到同等的待遇。
3麦当劳经营模式对行政管理模式的改进建议
从麦当劳的经营模式和策略中，麦当劳取得成功是因为它为消费者提供了效率、可计算性、可预测性和控制，其实这大大强调了管理的效率。同时，还有一个非常重要的一点，就是为什么麦当劳能够在世界各个角落扎根呢?很明显，它适应了当地的风俗与饮食口味和习惯。而文化这种无形的东西，是一种出奇制胜的硬件，有了它便能引领鳌头，否则市场规律必将使之淘汰。每年麦当劳都在世界各地研究各地的饮食习惯与口味，不断地推出适合当代口味的新食品。
如果说，强调效率，那么麦当劳与政府官僚制没有什么区别;而强调服务则是麦当劳是一马当先的，所谓建立服务型政府是后来的事情了。快捷、好吃是麦当劳的致胜法宝，那么作为一个政府如何提高办事效率和满足公众需要，应该是任何政府追逐的始终价值。
实际上，官僚制虽然有弊病，并且招致了诸多批评，但是现在还没有一种比它更能行之有效的行政管理模式来取代它。那是针对政府的效率来说，官僚制其实是一种极其理性化的管理体制，对于效率的追求永远是行政模式所追求的价值。而官僚制本身没有错，错在人为地不断破坏它。同时，人的有限理性使得官僚制不可能顾及到人们生活等方面，新的管理主义模式正是治疗官僚制所不及的。因此笔者建议:
(1)建立服务型政府。建立服务型政府是近年米理论界和各级政府在深化行政改革中提出的一个目标选择。服务型政府本质上是社会本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社会和公民是否需要，并以此来作为政府职能定位的依据，它与传统的以官本位、权力本位为特征的管制型政府相比较，是两种不同的管理理念和管理方式。
(2)建立面向市场的政府。建立面向市场、亲市场、以市场为导向的政府等提法的涵义大体相同，都是指在政府与市场的关系上，凡是市场能发挥优势或能做的事，都应当由市场来做，充分发挥市场的作用。强调政府要面向市场，将有利于进一步明确市场经济条件下政府与市场的关系，促进政府职能转变，起好“掌舵”作用、催化剂作用、促进作用，而不是“划桨”作用、大包大揽作用;也有助于将政府发挥职能作用的主要方向，放在加强宏观调控上，放在创造有效率的市场环境上，围绕市场行使好调节、培育、监管和服务职能。
论文关键词:泰罗;科学管理;管理主义;经验管理;工具理性;社会理性
弗雷德里克·泰罗是古典管理时期的开山鼻祖，开创了管理学发展史上的科学管理原理学派。然而，随着知识经济、信息社会和后工业时代的来临，泰罗的经典管理思想也受到越来越多的非议和挑战。一种流行的观点认为，科学管理原理的根本目的是提高工厂的劳动生产率，管理的哲学基础是亚当·斯密以来的理性“经济人”假设，管理方式是一种“大棒加胡萝卜”的物本管理手法，已经适应不了新时期的要求。更有甚者，有人简单地把科学管理原理与人际关系学派思想对立起来，认为科学管理原理是一种冷酷的非人本管理，因此，在人本管理已经成为普适管理价值的今天，泰罗的思想更是显得格格不入。那么，泰罗的管理思想是否真的过时了呢?我们到底应该以怎样的一种态度，看待泰罗及其科学管理原理在过去、现在乃至未来的地位呢?本文从管理学说和管理学理论的历史演进的角度进行探讨，认为它开创了公共行政学的管理主义研究途径，挑战了传统的经验管理范式，并注重组织管理由工具理性向社会理性的转型。
一、开创公共行政学的管理主义研究途径
当代美国公共行政学家戴维·罗森布鲁姆认为，自伍德罗·威尔逊以来，公共行政学开创了三种研究途径，即管理、政治和法律途径。而管理途径又可区分为两派，即传统(正统)管理途径，以及当代以革新为导向的新公共管理(NPM)。公共行政研究的传统管理途径可追溯至19世纪美国的文官制度的改革运动。当时为消除政党分赃和官僚腐败给美国联邦政府系统带来的祸害，改革者提出“政府事务中具有商业性质的部分应当以一种完全企业化的模式运作。”传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政分离的观点之上的。任职于1913—1921年的威尔逊总统提出，应该用(企业)行政管理的稳定原则———企业式原则来指导公共机构的运作，认为“行政的领域是一个企业的领域”。因此，为了提高政府运作的效率，我们应该以私有企业的行政管理为榜样，所谓行政问题就是管理问题。根据传统管理途径的观点，公共行政的意义在于追求效能、效率以及经济的最大化。
自20世纪70年代开始，欧美国家普遍掀起了一场政府改革运动，其矛头直指政府的机构膨胀、职能臃肿、成本高昂、效率低下，由此也推动了公共行政研究新的热潮，催生了公共行政研究的新管理途径。所谓新管理途径，一般又称为新公共管理(NPM)途径。与传统管理途径之发源相类似，这一新途径也主要是改革取向的，以期改善公共部门的绩效。新公共管理途径包含诸多改革假设，比如，公共行政的焦点应放在获取结果而非遵循程序上;公共行政在产品和服务的提供方面应妥善运用各种市场竞争机制;公共行政应强调顾客导向的观念，等等。与传统管理途径观点相类似，认为公共行政是非政治化的和企业化的，这是新公共管理途径的根本。在罗森布鲁姆看来，从价值、组织结构、对人的认识、认知模式、预算、决策观、政府职能等几个特征来说，尽管公共行政的传统管理途径和新管理途径之间存在不少差异，但总体上看是殊途同归的，崇尚效率和系统管理是其不二法门的哲学基础。而追根溯源，管理途径作为现代公共行政学的一种主流研究途径，历史上滥觞于泰罗及其科学管理原理。可以说，正是泰罗的学说，奠定了管理学在现代社会科学中的合法性地位;也正是泰罗的思想，启发了威尔逊的研究灵感，从而触动他去吸收和借鉴私营部门的管理哲学和管理技术，写出了流传百年的《公共行政之研究》，进而创立了适应现代社会要求的公共行政科学。
泰罗通过对时间动作制、职能工长制、计时工资与计件工资制的亲身体察，发掘出现代组织管理中的重要法则———效率法则。在他看来，劳资双方都应崇尚科学管理工艺，追求生产率的提高，以实现双赢的目的。着名学者欧文·休斯认为，工厂装配线是体现泰罗思想的主要的社会领域，但政府运用科学管理的时间并不比它晚多少。因此，泰罗的科学管理理论在公共行政领域一直占有重要地位。因为泰罗当时就认为，科学管理可运用于公共部门的原因在于:它提供了政府中官僚制组织形式的运作方式，是一种最佳方法，其系统控制的思想非常符合僵化的等级制、过程和惯例。标准化任务及按其操作的工人与传统的行政模式是吻合的。甚至利用秒表计时进行绩效测量的做法在庞大的官僚组织及其分支中也较为普遍。
在泰罗其后的近百年时间里，尽管人际关系学派、管理决策学说、权变组织理论、知识管理理论等各种管理学说和理论流派层出不穷，众说纷纭，对公共行政学的研究产生了不同的影响。然而，泰罗开创的传统管理研究途径，以及由其衍生的新管理研究途径，始终是公共行政学的正统研究途径，并未受到其它学派和研究途径的冲击而被边缘化。正如美国着名管理学家哈罗德·孔茨所指出的，二战后管理学科领域出现所谓“理论丛林”现象，这使得泰罗等古典管理学者的观点被人发展得过于枝蔓，先后出现6个甚至11个学派的混乱局面。但很多学派其实是标新立异，只是迎合了社会的需要，在学科发展的角度看其科学性值得质疑。而惟独由泰罗开创的管理科学研究途径，其合法性一直经久不衰甚至有久尔弥坚之势。对于泰罗及其科学管理原理在公共行政学研究中的历史地位，博兹曼提出过一个更具结论性的评论。他说:“科学管理在教科书中占有一席之地;它在公共行政的实践和政府研究中具有很大的影响。由于对科学管理和科学原则的信奉迅速扩展并使其流行的正统做法，公共行政和公共行政人员的影响达到了顶峰。科学管理在1910—1940年期间一直对公共行政起着支配作用，它使公共行政具体化为一个学术领域。”
二、推动传统经验管理范式向现代的科学管理的转变
科学管理原理的本质是一场思想或精神革命，它挑战了传统的经验管理范式，倡导新的科学管理精神，推动了传统经验管理范式向现代科学管理的转变。关于这个问题，泰罗在《科学管理原理》一文中曾多次提醒人们不能只重技术而忘记了它的精神实质。他说:“科学管理是通过研究和实践发展起来的，它是以测量手段和工程技术为基础的，用科学的调查方法，根据实际而不是传统来决定所能完成任务的正确方法”“具体体现在科学管理的‘四个原理’上。不仅是管理手段上的，更是管理理念上的。”因此，“他自己由于对大批的所谓‘效率专家’借用了他的方法而忘却了他的基本原理而感到苦恼”。管理学家邓恩评论道，“科学管理的‘措施’绝不等同也不应取代科学成本核算方式等等的管理技巧问题，而后者则是一种坚持收集数据、列表分析并将知识应用于解决工业社会问题的科学态度和科学精神，是倡导一种全新管理范式的‘思想革命’。”
为什么说泰罗的科学管理原理的本质是一场思想或精神革命，而且挑战了传统的经验管理范式呢?这是因为泰罗一反传统的经验沿袭方法，采用科学的途径来解剖管理生活，探究管理的内在规律和普遍原则。他把科学视为良好管理的一个重要方面。因为在他之前，没有数据，没有理论、原则或制度，就没有人会相信管理能出效益，人们也不会把管理看成是一件严肃的事情。比如，此前法国经济学家萨伊就意识到管理是土地、劳动和资本之外的生产力的“第四要素”，但没有得到社会的普遍承认和重视。“只有泰罗第一次从理论的高度向社会的劳资双方、管理者和被管理者阶层证明:真正的科学，那种能够导致充分掌握信息专业实践的科学不只是技巧、公式和规则，而是一种思想革命，一种世界观和解决问题的方法。”
当代管理学大师彼德·杜拉克认为，“直到1885年泰罗开始探索之前，还从没有人对工人的日常工作进行过系统的研究。怎样工作被看作是一种想当然的事情”。英国着名管理学家厄威克也指出:“泰罗所做的工作并不是发明某种全新的东西，而是把整个19世纪在英美两国产生、发展起来的东西加以综合而成的一整套思想。他使一系列无条理的首创事物和实验有了一个哲学体系，称之为‘科学管理’。”
罗伯特·丹哈特则从公共组织理论的角度评价了科学管理原理对于实现管理范式演变的贡献。他提出:“泰罗着作中的哲学含义对公共行政学者来说具有重大意义。虽然我们有可能觉得泰罗的科学很粗糙，但我们不能否定他推进了将严格的科学性运用于组织研究的观念。这种方法不久便成为了管理科学的主流。此外，科学原则最先是被运用于生产，但随后便‘向上和向外’扩大到组织的更高层次，或许可以说普及到了社会。”欧文·休斯更是对泰罗的思想充满誉美之词，他认为:“泰罗所追求的是一种根本性的变革，用效率和科学取代了特定决策，当通过科学管理使雇主和雇员拥有相同利益时，它甚至成为一种社会变革。”
上述说明，正是泰罗把科学的知识和科学的精神应用于管理的实践和理论探索，才使人类社会的管理世界观和管理范式进行了一次哥白尼式的变革，实现了由经验管理向科学管理的转变。具体来看，这种转变体现在四个方面:
(1)经验管理的主体是个人，主要是通过有经验者起“传、帮、带”的作用，把长期积累的管理常识和管理窍门传授给其他人。相反，科学管理的主体不再仅仅是个人而是一个群体，他由领导群体或管理群体来控制，同时还外加了参谋机构和智囊团(外脑)来辅助决策和参与管理。
(2)经验管理的客体(对象)是单纯的物，属于见物不见人的管理;而泰罗的科学管理对象不仅有物(如机器、工场)，更重要还有人，它是通过对人的有效管理来实现对人和对物有机统一管理。
(3)经验管理的主要依据是人类以往积累的知识、智慧、经验和个人胆识与阅历;科学管理依据的则是科学的方法、理论、工具、技术和艺术，实现了我国古代提倡的“工欲善其事，必先利其器”的境界。泰罗明确指出:“必须用科学知识来代替个人的见解或个人的经验知识。否则，就谈不上科学管理。”
(4)经验管理的程序简单和随意，没有规则意识和制度观念，“谋”和“断”合而为一;科学管理是一种程序管理和规则管理，讲究程序的合法性和合理性，管理的过程是分阶段、按步骤进行的，避免了主观的随意性和盲目性。泰罗反复强调:“最佳的管理是一门实在的科学，其基础建立在明确规定的法律、条例和原则上。”
三、注重组织管理由工具理性向社会理性的转型
德国社会学家马克斯·韦伯认为，理性化是现代化的核心要义，而要实现管理的现代化，就必须首先进行理性化的组织设计。为此，他提出了“官僚组织”(或称“科层制”)的概念。与此相对应，韦伯极力倡导工具理性，以适应工业社会条件下社会化大生产对组织管理的要求。由于泰罗与韦伯大体生活在同一个时代，因此很多人以为泰罗也效法韦伯，在具体的管理实践中把工具理性发挥到了极致，并由此断定泰罗的管理是以“经济人”假设为根基的。然而，事实并非如此。我们不能简单地以“经济人”假设来断定泰罗的管理就是见物不见人的物本管理，属于典型的工具理性;恰恰相反，在泰罗的着作和思想中，始终闪烁着社会理性的光芒，充满了关注弱者和劳资共同利益的人本意识。
要研讨这个问题，首先必须区分工具理性和社会理性的基本涵义。所谓工具理性，是指在人性的设定上，把组织人单纯看作“经济人”，诉求物质利益上的最大化;在管理的对象上，把人看作是机器的附件或依附物，实施一种见物不见人的物本管理;在管理的价值取向上，关注组织赢利的最大化，忽视个人和社会的利益。而社会理性，则同时关注人的多方面需要特别是社会心理需要、社会的公共精神和国家的公共利益。从总体上看，前工业社会的传统管理属于典型的工具理性管理，见物不见人，纯粹把人看作是工具性附属物。泰罗的科学管理虽然是在科层组织场景下进行的，受特定历史环境的限制，在很大程度上是一种工具理性的组织管理方式，因为其根本目标在于最大限度提高组织效率和生产能力。但必须承认，它同时也注重由工具理性向社会理性的转变。主要表现在:
(1)泰罗的管理哲学的初衷在于高扬“提高全国性效果”大旗，配合罗斯福总统倡导的“保护国家资源，增进全国性效果”的呼吁。泰罗认为他自己写《科学管理原理》一文有三个目的，其中第一个目的是“通过一系列简明的例证，指出由于我们日常的几乎所有行为的低效能使全国遭受到巨大的损失”，并因此在美国全社会宣传和灌输科学管理的精神，提高社会效率和全国性效果。但很显然，传统的基于工具理性的组织管理思路往往是狭隘的，它只重视组织个人或内部的效益，其目标诉求尚未升华到社会和国家利益的层次。
(2)关注管理层和被管理层双方的收益，实现了由瓜分既定蛋糕向做大蛋糕的理念嬗变。在《科学管理原理》第一章的开篇泰罗就旗帜鲜明地提出:“管理的主要目的应该是使雇主实现最大限度的富裕，也联系着使每个雇员实现最大限度的富裕。”当时社会上绝大多数人都相信雇主和雇员的根本利益必然是对立的，但泰罗认为，“科学管理则恰恰相反，它的真正基础在于相信两者的利益是一致的。”
(3)强调管理者和被管理者间是合作博弈而非劳工阶层的“囚徒困境”博弈。在论证《科学管理原理》时，泰罗明确地指出“资方和工人的紧密、亲切和个人之间的协作，是现代科学或责任管理的精髓。”他把雇主与雇员之间的亲密友好的关系，强调为是科学管理中最重要的一个特点。
(4)关注人的价值而非完全的“经济人”取向。如泰罗在国会证词中说:“先生们，有很多人把工人看成是贪心、自私、贪婪，甚至更坏的人。我完全不同意这些在社会上散布的污辱工人的滥言。我完全不同意这种说法。工人同社会上各个阶层的人没有什么不同。他们并不比其他阶层的人更加贪心、更加自私。他们也不比其他阶层的人少贪心、少自私。”当代美国管理学大师T·彼德斯则认为:“注重时间和动作模式的泰罗，以他特有的方式增加了人们的自由。他的确定工序最佳时间的方法，使一线工人从盲目的、反复无常的工头手中解放出来。人们往往忘记了科学管理革命的两重性，一是对上面的管理者的，二是对下层被管理者的。”
综上所述，泰罗及其科学管理原理，一是划时代地开创了公共行政学源远流长的管理研究途径，并有着恒久的魅力;二是动摇了沿袭几千年的传统的经验管理范式，高扬起了科学管理革命的精神旗帜;三是注重社会组织管理上的价值理性的转型，即由工具理性向社会理性的转型。但由于受时代的局限，泰罗的思想不可避免地带有某些历史的缺陷。比如，杜拉克指出，“科学管理原理的两个缺陷:一是它否定了管理的整体性和组织;二是割裂了计划和实际行动。”
“学术的历史乃是现象的概念化与概念的规范化、思维模式的培育与变革、方法论的探索与创新的历史。”[1](P226)将现象概念化并形成包含特定价值和方法在内的理论框架，通过比较不同理论框架解决面临问题的效果，来获得、验证“进步的”“科学的”的理论，进而指导我们解决实际问题的实践，是社会科学研究的重要方法。[2](P46-48)
作为一门社会科学，行政法就是解决有关行政问题的法。[3]在行政法学研究中，“研究的方法，有关什么是成问题的想法，何者应该包括在研究领域里，何者应该排除在外的标准”，[4]这些科学史学者称之为范式的问题，在很大程度上是由一定时期“行政”的观念和问题所决定的。因此，要研究行政法基本范式，应该从行政观念开始。
居于现代行政法学理论核心地位的行政观念，起源于20世纪初叶行政国的兴起和发展。20世纪初叶始，公共事务的急剧增多，“市场失灵”对政府放任政策的否定，导致人们尝试通过扩大政府管理公共事物的范畴，赋予其足够权力的方法，以解决所面临的市场失灵困难。这种强化国家管理公共事务的必然性，主张国家在管理公共事务过程中，有运用各种强制性手段的必要性，力图用扩大国家职能的方法扭转经济和社会危机，提高行政效率，增进公共利益。
我国现行行政法和行政法学，就基本上是从国家行政这一背景出发的，集中体现在行政法的调整对象和行政法的功能两个方面：
（一）作为行政法调整对象的行政：主体和行为
虽然在表述上略有不同，我国行政法学者基本上都将行政法调整对象的行政界定为国家行政机关实施国家行政权的行为。对此概念可从主体和行为两个角度把握：从主体角度来看，学者们认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事物的唯一主体。例如有的学者在解释行政的含义时，认为“只有国家才有权进行行政活动”，“行政是国家的”。[5](P30)更有学者为了强调国家对公共事务管理的独占性，又从历史发展的角度解释道：“只有国家出现以后才有行政，将来国家消亡了，行政也将自然消亡。”[6](P4)从行政的行为角度来看，学者们认为行政活动的本质是国家运用行政权所进行的管理活动，“行政就是管理”，[6](P4)强调国家运用行政权力实现公共利益，并将运用强制性权力当作行政行为的本质。
不难看出，我国行政法学者对行政概念的上述解释，正是基于对国家行政观念的认同，即，因为“市场失灵”，所以从主体的角度来看，应由国家作为公共事务管理的主体，直接承担起行政的任务；从行为的角度来看，主张国家为提高行政效率，有运用强制性权力的必要。随着行政国实践的成功，上面的观念演化为：公共事务的管理专属于国家，行政行为本质即强制性权力。
（二）行政法的功能（即要解决的问题）：提高国家行政效率，控制行政权力滥用
从主体和行为两方面强化国家管理公共事务职能的国家行政观念需要解决以下两个问题：如何保证行政机关运用行政权力时的效率？如何避免行政机关运用其被赋予的强大权力侵犯相对较弱一方公民的正当利益？如果制度设计不能够有效地解决这两个问题，则国家直接管理公共事务的必要性、国家运用强制权力管理公共事务的合理性都将大打折扣。于是，这两个问题便成为行政法在行政国背景下需要解决的主要问题。
我们对行政法律关系特点的认识，行政法理论体系的构建、现代行政法各流派的特征等这些行政法律科学领域内的重大问题，无不深深地打上了国家行政的特点和其面临问题的烙印。例如，对经行政法调整而形成的行政法律关系特别的认知，学者们从两个关节点上把握，一是行政法律关系必有一方是行政机关；二是双方地位不对等，在行政管理法律关系中行政机关处于优越的地位。[7](P22-23)这两个特点恰与国家行政的主体和行为的特点相对应。又如，学者们对行政法调整对象的行政行为的研究，一般从行政立法、行政执法和行政司法三个角度展开，而这三种行为的内在线索则是国家所享有的以命令和强制行为为主要手段的管理方法，国家行政的观念是这三种行为的主线（注：我国现在通行的行政法学教材基本上都是以此结构为基础而展开对行政行为的研究的。）。再如，行政法学的主要流派，控权论、管理论、平衡论，其对行政的本质和待解决问题的认知，虽然侧重点和价值取向不同，也都是在国家行政的框架内，阐述自己的观点和解决问题方案。无论是注重行政效率，还是强制控制行政权，或是兼顾二者，它们的理论预设和体系的展开，都是根据国家行政的要素的问题，带着国家行政这幅眼镜，在侧重保障国家的行政权与控制国家行政权的不同重心上去认知、解决问题。
法律具有时代的精神，它是一定时代精神的反映。20世纪初叶，公共事务的增加，市场失灵的影响，强化了国家行政的观念，强化了行政主体唯一性和行政权优越性的观念。这种强化，符合行政国时期公共事务增多对国家职能扩张的需要，因而，以国家行政为基石的行政法范式，也具有时代的合理性。但是，我们不应该将一定时期的实然现象，当成所有时期的应然现象。对把国家行政观念下的行政特点和行政法观念当成一种无可置疑的所有时代“应然”现象的本质主义态度，我们应该抱有足够的警惕，因为，我们不能够用观念剪裁现实，恰恰相反，是现实决定了我们的观念。
二、公共行政的兴起与行政法范式的转型
（一）公共行政的兴起
自20世纪60年代起，“政府失灵”使人们开始怀疑行政国家控制全部社会公共事务的有效性，“人们开始反思负担过重和过分官僚化的政府是否有能力负担指派给它的繁重的工作任务”。[8]在管理公共事务的主体和方式方面，国家行政思想所蕴含的关于行政的两个基本观点，即国家作为管理公共事务的主体的唯一性和强调行政权力作为实现公共利益的本质手段，都在被逐渐突破。一场以部分行政权力社会化和放松管制为主要特征的公共行政改革，正以方兴未艾之势席卷全球。具体表现为：
1.第三种组织的出现。所谓第三种组织，即由非政府组织和志愿者等组成的非营利性组织，它们致力于国家正式机制以外的公共目标。它们的活动范围介于以政府为代表的公域和以个人自由为标志的私域之间，被称之为第三域的范畴。自20世纪70年代以来，在英美国家，第三种组织在参与公共事务的治理和公共服务等方面的作用日渐突出，成为实现公共利益不可或缺的力量。[8]
2.非权力性行政方式的广泛使用。实践中，以淡化行政管理权力和强制色彩为重要特征的新的行政方式，如行政指导、行政合同、行政激励等，越来越成为公共事务管理的主流方式。它们在提高行政效率，增进行政民主，保证行政目标实现过程中的公平、平等方面具有积极效果，已经被人们广泛采用。
3.公法向私法的逃遁。随着行政的主体多样化和非权力性行政方式的日渐增多，行政法的调整和调整方式也出现了诸多变化。行政任务从管理向服务的转变，行政任务的部分民营化，行政方式的非权力化，救济方式的多样化等等，也不断地反映到调整这些现象的行政法中来，概括起来，即行政法正在逐渐扩大调整对象，变革调整方式，主要体现为权力色彩和强制功能的弱化，代之以平等和合意因素的增加。正如日本学者盐野宏指出的那样，“实体法上区别公法和私法是没有多大意义的”，行政机关的调整公共事务管理的法律适用和救济方面，不是机械地适用公法的规定，而是根据问题定向，采用“提示问题式的概念”，以平等、比例、公正为原则适用公法或私法实现公共利益。[9](P35)日本和我国台湾地区的学者形象地将这种现象称之为“公法向私法的逃遁”。
（二）国家行政范式的困境
