时间：2023-07-18 17:24:42
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理的研究途径，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
1.新常态下的公共管理:困境与出路
2.国外后新公共管理运动与我国政府绩效审计发展创新研究
3.我国公共管理研究方法的统计分析及演进路径研究
4.论“公共价值管理”:一种后新公共管理理论的超越与限度
5.新公共管理理论方法论评析
6.公共管理视角下的中国危机管理研究——现状、趋势和未来方向
7.扎根理论在公共管理研究中的应用:方法与实践
8.中国公共管理理论研究的重点领域和主题
9.迈向公共管理范式的全球治理——基于“问题—主体—机制”框架的分析
10.从区域公共管理到区域治理研究:历史的转型
11.当代西方公共管理前沿理论述评
12.在公共管理研究中应用结构方程模型——思想、模型和实践
13.基于衍生职能界定的政府会计角色定位研究
14.公共管理转型:协作性公共管理的兴起
15.从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析
16.公共管理研究领域中的社会网络分析
17.后新公共管理时代的跨部门协同——评希克斯的整体政府理论
18.从新公共管理到后新公共管理——20世纪70年代以来西方公共管理前沿理论述评
19.我国政务微博参与公共管理的作用机理和条件初探
20.案例研究概推性的理论逻辑与评价体系——基于公共管理案例研究样本论文的实证分析
21.公共管理理论范式的嬗变:从官僚制到网络治理
22.公共管理研究的热点与重心——基于人大复印报刊资料《公共行政》2014年收录文章的预测
23.区域公共管理视域下的整体性治理:跨界治理的一个分析框架
24.新公共管理:反思、批判与超越——兼评新公共服务理论
25.对公共管理研究方法中定量推崇的批判
26.协作性公共管理:西方地方政府治理理论的新模式
27.论区域公共管理研究的缘起与发展
28.新公共管理理念对中国高等教育政策及学术工作的影响
29.区域公共管理制度创新分析:以珠江三角洲为例
30.当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务
31.公共管理是一种新型的社会治理模式
32.新公共管理影响下的国外公共图书馆总体外包研究——以美英日为例
33.也谈公共管理研究方法
34.培养公共管理类卓越农林人才的实践教学基地探索——以湖南农业大学为例
35.新公共管理批判及公共管理的价值根源
36.回购公共服务:后民营化时代公共管理的新议题
37.新公共管理对绩效审计的影响及对我国绩效审计发展的启示
38.整体性治理:公共管理的新范式
39.协作性公共管理:现状与前景
40.美国公共管理中政府与非政府组织跨组织整合趋势
41.“新公共管理运动”的困境与转型——新西兰公共部门改革的反思及参鉴
42.公共价值的研究路径与前沿问题
43.公共管理视域中的第三部门:功能、优势及困境
44.公共管理定性研究的基本路径
45.协作性公共管理:创新、局限与启示
46.合作收益与公共管理:一个分析框架及其应用
47.古村落旅游开发的公共管理问题研究
48.公共管理伦理缺失之成因及其对策研究
49.公共管理理念的跨越:从政府本位到社会本位
50.公共管理实验研究何以可能:一项方法学回顾
51.公共管理:公共性本质与功能目标的内在统一
52.论区域公共管理的制度创新
53.论公共管理的社会性内涵及其他
54.公共性:公共管理研究的基础与核心
55.现代公共管理理论下政府流程再造的路径选择
56.网络治理理论在地方政府公共管理实践中的运用及其对行政体制改革的启示
57.评西方的“新公共管理”范式
58.价值取向、理论基础、制度安排与研究方法——新公共服务与新公共管理的四维辨析
59.新公共服务:对新公共管理的批判与超越
60.电子政务与政府流程再造——兼谈新公共管理
61.论公共管理之本质特征、时代性及其它
62.以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题
63.新公共管理与公共行政
64.新公共管理思想下的公共图书馆理事会制度建设
65.公共管理学科前沿与发展趋势
66.“脱域”公共危机治理与区域公共管理体制创新
67.权威式整合——以杭州市政府公共管理创新实践为例
68.公共管理视域下风险及治理研究图谱与主题脉系——基于国际SSCI的计量分析(1965—2013)
69.公共危机管理领域中的社会网络分析——现状、问题与研究方向
70.公共管理研究中的“价值”与“价值中立”——公共管理价值回归的历史叙事与继往开来
71.“模糊性治理”的理论系谱及其诠释:一种崭新的公共管理叙事
72.公共管理理论创新三题
73.论公共管理中的公共利益
74.中国公共管理:概念及基本框架
75.社会网络分析与公共管理和政策研究
76.论公共服务的“第三种范式”——超越“新公共管理”和“新公共服务”
77.公共管理与公众舆论
78.比较利益人:公共管理研究的一种人性假设——兼评“经济人”假设的适用性
79.基于复杂性科学管理熵理论的公共管理绩效评价研究
80.公共选择还是利益分析——两种公共管理研究途径的比较
81.论新公共服务与新公共管理的同异性
82.走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视
83.近年来公共管理理论研究回顾与展望
84.应把社会性别理论纳入我国公共管理的研究与实践
85.公共管理范式的兴起与特征
86.网络问政——公共管理的创新形式
87.论公共管理的基本原则与价值取向
88.公共管理类创新人才培养与社会需求的和谐发展路径
89.“公共价值管理”:一个新的公共行政学范式
90.公共危机管理问责制中的归责原则
91.福建省梅花山国家级自然保护区公共管理研究
92.从“行政区行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析
93.转型期公共政策的价值定位:政府公共管理中功能转换的方向与悖论
94.可交易许可模式在公共管理中的应用和移植——以公共住房政策为例
95.论当代公共管理三大范式及其转换
96.协作性公共管理:国外公共行政理论的新发展
97.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略
98.公共管理与真正的创新
公民参与作为民主行政的一个重要标志，既是公民的一项基本权利，也是完善社会主义民主法治的基本要求，能更好地体现公共管理的民主性、服务性、透明性和有效性。广泛的公民参与可以充实公共管理的内容和确保公共利益的实现，它是现代公共管理不可或缺的重要环节，是促使公共部门实现其公共责任和良好治理的一个重要手段。文章主要从公民参与的方面来谈公共管理，强调公共管理必须要有公民参与，阐述了这种管理的价值意义，现实存在的问题以及促使公民参与公共管理的机制和途径。
关键词:
公民参与;公共管理;机制;途径
一、公共管理与公民参与的内涵及关系
(一)公共管理与公民参与的内涵。公共管理，顾名思义，是对公共事务的管理，它本身具有公共性质，是公共管理主体运用自己的权力来行使自己的权利，从而达到解决公共问题，实现公共利益的目的。从公共行政学的角度来看，公民参与是公民通过各种合法形式，对政府决策、公共行政事务和管理活动施加影响的一种行为。公民通过一定的渠道参与公共行政或决策的活动中，不仅可以维护公民自身利益，而且可以保障公共利益，促进社会公平公正。由此看来，公民参与和公共管理是密不可分的，公共管理离不开公民的参与，公民参与已然成为了公共管理研究领域的重要课题。公民参与是民主政治的重要标志，是衡量一个国家社会政治文明程度的重要尺度，没有公民参与，甚至是阻碍公民参与，民主也就是个躯壳，一个良好和谐社会的形成，必须要有公民的参与，使公民、社会、国家合作治理，这才是最佳状态。
(二)公民参与公共管理的意义和影响。首先，公民参与有利于维护公民的权利和利益，促进民主政治的发展。当社会发展到一定程度后，公民整体也会发生变化，包括自身素质、意识、能力技能等。公民参与公共管理是公民表达自身利益和要求的活动，这表明他们有了积极主动的意识，开始主动和关心、参与和自身利益密切相关的公共管理，他们在维护自我权利了和利益使，也更加具有社会公德心和责任感。因此公民参与公共管理一方面维护了公民的权利和利益，同时促进了民主政治的发展。其次，公民参与公共管理有助于建设服务型政府。公民为了实现自己的权利和要求，自愿参与公共管理，那么公民在参与过程中就会及时发现和反映公共管理中存在的问题和不足之处，这样就有利于政府及时了解公共管理的现状，倾听人民的建议，及时作出调整，避免使公共权力的运行脱离人民，偏离公共利益的目标。再次，公民参与公共管理有利于维护社会稳定。公民参与公共管理是公民的迫切意愿，如果这种愿望没有得到很好的伸张，尤其是公民的不满和意见得不到相应的输出，必然会通过其他不合法的方式来表达，这样必然扰乱社会秩序，甚至造成社会动荡。第四，公民参与公共管理有助于提高公共效率和质量。公民越是广泛的接触公共服务，越有助于提高公共服务的效能。
二、公民参与公共管理的现状和问题
(一)公民参与公共管理的现状。近几年，公民参与公共管理活动取得很大发展，概况起来有以下几点:第一，我国的民主政治制度不断发展，制度体系不断完善。第二，公共管理更加具有创造性和活力。由于公共参与的多元主体化，激发了社会活力，公共管理可以广泛吸收广大民众的智慧和力量，从而使得公共管理更加具有创造性和活力。第三，非政府组织参政日趋活跃。第四，民主监督制度在不断发展完善。
(二)公民参与公共管理存在的问题。首先，公共管理还不完善，仍存在阻碍公民参与公共管理的一些不利因素。这些障碍性因素主要表现在:促进以及保障公民参与的相关制度缺失或不健全;公民自身的问题，仍有很大一部分公民参与意识不高，只是被动消极的参与，对公共管理的认识比较有限，而且能力有待提高，参与效率不高等。其次，目前公民通过现有参与路径对公共政策的制定结果产生影响的体制机制还未完全形成，公民参与意愿的增强与参与路径的匮乏及受阻存在着深层次矛盾。第三，公民有效参与公共管理、公共政策制定仍存在一些问题。政府信息公开制度不健全;公民参与公共决策的听证制度不健全;公民参与的法;律保障制度不健全;政府对非政府组织参与的引导和培育未建立起来;公私合作生产的利益协调制度未建立起来。再次，公民参与公共管理目前还存在不规范、无序的问题。另外，政务公开是我国行政体制改革的重要内容，是目前公民了解各种政策的主渠道。
三、公民参与公共管理的机制与途径
公民参与既是现代公共管理的重要内容又是现代公共管理的重要方式和手段，同时也是民主政治的重要目标。目前公民参与公共管理的途径概括起来主要有直接参与和间接参与两种形式，前者主要有政务公开、政务微博、电子政务等，后者主要是通过选举投票等方式。
(一)在微观上，应该由公民和政府共同作出决策，采取共同行动解决问题。调动公民参与公共管理的积极性和创造性，充分发挥他们的智慧和潜能。首先，加强参与社区的发展和建设。社区是公民居住生活的单元，与公民的日常生活密切相关，它的发展建设必然与公民利益息息相关，应是公民参与的重要内容。第二，增强公民自身素质，加强公民参与的制度建设。公民自身的素质高低是直接关系到公民的参与水平，如果公民有着丰富的参与知识、一定的参与能力、积极的参与意识，那么公民的参与会更加具有针对性、具体性、计划性及合理性，公民参与公共管理的效率也必然会提高。其次，积极发展第三部门，为公民参与公共管理提供依托。当前我国第三部门的发展还有待提高，不但从数量上而且还要在质量上努力，使第三部门的发展能够满足人民日益增长的要求，从而更好的服务于公民参与，使公民能够充分发挥其作用，因此政府要加大对第三部门的政策和技术支持力度。第四，政务公开，提高政府公开透明度。当前，随着信息技术和网络媒介的发展，电子政务作为一种新型的政务方式开始应用开来，有效地实行电子政务，可以提高政府公共管理的透明度，提升政府的服务能力，建设服务型政府。
(二)在宏观上，拓宽公民参与路径，提高公民参与主体地位，不断加强公民参与的各项制度建设和法律建设，为公民参与提供坚实的制度保障和法律保障。公民可以通过公共政策、投票选举活动、承担社会责任等途径来参与公共管理。第一，保障公民参与公共政策。公共政策是公共管理的重要组成部分，我们在制度政策的起初、实行政策的过程以及最后的评估和结果都要考虑到公民的因素，尽量让公民参与其中，让公民来充分表达他们的意愿和要求，让公民实现他们的权利，这样就可以避免后续的一些问题产生，确保政策是科学合理的，反映民意的，能够执行的。第二，鼓励公民参与投票选举。选举和投票是公民的基本权利和义务，通过公民参与投票和选举，可以选出顺应民意的人，能够为民服务的人，深得民心的人，这样无疑会有利于公共管理的顺利开展。第三，确保公民承担社会责任。公民主动承担社会责任，表明社会的进步，国家现代化的发展。第四，提供公共服务和公共物品。提供公共服务和产品是公共管理的目标和内容，而公民参与公共服务和物品能够反映他们的利益和要求。
四、结语
在现代国家社会，随着时代的发展，经济、政治、文化水平的发展，以及人民素质的提高，开展公共管理离不开公民参与，我们要重视加强公民在公共事务活动中的参与，从宏观、微观，制度政策、社会环境等各方面加以保障，不断推进我国公共管理事业的发展，促进社会长久稳定和发展。
参考文献:
［1］约翰．克莱顿．托马斯，孙柏瑛，等，译．公共决策中的公民参与［M］．北京:中国人民大学出版社，2010．
［2］侯保龙．公民参与公共危机治理研究［M］．合肥:合肥工业大学出版社，2013．
摘要：现时代的公共管理是政府与公民社会对社会公共事务的合作管理。公民社会具有管理主体与管理对象的双重身份，并以其这种双重身份在公共管理的过程中扮演着政治民主的捍卫者、经济发展的促进者、公共服务的提升者、公共价值的维护者、社会稳定的支持者的多种重要角色。这种政府与公民社会合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系，多元化的管理主体之间存在着极力依赖和互动的伙伴关系，其责任边界具有相当的模糊性。这种基于伙伴关系多元管理主体参与的公共管理是一种自主自治的网络管理，在这种公共管理网络中政府扮演着“元治理”的角色。
一、从行政管理、公共行政到公共管理
行政管理、公共行政、公共管理，都是指对社会公共事务管理的活动，尽管这三种称谓有着大致相同的指涉对象，但是它们之间却有着彼此理念的不同。如果我们从对社会公共事务管理模式的角度去看，随着时代的发展，行政管’理、公共行政、公共管理它们依次铺就了管理模式由统治、到治理的演进之路。在公私没有区分、国家体系内部缺乏合理分工的专制社会时代，行政就是政治的落实，其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的推行，以维护统治者的利益；公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会，其功能是按照代议制民主体制、非人格的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务，以实现统治者的统治利益和社会公共利益；公共管理则出现在公民社会自治能力与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府独揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代，公共事务管理主体的多元化和管理方法的多样性，适应了当今时代公共事务日益复杂化及其管理民主化的客观要求，体现了公共事务管理的“公共性”与“管理性”的有机统一，无论在合法性还是在社会资源方面，都为实现和增进公共利益开辟了新途径。20世纪90年代以来由于公民社会的兴起与壮大等原因，治理理论出现并发展起来。公共治理逐渐成为对社会公共事务管理的一种新模式，其的理念也逐渐成为了公共管理的新内涵，同时，它也使公共管理进入了区别于行政管理、公共行政的新时代。
二、公民社会在公共管理中的双重身份与多重角色
现时代的公共管理最突出的特征之一是管理主体的多元性，它是政府与公民社会对公共生活的一种合作管理，是公共权力向社会的一种回归。现时代的公共管理有赖于公民社会的自愿合作和其对权威的自觉认同。公民社会在公共管理中具有管理主体和管理对象的双重身份，而且这种双重身份在公共管理的过程中又以其各自的特征优势起着不可替代的重要作用。一方面，作为公共管理的主体，公民社会与政府一道对社会公共生活进行合作管理。在这个过程中，公民社会以它那种来自基层、灵活多样的特性正好弥补了政府的种种不足和有限性，从而可以大大提升管理的效率和效果。同时，公民社会在与政府的合作过程中，能够有更多的机会了解到政府的权力运行，从而可以起到对政府更有效的监督作用。此外，在公共管理的过程中，健康有益的社会组织可以得到政府和社会更好的认可，这些组织以共同目标和信念把人们聚集到一起，在这个过程中人与人之间增强了彼此的信任、提升了公益精神，从而有利于社会资本的积累。另一方面，作为公共管理的对象，公民社会在参与管理的同时可以切身的感受到公共管理的效果，从而可以以公共管理接受者的身份对公共管理的效果做出判定以利于公共管理渐至最优。其次，通过公民社会组织，公民在参与社会公共事务管理的同时又以普通社会成员的身份为政府增强了合法性。公共管理的过程也是公民社会完善的过程，公民社会的完善又可以促进更好的公共管理。公共管理最终是要推动社会的全面发展，作为当代公共管理的一支重要力量，公民社会以其特有的双重身份在这个过程中又扮演着多重的重要角色，以其特有的价值诉求与功能表达影响着公共管理的成效。
第一，公民社会是政治民主的捍卫者。公民社会的自主发展能有效的分割和制衡国家的权力，从而能有效的遏制公共权力的专断倾向；公民社会可以为公民的利益表达提供多样的表达形式和途径，保障公民利益表达的通畅，从而提升民主政治的代表性与生命力；此外，公民社会对培育公民的民主参与意识具有积极的作用，能够强化民主的社会基础从而推动社会民主的发展。
第二，公民社会是经济发展的促进者。公民社会是一个以契约、法制、自由、平等、竞争为价值准则的社会，这为市场经济的运行提供了良好的市场环境。此外，公民社会中的工会、行业协会等团体组织可以起到规范行业行为、稳定经济秩序的作用。
第三，公民社会是公共服务的提升者。由于公共需要的多样性和政府的有限性，政府并不能为社会做好所有的公共服务。而以第三部门为核心的公民社会因其具有来自基层、灵活多样的特征和其“去私存公、取私为公”的“非营利”特性以及其服务社会、自助自主的公共精神，使之恰好成为公民参与公共服务的良好渠道，并能有效弥补政府在公共服务上的缺限和不足，公民社会组织可以通过委托承包、志愿服务、自助服务等方式和途径，去做那些政府未做、不想做或不宜做但却符合大众需求的公共服务，从而使社会公共服务的水平大大提升。
第四，公民社会是公共价值的维护者。与其他领域一样，公共生活领域同样存在着对善的追求。公共生活领域的善就是公共价值，它包括公民对公共生活的态度、责任与义务，对他人的尊重与关爱，对社会正义的维护以及公民的公益思想与修养。公共管理的核心是为了增进人类的公共利益和福祉，这实际上就包含了对公共价值的追求：公民社会是公共管理的对象，它同时又是公共管理的主体构成之一，公民社会的精神与价值必然会影响到公共管理的目标和价值。公民社会所倡导的诸如参与、友爱、信任、互惠、宽容、合作、平等、公正、开放、多元等价值理念，对于维拼良好的公共价值具有重要的作用。
第五，公民社会是社会稳定的支持者。公民社会能够在个人和社会之间提供一种有益的中介结构。通过这一中介结构，它可以为不同的群体和阶层的利益诉求提供表达途径，同时又可以对他们的利益诉求进行整合；通过这一结构，它还可以为社会成员提供宽松的活动空间，满足他们多样性的愿望要求，同时这一中介结构还起到了排解社会怨气、释放社会压力的作用。可以说公民社会是一个社会和谐发展的“稳定器”、“缓冲器”和“调节器”。
三、公共管理；政府与公民社会的合作管理
公共管理是政府与公民社会对公共社会生活的一种合作管理，在这种管理模式中，政府与公民社会之间应是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作关系，通过协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式对公共事务实施管理。具体来讲，这种政府与公民社会合作管理模式下的公共管理可以从以下几点进行认识。
第一，公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。政府并非公共管理的唯一主体，除此之外，私营部门、第三部门等公民社会组织在公共事务的管理中也扮演着重要角色，它们在介于市场经济与公共部门之间的“社会经济”领域内积极活动并依靠自身资源参与管理共同关切的社会事务，在某些领域，公民社会组织甚至比政府拥有更大的优势。公共管理主体可以是公共部门，也可以是私营部门，可以是第三部门，还可以是三者多种形式的合作。这正如著名的治理理论研究者斯托克指出的那样；“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。”
第二，公共管理的责任边界具有相当的模糊性。公共管理责任边界的模糊性表现为许多民营部门向传统公共领域的进军，公共领域和市场领域的区分已不像以前那样明显。在市场和公共部门之间被称之为“社会经济”的领域中，涌现了所谓非营利组织、志愿团体、社区企业、合作社、社区互助组织等大量公民社会组织，它们在社会中的作用和影响越来越大。伴随着这些公民社会组织能够满足多方需要，解决社会问题而无需运用政府资源和权威的优势日益显现以及传统上由政府执掌的部分公共管理权向这些非政府组织的转移，传统上法律和制度规定由政府承担的公共管理责任便呈现出交由非政府组织和个人来承担的趋势。
第三，多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。多元化的公共管理主体之间存在着一种权力依赖关系，因为这些公共管理主体“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”，电们必须相互依赖，进行谈判和交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。正是由于公共管理主体之间存在着这种权力依赖的关系，所以公共管理的过程便呈现为一种互动的过程。在这种互动的过程中，各个公共管理主体之间建立了各种各样的合作伙伴关系。
行政管理、公共行政、公共管理，都是指对社会公共事务管理的活动，尽管这三种称谓有着大致相同的指涉对象，但是它们之间却有着彼此理念的不同。如果我们从对社会公共事务管理模式的角度去看，随着时代的发展，行政管’理、公共行政、公共管理它们依次铺就了管理模式由统治、到治理的演进之路。在公私没有区分、国家体系内部缺乏合理分工的专制社会时代，行政就是政治的落实，其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的推行，以维护统治者的利益；公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会，其功能是按照代议制民主体制、非人格的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务，以实现统治者的统治利益和社会公共利益；公共管理则出现在公民社会自治能力与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府独揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代，公共事务管理主体的多元化和管理方法的多样性，适应了当今时代公共事务日益复杂化及其管理民主化的客观要求，体现了公共事务管理的“公共性”与“管理性”的有机统一，无论在合法性还是在社会资源方面，都为实现和增进公共利益开辟了新途径。20世纪90年代以来由于公民社会的兴起与壮大等原因，治理理论出现并发展起来。公共治理逐渐成为对社会公共事务管理的一种新模式，其的理念也逐渐成为了公共管理的新内涵，同时，它也使公共管理进入了区别于行政管理、公共行政的新时代。
二、公民社会在公共管理中的双重身份与多重角色
现时代的公共管理最突出的特征之一是管理主体的多元性，它是政府与公民社会对公共生活的一种合作管理，是公共权力向社会的一种回归。现时代的公共管理有赖于公民社会的自愿合作和其对权威的自觉认同。公民社会在公共管理中具有管理主体和管理对象的双重身份，而且这种双重身份在公共管理的过程中又以其各自的特征优势起着不可替代的重要作用。一方面，作为公共管理的主体，公民社会与政府一道对社会公共生活进行合作管理。在这个过程中，公民社会以它那种来自基层、灵活多样的特性正好弥补了政府的种种不足和有限性，从而可以大大提升管理的效率和效果。同时，公民社会在与政府的合作过程中，能够有更多的机会了解到政府的权力运行，从而可以起到对政府更有效的监督作用。此外，在公共管理的过程中，健康有益的社会组织可以得到政府和社会更好的认可，这些组织以共同目标和信念把人们聚集到一起，在这个过程中人与人之间增强了彼此的信任、提升了公益精神，从而有利于社会资本的积累。另一方面，作为公共管理的对象，公民社会在参与管理的同时可以切身的感受到公共管理的效果，从而可以以公共管理接受者的身份对公共管理的效果做出判定以利于公共管理渐至最优。其次，通过公民社会组织，公民在参与社会公共事务管理的同时又以普通社会成员的身份为政府增强了合法性。公共管理的过程也是公民社会完善的过程，公民社会的完善又可以促进更好的公共管理。公共管理最终是要推动社会的全面发展，作为当代公共管理的一支重要力量，公民社会以其特有的双重身份在这个过程中又扮演着多重的重要角色，以其特有的价值诉求与功能表达影响着公共管理的成效。
第一，公民社会是政治民主的捍卫者。公民社会的自主发展能有效的分割和制衡国家的权力，从而能有效的遏制公共权力的专断倾向；公民社会可以为公民的利益表达提供多样的表达形式和途径，保障公民利益表达的通畅，从而提升民主政治的代表性与生命力；此外，公民社会对培育公民的民主参与意识具有积极的作用，能够强化民主的社会基础从而推动社会民主的发展。
第二，公民社会是经济发展的促进者。公民社会是一个以契约、法制、自由、平等、竞争为价值准则的社会，这为市场经济的运行提供了良好的市场环境。此外，公民社会中的工会、行业协会等团体组织可以起到规范行业行为、稳定经济秩序的作用。
第三，公民社会是公共服务的提升者。由于公共需要的多样性和政府的有限性，政府并不能为社会做好所有的公共服务。而以第三部门为核心的公民社会因其具有来自基层、灵活多样的特征和其“去私存公、取私为公”的“非营利”特性以及其服务社会、自助自主的公共精神，使之恰好成为公民参与公共服务的良好渠道，并能有效弥补政府在公共服务上的缺限和不足，公民社会组织可以通过委托承包、志愿服务、自助服务等方式和途径，去做那些政府未做、不想做或不宜做但却符合大众需求的公共服务，从而使社会公共服务的水平大大提升。
第四，公民社会是公共价值的维护者。与其他领域一样，公共生活领域同样存在着对善的追求。公共生活领域的善就是公共价值，它包括公民对公共生活的态度、责任与义务，对他人的尊重与关爱，对社会正义的维护以及公民的公益思想与修养。公共管理的核心是为了增进人类的公共利益和福祉，这实际上就包含了对公共价值的追求：公民社会是公共管理的对象，它同时又是公共管理的主体构成之一，公民社会的精神与价值必然会影响到公共管理的目标和价值。公民社会所倡导的诸如参与、友爱、信任、互惠、宽容、合作、平等、公正、开放、多元等价值理念，对于维拼良好的公共价值具有重要的作用。
第五，公民社会是社会稳定的支持者。公民社会能够在个人和社会之间提供一种有益的中介结构。通过这一中介结构，它可以为不同的群体和阶层的利益诉求提供表达途径，同时又可以对他们的利益诉求进行整合；通过这一结构，它还可以为社会成员提供宽松的活动空间，满足他们多样性的愿望要求，同时这一中介结构还起到了排解社会怨气、释放社会压力的作用。可以说公民社会是一个社会和谐发展的“稳定器”、“缓冲器”和“调节器”。
三、公共管理；政府与公民社会的合作管理
公共管理是政府与公民社会对公共社会生活的一种合作管理，在这种管理模式中，政府与公民社会之间应是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作关系，通过协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式对公共事务实施管理。具体来讲，这种政府与公民社会合作管理模式下的公共管理可以从以下几点进行认识。
第一，公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。政府并非公共管理的唯一主体，除此之外，私营部门、第三部门等公民社会组织在公共事务的管理中也扮演着重要角色，它们在介于市场经济与公共部门之间的“社会经济”领域内积极活动并依靠自身资源参与管理共同关切的社会事务，在某些领域，公民社会组织甚至比政府拥有更大的优势。公共管理主体可以是公共部门，也可以是私营部门，可以是第三部门，还可以是三者多种形式的合作。这正如著名的治理理论研究者斯托克指出的那样；“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。”
第二，公共管理的责任边界具有相当的模糊性。公共管理责任边界的模糊性表现为许多民营部门向传统公共领域的进军，公共领域和市场领域的区分已不像以前那样明显。在市场和公共部门之间被称之为“社会经济”的领域中，涌现了所谓非营利组织、志愿团体、社区企业、合作社、社区互助组织等大量公民社会组织，它们在社会中的作用和影响越来越大。伴随着这些公民社会组织能够满足多方需要，解决社会问题而无需运用政府资源和权威的优势日益显现以及传统上由政府执掌的部分公共管理权向这些非政府组织的转移，传统上法律和制度规定由政府承担的公共管理责任便呈现出交由非政府组织和个人来承担的趋势。
第三，多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。多元化的公共管理主体之间存在着一种权力依赖关系，因为这些公共管理主体“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”，电们必须相互依赖，进行谈判和交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。正是由于公共管理主体之间存在着这种权力依赖的关系，所以公共管理的过程便呈现为一种互动的过程。在这种互动的过程中，各个公共管理主体之间建立了各种各样的合作伙伴关系。
行政法就是解决关于行政问题的法。行政实践和随着行政实践而产生的行政观念是行政法的基础。因而有人说,行政法是静态的行政管理,它将成熟的行政管理模式以法律的形式固定下来。行政法的发展总是与行政实践相伴而行的,因为行政法和行政实践的关系不仅仅是相互促进和保障,行政实践的不断发展还为行政法提供了新的基础,行政行为方式的变化使得行政法面临着一系列的新课题。当今各国都兴起了以新公共管理为主要内容的行政改革。中国的行政改革也有类似的取向。新公共管理被学者们认为是不同于传统行政的新的政府治理模式,行政主体多元化和行政方式非权力化是新公共管理的比较明显的两个特征。传统的行政学理论已经不能解释这些行政主体和方式的新变化。行政法在公共管理改革的背景下面临着转变观念,补充和发展行政法内容的新任务。
一、 传统的公共行政和行政法
20世纪初期,在西方国家中行政国家开始兴起和出现。所谓的行政国家是指,在三权分立的国家权力主体关系中,行政权力和活动扩张,具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权,行政权力大量直接管理和介入国家和社会事务,从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。①其中的原因是,公共事务的增多,市场这只看不见的手面对纷繁复杂的社会问题已是无能为力,特别是1929~1933年的世界性的经济危机将政府角色从后台的守夜警察变成了社会前台的强权管理者。人们试图通过扩大政府管理公共事务的范畴以解决市场失灵的问题,并允许政府运用各种强制性手段化解社会经济危机,增进公共利益。因而政府在管理公共事务中的职能不断扩大,国家行政的观念也随之而形成。国家行政的观念强调行政主体的唯一性,即行政主体只能是国家行政机关,并强化行政权的优越性。我国在建国后的相当长时间内实行的是计划体制,一切社会经济活动都由政府来进行行政指导和干预,行政国家的色彩更为浓厚。
在行政国家背景下建立起来的行政法,基本上就是从国家行政这一观念出发而构建的。这一点集中体现在行政法的调整对象和行政法的功能两个方面。以我国的行政法为例,第一,我国的行政法将行政法的调整对象界定为国家行政机关实施国家行政权的行为。即从行政主体角度来看,认为公共事务的管理权专属于国家,国家是管理公共事务的唯一主体。我国的行政法学教材对行政的解释是:“只有国家才有权进行行政活动”,“行政是国家的”,②“只有国家出现以后才有行政,将来国家消亡了,行政也将自然消亡。”③这些表述都强调了国家对公共事务管理的独占性。从行政的行为角度来看,认为行政活动的本质是国家运用行政权所进行的管理活动。“行政就是管理”,强调国家运用行政权力实现公共利益,并将运用强制性权力作为行政行为的本质。对行政行为的研究,一般从行政立法、行政执法和行政司法三个角度展开。而这三种行为体现出国家享有以命令和强制为主要手段的管理方法的特征。第二,从行政法的功能来看,在强调国家管理公共事务的职能的国家行政观念下,行政法要解决的问题是,如何提高行政机关的行政效率和如何控制行政权力的滥用以保护行政相对人的利益。虽然行政法有各种不同的学术流派,如控制论、管理论、平衡论等,它们的侧重点和价值取向不同,但都是在国家行政的框架内,在侧重保障国家行政权与控制行政权的不同重心上去阐述。此外,在对行政法律关系的认识上,学者们都认为行政法律关系中必定有一方是行政机关,行政法律关系中的双方地位不对等,行政机关处于优越的地位。
二、公共管理的兴起与行政法的困惑
1. 公共管理的兴起和内容
第二次世界大战后,西方各国采用凯恩斯主义的主张,政府对社会进行全面干预,取得了一定的成效。但从20世纪70年代起,西方各国却出现了以高失业、高通货膨胀和低增长为特征的“滞胀”现象。政府管理也危机四伏,政府扩张、机构臃肿、效益低下、政策失灵。人们开始反思政府公共管理尤其是政府全面干预社会经济生活的实践。这在客观上引发了西方政府的改革浪潮。另一方面,70年代以后,西方社会科学在经历长期的分化、初步融合之后,开始向整体化迈进,出现了跨学科、交叉综合研究的趋势。
各种与政府管理密切相关的学科取得了迅速发展。在公共管理部门实践和社会科学发展的内力推动下,80年代中后期西方国家出现了新公共管理学。?
作为一门学科的新公共管理学,反映了80年代后西方在公共部门管理特别是政府管理领域的新成就以及当代西方公共管理实践发展的新趋势,已经成为当代西方政府改革的一种指导理论。新公共管理学采取一种新的研究途径,它和传统的公共行政有明显的区别。有学者 将其概括为以下几点:(1)公共管理学将研究对象由政府行政扩大到其他非政府组织的公共机构,甚至私人部门的公共方面。(2)公共管理学实现了由公共行政学的内部取向向外部取向的转变,由重视机构、过程和程序向重视项目、结果和绩效的转变,这使得公共管理的政治环境、战略管理、绩效评估、公共责任等成为公共管理的核心主题。(3)打破政治-行政两分法的传统,充分吸收当代各学科的理论和方法,特别是经济学的理论和方法,并与工商管理学融合。(4)公共管理学既是实证研究又是规范研究。(5)公共管理学来源于公共部门的管理实践又指导部门改革尤其是政府改革的实践。④ 实际上,公共管理学不仅是一种新的政府管理理论,也是一种新的政府管理模式。在这种新的政府管理模式指导下,政府改革基本围绕三条主线进行:一是调整政府与社会、政府与市场、政府与企业的关系,主要趋向是“在提供公共服务上宁要小规模机构而不要大规模机构;宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动;宁要提供公共服务的多元结构,而不要单一的无所不包的供给方式;宁可向使用者收费,而不把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础;宁要私人企业或独立企业而不是官僚体制作为提供服务工具。”⑤ 二是利用市场和社会的力量提供公共服务,弥补政府财力和服务能力的不足。“提供公共利益和服务时,除了拓宽和完善官僚机构之外,其他机构也可以提供所有这些职能。”⑥三是改革政府内部的官僚体制,提高公共机构的工作效率和服务质量。将工商管理中的绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇佣制、绩效工资制等理论和方法应用于公共部门管理的实践之中。⑦
2. 行政法在公共管理实践中面临的困惑在公共管理模式下,行政主体是多元化的,政府不再是管理公共事务的唯一主体,非盈利组织或者称为第三部门组织在参与公共事务的治理和公共服务等方面的作用日益突出,成为公共事务管理中的重要力量。但是在传统的行政法理论研究中,非盈利组织或第三部门在行政组织法中却处于尴尬的地位,虽然他们的存在有合理的一面,但由于突破了行政事务专属权属于国家的国家行政观念,其地位、权力来源和合法性基础相当缺乏 。⑧学者们多将新的行政主体的出现从权力的委托或授权的角度去研究,研究的重心放在授权或委托的程序、侵权责任归属、救济方法和途径方面,而忽视或回避了对行政权力社会化合理性的直接研究。
公共管理强调可以将私人部门的管理经验和方式引入公共事务的管理中,出现了以淡化强制性管理为特征的新的行政方式,行政指导、行政合同、行政激励等成为公共事务管理中的主流方式。对这些非权力性的行政方式,有关行政法律关系和行政行为性质的界定的传统行政法理论都难以解释。正如有的学者指出,即使勉强拉入现在的理论框架中,“不全面又不顺畅。”⑨ 在研究这些新的行政方式时,为了表明这些问题是行政法的问题和其内在地包括着国家行政主体和行为要素,主要强调这些行为虽然有合意的一方面,但其要素仍是双方地位不对等,国家行政机关居于优越的地位,其行为本质包括权力性因素。
可以看出,现有行政法对这些新问题的研究仍是在旧的框架指导下,无视“准行政行为”、“第三部门”等领域的存在或把它们置于行政法研究的边缘,这与公共管理的实践不相适应。行政改革实践的发展呼唤行政法研究的新观念,要求行政法的新发展。
三、公共管理下行政法的新发展
为了与公共管理的实践相适应,行政法应从转变传统观念出发,以有效解决问题为尺度,多层次、多重心地开展研究,促进行政法的发展。
1.行政法传统观念的转变
行政的观念是行政法研究中的基本理论观念。行政法的新发展首先应从行政观念的转变开始,也就是要从国家行政观念转变为行政包括国家行政和社会行政的公共行政观念。传统的国家行政的观念主张管理公共事务的最佳选择是由国家直接运用行政权力实现行政目标。新的公共行政则强调公共事务的最佳选择是以公共利益为目标,由多主体共同参与,合理分配国家和社会之间公共事务管理的范畴。这种观念的变化包含了行政目标、行政主体和行政方式等几方面的变化。行政目标的变化,预示着要从传统的以国家管理为中心的目标扩大为管理和服务并重,以最大限度地实现公共利益为行政的直接目的。行政主体的变化,体现在政府不再是唯一的公共事务和公共服务的提供者,只要能有效实现行政目标,各种组织包括非赢利组织、地方团体甚至私人企业的公共部门都应成为行政主体,它们应通过法定的途径进入公共事务的管理领域。行政方式的变化表明,行政并不仅仅是行政行为和行政强制执行,而且是使用各种各样的手段来实现行政目的。行政目标转变为最大限度地实现公共利益后,基于平等、公开基础上的非强制性行政行为应大力推广。
与行政的观念相联系,行政法的基本问题从以政府权力为主导变为以公共利益为主导。政府权力为主导,研究政府应该如何行政;以公共利益为主导,由谁来行政和怎样来行政都是研究的内容。行政法不再机械地以权力认知行政法的研究对象,行政法功能性质不再是“控权”和“管理”的问题,以制度化的方式实现公共利益,提供最好的公共服务将是行政法的基本任务。公共利益变成了行政的直接目标,同时也成为行政法研究的直接对象。这样一来,“政府权威行政观念转变为民主行政观念,行政主体多样化的研究就成为行政法研究的基本课题,行政合同、行政激励、行政指导等非权力性行政行为也不再是行政法中的反常例外行为。抛开僵硬的教条和学科限制,以问题定向,运用法律规范手段,实现权威行政向民主行政、管制行政向服务行政转变过程中的公平和效率,以促进人民福祉,应是行政法在未来的主要任务。”10
2.行政法内容的发展
行政主体是行政法主体的必然组成部分。公共管理中行政主体的多元化,使得行政法主体的内容相应扩大。这些非政府的行政主体资格的界定,如何与政府进行权力划分,它们如何合法地进入公共事务的管理,如何进行管理以及相应的救济方式问题,都成为行政法的新内容。?
随着公共管理中市场化、社会化的取向,政府在不断地放松规制,行政合同、行政指导等非权力性的行政行为越来越多。对哪些领域应禁止政府运用强制性权力,哪些公共事务应交给市场来处理,不仅仅是行政学要研究的问题,也是行政法的研究内容。行政法对行政合同、行政指导和行政激励等行政行为的研究将极大丰富行政法的内容。
［摘要］实践的需要和理论的推动，使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变，这种嬗变，开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
［关键词］区域；区域行政；区域公共管理
著名行政学者理查德?J?斯蒂尔曼二世说：“研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释，‘生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。’J?W?别斯指出‘生态学这个词源于希腊语oikos，意为房子或家，经济和经济学也有相同的词根，经济学和生态学有许多共同点，但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”[1]美国著名学者利格斯（FredW?Riggs）1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素，同时又是行政管理的改造对象，并为行政管理的实施提供条件。故此，我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来，随着社会生态环境的变迁，传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪，区域行政面对的是一种全新的行政生态环境，正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要，“从某种意义上说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战，处理好和解决好了系列区域公共性问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。”[2]区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题，陈瑞莲认为，在我国有关区域公共管理（行政）研究的著述尚较为零散，区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是，在当前一个不争的事实：越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑，加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说，“研究任何一种理论，都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论，弄清楚它所使用的新名词的正确含义，就尤为重要了”。[3]区域公共管理是个复合概念，其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域（region）是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同，对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中，最早研究区域的学科是地理学，地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中，“区域是指地球表面的任何一个单元，它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。[4]经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加?M.胡佛说，“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析”，“把区域作为一个集合体，……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”[5]政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；国际政治和国际关系的研究者对区域的解读，往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法：宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中，可以看出：区域有多种分类，系统性或整体性是区域的共同特征；区域的概念是相对的，可以依据不同视角有多种划分；区域是变化的，应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念，很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究，基于此视角，区域应如何界定？有学者认为：区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。[6]另外，从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析：公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。[7]笔者以为，不论对“区域”进行怎样的界分，从公共管理学科角度看，区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围，是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品（或者公共事务、公共问题、公共利益）为标准形成的同质性域场，并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角：区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变，首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中，第一次明确提出了“行政区经济”概念，并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界，宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念，作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究，但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。[8]陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角：区域行政》一文中，正式提出广义的“区域行政”概念。[9]随着实践的推动和理论的发展，区域行政向区域公共管理转变。在学界，最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲，二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。[10]陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表，她在此领域的论述，在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念，前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念，无论是对其内涵把握还是基本体系的构成，都还在探讨中。王乐夫教授认为，“所谓公共管理，即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”[11]公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；同时，它更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。无庸讳言，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述，区域公共管理是区域行政随着实践的需要，在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为，所谓区域公共管理，即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体（区域公共管理部门）为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题，实现区域公共利益，运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”，从根本上说，区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说，除了实践的需要外，理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外，还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会，也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义，不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类：国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素，不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看，公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个：一是私人领域；二是志愿性社团；三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外，公民社会还具有自己的基本价值原则，大体说来，这些基本的价值原则包括：个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来，“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中，“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能，为完善该理论，随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
摘要：从阐述新公共管理运动的主要思想入手，结合高校准公共产品的特征，分析当前学校管理中存在的问题，并从公共管理研究范式的角度，探讨对我国高等教育改革进程的影响，其目的是从中获得对我国高等教育管理改革的启示。
关键词：新公共管理范式；高校管理；影响
从20世纪80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动。尽管各国改革的性质、规模和途径不同，但都有一个共同议程，即“新公共管理”或“管理主义”范式。随着市场机制的不断发育成熟，行政体制改革的深化以及政府职能的转变，我国高等教育管理的实践模式和研究领域的理论体系都亟待进一步创新。因此，研究当代西方“新公共管理”运动的理论和实践，借鉴其经验教训，吸取其理论成就，对我国高等教育管理改革无疑具有重要的现实意义。
一、新公共管理范式的主要思想
新公共管理学以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础，将私营部门成功的管理方法和竞争机制广泛运用到公共部门。它是西方特定的政治、经济条件下的产物，在一定程度上反映了公共行政管理发展的规律和趋势。根据西方学者格里尔和盖布勒等人的论述，新公共管理运动主要有以下几个方面的主要思想。
1．政府的管理职能应是掌舵而不是划浆
新公共管理主张政府在行政管理中应是制定政策而不是执行政策，政府只起掌舵作用而不是划浆作用。这样可以缩小政府规模，减少开支，提高效率。新公共管理认为，有效的政府并不是一个实干的政府，也不是一个执行的政府，而是一个能够治理并且善于治理的政府。
2．政府服务应以顾客或市场为导向
新公共管理认为政府应以顾客或市场为导向，从而改变传统行政模式下的政府与社会之间的关系，对政府职能和社会职能重新进行定位。市场不仅在私营部门内存在，而且也在公共部门内存在。政府不再是凌驾于社会之上的官僚机构，而是负有责任的企业家，公民则是其顾客或客户。企业家式的政府应是以顾客的需求为导向并提供较高服务效率的政府。
3．政府应采用授权或分权的方式进行管理
政府组织是典型的等级分明的集权结构，这种结构将政府组织划分为许多层级条块。人们认同自己所属的基层组织，跨组织之间的交流及其困难，使得政府机构不能对新情况做出反应。企业界经理采用分权的方法，通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速做出反应，从而有效地解决问题。因此，政府也应该通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速做出反应。
4．政府应采用私营部门成功的手段和经验
与传统的公共行政部门排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的手段和经验。如重视成本效率分析、全面质量管理、强调降低成本、提高效率等。
5．政府应在公共管理中引入竞争机制
新公共管理认为，政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给。运用这种方式将竞争机制引入政府公共管理中去，从而提高服务供给的质量与效率。因为竞争有利于提高工作效率，有利于优化服务态度，有利于激发创新意识。
6．政府应重视公共管理的效率、效果和质量
传统的公共行政注重的是投入而不是结果。新公共管理根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产生与结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应主动灵活对外界情况的变化以及不同利益的需求作出富有成效的反应。因此，新公共管理主张政府管理的资源配置应与人员的业绩效果联系起来，强调按业绩而不是按目标进行管理，按业绩而不是任务付酬。
二、当前高等教育管理存在的主要问题
由于长期受计划经济管理模式的影响，我国高校管理的观念、方法、体系比较传统和陈旧，同社会主义市场机制的需求相比，同高等教育大众化的发展要求相比，还存在很多不相适应的地方，主要表现在以下几个方面。
【关键词】公共管理;公共利益;探讨
公共利益属于公共管理活动中的核心内容以及主要目的，因此，对公共利益进行讨论属于十分重要的话题。通常来讲，学术界主要从规范层面对公共利益进行理解，并且对其进行研究、探讨。本文根据多年经验总结，从分享性角度对其进行界定，并且集合规范以及事实进行分析，阐述公共利益和公共管理之间的关系。
一、公共利益以及公共管理解读
利益在人们之间属于一项资源以及条件，是享受、发展以及生活的根本。此种定于主要包含以下四种意思：①利益的需求具有普遍性。任何人在生活中都需要生存、发展，不管是凡人或者是伟人。②利益的实质主要分为两种，即条件以及资源，不论此种资源的形式是以精神来表现或者是以物质来表现，其都具有一定的客观性。③利益为人们日常生活提供必要所需，如生活、发展等。④对于主体需求来说，利益属于客体，其与主题的需求具有统一性。1.公共利益。公共利益主要包括了利益以及公共两方面的内容，由于这两个因素的存在，从而促使公共利益研究比较难以做出比较明确的界定。首先，可以用来表示社会的利益或者可以认为属于机构利益。然而，公共利益是否等同机构利益以及社会大多数人的利益，还需要进一部加以探讨。公共利益主要相对个人利益而言，公共利益对象是社会大众，不但包含十分广泛的含义，而且涉及到的内容较为复杂。通常来讲，利益和需求之间存在一定关系，然而，公共利益不是简单的个人需求之和，比如，公共广场、公共汽车以及公共环境等，其和个人利益不同，公共利益不具有排他性的特点。公共利益有其社会分享性，其分享机会主要集中在平等的基础之上，但也不排除在实际的分享结果中会存在一定的差异。例如，在某社区的居民中，此社区的居民所分享到的社区公共利益份额与其他人相比会比实际所获得的数额要多。其中，即便是在社区生活了很长时间的社区内部居民，其所分享到的社区利益与实际份额还是会存在一定的差异。要想解决这种冲突，主要由两种方式：①为了充分防止所分到的份额差距过大，应确保进行均衡分配；②在分配的过程中，若发生拥挤，则要进行依法的收费。运用此两种方式，主要是为了能够公平的进行分配，使得每个人的分配能够均衡，避免不要的事情发生。
2.公共管理。通常来讲，公共管理主要是将新的技术以及观念等应用在公共的领域，从而为大众提供更好的服务，其中，公共管理通过政府相关管理机构并且集合社会上的力量，通过政治以及经济等方面的管理方式以及管理途径，从而为大众提供良好服务。不但提高政府以及社会的治理效果，而且促使公共利益早日实现。公共管理包括和社会性质相关的公共管理事业。公共事务由非政府性机构以及政府机构开展，满足公共利益并且推动社会的进步。其中，公共管理是为了促使公共利益得以实现的活动，而公共管理的实践者是非政府或者政府性的组织。当前。我国政府是公共管理主体的核心部分。然而，随着社会的发展以及非政府性组织的力量发展，关于社会保障方面的工作或者服务主要通过非政府组织完成，而政府组织大多在社会安全以及政策法规制定上起到积极作用。
二、公共管理以及公共利益之间的关系
公共利益需要各界人士共同努力，并且依靠政府的政策为指导。在公共管理的活动当中，应当积极听取群众的建议，从公共利益角度考虑问题并且制定政策。然而，当前我国制度以及政策相对落后，特别是公共管理方面存在十分严重的问题。比如，制定公共政策的过程中，经常由于各方面的利益协调问题引起冲突。作为政府，应当从公众的利益实施政策，在个人利益和公共利益上难以避免冲突。
1.公共管理价值来源是公共利益。公共利益是公共管理的价值来源，通常来讲，人们的行为都是具有目的性的，这也就是创造价值以及实现价值的一个过程，没有利益，价值无从谈起，换句话说，推动人类不断发展的价值以及动力就是利益，公共管理是政府组织以及非政府组织对于公共事务的管理，对公共事务管理就应当实现公共的利益，不能单纯管理而不顾公共的利益，两者应成正比例发展。
2.公共利益决定公共管理开展活动的形式。首先，从需求方面讨论，人类的利益形式主要包括内在需要以及外在需要，内在需要每个人不可缺少，而外在需要则是因人而异。其中，公共管理的目的就是公共利益的最大化，公共利益不是由于人的意识而改变，政府利益属于公共利益的表现形式之一。政府为公众服务，保障公共利益社会使政府实现自身职能。此外，对于私人利益，个人一般会竭力维护，对于公共利益则比较漠视。作为政府机构，应当切实保障人民的利益并且为人民服务。政府在某种程度上是公共利益的代表，政府的行为应当从人民的角度出发并且为人民提供服务。
三、结语
综上所述，本文主要对公共管理中公共利益进行探讨，重点分析了公共利益以及公共管理的含义，并且对公共管理以及公共利益之间的关系进行分析，公共管理价值来源于公共利益，公共利益决定公共管理工作的开展形式。在公共管理的过程中，应当避免公共利益冲突问题，从而促使公共管理体现出公共利益以及为公共利益服务，促使公共利益朝着健康的方向发展。
参考文献：
关键词：公共事业 管理 意义
一、引言
在我国，随着公共部门目标责任制的推行，公共部门绩效评估问题也开始引起了理论界和实践界的注意。而对绩效评估的普遍关注是在20世纪90年代中期之后。10年来，我国进行了公共部门绩效评估初步的实践探索，这种实践有各种表现形式。中国行政管理学会联合课题组将目前我国的绩效评估实践探索分为如下三种类型或形式，即以目标责任制、效能检查、行风评议等为代表的普遍型的政府机关绩效评估；以卫生部、教育部等对各自所属企事业单位进行的组织绩效的定期评估为代表的转向绩效评估；以珠海市“万人评政府”、深圳市“企业评政府”等为代表的转向绩效评估。我国公共部门绩效评估的发展还处于起步阶段，所以应立足于国情，逐步推进我国公共部门的绩效评估事业。
公共部门绩效管理既是公共管理学的一个新分支，又是当代公共管理部门的一种新实践。在西方，随着“新公共管理”改革的兴起，绩效评估以及绩效管理在公共部门尤其是政府管理中得到广泛的运用。在我国，随着政府机关效能建设的展开，作为改进公共部门尤其使政府管理的一种有效工具，绩效管理以及绩效评估越来越受到了人们的重视，并逐步在我国政府管理中得到应用和推广。加强和完善公共部门绩效评估，无意识提高公共部门管理水平和一个有效的途径。因此，了解公共部门绩效管理的基本原理，推进我国公共部门绩效管理的实践发展，其意义重大。
二、当前公共部门绩效管理的现状
我国公共部门绩效管理在理论和实践上取得了一定的成绩，但是由于中国公共部门实行绩效管理起步较晚，缺乏实践经验，尤其是公共部门绩效管理体制的实施还处于萌芽期，因此，中国公共部门绩效管理还存在着很多的不足和问题：
相关的理论研究和实践不足。公共部门的产出往往难以量化，成本缺乏可比性，因此评估标准的制定比较困难。对于绩效管理理论的研究，要求研究者有多学科的知识背景，如管理学、统计学、经济学、行政学、法学等，对研究人才的要求很高。公共部门绩效管理还会受到政治、经济、历史、文化等多种因素的制约，特别是受到我国的国情、体制和传统行政作风的影响，研究难、见效慢，加上我国开展公共部门绩效管理起步较晚，现在基本上还处于初级阶段，相关的理论研究与实践不足。
缺乏绩效管理的制度基础。在绩效管理的制度基础方面，政府的职能配置、组织结构和运行机制等，仍停留在原有行政模式的基础之上，绩效管理的效用难以有效发挥。当代西方国家公共管理中所蕴涵的分权化管理、责任机制、结果为本、顾客导向等理念及其方法，为公共部门绩效管理和评估提供了有效应用的制度基础。从我国政府机构改革的进程看，这些先进管理理念仍有待于行政改革的进一步深化而予以逐步建立和完善。
绩效指标设定过程中分析不够。绩效管理是一项技术含量较高的工作。需要运用专业知识进行深度系统地分析，随意地设置指标会带来一系列的问题。从我国公共部门绩效管理实践来看。下列现象值得我们深思：一是指标设定过程缺乏环境变量的思考。环境不是一成不变的，由于环境因素的彰响，可能导致无法控制绩效结果，因此在对行政部门、行政领导者的绩效进行评价时，对环境变量的思考是不可或缺的。二是指标设定过程忽略指标内在本质的探究。绩效指标选择过程中，不能单看指标的表象，还要分析指标的内在本质，探究其反映的内在信息是什么，只有这样，指标所反映的信息才会真实可靠。三是绩效指标“年度递增”值得思考。具有一定挑战性的绩效指标能产生内在激励作用。但是目标实现难度的频繁提高，反而会适得其反，挫伤下级的工作积极性。现实当中，许多地方政府对职能部门的绩效指标是年度递增的。这种递增压力可能使职能部门产生畏难情绪，并有可能采取消极应对措施。
三、公共部门绩效评估的意义
公共部门绩效评估作为政府再造的重要内容和根本性措施在政府公共管理实践中的广泛运用，开创了当代公共部门吸收、借鉴私营部门管理方法与经验的先例，为政府改革实践和公共管理理论研究提供了新的视野，并在相当程度上带来了西方国家政府管理效率的提高和管理能力的增强，各种社会危机和矛盾得到了相对缓和。公共部门绩效评估的重要理论意义和实践意义主要表现为；
绩效评估是公共管理的必要手段。对公共项目实施的实际状况进行了解、考察，分析实际效果与预期目标的偏离程度，进行绩效评估，总结公共政策、项目实施的经验教训，反馈给有关公共部门，以便对公共管理项目作出调整、修正，弥补公共管理管理项目的缺陷，为未来的公共决策及实施积累经验，完善和提高公共管理水平。
绩效评估是提高公共管理部门绩效的动力机制。作为技术层面的绩效评估本身不是目的，它只是为获得更高的业绩水平而是用的手段，是有效提高政府绩效的动力工具。首先，绩效评估有助于实现和落实政府的责任；其次，绩效评估有助于提高服务供给的质量和效率；最后，绩效评估有助于改进政府公共部门与社会公众之间的关系。
绩效评估有利于政府信誉和形象的提高。一方面，绩效评估不但可以用于证明政府开支的合理性，而且通过评估可向公众展示政府业绩和政府部门绩效所作的不懈努力，有助于政府合法性和合理性的巩固强化。另一方面，具有影响力的绩效评估结果对政府公共部门来说起着重大的监督作用，能够为政策制定者、政府公共部门及其全体职员改进绩效提供有价值的信息和反馈，也为社会公众对不同的政府部门及其所提供的服务进行选择提供了依据提供了参考系数。
参考文献
【1】陈昌文主编，《公共部门人力资源开发与管理》，四川人民出版社，2010
【2】郑玮华.公共部门人力资源开发途径及其评价，工业大学，2006年版
［关键词］大数据；公共管理；模式创新
引言
近年来，具体的公共管理措施中信息化手段的应用占比呈现增长趋势，导致公共管理的环境因素和时空背景产生一定改变。党和国家对此十分重视，党的十八届三中全会明确提出将推进国家治理体系建设和治理能力现代化。各级政府部门作为公共管理特别是行政管理的主体，对大数据资源的管理、使用和调度具有明显优势，可由此推进相关政府部门的职能转变和管理模式创新。与此同时，大数据具有一定的繁杂性、不确定性、技术性等特点，为公共管理模式的发展和创新带来了机遇与挑战。因此，各级各类公共管理主体需要强化大数据意识，建立有序的协作关系，通过科学严密的组织和制度体系不断提升管理水平，实现大数据时代政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。
1大数据在社会公共管理中的内涵及意义
1.1内涵
对于大数据的概念，学术界并没有达成统一的界定和共识，从其内涵特征来看主要体现在以下几方面。①应用的数据量庞大。大数据分析是数据分析的一种，但已不同于传统意义上的简单数据分析，是基于大数据下的海量信息分析，最明显的特征为衡量数据的单位从TB提升至PB并快速迈向ZB的量级，数据分析总量呈现出指数型增长，整个社会发展中形成的数据信息体量比较大，无法估量。②储存和提取渠道及应用方式多样，主要表现为大数据应用的复杂性。大数据时代海量的网页、图片、音频、视频等非结构化的数据在分析应用上比传统的以文字为主的数据信息要复杂得多。③数据处理速度快。在大数据时代，数据产生快速是大数据本身的属性。其中，对信息数据处理的快速性体现在数据储存、导入、分析等技术上，目的在于及时通过大数据进行实际问题分析，以保证相应预测、决策的实效性。
1.2意义
往往大数据的价值都隐藏在海量的结构化或非结构化数据中，需要通过专业的大数据技术对信息进行收集、提取和分析，从而利用可视化技术呈现其价值。大数据在公共管理模式创新中最大的价值之一是预测价值，主要是集合各个行业和领域中的数据，利用机器学习模式匹配数据处理技术，进而明确数据中潜藏的趋势及模式。通过预测分析可以推断和预测特定人群甚至个人的行为。例如：在公共管理中需要切实解决和平衡教育资源分配问题，近年来随着经济发展，生活水平的提高，相应的教育资源问题越来越受到人们的关注。“择校热”就是较为直观的体现，相应的考生及家长会通过表面信息如学校占地、学校基础设施以及升学率等作为择校的依据，并没有从实质上分析学校的教育理念、教学内涵、教学质量等。这样的考量显然不能客观反映出学校的教书育人水平，并不可取。而对于学生及家长盲目择校的行为给社会公共管理在平衡教育资源的工作上造成了不利的影响，形成一些学校招生超限而一些学校名额未满的局面，使当地教育的发展失衡。因此，大数据下的公共管理可以有效利用大数据分析对择校行为进行预测，利用更科学精确的管理方法和技术手段加以有效管控，实现更优的教育资源分配，继而促进公共管理中教育事业的平衡发展。
2公共管理模式创新在大数据时代面临的挑战
2.1专业技术人才匮乏影响了大数据的应用
在信息网络和计算机技术领域，专业技术人才无疑是发展与应用的核心要素。而将互联网、物联网、云计算等新一代信息技术囊括一身的大数据应用更是对专业技术人才具有极大需求。从大数据应用的3个环节即对数据的“采集、处理和”来看，涉及数据的全面采集、精确筛选、科学转换和有效整合，只有具备专业技术人才才能从中发掘信息和规律。同时这也是公共管理模式创新中必须重点研究和考量的要素，因此大数据技术人才在大数据时代公共管理模式创新中的作用是不可替代的。然而，就我国当前的情况而言，大部分的公共管理工作者均为政府管理人员，均没有过硬的大数据技术背景。他们的职业素养更多偏向于管理领域，对大数据技术的掌握和应用并不擅长。同时，从整体上看，大多数公共管理部门并没有根据大数据技术在公共管理中的应用特点引进或者培养相应的大数据技术人才。所以，造成大数据时代公共管理模式的创新在专业技术人才上形成一定的空缺，影响了具体的大数据应用。
2.2各部门间“各自为战”的局面对数据信息整合形成一定阻碍
大数据时代最大的优势和特点即是有效利用庞大的数据信息来提高相应的管理效率、工作效率和生活效率，且达到高度精准化的服务与管理。而数据本身如果不能有效应用则会失去实际意义。目前，在大数据的背景下，我国的公共管理模式创新面临的一个问题是如何有效整合信息。由于“信息孤岛”现象存在，对大数据整合并有效利用公共管理形成阻碍。一方面，源于各部门间的协作和资源共享关系不够紧密，几乎形成一定程度上“各自为战”的局面，使各信息系统间的数据信息兼容不畅，从而加剧了公共管理实践中的“信息孤岛”效应。另一方面，传统电子政务系统通常是根据业务流程管理和服务系统建立的，导致电子政务信息很难实现信息资源相互沟通和分享，继而对各部门间的信息整合形成较大的阻碍。
2.3大数据意识薄弱
由于大数据技术是近些年才兴起的，以至于相应的公共管理工作人员及国民在大数据意识上均较为薄弱。从整体上看，公共管理部门人员大多不具备大数据意识，导致他们在各自的决策和管理时仍然依赖传统的惯性思维和过往经验，让具体的决策具有一定的主观性和片面性，很难保证相应的决策精确性。如果利用好大数据技术中丰富的信息资源和科学先进的数据进行分析，则可以提高决策管理的效率、精准度和客观性。实际上，我国政府的数据收集手段并不欠缺，但公共管理者和政府官员并不具备通过数据协助决策管理素养培养的能力，大数据意识亟待提高。
2.4大数据时代的信息安全问题亟待解决
大数据时代的到来势不可挡，随之而来的是信息呈井喷式增长。各种类型的数据信息大量出现，且由于网络信息传播的极速性和难控性，让大数据下的信息安全问题成为公共管理模式创新中亟待解决的重要问题。尤其涉及的保密数据、隐私数据等越来越多，相应的国家安全、社会稳定、国防军事机密以及个人信息安全等方面面临着剧烈的安全隐患。同时，由于公共管理涉及经济社会发展的各行业、各领域，再加上政府部门在数据信息资源上具有比较强势的调度和使用权，从某种意义上说，社会公众在此背景下并无实质的隐私。因此，相应的数据占有部门特别是政府部门作为公共管理的主体，在大数据纷繁的背景下有可能成为最大的信息隐私泄露者。在实际的公共管理中，需要及时有效地应对个人隐私与数据安全面临的威胁，妥善解决大数据时代的信息安全问题。
3公共管理模式在大数据时代的创新对策
3.1加强公共管理中大数据技术队伍的建设
根据大数据特点及其对公共管理的影响，相应的公共管理工作质量与效率将由具体的大数据处理分析和科学管理来综合决定。因此，建立和培养一支具备大数据专业技术的人才队伍，是公共管理模式创新的基本要求，具体可以从下面几个角度着手建设。①内部建设的角度。仔细分析公共管理中大数据技术工作所需的知识理论体系，并科学规划如管理学、信息学和社会学等方面的培养，继而有力加大队伍内部建设力度。②外部引入的角度。利用引入、整合等多手段、多途径来有效扩大公共管理中大数据分析技术的队伍规模，从而逐步壮大具备大数据分析素养的公共管理人才队伍。③学习和深造的角度。大数据下公共管理人才队伍的建设应当建立具体的“再学习”制度，通过外出交流学习以及组织培训等多种渠道和方式建立多样化的人才培养制度。3.2加强数据信息共享建设对于信息共享局面的建设，本文主要从以下两个方面进行论述。其一，在公共管理部门与公民共享数据信息的层面。以往人们对公共管理部门尤其是政府部门所掌握的数据信息处于一种模糊甚至不知情的状态，而相应部门所占有的数据信息资源某种意义上属于公共资源，对公民了解与自身生活和发展具有现实意义。因此，公共管理部门与公民间的数据信息共享中应该提供丰富的原始数据信息，除去涉及国家安全及个人隐私的信息，相关部门都应积极公开，从而实现大数据信息在一定程度上的有效共享。其二，针对公共管理部门间的数据信息共享。加强各部门间有效的数据信息共享能够促进大数据资源在公共管理中的应用，从而打破“数据碎片”“各自为战”和“信息孤岛”局面及其带来的不利影响，真正发挥出大数据在公共管理模式创新中的作用。在这样的数据信息共享格局下，社会对公共管理的监督能得到相应提升，同时公共管理工作的效率也能在很大程度上得到提高。
3.3加强大数据思维意识建设
在传统的公共管理工作中，政府部门通常注重收集信息，而在信息技术高度发达的大数据背景下，政府部门应在收集原始信息的同时，注重加强自身大数据思维意识建设。学会在决策和管理实践中，进一步增强利用大数据优势提高工作质效的能力。大数据的特征主要体现在信息交往网络化和信息资源数字化两个方面，相关的公共管理工作人员需要积极适应和有效融入，并利用大数据意识切实促进社会公共管理建设。这也是适应大数据时代全球信息化发展态势的必要条件，同时更是贯彻实行以人为本服务宗旨、提升管理质量、健全管理体制的有效途径。传统的管理思维存在一定的保守、主观、片面、不确定等因素，已经不适用大数据时代的创新型公共管理模式，应从思想意识上改进和变革。
3.4建立健全与大数据应用相关的法律法规
安全问题是贯穿大数据应用发展始终的核心问题。在大数据背景下的社会公共管理模式创新中，首先要解决好信息安全问题。在这样的情况下，相应的管理部门尤其是政府部门需要切实加大网络信息安全管理力度。有必要建立健全相应的法律法规，为公共管理中的大数据应用提供法律依据和保障。据有效统计，我国80%左右的网络用户存在信息安全隐患。所以，通过建立和完善保护信息安全的法律法规变得十分紧迫。另外，也需要及时出台大数据环境下的数据存储、信息加工和产权归属等各层面的法律，尽可能建立适用于我国数据应用的法律体系。具体如相关部门在收集原始数据时，有义务先行告知用户相关信息应用情况，让用户能够切实保障自己的知情权；而在实际应用数据的过程中需要对用户的数据信息进行合理整合及应用，严禁侵犯隐私甚至以此谋取私利的行为，从而让公共管理中的数据应用在信息安全上得到相应保障。
4结语
传统的公共管理模式已经不能适应新时代的发展需求，在信息技术飞速发展和数据井喷式增长的大数据时代，相应的公共管理模式需要从专业人才建设、大数据意识、法律法规建设和数据共享等层面进行改进和创新，进而通过大数据分析促进决策管理客观、准确、全面、高效、智慧，从根本上实现大数据时代公共管理工作质量的提升。
参考文献
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公共管理学的前身是形成于19世纪末20世纪初的公共行政学。自20世纪70年代开始，随着全球化、信息化以及后工业社会的来临，西方公共管理的理论与实践都发生了深刻的变化，涉及到公共管理的学科基础、研究视野、理论主题、学科框架、知识体系、学科分支等多方面，出现了大量的新的理论成就。公共管理学的基本内涵是什么呢？也就是说，公共管理学的研究对象是什么？目前，该领域的学者有三种不同的看法：一是将公共管理学坚定地等同于传统的公共行政学，而公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。二是把公共管理学看作是公共行政学的一个分支学科，是关于公共行政的项目设计、组织机构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法。而目前国内外更多的学者则持第三种看法，即把公共管理学看作是一种不同于传统的公共行政学和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架。厦门大学陈振明教授认为，公共管理学研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构、功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）；研究如何5应用人类所创造的各种科学知识及方法来解决公共事务的管理问题，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品。
2公共管理学与图书馆学的关系
当今社会随着信息技术和经济的发展，市场竞争日益激烈，各种信息机构迅速崛起，互联网的便捷性和丰富性为社会公众提供了很多获取信息的渠道，图书馆已经不再是唯一的提供信息的场所。现代公共图书馆的发展正面临着社会的变革，充满了机遇与挑战，既然公共图书馆属于公共事务，而公共管理的核心要素是管理好关乎国计民生的公共事务，那么，可以这么说，公共图书馆有条件并且有必要与公共管理学相结合。将公共管理学的某些理论运用于图书馆事业的发展中，不仅能产生巨大的社会效益，并且能增加图书馆的社会影响力，提高图书馆的社会形象。
3公共管理学对图书馆理论的影响
近十年来，国内已经有一些学者和图书馆实践者自觉学习和运用公共管理学理论，取得了一些初步的研究成果。比如，杨小玲，肖希明以国家社科基金项目为依托，研究了“新公共管理与图书馆管理”的基本问题，提出新公共管理对转变图书馆管理理念、定位图书馆管理职能、调整图书馆管理方法和提升图书馆管理效能方面具有重要的借鉴意义。介绍了新公共管理理论在图书馆管理中应注意的问题，比如：在图书馆管理中，必须合理处理分权与控制之间的关系，优化组织结构、保障图书馆控制、协调部门间的沟通，避免产生新公共管理理论在政府改革中出现的机制裂化问题。比如：公共图书馆作为公益性组织，首先推崇的是图书馆的公益性，所以应该对新公共管理中对经济价值的过分强调，忽视公平和正义这一缺陷进行批判的借鉴。刘海新运用公共治理理论探讨了“图书馆治理研究”的基本问题，认为在当前的社会转型期，“我国图书馆界将完成从单一主体管理模式向多主体共同治理模式的转变”。宋晓蓉也运用新公共管理理论探讨了图书馆管理的新理论与新方法，提出适当分权，改善图书馆的管理模式，变“纵向管理为横向型、矩阵式管理”，引入企业管理理念和市场经济观念，并重视人才的培养。笔者以为，公共管理理论可以影响到图书馆事业管理，而且完全可以影响到图书馆事业顶层制度设计（包括图书馆立法）、图书馆组织行为、服务规范和服务标准的制定、图书馆事业发展与政府等各种社会关系的调整、图书馆绩效考评、图书馆人力资源管理等各个方面。不仅可以影响到这些图书馆专门领域的实践，而且也应该可以影响到图书馆专门领域的理论研究。比如，在全国政协第十二届二次会议上某专家对记者提出“图书馆、博物馆无条件开放是条歧路”。下文即以此为例进行简要分析。首先，某专家通过记者公开传播的这个观点，是一个不科学、不正确的说法，文化部、财政部在2012年《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作的意见》的原文是“公共图书馆、文化馆（站）免费开放包括两个方面：一是指公共空间设施场地的免费开放，二是指与其职能相适应的基本公共文化服务项目健全并免费向群众提供”，是“基本服务健全并免费服务”，而非“无条件开放”。其次，国家相关行政部门正是在履行自身处理公共事务的职责，结合中国目前综合国力、公民阅读需求对美术馆、公共图书馆和文化馆（站）行为进行治理，制定符合现代社会公平理念和图书馆本质理念的免费开放政策，调整随之而来的各种社会关系，符合中国国情，符合中国公共文化服务体系建设的基本要求。第三，“三馆一站”免费开放，从公共政策层面确定了公共图书馆的公共物品属性（目前条件下还属于准公共物品状态），公共物品具有非排他性和非竞争性，从这一点来看，公共图书馆免费向社会开放是正确的，旨在保障所有公民都公平使用公共图书馆资源的基本文化权利，满足公共图书馆的公共物品属性。这也就很好地解释了杭州图书馆允许拾荒者入馆阅读（实际上国内大部分公共图书馆都是这样做的）的行为和理念。再比如近年来的热点话题之一是高校图书馆是否应该免费向社会开放，在这一问题上无非有三种观点：第一种观点是应该免费开放，支持这种观点的人将高校图书馆当作了公共物品，认为应该具有非排他性和非竞争性的特征，所以必须向社会公众免费开放；第二种观点是不应该免费开放，持这种观点的人普遍认为高校图书馆的主要职责是服务本校教师及学生，主要任务是支持本校科研与教学工作，不应该和公共图书馆一样，免费开放；第三观点是持中立态度，认为高校图书馆可以向社会公众免费开放，但是需要建立一种严格的准入制度，以此既能区别于公共图书馆，又能更好地服务周边群众。这里面，同样有着公共管理学的理论做支撑，比如公共物品理论，比如公共财政理论,所以说上述问题究其根本原因也是公共管理学问题，主要是政府投入不足，导致社会资源分配不均，所以才有人提出高校图书馆免费开放的问题。
4公共管理学对图书馆学专业人才培养的影响与拓展
这个问题，实际上是与上一个问题紧密相关的。图书馆学专业教育，本身就是应该结合图书馆实践需求培养适用人才。尽管在国家现行普通高校本科和硕士专业目录中公共管理和图书情报与档案管理属于两个平行的一级学科，但既然公共管理学已经影响到了图书馆事业的实践与理论研究两个层面，那么，公共管理学同样可以影响到图书馆学专业人才培养层面，拓展图书馆学专门人才的培养目标、课程体系设计、课程教学内容等诸多方面。
4.1人才培养目标层面
无论是本科阶段还是研究生阶段的人才培养目标，基本上都是从知识学习、专业技能掌握及适于工作领域等几个方面去设计。过去，由于专业研究思路过窄，以上几个内容基本都仅仅从图书馆（顶多扩大到信息服务机构）角度进行设计。既然我们已经很大程度上接受了公共管理学的影响，我们的专业人才培养目标也就要适当扩大，比如必须掌握的专业知识方面就需要增加公共管理学的内容，专业技能方面也需要增加社会工作的能力要求，而在适于工作的领域，也可以适当增加公共文化服务体系其他部门。除了上面所说的几个方面，在学生的专业人才职业素养方面，应该更多注重培养学生的职业精神和责任感。
4.2课程体系层面
除了中国大陆特有的公共课程以外，在学院平台课程、学科平台课程、专业方向课程、专业选修课程、实践教学环节等方面，我们都可以添加适当的公共管理学及其相关的课程内容，比如“公共管理导论“”公共财政学“”社会调查方法”等。添加这些公共管理学的相关课程内容，旨在增加图书馆学专业学生的竞争力和思维灵活性，以图书馆学课程体系为基础，适当地从公共管理学的角度设计图书馆学专业的课程体系，至少能使图书馆学更好地与公共管理这一实用性理论相结合，突出公共管理学对图书馆学的影响，在以后灵活地将公共管理学和图书馆学专业知识应运到工作实践中，这也是突破狭窄的专业性的限制，开拓视野的一种教育改革方式。
4.3课程教学层面
关键词：公共行政 公共管理 新公共行政 经济逻辑化
19世纪中后期，在斯坦因和威尔逊等人的努力下，公共行政学脱离了传统政治学，成为一门独立的学科。而随着20世纪七八十年代的新公共管理活动的展开，公共管理模式又应运而生。至此，公共管理和公共行政作为政府管理（治理）的两种不同形式而存在，也有许多人试图通过其产生和作用时期的不同将它们分开，认为公共管理学是70年代末期以后因为受到公共政策学科范式和工商管理学科范式的影响而在原新公共行政学的基础上形成的[1]，自那时起公共管理学也逐渐成为主流。而随着公共行政研究的停滞和公共管理弊端的逐渐显现，人们更加呼唤一个需要回归政治，需要意识形态化指导的公共管理模式。对于公共行政和公共管理的分析也成为一个基本的研究课题。
1.公共管理学的理论分析
公共管理是注重实际、结果导向的学科，所以其目标归根到底在于能否得到最好的，最有效的结果，这种结果体现在主观和客观等各个方面。但是由于表现形式的匮乏，其最终体现方式往往归于量化标准或投入产出比，是为效率。这种依靠逻辑和量化的效益比较以及对其最大化的追逐正是经济学的诉求，所以公共管理学在发展中逐渐脱离了以政治为基础注重政治意识形态和价值观的公共行政学，转向以理性经济人假设、公共选择理论和交易成本理论等经济学理论为基础的新兴学科，并和主观中立化的管理学结合在一起形成了类似于工商管理的面向政府的管理模式。是一门联系政府工作的具体操作性的学科。
由于公共管理学自身的经济学性质和效率导向，使得它在当今时代面临了诸多问题和挑战，比如回应维持秩序和政府稳定的问题、在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题、促进政府治理有效途径的问题、回应全球化挑战的问题应对越来越多的官僚腐败以及重振公民对政府的信任问题等等[2]。从列举中我们可以发现，除了应对当今时效性的问题和挑战外，这些问题都很大程度上产生于公共管理在政治上的缺陷，而这些对于泛经济化的公共管理学来说，是难以弥补的。这是就更需要公共行政学的帮助。
2.对于公共行政学的再思考
公共行政学则是国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动[3]。根据这一定义可知，公共行政学仍然是以政治学思想为基础的，这在弗雷德里克森等人的新公共行政学中更是有所体现。可以说，西方近代的政治学说，尤其是西方政治学中的国家学说直接为公共行政提供了有关国家权力，民权，民意，政府结构以及政治过程等基本概念和范畴，提供了经典的以理论思辨为特征的研究方法[4]。我们也可以说，公共行政是一门政治性的学科。
可是，随着公共行政学的发展，经济学和效率化的引入使得公共行政学正逐步脱离政治，而即使是弗雷德里克森的新公共行政，也并没有完全否定传统行政学。他认为实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：（1）我们怎样才能够利用资源提供更多的或更好的服务（效率）？（2）我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平（经济）？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平[5]？可见新公共行政是在承认效率的基础上推出公平，批判了逻辑实证主义却没有批判了效率逻辑。其本质上还是通过趋向效率和经济性逻辑的方式逐渐脱离政治性的。
3.效率逻辑影响下公共行政的新方向
通过对新公共行政和新公共管理的理论基础阐述中我们容易发现，两者在发展中都或多或少地受到了西方经济学思想和效率逻辑的影响。公共管理作为以管理为专业，以社会公共事务操作为主要方向的学科，需要融合经济学和效率的思想，以追求经济性效率为目标，以效率上的逻辑来指导操作。而对于新公共行政化的公共行政而言，作为政治学的衍生学科，它不应过多的受到经济学和效率的影响。因为政治普遍流于意识形态，而这不是当今新古典经济学和简单的数字关系所能阐释的，不是可以单纯量化的。
政治虽然在本身上是人类的一种最主要的实践活动，是有价值的。但是“政治领域的理念和一种政治的正义观念本身都是规范性的和道德的理念。这就是说，它们的‘内容是由某些确定的理想、原则和标准所给定的，而这些规范又清晰地表达了某些价值……清晰地表达了某些政治价值’[6]”这说明，政治的价值不是经济化的，更不是逻辑化的，而是意识形态化的。当今逻辑化的思想往往是非此即彼的泛唯物主义思维，而政治则是亦此亦彼的辩证法思维，这就决定政治是难以用逻辑来解释的。
在威尔逊推出行政学时，行政旨在“力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉[7]。”而自他的政治行政二分法受到指责时，所谓的政治和行政都逐渐的偏离了正轨。因为政治行政不可分的思想和行政学作为操作学科的效率取向，使政治和行政这时都因面向操作而与效率挂钩。而对于政治，其意识形态性决定它不能用经济学和数字公式来解释。所以弗雷德里克森对古典行政学的批判在于提出经济和效率并不是核心价值，更不是终极准则。但是，在另一方面，他却主张在政治行政统一的基础上以社会性效率替代经济性效率，这不得不使得政治的社会性目标也成为量化的标准。而由于社会性的主观事物是难以量化的，所以新公共行政的最后取向就只能达到介乎主观和客观标准之间的公平。这样目标结果的量化就使得公共行政难以向其本身的政治学方向靠拢，最终也成为了泛经济化的产物。这在本质上与行政学自身的发展方向是不相符合的。
在此情形下，公共行政逐渐面向事务的操作，并由新公共管理活动发展成为了公共管理学，而公共行政中原有的政治取向由于效率逻辑化的影响而泛操作化。如果说威尔逊和古德诺的政治行政二分中政治是国家意志的表达，而行政是国家意志的执行，那么现在的公共行政，则是介于这两者之间的国家意志在具体操作中的主客观指导，是连接政治和公共管理的桥梁，是将意识形态化的政治具象化并指导具体操作性质的公共管理的学科。
4.公共行政学和公共管理学应该同时存在，同时影响
所以，在此局面下公共行政和公共管理应当去除继承发展的逻辑关系而同时存在，同时对社会事务进行影响。当今的公共管理思想是效率取向，运用于政府具有操作的能效性。而同时，由于公共管理普及而导致的政治性缺陷则需要公共行政学来解决。所以，公共管理学和公共行政学并不是不同时期的事物，而是应该同时存在并同时对社会产生影响。因为他们的手段不同，操作方向不同，所以他们工作主体和受到客体的影响程度都不同。只有两者同时存在，才能同时兼顾政治和社会各个方面的需求。
在具体的操作方向上，政府工作部门和一般的工作部门没有区别，都是处理日常的事务或是遵照上级工作部门的指示进行工作。而政府工作部门之所以称作管理，则是源于其工作主体主观的地位优越性。政府工作部门和普通民众的地位应该是相同的，是面向社会公众进行的公共事务的操作，而这种事务容易产生工作受众对于政府工作部门的服从关系，所以成为公共管理。公共管理在各政府基层机关、许多中层政府和少数上级政府中有所体现。公共管理是对于公共事务的处理，这自然需要结果导向，提升效率，通过效法企业的管理模式，建立面向顾客的政府工作模式。而另一方面，人类自身是社会性的，政治性的，任何人都无法脱离社会而孤立地存在。人类的社会生活总是一种组织性生活，意味着人们无法脱离组织、脱离集体，也就无法脱离公共权力这一组织的共生体[8]。而这里的主体则是公共权力组织的代表，所以仍有许多事务必须与权力和政治相挂钩。由此产生的以权力为核心的政治事务的政策制定和操作才能真正意义上成为行政。
而另一方面，虽然我们认为公共管理模式是有效的，但大多数基层机关直接的实际制约和指示力量却不是它的利益受众（群众和社会团体），而是上级和同级其它政府。而这些机关政府则成为真正意义上的行政机关。行政机关的决策基于社会公共事务的反应，又受到国家政治宏观统筹的作用和影响，以此来指导基层政府机关的公共管理工作。在此基础上，公共行政可以归结为方向性指导的政治化行为，公共管理则是注重操作的泛经济效率化行为，两者相互作用，相互影响。而进行公共管理工作的机关则同时充当着两个功能，即面向社会的操作和服从上级行政的日常工作，面向社会的公共事务处理则为公共管理，而上级政府基于政治意识形态而做的组织，领导和协调工作，则可称之为公共行政。
5.政治行政管理的三分思想
在以上分析下，我们可以认为，公共行政和公共管理到了分道扬镳，各自发展的时候。公共行政学的未来之路，并不在公共管理和治理，而在于面向传统的政治学的回归，以及对于政府和社会管理进行影响。而受到效率取向影响下的公共管理学则变为纯粹的操作性，成为一个脱离公共行政的新学科，继续指导着政治事务的具体操作。所以我们可以认为，根本问题并非政治行政二分，而是行政与管理的二分，是否受到经济和效率取向的影响，意识形态化和实际操作化的差异才是公共行政与公共管理的本质差异。
据此我们发现，威尔逊所提出的政治行政二分类似于我们提到的行政管理二分，而由于后人在批判威尔逊政治行政二分法的同时，将政治和行政同时效率化和经济逻辑化，所以使得其“政治”已经脱离政治学和政治科学的范畴而发展为现在的公共行政，而原本的“行政”继续沿承其实际操作性并发展成为现在的的公共管理，而现在的公共行政，也就逐渐充当了公共管理和传统政治学和政治科学的桥梁。政治科学成为一般政府工作的宏观背景和意识形态；公共行政则成为宏观背景下政治机关和政治性任命官员的决策和宏观事务的计划、组织、领导、协调和控制层面，指导着公共管理的具体操作；而公共管理就成了事务的具体执行层面，这则在事实上成为了政治行政管理三分的局面。
这种政治行政管理三分有利于通过公共行政的桥梁作用来将政治思维实际引入到公共事务的操作和管理中来，而这里的桥梁作用避免了政治和管理，即政治意识形态与具体公共事务执行相互孤立的状态，名为三分，实则使三者联系到了一起，这实质上是对政治行政二分法以及其反对观点的总结。这对维持秩序和政府稳定、维系并发展民主法治社会、重振公民对政府的信心等方面都有较大帮助，并为政府有效的处理公共事务起到保障作用。而在政府的机构组成中，行政也能作为政治权力机关和公共管理机关的中介，为两个机关作用的共同发挥起到更大的效果，更好的优化政府各机构的作用。
参考文献：
[1]张晓磊，杨术《从政治学角度比较公共行政与公共管理》[J]，安徽广播电视大学学报，2006年第2期
[2]参见张成福，党秀云《公共管理学》，中国人民大学出版社，2007年
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[5][美]H・乔治・弗雷德里克森，《论新公共行政学》。转引自[美]弗兰克・马里尼编，《论新公共行政学》，钱德勒出版公司，1971年。
[6][美]J・罗尔斯《政治自由主义》，万俊人译，译林出版社，2000年
[7][美]W・威尔逊《行政学研究》，政治科学季刊，1887年第2期
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