时间：2023-07-18 17:24:50
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共事务管理制度，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、多元主体下公共管理制度创新的必要性
公共管理制度创新的另一个重要目标是建设社会主义民主政治。构建民主政治的核心是健全民主制度，而制度的健全离不开制度创新。因此，实现社会主义民主政治的规范化、制度化必须加强公共管理制度的创新。社会主义民主政治是一个历史的过程，公共管理制度的创新要贯穿于这一过程的始终。这样才能不断提高党的执政水平、保证实现依法治国、规范党政关系、优化公共资源的配置。尤其是在反腐倡廉方面，要充分利用公共管理制度，形成按制度办事、靠制度办事的长效机制。
二、我国公共管理制度创新面临的困境
1.公共管理多元主体竞争不充分。
由于历史因素影响，我国公共权力的配置表现出单极化、单向性的特点。公共权力多为国家垄断，国家与社会、统治者和被统治者的划分不清晰。改革开放后，社会阶层日益分化，社会组织逐渐兴起，但不管在运行机制还是组建模式方面，都是政府占主导地位，突出表现在政社界限模糊、运行模式固化、解决问题的能力不强。社会组织缺乏市场竞争的自主性。政府的行为模式是自上而下的贯彻执行并不是自下而上的公共抉择，加之法律制度与民主化制度的不健全，导致公共管理多元主体的竞争环境很不充分，多元利益与公共权力的分散不能很好地整合，一些社会组织的利益与公共事业的利益很可能发生矛盾，导致新的不稳定因素。值得注意的是，我国数量庞大的职能性社会团体挤压了公共主体的竞争空间，也造成了主体竞争不充分。
2.政府与民众面临的困境。
公共事业的决策者可能会为了少数人的利益而忽视大多数人的利益诉求。在公用事业的决策过程中，如果在决策中没有社会的监督，就有可能出现损害人民利益的情况发生。除此之外，政府部门存在行政效率低、执行力不强的问题。这些情况就要求公共事务的管理必须出现新思路、新方法。而民众的参与是现代社会治理民主化的重要标志，公共事务的管理有赖于民众的参与。但在公共事务的具体管理中，民众的参与往往受到各种因素的制约。一些在经济上处于优势或者具有较强政治话语权的人或组织往往拒绝民众参与公共事业。
3.多元主体参与公共管理的措施。
要实现多元主体下的公共管理制度创新，管理者要开拓思路，创新公共管理机制，逐渐形成政府和公民、社会组织等多元主体共管公共事务的新局面，通过彼此的合作关系实现对公共事务的有效治理。同时，管理者要培育社会组织，促进公共管理事务的多元化发展，形成政府和社会的良性互动机制，在社会进步、经济发展的过程中不断提升公共事务管理的水平，兼顾大众与私人利益，整体利益与个人利益，从而实现社会公共事务的协同治理。社会组织的培养要依靠民间力量，管理者应鼓励民间合法组织的活动，提升社会组织对公共事务的参与度，应不断将政府承担的服务性工作、技术性职能分离出去，鼓励民间组织来完成，要不断破除政府对传统公共事务的垄断，激发社会组织参与公共事务的活力与创造力。优化社会治理资源，通过契约化形式将公共事务的管理委托给社会中介组织、事业单位，让公众积极参与到公共事务的管理中来，以实现公共事务的联合治理。此外要积极搭建公共管理的平台，建立公民参与机制，将政府对话、民众参与、社会组织协调三者有机统一起来，通过建立权力与利益关系、责任关系，将政府与社会组织的权、责、利制度化、模式化，形成三者对公共事务管理的平衡统一关系，从而实现公共事业的创新性管理。
作者：孙健 单位：聊城江北水城旅游度假区凤凰街道
政府与社会组织的协作是当今世界各国行政改革的普遍做法，也是我国深化行政体制改革的重要内容。随着改革的深入。政府与社会组织的冲突和矛盾也逐步显现，对两者的关系形成了一定挑战。新一轮国务院机构改革方案指出，转变国务院机构职能。必须处理好政府与社会的关系，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。这充分表明了构建新型政社协作关系的重要性与紧迫性。
构建新型政社协作关系，先要厘清政府与社会组织协作与冲突的发展规律。市场缺陷和政府失灵常常被看成是社会组织参与协作的基本理由，即交给第三方组织来解决。然而，政社协作还存在着除市场缺陷和政府失灵之外的第三种“冲突缺陷”。这种冲突是协作发展到一定程度的必然结果。是由两者间的张力所决定：一方面，政府是国家权力的执行机关，它会尽可能地掌握权力，依法对所有社会公共事务进行管理，在政府实际职能边界上有不断外扩趋势，将社会组织纳入直接管理范围之内；另一方面，社会组织自身的发展也有不断膨胀的趋势，会逐渐渗透到政府公共事务管理的各个领域，发生跨越边界行为，对政府的权威和力量构成挑战。由此，在不断深化协作过程中，政府与社会组织的职责边界发生交叉与重叠，在管理公共事务问题上逐渐引起矛盾和冲突。可见，政府与社会组织间的冲突不仅存在，而且后果不容忽视。因此，优化政府与社会组织关系的治理框架应当是让“协作一冲突”走向“协作一冲突一协作”。只有有效预防和化解冲突，充分发挥社会组织协作参与的作用，才能很好弥补“政府失灵”领域。构建新型政社协作关系，不仅要继续深化政府与社会组织的协作，还要有效预防和化解两者协作中产生的冲突，最终形成良性互动的政社协作伙伴关系。
一、正确认识政府与社会组织的协作与冲突的动态规律是基本前提
预防和化解政府与社会组织冲突，首先应把握政府与社会组织协作与冲突的动态规律。概括来讲，这个动态规律就是，协作是必要的，冲突是必然的，最终还是耍矫正回归到协作状态，即“协作一冲突—协作”的动态发展规律。在推进改革的实际进程中，有时候很容易进入协作与冲突的认识误区，所以我们应深刻领会与把握几个规律：第一，政府职能的有限性。传统全能主义政府已然不适应当今世界发展的潮流，它所带来的是行政效率低下，行政成本较高，助长等弊端。转变政府职能，应当着力建设有限政府，矫正政府以往的缺位、越位和错位现象，切实做到该管的要管好，不该管的交给社会组织去管。鼓励社会组织在现代公共管理中协作发挥作用。第二，社会组织也不是万能的。尽管社会组织可以发挥自身优势填补政府失灵的领域，提供优质公共服务并搭建沟通桥梁。但在与政府协作过程中，也会因两者的张力发生冲突，产生除市场缺陷和政府失灵之外的“第三种缺陷”。第三，冲突是良性的。政府与社会组织协作不可避免会出现一定程度上的冲突，这种冲突仅限于职能边界上，是良性的冲突。这样的冲突有助于转变政府职能、规范社会组织管理和表达公众合理的诉求。倘若不重视回应冲突，那么冲突就会演变为恶性发展。第四，回归协作是根本目标。政府与社会组织协作的根本目标是追求公共利益，最大限度地满足公众需求。冲突是协作过程中必然的结果，化解冲突的过程应当是一个回归协作的过程。不能为了消灭冲突，而不与社会组织继续协作。第五，预防冲突为本。事后处理冲突并不是最好的优化政府与社会组织关系的方案。相比来说，事前预防冲突才是治本之道，它可以最大限度地减少冲突的可能性，促进政府与社会组织良好稳定的协作。
二、准确定位政府与社会组织双方协作的职能边界是关键基础
预防和化解政府与社会组织冲突，关键是准确定位政府与社会组织双方的职能边界，实行政社分开。从政社间的张力强度来看，冲突主要表现为强政强社、强政弱社和弱政强社三种模式。显然，强政弱社和弱政强社模式都不利于协作双方的平等发展，冲突的可能性都很大，协作模式不稳定，不是政府与社会组织协作发展的目标。而强政强社模式较为稳定，双方都有较为充足的力量和资源来共同治理，可以平等发展。因此，规范和完善强政强社模式下的政府与社会组织的职能边界，才能让冲突的可能性降到最低，协作更为持久稳定。这既能保证政府有着较强的公共管理能力，又能让社会组织很好地发挥作用，两者各司其职，各尽所能。当下应致力于建设和发展强政强社模式下的政府与社会组织协作格局。在完善政府职能边界方面，一是应加强政府公共管理能力建设，发展“强政府”，切实提高为公众提供公共服务的质量和水平；二是应转变政府职能，处理好政府与社会组织的关系，该管的要管好，不该管的就合理下放权力给社会组织，转为履行指导和监督的职责，做好“掌舵人”的角色；三是应积极鼓励和引导社会组织在公其事务中发挥更大的作用，改革社会组织管理制度，激发社会组织的活力，实行政社分开。在规范社会组织职能边界方面，一是应提高社会组织的自身能力水平，通过吸纳优秀的人才，建立稳定的资金来源。以高效的运行机制为公众提供公共服务，表达公众诉求；二是应合理定位社会组织的协作角色，明确自己的权利和责任，当好政府的好帮手，起到填补缺位、矫正越位、加强正位的作用，协助政府管好公共事务；三是应有序参与到以政府为主导的治理格局中，严格履行好职能边界内的职责，规范社会组织的日常管理，监督和促进政府行政能力和水平的提高。
三、配套完善政府与社会组织协作赖以生存的制度环境是根本保障
预防和化解政府与社会组织冲突，应优化政府与社会组织协作的制度环境。这些赖以生存的制度环境也就是政府与社会组织协作的外部环境，能够确保协作的稳定性，对协作是否演变成冲突起到至关重要的作用。目前，我国社会组织的发展时间还较短，政社协作的制度环境还不够完善，协作的不稳定性也较高。因此，在完善政府与社会组织职能边界建设的同时，还要配套完善两者赖以生存的制度环境，减少演变成冲突的可能性。一是应推行扶持社会组织的政策。出台一些倾斜性的政策，鼓励和扶持社会组织的成长，帮助社会组织能够较好地融入协作的角色中，包括降低准入门槛、经费扶持、人才培养、资源支持等。其中，经费支持政策直接关系到社会组织的生存和发展，应当根据社会组织性质和作用给予全资助、半资助、少量资助。二是支持社会组织的创新发展。由于历史、地理、人文、社会结构的不同，基层公共事务管理也表现出一定的差异，这就需要一些社会组织大胆创新，以更加灵活的方式为公众提供更便利更优质的服务。这需要满足政府评判的两个标准：一个是社会组织是否在职能边界内发挥作用，另一个是最终的结果是否有利于增加公共利益。三是应加强社会组织的监管制度建设。政府应加快完善各类社会组织的监管制度，对社会组织的基础条件、运行机制、业务结果和公众评价进行评估和监视，确保协作最终目标的实现。四是应推进政府与社会组织的协作制度化。在规范两者协作关系方面，应出台相关的法律制度，做到有法可依，保障协作开展的稳定性。特别是构建信任与平等的制度环境，给予社会组织足够的信任，让其平等地协作参与政府主导的多元治理工作，共同促进公共利益的实现。只有从法律上对社会组织的地位作出明确规定，确保两者协作的平等，才能避免混乱不清引起两者不必耍的冲突。
论文摘要:通过对环境信息公开制度的介绍，重点分析了环境信息公开制度的现实意义，说明环境信息公开制度作为一种新的环境管理方式应引起我们的重点关注。
1．环境信息公开制度
环境信息公开制度有利于公众积极参与环境保护和可持续 发展，是可持续发展领域的一项新 的制度，该制度在各 国正处于探索和发展的过程中。从环境信息公开产生发展的历程和趋势中可以看到，环境信息公开，或称环境信息披露，是指拥有相关环境信息的主体，以维护人类可持续的、健康的生存发展环境为目的．依法将其掌握 的环境信息以相应形式 向公众或有环境信息需求 的客体公布的做法。而环境信息公开制度，则是有关这 一做法 的一 系列正式 的和非正式的制度总称，包括相关的政策、法律、法规、机构、组织，及思想文化、风俗习惯等等。
国际上确立和发展环境信息公开制度的标志是 《奥胡 斯公约》。1998年 6月 25日欧洲经济 委员会在丹麦的奥胡斯 召开了第四次全欧环境部长会议 ，会后 36个欧洲 国家签署了《奥胡斯公约》。该公约保护了公民获取信息，参 与决策和诉诸 法律的权利 ，以及保证 现代人和后代人 生活在一个足够健康 和舒适环境 中的权利。
如今在环境信息公开制度方面有所建树的国家主要是《奥胡斯公约》的签字国和缔 约方 。如 罗马尼亚把环境保护方 面的公众参 与、公开信息和提高公 众的意识 问题作 为政 府的工作重点 。美 国的电力行业企业S02排 放 、治理和交 易的信 息均完 全向公 众公 开 。荷兰政府通过“环境管理法案”，强制 要求污染 严重的企业 向政府报告详细的环境行为信息。挪威于 2004年初 正式实行 《挪 威环境 信息法》，该 法规定 政府机构 、法人和 自然人在收集、提供环境信息方面的义务和责任，违 者应承担相应的法律责任。
目前．各国正在积极探索环境信息公开的法律法规、机构组 织 、内容方式及相关思想文化建 设 ．推动环境信息公 开由一种新 的环境 管理手段发展成为一种新的环境管理制度。
2．环境信息公开制度的现实意义
环境信息公开制度的出现并不是偶然的，这一做法顺应了今天全球公共管理的变革浪潮．反映了全球治理和公民社会的兴起，它本身正是这一系列新理论和新变革在环境管理领域的具体表现。
2．1环境信息公开制度是治理理念的具体体现 自20世纪9O年代以来．“治理”概念日益成为新公共管理的核心概念，标志着政府管理含义的变化，表明一种新的管理社会的方式。按照全球治理委员会1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》研究报告 中所作的界定，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，或包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
与传统的行政管理相比，治理有如下特征：其一，治理主体 的多元化。参与管理的主体 已不只是政府部门，而是包括全球层面、国家层面和地方性的各种非政府非营利组 织 、政府间和非政府 间组织、各种社会团体甚至私人部门在内的多元主体的分层治理。其二，治理客体的扩展。公共治理涉及 的领域很广，包括 国家政权治理、公共事务管理与服务、公共部门自身的管理、各种社会组织和团体的管理等，特别突出的是，全球公共问题和公共事务的治理也内含其中。其三，就管理过程而言，治理是一 个上下互动 的管理 过程 ，它 主要通过合作 、协商 、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质是 建立在市场原则 、公共 利益和认同之上的合作。其四 ，治理还 意味着管理方式和管理手段的多元化。
治理理论的兴起极大地促进了公共管理的变革，同时也带来环境管理理念和管理方法的一系列创新发展，环境信息公开制度就是其中之一。它包括：环境信息公开中政府权限及实施方式的变革；环境信息公开中非政府组织、企业、公众地位作用的重新认识等等。
2．2环境问题的特性决定了环境信息公开制度建立的必要性环境问题具有流通性、复杂性，一旦造成环境污染便很难再恢复原状，所以其造成环境 污染后 ，往 往会 由更多无 辜的人来 承担环境污染 的后果。环境的这一公共物品属性客观上要求在环境这一公共事务领域内要有更多的力量来参与解决，这也是要求环境信息公开 的基础 。环境信息的公开会使承担环境污染危险的公众对污染企业或个人进行监督 ，公众舆论会 促使政府加 强对污染企业 或个人 的环 境管理，防止更大的污染事故发生，从而促进环境保护和社会经济的可持续发展。
2．3环境信息公开顺应公众参与的客观要求环境管理 中的公众参与是指公众以个人或团体的方式参与环境管理的设计、监督、实施，包括政府和企业增加透明度和公共性 ，并给予个人发言权 。公众参与环境决策 已成为社会发展的必然趋势 。因为环境 问题是社会公 共问题，环境保护活动的开展涉及不特定多数人的利益，需要各方的共同努力尤其是社会公众 的积极参与 ，而实现这种合作 与参 与的一个基本前提便是公众对相关环境信息的获知。公众参与环境管理的目的是要让公众在环境管理体系中起到促进与制衡 的作用 ，知情的公众必然要求在环境信息方面享有对称的权利，要求政府公开相关信息。
2．4环境信息公开有助于环境决策 的科学 与民主 在环境保护领域，环境问题具有未知性和不确定 性的特点，对于负有环境保护职责的政府来说 。只有切实掌握环境状 况特征和变 化情况，才能做出科学的分析决策。对公众而言，知情的公众对问题更敏感，更善于对政府或企业的决策者的假设提出质疑，也更可能组织起来推动社会和政治变革。对消费者而言．充分的环境信息能够帮助消费者避免或减少自己可能受到的伤害．也可以避免或减 少由个人行为引起对他人造成的环境损害。对民间团体和组织来说，信息是决定其发挥作用和影响大小的关键。而企业则需要各种与环境保护相关的信息来实现最大化企业的利润于是政府的科学决策就取决于与公众、消费者、企业等利益相关者的信息互动。
总之 ．环境信息公开制度在今天出现和发展有其深刻的社会 历史背景和重要的现实意义 。我国 目前也同样面l临日益严重 的环境问题环境信息公开制度作为环境管理的一种新方法，理应引起我们的重视，对其进行研究和分析，将有助于我国环境信息公开制度的建设和环境问题的解决。
参考文献
[1]全球治 理委员会．我们的全球伙 伴关系(Our Global Neighborhood)[M]．牛津大学出版社 1995年．
一、公共管理理论的内涵
我国的公共管理，是随着改革开放而产生的社会实践，伴随着市场经济体制的发展而取得进展。公共管理的发展主要体现在行政管理的改革，使政府的职能取得了很大的转变，政府对社会事务的管理方法不断变化，在对公共事业进行管理的过程中，增加了非政府组织的重要作用。在学位教育和学科教育之中，公共管理受到人们的使用和认识，本学科也受到了社会的广泛关注，但是在对公共管理理论进行研究的过程中，存在着很多差异。公共管理指的是随着经济体制的不断完善，政府在协调社会发展的过程中，发挥的作用和使用的管理手段也不断发生着变化，因此，需要尽快建立一套完善的、科学的、规范的、协调的、高效的管理体系，重视对公共管理专业人才的培养。同时，因为政府职能的不断转变，很多以往由政府负责的管理工作已经开始授权给非政府组织负责，相关的人才越来越受到组织的欢迎，为了适应这种发展的需求，在相关部门的领导和组织之下，招生工作妥善、快速的进行。公共管理从学校到政府形成了一套完整的体系，有着广泛的发展前景。公共管理具有社会性的特征，是市场经济体制的产物，明确了管理的目标、范围、模式、对象和主体，最终有效地对实践进行指导。公共管理最重要的任务就是和我国的国情相结合。除了对政府事务进行管理之外，还应该对社会事务进行管理。具体来说，公共管理的对象是社会事务、政府事务和国家事务，具有广泛的适应性和公益性。公共管理的主体具有多元性的特征，主要有慈善机构、志愿者、居民组织、中介机构和私人机构等。公共管理的对象比行政管理更加广泛，具有更具体的事务性特征，应该对私人部门的管理方法和管理方式进行借鉴，在公共管理中引入市场竞争机制，使行政效率得到提高。不断对公共管理的内涵进行延伸，增加公民参与到公共事务之中的机会，对公共责任和公共权力进行分化，实现民主监督和民主管理，使用公民权利对公共权力进行牵制。社会利益是公共管理的价值取向，在研究的过程中应该坚持多元化的价值取向，包含社会取向、企业管理取向和公共政策取向等。总之，在我国公共管理快速发展的新时代，从学术上和理论上对公共管理的定义和概念进行了讨论，最终对相关的内容达成共识，使实践和理论共同发展，明确公共管理在经济建设中的重要作用。
二、公共管理理论和行政管理之间的关系
公共管理和行政管理之间的关系受到社会各界的广泛关注，公共管理的目标、方式、范围和主体都和行政管理有很多相似点，在分析行政管理和公共管理之间关系的时候，应该重视相关理论的主要内容和产生背景。公共管理是一个独立的学科和领域，该理论在产生的过程中的主要内容是对政府管理进行研究，也是公共行政学。在相关理论不断发展的过程中，公共管理发生了重要的转换，具体来说，从以往的公共行政向公共政策分析转变，再向公共管理转变，在公共管理中，重视效益、效率和经济。这种新的公共管理理论的产生，主要有以下几种原因。第一，由于在二十世纪七十年代产生了严重的经济危机，政府财政困难，使管理危机和信任危机等社会危机十分严重，因此，政府办事效率很低，使社会问题严重，导致了国家的经济水平和生活水平不断下降。第二，受到全球经济一体化的影响，很多国家都面临着压力和挑战，因此，政府应该更有效地控制和引导国民经济进行运转，提高在国际市场中的竞争力，提高经济的发展水平。第三，由于信息革命的不断发展，政府不断向透明、高效和灵活的性质转变，政府为了和社会特点相适应，建设了与自身经济发展相适应的管理模式。第四，随着传媒水平的提高，公众对政府的需求不断增多，因此，政府产生了巨大的改革压力。在对新公共管理进行实践的过程中，应该转变传统的公共行政学学科结构、探究方式、探究主体和探究范围，成为政府管理的主流和趋势。一是政府的主要职能不是执行政策而是制定政策，政府应该将市场和顾客作为服务的导向。政府在管理的过程中应该使用分权和授权的方式，政府在管理的过程中应该借鉴私营部门的经验和手段，应该转变传统的对公共服务和公共物品的控制，在管理的过程中引入市场机制。二是政府应该重视提供服务的质量、效果和效率，对相关的行政规则进行灵活的执行，对控制的目标有明确的认识，要提高政府在工作过程中的预见性，提高成本意识，增强工作人员的政治意识和责任感。总之，西方国家对公共管理的改革体现了社会的新需求，也是社会科技、经济和政治不断发展的产物，虽然在实践和理论中都面临着很多的困难，但是为社会的经济发展提供了积极的作用。公共管理的改革主要集中在方式、对象和主体上的改革，转变公共管理的主体，重视公共管理和行政管理之间的关系。行政管理源于美国，主要的研究内容是政府管理。行政学主要有三个发展阶段，即产生阶段、发展阶段和科学化阶段，在每一个发展阶段之中都有其独特的方式方法、内容和特征。随着社会经济的不断发展，行政管理的主体也不断增多，管理手段、管理对象和管理内容也不断发展。从公共管理和行政管理的本质来看，公共管理随着社会实践的产生而产生，是科学化的公共管理活动。我国从上个世纪末期开始，中介组织得到了飞速的发展，公共管理主体、管理的方式和对象也不断发展，因此，我国不断加速行政管理的变革，使政府职能进行转变，探索出与我国社会发展相适应的行政管理模式。随着公共管理水平的不断提高，为行政管理的发展目标和发展趋势都提出了更高的要求，在认识公共管理对行政管理借鉴意义的过程中，应该坚持两个原则。第一，认识到事物的发展是前进性和曲折性的结合。第二，社会的生产力水平应该和我国的具体国情相适应，不能照搬照抄西方国家的相关理念，在认识问题的过程中，应该同我国的国情相结合，应该结合社会的实际情况，对社会环境进行考虑，建立完善的公共管理学科体系，充分反映出我国的社会特色。在学科设置的过程中，应该设计公共管理为一级学科，其下设的几个学科中包含行政管理。公共管理是我国目前行政管理的新发展趋势。在管理的内涵上，方式、手段、范围、内容、对象和主体都是行政管理的进一步发展、更新、扩展和延伸。公共管理的重要内容是政府管理，行政管理作为公共管理的二级学科在管理的方法、方式和范围上的改变，并不是政府职能的丧失，众多非政府组织的活动，也需要在政府的引导之下进行，因此，应该在我国的国情之下，对二者的关系进行界定。公共管理和行政管理存在着以下几个方面的不同。第一，公共管理将政府组织、政府管理的规律和第三部门的管理作为研究内容，而在行政管理中，研究的内容较前者来说，比较狭窄，二者是整体和部分之间的关系。第二，公共管理研究公共部门及其在管理过程中的规律等问题，但是行政管理将公共部门的管理规律和管理方式作为研究对象，二者是一般和个别的关系。第三，在公共管理研究的过程中，将工商企业和政府组织视为统一的整体，只是二者的管理方式和管理性质不同，但是，公共管理着重于对公共部门的管理，而行政管理的内容是社会公共事务。在权利的角度上，政府是公共权力的拥有者，因此，很容易将这种权力看作为无限的，应该对整个社会生活负责。但是，在政府实际工作的过程中，应该将政府的有限性和无限性相结合，提供公共服务，适应社会的需求。
三、公共管理理论对行政管理的借鉴意义
随着改革开放的不断深入，市场经济不断发展，因此，对政府提出了新的需求，信息化发展和公共事务的增长对政府提出了新的要求，同时，政府和资本不分离的制度使企业发展的创新性和自主性受到了影响，不利于适应经济全球化的发展趋势。同时，公共事务在处理的过程中，受到国际市场的影响，社会迫切需要建立一个民主、合理、科学的政府制度，实现服务型政府的职能转变，使政府从经济的参与者成为经济的间接管理者，不断创造一个有利于市场经济的环境。随着市场经济的发展，社会事务不断增多，管理的变化不断加快，挑战了以往的管理模式，同时，经济的发展，社会的进步，政治文明水平不断提高，激发了公民意识的觉醒，人民迫切希望参与到公共事务的管理之中，对政府的非程序化、非科学化、非透明化和非民主化的管理模式提出了质疑。社会的分工不断细化，提高了专业化水平，对政府的行政能力提出了挑战，因此，需要更多的社会民众和企业参与到公共事务的管理之中。随着公共组织和企业主观能动性的不断增加，维权水平不断提高，应该扩展处理社会事务的渠道，转变政府压力型的管理模式。在政府管理的过程中存在着思想僵化的问题，严重，在很多部门中存在着的现象，使用政治化的行为进行管理，在制定管理政策的过程中具有片面化的特征，使社会需求和提供公共物品之间产生偏差。在社会管理的过程中实施公共管理，主要有两个原因。第一，科学技术和生产力的不断发展，要求政府尽快转变职能，扩大社会参与公共管理的渠道，使社会监督不断完善，明确社会管理的责任，使公共管理不断向科学化的方向发展，与社会的具体情况相适应。第二，我国和世界的联系不断加强，推动了公共管理的全球化发展趋势，有助于我国政府职能的转变，减少了政府和管理水平低下的问题。行政管理在借鉴公共管理的过程中，应该重视以下几点。第一，转变传统的思维，建设公共管理体制有助于减少政府的不作为，提高政府工作过程中的责任感，及时转变政府工作人员的管理思维，贯彻科学和民主的管理理念，认识到政府的服务职能。第二，增加社会参与，在传统的行政管理之中，存在着社会参与率低的现象，公民没有健全的参政议政渠道，表达机制不健全，因此，应该减少政府在管理体制上的垄断现象，提高社会的参与程度。具体来说，应该不断增加社会参与的渠道，建立完善的公民权利监督机制和表达机制，使社会民众参与到国家的民主建设之中。提高公民的民主意识，不断提高学校教育水平，增强民主气氛，使国民的民主意识得到增加，激发人民参政议政的热情，不断加强社会监督和参与的力量。对政府实施透明化的管理模式，减少政府一言堂的现象，对财政预算进行及时地公布，制定相关的流程，实行透明化的管理制度。同时，还应该畅通信息渠道，建设专业的信息平台，减少政府对信息的垄断，同时，还应该加强民众表达建议和意见的权利，使相关部门能够有效、及时地解决问题。第三，对管理手段进行规范，转变以往经济体制下政府全面管理的现象，减少强制行政的问题，促进社会的可持续发展。培养具有专业技术的人才，使公共管理不断向合法化和科学化的方向发展，使用创新的管理方式，借鉴先进的公共管理理念，实现其民主化、合法化和科学化。第四，政府应该明确公共管理的目标，通过法律的手段，制定非政府组织、企业和政府之间的管理权限和管理范围，在保证社会制度的前提之下，放宽以往严格的管理制度，激发社会群众和社会组织参与到公共事务管理中的积极性和主动性，使管理主体的权利得到保障，明确组织在管理过程中的权利与义务，不断加强政府行为的目标导向。
四、结语
总之，公共管理和行政管理之间的关系受到社会各界的广泛关注，公共管理的目标、方式、范围和主体都和行政管理有很多相似点，在分析行政管理和公共管理之间关系的时候，应该重视相关理论的主要内容和产生背景。在我国公共管理快速发展的新时代，从学术上和理论上对公共管理的定义和概念进行了讨论，最终对相关的内容达成共识，使实践和理论共同发展，明确公共管理在经济建设中的重要作用。
关键词：城市化过程；市政管理；存在问题；解决对策
增强市政施工安全管理意识，提高管理水平，把科学化的质量管理理念以及管理方式确切落实到实际市政管理中，并采用合理的监管政策，对其监督与管理。对市政工程建设、设计、施工、勘查、质量监管、工程竣工验收等各个环节都要做好管理工作。由于市政管理属于一项公共性强、整体性强以及综合性强的工作，因此对市政管理工作中内容以及管理方式要全方面考虑，并制定科学有效的管理体系来完善市政管理中存在的不足，提高管理效率。
一、市政管理的理论概述
1、市政管理概念
市政就是城市的公共事务，市政管理就是对城市公共事务的管理。正确地理解市政管理的概念是本学科的基础工程。本教材从公共管理的视角来界定市政管理的概念，这一旨趣将贯穿教材始终。有了城市，也便有了市政。但是，对于什么是市政，学者们有诸多争议。市政就是城市公共政策；有的学者从政治和行政管理出发，认为市政是城市行政管理，或是城市中的政治决策和行政执行活动。这些说法从不同的侧面理解市政的内涵，对我们理解市政管理的含义有一定的参考价值。
2、市政管理特征
市政管理过程中主要有公共性、整体性、以及综合性三大特点。
公共性：由于市政管理所面对的是整个城市的公共事务管理，并且是由政府给予主导，因此管理中主要以政治原则和政治方向为管理核心。传统的市政管理具有阶梯性，每个管理主体都有各自的管理职责与利益。而城市化过程中市政管理的公共性特点不仅证明了市政管理的公开公正公平的态度，同时也体现出市政管理的合法性，进而有效维护政府政治权力与利益。利用现代化管理方式转变传统阶梯性管理是目前市政管理发展趋势，也是推动政府权力与利益最大化的有效决策。
整体性。市政管理是由各个系统、各个要素、各个环节组成的有机整体。包括组织、人事、行为、财政、制度等要素，每种要素包括多种次级要素。市政管理又是一个由决策、计划、组织、协调、控制等多个环节组成的系统过程。市政管理是各个要素和各个环节紧密联系相互渗透的，要使之围绕共同的目标，发挥出整体功效。
综合性。城市作为政治、经济、文化中心，具有集中、开放、多元、有机等特点，事务复杂。市政管理，既涉及物质，也关于精神；既要稳定城市，更要发展城市；既兼顾各个利益群体，也要解决纷繁的利益冲突；既要调整人与人之间的关系，也要调整人与自然的关系。
二、城市化过程中的市政管理的问题
1、施工单位质量管理意识淡薄
目前，很多市政工程施工过程中施工单位对质量管理、安全管理等并没有做出相应的管理制度，对所要管理的内容没有明确规范，导致施工人员对施工质量和安全的重要性认识相对较弱，进而不断出现质量不过关、安全事故等情况，而造成质量与安全事故发生的主要原因可以归根于施工单位质量管理意识淡薄。因此，在城市化过程中应该加强施工单位对质量管理的意识，必须依法来确定相应的市政施工单位的资质，根据市政单位的资质确定他们能承担的建设任务。
2、业主质量监管力度不够
业主缺乏必要的质量安全意识，普遍存在短期行为比较突出，质量意识不强等各种问题，忽略了工程质量的监督和管理。在工程质量的监督过程中，有些业主为了加快市政工程的进度，有意无意之间牺牲了工程质量。对于业主来说，由于行业许多制度的不完善，专业管理人员的缺失，参与管理的人员工作素质和质量不能得到可靠保证。
3、部分监理单位把关不严，服务水平低
监理管理人员的素质决定了他们的专业水平，现在大多数中小监理机构内部管理混乱不堪，管理效率和水平不高，缺乏质量控制所必须的正常制度、手段、流程。在质量控制的过程中缺少行之有效的管理手段。一部分监管单位未能尽职尽责做好自己的本职工作。在关键的施工阶段不能进行有效的管理和指导，导致一部分市政工程的质量水平不高。
三、完善城市化过程中的市政管理的对策
1、建立职能清晰、权责明确
科学高效的市政工程管理体制，坚持权、责、利相统一的原则。明确政府有关部门的权力和责任，建立起统筹协调、建管相分离、综合管理的体制。按照不同的对象、层次、业务来制订各部门和各类人员的责任和权利，从而使形成一个、覆盖全面、职责明确、层次分明的质量责任制网络。
2、注重培训审核，提高工程参与人员素质
人的素质直接决定了工程的质量水平，因此要在质量安全意识和资质审查两方面采取有效措施。增强质量安全意识的宣传，把质量至上思想落实到实处。提高建设人员的素质。提高领导者的文化素质，加强他们的管理能力。项目经理也应该具有参与相关项目建设的经验。各岗位的技术、管理人员应具有本专业的资质证书，有较丰富的专业知识和熟练的操作技能。必须凭证上岗。
3、成立QC小组，按PDCA模式进行安全管理
日本质量管理专家松田龟松认为现场安全保障不仅有关施工参与人员的安全与幸福，而且可以有效防止工程质量受损。只有安全的施工环境、施工单位的良好信誉才有助于施工单位的长远发展。这与全面质量管理（TQC）的目标是完全匹配的。因此可以考虑成立QC（质量控制）小组，按PDCA循环模式加强安全管理。实现安全管理以促进市政工程质量管理工作的逐步深化。
4、加强对机械设备的控制
机械设备的选择要考虑到施工现场的环境、机械设备本身的性能、施工工艺水平、工程结构形式等。在检查施工设备时要符合下面的要求第一、本着因地制宜的原则来选择施工设备，优先技术水平先进、性能可靠、使用安全的施工设备，同时也要兼顾设备的经济和操作的便捷性。让工程既安全可靠，也经济使用，有广泛的适用性。第二、承包人应加强旧的设备的管理，使用之前让具有检测资格的专业机构做相应的检测，合格之后才能进场使用。
结语：城市化过程中市政管理参与者的综合素质与管理水平低是影响市政管理质量低的主要因素，特别是监理机构、安全管理部门等对工程施工管理不够重视，会导致现有的管理制度成为无稽之谈，根本起不到管理作用。因此，文中已经提议如何提高管理水平以及措施，在选择施工设备时应遵循因地制宜地的原则，并建立安全管理制度，采用科学手段完善质量管理，加强监测管理力度，同时有必要加强技术人员的技术水平，为提高市政工程质量做好基础准备。
参考文献：
【关键词】地方广电媒体 公共决策 舆论引导力 现状
【中图分类号】G222 【文献标识码】A
地方广电媒体作为地方主流传播载体，是促进地方经济社会整合的关键渠道，也是地方决策系统改进和决策质量提高的重要社会机制。提升地方广电媒体在公共决策中的舆论引导能力，促使其在地方公共事务管理中发挥建设性作用，对当地经济社会发展形成深层舆论导向，具有极其重要的现实意义。那么，当前地方广电媒体在公共决策中的舆论引导现状如何？课题组对此进行了设计并实施调查，进行了较深入的考察与分析。
本次调查研究的设计，以地方广电媒体对公共决策的报道策划和组织为切入点，详细了解其对当地公共决策的报道情况。为了使调查对象具有一定的代表性，课题组将调查范围选择为四川省内10个县市级广播电视台，共发放问卷100份，收回有效问卷97份。调查问卷的设计主要包括四方面内容：被调查者基本情况、被调查者对地方广播电视新闻节目的认知状况、被调查者所在媒体对公共决策的报道状况、被调查者所在媒体对公共决策的报道机制状况。具体调查对象包括地方广电媒体的总编室主任或主要新闻采编部门的主任、主编及记者、主持人。在此过程中，课题组注重搜集第一手资料，如报道策划文案、相关采编管理制度、媒介内部的工作总结等。通过对调查结果的统计与分析，课题组基本掌握了当前地方广电媒体在公共决策中的舆论引导现状。
重视舆论引导，但忽视舆论引导力
重视舆论引导。受政治惯性的影响，我国媒体大都秉承了正面宣传为主的报道原则和注重教化的报道思想。①因此，整体而言，当前地方广电媒体较为重视舆论导向问题，尤其是能够站在政府的角度对涉及公共决策的事件进行宣传报道。
从调查数据来看，目前各县市广电媒体在报道选择上对公共议题较为重视，公共决策报道在整体新闻节目中的报道频次日益增强，并已成为其常规和必备节目。从媒体从业人员来看，目前地方广电媒体的记者、编辑在进行公共决策报道时表现出较强的自觉性和主动性，92%的受调查者表示其在公共决策报道之前，均对相关报道议题制定过大致或较周密的报道策略，在报道过程中表现出强烈的目的性和针对性。具体而言，其在公共决策舆论引导中主要有两个大目标：一是重视公共决策报道的信息传播功能，希望通过新闻报道增进公众对相关公共事务的认知；二是重视公共决策报道的舆论监督功能，希望通过新闻报道对公共决策的制定与执行进行监督，以纠偏或调节公共决策。为此，各地方广电媒体往往较为重视公共报道的议程设置，以强化舆论引导。从实际操作来看，目前其议程设置主要是通过新闻素材的取舍、新闻事实要素的选择和播出时段、时长的安排等方式进行。
从公共决策报道的规模来看，目前地方广电媒体的节目形式还较为单一，主要以本地新闻为主，但较为注重区域内不同媒体和部门之间的配合和联动，以期形成传媒合力和规模效应，从而达到舆论引导的目的。目前调查的地方广电媒体在公共决策报道时经常会同地方网站和相关公共事务的职能部门进行商榷或同步报道，以求得对不同群体和不同层次人群的影响。
从报道的组织形式来看，目前地方广电媒体大都强化了自身在舆论引导中的组织者角色，有82%的从业者表示自己所在媒体会定期或不定期地组织媒体讨论，以创造公众参与公共事务的机会。在参与讨论嘉宾的选择方面，地方广电媒体侧重于对群众代表和公共政策执行者两类人的选择。同时，为了更好地对公共决策进行舆论引导，地方广电媒体还积极通过电子邮件、微博、短信平台等渠道加强同观（听）众的联系，收集他们在观（听）看公共事务节目过程中的意见和反馈，调整公共决策报道，并在此过程中定期聘请有关人员，如资深媒体工作者、相关职能部门工作人员、群众代表等对公共决策节目进行内部评议，以监测节目的报道效果。
忽视舆论引导力。舆论导向不等于舆论引导力，“导向正确”并不一定能够产生舆论引导能力。就舆论引导而言，其归属和目的在于引导舆论走向，使舆论按照预期的方向发展，影响被引导者的态度、意见、倾向。其影响的强度和广度和舆论的监控能力、舆论的引导方向、舆论的引导力度、传播的传播力等要素密切相关，即舆论引导力直接影响舆论引导的效果。地方公共决策的制定水平和实施情况事关地方民众的切身利益，是地方民主政治和社会文明进步的重要体现。因此，公共决策的报道不应仅仅停留在信息传播层面上，而应争取更多的公共舆论自由讨论的空间，扮演更准确、更独立的政策议题提出者，有助于生成“有关特定话题的公共意见”，实现公共决策制定或执行过程中不同利益主体间的理性话语交往，不断修正、调整公共决策，实现利益的最大化。②为此，除了在观念上要重视公共决策舆论引导，确立以社会主义核心价值体系为正确引向之外，还要注重对区域广电媒体传播力和影响力的培育，坚持“权为民所用，情为民所系、利为民所谋”报道取向。
从课题组的调查数据来看，对于自身舆论引导力的提升和建设问题，地方广电媒体已有一定的思考，但在理念上仍比较模糊，实际操作中也存在很多问题。
从公共决策的报道初衷来看，大多是缘于栏目组或采编者本人在实际工作中对公共决策的感性认知，比如公共事件的重要性或某种事态的危机程度，亦或群众诉求的强烈程度。与之相对应，从报道目的来看，其追求的关于公共决策报道的首要目标是传播信息，次要是代表公众进行舆论监督，而在促使政府完善公共决策机制、提高决策水平、增进目标群体对公共决策的认可度方面则认识不足，仅有24%的从业者认为公共决策报道的目标在于此。这种多元的报道目标，在一定程度上表明地方广电媒体从业者对公共决策的引导方向存在认识上的误区。
从传播力和影响力来看，目前地方广电媒体在公共决策中的舆论引导力同区域内其他类型的媒体相比有着较大的优势。调查显示，目前广电媒体仍然是地方公众公解、获知公共事务或决策的主要渠道。在受调查样本中约有38%的公众通过广电媒体公了解公共决策，远高于报纸、杂志、网络媒体和政府宣讲。但与此同时，区域外的卫视和地面频道对地方县市广播媒体造成了较大的冲击，调查显示，在四川城乡居民中，当地广播电视节目的收（听）率比例不高。同时，收看地方广电媒体新闻节目的观众对地方公共决策报道的评价并不高。
在公共决策的报道选题上，虽然涉及面较宽，但主要侧重于民生事务，如医疗、社保、教育和市政建设等方面。同时，调查数据显示，在涉及民生类公共决策报道时，地方广电媒体对事件或群众意见的典型性、普遍性考虑较多，而不注重议题本身的争议性和建设性，表现出重反映、轻引导的倾向。同时，报道的深度和广度不足，致使栏目的权威导向有待提升。此外，受从业者传播、采编理念与能力的限制，目前地方广电媒体公共决策类栏目制作的专业性与平民化的倾向不突出，致使部分区域内观众流失或疏离。如此，其传播力和认可度明显不足，未能对地方公众产生显著影响。
仅注重对公共决策个别环节的舆论引导
面对公共事务，受众的需求是全方位的，既需要事实，也渴求观点，如何确保评论到位，如何实施特殊时期的民意监测和公众心理状态变化的监测，如何根据不同的社会心理状态调整传播活动，这是检验和考量地方广电媒体能否遵循新闻传播活动内在规律、是否具有舆论引导力的重要方面。③公共决策往往牵连性广，这就要求媒体的报道要深入而持续，做到全方位、立体化。但在当前的报道中，地方广电媒体虽然涉及到了公共决策的整体过程，但往往是蜻蜓点水、浅尝辄止，缺乏深度，从而影响到舆论引导的力度。
课题组的调查显示，在公共决策之前，地方广电媒体对公共矛盾或问题会进行相关报道；在公共决策公布之后，也会对决策的合理性及群众诉求的满足程度等方面进行强化报道，表现出明确的宣传意图。但同时样本数据也显示，虽然地方广电媒体对公共决策的各个环节均有所报道，但主要集中于“关于决策执行过程监督的新闻报道”和“关于决策实施的社会评价方面的报道”，更多地关注公共决策的执行效果，而对其他环节诸如公共决策的确定与讨论、政策终止等环节所产生的实际影响还不太明显，这意味着其未能支持和扩大公众对公共决策的有效参与，使得公共决策并未充分集中民智。所以，这些公共决策环节通过地方广电媒体所体现的公共性、开放性有待进一步加强。
同时，在受调查的地方广电媒体中，公共决策报道的视角和舆论引导的形式还较为单一，方式缺乏多样性与灵活性。例如，从报道的节目形式来看，短平快的“新闻联播”式的节目较多，而新闻访谈、新闻评论等具有一定信息深度和思想深度的专题性新闻节目比重不大。只有不到50%的媒体开设置了公共决策的新闻专题，不到40%的媒体开设有公共决策专栏。同时，从对公共事件和群众意见的甄选和反映来看，当前地方广电媒体对于公共决策的报道蜻蜓点水，缺乏深度，很大程度上仅仅流于形式。为数不少的从业者在公共决策节目制作和报道理念方面还仅仅停留在新闻事实信息的传递上，缺乏深度分析，对公共议题的争议性和建设性考虑不多，也未能为公众释疑解惑。
媒介功能发挥不全面，影响到舆论引导的实际效果
调查显示，当前地方广电从业者对地方广电媒体的主要功能界定不明确，在认识上较为多元。地方广电媒体的中心职责，首先界定为娱乐休闲，其次是新闻传播，再次是舆论引导，最后才是生活服务，这表明他们对当地媒体的主要功能认识模糊，缺乏明确的定位。
具体到公共决策报道中，受公共关系中“亲近性”的影响，地方广电媒体在当地“婆婆”较多。在调查样本中，“配合地方政府宣传”成为选择最多的指标，其次是传播区域信息、提供生活服务，再次是疏导舆情，最后是促进地方经济社会稳定与发展。整体而言，其在宣传政策和监督政策执行方面所起的作用较为明显，而在公众利益表达与综合、公众议程设置与促进公众参与等方面功能微弱，其多重政治社会功能的发挥非常有限。从观（听）众的角度来看，目前地方广电媒体对公共决策的报道不够客观、公平、公正，新闻报道的倾向性过于明显，主要反映了当地政府部门对公共事务的认知和态度，政治功能过于突出，较少表达公众诉求。
从报道选题来看，基于政治考量和时宜性思维而发掘的选题较多，突出表现为53%的公共决策选题依赖于政府和内部主管领导的组织安排，这就造成当下地方广电媒体公共决策报道的选题单一，节目类型单调，节目时效性和可看性较差。地方观（听）众认为地方广电媒体在“对决策社会效果的评价”方面的报道较为充分，较好地满足了自己的信息需求，而对“决策制定原因”、“决策制定过程”的报道数量少，内容空洞，报道效果不佳，不能有效消除自身对此类信息的不确性，增强对公共决策的认知。
与政府、公众的互动不平衡
对于政府的决策过程，当前地方广电媒体虽然能够在一定程度上发挥影响力，但是在整个过程和环节中，广电媒体与公众的互动、媒体与政府的互动、公众与政府的互动常常有形无实，并且媒介、公众与政府三者的互动也存在不均衡的问题。
从媒体与公众的互动来看，目前在公共决策报道中，为数不少的地方广播媒体在形式上同公众保持了较密切的联系，同公众交流的渠道较为丰富，纷纷开通了短信平台、电子邮件、微博等渠道，注意对受众收视、收听意见的收集，并针对性地组织媒体讨论，拓展民众参与政治的机会与渠道，广泛反映各阶层的意见。在其内部公共决策节目的评议中，也选择了一定数量的公众代表对公共决策报道进行评析。但从这些渠道的实际使用情况来看，目前其沟通和交流情况还不太理想。在调查中，近半数媒体从业者表示，自己所在栏目每期节目与观众的互动在10次以下；而关于媒体讨论，半数以上的从业者表示所在媒体在涉及公共决策的报道中只是偶尔组织过媒体讨论，其组织媒体讨论的自觉意识还不强，盲目性、随机性和偶然性较大；在内部公共决策节目评议中，群众代表数量少，且评议的内容主要侧重于选题、角度、立场等方面，而忽视了节目本身的编排与制作水平。
相对而言，目前地方广电媒体与政府的互动较充分、密切。调查显示，将近三成的公共决策类栏目是应公共政策制定者的要求或出于媒体与政府的合作机制而开设，且政府作为信息汇集地，为这些公共决策栏目提供半数以上的新闻来源和报道方向。在公共决策制定后，媒体也多从政府意图、宣传本位出发强化对决策合法性和群众诉求满足等方面的报道。在内部节目评议中，除资深媒体工作者外，相关职能部门的工作人员是评议队伍的重要构成部分。
最为重要的是，当前媒体和公众独立影响政府议程的能力有限，集中表现为政府对媒体议程回应不及时，多数地方观众认为目前政府对公众意见的回应慢，解决问题推诿、遮掩，且未能解决现实矛盾冲突之处。可见，地方政府对媒体反映和呈现的公众意见未能给予足够的重视，地方广电媒体组织的媒体讨论难以形成具有显性效果的现实影响。
结语
反观当前地方广电媒体对公共决策的舆论引导，课题组认为，目前其在一定程度上报道公共事务、秉持公共立场、追求公共利益，在表达意见方面体现出一定的整合性来，并能对不同主体间的利益进行微调。但是，受到媒体管理体制与商业逻辑的双重影响，同时受制于自身的公共意识和操作水平，地方广电媒体在推进公共决策民主化，切实维护公众利益等方面的作用不明显，在完善决策机制、提高决策水平等方面所发挥的建设性作用还不甚显著。鉴于此，其在公共决策报道中的舆论引导理念、路径、方式和效果均有待改进和提升。
（作者单位：四川文理学院；本文系教育部项目“公共决策视域中地方广电媒体的舆论引导机制研究”的相关成果，项目编号：12YJC860047）
【注释】
①杨华：“地方广电媒体在公共决策中的舆论引导力”，《科技传播》，2013年第12期，第5页。
②[德]哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东译，上海：学林出版社，1999年，第32页。
【关键词】非政府组织；城市社区治理；路径
一、非政府组织和城市社区治理的涵义
（一）非政府组织的概念、特征与种类
非政府组织的概念是从外国引进而来，英文全称Non-Governmental-Organizations（NGO），最初适用在1945年6月签订的联合国第71条。1952年联合国经社理事会将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作是非政府组织。”
（二）城市社区治理的内涵
社区治理是近年来的新话题，随着城镇化进程加快，社区在城市发展中是一个不可忽视的因素，如何加强社区治理成为城市管理者关心的重大问题。城市社区治理是指以城市社区的地理位置为基础，居住在里面的居民与政府、团体组织以及服务机构等共同参与治理社区公共事务的活动过程，它体现为在一定的社区范围内通过自身所特有的制度让各种主体依托自身所拥有的资源而进行分工与合作的过程，从而达到一种协调模式。
二、非政府组织在城市社区治理中的地位和作用
非政府组织分布在多个领域，涉及社会生活的各个方面，影响到整个社会的运转，是个庞大的系统。分布领域的广泛性使非政府组织具备了参与城市社区治理的能力，也使非政府组织在城市社区治理中扮演了不可替代的角色。
首先，在社区治理过程中，非政府组织能够及时将社区居民的意见、利益诉求集中起来加以整合，形成一种“公意”，然后以一种理性、和平的方式反馈给政府，从而提高政府决策与管理的科学性与民主性；其次，非政府组织还能提供非垄断性公共产品，缓解政府公共产品提供过少与居民需求过大的矛盾。再次，非政府组织为社区治理中公众参与构建了良好的平台，非政府组织将居民意见、建议集中整合反馈给政府部门，为其决策提供民意智慧；非政府组织自身被授权管理多种社会公共事务。现代社会是一个思想、观念、价值多元化共存的时代，传统的“一刀切”管理模式难以满足社会大众的多元价值需求。非政府组织的自治性体现了自由与多元共存的价值理念，具有政府没有的灵活性与高效性。最后，非政府组织可以满足居民日益增长的物质与精神生活需求，非政府组织能有力地承接政府在社区治理中部分公共职能，以满足居民日益丰富的物质与精神生活需求。
三、促进非政府组织参与城市社区治理的主要路径
（一）明确政府与非政府组织关系，构建政府主导下的合作治理
1. 政府与非政府组织合作治理的必要性。“政府失灵”是政府在社会管理中无法克服的顽疾，在社区治理中也不例外。在市场经济条件下，如社区建设这样的微观社会治理领域，政府干预越少越好。因此，政府需要将部分权力让渡给非政府组织，构建政府与非政府组织的合作治理，让社区治理主体多元化。合作治理关系的构建是现实发展的要求。当前政府还是处于优势地位，单方面决定NGO的权限与活动实施，因而NGO脱离政府完全独立发展是不太现实的。虽然我国非政府组织发展较快，但力量还比较弱小，离不开政府的支持。因此，可行的模式是政府与非政府组织二者建立互动合作治理机制，才能有效整合各种社会资源，共同推动社区建设。
2. 政府与非政府组织社区治理合作关系的构建。政府与非政府组织的合作，即“政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构与私人机构的合作，强制与自愿的合作”。构建政府与非政府组织的良性互动合作关系能为社区建设提供更充足公共产品，提高治理效率。
首先，二者应明确各自的治理领域。政府由原来的管制者向公共服务提供者转变，保留部分国家权力与公共利益领域的公共产品，一些公共产品领域则交给企业或非政府组织，因而公共产品领域逐渐打破垄断，社会性增强。其次，构建公平、公开的提供平台。政府、企业和非政府组织需要在同一平台公平竞争，使公共产品和服务提供的过程公开化、透明化。在广大群众的监督下，公平竞争，择优选取。再次，加强项目合作。政府和非政府组织的价值取向都是社会公共利益，作为“社会人”以为社会提供高效优质的服务为共同目标。
二者的优势互补，能有效提高社区治理的水平，达到互惠双赢的目的。
（二）发挥政府的主导作用，提供参与保障
1. 健全法律法规制度，合理定位非政府组织。现行法律法规对于非政府组织的规定并不完善，市场准入制度也颇为严格，“双重管理体制”既要求非政府组织经业务主管单位的审查同意又要求受政府部门的管制。这不仅束缚了政府职能转变，更不利于非政府组织的独立发展。因而健全法规制度，从法律的角度合理定位非政府组织以及规定合理的市场准入制度势在必行。首先，在法律上合理定位非政府组织。市场经济条件下，社会团体、行业协会等组织不同于企业，其发挥着市场的中介、枢纽作用，因此对其的监督管理应严格区分。政府应在法律层面合理定位非政府组织，明确其与政府在公共事务管理的范围，明确各自的权限与责任，从而提高公共管理的效率。同时，在权限之外也给予规制，顺应非政府组织发展的内在规律，保证在规制非政府组织的同时也给予法律上的独立空间。其次，突破市场准入限制。严格的市场准入制度限制了大量非政府组织的进入，其并不符合宪法“公民有依法结社的权利”所体现的精神，也违背了强化非政府组织参与社会管理能力的理念，双重管理体制严重制约了非政府组织的自主发展。因此，对准入的限制应当转变为对过程的监督，登记注册手续可适当简化，而对其活动实施与组织运作过程的监督管理可适时加强，如民间组织管理委员会，负责非政府组织的登记备案。这样既打破双重管理约束，也加强管理效果。
2. 加快政府职能转变，打破政府垄断。政府在现行的社区治理中仍担任着主要角色，非政府组织在其中辅地提品与服务。尤其是在某些限制性的公共产品领域，非政府组织深受垄断的限制。随着改革开放的深入，我国政府在“有限政府”的理念指导下寻求职能转变，倡导“全能型”政府，因而逐渐由全面管理转向宏观管理，由控制转向引导，由“管理”转向“服务”。因此，在政社分开、权责明确目标指引下，一要逐步实现非政府组织人事安排、活动、经费自主，二要建立政府与非政府组织平等对话机制，三要下放权力，将服务社会的社会职能下放给非政府组织，具体包括行业管理与协调职能、社会事务管理与服务职能及市场监督与技术服务职能。
3. 完善资金支持体系，提供经费保障。目前我国非政府组织自身力量还很薄弱，资金基本上还是靠政府的支持。而这样一个资金支持体系也需要政府从多方面完善。首先，建立专门的NGO项目资金支持体系。项目支持体系指政府以采购制度为基础，将项目以招投标的方式交给非政府组织执行，政府拿出资金购买非政府组织的服务。如此，政府与非政府组织以合同方式确定合作，由政府提供经费，由非政府组织提供相应的服务。其次，建立专项资金制度。非政府组织以社会服务和公益事业为宗旨，政府可从地方税收中抽取一定的比例，建立社区治理专项资金制度，支持NGO社区治理活动的开展；同时，同步建立健全专项资金的评估制度，确保资金用到实处；而对社区NGO活动的开展，完善绩效考核制度，在提高NGO工作效率的同时实现政府资金使用效益的最大化。最后，引导捐赠，吸纳民资。社区治理仅靠政府的支持还是远远不够，正因为非政府组织的公益性和自愿性，其融资更应当动员全社会的力量。具体而言，由政府牵头，以举办社会公益活动为平台，借助政府的公信力号召社会各界捐赠，尤其是高收入阶层的捐赠。这种捐赠过程实际上就是政府宏观引导下优化社会资源配置的过程，能大大提高社区治理的效率，利于社区持续发展。
（三）完善非政府组织建设，强化参与能力
1. 完善组织结构，健全自律机制。严密的组织体系能为NGO的发展提供一个专业的平台，并能强化组织的自我规范意识。具体而言，非政府组织的内部建设，一要促进制度建设，明确章程等的核心地位。二要健全内部组织结构。建立决策机构、执行机构和监督机构，明确全体会员大会、会长及监事的权责。三要健全管理制度。完善会议制度，加强信息管理、财务管理等制度建设，促进非政府组织日常自身管理的规范化和公开化。在对社区的治理过程中，首先，细致规划社区人力资源安排。人事安排上保证社区至少一名专业人员进行管理。对于人事安排有困难的偏远地区和落后地区，可通过地方政府部门协调和指派。其次，明确社会组织对社区工作的平台作用，建立行业的自律机制。协商确定行业职业道德、资格准入标准以及行为准则，并在活动开展过程中相互监督。民政部门人力上对非政府组织的支援不仅不会影响其工作，反而有利于社区工作的共同开展。
2. 重构运行机制，提高独立自主性。非政府组织要在社区治理中真正发挥作用，必须要有一套从决策到执行最后到评价的有效机制，以保障治理活动的实施。从决策机制上看，非政府组织必须要有自己的独立决策权，一旦参与到社区治理，非政府组织就应该有权获得社区信息，并从信息管理制度当中产生多种可供选择的方案，最后择优选取与执行。从执行机制上看，非政府组织可借鉴企业的运作方式提高执行力。在与政府的购买服务、产品外包、租赁合同等合作方式中实现公共产品的有效供给，有效整合社区资源，并以受众居民为导向灵活制定方案，实现资源配置最优，同时也提升社区治理水平。从评级机制上看，最重要的就是评价主体多元化。具体而言，要非政府组织内部与外部评价相结合，效果评价与功能评价相结合，政府评价与居民评价相结合。评价主体应更多的关注第三方即社区居民和行业竞争者的评价等。
3. 强化筹资能力，拓展融资渠道。要解决非政府组织社区治理中经费不足、资金支持不稳定的大问题，根本的还是要强化其自身的筹资能力，拓展融资渠道。现今非政府组织服务于社区的活动经费大都来自捐赠，主要包括个人捐赠、企业捐赠和其他社会团体捐赠等。要想提升非政府组织的号召力获得更多捐助必须：一方面增加非政府组织公信力。当前阻碍非政府组织参与社区治理的因素之一就是其缺乏公信力，大多数民众因为心存疑惑，宁愿选择效率低下的政府部门也不选择非政府组织。所以，非政府组织更要树立自身的公益形象，牢固树立公益性价值，明确自身的发展取向。另一方面以社区服务为使命。使命是组织的发展方向，是非政府组织存在和发展的灵魂，正如杜拉克所言，“非政府组织是使命感、责任感最强的组织，它们以点化人类和改变社会大众为目的，非政府组织使命为先”。
参考文献
[1] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社， 2000.
[2] 陈跃，占伟.非政府组织在和谐社会治理中的角色和功能探索[J].行政论坛，2013（1）.
[3] 黎丹.我国非政府组织参与公共服务对策研究[J].黑河学院学报，2013（2）.
[4] 王伟.治理理念视角下非政府组织与政府关系研究――以上海市阳光社区青少年事务中心为例[D].上海：上海交通大学，2007.
[5] 贺艺，刘先江.非政府组织与社会治理：作用、困境及出路[J].武汉科技大学学报（社会科学版），2007（4）.
[6] 迟福林.政府转型与民间组织发展[J].开发研究，2005 （06）.
[7] 董秀.深圳非政府组织（NGO）参与社区治理模式研究――以深圳社工组织为例[D].湖北：武汉大学，2010.
[8] 苏伟伦.杜拉克管理思想全书[M].北京：九州出版社， 2001.
近年来，笔者始终在摸索如何通过“开明、个性、温情的班级规约的落实与引领，开放、科学、人本的班级事务的处理与导向，丰富、活力、全面的班级活动的彰显与延伸”，凸显“尊重、理解、赏识、激励”的阳光班级文化内涵，进而培养学生自信乐观、责任担当、宽容接纳、乐于分享、善于合作的阳光品格。
一、人人参与班级规约的制定与管理，点燃学生的乐观与自信
基于阳光班级文化意义上的班级规约不简单等同于一般的班级管理制度，它是班级成员之间默契的约定和共同愿景，是通过民主协商形成的能够体现班级文化内涵的集体规约和班级目标，是班级成员共同创造的自身认同的文化氛围和生活方式，依托营造出的班级生活的家庭感去实现培育学生规则意识的目的。
陶行知先生曾说过，学生过什么样的生活，就受什么样的教育。我们培养的是未来的合格公民，就需要为他们提供适应公民社会生活的班级公共生活。因此，我们重视班级规约的价值引领作用。
在公民社会中，人与人之间相处的基本原则是“尊重”，因此，学校将“尊重”这一核心价值观作为班级文化内涵，尝试在日常教育过程中，以“尊重”为轴心，从“尊人、尊己、尊物、尊规”四个维度展开，确立出“四尊”的核心目标，按照低、中、高三个年段不同要求制定出相应的年段梯级目标。
具体落实时，我们将班级规约的制定与学生养成教育相结合，各班级结合不同年段要求，根据班级实际，在开学初确立本班学期养成重点。实施过程中针对学生实际存在的问题，结合个体差异制定个人评价重点，在此基础上进行梯级目标激励、滚雪球式推进，让每位学生在参与目标的讨论与制定中，加深对自己的认识，在目标推进中看到个人进步，获得自尊与自信。具体运作方式：
第一，开展头脑风暴，人人参与畅想班级愿景。此环节在确定班级规约之前实施，讨论时不设任何限定，让学生自由畅谈心目中的好班级，或者说自己最希望在什么样的班级里生活。让学生敞开心扉，畅所欲言，教师捕捉关键词并板书在黑板上。
第二，围绕班级精神核心词，确立班训、制定规约。在头脑风暴环节，人人参与了班级愿景的确定，然后再引导学生反思班级现状。教师可以针对性地列举集中反映当前班级精神风貌的典型事例。
第三，确立阶段养成重点。班主任根据班级规约印发个人阶段性养成重点表，引导学生思考“我哪些方面做得好，哪些方面需要改进”，制定个人评价重点。在此基础上进行梯级目标激励：把个人养成重点细化到周、月，这样一周一重点，一月一小结，滚雪球式推进。总结时不做横向比较，只要求学生自我对照，明确哪些目标已经达到，哪些还需要进一步努力，并将其作为下一阶段的养成重点。
让学生看到自己取得的进步和努力的方向，使班级规约与学生个人成长目标协同起来；学生在遵守班级规约时，感受到的不是管理与束缚，而是自我成长的喜悦和期待。如此，有效激发他们积极向上的阳光心态，学会正确、积极地评价自己，相信自己能行，培养了他们乐观、自信的品格。
二、人人参与班级事务的决策与处理，培养学生的责任担当意识
在班级营造民主、平等的氛围，正如阳光普照大地，带给人的是一种博大的恢弘正气，万物都能感受到阳光的光明与无私一样，阳光班级里的每名学生也沐浴在“公平、正义”民主氛围中。学生在全员参与班级事务的决策与处理中，学会了担当，养成了积极关注和投身公共事务的意识和习惯，并从中逐步学会如何公平、公正地解决问题。重点从两方面入手：一是参与班级公共事务管理，人人都是公共事务的管理者；二是参与班级事务的处理，人人都是班级问题的解决者。
第一，实行班级事务分工负责制。把班级公共服务性事务分解为若干岗位，然后采用竞聘上岗和自荐上岗等方式，让人人都找到自己适合的岗位，为班级服务。还可根据情况增设志愿者岗位，以补充制度化岗位的不足，进一步调动学生的参与积极性。假如暂时出现岗位空缺，可适当安排一岗多人，由几个同学承担同一工作岗位的工作。这样，不仅让更多的学生参与锻炼，还培养了学生相互分工与合作的能力。分工运作一个阶段后进行岗位自评和互评。适当的时候还可以实行轮岗制，让每个人在不同岗位得到不同锻炼，以提高学生的参与能力。
第二，实行班级事务议事制，促使人人参与日常生活事件的处理。班级管理工作除了处理相应的班级事务外，还有很重要的一个内容就是处理班级日常生活事件。班级事务议事制分两步走，首先，在班级值周干部会议上，各责任人汇报本周工作，然后组织讨论新近班级存在的普遍问题，从中选取具有现实意义的话题交予全班同学讨论。如此，在人人参与班级事务的决策与事务中，学生的责任担当意识就在无意识中培养起来。
近年来，笔者在班级尝试小组共同体管理模式，取得了良好效果。“小组共同体”是根据过去合作性学习小组机制创生出的一种“基于合作，超越合作”的班级管理新模式，目的是让学生在多边人际网络中获得心灵成长，提升责任意识。实践中，“共同体”组长通过民主选举、竞聘上岗产生，成员由组长按照班级异质性调控要求自愿组合双向选择组成，组内规则由成员民主协商制定，人人承担相应职责，并与班级其它同质性共同体自愿结成竞争对子组。通过定期自评互评，使每位学生在这个特殊的共同体里，找到自我归属感，获得被接纳的愉悦。小组共同体除了完成组内相应的职责分工以外，还作为一个细胞组织轮流“执政”班级事务，即每个小组共同体轮流值周。值周时全面负责处理班级事务，值周结束自我总结并接受其它各小组的评定。在这种多维度的责任践行中，学生提高了能力，进一步增强了责任意识。
只有搭建一个公平、公正、人人参与的平台，才能让学生在承担责任中懂得责任与担当，在解决问题中践行公平与公正。这一切都有赖于班级事务的阳光操作，同时，在解决问题中，他们还学会了换位思考，懂得了宽容与接纳，这些都是重要的阳光品格因子，需要我们为学生提供适宜其健康成长的沃土，而班级生活就是培育学生这些品格的土壤。
三、人人参与班级活动的设计与开展，让学生学会分享与合作
阳光因其七彩而让世界以变得多姿多彩，阳光班级也需要以多彩的活动带给学生以丰富的体验。学生在各种活动中展示个人特长，不仅能体验到成功的喜悦，还可以学会以阳光的心态与人相处，学会合作与分享。为此，学校重视活动的德育功能，通过开发系列活动课程，倡导组建社团，鼓励班级创新活动，让学生在各类活动中体验班级生活，学会分享与合作。
践行活动课程。学校在李庆明校长的倡导下，开发了丰富多彩的系列活动课程。如今，每学期一次的主题大单元活动已成常规，渐显特色；结合主题大单元活动，在社区内组织的诸如阅读推广、社团展示和文化义演等社区活动也赢得广泛好评。学校还制定了社区服务活动目标体系，向每名学生印发了社区服务活动档案袋。每次活动都以班级为单位，让学生参与活动设计和流程安排。学生自发的义工组织不断壮大，公益活动涉及交通协管、扶贫助弱、阅读推广等，足迹遍及家庭、社区、校园，乃至边远贫困地区……“人人为我，我为人人”的公益精神已在广大师生乃至家长心中深深扎根。
参加社团活动。学校倡导学生根据自己兴趣、特长组建社团。社团活动的开展，以家校教育协商委员会为依托，充分调动广大家长参与教育的热情，聘请在某方面有一技之长的家长参与策划活动。各班积极响应，集体讨论社团主题，设计社团活动，相继成立了公益类、环保类、文化类、阅读类、实践类、艺术类、体育类社团。通过开展丰富多彩的社团活动，不但培养了学生的群体意识、自主意识和自由精神，还提高了他们参与社会活动的热情和技能。
物业管理模式是指社会上的一定组织开展物业服务活动的组织形式和运行机制。自专业化的物业管理在我国产生以来,伴随着我国社会经济的发展和物业管理行业法律、法规的完善,物业管理的基本模式也在不断的发生变化。
提供物业服务的物业服务企业的形成主要有房地产开发企业建立的物业服务企业、社会上独立的物业服务企业、政府房屋管理机构转制建立的物业服务企业和企事业单位转制成立的物业服务企业几种形式。
“一体化”物业管理模式是指专业化的物业服务企业,作为管理服务的提供方,按照市场化要求,接受物业委托方的选聘,对特定的物业区域实行统一管理,并对业主提供常规性的以保修、保安、保洁、保绿为基础的综合服务。
“一体化”物业管理模式最早出现在深圳、上海等发达地区,随后逐步辐射至全国各地,又按照自身的规律不断地发展与完善,具有典型的本土化特征,是目前我国物业管理市场中主流形态的一种物业管理模式。
随着我国物业管理市场化向纵深发展,特别是《物权法》的颁布实施和物业管理师制度的推行,以业主自治为核心,以专业化服务为主导,以经理人职业化为方向的物业管理新格局已开始显现,并逐渐成为时展的趋势。《物权法》第八十一条就明确规定,业主可以自行管理建筑物及其附属设施,也可以委托物业服务企业或者其他管理人管理;对建设单位聘请的物业服务企业或者其他管理人,业主有权依法更换。在多种因素的共同作用下,在借鉴国外物业管理先进经验的基础上,我们可以预测快速发展的我国物业管理行业正面临重大的战略转型,传统的物业管理模式正在发生深刻的变革。
二、“一体化”物业管理模式正在向“管理型”物业管理模式转变
“一体化”物业管理模式在实施的过程中存在诸多问题,比如物业服务内容与标准趋同;相当一部分物业服务企业没有根据受托物业的不同特点实施物业管理;物业服务企业管理与作业兼顾,人员包袱沉重,物业服务成本居高不下等等。为了改变这一现状,目前各地物业管理行业正在与房地产业实行分业经营,从早期的建管合一向建管分离转变。物业服务企业也正在从“管作合一”向“管作分离”转变,剥离自身的作业业务,把其外包给社会上专业化的服务企业,以扬长避短,发挥自身的管理优势。也就是说,物业服务企业正在从“一体化”物业管理模式向“管理型”物业管理模式转变。
“管理型”物业管理模式是物业服务企业在经营模式上实行管理与作业分开,只承担管理职能。企业拥有专业化的物业服务团队,团队成员具有较高的职业水准,能够根据业主的要求提供项目咨询服务、帮助业主拟定管理服务计划、接受业主的委托选聘专业公司提供专业服务、对专业公司进行监督评估等。物业服务企业本身并不提供具体的作业活动,而是通过分包的方式把具体的作业项目外包给专业服务公司。这种管理模式已在我国物业管理市场比较发达的地区出现。
从西方发达国家的物业管理实践来看,专业化也是物业管理行业最显著的特点之一。以美国为例,在住宅物业的管理中,物业管理公司一般只负责小区的整体管理,具体服务内容由业主委员会征求业主意愿后决定,有关业务则由物业管理公司聘请专业的清洁、保安、设备维修等服务公司承担。可见,美国的物业服务企业也大多选择了“管理型”物业管理模式。
三、未来“管理型”物业管理模式将逐步向职业经理人管理模式转变
为了提高物业管理行业的整体管理服务水平,在借鉴英美等发达国家物业管理制度的基础上,我国从2005年开始推行物业管理师制度,2007年已经产生了第一批专业化的注册物业管理师队伍,虽然目前还没有出现物业管理师事务所,但注册物业管理师像注册会计师一样,受雇于物业管理公司或物业管理事务所,合伙或独立的承担物业管理事务必然是今后物业管理行业发展的一个趋势。
职业经理人管理模式是指物业的委托方(业主)聘请物业管理职业经理人,而职业经理人则根据业主的意愿通过专业化的运作来完成物业管理的相关服务任务与目标。通常业主会聘请一名物业管理职业经理人,物业管理职业经理人可以根据项目工作的需要,选聘若干名有从业经验的人员作为助理,以处理物业服务相关日常事务。物业管理职业经理人可以受雇于物业管理公司或物业管理事务所,也可以独立执业,而业主既可以与物业管理单位签订物业服务合约,也可以直接与物业管理职业经理人签订物业服务合约。职业经理人管理制度的推行有利于提高我国物业管理行业的整体管理水平,也有利于推动物业服务的专业化,但这种管理模式需要建立完善的物业管理职业经理人认证、注册和评价制度。
职业经理人管理模式可以看作是“管理型”物业管理模式的发展形态,其特点是社会化、专业化与职业化的完美结合。该模式既适用于大型及超大型物业项目,也可以涵盖中小型物业项目。职业经理人管理模式将会成为今后我国物业管理行业的一种主流管理模式。
四、业主自主管理模式将会出现并占有一定的市场份额
我国《物权法》虽然赋予了业主选择多种物业管理模式的权利,但在现实中还不具有广泛的可操作性,一些地方也正在探索新型的管理模式。其中,业主自主管理模式将会是一种可供选择的物业服务模式。
业主自主管理模式就是指针对一些规模较小或物业设施相对比较陈旧的住宅物业,由全体业主在协商一致的基础上共同承担物业管理事务。比如全体业主可以召开业主大会选举出一个管理委员会,代表业主实施管理,也可以由业主轮流坐庄实施管理。运作时可以根据项目的规模、工作量的大小适当聘请1―2名专职物业管理专家或职业经理人担任物业顾问,帮助管理委员会制定物业管理计划、进行物业管理费用概算、选择专业服务公司并对其实施监督等。
一、基本情况
经调查，我市辖区小区共172个，分布在东城办、西城办的14个社区。其中，东城办事处6个社区102个小区，单位型社区兴化社区31个小区；板块型社区5个，西关社区12个小区，西南社区16个小区，东南社区25个小区，西北社区13个小区，东北社区5个小区。西城办事处8个社区70个小区，其中单位型社区6个，十一公司社区2个小区，华兴社区7个小区，秦岭公司社区9个小区，省塑料厂社区1个小区，陕玻社区3个小区，陕柴社区6个小区；板块型社区2个，七里庙社区28个小区，友谊社区14个小区。
我们选取了华宇金城一号、政协家属院等8个典型的小区，对业主、物业公司及其员工做了全面的走访调查，获得了宝贵的第一手材料。其中，佳源小区原为十一公司家属院，后由开发商接管。小区共分两期，一期建有198户，入住100余户，由十一公司自主管理，配备外墙红外线、摄像监控、跟踪棒定时巡查系统等安保设施，管理人员尽职尽责，小区安全保证有力，业主满意。二期建设规模360户，入住200余户，开发商自设物业管理部门，但无正规物业从业资质，共有人员10人，其中保安5人，小区有完善的管理制度，并能严格执行，小区大门处建有车辆管理系统，各类车辆出入有盘问，有记录，治安事件较少发生，业主对小区管理总体满意。金都雅苑、金都花园均为市住建局开发公司开发、建设、管理。其中金都雅苑建设规模600户，入住200余户，有物管人员13人，没有固定保安人员，没有成套物业管理制度，正在安装摄像监控系统，车辆被盗、入室盗窃事件时有发生，安保问题突出，业主意见较大。金都花园亦有类似情况。金城一号小区由华宇实业有限公司开发，并聘请具有正规物业管理资质的汇华物业管理公司管理。金城一号建设规模50000平方米，400户，入住率50%，物管人员11人，其中保安4人。物业管理制度完善，执行到位，管理较为规范，保安人员负责认真，并配备监控系统，以“硬件不足，软件补”为基本要求，使得小区安全有保障，业主对安保十分满意。馨泰佳苑原为水泵厂生产区，后由开发商开发建设，由西安金辉物业公司管理，建设规模12万平方米。金辉公司具有正规物业管理资质，共有保安人员8人，后期将增加5人。其管理制度完备，执行有力，采取封闭式管理，小区治安状况良好，业主对其服务甚是称赞。从选取的8个小区来看，安全状况良好的约占30%，较好的占50%，一般或较差的占20%。华宇金城一号、馨泰佳苑、佳源小区等小区制度完善，机制健全，物业管理者一直保持着高度的责任感和扎实的工作作风，安全状况一直良好。还有一些小区虽然硬件略有不足，但由于领导重视，防范严密，制度健全，责任落实，群众对安全状况比较满意，如政协家属院等。一些建成较早的小区基础条件较好，但在防范工作中，存在物业管理者责任心不强，导致入室盗窃财物、小区内盗窃车辆问题比较突出，小区安全状况大不如前，如金都花园、金都雅苑等。
二、现状分析
（一）小区物业管理市场竞争机制尚未形成。目前，我市住宅小区物业招投标管理不规范，基本是谁开发谁管理，未形成市场竞争机制，主要表现在：小区竣工交房阶段业主入住较少，基本是开发商自行选聘物业，在业主入住达到一定规模后，由于社区管理工作缺位，没有单位牵头指导，小区成立业主委员会难度较大，业主很难选聘自己满意的物业公司。
（二）小区安全管理主体一元化，安全状况良好。这类小区包括厂矿企业所管辖的单位型小区和规模较大的社会型小区，厂矿企业所管辖的单位型小区有明确的管理机构，规模较大的社会型小区聘请有资质的物业公司。这些小区责任明确，呈现出有人管、认真管的局面。治安工作井井有条，资金投入到位，人力配备充实，安全责任明确，人防、技防到位，防控任务落实，小区综治力量集中，作用明显，形成了良好的生活环境，居民倍感安全。
（三）小区治安人员素质不高，权责不清，导致防控人员责任心不强。小区大门是小区安全管理的第一道防线，关系着整个小区居民的居住安全。调查中，物业管理人员未进行专门培训，整体素质不高和管理水平有限。一些小区虽有门卫人员和安保人员，但小区大门口没有安装门禁系统，人员和车辆随意出入，没有人盘问。单元门是维护业主居住安全的第二道屏障，但是不少单元门存在损坏或者不关的情况。据了解，仅清明节前一天下午，某小区就有两户业主家被入室盗窃，一业主家被盗走电视、电脑及现金，财产损失达10000余元。另一家被盗走电视、电脑、手机、相机、金银首饰、收藏品等，财产损失达60000余元。小区业主交纳了物业管理费和停车费，但是业主财产和车辆被盗后，物业公司未承担应有责任，未予适当赔偿，业主因此拒交物业费，导致物业人员不尽职，工作涣散，不负责任，造成防范不力，业主和物业人员之间矛盾愈演愈烈，入室盗窃及自行车、摩托车、小车被盗事件时有发生，业主怨声载道。
(四）小区治安无人管理，小区环境混乱。由于认识上存在分歧，一些单位自建家属院，单位不想管，社区不愿管，有的小区对治安情况无人问津，有的轻描淡写，有的干脆与安全问题脱离干系，不愿负责任，不想插手治理。同时，建设时，开发商没有建物业办公场所，又入住户偏少，聘请物业公司负担较重。这些小区发生入室盗窃的问题较严重。
（五）小区住户认识多样化，阻碍了治安工作进展。由于小区住户的思想认识不同，个人觉悟有差异，围绕各自利益考虑，说话做事出发点不同，在对待小区安全问题上，有的人观念落后，大局意识淡漠，没有集体观念，缺乏无私奉献精神，做事只愿“自扫门前雪”，对小区公共事务漠不关心，对不正常现象熟视无睹。更有甚者，只图自己方便，进出对讲门不主动关闭，还有破坏对讲门的现象发生，为不法分子盗窃业主财物提供了机会。虽然这类人只占少数，但阻碍着小区对安全防控的统一部署、集中整治和综合力量的实施。表现在：有关费用不积极交纳，有关安全的事情不配合、不支持，甚至为了私利从中作梗，充当“绊脚石”的角色，严重影响了小区的治安工作。
（六）小区的治安防控物质基础薄弱，技防设施不力，影响了治安工作的效果。绝大部分小区目前物质基础十分脆弱，门房、围墙、车棚、警卫器械、消防器材等还严重不足，至于高科技防控措施更是欠缺，普及率极低，这种情况不仅影响小区的安全质量，也使“以防为主，打防结合”的治安工作方针难以落实。
三、措施对策
（一）明确治安管理的主体，形成集中治理的格局。把小区的各项公共事务管理好，落实管理主体是前提。对于社会型小区来说，应尽快成立物业公司，并在社区指导下成立业主委员会，明确各自权利和责任，让其充分发挥职能，实现小区的全面管理。对于一些单位型没有统一管理的小区，应由社区或单位牵头，成立业主委员会，制定小区管理制度，充实管理人员，强化设施，明确任务，落实责任，以利于小区安全防范工作的开展。
（二）依托社区居委会抓好小区的工作。无论是社会型小区还是单位型小区，社区服务中心应承担起管理责任，党委、政府应确立社区服务中心的领导地位，这样，才会“纲举目张”，事半功倍，更有效的推进工作。社区服务中心要把小区管理放在整体工作的突出位置，每年对物业管理人员进行专门培训，邀请物业管理专家或有资质的管理经验丰富的物业人员授课，使物业从业人员提高管理水平，成为物业管理的行家里手。定期深入辖区小区，了解存在的问题，发现先进典型，举办安全小区观摩会，推进小区安全管理进程。
（三）加强安全保卫队伍建设。物业公司要按照小区入住人口配足配齐物业管理人员和安保人员，严格落实安全防范措施，对小区特别是重点部位实行24小时安全监控，严格昼夜巡查制度，增加巡视密度，及时发现可疑人员，消除各类安全隐患。
（四）签订权责对等的物业服务合同。《物业管理条例》第三十六条规定：物业管理企业应当按照物业服务合同的约定，提供相应的服务。物业管理企业未能履行物业服务的约定，导致业主人身、财产安全受损的，应当依法承担相应的法律责任。作为小区管理监督主管部门，应依据《物业管理条例》审查小区物业服务合同，对于物业管理企业违约后，恶意逃避法律责任的条款，应及时纠正，并予以处罚，从而解决物业管理企业不尽责造成业主财产损失不适当赔偿的霸王行为，切实维护业主的合法权益。
（五）充分发挥公安机关在治安工作中的主力军作用。政法机关要加大小区治安工作力度，充分发挥社会治安巡查团的作用，吸纳小区“五老”人员加入治安巡查团，坚持白天巡逻制度，义务为小区安全服务。同时，公安机关要适时开展各种专项整治活动，有效打击犯罪分子，保证居民安居乐业。如秦岭公安分局破获的大型盗窃团伙，既震慑了犯罪分子，也维护了一方平安。
（六）督促开发商加大投入，夯实小区治安防控的物质基础。小区物业办公用房、门房、摄像头及红外线监控等设备，按规定应由开发商投入。但是，一些开发商人为减少物质基础方面的投入，造成小区安全隐患。住建部门要深入在建小区及已建小区，依据相关规定，督促开发商按标准建设完善小区防控的硬件设施和监控设备。在批建、督建、验工等主要环节实施制约措施。对已建成投用的小区采取完善的强制措施。
一、社会转型期地方政府改革面临的挑战
社会转型时期，地方政府不仅要“掌舵”，还要“划桨”；不仅是“权力型政府”，还是“责任型政府”；不仅是“管理型政府”，还是“服务型政府”；不仅是“法治政府”，还是“弹性政府”。
1. 社会管理理念的转变
服务是各级政府管理活动的本质属性，又是政府管理活动的时代要求，其核心是政府要确立公共利益理念。因此，地方政府要从过去的社会资源唯一所有者、计划者和支配者的角色转换到向社会提供公共产品和公共服务来满足公众的合理化要求上来，以实现社会公共利益公平、公正的配置。地方政府还应转变社会管理的行政性垄断，积极引入市场机制，借助投标、竞标等公平、公开、公正的竞争方式，在政府、企业、个人和社会组织之间对社会资源进行优化调配。总之，政府要树立以民心和公共利益为导向的价值观，才能正确定位自身的角色。
2. 技术型要求转型
网络时代给政府职能转变提供了全新的载体、程序和方法，要积极建设虚拟化、无纸化、即时性、技术性的政府管理模式。例如：推进政府管理信息化工程、网上审批与便民服务、在网络平台加强与公众的互动、加大政务公开力度、政府采购电子化、应急反应和指挥信息化建设等等。
3. 制度性要求转型
经济全球化要求各级政府必须完善市场经济体制建设，加强立法和各项规章制度的制订。尤其要求地方政府集中社会管理执法权，建立行政执法程序制度、行政执法人员管理制度、行政执法评议考核制度、行政执法案卷评查制度、过错责任追究制度等等，为依法行政提供制度保障。
4. 主体性要素转型
随着改革的深入，单一主体性社会管理模式逐渐转化为多元化主体管理模式。当今，社会管理主体有政府、企业、非政府组织和公众等等。因此，地方政府必须加强社区、社会中介等基层组织建设，保证公民多渠道、多角度地参与和监督社会管理。
二、社会转型期地方政府角色定位的几个要素
1. 正确处理政府、市场、社会的关系
政府与市场是互补关系。在共同的社会经济调整中政府对市场给予适当的引导、限制、支持或刺激。市场通过市场机制调节的事务都要遵循市场规律，政府应以弥补市场失灵为重点。政府与社会是合作关系。政府应该将社会能够自行管理的事务交给社会管理，培育和促进社会自治、自理、自组、自改的自我完善机制。但政府必须承担社会监管的责任，对社会基层组织和中介组织的作用发挥给予一定的政策和财政支持，对社会组织的调整制定法律制度来引导和规范。
2. 地方政府体制改革具有多目标性
首先，要建设服务型政府。加强城乡公共设施建设；发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业；公共信息，为公众参与社会经济、政治、文化活动创造条件并提供保障。展示以社会管理和公共服务为核心的服务型政府的基本内涵。
其次，要建设法治政府。2004年3月，国务院了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出建设法治政府的奋斗目标，到2020年基本建设成法治政府。即以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力。
最后， 要建设创新型政府。政府创新是社会创新的表率，建设创新型国家必须建设创新型政府。政府部门要将改革作为提高行政效率、改善服务质量、增进公共利益的基本手段。
三、社会转型期地方政府的职能定位
社会转型的典型特征之一是经济市场化，即充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，以产权保护和市场激励为依据，以法治为手段，通过自由平等的竞争机制推动经济的持续繁荣。与之相呼应，政府一方面要承担保护和维护市场竞争秩序、经济协调的职能，一方面要弥补市场失灵，在国家经济发展中承担调节职能，在市场运行中发挥监管职能，在公共服务领域承担服务职能。
1. 市场经济发展中地方政府应发挥调节和监管作用
市场经济条件下，政府以调节经济发展的角色介入社会管理，运用行政、经济、法律和思想教育等手段进行宏观调控，实现对宏观经济运行状态和质量的干预和调节。社会转型期，地方政府对社会、市场的管理，应由微观向宏观、由数量向整个经济的均衡发展转变。地方政府在市场经济发展过程中应运用行政执法手段，对市场各主体进行监督、检查、管理和处罚，来维护市场秩序。首先，地方政府应严格市场准入监管，确保市场主体的合法性。其次，维护公平竞争秩序，采取强制手段纠正和处罚各种违法交易行为，这是各级政府市场监管职能的中心任务。最后，地方政府应监督市场交易行为，通过完善消费者保护立法，积极干预和教育引导企业自觉强化社会责任，加强监管力度，拓宽消费诉讼解决途径，保护好市场主体权益。
2. 社会基础事务管理中地方政府应发挥管理功能
地方政府通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织和社会事务，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，这既是弥补“市场失灵”的必然要求，也是协调各种矛盾与冲突的必要前提。社会管理主要是以行政强制为基础，以法律为保障，对社会关系进行调整和约束，政府在其中起主导作用。在市场经济和民主政治条件下，地方政府的管理职能通过服务来行使，主要体现在建立法制，投资公共基础设施，保护弱势群体，保护和优化环境等方面。
3. 社会公共事务中地方政府应发挥服务功能
地方政府在加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。公共服务可以根据其内容和形式分为基础公共服务、经济公共服务、社会公共服务、公共安全服务等。
4. 地方政府改革的核心是职能转变
地方政府职能转变要抓好“接、放、管”。接，就是把中央放给市场的权力接转放开，把中央下放给地方的职能接好管好；放，就是把本级该放的权力切实放下去、放到位；管，就是把地方该管的事情管起来、管到位。
首先，要接好放好中央下放的审批事项。中央明令取消的审批事项下放到省级，省里要接好管好；放给市县的，省一级要及时下放，不截留，不梗阻，市县一级也要接好管好。其次，要最大限度地取消地方行政审批事项。国务院提出，本届政府任期五年内，至少取消和下放三分之一以上的行政审批事项，省级政府也应根据实际情况提出明确要求。再次，要加强地方政府管理服务职能。要把市场监管重心下移，加强市县政府的市场监管职能和力量，建立横向到边、纵向到底的监管网络，逐步做到疏而不漏，防止再走入“一放就乱、一管就死”的怪圈。最后，加强地方政府机构改革，要着力搞好“控、调、改”。控，就是严格控制机构编制总量；调，就是调整优化机构编制结构；改，就是通过深化改革推动机构编制释放潜力。
总之，地方政府改革要寻找两个支点：一是理念上的支点，就是遵从社会发展规律，实现从革命到建设、从政治到经济、从国家本位到社会本位的三大转变。二是机制支点，就是遵照体制结构的特点，使中央与地方政府的权限划分明晰化、规范化；把握好分享机制，提高行为的有效权。
参考文献：
[1] 陈晓.论我国地方政府行政组织改革[J].法制与社会，2008，（20）.
全省各级公安机关一定要紧紧抓住影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，努力构建源头治理、动态协调、应急处置三者相互衔接、相互支撑的社会矛盾化解机制，最大限度地使社会矛盾不积累、不激化。加强源头治理，建立健全社会矛盾纠纷滚动排查、提前预警和多元化调处机制，以及社会舆情分析研判机制，更多地把工作重心从治标转向治本、从事后救急转向源头治理，不断增强社会管理的前瞻性、主动性、有效性。各级公安机关要把“调解优先”的理念贯穿于执法办案全过程，对因民间纠纷引起的一般治安案件、轻微刑事案件和交通事故，更多地用调解的办法来处理，尽量采取“多调少裁”、“多调少罚”等柔性方式，严防一般性矛盾纠纷转化为民事案件、民事案件转化为刑事案件，严防个人极端暴力事件发生。加强和创新社会管理，必须牢牢抓住加强基层基础建设这个重心。要大力增强基层实力。继续坚持抓基层、打基础，深入实施城乡社区警务战略，积极推进警务管理体制改革和机制创新，减少管理层级，促进警力下沉，不断完善人往基层走、劲往基层使、钱往基层用的体制机制，着力解决基层力量薄弱、经费保障困难、装备设施落后等问题，筑牢维护社会和谐稳定的第一道防线。要积极参与基层资源整合。要积极参与基层人口、劳动、就业、社保、民政、卫生、文化、交通、农机等管理职能和服务资源整合，协同构建基层综合管理和服务平台。重点要推动构建社区流动人口服务管理平台，加强流动人口协管员队伍建设，实行以证管人、以房管人、以业管人的服务管理新模式。实现治安联防、矛盾联调、工作联动、问题联治、平安联创。要努力强化基础工作效能。要完善人口服务管理机制，积极稳妥地推进户籍管理制度改革，放宽中小城市和小城镇落户条件，引导农村人口向中小城市和建制镇有序转移；改革户籍人口、常住人口、流动人口管理办法，建立覆盖全部实有人口的动态管理体系，推动把流动人口管理纳入流入地经济社会发展规划，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展；建立健全流动人口流入地与流出地双向管理协作机制，加大对流动人口违法犯罪的防范打击力度。要积极参与数字城市建设，大力加强人口信息库、视频监控系统、道路卡口系统、警用地理信息系统等系统和平台建设，推动整合人口和计划生育、人力资源和社会保障、住房和城乡建设、民政、教育、卫生、交通、工商、税务、统计等部门及民航、电信、金融、社保、证监、保险等行业信息资源，努力构建网络互联、信息互通、资源共享的城市管理网络系统平台，实现精细化、高效化、科学化管理。加强和创新社会管理，必须牢牢抓住继承和创新群众工作这个“法宝”。
全省各级公安机关要牢固树立群众观点，站稳群众立场，走好群众路线，把群众工作渗透到公安工作的方方面面，贯穿于公安工作的各个环节。要坚持用群众观点统揽各项公安工作和公安队伍建设，在新的社会条件下，既要继承原来行之有效的群众工作方式和方法，又要不断创新群众工作理念和手段，少一些替民做主、多一些让民做主，少一些管理、多一些服务，切实解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。要深化“向人民报告”活动，以“向人民报告”活动统带各项群众工作，拓展报告内涵，丰富报告内容，活化报告形式，创新报告手段，提升报告水平，建立长效机制，使这一我省公安机关独有的群众工作新形式、新手段不断焕发新活力、发挥新作用。加强和创新社会管理，必须牢牢抓住综合施策这个手段。要突出发挥公安机关自身的主导作用，进一步明晰公安机关在社会管理中的职责定位，完善公安机关内部警种合作机制和区域警务协作机制，消除部门、警种间的分割和壁垒，发挥公安机关在社会管理中的整体战斗力。同时要加强与司法、民政、人力资源和社会保障、教育、卫生、文化、工商、财政、安监、民族、宗教、政府应急处置中心等行政管理部门和金融、保险、证券、水电气热等行业监管部门的联系沟通，建立联席联动工作机制，共同形成社会管理合力。要突出发挥基层组织的骨干作用，在流动人口和出租房屋管理、刑释解教人员管理帮教和青少年社区矫治等“社会人”管理工作中，充分发挥居委会、村委会、社区委员会等基层组织的作用，通过建立通报机制、衔接机制、责任机制，落实管理措施，实施有效管理。突出发挥社会组织和行业协会的配合作用，探索在公安社会管理中引进市场机制，在法律和制度框架下，把适合于社会组织和行业协会承担的公共服务和社会管理职能转移出去，交给各类行业协会、教育培训组织、经济社会事务所、交易市场、中介机构等，由他们向社会提供更多、更新的公共服务。将公安机关的管理要求转化为行业制度和规范，引导其形成自发成立、自主发展、自行运作、自我治理的运行机制，同时强化对这些组织和机构的阵地控制工作，实现外部管理与内部自律双轨并行，保证其健康发展并有效参与公共事务管理。要突出发挥社会公众的基础作用。要通过“大走访”、“五进七讲”等形式，加强对群众的法制宣传教育，增强群众守法维权意识、防范自救意识，发挥每一位社会公众在社会治安防范参与、人身财产安全保护、交通事故预防、火灾预防和自救等方面的作用，减少和遏制重大恶性案件和交通事故、火灾、治安灾害事故的发生。
加强和创新社会管理，必须牢牢抓住“平安龙江”创建这个平台。公安机关要紧紧围绕打击犯罪这个主业抓创建。重点要打击黑恶、命案、涉枪涉爆等严重暴力犯罪，“两抢一盗”、电信诈骗等严重影响群众安全感的侵财犯罪，拐卖儿童妇女、“黄、赌、毒”等人民群众深恶痛绝的违法犯罪和涉众型经济案件等影响社会稳定的犯罪活动。通过严厉打击，坚决遏制我省刑事犯罪高发、多发势头。要紧紧围绕预防为主这个方针抓创建。
深入开展社会治安重点地区排查整治，强化治安隐患源头治理，强化治安乱点早期整治，切实增强人民群众安全感。要紧紧围绕公共安全这个责任抓创建。严格落实安全生产责任制，充分依靠安委会、交委会、消委会，大力推进优良交通秩序创建活动和道路畅通工程，大力打造“消防铁军”、推进消防安全“防火墙”工程，深化道路交通和消防安全整治，继续实行重大安全隐患治理逐级挂牌督办和整改效果评价制度，把责任真正落实到社会单位、落实到企业、落实到法人，坚决防止发生群死群伤恶性事故。紧紧围绕网络管控这个难点抓创建。统筹网上网下两个战场，把虚拟社会和现实社会作为一个整体来把握，积极探索建立网上动态管理机制、网上网下综合打防机制，着力提高网上发现、控制、打击、处置能力，严厉打击网络违法犯罪活动，推动形成“党委统一领导、政府严格管理、企业依法运营、行业加强自律、全社会共同监督”的互联网综合管理格局。
