时间：2023-07-18 17:25:49
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理方法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：新公共管理理论；方法论；创新；行政管理
随着新公共管理理论的提出与应用，其在政府行政管理上的优势也不断显现出来。其中，结合市场经济的竞争管理方式、重视效率的战略管理方法、以结果为重的目标管理等构建了全新的公共管理体系，在政府开展行政管理工作中发挥了积极作用，有效地提升了政府行政管理的效率，对公共管理有着极为重要的意义。因此，深入探析新公共管理理论方法论具有重要的理论意义和实践价值。
1新公共管理理论方法论的主要特征
第一，工具理性特征。新公共管理的理论基础来源于经济学理论，比以往的公共行政的理论更加科学、严谨，但该方法论重视工具理性思维方式，将价值因素剔除在外，强调效率和结果，认为公共行政管理是一种重要的手段和工具。因此，此种方法论提倡规范性和客观性，关注行政管理的方法、程序及手段，具有显著的工具理性特征，能够较好地增强公共行政管理的有效性和科学性。第二，个人理性特征。有关研究表明，新公共管理的逻辑起点是理性经济人，此种逻辑起点是一种鲜明的个人主义理性思维方法。理性经济人是对人性利己观念的一种继承和发展，它主张个体都是经济人，其活动的基本动机和最终目的都是获得最大的个人利益。基于这样的思想观念，新公共管理理论方法论也具有鲜明的个人理性特征，提倡政府行政管理要符合市场导向，尊重个体层面的自利需求，尤其要满足顾客的合理需求和组织成员的个人利益。第三，实证主义特征。在新公共管理理论形成、发展的过程中，引入并融合了企业的成功经验和管理方法，这些经验和方法都是实证主义方法论，遵循的原则是有用即真理，重视实际操作方法和管理经验的积极作用。因此，借鉴了战略管理、目标管理、项目预算和绩效工资制等方法论的新公共管理理论方法论具有较强的实证主义特征，可以较好地推进公共部门变革，促使其创新行政管理方法，进一步提升管理效率。
2新公共管理理论方法论的创新作用
2.1为公共管理研究提供了全新的视角
新公共管理理论基础主要来自经济学理论，如新制度经济学、公共选择理论，这是一种重要的思想武器，既可以用来批判以官僚体制理论为代表的传统公共行政理论，也有助于推进政府改革实践，同时还能够为公共管理和决策模式的创新、完善提供基础的方法论支持。相较以往的公共行政学理论基础，经济学理论具有的确定性、经验性及精确性都更高，使公共行政管理研究的视角朝着经济学取向的竞争化、自由化和市场化方向发展。此种方法论不仅有助于丰富政府公共管理理论的内涵，使之更科学完善，也可以较好地推动公共行政管理改革，使之更有序地实施。就理论层面来说，新公共管理方法论的理论范畴和视野都得到了较大扩展。在以往的公共行政理论中，理论基础主要为政治与行政二分理论（理论提出者：威尔逊、古德诺）和官僚制理论（理论提出者：韦伯），这两种理论都在政治学理论范畴之内。而在新公共管理理论中，当代工商管理学、西方经济学等均被纳入其理论基础中，从而打破了以往公共行政学方面存在的学科局限，公共组织也从过分关注效率转变为重视市场价值，这为开展公共管理学方面的研究提供了全新的视角，例如：公共选择理论借助现代经济学领域的方法与逻辑，通过理性经济人理论中的供求分析、交换及效用最大化等要素，对那些和民众联系紧密的政治个体进行行为特征分析，同时也对典型的政治团体和政府所具有的行为特征进行了总结。这使研究的侧重点和涉及范围都得到了拓展与延伸，关于如何有效执行、拟定政府公共政策也逐渐成为了一个现实性课题。由此不难看出，公共选择理论的引入拓宽了公共行政学的思考范围和研究视角，具有重要的价值意义。从实践角度分析，新公共管理方法的应用有助于提升公共组织的行政效率。20世纪70年代，西方国家的政府公共行政管理的效率日趋低下，甚至出现了严重的信任危机。而经济学理论包含的方法论极为独特，学科基础也颇为成熟，尤其是其重产出结果比的绩效理念对公共行政管理有着重要影响，将其引入公共管理研究后有效地扭转了这种效率低下的局面，同时，在应用过程中逐渐被置于支配地位，促使公共管理改革朝着市场化方向健康发展。有学者深入探讨了经济学理论基础和新公共管理方法论的内在关联，提出：新公共管理理论坚持市场取向是因为引入了经济学理论，受这种理论思想和方法论的影响，逐渐认可了市场价值的积极作用，当其被应用到公共管理改革过程中之后，逐步取代了以往公共行政学理论的地位，也使公共官僚组织的思想观念得到改变。
2.2使公共管理方法的取向和范围不断拓宽
新公共管理方法既囊括了工商管理学、经济学方面的理论，同时也将管理学、社会学、政治学及政策学等领域的方法和知识有机结合在一起，其核心主题是如何提供优质的公共服务和物品，实现有效的公共管理，这有助于增强公共管理方法的综合性和广泛性。新公共管理方法认为，政府公共服务应当以市场化为导向，同时要充分考虑客户取向，在当代工商管理学理论的支持下，积极利用私人部门成功的管理经验、技术、方法和原则，创新绩效管理方法和战略思维。同时，充分运用政策科学分析方面的技术、方法，以及有关公共政策结果和过程方面的研究成果，从而建立起综合且广泛的管理方法，使公共管理研究更科学有效。相较以往的公共行政方法，新公共管理方法的应用使行政主题和理念得到了创新、完善。基于管理行政理念的指导，以往的公共行政重视层级节制和制度约束，多采取官僚化的管理方法开展行政工作，非常重视对行政体制、机构及过程等行政组织内部事务进行研究，而没有对组织的发展趋势和外部环境等方面进行分析。因此，不难发现，公共行政管理活动具有明显的内部取向特征。新公共管理方法认为，既要对组织内部进行研究，分析内部系统要素存在的关系，也要关注组织的未来发展形势和外部环境特征，厘清外部环境和组织之间的关系。也就是说，在做好组织内部管理的同时，要通过战略管理、结果控制及战略计划等方法，将组织置于外部环境进行分析，探讨组织行政管理的成功经验和不足之处，分析组织发展过程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共组织机构可以更好地适应外部环境，在稳步管理中实现长足发展。基于服务行政理念的指导，新公共管理方法论主张，公共行政管理要对公民和公共管理者的关系进行深入分析，行政管理活动要充分体现民主性和服务性。因此，公共服务和公共责任也被纳入新公共管理。相较以往的公共行政，新公共管理引入并融合了当代工商管理与西方经济学领域的模式、经验、技术、方法及原则，向新公共管理方法注入了包括组织发展、制度安排、信息管理、人力资源开发、顾客至上、业绩工资制、合同雇佣制、成本核算、绩效目标、交易成本与公共选择等在内的许多全新的内容和主题，给公共行政赋予了全新的概念与涵义，为其作出了更为全面的释义。在公共行政管理领域引入并使用这些管理方法，不仅能够彰显政府人性化管理的特点，体现绩效评估和竞争机制的优势，较好地改善行政管理的效果，同时也可以拓宽新公共管理方法的研究主题和理论视野，使公共管理有更为广阔的发展空间。
2.3用激励机制取代规制的公共管理方法
一般来说，对组织结构行为和设计进行研究分析时需要一个逻辑起点。基于新公共管理方法论，人性假设被当作基本的逻辑起点，这有助于政府转变公共管理方法的导向，即用激励取代规制。以往官僚制度的逻辑起点是人性恶，所以，公共官僚组织在进行管理时非常重视规制，为了避免人出于恶的本性损害、破坏公共利益，往往会制定多种规章制度，以便对政治权力进行有效监督、控制，防止出现滥用官僚权力的现象。韦伯在设计官僚制的有关制度时，非常看重规则的完整性和详实度，而且对权利体系的层级节制设计尤为关注，确保其能够达到较高的理性化水平。显然，这样的官僚体制是以规制为导向的，它能够起到推动公共行政发展的积极作用。但从长远角度来看，这种体制过于重视规则，可能会使行政工作陷入教条主义的危机，从而不利于行政效率和质量的进一步提升，会对公共行政长期发展形成阻碍。新公共管理方法强调市场的导向作用，认为可以通过创建有效的激励机制来完善公共行政管理。该方法基于人性假设这个逻辑起点，将经济市场和政治市场里面的个体视为理性经济人，其显著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府组织机构中引入市场机制，同时创建有效的竞争机制，将绩效管理纳入劳动报酬体系，并把绩效作为劳动报酬的重要指标，根据劳动和竞争形成的结果实施绩效管理。这样在竞争过程中就会出现差异和距离，为了不落后于他人，获得更多的劳动报酬，机制中的理性经济人必然会主动增强工作积极性，做好本职工作。以往的官僚体制以规制为导向，重视层级节制，认为下级要绝对服从上级的命令，在工作过程中所有人都必须认真落实各项规章制度，这既不能够激发公务人员的工作热情，也会扼杀其创造性，还不利于充分实现公共利益。长此以往，公务人员不仅会养成按章办事的习惯，也会形成墨守成规的固定工作模式，从而将降低工作效率，甚至引发扯皮推诿等问题。基于新公共管理方法论，个人的合理利益得到承认，竞争机制和市场机制被纳入政府内部，同时绩效管理也得以实现，这样可以较好地提高公务人员的工作热情，充分挖掘其潜在能力，有助于突破僵化的官僚体制模式的限制，使公务人员的主体性得到充分发挥，对协调、改善组织和个人利益的关系有一定促进作用。
3结语
新公共管理理论中引入了经济学理论，借鉴了工商企业管理理论、公共选择理论及新自由主义经济学等诸多方法论，对以往的公共行政管理作出了补充、完善，同时也提出了全新的公共管理理论概念，为公共管理研究提供了更多视角，使公共管理方法完善，将其运用到公共部门行政管理过程中，能够有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。
作者:吴晓芳 单位:郑州升达经贸管理学院
参考文献:
［1］何颖,李思然.新公共管理理论方法论评析［J］.中国行政管理,2014(11).
［2］曹堂哲,孙智慧.公共管理研究的技术设计范式:方法论、议题和逻辑［J］.天津行政学院学报,2015(1).
［3］范文.中外公共行政理论比较研究方法论思考［J］.北京行政学院学报,2013(3).
［4］王印红,王刚.对公共管理研究方法中定量推崇的批判［J］.重庆大学学报:社会科学版,2013(1).
［5］翁士洪,顾丽梅.治理理论:一种调适的新制度主义理论［J］.南京社会科学,2013(7).
自20世纪80年代以来,西方发达国家开始酝酿行政管理体制的变革,形成了所谓“新公共管理”运动。这场运动的浪潮,不仅波及西方发达国家,而且逐渐扩散开来,产生了世界性影响。尽管时至今日,“新公共管理”运动还只是限于提出一些富有创新意义的思想及解决传统体制问题的某些重要向度,新的统一的管理模式尚未完全确立,但已显示出若干优于传统行政管理体制的创新点:
(一)“新公共管理”运动的成功方面
1·以结果而不是以规则、程序的正确性来评估管理水平。韦伯式的官僚制为了保证行政的精确性与可靠性,特别强调固守规则、遵循程序的重要性,行政活动的结果相对于维持规则和程序而言似乎反而不重要了。换言之,本来仅具有手段价值的规则、程序在韦伯式的官僚制中反倒成了目的价值这种对于规则、程序的刻板追求,使韦伯式的官僚制组织日益陷入僵化,缺乏应变能力和弹性,管理人员的灵活性与创造性也被扼杀。“新公共管理”运动则强调行政结果即目的价值的优先地位,只要有助于行政效率的提高,管理人员可不为僵化的规则、程序所束缚。“新公共管理”运动力图解除规制,增强管理人员的自,赋予他们以更大的自由裁量权。“新公共管理”运动的这些举措,使行政管理获得了空前的灵活性,提高了行政组织处理紧急情况、应对特殊问题的工作效率。
2·引入市场机制及相应的管理手段。传统的行政管理体制以公共部门与私营部门的绝对区分为前提,认为在政府管理的公共部门中,只宜于实行以权力为基础的从上到下的命令式的管理,而利用市场机制则是仅存在于私营部门的事情。排斥市场机制,导致了传统行政管理体制的追求预算最大化、、腐败等问题。“新公共管理”运动为了解决这些问题,积极寻求将市场机制引入政府的行政管理的途径,并在公共管理中大量采用对应于市场机制的私营部门管理方法,如绩效评估、目标管理、项目管理、全面质量管理等等。引入市场机制及采用私营部门的一些管理方法,在公共部门的管理中形成了竞争的局面,预算最大化为效率最大化所取代,提高了行政管理的质量和效率,并有助于防止行政权力的腐败。
3·重塑政治与行政的关系。传统的行政管理体制以威尔逊、古德诺等人的政治-行政二分法作为理论基点之一,这对于解决所谓“政党分赃制”问题曾起过积极作用。但正如欧文·E·休斯所说:”要对政治与行政,或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的。”[1](46)政府的行政管理就其本质而言就是政治性的,政治与行政的二分法在很大程度上削弱了管理人员的政治责任。“新公共管理”运动从行政管理的现实状况出发,力图将政治与行政结合起来。在“新公共管理”运动的推动下,许多国家开始了强化政府政策执行部门自的改革,形成了一股“执行局自主化”的改革潮流,从而重新塑造了政治(政策)与行政(执行)之间的关系[2]。
4·职能限制与职能转向。基于韦伯式官僚制的政府的主要职能是管制,而且,官僚制的权力中心主义必然导致管制职能的无限扩张。政府管制职能的大规模扩张开始于20世纪20年代,表现为政府对社会生活包括市场的干预程度大大加深。无节制的管制扩张束缚了技术和商业的创新,导致了资源配置的无效率现象及政府规模的膨胀。“新公共管理”运动主张弱化政府的管制职能,将政府的职能严格限制在公共领域的确定范围之内,即政府的职能主要是提供纯粹的公共物品。对于在职能扩张过程中政府揽下的那些它“管不了”或“管不好”的事务,则应移交给非政府组织或非营利组织。职能的限制必然使得政府规模趋于缩小,因为承担已被移交给社会的职能的那些机构再也没有存在的必要了。这样,政府行政管理的开支也会下降,而管理效率则会相应提高。此外,“新公共管理”运动还重新定位政府的管理职能,由管制为主转向以服务为主。“新公共管理”运动把公众当作公共机构的“顾客”,以“顾客“的满意度作为公共服务的指标。这促使公共管理者不断提高管理工作的质量,也改善了政府形象。
5·由集权走向分权。传统行政管理体制以集权为中线。行政行为在多大程度上具有有效性,取决于支持这种行为的权力的大小[3]。官僚制体系的金字塔结构,导致了组织内部权力的高度集中和权力拜物教。从整个社会来看,则是公共权力完全被集中于政府组织,形成了政府部门对于公共权力的垄断。”新公共管理”理论认为政府不是行使公共权力的唯一主体,因而主张分权而反对集权。分权的要求既包括将一部分公共权力分给非政府组织或非营利组织,即与前述管理职能的部分移交相对应;也包括通过改变原来的金字塔式结构,建立扁平式的管理组织,来实现一部分权力的下移。“新公共管理”运动的分权使得管理组织具备更大的灵活性和适应性,能够更迅速地对社会的公共需求作出反应,也能够更好地调动基层管理人员的积极性和创造性。
(二)“新公共管理”运动存在的问题
尽管“新公共管理”运动的主张相对于传统行政管理体制来说已在多方面显示出其优越性,但由于其尚未发展成熟,故也存在着若干问题,引起了一些尖锐的批评。大体上,对“新公共管理”运动的批评意见主要集中在以下几个方面:
1·对市场化的过分崇拜。批评者认为“新公共管理”运动的市场化取向体现了改革者对“市场价值”和市场机制的崇拜,是一种新的“市场神话”[4]。实际上,市场机制自身也有其内在缺陷,这一点就连经济学家也不否认。过分崇拜市场机制就会忽略市场的缺陷,从而无视公共部门市场化过程中可能附带产生的一些错误,“如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等。”[5]与此相联系,在公共部门中大量采用私营部门的管理手段也受到了非议。批评者认为公共部门与私营部门虽有相似性,但二者的差异却是本质的。由于公共管理在本质上不同于私营管理,故照搬私营部门的管理手段就很成问题。
2·“顾客至上”对公民主体的遮蔽。批评者认为,将公共服务的对象比作顾客,可能无法全面理解公民的角色,使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱[5]。公民不仅是公共服务的接受者,而且也是公共服务的参与者和监督者。“新公共管理”运动的“顾客至上”导向的初衷也许是为了改进公共服务质量,但“顾客”这一隐喻在客观上却造成了对公民主体地位的遮蔽,使公民被简单化为公共服务的被动接受者。
3·政治化的风险。针对“新公共管理”运动否定政治-行政二分法的观点,批评者指出,在传统的“二分法”思想的管理体制下,公共行政人员的积极性也许受到了压抑,但这一思想的解除,会诱发新的更多的问题:行政人员权力过分的扩张和不受节制,会增加腐败及政治黑幕发生的概率,公共行政人员的任命与管理漏洞增大;对政党的行为的约束降低,完全可能超出必要的限度,致使行政机构“政治化”而危及国家意志的表达[6]。
此外,还有人批评“新公共管理”运动的分权导致了分散主义、本位主义和保护主义以及公共开支的增加;有人对重结果轻规则、轻程序的评估标准提出质疑,认为这样做有可能导致规则、程序的混乱;……等等。
二、我国行政管理改革的特殊关注
由于我国的行政管理改革有自己的特殊背景,因此,在西方发达国家产生了积极成果的“新公共管理”运动,不能在我国原样复制。然而,”新公共管理”运动仍不失为我国进行行政管理改革的一面镜子。我们可以借鉴“新公共管理”运动的成功方面,再结合本土的实际情况,进行富有创造性的探索。在立足于自身国情的基础上借鉴西方的“新公共管理”运动,思考现阶段我国行政管理改革的特殊维度,至少要关注以下事项:
(一)尽快完善相关法律制度,使行政管理改革在良好的法治环境中进行
有法可依,是国家秩序的基础,也是有序地进行行政管理改革的基础。法律制度不健全,没有一个比较稳定的法治环境,某些方面的行政管理改革就可能变成无规则的激进主义运动,甚至还可能引发国家失控、社会动荡。西方的“新公共管理”运动虽然也包含某些激进因素,但却未引起严重的国家失控和社会动荡局面,其主要原因之一在于西方发达国家有着坚实的法律制度基础,法治化的社会环境将激进变革的负面影响衰减到较低水平。我国的法制建设起步较晚,法治的总体水平低于西方发达国家,要由“人治”转变为“法治”,还要做大量的工作。为了保障我国行政管理改革的顺利进行,我们一定要高度重视社会的法制建设,为行政管理改革营造良好的法治环境。单就行政管理领域来说,我国在这一领域长期缺少从上而下的行政法规和个人负责制,这是机构臃肿和的重要病根。为了解决这个问题,我国行政管理改革面临着一个西方“新公共管理”运动无需特别考虑的重要任务,即:建立和完善各种行政法规,规范行政行为,实现政府机构、职能、编制、工作程序的法定化。从目前的情况看,至少要完善三个方面的行政法规:行政机关组织法、部门组织法和行政程序法[7]。只有建立和完善了各项行政法规,才能为依法行政提供权威性的依据。
(二)在提升政府的服务职能和适度分权的同时,强化必要的政府的管制职能
“行政管理的本质是维护公共利益、为公众提供良好的服务。”[8]行政管理职能从管制向服务的转变,正是反映了行政管理的本质要求。西方的“新公共管理”运动主张放松管制,将政府职能定位于服务,受到了公众的欢迎。我国政府的宗旨是为人民服务,当然更应当提升政府的服务职能。但是,由于我国尚处在由传统社会向现代社会的转型中,市场经济还没有完全建立,政府还担负着培育市场的艰巨任务,因此,政府的管制职能不能轻易放弃,特别是在维护市场秩序方面,政府更应当理直气壮地强化管制职能。只有当市场经济已经步入良性运行的轨道之后,才有条件考虑政府退出、弱化这方面管制职能的问题。
为了更好地实现服务,必须使集权式政府转变为分权式政府,因为分权比集权具有更大的灵活性和适应性,它能够使管理机构对公众的多样化的真实需求作出迅速、及时的反应。但鉴于我国转型期的特殊情况,与保留和强化政府的必要的管制职能相对应,我国的行政管理改革只能是适度分权,而不能一味否定集权的作用。有学者针对我国处于社会转型期因而容易出现失控的特殊情况,提出“集权主导下的分权应成为当前中国行政管理体制改革的理智选择。”[9]这种分权的思路较为切合我国的实际,值得参考。
(三)大力培育非政府组织或非营利组织,促进它们的发展和成熟,为一部分公共管理职能从政府剥离出来创造相应的社会条件
随着我国行政管理改革的深入进行,将有越来越多的公共管理职能从政府剥离出来。在西方发达国家,由于非政府组织或非营利组织的发展有过很长的历史,故承接政府剥离出来的公共管理职能一般不成问题。而我国非政府组织或非营利组织的发展相对滞后,在某种程度上影响到政府公共管理职能向社会转移的进程。因此,要通过制定相关的法律、法规和政策,采取有力措施,在社会上催生足够数量的非政府组织或非营利组织,并使得这些组织健康地发育、成长,具备承接公共管理职能的组织基础和内在能力。
我国的非政府组织或非营利组织,在承接了部分公共管理职能之后,还面临着如何正确行使这些职能的问题。因为在我国由计划体制向市场体制的转型过程中,经济理性的过度膨胀引起了某些方面道德观念的淡化。社会上的不道德现象、公权领域中的腐败行为,必然会对非政府组织或非营利组织产生影响。这可能导致所谓“非营利组织失灵”,即“非营利部门偏离奉仕于社会公益或公益的宗旨,片面地以功利主义为取向的信念、行为给消费者、社会、生态所带来的负效应。”[10]为了避免非营利组织或非政府组织失灵,使其能正确行使公共管理职能,必须在规范这些组织发展的法律、法规中对行使公共管理职能的范围、目的、方式等作出明确的规定,并建立非营利组织或非政府组织的道德控制机制。
(四)积极引入市场机制和私营部门的管理方法,同时又对其作出严格的限制,避免陷入市场崇拜的误区
市场机制和私营部门的管理方法,确实能够改进公共部门的管理,提高公共管理的效率,这已为西方“新公共管理”运动的实践所证明。因此,毫无疑问,我国的政府管理工作中也要积极引入市场机制和私营部门的管理方法。但与此同时,我们要注意两个问题:
第一,由于我国传统上属于情理社会而非法理社会,且权力制约问题至今仍然没有得到根本解决,再加上市场经济尚不成熟,故在公共管理中引入市场机制和私营部门的管理方法,就有可能导致在一些西方国家政府“企业化”过程中不曾有或很少有的现象,如:“利益最大化”与权力结合形成新的腐败、政府官员丧失伦理责任感、恶意竞争等等。因此,我国的行政管理改革,在引入市场机制和私营部门管理方法的同时,要根据我国的条件对其运用范围作出明确而严格的限制。在市场机制和私营部门管理方法不灵的公共管理活动中,或者在运用市场机制和私营部门管理方法可能造成更多、更严重问题的公共管理部门,就不能或暂缓引入市场机制和私营部门管理方法。
第二,即使在西方发达国家,“新公共管理”运动之引入市场机制和私营部门管理方法,也有导致所谓“市场崇拜”从而由市场缺陷引发一系列恶果的风险[5]。我国不久前才由计划经济向市场经济转型,故发生市场崇拜的可能性更大。因此,我国的行政管理改革,既要积极引入市场机制和私营部门的管理方法,又要清醒地认清市场的缺陷。在解决与“全能政府”相伴随的“政府失灵”的问题的同时,又避免陷入“市场崇拜”所忽视的“市场失灵”的误区。
(五)既以规则、制度的完善促进现代官僚制建设,又逐渐加大对行政管理的结果评价的权重韦伯式的法理型现代官僚制在西方发达国家因为已经趋于老化、僵化而受到“新公共管理”运动的冲击,但这种官僚制的理性化、科学化、职业化的特点,却有助于克服我国传统行政体制中长期存在的家长制作风、下级对上级的人身依附关系、领导干部的终身制、政治特权等封建主义残余影响[11]。而且,对于我国行政管理体制中普遍存在的规章制度合法性不足、管理行为轻视规则与规范、缺乏专业化分工及与此相适应的专业化人才等问题,也只有诉诸韦伯式的现代官僚制才能得到有之一,是建立和完善适应我国国情的现代官僚制而不能简单地模仿西方“新公共管理”运动对韦伯式官僚制的否定。
鉴于西方发达国家官僚制老化、僵化而引起的各种严重问题,我们在建立和完善现代官僚制的过程中,也应参考西方“新公共管理”运动克服官僚制弊端的改革举措,逐渐加大对行政管理的结果评价的权重。之所以要“逐渐加大”而不是象“新公共管理”运动那样一步到位,是因为我国的官僚制的规则基础相对薄弱。而在规则基础薄弱的情况下贸然转向结果评价,则有可能形成对制度的解构作用。只有在规则健全和管理人员的规则意识逐渐增强的条件下,激发管理灵活性的结果评价才不至于导致滥用自由裁量权的后果。
(六)既要继续解决政治-行政不分的老问题,又要提升行政管理人员的政治责任感,防止发生偏离政治目标的行政行为
1、公共管理承认政府部门治理的正当性。
2、公共管理强调政府对社会治理的主要责任。
3、公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负 。
4、公共管理强调多元价值 。
5、公共管理强调政府绩效的重要性 。
6、公共管理既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法 。
7、公共管理以公共福利和公共利益为目标 。
8、公共管理将公共行政视为一种职业，而公共管理者视为职业的实践者。
（来源：文章屋网 ）
【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政
【正文】
本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。
正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。
一、新公共管理的理论基础
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。
首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。
其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。
第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：
市场状况／宪法职责模式
1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。
2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。
3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。
4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。
需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。
第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。
第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。
三、对新公共管理的批评
新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。
1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。
2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。
3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。
4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。
5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。
6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。
7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。
尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。
四、几点启示
新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。
第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。
第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴
最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。
【参考文献】
主要参阅书目
①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).
②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。
③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartinsPress1994.
④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.
【关 键 词】新公共管理/公共服务/传统公共行政
【 正 文】
从本世纪70年代开始,曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久,并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政,遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战,其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活,其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难:政府财政危机,社会福利政策难以为继,政府机构日趋庞大臃肿,效率低下,公众对政府能力失去信心,“政府失败”论开始占主导地位。
正是在这样的历史背景下,一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美两国应运而生,并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同,新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整,或仅仅是为了降低行政管理的成本,减少行政费用开支,更重要的是,它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。
一、新公共管理的理论基础
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话,新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先,新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据,如从“理性人”(人的理性都是为自己的利益,都希望以最小的付出获得最大利益)的假定中获得绩效管理的依据;从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向,提高服务效率、质量和有效性的依据;从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次,新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为,私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境,而不是韦伯所说的僵化的科层制;对产出和结果的高度重视(对私营部门来说,产出就意味着利润,而在高度竞争的市场环境中,要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务,同时尽可能地降低成本),而不是只管投入,不重产出;人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制,而不是一经录用,永久任职,等等。总之,新公共管理认为,那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法,如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有,它们完全可以运用到公有部门的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等,但它们都具有大体相同的特征。
首先,新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系,重新对政府职能及其与社会的关系进行定位:即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构,政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”,社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”,政府服务应以顾客为导向,应增强对社会公众需要的响应力。近年来,英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等,就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。
其次,与传统公共行政只计投入,不计产出不同,新公共管理更加重视政府活动的产出和结果,即重视提供公共服务的效率和质量,由此而重视赋予“一线经理和管理人员”(即中低级文官)以职、权、责,如在计划和预算上,重视组织的战略目标和长期计划,强调对预算的“总量”控制,给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权,以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三,与上一点紧密相联,新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规,轻绩效测定和评估的做法,主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制),而实现严明的绩效目标控制,即确定组织、个人的具体目标,并根据绩效示标(performance indicator)对目标完成情况进行测量和评估,由此而产生了所谓的三E,即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。
第四,与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等,新公共管理认为,政府的主要职能固然是向社会提供服务,但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同,采取相应的供给方式。如图所示:
市场状况/宪法职责模式
附图
1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内,同时也没有其他竞争者,如国防,应由政府承担。
2、虽属宪法规定的政府职责,但同时有其他竞争者的存在,即其他非政府部门也在从事此项活动,如医院,在这种情况下,政府并非一定要亲自提供此项服务,而大可通过招标、合同出租等形式,将其出租给其他公营或私营部门,政府只要对其绩效目标进行测定和评估,并提供相应的报酬,便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。
3、宪法没有规定是政府的职责,而又存在着市场竞争者,如影视业,这时政府就完全可以不从事此项活动,而完全由私营部门承担。
4、宪法既没有规定是政府的职责,同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者,如高等院校,这时政府就应积极培育市场,鼓励人们参与此项活动,以提高此项服务的效率、质量和有效性。
需要说明的是,上述只是典型的四种公共服务类型,在现实中,更多是介于这四种之间的混合型服务领域,因此,政府应根据具体情况,而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。
第五,在看待文官与政务官的关系上,新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离,强调文官(包括高级文官)保持政治中立和匿名原则;新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩,强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系,特别是对部分高级文官应实行政治任命,让他们参与政策的制定过程,并承担相应的责任,以保持他们的政治敏感性,因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通,因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标,而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的,这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程,其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时,他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外,文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策,一是任期优势,事务有的任期长,而政务官随政府更换任期短(美国政务官平均任期仅22个月)。二是专业知识优势,这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工,而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上,而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势,政务官与事务官的比例严重失调,美国联邦政府现有文官250万,而政务官仅4000人左右,这使得“两官”力量失去平衡,政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下,若硬性规定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力,只有正视行政机构和文官的政治功能,才能提高他们的自觉意识,即除了尽职尽责地执行政策外,更以主动的态度设计政策议程,并善用裁量权发展公共政策,使政策更加有效地解决社会问题。
第六,与传统公共行政热衷于扩展政府干预,扩大公共部门规模不同,新公共管理主张对某些公营部门实行私有化,让更多的私营部门参与公共服务的供给,即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是,许多新公共管理的拥护、支持者也认为,公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七,与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同,新公共管理重视人力资源管理,提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性,如以短期合同制取代常任制,实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。
三、对新公共管理的批评
新公共管理在西方各国日趋流行的同时,也遭受到许多批评和指责,主要有以下几方面。
内容摘要:新公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,从而提升政府绩效和公共服务品质、实现公共的福祉与公共利益。本文阐述了“新公共管理”的理论基础、基本特征、实践应用和现阶段的研究状况,以期其对我国公共管理模式提供参考。
关键词:公共管理 新公共管理 公共管理模式 启示
新公共管理的理论基础
自公共行政诞生以来的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。进入20世纪七八十年代,一场声势浩大的新公共管理改革运动,又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话,新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理的理论基础不同于传统公共行政,传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织理论,而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论,这里的经济学主要是指20世纪五六十年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论(包括交易费用理论、委托理论等)。
新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等,但它们都具有大体相同的特征。对于新公共管理的基本定位,学术界存在两大基本分歧,一种观点认为,新公共管理的出现具有库恩在科学革命中提出的“典范”或“范式”意义,是政府管理科学的革命性的变革。另一种观点则认为新公共管理只是“寻求政府良好治理的一种努力”,是多种管理的工具和方法的“交响乐”。
从实践上讲,“新公共管理”是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲,则是基于对传统公共行政模式的考虑,对行政与管理概念的再认识,对公共部门的抨击回应,对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视,以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线,以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨,以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。
新公共管理思想阐释
尽管与传统的公共行政模式相比,新公共管理适合于发达国家,但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系,那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比,不发达国家在采用时就会受到限制。发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式,因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇佣。即使在最贫穷的国家,官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。
有人认为,新公共管理改革同样适用于发展中国家,这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张,“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信,基本原则对每一个国家都是适用的” 。另一方面,米诺格认为,“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效” 。然而,与把新公共管理排除在发展中国家之外相反,更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程,包括国家作用的变化,在这种变化中,政府和私营部门进行合作,促进政府建立市场。在一些领域,政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效,通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候,都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。
我国公共管理模式概述
中国作为当前世界上最大的发展中国家,具备一切发展中国家的特征。公共管理作为一种新的政府管理理论,中国公共管理学者还没有一致的立场和观点,更没有形成一种被普遍接受的概念。虽然我国学者对公共管理的理解不一致,但是他们都认为公共管理应该具备以下特征:
第一,从研究对象和范围来看,公共管理的主体是多元的,包括政府部门和非政府组织(非营利组织)两大类;第二,公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变,由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效,使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题;第三,公共管理学是一门与政府部门和非政府组织的实践相结合的学科,它是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生,又反过来指导公共部门管理活动,并在这个过程中不断完善和发展,它比传统的行政学更具有现实性;第四,公共管理注重公平与效率的统一,公共利益与私人利益的统一;第五,公共管理学是多学科的综合,它充分吸收了政治学、社会学等当代各门学科的理论和方法,尤其是西方经济学理论和工商管理的方法,从而使公共管理学的知识框架更具合理性。
中国政府管理虽然在一定程度上吸收了当代公共管理理论成果,但是总的来说仍然是以传统的公共行政模式为主导。2008年进行的新一轮国务院机构改革目标是:实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。这次机构改革的力度是前所未有的,也取得了积极的效果,但从基本目标和基本原则看,仍未突破公共行政的传统准则。
虽然东西方国家在政治、经济、文化和历史等方面均有很大的差异,西方发达国家政府管理改革与我国行政体制改革所处的社会发展背景不同,我们不能简单的照搬西方国家的经验,但这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训,使普遍的新公共管理思想与中国国情结合。这对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。
新公共管理对我国公共管理模式的启示
在当前这样一个特殊的社会时期,我们亟需一种全新的理论来拓宽我们的视角,作为我国公共管理改革的理论指南。新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物,又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势,因而新公共管理不失为一个全新的改革理论视角,对我国行政管理理论和实践具有借鉴和启示作用。
(一)引入竞争机制
新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系,将竞争机制引入政府公共服务领域使公共服务市场化,如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”,鼓励私人投资和经营公共服务行业,打破政府的垄断,提高了公共服务的效率和质量,同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况,严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此,可以借鉴西方的做法,在加强“产业管制”的同时,在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营,这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构,提高其经济效益和社会效益。例如,中国的航空运输市场就是如此,中国的航空产业仍属国有,只是在航空运输上引进竞争机制。外国航空公司可以进入中国的航空运输市场,便大大提高了服务质量,推动了中国航空运输业整体素质的提高。
(二)注重既定的法律规章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效、注重提供优质服务的方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然,在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一套行政法规和人事法规,并保证这些法律法规的贯彻落实,实现行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必须看到,制度毕竟是手段,它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时,应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处,应始终以人民的根本利益为取向,始终贴近社会现实,贴近公众需求。
(三)合理借鉴科学的企业管理方法
现阶段我国的公共管理模式应继续完善官僚制行政方式的同时,合理借鉴私企的管理方法。根据我国的国情和公共行政管理实际发展水平来看,官僚制对于我国行政发展并未完全过时,我国在政府改革中,有必要努力完善适合我国国情的官僚制行政方式,但这并不排斥我们在政府改革中借鉴私企的管理方法。新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算、结果控制等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理特别是私营企业管理重视效率,重视产出,重视管理的科学性,重视市场需求和顾客的反馈,这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴和学习。
(四)强化政府管理职责
转变政府职能,推动政府改革,增强政府服务中的顾客意识。目前经过几次政府机构改革,我国的政府职能转变取得了一定的成效,但是,适应社会主义市场经济需要灵活、高效的政府管理模式还没有完全建立起来。一方面,政府管了许多管不了也管不好的事情;另一方面,本该由政府管理的职责却做得不够好。所以,我国转变政府职能的关键环节是:还权于企业、社会和公民,实行政企分开,政事分开,政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。在我国政府实践中,应推行政务公开、政务超市、社会承诺制、电子政务等产品和服务,最大限度地追求零顾客成本。为了使这些以顾客为导向的改革措施落到实处,我国政府应积极建立一些适当的公共服务绩效评估标准和申诉处理标准,以便公众监督和更好地为公众服务。
(五)注重公共管理体制与政治体制的关联
新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点给我们的启发是,行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系,如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度,不能使政府保持一定的政治权威,那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里,政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。
总之,我国的公共管理模式应立足实际,科学合理学习借鉴。即使是同为发达资本主义国家的欧美各国,由于历史条件、文化传统等方面的不同,其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家,在借鉴他们的做法和经验时,更应立足国情,走“内生化发展的道路”,简单地照抄照搬,无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。
参考文献:
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摘要：行革的理论中最为引人瞩目的新贵无疑是“新公共管理”，相比教而言，它摒弃了传统政治理论的观察视角，而是从市场和经济学的角度重塑了许多行政的理念和价值，从而建立了一整套全新的行政发展架构。同时，必须注意到的是，以丹哈特夫妇为代表的另一些学者针对新公共管理的理论提出了自己不同的看法，并倡导“服务而非掌舵”的新公共服务理论，他们的观点在我们的服务行政研究中具有值得重视的巨大意义。
关键词：新公共管理；新公共服务；公共行政
1新公共管理理论
新公共管理作为一种新的管理模式，其理论基础与以往的行政理论有很大的区别。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治一行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。
2新公共行政管理的基本特征
首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。
其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”(即中低级文官)以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制)，而实现严明的绩效目标控制。即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标(performanceindicator)对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。
第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务。但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。
第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官(包括高级文官)保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系。特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治一行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短(美国政务官平均任期仅22个月)。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数规模优势，政务官与事务官的比例严重失调。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行。也不合理。它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。
3公共服务理论
从柏拉图、亚里士多德到卢梭、霍不斯至马克思，他们对于政府的产生与性质的论述有根本的差异，但是在政府为人而产生和存在这点是共同的。柏拉图将政府的产生和存在当作一种正义或者一种“善的实现”，是人类自觉地通过政府这种组织实践达至幸福的途径，人们“由于需要许多东西，我们邀集许多人住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们就叫它做城邦。”亚里士多德进而指“出城邦是一个至高而广阔的社会团体，人类的生活可以获得完全的自给自足，而其实际的存在却是为了优良的生活。”发展到卢梭时，他提出政府是一种公意。有人们各自让渡一部分权利所订立的契约，本质也是为人民所拥有，为人的目的服务的。霍布斯把政府的本质定义为：“一大群人相互订立信约，每人都对他的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”而与上述不同的是，马克思对政府的产生和发展进行了历史的划分，发现两种不同性质的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府，后者是政府和人民的价值高度同一的政府，实现人与人的本质的完全同一。在对新公共管理进行性批判和反思的基础上，一些学者提出了新公共服务的新理论。丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的一个代表性范式，他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面：(1)服务而非掌舵；(2)公共利益是目标而非副产品；(3)战略地思考，民主地行动；(4)服务于公民而不是顾客；(5)责任并不是单一的；(6)重视人而不止是生产率；(7)超越企业家身份，重视公民权和公共服务。夏书章先生对此有这样的评价，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何。有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在：①新公共服务呼吁维护公共利益，“当公民能够根据公共利益去行动时，社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来，并转变成一种美德和完整的存在，向社会奉献的过程最终使个人变得完整”，这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。②新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为，政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的，“公民具有一种公共事务的知识，一种归属感，一种对整体的关切，一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行，就一定能获得成功。③新公共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化，政府不再是处于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务认为行政人员应该意识到，公共项目和公共资源并不属于他们自己，作为负责任的参与者，而不是企业家，他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者”，将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。
4启示
第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客(社会公众)的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规(如制订《国家公务员法》)，并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。
关键词:
新公共管理理论;高校管理;文献综述
新公共管理理论近年在各个领域的应用无所不在,丰富多彩,凡有公共活动必有管理方法。所以,在高校管理中同样理应场面热闹,新论迭出。但通过检索和分析相关研究成果,基于新公共管理理论下的高校管理研究成果十分有限,缺乏深入而全面的研究。
一、现有研究成果状况
笔者在中国知网中国期刊、中国硕士论文全文数据库中“社会科学Ⅰ辑”、“社会科学Ⅱ辑”目录下进行文献检索,通过对2000-2015年间与本题相关的文献进行初步整理分析后,可以得出以下基本结论:1、关于高校管理的研究成果非常丰富,因而观点纷呈、莫衷一是;2、关于新公共管理理论的研究也比较多,体现了研究者对新公共管理理论发展趋势的认可和重视;3、关于新公共管理理论下高校管理的文献检索结果较少,反映出研究者对这个研究问题角度的忽视。
二、现有研究的基本观点和认识
(一)关于新公共管理理论的内涵
新公共管理理论是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式,也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。新公共管理理论改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系,实现了由公共行政的内部取向到外部取向的转变,注重公平与效率的统一,公共利益与私人利益的统一,强调管理主体包括政府部门和非政府组织两大类,重视人力资源管理。关于新公共管理理论的内涵,河北工业大学石小娟、高骏敬认为“从实践来看,它是政府针对现实问题的政府行为和政府管理的一种新理念、新模式;从理论上说,它是以传统公共行政模式为基础,对行政与管理概念、内涵的重新解读,对经济理论、私营部门和技术变革的关系进行再次梳理。”中央财经大学周湘林认为“新公共管理理论强调公民为本、市场化、结果导向、分权协作、民主参与、多中心自主治理等理念和指导原则,旨在促使政府职能从‘划桨’回归‘掌舵’,并走出规制导向的困境。”虽然研究者对于新公共管理理论的内涵具体内容不尽相同,但基本相同点主要有:政府职能的转变,以人为本,加强公共部门内部竞争,明确的绩效标准和措施等。对我们在新公共管理理论下研究高校管理具有启示和帮助作用。
(二)关于基于新公共管理理论下高校管理现状
从已有文献来看,当前研究者对于新公共管理理论下高校管理的研究着重点在政府与高校的关系上。河北工业大学石小娟、高骏敬把当前政府与高校关系的问题主要归为两类:1、政府对高校行政的干预;2、行政权力凌驾于学术权力之上。表示近些年来,由高校外调入高校任职的干部逐渐增多,高校中政府对高校的严格管控,因而高校中出现行政权力一家独大,让高校中逐渐缺乏学术氛围。中央财经大学政府管理学院周湘林教授提出政府应采取何种模式管理高校的问题。通过对公共事业管理的基本模式分析,指出我国政府与高校之间的管理模式仍主要表现为“政府服务”模式。并提出基于契约的高校管理模式,即政府与高校在法律法规的框架内,明确各自的角色定位,在平等关系的基础上,协商双方的权利、责任和义务,并通过中介机构的评估,帮助双方判断和辨明对方是否尽到应尽之责,即政府的高等教育质量保障责任和高校的高等教育质量产出责任。对于新公共管理理论下高校管理其他方面的研究有教师绩效评价角度、高校管理队伍建设等,目前尚不足,还有待深入完善。
(三)关于基于新公共管理理论下高校管理的完善
针对问题,提出解决方法,完善尚且不足之处。河北工业大学石小娟、高骏敬在理顺政府与学校之间的关系、引入竞争机制方面提出建议。主张建立现代化高校,树立服务型的行政管理理念,取代上级对下级的绝对管理模式,可以引入市场机制,并可以从人事制度入手。在完善高校管理队伍建设方面,基于新公共管理理论的研究还比较欠缺,上海外国语大学吴慧针对目前高效管理队伍中存在的管理角色模糊、管理观念陈旧、管理效率低下、管理目标粗放等问题提出完善措施。借鉴新公共管理理论对责任和结果的强调及突出资源配置、竞争机制、对服务理念的追崇等理念,研究者吴慧认为应转换职员任用机制,在管理上强化岗位聘任和岗位考核,打破职务终身制,增强管理人员的岗位责任意识和竞争意识,提高管理人员的整体素质和办事效率。我国高等教育长期以来属于紧缺的公共产品,高校的规模和数量在短期内还是不能满足人民群众对高等教育的需求,随着现在高校的复杂程度、参与社会领域的深入,对高校本身的管理也应更加规范化、制度化和专业化。因此,对高校管理的完善在今后也应更加深入的研究。
三、对现有研究的基本评价
【关键词】维修性物质；存货公共管理；存货量控制
1导致存货量偏高的主要因素
一是缺少维修性物资存货控制量基准、更换件更换周期及采购周期等评价存货量合理性的标准,存货量控制依据不明确;二是二级单位长期重视维修性物资的安全储备而忽视经济合理性,为了将影响生产的可能性降到最低而采取多储备的策略,没有从公司资金运营的角度去控制存货量;三是设备件、备件、工装、工具等长期混合公共管理,导致储备结构不合理且对储备结构没有进行合理性分析,尤其是对机旁备件的合理存量公共管理,一般以现场公共管理方的要求为依据进行备货;四是非标件品种数量多而杂,由于长期采取与其安装设备直接挂钩的公共管理惯例,相同或可互换、可替代备件多头重复储备现象难以有效控制。
2影响维修性物资存货量的因素
2.1维修性物资与生产性物资有着明显的区别,维修性物资通常可分为四类:标准件、非标准件、大型工器具与维修材料、更换件。当然也可以分为生产用维修性物资、工程用物资和公共管理类消耗品(如劳保用品和办公用品)。各类不同的维修性物资,其采购方式、用途、消耗特点和公共管理要求也不尽相同,而且还有采购难易程度和订货周期的区别。这些因素都会影响到对存货量的评价,且十分重要的是,对各类物资到底保持多少存货量,才可同时满足安全存货量和经济存货量的要求,会受到认识和观念的影响。有两种认识倾向,不利于对存货量影响因素进行客观及合理的分析。一种倾向是,为了保证生产的安全,多备一些备件是必要的。这种倾向考虑的主要问题是生产的安全性,因为与需要备件时没有这个备件对生产造成的损失相比,多储备一两个备件占用的资金是微不足道的。当这种就实际来看合理的意见成为一种普遍的认识时,维修性物资的存货量就会以牺牲经济性储备为代价,呈现逐年增多的趋势;因为实际工作中我们缺乏对维修性物资实际使用量和采购量进行核销性验证的手段,而不能及时地发现实际上存货量已经远远超出安全生产所需要的储备量了。目前大量机旁备件的积压就属于这种情况。另一种倾向是,认为维修性物资是以实物形式存在的物品,即使备多了,也还是被放在那里,总会被使用的。像一些维修性材料、劳保用品、消耗量大且价值低的备件及工具等,常常会由于这种认识的存在而保有较大的存货量。如果从公司的资金运行和成本效率来考虑,就会发现,这种认识并不足取。第一,这将占用一部分流动资金;第二,物资的长期存放会降低它的适用性,质量过期问题、存放不当造成损伤问题、生产工艺调整后不能再用的问题等等,都会客观上致使这些物资的无谓浪费。
2.2其他影响维修性物资存货量的因素
2.2.1采购方式和采购的难易程度
根据部分物资的采购从运输费和采购业务工作量来看,批量采购和提前一定时间量的采购,被视为正常的作业行为。而事实上,批量的合理性与消耗量和消耗节奏(频率)有关;在消耗量和消耗节奏较明确的情况下,由于采购周期大致上有一定的确定性,批量的合理性和时间提前量是可以事先判断的。
2.2.2生产负荷的影响
我们的大多数生产工艺属于具有稳定作业流程的那种,一般情况下,生产负荷是较稳定的,即使出现不稳定的状态,也主要是受市场变化的影响而不是内部公共管理问题所致。可以说,生产负荷主要对更换件和具有周期性消耗的物资有明显影响。
2.2.3物资的用途和消耗特点,是影响存货量公共管理的关键因素
维修任务用备品备件,是维修性物资中品种数量最多和存量最大的一类物资,这类物资的公共管理要求是,应满足维修工作计划的需要。由于通常维修计划可分为定修计划、年度检修计划和零修等多种类型,因此除了零修计划用备件需要根据现场需要给予一定的储备保障外,定修和年度检修计划用备件,可以依据修理的年度计划给出消耗进度计划,依据这个消耗进度计划去组织备件的采购,这是此类备件存货量保有量评价中需要关注的事项。而工程型物资的采购有自己特定的工程进度计划来决定,它的存货量是可以做到事先精确安排的。大型工装类物资与生产节奏有着重要的关系,这个关系一般也是明确的,因此存货量可以依据年度整体生产计划给出一个恰当的估计;而对那些可能因产品调整需要预先作为一种因素去考虑的工装而言,经验或许要起一个关键的作用,但这类物资的种类和数量毕竟属于少数。对攀钢来说,轧辊的储备量受到部分产品类型多、产量少的制约,目前是集中批量采购为主,一般进货期是半年左右,只要扣准了确定的进货进度执行采购,就可以适当降低存货量,当然,我们需要考虑轨梁工艺特殊、产品规格多、部分产品小批量生产的特点,进行综合的研究和判断。至于劳保用品和办公用品的消耗,大多数是一种稳定的消耗,存货量只要满足需要即可。
2.3维修性物资的公共管理水平和公共管理方法
对存货量的影响影响维修性物资存货量水平的因素比较复杂,只考虑单一的影响,往往会使存货量公共管理产生有失合理,需要根据具体的情况,如工艺设备的技术状态、生产的周期性特点、维修性物资的重要性等因素进行矫正性处理。这里不再细谈。或许必须考虑的另一个问题是,维修性物资的公共管理水平和公共管理方法,对存货量的影响。这个影响可大可小,比如精细化公共管理的程度、物资消耗成本控制公共管理方式、现代化公共管理技术和方法的引用等。一般来说,精细化公共管理程度较高的企业,由于精确性的数量和资金控制较到位,可有效遏制需求计划命中率较低的问题,这会有效降低存货量。现代化公共管理方法的使用也是一个降低存货量的有效手段,就是通过信息化手段,将存货量数据、入库数据、出库数据、实际消耗数据四者进行实时核销,也会促进存货量的压缩和需求计划率的提高。
3维修性物资存货量控制公共管理方式的建立
3.1公司确定四种存货量控制公共管理方式
公司目前确定的存货量控制公共管理,按物资类别和实际公共管理需要分为四种方式:定额控制、合理存货量控制、按需采购控制、费用消耗控制。定额控制:对消耗频率基本稳定且受生产负荷、采购条件和维修影响较小的物资,设置消耗定额与储备定额,实施定额公共管理,并保持存货量定额满足生产运行和维修的需要,且使存量符合经济性原则。合理存货量控制:存货量受生产负荷、维修需要、采购条件影响较大的物资,应采用合理存货量方法进行存货量控制公共管理。这部分物资的存货量随生产负荷、维修要求、采购条件的变化呈现动态变化的特点,应按合理存货量概念进行存货量控制。合理储备水平的分析可通过建立计算机化的分析模型来进行。按需采购控制:易受生产周期影响需一次性大批量使用的物资(如蓖条),应确定提前采购的数量和时间,据此核定包含储备时间的存货量。费用消耗控制:不能采取前三种方式进行存货量控制的物资,可采用费用消耗控制,即确定此部分物资年度消耗费用额度,通过费用消耗核算控制物资存货量。实际应用时,应按二级厂矿为单位设置年度存货量消耗预算。
3.2按物资分类确定各类物资的存货量控制方式
一般情况下,可按重要性将物资分为A、B、C三类,每类物资的存货量控制方法如下:A类物资:指当需要时如果缺少,将会对生产、安全、环境造成直接或重大影响的物资。可根据重要物资和大型工器具的实际情况,分别列出需要进行定额控制、合理存货量控制、按需采购控制的物资清单。其初始消耗定额与储备定额及合理储备水平,由设备部物资计划公共管理人员制定;按需采购类物资由设备部与生产单位共同制定。B类物资:指当需要时如果缺少,不会对生产、安全、环境造成重大或直接影响,或可使用替代备件来满足需要的物资。其中,通用件(标准件)和使用量较大的物资(包括非标件中使用数量较大的备件),按合理存货量控制方式;使用量较小的非标件或安装数量少的备件,按定额方式进行存货量控制公共管理。初始消耗定额与储备定额由二级厂矿制定并报设备部审定;合理储备量由厂矿设备科和仓储配送中心负责提出,并报设备部审定。C类物资:指A、B之外的物资。其中,使用量较大的标准件亦应按合理存货量方式进行存货量控制公共管理,非标件和使用量较少的物资按费用消耗方式进行存货量控制公共管理,非生产(维修)用备件可根据实际情况或按费用消耗方式、或按需采购方式进行存货量控制公共管理。C类物资合理储备量可由仓储配送中心提出,并报设备部审定。
与传统的以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同，新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。由于严格说来，新公共管理尚未形成一种单一的理论，而只是一种理论思潮，所以我们在此将其称为一种“思想”而不是一种“理论”。根据西方行政学者P·格里尔、D·奥斯本和T·盖布勒等人的论述，新公共管理主要有如下思想：
1.政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。与在传统公共行政管理中政府只是收税和提供服务不同，新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道。”[1](P12)因此，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够“治理”并且善于实行“治理”的政府。
2.新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。
3.政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。政府组织是典型的等级分明的集权结构，这种结构将政府组织划分为许多层级条块。人们认同自己所属的基层组织，跨组织层次之间的交流及其困难，使得政府机构不能对新情况及时作出反应。由于信息技术的发展趋势，加快决策的压力猛烈地冲击着政府的决策系统，政府组织需要对不断变化的社会作出迅速的反应。企业界经理采取分权的办法，通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速作出反应，从而有效地解决问题。因此，政府也应该通过授权或分权的办法来对外界变化迅速作出反应。政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元：社区、家庭、志愿者组织等，让他们自我服务、自我管理。奥斯本和盖布勒说：“当家庭、居民点、学校、志愿组织和企业公司健全时，整个社区也会健康发展，而政府最基本的作用就是引导这些社会机构和组织健康发展。……那些集中精力积极掌舵的政府决定其社区、州和国家的发展前途。它们进行更多的决策。它们使更多的社会和经济机构行动起来。”[1](P7～8)这是因为，健康而有活力的社会基本单元构成健康而有活力的国家。新公共管理认为，与集权的机构相比，授权或分权的机构有许多优点：比集权的机构有多得多的灵活性，对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应；比集权的机构更有效率；比集权的机构更具创新精神；能够比集权的机构产生更高的士气，更强的责任感，更高的生产率等等。
4.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，如重视人力资源管理、强调成本—效率分析、全面质量管理，强调降低成本，提高效率等。新公共管理认为，政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。政府可以把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构，特别是把商业功能和非商业功能分开，决策与执行分开；移植私营部门的某些管理办法，如采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制；主张全面的货币化激励，不过分主张传统的道德、精神、地位和货币等因素的混合以及单一的固定工资制的激励机制。特别是主张对高级雇员的雇用实施有限任期的契约，而不是传统的职位保障制。
5.政府应在公共管理中引入竞争机制。传统的观念认为，微观经济领域应该由私营企业承担，而公共服务领域则应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同，新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。之所以需要引入竞争，是因为竞争有种种好处：竞争可以提高效率，即投入少产出多；竞争迫使垄断组织对顾客的需要作出反应；竞争奖励革新，而垄断则扼杀革新；竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气。因此，政府为了高效地实现公共服务的职能，应该让许多不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中来。
6.政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。传统的政府注重的是投入，而不是结果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情况下，效果越差，得到的投入反而越多。例如当治安工作不利，犯罪率上升时，它们通常会得到更多的拨款。与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理根据交易成本理论，认为政府应重视管理活动的产出和结果，应关心公共部门直接提供服务的效率和质量，应能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应。因此，新公共管理主张政府管理的资源配置应该与管理人员的业绩和效果联系起来。在管理和付酬上强调按业绩而不是按目标进行管理，按业绩而不是按任务付酬。在对财力和物力的控制上强调采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制度。即按使命作预算；按产出作预算；按效果作预算；按顾客需求作预算。
7.政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。他们认为，虽然任何组织都必须具有规章才能运行，但是过于刻板的规章则会适得其反。“我们接受规章和繁文缛节以防止发生坏事，但是同样这些规章会妨碍出现好事。它们会使政府的办事效率慢得像蜗牛爬行。它们对正在迅速变化中的环境不可能作出反应。它们使得时间和精力的浪费成为组织结构的固有组成部分。”[1](P91)他们认为，企业家式的政府是具有使命感的政府。它们规定自己的基本使命，然后制定能让自己的雇员放手去实现使命的预算制度和规章，放手让雇员以他们所能找到的最有效的方法去实现组织的使命。有使命感的组织比照章办事的组织的士气更高、也更具有灵活性、更具有创新精神、从而更有效率。
8.公务员不必保持中立。在看待公务员与政务官员关系的问题上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分歧。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立，不参与党派斗争，不得以党派偏见影响决策等。新公共管理则认为，鉴于行政所具有的浓厚的政治色彩，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。因此，与其回避，倒不如正视这种关系的存在。基于这种看法，新公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。在新公共管理者看来，政策制定与政策执行不应截然分开。正视行政机构和公务员的政治功能，不仅能使公务员尽职尽责地执行政策，还能使他们以主动的精神设计公共政策，使政策能更加有效地发挥其社会功能。这体现了新公共管理者重视激励、鼓励公民参与的价值取向。
新公共管理思想在西方的出现不是偶然的。首先，自20世纪70年代开始，由于石油危机以及福利国家负担过重等因素，西方各国普遍出现了经济衰退，公共财政也因收入减少和福利开支过大等因素出现了持续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。其次，自二次世界大战以来，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿，效率低下。第三，由于科技革命，特别是信息技术革命的影响，使得各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。这些因素导致了西方各国政府行政与组织的内在变革。通过在政府管理中实施企业化管理，以顾客为导向引进竞争机制，推广民营化等改革措施，西方国家普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮，这些现象的出现标志着西方国家普遍进入了新公共管理时代。
二、新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义
新公共管理思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物，体现了西方公共行政发展的趋势和方向。新公共管理改革浪潮在西方国家的普遍展开，已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，促进了西方国家经济与社会的发展，满足了更多的公共服务需求，同时也增强了西方国家在国际社会中的竞争能力。
中国是发展中国家，同时也是经济体制从计划经济向市场经济转轨的国家。中国市场经济建设虽起步时间不长，却已获得了经济高速增长，人民生活水平不断提高等举世公认的成就。随着全球一体化的发展趋势，如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用，政府如何运用市场的方法来管理公共事务，提高公共行政服务的质量和效率，实现公共行政管理的现代化，这是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题，有必要进行深入的研究和探索。而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践，显然可以为我国的公共行政管理改革提供一定的经验，起到一定的借鉴作用。
从我国改革开放的实践来看，自20世纪70年代末以来，我国普遍开始了政治、经济、文化、教育、科研体制等各个领域的全方位的改革。其中经济体制改革的步伐最快，开创了具有渐进特色的社会主义市场经济体制的道路。经济体制的改革一方面提出了公共行政管理体制改革的必要性，另一方面也为这一改革创造了必要的条件。
虽然在20世纪70年代以前，中国政府也进行过多次机构改革，但这些改革主要与计划经济体制下政府机构规模膨胀过快，超过财政承受力有关。而从1978年开始，政府机构改革的动因则主要与市场化改革的进程相关。尤其是20世纪90年代初以来的政府机构改革，更是主要与为适应社会主义市场经济发展的需要，要求政府转变职能有关。
1998年以前的政府机构改革都未能取得预期效果，其原因或者是因为没有将政府机构改革与职能转变联系起来，或者是因为虽然将二者联系起来，但由于没有制度上的保证，所以效果仍不明显。我们认为，在当前世界经济、科技发展速度日趋加快，竞争日趋势激烈的背景下，我国政府机构改革的目标不仅是转变职能，而且还要提高效率。只有这样，才能适应社会未来发展趋势。
1998年，新一轮的国务院机构改革开始。这次改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。从这次机构改革的基本目标和原则可以看出，这次机构改革的指导思想仍然主要是公共行政的传统准则，即集权性的韦伯式的官僚体制的基本准则，尚缺少当前西方各国流行的新公共管理的准则。但是根据我国国情和公共行政管理实际发展水平，我们认为传统的公共行政模式的基本准则在我国并未完全过时。毕竟，西方发达国家公共行政管理改革与我国公共行政体制改革所处的社会发展背景不同。但是我们认为，这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方新公共管理的某些思想。这是因为，世界各国在公共行政管理改革中面临的许多问题都是共同的，这一点不论在理论上还是在实践上都是如此。因此，了解和吸取西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训，对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。纵观西方新公共管理思想的理论和实践，至少在如下几个方面对我国公共行政管理体制的改革具有借鉴意义：
1.新公共管理强调政府的企业化管理，强调管理的高效率。我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象。造成这种现象的原因是多方面的：由于长期实行计划经济体制，造成权力过分集中，政府管了许多不该管，管不好，也管不了的事；由于组织机构不合理，机构重叠，从而使得职责不清，互相掣肘、扯皮；由于行政法规不健全，任意增加编制，从而造成机构庞大、臃肿，人浮于事。新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样，将效率放在首要地位，这一思想是值得借鉴的。为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。
2.新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。
3.新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。这一方面提高了公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。为了提高我国政府在公共服务领域，特别是基础设施行业的管理效率和水平，更好地发挥市场机制的作用，我们可以借鉴西方的做法，在加强对提供公共服务的宏观管制的同时，将竞争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面的改革，从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。
4.新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，注重提供优质服务的方向发展。我国目前尚处于法制不健全，制度供给不足的阶段，不消说，建立健全法制，完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。但是必须看到，制度毕竟是手段，它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处。而这一点恰是目前我国行政管理工作尤其应该加强的一个方面。如果有法不依、执法不严；有令不行、有禁不止的现象得不到有效的控制，即使法律法规和管理制度再完善，依法行政也是一句空话。
一、新公共管理的思想内容
第一，政府服务以顾客或市场为导向。新公共管理认为政府应以顾客或市场为导向，从而改变传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系，对政府职能及其与社会的关系重新进行定位。新公共管理思想认为，政府的社会职责是根据顾客的需求提供服务。第二，政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。与在传统公共行政管理中政府只是收税和提供服务不同，新公共管理主张政府应该制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只是掌舵的作用而不是划桨的作用。这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。第三，政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。第四，政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经营模式。第五，政府应重视提供公共服务的效果和质量。第六，政府应放松严格的行政规划，实施明确的绩效目标控制。第七，在看待文官与政务官的关系上，与传统公共行政存在着明显的分野。
二、新公共管理思想对我国政府体制改革的借鉴意义
第一，我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象。新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样，将效率放在首要地位，这一思想是值得借鉴的。为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。第二，新公共管理把一些科学的企业管理方法引入公共行政领域，对提高政府工作效率具有促进作用。尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲求投入和产出、成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。第三，新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。这一方面提高了公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。第四，新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效、提供优质服务的方向发展。我国目前尚处于法制不健全、制度供给不足的阶段，毋庸置疑的是建立健全法制、完善规章制度仍将是今后我国行政改革的一项重要任务。但是，制度作为一种手段，是为政府完成公关管理目标和任务服务的。因此在法律法规和管理制度制定的同时，也应考虑一下如何将法律法规及管理制度落到实处。而这一点正是我国行政管理工作应加强的一个方面。如果有法不依、执法不严的情况得不到有效的控制，那么即使法律法规和管理制度再完善，依法行政也是一句空话。
三、新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响
这与学生和在职的公务员也是紧密相关的。因为公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局关系密切，如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度，不能使政府保持权威性，那么公共行政就有失控的危险。在缺乏政治权威和政治责任的体制里，政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。因此，尽管政府机构改革的直接目标虽然可以改善行政绩效，但也要与政治体制改革结合起来。要让行政人员认识到行政工作所负有的政治责任，增强其对政治的敏感性，从而达到真正的履行行政职责的目的。而政府要想在新公共管理理念下建立现代化服务型政府模式，第一是建立适度放任的市场化政府。在传统管制政府中，如今需要政府从管制中适度下放自己的权利；在新公共管理市场导向理念下，政府在放权的同时也需要与市场积极并有效互动。在管制型政府中，管制本身就是一切。而任何政府权威存在都需要一定的管制。因此，在新公共管理理念下，服务型政府并非完全摒除管制。而是要适当管制，它是把管制纳入了总体的服务当中，政府管制只是在市场失灵时的一个积极调控者。同时，新公共管理提出政府中引入市场机制，一方面政府通过经济规划确保市场的公平竞争，资源有效的配置和人民的利益，从而有效地调节政府与市场的合理比重，让二者在各自的效能上达到最大化；另一方面，依据市场原则对政府进行管理，对政府的运作进行改革，在公共产品和服务的提供方面引入市场竞争因素，打破政府垄断经营的局面，让私人部门参与竞争，不仅有效降低政府成本，也提高了政府的工作效率。其次是以建立民主性为目标模式的政府。无论是从新公共管理推崇的顾客导向的现实需要还是从传统政府本位的错误理念的角度出发，政府都需要树立一种民主性的目标模式。一方面，纠正过去“官本位”的思维模式，从理念层面上真正理解民主政府源于人们的授权，政府合法性在于人民的认同。另一方面，从服务对象上看，民主政府的政治行为以公民的需要为导向，人民是政府提供公共产品的消费者，而提供优质的公共服务则是政府的主要职责。另外，在管理上，保证人民最大程度的参与，保证人民自身的利益得到最充分的表达，保证在综合各种利益诉求并达成共识的基础上形成应指出的是，我国政府改革在借鉴西方新公共管理思想的某些有价值的见解和做法的同时，也要注意结合本国的国情。因为西方发达国家的公共行政管理体制经过长期的发展，已形成了一整套完善的法规和规章，因此新公共管理作为改革的指导思想符合其发展趋势。而我国尚处于社会主义初级阶段，市场经济发展不成熟，各种法律法规正在逐步完善中，我们要正确地看待新公共管理理论，要立足于实际，结合国情有选择地吸收其中的积极成分，从而建构适合我国国情的政府管理模式。
关键词 绩效管理 绩效评估 方法 公共管理
中图分类号：C939 文献标识码：A
随着公众权利意识的不断增强以及政府管理理念的转变，越来越多的公众开始参与到公共事业管理当中，而政府也需要了解公共事业管理的效果，因此公共管理的绩效评估方法也就应运而生。本文结合我国国情，阐述当前我国公共管理的绩效评估方法。
一、绩效的涵义
随着对绩效研究的深入，对绩效的研究基本上是从方式、过程和结果的角度开展研究。笔者认为绩效就是经过严格评估标准的工作方式、工作行为及其工作结果。
绩效评估是衡量一个组织或者个人是否通过种种措施完成既定目标的一种系统管理标准，是对这一个目标完成程度的综合性评价，从而为这个既定的目标提供参考，绩效评估过程中要遵循客观公正、多层次、多角度和全方位的原则。
二、公共管理的绩效评估方法
（一）价值分析法。
价值分析法是通过分析当前公共管理的内容所包含的价值来评估绩效的一种方法。价值分析法的步骤：首先确定价值评估的标准；其次对确定的评估标准进行分析；最后是按照标准对公共管理的内容进行绩效评估。价值分析法具有的特点：直观性，主观性。因此，要想确保评估结果的科学性和有效性，在评估公共管理的绩效过程中不能够单独使用价值分析法。
对公共管理的内容的绩效评估的共同点要体现出正义性和公平性，这种价值评估标准是经过人类社会发展形成的，能够获得全社会的认同。针对具体的公共管理的内容，价值分析法的着眼点存在差异，但是价值分析法评估绩效的过程中必须结合当前社会所倡导的社会价值来评估公共管理的绩效。
（二）专家评估法。
专家评估法是指组织专家对公共管理的内容进行审定，审核关公管理的效果，对公共管理开展前后的情况进行调研，同参与公共管理的人员交流意见或者看法，最后针对公共管理的效果撰写评估报告。当前运用的专家评估法有德尔菲法和专家会议法。专家评估法的实施步骤：首先确定参与评估的专家；设计价值分析对象调查表，寻求影响公共管理绩效的因素；向专家提供公共管理的绩效评估材料，通过匿名的方式征求专家的意见；汇总专家的意见并将结果反馈给专家；专家结合反馈信息修正自己的意见；最后通过多轮的意见反馈和征求意见，形成最终的分析结论。专家评估法具有以下优势：评估结果更具有科学性；评估客观而公正。但是也有不足：容易受到专家的价值取向以及思维方式的影响，最终影响评估结果；容易受到专家知识局限性的制约。
笔者认为运用专家评估法评估公共管理绩效的时候，需要注意以下几点：首先是专家的选择；其次为专家提供充分的信息；最后为评估专家营造一个良好的评估环境。
（三）对象评定法。
对象评定法是指公共管理服务的对象通过亲身的体验和感受，对公共管理的效果进行评估的一种方法。由于是公共管理服务的对象，因而他们也最具有评估的发言权。对象评定法的特点是公共管理服务对象对公共管理的内容非常了解，他们清楚自身是否获益或者受损，因此对象评定法具有很强的客观性、准确性和科学性，但是也存在明显的不足，评估者都是从自身的感受作为评估的依据，评估的结果不具有整体代表性。
笔者认为对象评定法宜选择具有代表性的评定主体和与其他评估方法结合使用，这样的评估结果更为有效和合理。
（四）自我评定法。
自我评定法是指公共管理的主体对公共管理的效果和预期目标的进展情况进行自我评估的一种方法，这种评估方法的显著特点是关公管理主体参与整个公共管理的全过程，对公共管理的各个方面的情况都非常熟悉，可以随时根据评估结果调整公共管理的内容及目标，使得评估结果能够以最快的速度应用到公共管理中，但是这种评估方法也具有随意性和片面性等缺点。
笔者认为，自我评定法的评估者很容易受到自身利益的影响，他们很可能将不利于自身的方面展示出来，因而也就缺乏科学的态度。自我评定法在评估过程中还可能夸大公共管理的效果，这样评估结果失去了客观公正性。笔者认为，需要加强公共管理的绩效评估的重要性的宣传，在评估者中树立正确的评估态度，将评估作为制度来实施，尽可能地降低人为因素对评估结果的影响。
三、公共管理的绩效评估的不足
公共管理的很多评估过程都存在一定的主观性。我国以前的公共管理的绩效评估往往存在大量的主观性分析，缺乏足够的客观定量分析。
公共管理绩效评估途径呈现出多元化的状况，公共管理的内容包含人类社会的很多方面，其复杂程度非常高，从单一向度的绩效评估都不可能代表公共管理的效果。由于公共管理的效果和内容是很难进行量化的，甚至不可量化，这些都给公共管理的绩效评估带来了问题。
由于公共管理的绩效评估中存在主观性，他们基本上都是从外部形象和自身利益的角度出发，对公共服务的绩效进行评估，正是由于这种信息的不对称和这些主客观原因，使得绩效评估不能够真实地反应出公共管理的效果和管理内容，评估的结果不具有客观性、科学性、全面性和有效性。
四、小结
公共管理的绩效评估方法有很多种，本文只是介绍几种最具代表性的评估方法。绩效评估方法的选择会直接影响评估结果，影响绩效评估的因素又很多，选择合适的评估方法以及多种评估方法相结合才能够确保评估结果的科学性和全面性。
（作者单位：福安市甘棠海堤管理处）
参考文献：
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