时间：2023-07-18 17:25:50
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农村集体经济发展途径，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
1、加强集体资产管理，避免集体资产流失
农村集体资产是农村集体经济的物质基础，是农民群众多年辛勤劳动的结晶，管好用好这笔资产，事板农村改革、发展和稳定的大局，这对坚持农村公有制的主体地位，完善统分结合的双层经营体制，加快强村富民步伐，推动农村经济的健康发展，促进两个文明建设，这也是本文提出村级产权改造的一个主要初衷。通过围绕用好集体资产 “三资”管理，达到加强了农村集体经济经营管理，构建了农村集体“三资”管理长效运行机制，促进了农村社会和谐、稳定发展。
2、落实政策，加大发展壮大村级集体经济的扶持力度
2.1强化项目支撑。国土、农业、财政、发改、交通、林业、水利等区直部门要将涉农资金和项目向村级集体经济倾斜，并向上级部门争取对村级集体经济发展的扶持奖励资金。农业银行、农村合作银行等金融机构要延伸农村服务链条，创新金融产品和服务方式，加大对村级集体经济组织信贷支持力度。
2.2鼓励结对帮扶。加大部门帮扶力度。各市、（县）区直部门要结合“千名干部万户行”、“创先争优”活动，从班子建设、发展规划、人才培养、资金支持等方面，对联系村发展集体经济进行结对帮扶，指导、扶持其盘活集体资产。深入推进村企共建。鼓励村企自愿结对、实现双赢，企业可与结对村合作开发，兴建农业产业化基地、农产品深加工基地和其他配套设施。
2.3支持存量盘活。对因招商引资、国家重点工程建设征用土地、山林，村集体留用部分的补偿费、协调费优先用于发展壮大村级集体经济。对村集体建设用地，依法办理集体建设用地土地使用权证，允许其依法按规划使用土地开展生产和经营，促使集体土地资产获取更大收益。村集体通过土地整理、复垦、开发新增的耕地，归村集体管理使用。村庄整理、建设用地复垦节约的土地调剂为建设用地和获得的建设用地计划指标，优先用于该村集体经济发展项目建设。征用城镇规划范围内集体土地，按一定比例留村集体发展非农生产和经营。
3、严格制度，加强监督管理，促进村集体经济可持续发展
在发展集体经济的同时，要切实加强村级事务监督管理，把工作的侧重点放在完善和落实各项制度上，严格村级各项管理制度。对一些发展项目、承包工程等重大事项，须提交村民代表会议讨论决定，使民主决策、民主管理真正落到实处；加强农村财务管理，规范财务制度，严防贪污、挪用集体资金；推行重大村务票决制和村财使用票决制等。据对全镇村级集体收入的使用情况调查，我们发现村级用于公益事业和其它非生产性开支比重较大，两项合计占村财总支出的80%以上，而投入在可持续发展项目上的不足20%。公益事业是为民办实事、好事，一些非生产性开支也是必要的，这本无可非议，但把有限的资金大部分投入其中，而未用于发展生产，在当地村级集体经济目前并不宽裕的时期，这种做法缺乏长远发展目光，属短期行为。长期下去，则必然导致村集体经济发展乏力，后劲不足。
要进一步抓好对集体资产的产权管理和审计监督。首先，在村固定资产的转让如山林、土地等一次性盘活资产上，制定相关政策，严格控制。其次，采取有力措施，对村级集体的债权债务进行清理，清收债权，落实债务，努力控降村级负债；建立健全适应市场经济要求的集体资产营运、监督和考核体系，加大对集体资产流失事件的查处力度。在确保集体资产保值增值的前提下，通过市场和行政手段，夯实发展基础，促进村集体经济的可持续发展。
【摘 要】在目前建设社会主义新农村的进程中，必须高度重视农村集体经济的发展，特别是要着力推进村级集体经济的发展。本文介绍了农村集体经济的发展现状及存在的问题，提出了农村集体经济发展的对策措施。
【关键词】农村；集体经济；发展对策
一、农村集体经济发展现状
（1）集体土地产权关系不清。农村土地是农村集体经济中的主要资源。虽然采取联产承包重新赋予了农民土地使用权，但是农民并不能以产权主体的身份行使职能，集体资产集体经济组织成员共同共有的产权关系并没有从本质上改变。突出表现在为一是土地所有权现行的人权属不清，造成产权主体错位。二是土地所有权归属不清，所有权主体缺位。（2）集体经济发展不平衡。现在我国农村集体经济的主要矛盾是发展不平衡问题，这种不平衡发展，不仅存在于不同行政区域的农村之间，同时也存在于在相同行政区域的不同乡村之间。根据有关部门的统计，郊区可支配收入低于全市平均村可支配收入水平的行政村所占比重很高。统计显示城市近郊与远郊之间、行政村与行政村之间，乡镇与乡镇之间、富裕与贫穷的差距仍然非常明显，从而对农村经济社会发展产生了重要的影响。（3）集体经济发展后劲不足。在农村经济社会发展过程中，一方面随着改革开放的进行，一些乡镇企业改制成为民营企业，使农村集体经济发展的环境出现了改变。另外农村集体经济发展缺乏人才的支持，因为大多年轻人和有知识的人脱离了农村，使得农村集体经济发展缺乏人才，特别是村级集体经济带头人年龄较大，知识老化，缺乏创新能力和经营意识，造成农村集体经济发展面临着生产缺技术，决策缺能人，产业缺项目的局面。（4）集体经济承担较多社会职能。在我国的广大农村地区，农村集体经济实际上承担了较多的农村社会职能，突出表现在村级行政组织承担了较多的社会公益福利事业和公共管理职能，包括农民福利、社会治安、文化服务、卫生保洁、合作医疗、来访信息等管理职责，也承担了危桥维护、村级道路、生活饮水、便民服务点等工程建设服务，致使村级行政组织的办公管理费用和社会公益福利事业支出显著增加，而很多本由公共财政负担的支出，实际却是村级集体经济负担。
二、发展农村集体经济的对策
（1）深化农村改革。深化农村改革实行土地有偿转让制度，可促使农村土地向种田能手转移，促进有务工经商能力的农民向城镇转移。还可以通过创新机制体制，破除束缚“三农”发展的各种思想、体制障碍，创造良好的氛围和环境，从而发挥各方面新农村建设的积极性，使农村经济持续快速发展。要在稳定家庭联产承包制的基础上，促使农村各种生产要素的合理组合和流动，实现农村经济资源的优化组合。这些问题不仅关系到农村经济的发展，而且也关系到我国现代化建设和改革开放的成效。（2）立足区域经济和乡村集体经济。区域经济的好坏直接制约着新农村建设的效果。为此发展壮大区域经济是建设社会主义新农村的主要途径。调整区域经济结构，充分利用当地的资源优势，因地制宜，构筑产业集群，大力发展区域支柱产业、主导产业和可持续发展产业。在努力优化区域经济结构的同时要进一步搞好农业结构调节，加快转变中国的传统农业，大力提高效益农业，加快发展农产品加工业，以达到农民增收、农业增效，增强区域经济的发展动力。（3）立足农村产业。依靠传统农业已不能满足粮食稳定发展和农民持续增收的目的。为此在社会主义新农村建设中，仍然必须紧紧围绕发展农村经济这个主题，进一步发展和解放农村生产力，积极促使农业结构调整，加快建设现代化农业。按照优质、高产、生态、高效、安全的目标，优化调整农业结构。加速建设农产品资源优势，积极发展特色农业、生态农业、绿色食品和旅游农业，壮大培育主导产业，发展农业产业化经营，开展农产品精深加工，要着力发展一批带动力、竞争力强的乡村企业和企业集群示范基地，扶持龙头企业、合作组织与农户有机结合的组织形式，让农民从产业化经营中获取更多的实惠。（4）提高农村劳动力素质。现在农村劳动力受教育的程度相对较低，这种情况严重影响农民增收，提高农民人力资源水平要从多个方面努力。首先是农民自身要自觉加大人力资源的投入，主动参加并接受教育和专业技术训练，要积极掌握新信息、新技术；其次是国家要加大农民的教育和培训的经费投入，有步骤、有计划地组织农民搞好科技培训和专业技能培训，要为农村提供畅通的农业信息渠道。农村人力资源和农业信息化水平的改善，必将促进农村经济的快速、持续、健康发展。（5）加快农村剩余劳动力转移步伐。劳务经济是劳动者出卖劳务而获取报酬的经济现象和生产方式。它的核心内容是劳务输出，将农村剩余劳动力从农村转移出去，从事非农产业并取得工资性收入。发展劳务经济，是促使农民脱贫致富、积累建设新农村资金的重要途径。建设社会主义新农村，让农民富裕起来，就要把大多数农民从土地上分流转移出去从事第二、三产业，实现农民增收和就业的多元化，从而达到农民富裕的目标。
一、拓宽思路，深挖财源，多渠道发展壮大集体经济。
集体经济收入主要靠资源开发、生产和服务创收靠经营生财，生产经营、资原开发和资本经营并重，把发展农村集体经济与发展效益农业和二、三产业有机结合起来，积极探索综合经营，开拓资本、土地、实物等多种形态的集体资产增值新途径，破解集体经济增长方式，发展难题。
1、大力开展资本经营。针对有一定资本积累的村即在产权明晰、管理规范、制度健全的集体资产经营体制的基础上，因地制宜，积极探索资本经营，进行多渠道投资，实现集体资产增值最大化。有条件的村应充分利用集镇优势，兴建集贸市场、菜市场等各类市场，在取得效益后，不断扩大投资规模、优化投资环境，吸引中小企业和个人投资建厂，为农村劳动力提供了就业机会，为村级集体经济的发展注入活力，充分利用征用土地、兴建电站等补偿留作集体的经营发展。
2、针对有集体土地、山岭资源的村经营集体土地资产发挥土地资源优势。如对村闲置土地集中规划招标开发。3、盘活存量资产。在实施统筹城乡经济社会发展中，抓住小城镇建设机遇，开展闲置房屋出租、兴建商用房，在建设之初，应出台“借鸡孵蛋”，引资筑巢优惠政策。
4、建立村专业经济合作社，积极完善村合作经济组织模式深化农村集体资产管理体制改革，如种植、养殖、药材等专业合作社，解决卖难，为促进农村经济健康稳定发展壮大集体经济发挥重要作用。经济合作社认真开展清产核资，搞好产权登记，建立健全各项规章制度，积极开拓资产增值渠道，做到依法经营，实行民主监管，努力发展壮大村级集体经济。
二、强化班子建设，加强财务管理，为集体经济发展壮大提供保障。
(一)破除单打独千亦能富的思想，树立村强我富的理念。
我国自实施以为主的农村生产体制以后，极大的促进了农村经济发展，解决了农民的温饱问题，广大群众逐步走上了富裕之路。在促进经济、社会发展的同时，也使农民逐步淡化了集体观念，逐渐形成了以我为主的思想模式。大多数农民不关心、不支持村集体经济发展。所以要发展集体经济，必须唤醒农民的集体意识，宣传靠集体发展制富的先进典型，树立村强我富的意识。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，农业的脆弱扫渐凸显，农民的弱势依然明显，特别是单个农产抵御市场的风险的能力基本没有，所以走联合发展之路，不断壮大集体经济实力显得尤为必要。
(二)树立正确思想，提高于部素质
目前村千部在素质上差距还比较大，特别是在发展农村经济、致富农民群众上思路不清、办法不多。少数村干部对发展村集体经济别有目的不是千方百计想办法、找思路，而是想从，户捞取好处，谋取个人利益：不少村党支部书记整日忙于乡镇的中心工作，很少有时间谋划村里发展人计，对发展村集体经济存在“小富即安”思想。各级党委、政府要提高对发展村集体经济的认识，引导广大干部群众充分认识发展村级集体经济的重要性，增强发展村级集体经济的紧迫感和自觉性，为村集体经济提供宽松的发展环境，选优配强村领导班子，要加大村干部教育培训力度，提高村干部发展集体经济的能力，将有经济头脑，有实干精神的能人选进村级领导班子，发展村级集体经济，带动全村经济发展。
(三)加强财务管理工作，完善财务监督
1、严格执行财务管理制度。一是完善财务管理系列制度。对《村级集体经济组织资产管理制度》等制度不断进行完善，严格货币资金和资产管理、招投标管理、干部报酬管理等，实行有章可循。同时建立村级财务查询制度、财产清查制度，使村民有据依照程序查询本村账目，建立村级会计委托责任追究制度，进一步加强对中心会计的监管。二是强化制度的落实。对会计、村报账员及村民主理财小组组长等村级财务管理人员进行培训，明确制度和各自岗位的职责，切实按规定实施，还不定期对制度落实情况进行督查。
2、阳光操作财务公开。财务公开是财务规范化管理的重点，也是村务公开和民主管理的重要内容。一是规范公开内容，二是规范公开程序，三是规范公开形式，四是规范公开时间。
3、强化完善财务监督。村级集体财务推行会计委托制的基础上，全面落实三签一审制度。强化审计监督、对会计中心的业务监督、村民主理财小组的理财监督——“三位一体”的监督管理体系，同时应完善村级民主理财小组人员组成，履行应尽职责。
初夏的皖南小城旌德，云雾氤氲，满山滴翠。穿行徽水河十里南湾，宛如畅游山水画廊。十里南湾别称“小小三峡”，从三溪镇穿流而过。如今的三溪镇，不仅以秀美山水闻名，更因一场重塑乡村经济结构和农业经营模式的农村集体经济股份合作制改革，越来越受到关注。
2016年，从徽水河畔到黄山东麓，旌德实施整县推进，构建集体资产股份化、经营管理公司化的农村集体经济新模式。截至到6月，已完成68个村的清产核资和股份公司组建，改革正迈进一个新阶段。
旌德率先整县推进农村集体经济股份合作制改革，勇当击楫中流的先锋，改革是怎样逐步推开的？“旌德路径”又是怎样形成的？取得了什么样的成效？带着这些待解的疑问，《决策》记者穿梭旌德乡村，一是探寻答案，更重要的是呈现一个可复制、可推广的“旌德样本”。
农村股改“四步走”
在三溪镇路西村，走进名为“溪水人家”的民宿，干净整洁的小院里，每间房门口都有宽带WIFI标识；老板娘正在厨房里做当地特色土菜，香气四溢。像这样企业化、信息化、标准化的民宿，路西村现有12家，共有70多个床位。
路西村是2015年旌德县确定的三个改革试点村之一，但路西村不是最早进行股份合作制改革的，先于路西村的改革试点是白地镇高甲村，该村被称为旌德农村集体经济股份制改革的试验田；另外一个改革试点是与路西村同属三溪镇的三溪社区。
旌德县按照统一部署、因村制宜的思路，“一把钥匙开一把锁”探索出三种模式，让人看到希望。更重要的是，试点树立起信心，激发出改革动力和发展活力。于是旌德乘势而为，经安徽省农委同意，2016年整县推进农村集体经济股份合作制改革。
2016年2月25日，《旌德县农村集体资产股份合作制改革整县推进工作实施方案》正式。旌德县农委主任钱告诉《决策》：“该方案20易其稿，全县统一部署。为确保改革有序推进，旌德县制定了四步走的实施方案。”
改革“破冰”首要在于确权，第一步是清产核资，抓住产权“牛鼻子”。只有产权问题解决了，其他问题都会迎刃而解、势如破竹，所以“第一粒纽扣”必须摆正。
在实际操作中，成立由村干部、村务监督委员会成员、村民代表组成的集体资产清查小组，清产核资结果经村集体经济组织成员大会审议通过，张榜公示7天。“过去，村集体资产属于村民集体所有，但对个人来说算不清、摸不着；现在明晰产权关系的同时，也强化了村民对集体资产的关注度、参与度和监督力度，从而使集体资产管理变得更加有序。”旌德县白地镇党委书记柴长宏对《决策》分析说。
第二步是界定成员资格。由各村结合户籍登记、实际居住、土地承包和劳动贡献等情况依法民主确定，界定结果登记造册、张榜公示。实施方案明确要求，成员界定不得违背法律法规和农村政策，不得以任何理由剥夺成员的合法权益。
合理设置股权是第三步。配置原则是集体经济组织成员人人享有股份，具体配置比例由成员大会讨论决定，实行“生不增、死不减”、股权终身不变的管理方式。在集体资产折股量化到人后，以户为单位发放由县农委监制的农村集体资产股权证，作为持有集体资产、参与管理决策、享有收益分配的凭证。旌德县兴隆镇党委书记金新木告诉《决策》：“集体资产股权量化，实际上是农村集体经济管理体制的一种变革，能够充分调动村民参与集体经济发展的积极性，更好地产生效益。”
在成员界定、量化到人、确权到户的基础上，第四步是成立法人主体，召开股份经济合作组织成立大会，审议通过组织章程，并向县市场管理部门申请法人登记。同时制定资产、财务、档案管理制度，报乡镇“三资”中心备案。
经过这样有序推进、步步衔接的四步走后，每个行政村挂四块牌子：党支部、村委会、村务监督委员会、集体经济有限公司。
“母-子公司”双层结构
倪德田是高甲村党支部书记，他带领全村人植树造林，积累下400多亩集体林场。2015年7月，高甲村以村集体资产出资，旌德县旅游公司以现金出资，成立高甲集体资产经营管理有限公司，作为母公司。该母公司再以马踏石林场400亩林权入股，成立林场子公司，通过招商和丰谷香榧公司按照递增分红模式合作，并修建旌歙古道旅游环路，开发香榧观光游，实现增绿添金。
高甲村的试点，是旌德农村集体经济股份制改革的样本。这种“母―子公司”的双层结构下，母公司是资本投资公司，而子公司则是运营公司。
“在集体资产运营管理中，村集体母公司不参与经营；通过招商、吸收能人、扶持双创等方式，引进民营主体，由母公司跟民营资本共同注册成立子公司。”旌德县副县长张蕾告诉《决策》：“子公司按照市场规则开展各类活动，独立经营。母公司和民营主体签订收益分成协议，根据投资比例，合理设置保底收益金额，按照‘保底收益+按股分红’的方式，保障村集体的稳定收入。”
对于这种制度设计的好处，钱对《决策》分析说：“一方面是有效解决了农村集体经济动力不足、经营人才不足、创业启动资金短缺等问题。母公司作为集体经济组织的承载体，充分发挥了社会主义公有制的优势，体现了公平；子公司作为从事经营的市场主体，充分发挥了市场的决定性作用，体现了效率；改革后的产权与经营权有效剥离，实现公平与效率的有机统一。另一方面，能有效预防村干部的廉政风险，也有助于培养一批企业家，扶持创新创业。”
当这一套改革设计方案落地到行政村后，实际操作是怎样进行的？以首批改革试点村之一路西村为例，该村的6个自然村在清产核资的基础上，分别成立股份经济合作社，村民在各自所属的合作社中拥有相应的股份；6个合作社作为股东再共同发起成立集体资产经营管理有限公司，这是母公司。母公司以美丽乡村建设形成的具有旅游开发价值的资产入股，引进南京康富源公司，成立再现徽商旅游发展公司，由康富源公司派驻经营人员，路西村母公司不参与经营。
2015年，经康富源公司运作，路西村成功创建3A级景区，接待国内外游客7万余人，实现村集体经济收入20万元。“印象路西”已成为皖南乡村旅游的一个品牌，“建设美丽乡村，路好了，村子漂亮了，游客多了，收入也提高了。”路西村党支部书记黄小本告诉《决策》：“路西村的发展，已经成功实现由建设美丽乡村到经营美丽乡村的转变。”
路西村的转变，只是改革整体效果中的一个方面。随着旌德整县推进的步步深入，从经济发展到社会治理的多层面转变，正在悄然发生。
“三变”与“多赢”
在兴隆镇三峰村见到刘小俊的时候，他正在油桃地里除草，干得热火朝天。刘小俊是位“80后”大学生，2006年安徽财经大学毕业后，在外拼搏3年，2009年回到三峰村。2011年他开始试种油桃，经土地流转扩大到150亩。2014年，他挂牌成立桃花源家庭农场，每年举办油桃采摘节。
但在扩大再生产中，刘小俊遭遇资金瓶颈，怎么办？恰在此时，集体经济股份制改革开始，三峰村成立农业发展有限公司作为集体经济母公司，以村集体经济发展基金30万元作为入股资金，刘小俊以油桃基地评估后的资产出资，成立桃花源生态农业发展有限公司，刘小俊负责经营，村集体保底收益每年5万元。经过这种股份合作制改革后，大学生创业获得资金支持，村集体获得可持续发展的收入。三峰村在与刘小俊进行股份合作的同时，又招商引进一家企业发展旅游“悠然谷项目”，初步实现第一产业与第三产业的融合发展。
经过这些内引外联，三峰村在改革中转变思路，开创出“集体经济+美丽乡村+精准扶贫+创新创业”的新模式，新的产业链正在延伸。
三峰村的实践，是旌德整县推进改革的一个缩影。改革后的旌德农村集体经济实现“三变”，即资源变资产、资金变股金、村民变股民。旌德县委政研室主任毕剑勇对《决策》分析说：“改革前，很多村子是有优质资源，但没有集体经济收入，陷入一种‘抱着金饭碗讨饭吃’的尴尬，每到年终时村干部四处‘化缘’。正在推进的改革切中要害，盘活农村‘三资’、激活农民‘三权’，是构建新型农业经营主体的创新之举。改革后，原先的空白村，实现集体经济零的突破。”
俞村镇桥埠村原先是集体经济空白村，改革中成立丁家山生态旅游开发有限公司，以30万元集体经济发展基金作为出资，引进客商共建加油站，每年保底收益为出资额的20%。“三峰村帮扶刘小俊的30万元，桥埠村的30万元，都来自旌德县扶持集体经济发展基金，该基金1000万元，在关键时刻起到催化剂的作用。”毕剑勇告诉《决策》。
统计数据也证明了改革成效。根据2014年的统计，旌德县68个村（社区）中，集体经济收入空白村28个，占全县41.2%；0-2万元的25个，两项合计年收入2万元以下的村有53个，占到全县的77.9%。经过一年努力，2015年共减少集体经济空白村20个，相比2014年只剩下8个空白村，只占全县的11.76%，下降近30个百分点。全县68个村（社区）中，有55个拥有经营性收入，占比为80.88%。
通过空白村减少和经营性收入增长，一降一升两条数据线的对比发现，改革的积极效应正在释放，如果用一个比喻来形容，就是政府、村集体、本地能人和外来投资商“各炒一盘菜，同办一桌席”。
精准扶贫，四种新路
在改革红利中，精准扶贫获得新动力。在路西村，村集体帮扶贫困户马来青将自家房屋改造成农家客栈，建成客房6间，有床位12张，每月营业额可达5000多元，2015年顺利实现精准脱贫。
像路西村这样，通过鼓励和支持贫困户利用自有房屋改造开展农家乐、农家客栈经营，在农家乐优先选用销售贫困户生产的蔬菜瓜果，实现贫困人口的“产业型脱贫”。这是旌德农村集体经济股份制改革中涌现出的一种精准扶贫方式。
同步创造出的第二种途径是通过集体经济股份制改革，贫困人口在集体经济中享有的股权持续增值，由改革红利实现“资源型脱贫”。第三种是通过合作经营，对不具备投资和经营能力的贫困户，采取房屋或土地经营权入股、旅游开发公司出资经营、对贫困户保底分红，实现贫困人口“财产型脱贫”。第四种是发展全域旅游，为贫困人口提供就业岗位，优先聘用具备一定劳动能力的贫困人口，为他们提供保洁员、服务员等就业岗位，村集体优先聘用他们从事集体设施管护等工作，让贫困人口在发展中实现“就业型脱贫”。
总结四种途径会发现，旌德在改革中实现精准扶贫“从输血到造血”的根本性转变。黄小本用一个朴实的比喻说：“过去是给了一个蛋，吃完就完了；现在是给了一只母鸡，不停地下蛋。”
“旌德样本”新价值
三溪社区在改革中成立三圆生态农林经济发展有限公司作为母公司，再裂变成立子公司乐园生态农业股份公司，同村民签订协议流转土地50亩，建设“开心农场”，发展体验式乡村旅游，租赁给城市人种蔬菜，每平米10元；除去成本投入，每亩地纯收入不低于2000元。在新的经营模式下，乐园生态农业公司每年上交村集体不低于3万元；超过3万元的部分，公司股民按股分红。三溪社区党支部书记、公司董事长刘德荣告诉《决策》：“股份制改革让农民拥有完整的财产权利，也更容易算清自己财产权利的明白账。按照市场经营后的收入，能够‘上得了台面，进得了口袋’。”
从刘德荣的快乐农场一个改革点，扩展到旌德全县来看，农村集体经济股份合作制改革试点，可以称为1.0版；从三个试点村到整县推进，是升级到2.0阶段。目前，旌德的10个乡镇正在“八仙过海，各显神通”，结合自身特色大胆创新，成立集体资产经营管理公司作为产权承载的主体，闯出集体经济发展的新路。将来，建立起完善的制度体系，实现专业运营、政经分离，则是升级到3.0版。
这是一个层层递进、环环相扣、互相推动的逻辑链条。在其进程中，一个显著特征是引入新的生长力，再造集体经济，这将引发农业经营体系和经济结构的重塑。类似安徽农业大学毕业的刘小俊、上海交通大学毕业的刘方全等新生代创业者，将会越来越多地涌现，新的农业生产经营体系会成为未来企业家的摇篮。
另一方面，从乡村基层社会治理体系和治理能力的角度来看，改革后增强集体经济组织的服务功能，提升村集体在群众中的威信，从而能够有效提高基层组织的凝聚力和带动力，加强基层党的建设和政权建设。
经过2015年的实践和2016年整县推进，旌德正在下活“美丽乡村、集体经济、全域旅游、创新创业”一盘棋。毕剑勇告诉《决策》：“在新棋局上，全域旅游成为绿水青山与金山银山之间的转换器，物质文明和生态文明之间的双面胶。”
路西村的改革实践，是这盘棋的典型样本。钱对《决策》分析说：“从新农村建设到美丽乡村建设，国家投入建设的大量乡村设施，缺乏产权明晰，如何盘活这些固定资产？旌德在集体经济股份制改革中，以合法合规的形式形成固定产权，落实到村集体公司，通过市场运营为村集体经济提供稳定的收入来源，为美丽乡村建设提供内生动力，还能有效破解美丽乡村建设中的债务化解、管养维护、运转经费等问题。这在体制机制上是探索走出一条新路。”
由此可见，旌德以村集体经济股份合作制改革为突破口，正在布局县域经济的一盘大棋局，创造出农村集体经济股份制改革的“旌德样本”。
再从旌德县放眼全国来看，2014年9月29日，中央全面深化改革领导小组第五次会议上，审议通过《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》。在这次深改组会议上，强调，积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能改革试点的目标方向，是要探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。搞好这项改革，一项重要基础工作是保障农民集体经济组织成员权利。要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。2016年4月，在安徽视察时指出：“着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，加快构建新型农业经营体系，发展多种形式股份合作，赋予农民对集体资产更多权能，赋予农民更多财产权利。”
关键词：土地流转 新农村经济 相关性 规模化
近几年全国土地流转的范围不断扩大，各地区在保证基本的土地制度前提下，进行了多种途径和方式的土地流转，但各地区取得的效果也不尽相同，对新农村经济做出的大小也不同。本文章着眼于土地流转利用变化的相关性， 为新时期新农村经济发展定位和土地利用优化配置做笔者个人的见解。
一、农村土地流转与新农村经济发展的界定
要研究农村土地流转与新农村经济的关系，首先必须界定土地流转与新农村经济的定义。一般我们所说的土地流转严格意义上其实就是指拥有农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的土地、水面等土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，也即保留承包权，转让使用权。这严格区别于在家庭承包制的制度框架下的土地所有权，土地承包权，和土地经营权。而笔者所述的新农村经济是指农村集体经济，是成员按照一定区域或自愿组织起来，在生产与交换过程中以土地、资金或人力为资本实行某种程度的合作经营，并实行按劳分配与按生产要素分配相结合的经济组织形式，区别于农业工业产值的经济指标，具体指生产组织方式的集体化，发展农村集体经济则是为了实现发展解决致富问题，更区别于为了摆脱贫困解决温饱问题的家庭承包经营。从定义上层次看，土地流转是在农民集体所有的前提下，而发展新农村经济即为了发展农村集体经济，可以看成农村土地流转是发展农村集体经济的手段和途径。
二、农村土地流转对当地新农村经济的作用
按照一般经济理论来说，土地的使用权流转是在市场经济利益的引导下，这是我国市场经济条件下形成的，也就是说引导土地流转后创造出的价值比原有土地不流转的价值更高。例如甲、乙各有1亩土地，其中，甲的生产能力和工具较强，1亩地利润为500元。乙的生产能力和工具较弱，一亩地利润200元。现乙将土地合法转包给甲（乙不从事其他的工作），甲按照原有的经营方式和水平，则两亩地的利润为1000元，然后，甲付300元给乙，甲的纯收人增加到700元，乙的纯收入增加到300元。
根据帕累托改进的相关理论，说明交易会成功。甲乙都会得到比原有更多的利润，边际报酬递减对于甲而言，1亩土地的价值已经实现了的最优状态。可以看出，这就是在在同样的土地资源下土地流转合理配置下所创造出来的价值，则土地流转对经济价值提高具有重要促进作用。
以上假设在现实是存在的，在扩大原有的假设，就是进行规模化经营。选择生产能力最强创造价值最大的个人或经济组织，土地全部规模化经营。如原有的1亩土地的纯收入为500元，99亩每亩所创造的价值均低于或等于200元，现所有流向创造价值最高，土地总和为100亩，则按照原有的生产水平和经营方式，则创造的集体经济总和50000元，但是原有土地不流转创造的价值不超过25000元。通过土地流转大规模流转，进行规模化经营，可快速促进农村集体经济的发展，这就是合理有效的促进土地流转对经济发展的作用。但这只是从理论上来解释，因为现实中存在成本问题和同等价值创造的问题，所以必须坚持适度规模原则，不能只片面的追求扩大规模，而忽视地区农村的具体情况，按最优形式来实行扩大规模以及实现规模化经营最优化。
三、农村经济发展是土地有效流转的保障
中国农村的土地流转情况非常复杂，方式多种多样，同一土地，不同地区的土地流转情况完全不同，在同一农村，不同时期土地流转的情况也不尽相同。而怎样合理有效配置土地资源，发挥土地流转创造的最大价值，这需要强大的经济保障和制度保障。在我国现有市场经济制度下，我国商品其实很大程度都是由市场来调控，所以在土地流转与农村集体经济的关系中，土地流转是个关键的因素。而土地流转从根本上讲就是一种供求关系，由于在供求关系中间最重要的是价格因素，能不能形成一个供求双方都能接受的价格将决定了土地流转是否能顺利进行。一般情况下价格越高，土地流转量越大，而一般的价格受当地经济情况影响，所以当地集体经济发达，土地流转的量更大，更有效。
四、农村土地流转与新农村经济的关系模型
对于土地流转的双方都必须是在利益共赢的情况相下进行流转，也就是说土地流入方和土地流入方一般会满足这些不等式：
P+P1≥C+P2 （1）
P3≥P+C1+C2 （2）
C+P2一P1≤P≤P3一C1一C2 （3）
其中P是土地流出方土地流出后得到的土地租金收益
P1是土地流出后通过劳动力或其他得到的不种地收益；
C是土地流出方流转过程须支付的交易成本；
P2是土地流出方原本种植所得的收益
P+P1即为土地流出方土地流转后预计收益，C+P2则为土地流出方不流出土地获得的收益或交易后带来的成本。
P3是土地流入方获得流入土地所获得的收益
P是土地流方流出土地所得到的租金收益，同样也是土地流入方所支付流出方的租金。
C1是在土地流转中流入方所支付的交易成本；
C2是土地流入方按照原有的管理对流入土地时的支出；
通过（1）和（2）式联入不等式得到（3）式，可以看出，P1和P3越大，则P的取值就越大，则土地越容易流转。P值保持一定时，C1+C2越小，则P3的取值将可能越大。也就是说当农民获得的非种地收入越高、土地收益率越高，土地交易成本和经营费用越低，土地流转就越容易，农村集体经济通过土地流转收益较高，农村集体经济流入土地的意愿也会提高。并且土地流转的面积越多、规模越大，农村集体经济获益就更多，发展得更快。通过事实证明也确实如此，因此可以得出两者的正相关联系。
五、充分发挥农村土地流转的相关性作用
土地流转与农村集体经济发展具有正相关性，所以我们发展农村集体经济必须与土地流转相结合，充分利用集体的空闲土地或者村民抛荒的土地资源，应将土地资源得到最优化配置，有如下建议：
1、改变观念，更新认识。在思想观念上要正确看待农村土地流转问题， 改变原来家庭联产责任承包制观念，充分认识土地流转对发展农村社会主义市场经济的意义和作用。
2、依实际情况促进有效流转。随着市场经济的发展和农民耕种工具的提高， 只从事土地耕种的农民将越来越少，可将资源有效的整合流转，节省劳动力和土地资源，创造更大的经济价值。
3、完善农地流转机制，加快农村剩余劳动力转移。当土地有效流转后，必然会产生大量的剩余劳动力，剩余劳动力的转移对土地有效流转是一个巨大的考验。可通过建立乡镇企业、推进农业产业化和农业规模化吸收大部分剩余劳动力，并完善人口流动制度，为剩余劳动力流动提供制度保障。
4、完善土地流转后农村社会保障及农村养老保险制度。对于传统农民而言，土地是维持生计不可或缺的生产资料，并通过土地产生的收益作为以后积累养老金，这就是土地的保障功能。土地进行流转后，收益和保障都会相应的减少，应设计出更合理的社会保障来弥补土地流转后农民的基本生活和保障，可由当地组织、个人、国家按比例承担农民各种保障。
参考文献：
[1]贺振华. 农村土地流转的效率：现实与理论[ J] . 上海经济研究.2003（ 3）
一、提高认识，明确思路，坚持原则
我们始终坚持以党的十七届三中、四中、五中、六中全会和十精神为指导，深入贯彻落实科学发展观和统筹城乡发展方略，围绕建设现代农业和社会主义新农村这一中心目标，从实现农村土地使用权财产化这一关键问题入手，着力在制约现代农业发展的农村土地使用制度上寻求机制创新和制度突破，着力在转变农业经营形式、组织模式和发展方式上创出新的路子，探寻改造传统农业、建设现代农业的新途径，创建新型农业社会化服务模式，统筹推进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，促进幸福建设。在具体实施过程中，坚持“三不变”原则，坚持依法、自愿、有偿的原则，坚持集中、规模、增效的原则，坚持先试先行、封闭运行的原则，坚持城乡统筹、促进新型城镇化协调发展的原则。
成立镇国家农村改革试验区工作领导小组，由党委书记任第一组长，党委副书记、镇长任组长，分管书记、分管镇长任副组长，镇党政办、组织科、纪委、经济发展办、财政所、民政科、国土所、村建办、农业办、经管站、林业站、水利站、工商所、农业银行、农商银行等有关部门主要负责人为成员。领导小组下设办公室，办公室设在镇农业办，具体负责改革试验工作的组织实施。
二、围绕目标，全面启动农村改革实验工作
（一）深入开展“三位一体”的农村土地使用产权制度改革
按照“成方连片、规模经营”的农业发展思路，以“发放农村土地使用产权证、建立农村土地使用产权交易所、发展农民专业合作社”（一证、一所、一社）为核心内容，推进土地使用权产权化，允许农民专业合作社利用农村土地使用权抵押担保贷款，规范土地有序流转，加大社办企业的政策引导和项目扶持，鼓励工商资本入股合作社，进一步促进农业规模经营和现代农业发展。全年新注册成立农民专业合作社6家，流转土地1026亩，市聘新蔬果专业合作社、恒润果蔬专业合作社成为市级示范合作社，另有4家专业合作社通过市市级试点合作社验收。市聘新蔬果专业合作社使用产权抵押贷款330万元，加快了改社的经营发展，呈现出一派产销两旺的良好发展势头。
（二）开展农村土地承包关系长久不变的改革
坚持和完善农村基本经营制度，保持农村土地承包关系稳定，探索完善农村土地承包经营权确权、登记、颁证制度。全面开展农村承包土地信息化管理，规范各类土地承包合同和档案管理；选择一村、姜店村、西石庙村三个村作为农村土地承包经营权登记试点，条件成熟后在其他村逐步推开。通过卫星遥感等技术，确认农户承包地面积和空间位置，完善农村承包地确权、登记、颁证制度和流程设计，建立网络化管理系统，逐步探索建立符合“长久不变”的农村土地承包经营权确权登记新型管理办法。同时，认真做好农村集体土地所有权、农村集体建设用地使用权和宅基地使用权确权、登记、发证工作。
（三）开展农村资产产权化改革
将农村集体各类资源性资产、经营性资产进行评估作价、量化折股到集体组织成员，进行股份制改造，建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的农村集体经济组织产权制度，明确农村集体经济组织的管理决策机制、收益分配机制，健全保护农村集体经济组织和成员利益的长效机制，构建完善的农村集体经济组织现代产权运行体制，促进农村集体经济发展。
1、对全镇的农村集体资产资源进行清产核资。由镇纪委牵头、经管站具体组织实施，财政、审计等有关部门协同配合，利用一年的时间，对全镇的农村资金资产资源进行全部清产核资登记，成立了“镇农村集体经济组织三资中心”，给66个村签订了“三资”协议书，健全了全镇农村集体资金资产资源信息化管理系统，构建产权明晰、权责明确、科学管理的农村资金资产资源管理体制。
2、建立农村产权交易服务体系。镇成立“农村土地产权交易所”，“农村产权交易所”专设交易服务大厅，使农村土地承包经营权、农村集体经济组织“四荒地”使用权、农村集体经济组织养殖水面承包经营权、农村集体林地使用权和林木所有权、农业类知识产权、农村集体经济组织股权、农村房屋所有权、农村闲置宅基地使用权、农业生产性设施使用权等统一进入市场交易。
3、强化集体资产监管。对村集体各类资产、资源可通过承包、租赁、招标、拍卖等多种形式进入市场；建立健全各项监督管理制度，强化村集体经济组织成员的民主管理、民主决策、民主监督，保障村集体经济组织成员行使知情权、监督权、管理权和决策权。
(四)开展新型农业社会化服务体制机制创新改革
针对现代农业需要专业化、社会化服务的现实要求，积极研究新型农业社会化服务体制机制，完善三农服务体系。
1、建立健全农业社会化服务体系。各涉农部门要坚持完善镇级、提高村级的原则，加强管理，健全队伍，拓展服务内容，提高服务质量，建立符合我镇实际的农业社会化服务体系。
2、进一步完善土地流转管理和服务体系。大力发展农民专业合作社，特别是粮食种植专业合作社，引导土地向种粮大户、家庭农场和合作社流转，发展多种形式的规模经营。刘坡西村全村托管土地1127亩，农民从“种、管、收、储、运”全不用操心动手，在家中就可以丰收庄稼，而且每亩节省投资156元，增收200余元，取得了经济和社会效益双丰收。
3、加快农业信息网络建设，加大人才技术、政策咨询、农技农机、良种农资、市场信息等方面的服务。
一、关于征地补偿标准
（一）统一年产值标准的制订。省级国土资源部门要会同有关部门制订省域内各县（市）耕地的最低统一年产值标准，报省级人民政府批准后公布执行。制订统一年产值标准可考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素。
（二）统一年产值倍数的确定。土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定；按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用，不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数；土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。经依法批准占用基本农田的，征地补偿按当地人民政府公布的最高补偿标准执行。
（三）征地区片综合地价的制订。有条件的地区，省级国土资源部门可会同有关部门制订省域内各县（市）征地区片综合地价，报省级人民政府批准后公布执行，实行征地补偿。制订区片综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。
（四）土地补偿费的分配。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。
二、关于被征地农民安置途径
（五）农业生产安置。征收城市规划区外的农民集体土地，应当通过利用农村集体机动地、承包农户自愿交回的承包地、承包地流转和土地开发整理新增加的耕地等，首先使被征地农民有必要的耕作土地，继续从事农业生产。
（六）重新择业安置。应当积极创造条件，向被征地农民提供免费的劳动技能培训，安排相应的工作岗位。在同等条件下，用地单位应优先吸收被征地农民就业。征收城市规划区内的农民集体土地，应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度。
（七）入股分红安置。对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。
（八）异地移民安置。本地区确实无法为因征地而导致无地的农民提供基本生产生活条件的，在充分征求被征地农村集体经济组织和农户意见的前提下，可由政府统一组织，实行异地移民安置。
三、关于征地工作程序
（九）告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。
（十）确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。
（十一）组织征地听证。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。
四、关于征地实施监管
（十二）公开征地批准事项。经依法批准征收的土地，除涉及国家保密规定等特殊情况外，国土资源部和省级国土资源部门通过媒体向社会公示征地批准事项。县（市）国土资源部门应按照《征用土地公告办法》规定，在被征地所在的村、组公告征地批准事项。
关键词：城市化；留用地；入市流转；权益保障
中图分类号：F127文献标识码：A
一、引言
我国实行土地国家所有和集体所有的土地管理制度，从名义上看两种所有权相互对等，但实际上集体土地所有权其实是一种被虚置和弱化的土地所有权，国家通过征地制度和规划调控公权力，将用途变更引致的土地增值收益牢牢把握在政府手中。但是，在征地制度框架下，国家允许返还被征地单位一定数量的土地作为征地返还地使用，其土地性质为集体所有，用途为工商发展用地（基本为工业和商业办公），年期为无限期，入市流转无需缴纳地价，集体拥有征地返还地的所有权、使用权、收益权、占有权和处分权。留用地的数量以及其产权权利内涵直接决定了在高度城市化地区，快速城市化、工业化背景下，农村集体可以获得的权益以及权益相对应实现的经济利益，是一项最基本的涉及集体土地的产权制度安排。
二、基本概念及内涵扩展
（一）基本概念。征地返还制度是国家早有政策要求、但基本上只在广东省得到重视并普遍执行的制度。早在1993年，在广东省政府出台的《广东省征地管理规定》（粤府［1993］94号）文就明确规定，国土部门在实施征地时，应对被征地单位发展经济和改善生活所需的用地作出统筹安排，一般可按不超过所征用土地面积的10%留出土地。之后，征地返还地的比例被逐步提高。2005年省国土资源厅出台的《关于开展征地改革有关问题的通知》（粤国土资发［2005］51号）将征地返还用地的比例提高到10%～15%；2007年3月，省政府出台的《转发省国土资源厅关于深化征地制度改革意见的通知》（粤府办［2007］29号）再次强调，应按不少于征地面积的10%的标准安排留用地。可见，留用地是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地集体经济组织用于发展生产的建设用地；从广东省的大范围上来讲留用地和征地返还地的内涵是一致的。
（二）内涵扩展。在快速城市化过程中，深圳分别在1993年和2004年市政府通过特区内统征和宝安龙岗两区城市化转地工作，实现了全市域土地的全部国有，成为了全国第一个没有农村建制的城市，但农村集体土地的利用现状、方式和形态都将在很长一段时间内存在，也就是说，土地的二元化特征并没有根本消除，反而因为城市化的不彻底，遗留了大量的城市化征、转地历史遗留问题。基于深圳高度城市化的背景，留用地的内涵因部分土地管理政策设计而有所扩展，但与广东省所规定的留用地的政策初衷一致。首先，深圳市作为广东省政府的管辖城市，执行广东省征地返还地制度，构成留用地的来源之一，但由于受项目征地数量的多少以及土地安置和经济补偿的相互替代作用，征地返还地的比例在深圳各社区的数量分布不均衡；其次，深圳在实现土地所有权转换的过程中，分别出台了《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（深府［1993］283号）和《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府［2004］102号），规定按照一定标准划定非农建设用地给原农村集体经济组织继受单位。具体标准为，截至城市化村建制转变之日的户籍数和人口数，按照100平方米/人划定工商用地；户均100平方米划定居住用地，建筑面积不超过480平方米；户均200平方米划定道路、市政、绿地、文化、卫生、体育活动场所等公共设施用地。居住用地、工商用地和公共设施用地的综合构成留用地的来源之二。但值得注意的是，由于国家对宅基地和农村公共基础设施用地流转的限制，对于原农村集体土地权益的实现基本体现在征地返还地和非农建设用地工商用地两方面。此外，深圳市政府并没有对留用地的土地用途做特殊限制，土地用途从工业和商业用地扩展为工业、商业以及商品房开发。可见，基于深圳快速城市化和全市域土地国有化的背景，深圳的留用地概念内涵被扩展为征地返还用地和非农建设用地，是特定使用权人使用的建设用地。
三、产权经济学分析
（一）产权设定。产权经济学认为完整产权是指资产拥有者对其资产有排他的使用权、收益的独享权以及自由的转让权，完整的产权有利于交易费用的降低以及交易的有效进行。产权残缺是指对一种物品、资产或资源的控制权与收益权相分离的现象。按照一般理解，产权包含所有权、使用权、收益权、转让权等四个方面，其中所有权、使用权和转让权合称为控制权。从经济功能的角度看，产权并不是一般的物质实体，也不完全是法律意义上的权利界定，而是指人们对物的使用所引起的相互认可的行为关系。它用来界定人民在经济活动中如何受益、如何受损，以及他们之间如何进行补偿的规则（科斯等，1994）。
《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）的通知》（粤府办［2009］41号）第二条规定：“留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有”。根据产权经济学的理念以及留用地相关政策规定，留用地作为原农村集体的安置用地，有排他的使用权和收益的独享权，以及自由的转让权，并且随着国家对集体建设用地流转的日益松绑，实现集体土地与国有土地的“同地、同权和同价”，留用地产权的完整性更加得以稳定。因此，对于原农村集体经济组织而言，留用地是一种完整的产权。
（二）产权保障。产权能否有效保障，主要在于产权对应的收益是否归产权主体所有，而权益包含现在的权益和未来的权益。在这里，我们不得不重点探讨土地发展权这一概念。土地发展权是指改变土地现状用途和强度等利用方式，进行建设开发的权利，该权利直接关系到城市化土地开发过程中动态的权利归属和利益分配；发展权是一个定量可转让的财产权，是一项目的性、功利性非常强的制度安排。物质形态改变的同时是土地经济价值的变化（一般为增值），土地发展权既可以用土地利用物质形态变化的具体内容来表示，也可以用土地经济价值的变化量（增值量）来表示，这是土地发展权量的规定性。
留用地的制度安排充分体现了政府原农村集体土地权益的保障。首先，在城市化过程中，政府通过留用地安置、货币补偿以及将原村民纳入城市社会保险范围（包括医疗、养老保险等），全面解决原农村集体接受单位及原村民的长远发展问题。其中，非农建设用地的划定保障了原集体和原村民的生产、生活及发展需求，原农村集体获得了非农建设用地工商用地的使用权、收益权和开发权。由于非农建设用地制度设计的合理性，各社区人均非农建设用地指标分布较为平衡，是一项公平、公正的制度安排，切实保障原农村集体的产权权益。其次，从法律意义上而言，政府完全可以通过经济补偿的方式，依托于征地制度，由政府对一级市场垄断，但政府通过留用地的方式让集体合法合理参与土地一级市场的供给，获得利益，这是对土地产权权益现状的保障。再次，为了保证原农村集体经济组织的长远发展，政府要求必须保留30%的留用地自用后，剩余70%的留用地方可进入土地一级市场，并遵循政府的城市规划、土地利用总体规划和年度土地利用计划（农转用实施计划），在这个过程中，集体作为留用地的所有者，实际上和国家土地所有权处于同等地位。需要特别说明的是，30%的自用留用地使用年期为无限期，集体可以根据政府法定规划编制和实施，改变土地用途、容积率和开发强度，收益归集体所有，事实上，政府为有效保障原农村产权权益，对其留用地的规划也会充分照顾，可见，这种做法充分体现了政府对集体留用地未来权益的保障。
（三）产权实现
1、制度构想。产权权益的实现关键在于权益实现的途径是否合法存在和畅通。近年来，加强农村集体建设用地流转，实现与国有土地的“同地、同权、同价”是农村产权制度改革的主要方向。中央重要文件、重大战略课题研究均提出，要加强农村集体建设用地流转管理，规范集体建设用地入市行为，逐步建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。《中国土地市场研究报告》中也提到要尽快研究出台《农村集体建设用地管理条例》，进一步将集体建设用地使用权细分为集体划拨、出让和出租使用权，构建与国有土地产权外在形式相一致、内在权益相同的、完整的土地产权制度，建立城乡统一的土地市场。虽然从法律层面，集体建设流转并没有被认可，但实际上，中央不仅默认了集体建设用地流转的合理性，而且也在一些成熟的地区进行了有益探索，从2002年开始，国土资源部先后在安徽、江苏和广东等地开展农村建设用地流转试点，为制度的顶层设计打基础。此外，重庆城乡统筹土地制度改革、海南土地制度改革以及深圳等重点城市的土地制度改革内容均涉及到对农村土地权利设置和产权权益内涵的完善，以及集体可以通过招标、拍卖、挂牌以及入股等公开合作的方式流转集体建设用地。
2、地方探索。2005年6月，广东省政府正式颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，明确集体建设用地使用权作价入股（出资），以与他人合作、联营等形式共同兴办企业，视同集体建设用地使用权出让。这意味着，农村集体非农建设用地将视同国有土地，可以合法入市流转。这便打破了“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”的传统，代之以一个征地制与农村集体非农建设用地直接入市制并存的新时期，被专家学者们誉为“一项探索性立法，开创了全国的先河”。从广东省出台的关于集体建设用地入市流转的政策来看，实际都是肯定了集体建设用地入市流转的合法性，并鼓励在符合条件的情况下予以流转。
深圳所执行的非农建设用地指标划定从数量和产权定性的角度进一步规范了集体建设用地流转，可以说是快速城市化或者全部国有化地区，对原农村土地产权制度有益的积极探索。留用地土地利用规则是产权得以实现的主要途径。早在2001年《深圳市土地交易市场管理规定》（100号令）就规定原农村集体征地返还地可以采取协议方式出让，为原集体留用地的合作开发和转让奠定了基础；紧接着《关于加强土地市场化管理进一步搞活和规范房地产市场的决定》（深府［2000］94号）第六条第四款规定：“原农村征地时留用的工商发展用地进入市场的，按照建筑面积收取市场地价的10%”。值得注意的是，非农建设用地工商发展用地进入市场的地价标准并没有明确规定，但实际征地返还地和非农建设用地中的工商发展用地，同为原农村集体经济组织的安置用地，其土地权属性质和产权权益基本相同，在实际的执行中，非农工商发展用地合作建房地价收取标准参照征地返还地的地价返还标准执行。
2009年广东省国土厅41号文第十条第二款规定：“留用地使用权出让、转让、出租或作价入股、出资与其他人合作、联营等形式用于经营型项目和工业用地的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。”也就是说，留用地可以通过公开出让的方式实现产权权益。
值得说明的是，深圳在留用地入市流转缴纳10%的基准地价标准，主要是用于市政基础设施建设费用。此外，根据国家、省市关于建设用地使用的相关规定，农用地、未利用地转为建设用地的，应当缴纳新增建设用地有偿使用费，占用耕地的，应当缴纳耕地开垦费，即农村集体所有土地转为国有建设用地需要支付一定的成本，而这部分成本在城市化的过程中均由市政府进行了支付。同时，考虑到对城市化后土地增值收益的调节，对深圳所采取的留用地入市流转时缴纳10%的基准地价，政府认为是合理的。
四、存在的问题
（一）留用地与违法建筑相互交织。尽管政府要求在城市化的过程中，尽快落实非农建设用地指标的划定工作，但实际上，仍然存在政府应予安排但尚未安排的留用地，也构成了城市化历史遗留的主要问题之一。究其原因，并非政府历年不予落实，而是社区实际使用土地的数量要远远大于政府合法安排的留用地数量，在土地用途、空间分布上，很难将合法与违法用地进行区分，如何将政府尚未落实的留用地与社区的违法建筑的处理结合起来，是政府面临的难题之一。
（二）留用地土地利用效益低下。“出租经济”是原农村集体经济组织土地利用地的主要方式，是社区经济发展的原生状态。由于缺乏政府的产业政策引导和政策扶持，社区自建工业厂房的容积率普遍小于1，空置率在50%左右，受区位影响租金单价保持在6元～10元/平方米，长期处于政府产权和管理的真空状态。“出租经济”的弊端决定了留用地的利用方式在空间上呈现出无序扩张、低效开发等特征，收益空间极为有限，对原农村集体经济组织资本的原始积累极为不利，也不利于社区的长远发展。
（三）指标分级分配导致收益的不完全获取。根据留用地管理政策，非农建设用地指标按照一定的比例在行政社区和自然村之间进行分配，一般一个行政社区包括若干个自然村，行政村有自己的经济发展公司，自然村有自己的经济合作社，虽然有隶属关系，但经济相对独立。行政社区不拥有集体人口，非农建设用地的收益也不作为股民的分红基金，而是用于社区计划生育、道路建设、绿化环卫、社会治安、幼托养老等社会公益事务等在城市化过程中本该由政府支付的社会公共物品提供。自然村股份合作公司也规定留用地收益的70%用于集体成员的分红。两级利益格局的分化，使得股民（原村民）也没有完全享受到本该完全享受的留用地收益。
（四）公开交易规则的不完善导致寻租空间的产生。留用地通过公开方式入市时，政府将开发商和原农村集体经济组织通过捆绑受让方实现土地的出让，由于没有将受让方从程序上加以规范，因此，可能会隐含政府将土地协议出让给开发商的风险。根据土地市场动态监测数据显示，2010年近1/3的居住用地为原农村留用地合作建房入市流转，10%的基准地价的成本，与深圳日益高涨的居住用地楼面地价形成了较大的差异，为开发商营造了利益寻租空间。
五、规范化管理政策建议
（一）产权界定，明晰权益。对社区合法用地的产权权益进行明细和细化是农村土地产权制度演进的方向，产权明晰是利益得以实现的前提。必须对留用地的使用、收益、占有和处分的权益通过规范性文件予以明确，才能真正得以保障原农村集体经济组织的合法产权权益。
（二）公开交易，规范市场。在公开的土地交易上进行出让，是广东省对留用地使用的明确规定。在公开交易市场上的招拍挂，可以有效地避免在合作开发过程中因捆绑受让方（集体和开发商）而导致对开发商产生的寻租空间。在公开交易前，要求原农村集体经济组织就留用地必须进行初始登记，将原农村集体经济组织作为受让方，签订土地使用权出让合同，确认产权后再入市交易。
（三）明确地价，明晰收益。留用地的入市流转过程涉及两个受让方和两种地价。首先，政府和原农村集体经济组织签订土地使用权出入合同后，要求原农村集体经济组织缴纳10%的基准地价，即政府首先将留用地协议出让给原农村集体经济组织；其次，通过招拍挂选择开发商后，招拍挂收益归原农村集体经济组织所有，通过分离受让方，分别明晰政府、原农村集体经济组织和开发商的权益。
（四）规范管理，深化产权。签订土地使用权出让合同后，按照国有建设用地的管理对留用地进行管理规范，包括合同监管、闲置土地的查处、建筑设计要点以及土地的收回、收购等二级市场交易以及存量土地的二次开发等，严格遵守政府的其他规定，不再享有特殊权益。鼓励原农村集体经济组织在政府的政策引导和扶持下，积极进行实业公司投资，将现代企业管理制度运用到原农村集体经济组织股份合作公司的体制上，通过政策扶持，帮助社区经济发展的转型，从而真正实现与城市融为一体。
六、结论
深圳市执行的原农村集体留用地制度是一项体现了集体土地发展权权益的公平合理的制度安排，虽然在土地利用方式和管理上存在数量多少、空间分布不平衡、利用效益低下以及指标分级分配不公平等问题，但并不影响原农村集体经济组织和原村民享有和发展留用地的权益。近年来，政府积极地对原农村集体留用地的各项权益进行明晰、规范市场建设和深化土地产权权益，更加保障了在城市化过程中原农村集体经济组织的产权权益。
（作者单位：深圳市城市规划发展研究中心）
主要参考文献：
[1]万举.转型中的土地产权冲突与融合.经济科学出版社，2010.
1 加强农村土地资产管理的必要性
1.1 加强农村土地资产管理是切实维护农民土地合法权益的必然要求
据联合国粮农组织给出的2010年数据显示，中国农业土地资产比例最高达54%，远高于机器10%、农业设施12%、牲畜24%。全球农业土地资产比重，中国14%居第二位，仅次于美国16%。然而，我国农村土地资产产权建设和价值实现机制滞后，导致农村土地资产“流转率低、流转方式单一、土地规模化经营程度低、土地资产流转风险高”的现象普遍存在。长期以来，这笔巨大的财富由于法律和管理制度的约束，除用于满足农户自身生产生活需要外，无法像城市土地资产那样在市场中有序流动。农村土地只凸显其基本的社会保障功能，却不具备融资担保和增值等功能，阻碍了农村经济发展和农民收入增长。
在中国，土地是农民的根本。对于农民而言，土地产权既是一种生存权利，又是一种发展权利。农民的土地财产权作为一种权利范畴，是指农村集体经济组织内的农民对农村集体土地依法享有的各种财产性权利。农民的财产性收入，指农民对自己所拥有的财产，通过行使对财产的占有权、使用权、受益权、处置权等物权，而获得的相应收益，即农民对所拥有的财产通过出租、转让、入股分红和投资等方式所取得的资产增值收益。农民的财产额度在一定程度上直接影响着财产性收入的多少。据调查，受农村经济社会发展水平和传统观念的影响，现阶段我国农户的财产主要集结在其拥有的土地和住宅上。以重庆市璧山县为例，该县农户的房屋价值占其家庭财产价值总量的62.6%，该地区农民的财产性收入比重严重偏低，平均不到其总收入的1%。一般而言，一个地区越富裕，其居民的财产性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民财产性收入的多少，成为衡量一个地区是否富裕的重要标志。
1.2 加强农村土地资产管理是发展社会主义市场经济的必然要求
社会主义市场经济制度是我国基本的经济制度，它要求市场在资源配置中发挥基础性的作用。农村土地资产管理体制机制直接影响土地资源配置效率，关系到农村经济发展和社会的和谐稳定。我国农村土地管理制度形成于计划经济时代，当时国家的建设规模有限，对农民的影响并不大。随着我国市场化的深入发展，政府依然凭借垄断权力，操控农村土地市场。以成本价征用农民土地，再以市场价出让土地，失地农民只获取土地市场价值的小部分，而政府获取了高额的垄断利润，使国家赋予政府的土地垄断权成为权利寻租的动力。政府过度介入经济生活，对市场经济的持续健康发展产生不良作用。现行的农村土地资产管理体制机制落后于时代的发展，违背了社会主义市场经济发展规律。
党的十明确提出，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。我们要加快完善社会主义市场经济体制，完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，完善宏观调控体系，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此，应当着力完善农村土地资产管理体制机制，推进农村土地资产市场化，培育农村土地资产市场体系。
1.3 加强农村土地资产管理是统筹城乡发展的必然要求
解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。加强农村土地资产管理有利于坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力。发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体。发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。
改革开放以后，中国工业化和城市化进程在较短时间内能够实现突破性发展，主要得益于城乡二元体制下劳动力、资金、土地等生产要素继续由农村向城市单向流动，大量农村土地以极低的成本转化为城镇建设用地，而大量农民被排斥于城市化进程之外，不能依靠土地权利直接参与并分享工业化和城市化的成果。显然，这种“城乡二元”结构体制下，形成城乡分割的土地市场。从土地市场体系构建来看，城市建设用地转让、出租交易市场经过20多年的发展已经比较完善，但是农村土地市场体系尚未真正建立起来，土地收益分配方式不清晰。政府以强制手段，侵害农民的土地权益，导致失地农民问题已经成为当今中国最严重的社会经济问题之一。同时，城乡分治体制下，土地要素流动性不足在很大程度上也限制了资本和劳动力要素的自由流动，影响了要素与资源的进一步整合。土地权属限制导致集体建设用地和国有建设用地出现同地不同价，农村土地资产的价值没有真正显现出来。因此，深化农村土地资产管理改革，确保城乡之间在资源配置和利用方面拥有平等的权利和机会，实现真正意义上的公平和正义。有序推进农村土地资产管理，促进农村土地资产化，也是实现城乡统筹发展的必然要求，对于构建和谐社会也具有特别重要的意义。
2 农村土地资产管理存在的问题
2.1 农村土地资产管理制度不健全
中国农村的土地归农民集体所有，这在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》等法律中都有明确的规定。但是农村集体组织是谁，法律是否赋予农村集体组织行使土地所有权，法律规定含糊。《中华人民共 和国土地管理法》第二条规定，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡镇农民集体所有的土地，由乡镇农村集体经济组织经营管理。显然，法律赋予农村集体组织的是经营管理权，并未明确农民集体所有土地的所有权由农村集体组织代表农民集体行使。
“集体产权”（Collective Property Right）或“集体所有制”的概念是一个没有得到严格界定的概念。在实践中，作为主体的“集体”是谁？“集体”对土地的管理和监督的程序和形式，法律并无明确规定，在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律地位等方面也没有作出具体的安排。由于“集体”这一概念的高度抽象性和模糊性而在现实中找不到对应的载体，以及其标志性权能被国家控制在手中和大部分权能实际上是由少数农村干部在行使，导致其主体事实上的不存在，即主体虚位。笔者在对重庆江津区、开县和忠县农户走访调查并回收有效问卷316份，结果表明，多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至农民的土地集体所有权概念是很淡薄的。其中28%农户认为，集体就是国家；36%的农民认为集体是干部（村干部、乡镇干部），认为集体是村民小组占15%；剩余21%的农民表示不清楚或是不关心。
周诚在《土地经济学》中提出了“五权结构”，即所有权、占有权、使用权、收益权和处分权。在目前的农村土地制度下，农村土地产权对集体和农民而言，并不完整。一方面，农民集体不能充分行使土地权利；另一方面，农户的土地经营权虽然相对充分，但财产权严重不足。例如，在现行制度下，农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利，产权缺乏有效的实现途径和保护机制。
造成这种主体缺位的原因主要有3个方面：一是现阶段随着家庭承包经营的发展，农民集体经济组织在大多数村内是不存在的，村一级并没有真正的土地所有权主体；二是下，土地被细化经营，虽然满足了农户的土地私化经营愿望，但是小农意识下的农民并不关心土地的所有权主体是谁；三是在对农村集体土地进行处分时，各级政府介入十分严重，普遍的形成政府“代民做主”的现象。
2.2 农村土地资产管理机制失灵
现行农村土地资产管理机制体现于行政干预土地产权配置，这种管理机制造成各项权利主体对土地的权利、义务难以明确，这是农村土地经济关系多重矛盾产生的根源。农村土地经济关系多重矛盾集中反映在：一是国家对农村土地权利的控制，表明土地的最终归属权属于国家，但国家并不是农村土地的所有权主体，国家却可以通过强制手段实际操纵和决定农村土地所有权交易并且参与所有权收益分配；二是农民集体作为名义上的土地所有者，实践中难以充分行使所有权，主体地位处于虚置状态，土地权益受到多方侵蚀；三是集体土地的经营管理者自身角色混乱，权利和义务不对称，农民集体土地所有权的充分行使受制于农村基层政治民主发展状况。根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规的规定，集体土地经营管理者分为三种，即乡（镇）农村集体经济组织、村集体经济组织或村民委员会、社集体经济组织或村民小组。他们既是一个经济组织，负责经营管理农村土地，又被视为地方政府在农村基层的延伸，具行政管理色彩，形成农村版“政企不分”。
长期以来，我国实行的征地制度存在弊端，其土地资产补偿机制不符合市场经济体制。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。征地补偿标准未包含土地的增值部分及未来的收益部分。农用地一经征用后，其用途改变会导致地价高涨，而这部分巨额增值收益农民并没有权力享受即形成实际上的“增值归公”。从征地补偿办法看，长期以来，中国农民对土地的所有权基本上未得到地方政府的承认或尊重。在现行征地制度下，农民拆迁安置所得比例极低，土地收益分配明显是向政府、城市、非农部门倾斜。近年来，全国各地越来越多的失地农民上访、投诉媒体等维权抗争活动以及其与地方政府和开发商之间发生的严重冲突事件影响了社会稳定和经济发展。
2.3 农村土地资产管理平台薄弱
农村土地资产是发展农村集体经济实现农民富裕的重要物质基础，应依据法律规定对农村集体经济组织的资产产权、资金运作和资产经营状况进行系统检查、评估。调查发现，农村土地资产管理在确权、统计和评估方面存在滞后性，农民主体意识和权利意识模糊，不少地方存在登记不及时、不全面，监督管理不到位等问题，致使农村土地资产管理混乱、资产处置随意等问题。
加强农村土地资产管理，首先应该清楚农村土地资产的存量，明细到村、组、户。其次，应该清楚农村土地资产的市场价值。抽样调查忠县269个农户，98%的被调查农户知道自己承包地的数量、位置，但是他们不知道自己承包地资产的市场价值；抽样调查忠县、开县等180名村官，95%的被调查者能正确回答本村的土地面积、用地结构，但是他们不知道本村土地资产的市场价值。我国农村广大基层干部和农户对农村土地资产认知程度低，究其原因有以下几点：一是农村土地产权遗留的历史问题。农村集体土地产权虚置，“三级所有，社为基础”的农村土地资产管理体制名存实亡。由于集体土地档案、地籍图像资料不完善，农村土地界限存在争议。二是农村土地资产评估的特殊性。由于农村土地资产本身存在的特性，如产权特征、资产属性、市场条件等，在进行土地资产评估的时候，存在一定的障碍。
对重庆市资产评估协会98名专业人士咨询结果显示：98%的受访者认为，加强农村土地资产管理平台建设是十分必要的，健全严格规范的农村土地管理制度必须 进行农村土地资产评估，同时也表达了对现行农村土地资产评估状况的不满；92%受访者建议农村土地资产评估的原理和方法参照土地流转市场定价法；超过半数的受访者认为，农村土地资产评估需要完善法律制度来支持。
2.4 农村土地资产管理效益低
目前，农村土地资产管理不善形成种种弊端，影响到广大农户财产性收入增长。劳动是财富之父，土地是财富之母，这是政治经济学的一个基本论断。农民拥有土地，就拥有巨大财富，就应该拥有更多的财产性收入。中国城乡居民收入结构统计结果（表2）表明，城镇居民没有土地所有权，却有更多的财产性收入，农村居民拥有土地所有权，但财产性收入较少。这个现象发人深省，农村土地资产管理效益几何。
据调查，农村土地资产管理不善影响到土地资源的可持续利用。第一，对土地非农化产生的巨大利益的追逐也加剧了腐败泛滥，加重了对极为稀缺的土地资源的乱占滥用现象。特别是在城市近郊区和乡镇企业发达的沿海地区，农村集体非农用地大量进入市场已成为客观的事实，且主要以买卖、有偿有限期出让、出租、入股联营、联建分成和抵押等方式进入市场。这种现象影响到耕地资源的保护，也造成土地资产收益流失。第二，随着经济的不断发展，在城郊地区，农村土地资产增值空间迅速提升，但是由于存在相关土地法律和政策的严格限制，在城郊地区一些集体非农建设用地自发地、无序地流转形成了一定的隐形市场，农民以不合法方式争取自身利益的行为，导致了土地资产管理失控、建设用地供应总量难以控制、土地市场秩序遭到破坏等突出问题。第三，由于农地占用成本低，土地粗放式利用现象十分普遍。统计数据显示，1996—2010年间全国农村人口减少了1.49亿，但农村居民点用地总面积不但未降反而净增6.13万hm2，农民人均农村居民点用地面积也从193 m2增加到218 m2，超过国家规定的建设用地标准，形成许多所谓“空心村”，乡镇企业乱占滥用耕地现象也十分普遍。
3 加强农村土地资产管理的建议
3.1 强化农村土地资产管理主体
党的十报告明确提出，必须坚持人民主体地位。基层群众自治是我国的基本政治制度。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在发展农村集体经济，加强农村政权建设中具有十分重要的作用。《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年10月28日）中明确提出，村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。各地农村经济社会改革发展的经验证明，优化资源配置是村民委员会履行职责的保障。发挥村民委员会的积极作用，加强村民委员会管理农村集体土地资产的职能，是农村集体土地资产管理制度创新发展的必然趋势，也是壮大村级集体经济的客观要求。我们要坚持生产力与生产关系相互适应的科学发展观，深刻认识农村集体土地所有权主体发展的客观规律，与时俱进，推进农村集体土地所有权主体创新发展。建议积极推进地方立法，赋予村民委员会更加充分、更有保障的土地物权，强化村民委员会的土地所有权和土地用益物权。改“三级所有，社为基础”为“三级所有，村为基础”。
3.2 开展农村土地资产清产核资
开展农村股份合作、推进“三权抵押”和“地票交易”，必然要求科学评估农村集体土地资产价值，严格明晰农村集体土地资本结构。城市的每一个单位、每一个家庭都能说出自己的资产价值，农村的每一个单位、每一个家庭都搞不清楚自己的资产价值。农村集体土地资产价值都搞不清楚，又如何能壮大农村集体经济，切实维护农民土地权益？因此开展农村集体土地清产核资，显化农村集体土地资产价值是壮大村级集体经济、切实维护农民土地权益的客观要求。据调查，全国加快了农村土地确权登记发证工作，农村集体土地所有权确权登记发证已近完成，宅基地使用权和村民住房所有权确权登记发证率达到90%。建议政府以第二次土地大调查成果和农村土地确权登记发证工作成果为平台，推进农村土地管理制度创新，开展农村集体土地清产核资登记，摸清每一个村民委员会的农村集体土地资产规模、结构、价值，为加强农村集体土地资产管理提供决策依据，为壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益提供公共服务。保障村民委员会和农户的土地权利在经济上得到有效实现，创造条件让村民委员会和广大农民拥有更多的土地财产和财产性收入。
3.3 建立农村土地资产收益分配机制
《中华人民共和国物权法》（2007年3月）明确规定，所有权人对自己的资产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。长期以来，我国农村集体土地所有权收益管理相对滞后，关于农村集体土地所有权收益的产生机制和分配机制认识不足、政策缺失，导致农村集体土地所有权在经济上得到实现的要求未能满足，严重影响农村集体经济科学发展，危及农村社会和谐稳定。国有土地所有权收益已上万亿，农村集体土地所有权收益又有几何。政府既要加强城市国有土地所有权收益管理，也要加强农村集体土地资产所有权收益管理。建议加强社会调查、理论研究和政策分析，深刻认识农村集体土地所有权收益的地位、作用和性质，科学构建农村集体土地所有权收益的实现路径和方式，合理评估农村集体土地所有权收益，统筹考虑农村集体土地所有权收益分配方案。建议加大制度创新和制度供给，保障农村集体土地所有权在经济上得到实现，为加快农村集体经济发展、加强农村基层政权建设夯实经济基础。
3.4 建立农村土地资产评估服务体系
价格是市场的灵魂，如何评估农地资产价格，是推进农村集体土地资产管理的关键环节。国有土地多年来已形成了较为完善的土地定级估价办法，但对农村土地资产价值认识不足，农地定级估价基本上还是空白。如何建立适应社会主义市场经济体制，符合统筹城乡改革发展要求的农村集体土地资产定价机制，需要 深化研究。与发达的城市土地评估机构相比，农村土地价格评估机构和专业评估人员极为缺乏。调查发现，当前在推进农村土地流转、推进农村股份制改革中，土地资产价值评估难，制约了农村集体土地资产管理的有序推进。政府为城市国有土地资产管理提供了公共服务，也应当为农村集体土地资产管理提供公共服务，做好相关服务工作，推进农村集体土地资产管理。针对集体土地资产管理中存在的信息不畅通、价格不合理、服务体系薄弱等问题，迫切需要建立农村土地权属登记、资产评估、法律援助等服务体系。合理的价格不仅能充分体现土地的价值，而且可以引导土地资源的优化配置。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。政府土地行政主管部门应当适时制定符合社会主义市场经济体制，适应农村集体土地资产管理的农村土地定级估价规范，建立农村地价评估机构，培训农村集体土地资产评估专业人员，开展农村集体土地定级估价，合理确定农村集体土地资产价格，壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益。
村级财务会计审计是农村集体财产和经济活动的有效监督形式，审计三方关系人的信任对称对促进农村集体经济建设，保持农村经济持续、和谐发展意义重大。文章通过对青海省X市D区村级财务审计的调研，了解村级财务审计信任不对称的现状，分析产生信任不对称的原因，并提出强化村级财务审计信任对称的对策，以确保村级财务审计规范、有效运行，保持村级财务审计公信力。
1 村级财务审计的发展
村级财务审计的产生和发展，是随着农村集体经济的发展壮大、基于经济监督的需要以及农村经济体制改革的深入而逐步形成的。起初在我国农业生产合作社、时期，村级集体经济的生产关系比较简单，社内的财务收支、收益分配、财产管理活动的监督主要依靠内部村民民主监督小组、财务相互审查的方式进行，还包括上级部门组织的带有审计性质的财务清查或清理整顿。随着农村实行，农村集体经济组织财务管理体制发生重大变革。集体经济发展壮大的同时，出现不良现象，如一些地方放松对集体资产管理，农村财务管理混乱，村级集体资金被部分人员私自挪用、挥霍浪费和长期拖欠。通过国家1980年和1986年进行的两次全国性财务清查，农村集体财务有所好转，但由于缺乏经常性的审计，一些地方农村财务前清后乱。鉴于此情况，1986年以后，农村经营管理部门为了对农村集体经济组织的资金和财务活动实行经济监督、经济评价、经济鉴证，逐步建立专门审计机构，配备相应审计人员。这对改善集体财务管理混乱，维护集体资产安全，提高集体经济效益，密切党、干、群关系发挥积极作用。1992年农业部颁布《农村合作经济内部审计暂行条例规定》，2008年农业部办公厅印发《农村集体经济组织审计规定》，各省市也按照规定陆续与之相应的集体经济审计法规、条例和审计办法，以便为农村集体经济审计提供依据和标准，加快村级审计的步伐。十指出，“要建立健全权力运行制约和监督体系……健全质询、问责、经济责任审计……让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”这些都表明村级财务审计逐步发展，与各方发挥监督作用密切相关。
2 村级财务审计信任不对称的现状
村级财务审计对农村集体经济的管理和良好运行起到重要作用，从全国来看，村级财务审计由于主体模糊，发展缓慢，其中也存在一些村级财务审计信任不对称的问题。文章采用问卷调查方法，对青海省X市D区5个行政村的村民进行调研，包括村级财务管理、村级财务审计、村级财务审计信任不对称三个方面。调研中发放问卷150份，回收有效问卷145份，其中男性75人，占51.7%，女性70人，占48.3%。在调研中发现，村民对村级财务审计信任不对称具体表现为以下几个方面：
2.1 对村干部管理集体经济活动的信任不对称
在回收的有效问卷中，76%的填写者认为村干部在村级经济管理和决策方面，存在“一支笔”现象，村民认为村干部并未完全履行自身责任，未遵守竞选干部时的承诺。如某村一位村民指出，其所在村的村长在选举时向村民保证，一定会把村里的公路修好，直至他离任公路并未完全修好。另外，换届时对村干部没有进行任期经济责任审计，村民对村干部的任期行政效果并不十分满意。另外，村干部在村中贫困户选择方面未做到公平公正，存在滥用职权为亲近的村民谋福利现象，不能使真正贫困的家庭享受国家政策。通过村民对村干部管理村级活动的评价，70%的受访者对村干部信任不对称。
2.2 对审计人员的信任不对称
在回答村级财务审计方面的问题时，有81%的填写者对村级财务审计了解很少，有些甚至没听说过，不清楚自己所在村落有无财务审计。仅有3%的填写者知道村级财务审计，在谈到村级财务审计执行方时，只知道是由省、市、县执行审计。从调研反映出，大部分村民对村级财务审计不了解，不知道审计是对村干部行政的一种有效监督形式，更谈不上对审计人员、村级财务审计报告的信任。鉴于此，在发放问卷过程中，调研者向村民解释村级财务审计相关的知识，村民对村级财务审计了解之后表示，在一定程度上会信任村级财务审计。
3 村级财务审计信任不对称的原因
3.1 集体利益受益不均衡
基层社会公共产品的分配和受益，如基础医疗、教育等，同一地区不同村庄的农民享受待遇不同，通过相互的比较，增加因受益不同产生的心理不平衡感，对村级财务、村干部管理绩效、审计监督产生低信任感。另外，城镇化过程中，农民土地被征用，各村按照人口数及征地面积给予补偿，补偿标准前后存在差异，农民从长远生计考虑，现有失地补偿不能满足生活需求，这与当前物价高涨、生活成本加大的现实形成矛盾，加剧农民对基层政府的信任度。
3.2 财务透明化程度低
调研中了解到，村委会都按照农业部监察部印发的《村集体经济组织财务公开暂行规定》的要求进行村务公开，但是村级财务管理过程中仍缺乏透明度，财务公开力度不够。在实际执行过程中，选择性公开与村级财务相关的信息，多数是政策指令、文件，较少涉及村级财务收支明细项目以及基础设施建设、专项拨款使用途径。某村2015年详细公布第三季度财务公开收支明细信息，但时间在11月中旬，滞后了45天左右，村民未能及时了解财务信息。因此，财务信息公开缺乏时效性，村级的财务信息公开与定期及时仍有一定的距离，不排除村干部为了上级检查而象征性公开的可能。信息公开形式单一，有时不能及时回应村民反馈信息，民主决策无法发挥应有作用。
3.3 审计被认可程度不高
从调研中看出，西北部地区大多数村民的文化程度普遍较低，缺乏对审计专业知识的理解。虽然村干部的文化水平高一些，但村干部认为审计部门就是来找自己工作中的毛病，往往消极对待审计人员，导致村级财务审计工作不能及时、有效完成。村干部只是肤浅地从表层原因理解审计，并未认识到审计是评价和监督其经济责任的履行情况，以达到为民着想、为民解忧、为民办事的目的。农经站的审计人员大部分是兼职，有些在岗人员未经审计培训即上岗，对审计专业知识掌握不熟练，缺乏必要审计程序。
3.4 审计信息不对称
在村民自治组织内部，村民有权自我管理，但不能事事都参与，一部分权力需要委托村干部行使。村民和集体经济组织及其成员为了保护集体权益和集体经济发展，委托农经站对村级财务管理的情况审计。基于相互之间存在的契约关系、经济责任关系，村级财务审计应运而生。村民由于知识水平的限制，未完全了解国家相关政策，有些村干部按照益于自身的方式管理村级财务活动，而审计机构发表的村级财务审计报告不能及时向村民公开，村民无法了解本组织的经营状况、财务情况、审计结果，不能有效发挥民主监督作用。另外，村级财务审计立法工作滞后、村级财务审计机构不健全，村级财务审计人员整体素质偏低等，导致村委会与审计部门之间不能形成对等关系。审计信息不对称容易产生财产所有者、受托经营者和受托监督人相互之间的关系错位，从而导致审计信任不对称。
3.5 审计主体缺乏独立性
农村经营管理部门除了完成日常经营管理工作，包括农村财务管理工作外，还安排人员从事农村集体经济组织的审计工作，这种审计模式的公正性和真实性值得商榷，并且审计人员出具审计报告时容易受相关政府部门的干扰。而上级政府组织审计人员对其管辖的村落进行审计工作，类似于内部清查，不能起到审计外部监督作用。即目前常见的审计主体无法保持审计的实质独立，审计人员没有司法权，无权处理涉事责任人，审计问责机制有待完善。
4 强化村级财务审计信任对称的对策
4.1 明确村级立法，完善村级财务审计制度
农村市场经济要想走向成熟，离不开相关法律、法规的制约监督。建议在法律上规定由县级审计机关成立审计分局，配合农经站进行村级财务审计监督，并能赋予一定司法裁决权，强化法治建设，践行法律面前人人平等的原则，为弱化村级财务审计信任不对称关系提供法律保障。无论地区、民族、家族、职务，法律面前人人平等，行政主体与行政相对主体地位平等。根据发达地区的经验，以法治保证基层社会有可能实现真正的民主自治，符合宪法的精神，也符合国家投入，基层受益、满意的宗旨，以及低成本高效率建设基层政权的目的。制定符合村级特点的财务审计条例，和相关的审计取证、报告办法，如《农村财务审计专项制度》、《农村财务审计程序》、《干部经济责任审计制度》等，使农村集体经济组织审计工作有章可循、有法可依。
4.2 坚持民主理财，实行村级财务公开
根据芮国强，宋典(2012)对江苏市民政府信任实证研究的结果，即政府信息公开会积极影响社会公众的政府信任水平，因此村级财务公开也可以强化村民对村级财务审计的信任程度。按照《村集体经济组织财务公开暂行规定》，审计结果不仅要向村民代表会议报告、向村民公开、向村民负责，同时公开的内容也要让村民看得懂，以便能够有能力监督。完善民主理财制度，民主理财小组对村级财务公开活动进行监督，审计人员入村审计与村级民主理财相结合。农村财务公开内容全面、完整，对群众关心的热点问题，如村干部薪酬、村里招待费、大额债权债务信息等，采取多种渠道及时公开。对在外务工的村民代表采用邮寄方式公布，费用可从村集体资金总额中扣除，使其及时了解本村财务状况。(下转P159)
4.3 确保沟通顺畅，认可村级财务审计
村级财务审计的三方关系中，村民、村干部、审计人员应该建立沟通渠道，使各方对村级财务审计透彻理解。村民和村干部之间形成委托关系，在此关系中，村民应广泛接受教育，提高文化程度，以便顺利接受村级财务审计知识;村干部应做到凭证、账簿等真实，加强自身修养，提升审计接受度，及时与村民沟通，扩大审计知识宣传范围。村级财务审计人员也应具备相应资格证书，保持职业态度，提高职业判断能力，确保外部监督到位。审计三方关系人之间相互信任对称，最终构建和谐的村级财务审计关系。
4.4 引入民间审计，提高审计独立性
在提高村级财务审计独立性的问题上，许多学者(王金凤等，2012)提出由国家审计机关主管农村财务审计，在国家审计机关下，设立农村财务审计监督中心，并下设审计和责任追究部门，二者相互牵制提高独立性。另外，在当前审计模式基础上，引入注册会计师审计(陶媛婷，2015)，构建体外独立的第三方审计体系，使村级财务审计实现外部独立的再监督职能，以平衡村级财务审计信任不对称关系。
4.5 创新审计方法，完善审计技术
目前村级财务审计主要任务是差错纠弊，审计方法简单，需要把现代审计理念引入到村级财务审计中，除财务收支审计外，还需要加强绩效审计，注重事前和事中审计，并采取分析性复核程序，防范审计风险。刘家义审计长指出：“推进以大数据为核心的审计信息化建设是实现审计全覆盖的必由之路。”因此需要逐步建立覆盖市、县、乡镇的农村信息服务网络，各村实行电算化会计记账，开展计算机审计，提高村级财务审计质量，加快基层政府行政效率，把村级财务审计推向现代化审计。
关键词：矿山农村经济 生态农业 财政政策 扶持
目前，我国正处在全面落实科学发展观、统筹城乡发展的新时期，社会主义新农村建设成效显著，在统分结合的双层经营体制下，村级集体经济对农村经济社会发展的作用日益显现。发展壮大村级集体经济，不仅是推进农村小康建设的重要经济任务，也是提高农村基层组织执政能力、加强农村社会管理、实现基层社会持续稳定的重大政治问题，对于落实科学发展观、推进新农村建设、构建和谐社会具有十分重要的作用。
一、樟村坪镇农村集体经济发展的重要性
宜昌市夷陵区樟村坪镇地处宜昌市夷陵区北部山区，矿产资源丰富，被称为“中国磷矿之乡”。近年来，该镇充分利用其矿产资源丰富的优势大力发展村级集体经济，积极研究探索多种渠道、多种途径，采取有效措施，不断增强村级组织的经济实力，取得了显著成效。
随着形势的不断变化，该镇矿区村级集体经济发展也面临着许多新情况、新问题。一些村级集体经济原有的收入渠道趋于萎缩，缺乏新的稳定的收入来源；一些村集体经济收入增长缓慢，而支出刚性很难抑制。村级集体经济发展不平衡，收入差距拉大；一些村集体经营管理不善，债务沉重的问题比较突出；对发展村集体经济思想认识、政策措施还不到位等等。以上问题的存在，导致樟村坪镇的部分村党群、干群关系紧张，影响了村级基层组织的号召力、凝聚力和战斗力。因此，在当前的经济形势下，如何创新思路发展矿区村级集体经济，已经成为樟村坪镇一个重要的研究课题。
二、樟村坪镇集体经济的发展离不开财政资金的扶持
村级集体经济的发展需要以充足的人力资金为支撑，离不开政府财政资金的大力扶持，政府在其中扮演着极其重要的角色，没有政府财政资金的大力支持，村级集体经济的发展将举步维艰。为此，樟村坪应该深入分析财政资金重点扶持的方面，立足地方特色实行生态农业项目化，充分争取扶持资金财政性，促进村级集体经济快速发展。
（一）大力发展生态农业，争取政府政策支持
樟村坪自然条件优越，农业发展基础较好，具备发展生态农业的优势条件。在发展生态农业过程中，应该结合樟村坪农业发展实际，以市场需求为导向，确定生产经营项目，依靠特色农业和优势产品占领市场。
政府应该为村级集体经济发展提供多方面的政策服务，加强对村级集体经济组织的政策支持力度。除此外，还应该积极引导村级集体经济组织有效利用集体土地资源，并在法律、政策许可的条件下最大限度的放宽村集体土地资源开发经营的限制；鼓励村级集体经济组织盘活集体资产，提高利用现有集体资产开发经营的创收能力，政府要在项目审批、项目融资、税收等方面给予切实的扶持和支持。
（二）积极申报农业项目，争取政府财政扶持
生态农业项目是政府财政资金重点扶持的项目，具有严格的项目申报方式和程序，需要提供完整的项目申报材料等，是一项极为严格而复杂的大事情，而项目申报是获取农业项目发展资金不可逾越的一环。因此，樟村坪在大力发展生态农业的同时，还必须做好生态农业项目申报，以便争取更多的政府财政项目扶持资金；同时，政府也应该加大对生态农业的财政扶持力度，减轻村级集体经济发展负担。
为了巩固和扩大我区农村集体资金资产资源（以下简称“三资”）管理成果，推进农村集体“三资”管理规范化建设，根据省、市要求，经区政府同意，决定2013年全区开展创建省级农村集体“三资”管理示范区活动，现将有关事项通知如下：
一、总体目标
坚持以科学发展观为指导，认真贯彻落实省委办公厅、省政府办公厅《关于转发省农委<关于加强农村集体资金资产资源管理的意见>的通知》和省农委《关于在全省开展农村集体“三资三化”示范县创建的通知》精神，以健全制度为基础，加强监督为手段，创新机制为抓手，着力解决农村集体“三资”管理中的突出问题，推进农村集体“三资”管理制度化、规范化、民主化和信息化。形成一批制度健全、产权明晰、责权明确、经营高效、管理民主、监督到位、手段先进的农村集体“三资四化”的典型，促进农村集体经济发展。
二、主要内容
（一）巩固完善农村集体“三资”管理委托制
各镇（街道、园区）要进一步贯彻省纪委等五部门联合下发的《关于进一步加强会计委托服务工作的意见》精神，按照“机构健全、运转正常、操作规范、服务高效”原则，进一步完善农村集体“三资”管理委托制度。
1、加强检查指导，促进工作开展。推行农村集体“三资”管理委托服务，镇（街道、园区）是关键。要建立健全组织领导、指导监督、服务“三位一体”的工作体系，明确职责，理顺体制。各级农经部门要依据职能，切实做好对委托服务的业务指导和检查督促工作。镇（街道、园区）农经站（服务中心），受村集体委托，进行会计核算，在坚持所有权、使用权、审批权和收益权不变的前提下做好农村集体“三资”统计、台账建立和日常监管工作。
2、加强基础建设，强化保障措施。镇（街道、园区）农经站（服务中心）应选配3-5名具备省农经部门《上岗证》和会计从业资格的工作人员，按照便民、实用的原则，在镇（街道、园区）政府所在地设置服务大厅或服务窗口，配置微机、打印机、传真机、扫描仪、复印机、信息查询和网络监控等设备。同时，服务中心应设立符合规范化管理要求的档案室或专柜。积极争取工作经费全额列入财政预算。
3、加强会计核算，规范账务处理。农经站（服务中心）人员要严格执行《村集体经济组织会计制度》，正确进行会计核算。分村（居）设置银行账户，分村（居）建立会计账簿，实行账款分管，支票、财务印鉴分别保管。加强财务收入管理，实行财务预决算制度。村级各项收入，包括经营收入、发包及上交收入、上级转移支付资金、“一事一议”资金和其他收入等，应当及时入账核算，严禁设置“账外账”或“小金库”。规范财务开支审批程序，集体资金支出实行联签会审，加强票据管理，严格审核把关，控制非生产性开支。加强对村级大额资金的监管，严格执行备用金制度，及时编制会计报表和财务收支公布表。实行村级举债问责制，对年底前形成的村级债务进行清理核实，全面建立债务台账，加强对村级债务的管理。
4、加强制度建设，完善运行机制。各地要认真研究制定符合当地实际的农村集体“三资”委托服务实施细则，明确范围，规范服务流程。要加强对委托工作的管理，制定服务工作规范，建立岗位责任制、限时办结制、绩效考评制、责任追究制等相关制度，健全和完善委托运行机制，不断提高服务水平。
（二）加快推进农村集体“三资”监管信息平台建设
充分利用现代信息技术，建立计算机网络监管系统，是推进农村集体“三资四化”的有效载体。区农委、镇（街道、园区）要进一步加大工作力度，推进村（居）农村集体“三资四化”管理，以区为单位确保农村集体“三资四化”监管覆盖率达到100%，有条件的村（居）实行组账村，以市农村三资管理监控网络系统为平台，实现组级农村集体“三资四化”监管。
1、明确建设目标。按照“整体设计、分步实施、资源共享、分级管理”原则。以市农村三资管理监控网络系统为基础，统一建立数据库，统一软件标准，统一模块设计、信息采集。实现实时传递、数据分析、业务处理、查询汇总、监控指导、网络预警一体化。形成市区镇村四级联网的农村集体“三资”网络化监管平台。
2、加强权限管理。在网络化监管系统中，针对不同层级，实行统一的权限管理。市、区、镇主管部门主要对所辖范围的农村集体“三资”情况进行实时查询、实时分析、实时监管和预警；镇（街道、园区）农经站（服务中心）主要对受委托的村（居）集体经济组织的资金、资产、资源、经济合同和“三资”公开等业务通过市农村三资管理平台进行监理；村（居）主要对本集体“三资”情况实行实时查询，并采用触摸屏等方式进行公开，有条件的村（居）实行组账村并对受委托的组级经济组织的资金、资产、资源、经济合同和“三资”公开等主要通过市农村三资管理平台进行监理。
3、加快实施进程。各镇（街道、园区）、村（居）要紧密结合实际，制定农村集体“三资”监管网络化建设规划，明确目标任务，分步组织实施。在推行委托制的基础上，完善软硬件设施，加强培训指导，做好农村集体“三资”监理人员的培训工作。
（三）健全和完善农村集体“三资”监督机制
农村集体“三资”管理要适应农村改革发展的新形势新要求，坚持内部监督与外部监督相结合，组织监督与群众监督相结合，不断创新监督方法，完善监督措施，构建全方位、多层次的监督机制。
1、推行民主决策，加强民主监督。村集体经济组织有关“三资”管理的重大事项，包括购置或者处分重要固定资产、重大投资项目或举债、集体产权制度改革以及资产资源经营方式确定和变更等，都要按照“四议两公开”（即村党支部提议、“两委会”商议、党员大会或党员议事会审议、村民会议或村民代表会议决议，决议公开、实施结果公开）和村级事务流程化管理的要求，履行民主程序，实行民主决策、民主管理。有关集体财务活动和村集体“三资”运营情况，要按月或按季进行公示，并做到公示形式多样化，公示内容明细化。要充分发挥村民理财小组或村监督委员会的作用，通过健全制度、明确职能、完善规则，对集体资金收支和资产资源处置实施事前、事中和事后的全程监督。要构建新型民主管理机制，充分发挥村民主理财小组的作用，以区为单位，村级民主理财和财务公开率达到100%。
2、加强业务监管，深化会计监督。镇（街道、园区）委托服务机构要充分利用电算化和网络化手段，加强对农村集体“三资”的业务监管。要严格执行会计制度，严把凭证审核关，村集体收入和内部往来必须统一使用省规定的内部结算凭证，并办理领用登记和实行定期收缴核销制度。对不符合制度规定、记载不准确不完整和审批手续不完备的收支凭证要予以退回，并督促限期整改落实。对不真实、不合法和违反政策的村级财务收支凭证不予受理入账。要定期与银行核对账目，盘点库存现金，加强收入管理，严禁坐收坐支和侵占挪用集体资金。要建立健全农村集体“三资”管理台账，实行农村集体资产产权登记证年检制度，掌握增减变动，实行动态管理，确保账账、账证、账实相符。
3、把握重点环节，加强审计监督。区农委、镇（街道、园区）等部门要组织对集体资金使用和财务预决算进行定期审计，对集体资产资源运营进行专项审计，对农民群众反映强烈的农村集体“三资”管理问题进行重点审计。认真做好村干部任期责任和离任审计工作，对村干部任期内集体财务收支、资产资源的管理和使用、项目工程建设、债权债务等进行全面审计。审计结果要及时公开公布，对审计中查出侵占集体“三资”问题的，要进行责任追究，构成违法违纪的，依法依规严肃处理。
4、建立督查制度，加强检查督促。区农委、区纪检监察等部门、各镇（街道、园区）要建立农村集体“三资”管理专项督查制度，坚持抽查与巡查相结合，明查与暗访相结合，重点检查农村集体“三资”管理各项制度的执行情况，委托工作的落实情况，网络监管平台的建设情况，资产资源的运营情况以及群众反映问题的查处情况等。对检查督查中发现的问题，要及时纠正，限期整改。
（四）切实加强农村集体“三资”运营管理
各镇（街道、园区）、村（居）要积极创造条件，按照民主程序，确定经营方式，盘活现有资产资源，加强农村集体“三资”运营管理，促进集体经济发展。
1、认真清理和规范资产资源承包合同。对过去签订的有关集体资产资源承包租赁合同，各地要组织力量进行集中清理。对于内容不规范、事项不具体的合同，可与当事人协商，通过签订补充协议加以完善。对于价格有失公允、标的明显过低，且承包租赁期过长，农民群众有意见的，可采取协商或通过法律途径予以纠正。对于违反政策法规的合同，要通过法定程序予以变更、撤销或解除。在清理完善已签合同的基础上，把合同管理和监督纳入委托范围，加强合同签订指导，统一合同格式文本，建立合同管理档案，清收拖欠的承包租赁金，做好合同履行的监督和审计工作。
2、推进农村集体“三资”经营方式创新。全面引入市场竞争机制，农村集体资产资源的承包、租赁、出让以及集体投入的工程项目建设，都要制定相关方案，在履行民主程序后，采取公开竞价和招投标方式进行。鼓励和支持村集体利用“三资”，以入股、合作、租赁、专业承包等形式，领办农民专业合作社，或与专业大户、技术能人、企业、技术服务机构等进行联合与合作，共兴共建农业农村发展项目，推进农村集体“三资”的多元化、多层次、多形式经营。有条件的镇（街道、园区），应积极引导集体资产资源通过产权交易市场进行公开、公平交易，以规范产权交易行为，提高资产资源的收益率。对于经营性资产较多、收益比较稳定的村，可根据农民意愿，推行以股份合作为主要形式，以资产量化、股权管理为主要内容的集体产权制度改革，让更多的农民直接享受改革和发展的成果。
3、严格规范资产评估和招投标程序。村集体承包、租赁、出让集体资产，或以资产参股、联营、合作以及实行产权制度改革等，应对资产的实际价值进行评估。资产评估应由农村经营管理机构或具有资质的单位实施，评估结果必须经集体经济组织成员会议或成员代表会议确认。集体资产资源实行招投标经营的，应事先制定招投标文件，提出招投标方案，提交集体经济组织成员会议或成员代表会议表决通过后，由镇（街道、园区）农村集体“三资”委托机构和村两委共同组织实施，并有村务监督委员会成员和部分村民代表参与，做到公开、公平、公正。招投标结果应及时公开，中标方和招标方要依法签订规范的经济合同，报镇（街道、园区）农村集体“三资”委托机构备案。以区为单位，年内必须全面建立村级集体经济组织，到2014年，村级集体净资产总量年增长6%以上，村级集体经济收入年增长12%以上。
三、具体措施
为推进全区创建省级农村集体“三资”管理示范区活动的开展，区农委、区纪检监察等部门、镇（街道、园区）要加强组织领导，广泛宣传发动，开展业务培训，强化督查指导，注意总结经验，确保全区创建省级农村集体“三资”管理示范区活动顺利推进。
（一）加强组织领导。各有关单位要把规范年建设活动与发展村级集体经济、村级“四有一责”建设、促进农民增收、推进农村党风廉政建设等结合起来，切实加强组织领导。要紧密结合省农委《关于在全省开展农村集体“三资三化”示范区创建的通知》（农经〔〕2号）要求，联系本部门、本地实际，针对当前农村集体“三资”管理中存在的薄弱环节，确定创建省级农村集体示范区活动的重点和内容，制定实施方案，认真组织实施。要把创建省级农村集体示范区活动的各项任务和要求逐级进行分解落实，建立目标管理责任制，实行一级抓一级，一级对一级负责。
（二）广泛宣传发动。各有关单位要通过会议、广播、电视、标语、横幅、宣传栏、印发简报等多种形式，广泛宣传创建省级农村集体示范区的重要意义以及活动的内容与要求，让广大干部群众家喻户晓，为活动的开展创造良好的氛围。
（三）开展业务培训。各有关单位要开展多层次、多形式的业务培训，培育一批具有较高业务素质的农村集体“三资”管理人员，做到统一管理、材、统一培训。今年，对镇“村账”人员要进行集中培训，为创建省级农村集体“三资”管理示范区活动奠定良好基础。
