时间：2023-07-18 17:25:57
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理模式，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
20世纪80年代，以官僚制为政府管理模式受到了西方政府一系列改革的严重影响，从而加快了原有管理模式转变为现代服务型管理模式的步伐。新型的管理模式具有以下显著性特征：第一，政府在管理中起着“掌舵”的作用；第二，关于市场管理的问题，政府应较多地制定出相应的机制，减少直接干预的次数；第三，政府应把部分权力交还给社会，从而采用公民更好地接触社会，在合作中提高管理社会的水平；第四，应提高国家的核心竞争力，建立健全政府管理体系，力求使该体系具有较强的责任性、民主性以及高公开性等等，从而使政府能够更好地履行自己的管理职责。从技术角度来讲，官僚制建构了一种具有市场化、弹性化的管理结构，能够进行灵活地调整，满足更多公众提出的需求。而传统官僚制的管理结构却起不到这样的效果，公众参与决策的程度较低，无法激发组织成员工作的热情，使得组织没有生机和活力。就价值角度来讲，服务型管理模式除了重视提高管理的效率之外，也对社会公平这一原则给予了高度重视，使公共的需求得到了很大程度的满足。足以说明，民主与参与的需求日常受到现代社会的重视，传统官僚制中权力中心的偏好发生了较大转变，后官僚制更加重视满足公众的需求，公民手中握有一定的自。关于官僚制这一问题，韦伯只是简单地指出选择官僚制是现代人们所作出的一种比较明智的选择，还指出了实现行政官僚化的地方，其最终形成的权力关系的类型实际上是很难受到外界力量破坏的。因此，韦伯并没有抛下官僚制自身的主体，而是将其向前推进了一步，指出了管理模式由于起初的官僚型转变为服务型。在官僚制不断完善的过程中，现代文明也同样在发展前进。原有的管理环境在经济全球化、制度分权化等这一大背景下有了较大转变，这就对政府提出了较高要求，应改变原有的管理模式以适应新形势的发展。韦伯认为国家将官僚制当做一种符合法律标准的统治工具，并且建立起的官僚体系也与政府运行发展有较强的适应性，也就自然而然地成为了一种“统治方式”。
二、公共管理模式中公共权力日趋回归
公共权力通常是由政府用于统治国家和实施公共管理的重要手段。由于公共权力的行使者是政府，因此带有一定的强制性，公共权力用于公共管理，又不可避免的带有公共性。公共权力具有一定的强制性，能够使日常生活中人与人之间产生的矛盾得到合理有效的解决，而公共性则能够使公共利益相关的问题得到及时地处理，使政治系统的存在变得更加科学、合理以及合法。公共权力在应用于公共管理的实践中，产生逻辑与结果评价之间存在的问题是不可避免的，权力的异化是这些问题的极端指向。公共权力应用的范围主要有个人利益与公共利益之间、政府与公众之间等等，假如超越了原有的界限，公共权力将会受到公共权力严重性的影响。此外，在公共管理实践中，公共权力出现异化的最根本的原因是人性与公共性之间产生的矛盾。为了不使公共权力出极权主义的问题，西方国家在起初制定制度时就选择了采用的体系，以便公共权力能够在竞争机制、权力制衡机制以及法制机制等各种机制的制约下正常地运行及行使，但是掌握公共权力是“理性的经济人”，利益最大化的诱惑是其不可避免的。公共权力在实施的过程中，权力行使者在制定决策、设计决策以及实施决策的过程中会带有个人主义色彩，公共利益或公共意志的体现自然而然要受到相应的影响，从而致使出现公共权力带有人性色彩的结果。在近代民主与、自由与秩序的制度中，公共权力与其来源的母体处于一种时而相连时而分离的状态，而“20世纪工业文明取得的辉煌成就以及福利社会进步的彰显，改变了政治发展的取向，其取向逻辑从近代的人民迁移至更具厚度和复杂性的公民权利。”从公共服务、公共物品的保障机制上能够看出公共权力与其自身的本源越来越接近。在分析和研究多数学者意见及看法的基础上，本文从权力来源等诸多在对上述模式进行认真地分析和研究后，总结出公共管理趋势具有几下特点：
（1）对公共权力的主体做出了调整，使公民与政府的委托—关系得以确定，不仅包括政府，其他权力运行的中心也有了很大变化。采用服务型管理模式使得公共权力的行使者不再是极少数的个人，政府通过公共权力治理国家、管理社会的方式发生了相应的改变，政治网络中逐渐有公民参与其中，并且公民的意见和看法具有重要的参考价值。先前政府属于唯一中心的时代已经不复存在，各种受到公众支持与肯定的组织机构都有机会转变为不同层次的权力中心；（2）权利运行模式使得先前具有抽象性的公共权力日益变得实际化、具体化。以往的管理模式是一种比较典型的人治方式，这是由于管理模式仅对职业官僚负责；新公共管理模式中，权力运行具有弹性化和市场化的趋势，公共从政府手中得到了部分的公共权力。公共权力在人类的管理过程中走过了这样一段历程：公共权力拥有强制性的特点，而没有了原本的公共性。在前工业社会管理期间，统治者在行使公共权力时带有鲜明的个人主义色彩，充分体现了自己的思想和意志。历经管理型模式时期，全球政府治理过程中出现了维护集团利益或个人利益的问题，政府原有的稳定性和合法性地位遭受了冲击，一定程度上阻碍了政府治理法制化和民主化发展的进程。各个国家为避免公共权力异化的事态日益严重，纷纷采取了行之有效的管理方法，如运用全面质量管理、战略管理以及后果管理等方法，全面地监督和控制政府官员工作实践中的工作过程、工作效率以及工作方式和方法，使人们对政府人性化的管理模式有一个明确的认识和了解，从而顺利地转变为公共服务型政府。由此得出，“以人为本，以服务为本，重视效率和公平，自觉接受社会监督，坚持政治国家与公民社会密切交流与合作”是公共权力在公共管理的核心理念，并且在这一理念的指导下，公共权力日趋回归，呈现出鲜明的公众化特点。
作者：范永娜单位：通辽市委党校
论文关键词：移动通信；公共管理；模式
一、移动通信技术对公共管理模式的影响
(一)促进政务公开
政务公开是时代的要求，是公共管理的必然趋势，而传统的媒介存在覆盖范围窄，单向应用无法实现互动反馈等不足，很难适应公共管理模式的变革。近年来，移动通信技术高速发展，移动用户高速普及，其与各个领域的结合高速推进，这些已远远超乎了人们的想象。在移动通信的世界里，每个客户都被作为平等的权利主体，享有通信自由人的一切权利，都有权共享信息，及时了解各种管理动态，可以足不出户，随时随地完成与公共管理部门的交流。公共管理部门也能够从收集信息、制定决策到执行的整个过程都公开透明，有力推动了政务公开。尤其在工商、税务、教育、服务等许多关系国计民生、百姓关注的领域，都可以运用移动通信技术解决公共管理问题，这对于公共管理模式的改变具有至关重要的意义，其影响不仅在于公共管理办事程序的简化，工作效率的提高，更重要的是可实现信息的对称和共享，使公共部门随时接受公众的监督，极大提高了政务透明度，促进公共管理改革的良性发展，使政务公开变为可能。
(二)推动公共管理流程再造
在新形势下，公共管理通过采取各种信息手段，实现了其管理环节的优化提升及流程的再造。移动通信技术已经不再单纯是一种技术手段，而成为了链接公众与公共部门各个环节的纽带，这从移动网络技术在社区管理应用的案例中得到了充分体现。社区综合电子管理系统的应用使原来处理社区事务流程发生了重要变化，不仅缩短了解决投诉的时间，还为街道、公安派出所、城管执法分队提供了共同办公平台，多家部门通过城市综合电子管理指挥系统共同进行社会治安防控、城市管理好公共服务。这种新型的社区管理模式引发的社区管理流程极具复制性，对整个地区、城市乃至社会的公共管理流程再造都将具有示范、启迪及借鉴作用。
(三)促进公共决策科学化
社会的发展使得信息以成倍的速度膨胀，信息量和决策量爆炸性的增加将增加决策的难度，正确的决策离不开信息的广泛搜集。尤其公共管理决策必须要建立在完善深人了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力的决策机制基础上，推进决策的科学化和民主化。但决策者无法从纷繁复杂的信息源中辨明民意源，无法对复杂的环境变化及各种突发事件做出及时的反应，从而容易使公共决策信息不健全，准确度不高，决策过程缺乏监督，偏离了公共目标。移动通信技术的发展使得这些问题迎刃而解，它将信息收集扩展到每一个移动终端，它的“无缝隙”覆盖，使公共管理者与公众“零距离”接触，可以进行实时监控，其交互性特色使操作层与决策层直接沟通，使决策层做出的决策能够更高效更科学，使执行能更精确更到位。
(四)塑造全新的服务理念
公共管理是服务型管理，管理本身就是为了更好的服务。随着公共管理体制改革的深化，管理中的服务意识越来越强。公共管理者已经逐渐意识到管理不是管制，而是服务，其出发点、立足点与根本目的都是围绕为公众提供公共服务。管理与服务的换位不是简单思想意识上的换位，在实际执行过程中需要公共管理部门拿出实实在在的服务手段和措施。移动通信技术的开发与应用为公共管理提供了丰富的使用便捷的服务手段。目前如何围绕服务来打造自身核心竞争力，如何为公众享受公共服务提供便利，成为当前公共管理面临的重要课题。创新地将移动通信技术应用于公共管理领域，既完善了公共管理的服务内容和手段，更对公共管理自身的服务理念提出了挑战。
二、新型公共管理模式探究
(一)互动模式
移动通信技术的显著特点之一就是互动性，它将积极促进公共管理、公共决策的科学合理性，未来的信息互动除了语音和图像，还有气味、温度、浓度等众多信息都可借此媒介进行传递，它使信息接受力和发出方可以实现实时互动交流，使沟通无所不在。当有重大灾情、疫情时，通过移动终端的远程监控，可以让所有相关部门都能及时掌握第一手信息，并根据这些信息做出科学决策。通过先进的移动通信技术互动，公共决策能快速准确地制定、执行，使公众与公共管理者之间的互动沟通更加便捷、普及。公共管理者通过移动通信终端从公众那里汲取大量信息，在互动过程中，交流信息、共享资源，减少分歧和决策盲目性，克服自身有限性。在博弈中公共管理者与公众形成公共决策的共同人士，使个体理性与集体理性趋于一致，从而使公共决策更加科学合理。
(二)参与模式
公共管理部门运用移动通信技术完善自身的管理模式，同时，移动通信的发展也对公共管理部门的管理水平、质量提出了挑战。越来越多的专业化、复杂化服务单靠原有公共管理部门是很难独立完成的，庞大复杂的管理任务需要更多社会主体的参与。为了实现与增进公共利益，行政部门、非赢利组织、私营部门、公民个人等都可成为公共管理主体，他们彼此合作，相互依存，共享公共权利，共管公共事务，使公共管理更加多元化。这些公共管理主体通过信息共享、交换资源，又形成资源共享，相互依赖，互惠合作的社会网络管理体系。移动通信技术为此提供了技术支持，在这个网络体系中，政府部门实现了从管理到服务的换位，非政府部门实现了从被动排斥到主动参与的变化。
(三)移动政务模式
移动通信将带来政务模式的改变，继而实现其组织结构和组织间关系的变革。所谓移动政务模式就是使政务摆脱固定网络束缚，实现移动政务。人们用移动终端可随时查阅到全球任何一个地方的相关行业领域的视频录像;轻松处理带有大量数据量附件的邮件;在任何地方都可使用可视语音导航信息，在突发事件时就近得到援助;在手机上召开视频会议，繁杂的公务都可在移动终端传递处理，形成移动办公模式，节省办公时间，提高办公效率，尤其是杜绝不必要的推诱扯皮现象。这种移动政务模式产生的最直接结果就是组织结构和组织关系的重要变革。过去公共管理部门工作条块分割严重，各自为政的现象将得到极大改进，由原来技术手段限制造成的信息传递扭曲、失实等现象将得到很大改变。信息传递中间环节渠道消失，组织结构扁平化，传递速度加快，信息共享范围扩大，移动通信将成为公共管理组织间协作管理的纽带，促进组织结构和组织关系的重大变革。
三、进一步增强移动技术对公共管理模式促进作用的对策建议
(一)加强政府监督，确保充分发挥移动通信在公共管理中的战略保障作用
移动通信在服务于公共管理各领域的同时，其发展离不开在政府有效管制下创造的和谐发展环境，只有完善集中统一、权威高效的通信政府监管机构，才能按照公平、公正、透明的原则，加强对通信业的统一管理，加大对移动通信业的支持，通过统筹规划，促进资源合理配置，有效维护移动通信网络的完整性、统一性、先进性、安全性，提高移动通信技术的更快发展与更好应用。也只有完善了移动应急保障机制，才能提高移动通信在公共管理，尤其是应急突发事件处理中的统筹调度和高效运用，发挥移动通信在公共管理中的保障作用，进而促进公共管理模式的进一步优化。
(二)重视移动通信技术在公共管理领域发挥的作用，进一步加强其在公共管理突发事件中的保障能力
移动通信在公共管理各个领域中的应用为公共管理注入了新的资源和活力，抗击非典、抵御冰雪灾害、实施地震大援救、奥运通信保障，使全社会更进一步深刻认识到移动通信在公共管理，尤其是突发公共事件中的重要地位和作用。要在进一步寻找移动通信技术与公共管理服务结合点的基础上，进一步加快移动通信技术的发展与应用，立足当前，谋划长远，采取积极措施，探化改革，推进合作，用发展的眼光看待移动通信技术在公共管理中的运用，积极推进国民经济和政府信息化进程，全面提高政府部门乃至全社会对突发公共事件的处理能力。
一、城市公共管理中存在的问题
1．政府管理职能“越位”。对于城市公共管理来说，传统的高度集中的政治体制造就了与这种体制相适应的利益集团，由于利益的原因，总是习惯于旧的管理思想和管理模式，而行政管理模式的转变，意味着权力的减少甚至丧失，意味着掌握权力时拥有的租金的丧失，意味着需要转变思维方式和重新学习的痛苦过程。无论哪一方面的变革都会使其既得利益减少，成本增加。因而总是倾向于加强或维持原有的管理模式，使传统的城市公共管理模式的变革客观上存在着强大的阻力。政府的“越位”行为还会造成另一种后果：如果政府在经营领域过多地插手，必然引发城市公共管理的“缺位”，在公共管理领域必然会缺乏政府的管理和服务。一些地方政府部门只管收费不管治理，担心加强治理会影响地方税费收入，导致市场秩序混乱和精神文明建设倒退，足以从反面证明城市经营导致政府职能“越位”产生的弊端。
2．城市建设规模失控。积极推进城市建设是解决城市诸多问题的有效手段。为此，资金短缺和建设任务繁重，是政府管理城市所面临的主要矛盾。提倡城市经营多半是想突破财政收支的约束，利用政府信用负债开发，加快城市建设进程。因此，负债经营是经营者抢抓机遇提升竞争能力的重要手段。但是，城市建设以经营方式大举负债，其可行性值得探讨。因为城市公共建设有其自身的特殊性。首先，城市建设形成的基础设施属于公共产品，很难以经营方式回收资金。其次，政府官员为追求政绩普遍有扩大城市建设规模的偏好。虽然政府财政收入有限，但银行受其控制，考虑到政府的权力和信用，银行很少会限制政府借贷。由此极易推动城市建设负债经营超出适度范围，引发城市建设规模失控，建设债务无法按时归还。如果城市建设规模失控，建设企业垫付资金就会被长期套牢。与此同时，上游的建筑材料供应商也难于收回款项，由此产生债务连锁反应，大批企业可能被拖垮。因此，在政府作用较强的条件下必须谨慎对待城市经营，这是防止盲目扩大城市建设规模，预防债务危机，降低金融风险的需要，也是保护广大企业和社会公共利益，实现城市持续发展的需要。
3．城市管理中政府官员的能力不足。由于政治体制改革滞后于市场经济体制的发展，城市政府管理模式未能进行及时和全面的转变。究其原因，除了诸多客观因素外，在主观上还受到政府自身能力不足的制约。城市公共政策过程是社会价值分配的过程，要求综合平衡各种利益群体的利益需求。这就对城市政府人员的能力提出很高的要求。然而，从目前看来，城市化和城市发展过程中涌现出来的诸如失业、环境污染、住房拥挤等有悖于可持续发展的问题，在很大程度上说明了政府的政策能力的虚弱。由于自身素质较低，对有关市场经济方面知识的掌握不系统、不完全，无法深刻理解市场经济体制的建立所带来的一系列社会变迁及其对传统公共管理模式提出的挑战，仍然因循过去的管理理念、思维方式及管理模式。尽管城市政府有时也会意识到转变公共管理模式的重要性，但对于转变什么、怎样转变及具体的操作都缺乏明确的认识，从而在根本上制约着管理模式的切实转变。
二、转变管理理念，实现管理模式的创新
1．提高政府信息的透明度，增强公民知情权。由于我国城市社会的多元化发展，城市社会网络的普及以及迅速涌起的各种利益群体，传统的城市管理方式已不适应当前的城市社会。在社会利益格局重新划分的城市里，城市政府必须转变管理理念，创新管理模式。一方面，城市管理者必须处处以城市内部居民生活质量的保证，城市公共事务的处理与城市公共问题的解决为重心，推动城市整体福利的发展。另一方面，还必须从城市动态发展的角度，随时关注社会的变迁带给城市的种种改变，顺应潮流，做出适时的调整，以保证城市在未来发展中能立于不败之地。这就要求城市管理者需要具备长久的战略眼光，对城市进行有效的经营与管理中，适应当前公共管理变革的趋势，不断提供城市公民参与执政的空间，增强城市的民主氛围。目前迫切而又可行的基础性工作，就是提高政府信息的透明度，增强与此直接相关的公民知情权。一些地方出现问题尤其是重大事故总是“捂盖子”，对上汇报总是“报喜不报忧”，对下则“私吞”政策和法规的现象，根本在于信息不透明，使得原本下情上达和上情下达的沟通中介，成为欺上瞒下的信息阻塞者。故而城市管理及公共治理的当务之急，在于提高透明度。近年推行政务公开制度，建立发言人制度，建立电子政府等，都具有明显的成效。
2．转换城市治理结构，转变城市政府职能。从公共管理的职能来看，公共管理不仅包括了对自身行政组织内部的管理，同时还将管理的焦点由传统公共行政的“内部取向”转变为“外部取向”。由重视政府机构过程和程序转到重视项目、结果和绩效。公共管理的对象“外化”必然要求政府的职能作出新的定位，政府对公共事务的管理，不再注重对具体过程的管理，而要注重发挥政府宏观决策的作用。使政府对整个经济、文化和自然的和谐发展起催化作用，政府是城市发展的“掌舵人”而不是“划桨人”。城市政府应集中精力做好决策、监督、协调和指导工作。把公共物品生产的具体职能让渡给企业和半行政的机构去做。
三、完善体系建设，实现管理方式的创新
1．建立健全城市基础设施管理运营系统。城市基础设施管理运营系统建设是一个城市发展的基础和核心，这个系统出了故障必然打乱城市正常的生产和生活秩序，这是衡量一个城市现代化的重要因素。一定要完善城市总体规划，更加重视埋在地下的基础设施项目，要完善应急预案，加强需求预测和管理。同时要注重管理体系的理顺和管理办法的健全。上海将供水、排水、河道、桥梁、公共交通和出租车管理等六个行业管理法规一起“打包”修订，从城市发展的整体性、系统化的层面上加以把握，将城市管理提高到了一个新的层次，值得借鉴。
关键词：公共危机：多元主体：协作机制
一、公共危机管理模式中多元参与的必要性分析
（一）解决危机管理中的政府失效
有效解决危机管理中的政府失效，必须建立政府与人民群众、非政府织、新闻媒体之间的合作与互动。在危机处理过程中，政府除自身积极参与并发挥主导作用外，更应注重培养和鼓励公民、非政府组织以及新闻媒体的全面参与。学者石路、蒋云根明确提出“促进多元主体在危机管理的有序拓展，以合作的姿态共同应对可能发生的各种危机事件”。
（二）相关主体的参与有利于应急管理的有效实施
在危机管理的过程中，非政府组织、人民公众和新闻媒体的参与有利于公共危机的有效处理。具体表现为公众参与有利于公共危机的预警，危机在量变转化质变的过程中，公众是最敏感的主体非政府组织的参与打破了政府组织及其官员在危机管理中对权力的垄断，非政府组织不再被简单视为危机管理的旁观者或危机管理的服务对象，而是应该提供给他们参与危机管理的各种机会。新闻媒体的参与使危机管理透明化，公众拥有了更多的知情权，对政府在危机管理过程中政策制定与实施的各项权力的监督更加有效，可以规范政府组织及其官员在危机管理中的“乱作为”和“不作为”的行为。
二、我国公共危机管理多元参与模式的现状
（一）多元格局尚未形成
自近代以来，我国政府凭借独特的政治地位和丰厚的资源承担着一切社会事务，使得政府成为意念上的全能型政府。学者金磊认为“在全能政府这一理念下建构的我国公共危机应急管理体系当然仅存在于政府行政管理系统之中。延续这一思维方式即政府能够有效处理社会上的一切事务，而公共危机只是社会事务的―个部分，当然成为政府的“一家之事”。这种危机应对机制只重视中央决策部门和地方执行部门的作用，而其他社会力量比如非政府组织、新闻媒体以及人民群众则处于被安排的地位，公共危机的处理本质上变成政府唯一表演者的舞台，当然，公共危机处理效果也值得怀疑。
（二）多元主体在危机管理中的作用没有得到较好发挥
公共危机给政府的程序性工作带来巨大的冲击，使得政府必须在有限的时间内作出较为妥善的决策，并采取有力措施来控制和解决公共危机。由于公共危机爆发的不确定性、严重破坏性等特征决定了不能仅靠单一组织，而必须维持与多个协作伙伴之间共同协助的治理模式。如果没有多维的协作伙伴，则可能会导致公共危机进一步升级。非政府组织、新闻媒体以及人民公众参与到公共危机的处理中，不仅能弥补政府的失灵行为，而且可以提高社会的自我救助能力，还可以解决危机管理中时常出现的资源调配局限性问题。但从现实来看，相关参与主体没有很好地参与到危机处理的行列中来，更谈不上发挥重要作用。
三、完善我国公共危机管理多元参与模式
（一）健全我国公共危机管理多元参与的法律体系
将公共危机参与主体置于法律的保护之下，正是基于我国相关参与主体弱势地位的考虑，通过法律效力来维护其在公共危机处理过程中的权利和地位。我国已经制定了应对社会动乱的《法》，应对自然灾害的《防震减灾法》，应对安全事故的《安全生产法》，应对公共卫生的《传染病防治法》等。但仍不能适应我国当前的需要，其原因在于这些法律来自于各自领域，缺乏相互协调、形成整体的基础，也即难以形成统揽各种公共危机的基本法。同时这些法律之间还存在矛盾与冲突，这也给公共危机参与主体带来了协助上的阻力。正如总理所言，“事件暴露出我国在处置重大突发公共卫生事件方面机制不健全……迫切需要完善相应的法律法规”。
（二）明确公共危机管理多元主体的职责划分
傅广宛教授提出“当系统吸收的能量不能维持系统的需要，则会偏离平衡状态，当系统吸收的能量可以维持系统随机涨落的需要，系统将使达到另一种新的有序状态。即一个系统是从无序状态转变为有序状态，或者从有序状态转化为新的更有序状态，就会产生新的结构。新的结构产生后，其首要任务就是合理划分各个参与主体的职责。在公共危机处理过程中，首先要明白公共危机处理绝不是政府“一家之责”，忽略其他社会力量的参与只会造成组织成员不足，从而导致管理成本的增加和管理低效。为此，只有积极吸纳非政府组织、新闻媒体以人民群众参与进来，明确各自的权责，理顺它们之间的关系，才能实现公共危机管理的目标。
由上世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成的“新公共管理”主义主要强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。德国学者GemodGruning将新公共管理的特征总结为以下20余种:削减预算、付款凭证、绩效责任、绩效稽核、民营化、顾客观念、分权化、战略规划、生产和供应的分离、竞争、绩效测评、管理风格变革、签约外包、自主管理(弹性)、审计的改善、人事信息管理(诱因)、使用者付费、政治和行政的分离、财政管理的改善、技术的更多利用、预算、支出的法律约束、政策分析与评估、规制的改进、行政结构的理性或流水线化、民主化与公民参与等。我国学者陈振明将新公共管理的研究纲领归纳为以下八方面:强调职业化管理、明确的绩效标准和绩效评估、项目预算与战略管理、提供回应性的服务、公共服务机构的分散化和小型化、竞争机制的引人、采用私人部门的管理方式、管理者与政治家及公众的关系的改变。
按照现代政府公共管理理论，世界经济合作与发展组织提供了一个“新公共管理模式”的基本框架性建议，概括地说它包含五个方面的主要要素原则，即透明度、负责任、灵活性、前瞻性、法律和正直;其宗旨是倡导建立一种“以市场为基础的公共管理，最大限度地重视国家资源的使用效率”。“新公共管理模式”的实质是从“企业化政府”层面上定位预算会计的“受托”责任关系，即预算会计应围绕社会公共资源的优化配置和合理利用，反映并报告社会公众要求与政府职责之间的受托责任。目前，这种新公共管理模式正指引着国际上政府会计的改革发展趋势。
二、从新公共管理模式看我国预算会计体系的不足
我国预算会计体系的发展可以分为三个阶段:第一阶段(建国以后至1988年)是计划经济时期预算会计;第二阶段(1989年至1997年)是有计划商品经济时期预算会计;第三阶段(1998年至今)是市场经济时期预算会计。目前，我们仍在实行从1998年起开始实行的一则三制，SP《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则(试行>》和《事业单位会计制度》。同时，在“一则三制”以外逐步建立了若干预算会计的分支，如《社会保险基金会计制度》、《社会保障基金财政专户会计核算暂行办法》、《住房公积金会计核算办法》、《国际金融组织贷款转贷会计制度》等。
尽管五十佘年来，我国预算会计体系日益充实而完善，但是现行的预算会计只是核算、反映和监督政府及行政事业单位以预算执行为中心的各项财政资金收支活动的专业会计，其目标主要是为了满足国际宏观经济管理和预算管理的需要，在很大程度上忽视了社会公众及其他利益相关者对会计信息的需求，这显然与OECD所倡导的“新公共管理模式”的实质不相符。随着我国政府职能的逐步转换和公共财政体制改革的进行，新公共管理模式对我国预算会计体系的挑战越发突显。
(―)从透明度原则而言，现行预算会计体系难以提供全面、透明的财务信息
全面的财务信息是要求政府应提供反映财政所有资金的运动状况及结果的财务信息，不仅包括财政的一般预算、基金预算、专用基金和财政周转金，还要包括社会保障金、对国有企业的投资以及政府的债权债务等。财务报告要提供广泛的财务信息，披露充分。同时，财务信息的透明度原则要求政府的财务信息要清晰明确、易于理解，并且不同信息使用者可以从不同的渠道方便而及时的获取，有利于财务信息使用者评价政府的财务状况、业绩、运营情况及财务风险。然而，我国现行的预算会计体系就很难满足透明度原则的要求，提供全面、透明的财务信息。比如，我国财政预算收支情况、中央财政预算决算收支情况、地方财政预算决算收支情况等政府财务信息一般以编制预算决算收支表的形式，编制在《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》
上向社会公布。但是，公开披露的财务信息过于概括和笼统，社会公众及其他利益相关者很难判断政府的财务状况，更加难以通过不透明的信息判断政府的经营业绩和潜在的财务风险。
(二)从负责任原则来看，现行预算会计采用的收付实现制记账基础无法充分反映政府受托责任和业绩情况
“新公共管理模式”的实质是从“企业化政府”层面上定位预算会计的“受托”责任关系，即预算会计应围绕社会公共资源的优化配置和合理利用，反映并报告社会公众要求与政府职责之间的受托责任。而我国现行预算会计体系提供的财务数据，只能反映公共部门是否正确执行了预算计划，无法报告绩效情况及受托责任信息。我国《财政总预算会计制度》第18条和《行政单位会计制度》第H条规定：“会计核算采用收付实现制为基础。”然而，采用收付实现制，会计只能确认实际收到的现金或付出的现金的交易事项，并计量某一期间的现金收支差额的财务成果，会计核算比较简单。但实践表明，预算会计采用收付实现制有明显的不足，而且只能反映公共部门是否正确执行了预算计划，无法充分反映政府作为一个独立会计主体应予反映的受托责任和业绩情况，其表现为：
1. 非现金交易不作为收人支出进行核算，导致债务记录的不完整，不能准确反映政府预算管理业绩；
2. 不能提供未来现金流动的信息，只能面对过去；
论文摘要:在付新公共管理模式产生的社会动因、基本内容和理论基础介绍的基础上，付该模式在当代中国的适用性作以简要分析。
20世纪后期，西方各国的行政改革都体现了一个基本的价值取向:引入市场竞争机制，利用私营部门的管理方法和技术重塑政府，提高公共管理的水平和公共服务的质量，以一种新公共管理行政模式(NPM)取代传统的官僚制行政模式。在全球化趋势下，当代中国的行政改革不可能不受到这一潮流的影响。
(一)新公共管理模式产生的社会动因
1、全球化的推动。全球化浪潮深刻地影响着公共部门的管理，在全球经济一体化的时代，经济竞争在全球范围内展开，这就在客观上要求变革公共部门的治理模式，以适应新的竞争规律和形式。而且，“在一个竞争的世界，政府作用在提升国家比较优势中是一个重要因素，政府的政策正在积极或消极地影响着国家的优势”。这就要求政府具有比以前更高的效能和创新能力，而官僚制行政模式无法提供迎战全球经济竞争应具备的政府能力。所以，全球化对各国政府的挑战和压力构成了政府治理模式变革的一个强有力的推动因素。
2.官僚制行政模式所受到的抨击。从20世纪70，80年代起，官僚制行政模式在经历了近百年的辉煌之后，开始遭到普遍的怀疑与批判。针对官僚制的批判主要集中在价值与技术两个层面。在价值层面上，官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及层级制等特征不可避免地导致它与民主的冲突。由少数精英控制的民主，在公民民主参与意识日益增强的时代是不可能被接受的。在技术层面上，官僚制行政模式已不再被视为有效率的组织形式。在人们心目中，官僚制成为“官僚主义”的同意语，是低效组织的代名词。人们对官僚制的批判已蔚然成风，有人曾形象地说，在美国，“给予政府猛烈的一击，已经成为全民最热爱的运动”fzl
3.私营部门革新的压力。与公共部门的垄断性不同，私营部门长期处于竞争的环境中，为了在激烈的市场竞争中求得生存与发展，它们表现出很强的革新精神。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提到，为了在全球市场中保持竞争地位，美国的私营企业用了近十年的时间进行了一场革命性的变革:下放权力、减少管理层级、重视质量、强调顾客取向等。美国的私营企业在这场改革中成绩斐然，比较之下，政府明显落后了。人们举目看到的是泛滥、犯罪猖撅和公共部门的冷漠、迟钝与低效，“与此相对照，私营部门之中却充满了富有传奇色彩的成功故事”。两相对比的鲜明反差势必对公共部门形成极大的压力，促使它奋起直追，迎头赶上。
4技术变革的冲击。信息数据的收集与传递比以前更廉价、更快捷，并可以转化为绩效信息，这直接导致了管理的分权。由于信息可以共享并以一种即时的形式传输到各级管理者的电脑屏幕上，这就减少了对中间层次的需要，政府组织结构由此可以变得更加扁平。信息技术的发展也改变了传统的“办公室”概念，档案存储和大众沟通逐步实现电子化，人们处在一个共同场，所以彰显组织特性的必要性业已丧失，电子政府的概念应运而生。相比之下，依赖打字机和笔等传统技术的官僚制行政模式明显落伍。
（二)新公共管理模式的基本内容
1.社会力量的利用和公共服务的社会化。为了解决公众对公共服务递增的需求和庞大的财政开支之间的矛盾，西方各国政府充分利用市场和社会的力量，通过招投标制、合同出租、公私合作等形式把一些公共服务交给私营企业或非政府组织来提供。而政府自身则集中精力于“掌舵性”的职能领域，如拟订政策、确定公共服务的数量与质量标准、监督合同执行等，引导它们为实现公共利益的目标服务。
2.引人私营部门的管理方法与技术。新公共管理模式认为，无论是在私营部门还是在公共部门，管理在本质上是一致的。基于这一认识，西方各国在公共管理中广泛引人私营部门的管理方法与手段。如在提供公共服务领域引人竞争机制，打破政府垄断，实行目标管理、绩效评估、全面质量管理、成本一效益分析等，以提高行政效率。
3.授权与分权。它既涉及中央与地方之间的授权和分权，也包括政府内部不同层级组织之间的授权和分权。后者是当今西方行政改革的热点，其中最为著名的是英国的“下一步行动方案，"(The Nexl Steps)，他们把政府各部的中下层组织转化为相对独立的“执行局”(Executive Agency)，执行局负责人对工作结果承担责任，并被赋予在机构编制、人事管理和财务等方面的充分自主权。这就实现了上下级之间由隶属关系向契约关系的转变，上级对下级的控制也由着眼于控制过程转向着眼于控制结果，体现了决策制定和执行相分离和分权化的趋势。
4、放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。新公共管理模式反对官僚制行政模式重遵守规章制度轻绩效测定与评估的做法。主张放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制，即确定组织和个人的绩效目标，并对其绩效目标的完成情况进行测定和评估，促使公共组织由原来的规则驱动型向任务驱动型转变。
5.新公共管理模式把社会公众视为向政府提供税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”。它认为，公共组织应坚持“顾客导向”(Customer Orientation)，认真听取顾客的意见，制定明确的服务标准，向顾客作出承诺并赋予顾客自主选择的权利，以实现提高公共服务质量的目的。
6.公共部门人事制度的改革。新公共管理模式重视人力资源的开发与管理，采取措施提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期的合同制代替永业制，实行以工作业绩为依据的绩效工资制等。
新公共管理模式所包含的内容相当广泛，除上述内容外，加强对高级公务员的政治控制，非国有化，注重信息技术运用以提高行政效率等都可归于新公共管理模式的内容之中。
(三)新公共管理模式的理论基础
在理论基础上，如果说传统模式的理论基础是官僚制理论和政治一行政两分法，那么新公共管理模式的理论基础则是现代经济学理论和私营部门的管理理论与方法。
现代经济学理论，诸如公共选择理论、理论、交易成本理论、新制度经济学和博弈论等对新公共管理模式的形成提供了理论上的指导和支持。就影响而言，公共选择理论无疑是当代行政改革的主导理论，该理论奠定在一个十分简单却颇具争议的基础之上，即担任政府公职的人同所有人一样，是理性自私的人，其行为受个人利益的支配。同企业家在经济市场上追求利润一样，政治家在政治市场上也有其自身的利益，如连选连任、更高的职位和更大的权利、本部门预算最大化等。而且，利益的驱动常常使政治家为了个人利益不惜牺牲公共利益，利益集团会利用寻租机会收买政府官员，损害更大范围的社群利益，政府官员也会努力增加本部门的预算以获取更多的资源。其结果，政府日益膨胀并超过必要的规模，有势力的利益集团会在国民收入分配中获取较大的分额，各种制度日趋僵化。这就使如下的措施成为必要:限制政府作用，缩减政府职能范围，将政策制定和执行分离开来，并限制既得利益者在政策制定中的作用;在提供公共服务领域引人市场竞争机制，以打破政府垄断:增加政府运作过程的透明度等。此外，理论、交易成本理论等也从不同的角度对新公共管理模式产生了一定的影响。
新公共管理模式的第二个理论基础则是私营部门的管理理论与方法。有人把新公共管理模式又名为“企业型政府”，集中反映了该模式管理企业化和市场化取向。当前，广泛引人私营部门的管理技术与方法已成为新公共管理模式的重要特征。
（四)新公共管理模式在当代中国的适用性分析
著名的公共行政学大师罗伯特·达尔在《公共行政学:三个问题》中曾这样讲到:“对某一民族国家环境中的公共行政管理的作用做出的概括，不能普遍化并运用于不同环境中的公共行政管理。一种原则则有可能适用于不同的框架，但是，原则的适用性只有在对那种特殊框架进行研究之后才能确定。”因此，必须结合当代中国特殊的行政生态环境对新公共管理模式在当代中国的适用性进行审慎的分析。
与西方国家在20世纪后期已相继步人后工业社会和信息时代不同，目前的中国尚处于从前工业社会向工业社会过渡的阶段，具有弗雷德.W·利格斯所说的“棱柱型”社会的特点。而官僚制恰恰是工业化初期阶段最为合意的政府治理模式，官僚制所体现的科学、法制、理性、效率和可预见性也正是处于转型期的中国民众所普遍认同的价值观念。美国著名行政学者B.盖伊·彼得斯也同样认为:“对于体制转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济效益的同时，必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式官僚政府。""Lsl因此，自20世纪80年代中期起，除人事制度的部分领域外，中国基本全部接受了官僚制的理念和方法，此后中国一直在朝着理性官僚制的方向努力。然而，20世纪后期，与西方后工业时代相适应的新公共管理模式的理念与方法开始传人中国，它在某种程度上与中国市场化的改革方向相契合，加之其在西方发达国家业已取得的成功先例，它引起了许多人的强烈共鸣。中国行政改革开始面临来自传统与后现代的双重挑战，规则与弹性、过程与结果、政治中立与政治回应、公平与效率等一系列对立的价值观念使中国的行政改革处于夹缝之中。中国政府一方面要致力于推进国内从前工业社会向工业社会的转型，另一方面又要迎接来自后工业社会和信息时代的挑战，中国的行政改革因此呈现出比西方国家更大的复杂性与特殊性。 中西方社会发展阶段的差异直接导致了两者在改革面临的基本问题上的不同。众所周知，马克斯·韦伯在经典意义上所提出的官僚制是一种“理想型”，它更多是种理论上的抽象，在现实生活中很难企及。各个国家所表现的常态，要么是官僚化过度，要么是官僚化不足。当代西方国家的行政改革很大程度上肇始于官僚化的过度发展，其表现为政府体制的僵化、迟钝、冷漠与缺乏创新精神。其产生的深层原因则是过度官僚化与后工业社会激烈变迁的社会环境之间的矛盾与冲突。而在当代中国，由于体制的惯性和历史的原因，中国的官僚制整体上尚处于发育不全的状态，其表现为:行政人员轻视规则与规范，行政管理的“身份取向”凌驾于“业绩取向”之上，行政低效与腐败等。因此，中西方在行政改革的措施选择上也就体现出不同的价值取向。例如:在西方国家为提高政府的灵活性和创新能力而大力提倡“解制型政府”时，中国却面临着“在规则的通用性不高的情况下如何确保这些规则的公平性和一致性”〔“]的问题。当前，我们的法制建设还远未达到把执法者驱赶到“合法不合情理”的僵化状态，我们不可能在法制体系尚不健全与完善的情况下就大谈法制的过繁与过多，加快立法与严格执法仍是今后很长时间内我国的主要任务。B.盖伊·彼得斯指出:“改革模式的成功取决于解决的方法是否完全适合存在的问题。”中西行政改革面临基本问题的差异提醒我们在行政改革模式选择上必须对症下药、有的放矢，绝不可照搬照抄。
而且，更进一步分析，新公共管理模式在当代中国的实施尚存在诸多现实条件的制约:
1.缺乏良好的制度环境。新公共管理模式的实施需要良好制度环境的支撑。然而，在当代中国，一方面我们的民主法制制度尚不健全，对公共部门和行政官员缺乏有效的监督制约机制。例如:由于缺乏公开、公平、公正的招投标制度和严格的审计制度，公共服务的市场化非但没有实现提高公共服务质量和效率的目的，反而成为国有资产流失的黑洞;另一方面，我国目前的市场经济体制总体上还处于不健全、不完善和不成熟的状态，缺乏公平交易的制度体系和保证信息高度透明与自由流动的机制。私营部门在获取公共服务的政策与信息上与公共部门相比明显处于劣势地位，如果缺乏上述制度的保证，私营部门要想长期在公共服务领域立足是很难的。
2社会力量发育水平的限制。新公共管理模式提倡把政府的部分职能转移给市场和社会力量，这就需要一批发育成熟、自我管理和自治能力都较强的社会组织。但由于我国长期处于计划经济体制下，市民社会不发达，社会力量总体上还处于发育不足的状态，其脆弱的自我管理与自治能力使政府的职能目前还不能一次性“卸载”，而应首先采取措施加大对社会力量的培育力度，然后在可能的领域里稳妥推进。
3.技术条件的制约。未来学家阿尔温·托夫勒认为，以分权型行政组织取代等级森严的行政组织乃大势所趋，但其前提条件是信息技术的高度发展。当前，我国信息技术的发展与以前相比固然不可同日而语，但是否达到阿尔温·托夫勒所指的水平却也未可知。此外，新公共管理所要求的许多具体技术目前也很难达到，例如绩效管理，由于在复杂的组织与政策传送系统中测量个人贡献与工作成绩的困难，加之政治因素的介入，在实践中就很难实施。
“在某种意义上，有文字记载的社会已经是伦理化的社会了。”［4］（P2）这意味着，伦理学的产生具有悠久的历史。因此，无论就理论还是就实践而言，公共管理与伦理都存在密切的联系。
第一，伦理对公共管理行为具有重要的约束与规范作用。公共管理活动是在纷繁复杂、千变万化的外部环境中进行的，许多时候需要其主体随机作出选择和决定，然而，刚性的管理规则却无法也无力约束这些选择。因此，具有对与错、是与非、善与恶等基本价值取向的伦理在很大程度上就发挥了规制与约束的功能。甚至一定程度上可以认为，公共管理主体的良心、责任感、正义感是其接纳与实现公共管理行为的依托。伦理既是实现社会控制的机制，也是传统中国人的价值认同。［5］为此，公共管理主体在强化刚性规范的同时，还应该重视伦理道德的自律意识，以提高其伦理修养来弥补法律、法规等刚性约束的不足，形成对公共管理行为的伦理判断。
第二，伦理精神的践行需要公共管理提供相应的制度与法律保障。内部控制与外部控制是保障伦理精神践行的两种有效方法。外部控制有伦理立法、伦理法规与伦理监督，内部控制主要是通过伦理教育、伦理激励、伦理宣传与伦理文化建设等方式来进行。而不论是外部控制还是内部控制，都应由相应的公共管理机构来完成的，这就关系到公共管理者的思想观念、价值取向等问题，也涉及到许多具体的行政程序、管理方式和管理技术问题。这说明，公共管理能为伦理精神的践行提供相应的保障。
第三，公共管理必须在伦理框架下运作才具有实质合法性。公共管理的合法性有程序合法性与实质合法性之分。程序合法性即法律形式的合法性，任何政治权威仅仅具有法律形式的合法性是远远不够的，它还必须具有实质性的合法性。这种实质合法性就是合规范性，即合道德性，道德基础才是公共管理最坚实的基础。合道德性的实质意义在于，“政治统治的公正、正义，而公正、正义又体现在对于公民的权利与利益的保护上。如果失去了合规范性，形式合法性也就不具有任何实质性的意义，也就丧失了政治权威存在的理由。”［6］这意味着，公共管理必须在伦理道德的框架下运作才具有实质合法性。然而，纵观人类历史坐标，并不是公共管理运行的每个阶段都具有实质合法性。在统治型与管理型公共管理模式下，由于行政与伦理的严重背离，其运行的实质合法性受到挑战；而在行政与伦理高度统合的服务型模式中，伦理道德给予了公共管理有效运行的强力支撑，其实质合法性才得以逐步确认。
二、统治型公共管理模式：伦理被沦为行政的工具
统治型公共管理模式是农业社会的治理模式。农业社会是以地域、种族、家族等因素为基本依据而把治理对象隔离成不同部分，并在此基础上制造不同身份群体间矛盾与冲突，然后分而治之的社会。王权专制的“统治型”社会要求整个社会根据统治的需要而在等级结构的基础上组织起来，政府管理只不过是统治者私人管理的延伸，带有强制性和明显的暴力倾向。而统治者为了唤起并维持公众对其“合法性”的认可，也竭力进行意识形态的宣教，差等正义论、君权神授论和王权至上论等皆是这一时期的典型表现。这样，“国家就从一个自由处理自己事务的部落组织转变为掠夺和压迫邻近部落的组织，而它的各机关也相应地从人民意志的工具转变为独立的、压迫和统治自己人民的机关了。从此，人们一直在少数人的统治下生活，民主、自由被专制和奴役所取代。”［7］（P165）因此，在这一时期，国家对社会的管理实质上是一种不平等的统治。它以统治者为中心，以实现统治阶级利益最大化为宗旨，以维护阶级统治为主要任务，以统治者的任意专断为管理方式。［8］（P17）正如马克思所说，这是一种“轻视人、蔑视人，使人不成其为人”的治理模式。统治型公共管理模式是一种建立在权力关系基础上的“权制”模式。在这种模式下，一切制度设计与安排都要围绕巩固和扩大统治权力而进行，它表现的也是是权力意志的物化。由于权力意志总是有马克思所说的那种“任性”的特征，所以需要得到某种力量的矫正。法治是人们首先想到并认为理所当然的矫正工具，但由于其限制了权力的任意运行，历代的统治者至多把它当作一种“边缘化”的工具偶尔采用。
如果有谁把“法治”抬高到首要地位，只能以失败告终。法治对权力意志矫正的失败让人们再次思考什么才是权力的稳固外在约束力量，德治进入了人们的视野。一般认为，统治型模式中公共管理的质量取决于治理者的德性、能力和权谋，被统治者希望统治者是一个“有道明君”，而统治者为了权力的巩固也愿意以德治的面目示众，用德治对权治进行修饰、补充、完善，以为其统治谋求长久的合法性。这意味着，要矫正权力意志的“任性”特征，只能更多地求助于包含伦理精神与朴素道德规范的德治。这种道德规范首先介入到权力的边缘地带，一定程度上成为了矫正权力意志和约束权治行为的重要力量，在不与权力意志发生根本性冲突的条件下，是权治的一种有益的补充。因此，在统治型公共管理中，德治就有了不同于法治的命运———被统治者大力推崇，被统治者迫切期望，甚至一度超越“权治”而成为一种“主流话语”、“宏大叙事”。［9］但是，由于农业社会并不具备产生完整的、系统的伦理规范的经济基础、政治体制与民主法制，即使有些伦理因素在社会治理中发挥了作用，也只是以家庭为核心的一般伦理关系在政治活动中的映射，一旦与权力意志发生冲突与矛盾，权力意志就会表现出对道德规范与伦理精神的蔑视与排斥，从而使他们的矫正、约束、规制功能丧失殆尽。也许有人会说，与统治型公共管理模式相联系的道德是与政治同构的，道德条目及其内含的价值准则具有极高的权威性，如中国儒家推行的道德理想就是作为政治理想而存在的，古希腊的柏拉图所推行的理想国、亚里士多德所推行的城邦至高的善也是讲求道德与伦理的表现。［10］
但是，在统治型公共管理模式下，以柏拉图与亚里士多德为代表的思想家所提出的正义与善其实只是一种差等的正义与善，其实质是承认人与人之间的先在不平等；而中国古代的德治思想“只能是一种理想，甚至是一种空想……如果统治型社会存在着一些可以判定为德治的形式与内容的话，那也只不过是权治的补充或辅助因素……‘德治’本身并不是一项根本性制度，而是作为手段而存在的，甚至，常常会沦为一种欺骗社会的幌子”。［11］（P177-178）也就是说，统治型公共管理模式下的德治往往是“权制”下的一种工具，维护的是统治阶级的利益，宣扬的是臣民“愚忠与服从”的“美德”，这种无“德制”保障的德治是虚假的、随意的德治，是工具性德治，因而其所蕴含的行政伦理也不过是“权治（制）”的工具和手段而已。“这种‘德治’并不是必然的，往往与少数开明的最高统治者（君主）联系在一起，如果君主昏庸，也就没有什么‘德治’可言……总之，统治型公共管理模式仅仅拥有了‘德治’的形式与外衣，实质上，并不是真正的‘德治’”。［12］（P179）可见，由于缺乏“德制”的保障，统治型公共管理模式下的德治仅是个人的信念、理想与修身养性，而不是制度化的要求。因此，从根本上说，对以暴力和以暴力为后盾的统治型公共管理模式，习俗化的家元伦理并不能减缓其强化人侵犯性品质的倾向，伦理道德无疑会隶属并让位于统治阶级的利益与权力，并直接成为了统治阶级催生臣民意识、强化人生而不平等的先在平等观与差等正义论、维护稳固统治秩序的“工具”。
三、管理型公共管理模式：行政与伦理的背离
人类进入工业社会后，由于分工和交换的发展、工具的革新，生产力突飞猛进，社会的组织化、体系化程度迅速提高，机器化大生产带来了以“效率”为中心的管理理念。为了消除经济与社会发展的巨大障碍，一批批先进的思想家们高举人本主义和民主主义的旗帜，对专制的意识形态和制度体系进行了无情的批判，由此引发了统治型公共管理模式的范式危机。在这种语境下，政府的统治色彩日益淡化，管理职能得到强化并居于主导地位，管理型公共管理模式由此产生。该模式以泰勒的科学管理原理与韦伯的官僚制为理论支撑，其主要特点是：以经济、效率为主要价值取向，忽视公共行政中的责任与公平；强调管理技术、程序与规则，忽视了被管理者的情感需求与组织成员的创新精神；秉行价值中立的观念，注重行政人员的专业化和技术化。显然，与统治型公共管理模式相比，这一模式有巨大的进步。但是，由于它推崇的是庞大的官僚制机器，建立的是一套自上而下的权威与严密的等级秩序，偏重于科学分析和工具理性立场而忽视人类直觉、情感与道德的单向度思考，所以这种模式严重阻碍了个人伦理道德的自主性，剥夺了个人的任何内心情感，使进入其中的人只能有效率地执行别人的意志而不用发挥主观能动性。
正如库珀所言，“进入官僚制以后，人们的良知就消失了”。［13］（P195）可见，这个历史阶段成长起来的公共管理模式陷入了科学化、技术化的追求中，丧失了价值考量，加剧了行政伦理的困境，因而它在一切涉及到人的存在与生活的问题时，都显得格格不入。如果说官僚制确立的技术理性、价值中立原则是这一时期行政与伦理背离的理论基础，那么整个社会陷入的一种效率至上、唯利是图、一切向钱看的功利主义倾向则进一步加剧了行政与伦理的背离。梁漱溟认为，西方以功利和个人为主要价值取向的伦理文化虽在改造人类的物质生活条件方面取得了很大的成就，但在精神上却因此受了伤，在道德上产生了堕落的危机。［14］（P76）受此影响，人们产生了有史以来最极端的向钱看的观念，产生了拼命赚钱、精于计算的商业文明，人与人之间的关系、家庭血缘、爱情、友谊、相亲和社会关系，统统受到商业性个人利益的玷污与腐蚀。［15］卢梭在《论人类不平等的起源中》曾对此有深刻的描述。他指出，在这种社会中，每个人出于自己的利益为自己指定的行为准则与公共理性为全体利益而指定的规则常常完全相反。“恐怕没有一个生活富足的有钱人不被他贪婪的继承人暗中希望早点死去-甚至连他自己的儿女也是如此；没有一个海上船只的事故不被另一些商人视为喜讯……人们不得不相互关爱却又彼此伤害。由于职责，他们生来就是敌人，而由于利益，他们又相互欺骗。”［16］（P81）这说明，这一时期所尊奉的个人主义和利己主义的价值标准致使个人权力和利益极度扩张，从而使伦理面临缺失其存在的理论预设的危险，其直接影响是严重腐蚀了公共行政中公益至上的价值观，破坏了办事规则与制度规范，加剧了行政与伦理的进一步背离。此外，管理型公共管理模式中的“法制”背景也在一定程度上排斥了行政中的伦理因素。管理型公共管理强调的是“法制”下的“法治”，突出的是权力的制约和权利的保障。
它力求在权力分散的基础上，对权力腐败进行制度上的防范。然而，法律在限制权力的同时也从根本上排除了道德，在法律治理的明确性与可操作性的追求中，道德被看做了无关紧要的东西。［17］（P143）因此，公共行政中的法律和道德、行政与伦理就发生了背离，在需要权力制约的领域和需要用法来为公民权利的实现提供保障的领域，法制支配着一切。虽然以沃尔多与弗雷德里克森为代表的新公共行政学派不断地重申与呼吁公共行政中道德规范的重要性，力挺公共行政的公共、公平、责任、公民精神等伦理价值，强调社会公平应与经济、效率一同成为官僚制的三大支柱，但是在传统公共行政的深远影响下，在人们普遍确立的以法为纲领的治理理念的干扰下，公共领域与私人领域的道德秩序，道德规范只有在与法、与经济效率不冲突的前提下才能得到认可。尽管人们也有意识把日常生活领域的道德规范带入公共领域，但不道德的社会在人走入社会的时候却对人进行了重塑，使人放弃了日常生活领域的道德。为此，张康之教授指出，“如果说统治行政还拥有虚假的道德外衣的话，那么管理行政连这一层面纱也撕破了，对于管理行政来说，完全封闭了伦理化的道路；它的法律制度化与科学化要求在本质上是反伦理的”。［18］（P103）管理型公共管理模式下伦理与行政的背离可见一斑。
四、服务型公共管理模式：行政与伦理的统合
从管理型公共管理模式的整体来看，它的法制安排与政治体制安排之间存在相当大的悖论，法制要满足市场经济自由平等的要求，而政府体制则以层级化的设置去把法制付诸实施。并且，在法制变成现实的过程中，时时处处都能看到行政命令发挥着主导作用。政府对行政生活的全面干预直接带来了政府职能的扩张与行政规模的庞大，导致了机构臃肿、人浮于事、、繁文缛节、力不从心，由此也带来了越来越多的批判与质疑，管理型公共管理模式在20世纪后期出现了全面的危机。为此，从20世纪70、80年代起，西方发达国家相继掀起了新一轮政府改革运动，力图解决与超越管理型公共管理模式的诸多弊端。该运动呈现出以下三种倾向：一是市场化倾向。主张企业化政府，顾客化公民，并运用现代管理技术，实现全面质量管理和无缝隙流程再造，以提高政府的灵活性、回应性、责任感；二是民主化管理趋向。主张通过政府再造以实现社会公共行政的公平和正义；主张政府与公民社会的合作治理，构建协商合作的治理网络。三是强调服务型公共管理的理念。认为服务型公共管理应强调社会本位、公民本位、权利本位和服务本位，以权力共享、公民参与、合作共治为运行方式，使政府和公民各自回归社会契约的原始逻辑设定，真正践行还权于民的努力方向。新一轮政府改革运动为服务型公共管理模式的产生奠定了坚实的基础。服务型公共管理模式是人类社会从工业社会向后工业社会转型而兴起的管理模式，也是行政共和主义的重要载体。他从公民性的视角出发，对公民意识与公民精神提出了更高的要求，也对行政伦理提出了更高的挑战。［19］这一挑战意味着，该模式要在扬弃统治型、管理型公共管理模式隔绝式、分化式的控制机制的基础上，从事“统合”的工作。通过“统合”，把一切领域、一切方面的积极成果综合成社会发展的动力，以纠正由诸种分化而造成的消极效应。显而易见，作为规制人类行为的基本道德准则，伦理是首要统合的对象。
1、市场经济的伦理诉求呼唤服务型公共管理模式中行政与伦理的统合。市场经济使个人利益得以凸显，并追求一种个人主体意识的增强和个体自我价值的实现，造成了公共利益与个人利益领域的分离。在市场经济的影响下，新公共管理倡导的企业化政府改革造就了一批对公共服务缺乏热情、道德水平低下的公务员队伍，致使政府腐败与不道德行为越来越多。［20］（P82、158）在这种情境下，整个社会面临一系列价值预设的缺失。例如，市场化中人们的价值迷失与人格裂变，全球化、信息化背景下公共领域与私人领域界定的模糊性，科学性原则下公共行政标准的统一化与社会价值、社会文化的多元化之间的冲突，理性官僚制下公共组织片面追求效率而对公平导向的价值理性的背离和贬损，人们在市场化与全球化中“我是谁”、“我找谁”、“我信谁”的绝望呐喊。这表明，市场经济对行政伦理提出了新的诉求，这种诉求使伦理与道德的重要性得以彰显，善、应当、公平、正义、公共利益等概念重新引起了全社会的关注。也就是说，此种背景下的公共管理必然要协调由于利益分化与冲突所引起的各种利益关系的紧张状态，维护社会的和谐有序，体现人类社会发展追求公平正义的价值取向，这一取向呼唤着行政与伦理的统合。
2、对公共利益的共同追求是服务型公共管理模式中行政与伦理统合的基础。在服务型公共管理模式下，行政与伦理在价值取向上是一致的，即都是为了公共利益。公共性、服务性与合作共治性是服务型公共管理模式的根本特征。其中，公共性又是其根本要义之所在。在公共管理的具体实践中，公共组织是公共利益的代表，它的一切行为都应建立在社会公共意志的基础上。“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归。”［21］（P153）因此，作为具体履行公共管理职能的公共管理者，必须维护公共利益，以公共利益为价值取向，并将这种价值观念贯彻在公共管理的日常实践中。［22］（P215-219）这让我们清醒地意识到，无论从公共管理的整体导向还是从公共管理的主体特征来看，公共管理的价值都离不开公共利益，“即使社会大众对于公共利益的具体内容迭有争议，但是其作为公共管理者的职责所在和其行为的指南，却是毋庸置疑的”。［23］（P85）另一方面，此种模式下的伦理也有强烈的公共利益取向。之所以认为此模式下的伦理有强烈的公共利益取向，是因为用其对一定行为进行评判时，往往以其是否有益于公共利益的实现作为其正当性的依据。这种对行为结果的强烈关注，使得公共管理主体的行为集中于公共利益之实现，从而使公共管理活动不偏离其最终的目标。可见，对公共利益价值追求的同一性决定了行政与伦理必将统合在一起。
3、服务型公共管理模式为行政与伦理的统合提供了制度保障。无论从制度设计、行政立法还是行政监督来看，统治与管理型公共管理都存在制度化“官官相护”的无道德的窘境。道德是法律的补充，因而当行政人员触犯法律时，可能会受到制止，而失德与缺德并不影响他成为合格的行政人员。在某种意义上，统治与管理型公共管理自身就是一个不道德的行政体系。“有权者对无权者、权大者对权小者的专横跋扈、无忌妄为，以及权小者对权大者、无权者对有权者的逢迎‘拍马’，归依求庇，构成了行政体系不道德的一面。”［24］（P312）而在服务型公共管理中，法律与道德的关系恰恰相反，法律是道德的补充。只有当道德的约束机制失去效力时，法律才发挥作用。同时，由于服务型公共管理强化了服务意识，淡化了权力观念，就从制度上动摇了行政人员失德和缺德的基础。因为，“权力拜教物的终止，可以使人们对掌权者的监督成为可能，而且不论行政人员的职位有多高，只要他的行为有悖于行政道德，就会受到社会的唾弃法律的惩治。”［25］（P312）此外，在服务型公共管理中，行政人员健康的职业群体意识将取代传统的“官官相护”的族群意识，族群的观念变成了团结互助、有效合作、树立整体服务优势的动力，因而行政行为中的任何不道德现象，都会变得与整个行政体系格格不入，进而受到严厉的制裁与阻止。因此，服务型公共管理模式为伦理道德建设和其在行政行为中发挥作用提供了制度保障，只有在这种模式中，法律与伦理才是统一的，行政人员的行政行为才是合乎公正、平等、正义原则的。张康之教授甚至认为，服务型公共管理模式相关概念的提出本身就蕴含着对“服务”这一充满道德价值色彩的词语的考量。服务型公共管理模式中的伦理是对服务的引申、具体化和体系化，是伴生于服务型政府并指导服务型政府建构的标准。［26］（P185）
可见，行政与伦理的统合是服务型公共管理模式本身的应有之义。经过统合，服务型公共管理模式中的伦理具有独特的气质内涵：一方面，它成为了在个性发展和道德约束间保持合理张力、规范公共领域中所有公共行为的，公共组织、公共组织工作人员以及参与公共生活的社会公民都要遵循的价值准则；［27］另一方面，它不再是工具，不再是妄图用“献身”、“自我牺牲”等“利他主义”去说教公共人员甚至全社会，而是充分运用责任、理性和道德感知对他们进行伦理感化，通过管理者服务观念的确立和服务行为的践履，催化人们内心的道德意识。可见，对公益至上的公共利益的维护与追求显然是这一伦理不同于其他伦理的本质所在。这意味着，在服务型模式中，“行政人”应该成为“公共人”，公务人员在道德价值取向上应实现以公共利益为依归的转化。在库珀看来，这种转化是公务人员公共行政角色与市民角色分离的必然结果。这使我们清醒地认识到，服务型公共管理中的伦理应当要重视公民的德性建设，重视对全社会的价值关切，维护公民的权力，维护公共秩序与公共精神，追求公益至上的善。
关键词：新公共管理；内涵；特点；公共图书馆
中图分类号：G251 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）010-00-01
在二十世纪的八十年代，兴起了新公共管理运动，各个国家都出现了这种管理运动，可以说它是世界性的。出现这种方式的原因是现有的公共服务无论是品质还是效率，都无法满足人们的需求，社会对于公共服务的要求更高。对于公共图书馆来说，它首先是一个公共服务性质的机构，它是民主社会的保障，也是民主政治发展中必然出现的。公共图书馆的设立，是要让每个人都能够利用知识和信息资源，这是他们的权利。而在科技发展的同时，新公共管理模式将使公共图书馆的服务能力更高，使公民更加方便的获取知识和信息资源。
一、新公共管理的内涵和特点
1.新公共管理的历史背景和内涵
从二十世纪七十年代以来，传统观科层制的公共行政这个在西方公共领域实行了一个世纪的制度，面对新的外部环境，受到了极大的挑战，它已经不能满足迅速变化的信息和对于知识需求量极大的社会要求，官僚体制的落后也使得政府出现财政上的危机，社会福利大大减少，政府在人民心中的地位正在沦丧。在这样的情况下，美国发出了“重塑政府”的运动，其他国家也都跟随开始了一系列的改革措施，在这样的背景下，就产生了新的公共管理模式――新公共管理。与传统的管理模式相比，新公共管理不仅是对于现在的管理体制进行改革，除此之外，还要在否定传统管理模式的情况下，提出全新的管理体系，倡导政府采用企业的管理模式，加入竞争机制，使公共服务的成本得到减少，质量得到提高，这就是新公共管理的内涵。
2.新公共管理的特征
新公共管理对于角色和职能进行了重新的定位。传统模式下，政府与社会的关系并不“亲密”，政府总是一种高高在上的形象，在新公共管理模下，政府工作人员是有责任心的类似于企业经理和管理人员的人，而社会公民则是给政府创造税收的纳税人，政府应当把社会公民当做是客户，来满足他们对于公共方面的需求，政府提供的公共服务是以社会作为向导的。
其次，新公共管理采取了科学的管理方式和手段。新公共管理采取了现代企业的管理方式，有目标管理、绩效管理、成本控制等非常科学的管理体系，这能够使政府的工作效率得到极大的提高。从整体来看，政府公共管理和企业的管理在目的和对象上都有着很大的差异，但是，采用企业的管理方式来对公共事务进行管理也是适用的，因为企业的管理是通过市场和顾客的反馈来进行的，公共管理的服务对象是社会公民，这一点二者是相同的。对于高级的雇员要采用有限任期的约定，而非传统的“铁饭碗”制度。
再次，新公共管理引入了竞争制度。在我们传统的观念中，公共服务领域基本上是被政府所垄断的，针对这一点，新公共服务倡导政府引入竞争机制，让更多的私营部门加入到公共领域当中，取消垄断的性质，让竞争来使公共服务的质量更高，因为通过竞争能够使效率更高，对于社会的需求，也能迅速的反应，并且其创新性会得到提高，这样会使公共服务更加与社会相结合。
最后，新公共管理对于服务的质量、效率都提出了新的要求。传统的公共管理方式只注重投入，不关注效果，这样一方面具有投入的盲目性，使得投入产出比不协调，另一方面，一定程度上会造成资源的浪费，有时候投入了很多，最后取得的效果却非常的不好。而新公共管理强调政府应该注重投入和产出，关注公共服务的质量和效率，讲求成本的核算，以尽可能的低成本来满足人们对于公共服务的需求。在人员的管理上，新公共管理也要求管理人员的薪酬与绩效联系起来。
二、公共图书馆引入新公共管理的思想
1.积极争取，建立图书馆法律保障
公共图书馆对于民族文化的传播、公众对于知识和信息资源的获取具有重要的意义。如果可以出台图书馆相关的法律政策，那么将使民族文化得到更大保障，公共图书馆的发展得到保障，图书馆公共服务更加健全。如果政府出台相关的图书馆法律法规，使公共图书馆的性质、功能、地位等方面都有法律上的规范，使图书馆实现正的无偿服务，保障公众对于知识获取的的权利。
2.角色和职能重新定位，重构公共图书馆的服务体系
根据新公共管理的思想，公共图书馆在服务过程中，要以读者为向导，从读者的角度出发，建立一个能够满足读者需求的服务体系。可以将省市图书馆作为中心，建立其他的发散网点，另外也不能忽略了网络技术，实现线上线下无缝对接，扩大图书馆的服务范围，争取使图书馆的文献和信息资源覆盖到所有的区域。
3.引入竞争机制，提高图书馆的服务水平
新公共管理强调竞争机制，在公共图书馆管理中，要引入岗位竞争、技能竞争、职业培训等形式，使图书馆管理者有竞争意识和危机意识，提高其在岗位上的工作态度，提高服务的质量和工作的效率，让读者享受到更好的服务。
4.采用科学的管理手段，提高服务的效率
公共图书馆的管理要有科学性，要有自身的办馆理念和服务宗旨，管理的手段要与个人的技能、水平等因素相结合，管理过程中要有绩效考核，在每一个阶段都要有发展的目标。管理要注重质量，降低服务成本，使资源利用率提高，服务的质量和效率提高。
三、结语
新公共管理理论对公共图书馆管理具有一定的启发与借鉴作用。借鉴于新公共管理理论，公共图书馆应重新定位其角色与职能，积极采用科学的管理手段，引入竞争机制，重构服务系统，充分发挥专业优势，提高服务水平与效率，拓展服务领域，提升社会影响力。
参考文献：
[1]刘文萃.论建设服务型政府：理论检索与改革路向探析――基于新公共管理与新公共服务比较分析的视角[J].长春市委党校学报，2008，04：16-19.
【关键词】新公共管理；现代公共管理；价值根源
“大政府”治理模式曾经是世界上主流的公共管理模式，但是从20世纪下半叶经济全球化的发展和反国家主义观点的流行，“大政府”管理模式已经逐渐失灵，其必然导致的官僚制政府体系纷纷成为全社会普通民众、社会精英、政治家、学者的共同批判目标。由此，公共行政改革浪潮得以展开，并且呈现出了由浅到深、由狭到广的加速度推进态势，并且由此推广成为一场持续性的全球制度创新活动。
但是，由于新的公共管理制度诞生不久、社会欠缺相应的理论和经验，导致一些问题随着公共管理制度的创新浮现在人们眼前，其矛盾和不足之处也日益凸显。由此，如何真正发挥公共管理的效果、目的，如何体现其内在的根本价值都成为了目前社会所共同关注的问题，这不仅决定了公共管理制度所起到的最终效果，也在一定程度上决定了公共管理制度最终的走向。
一、公共管理发展的基本概述
新公共管理运动发源于西方国家，其本质上是公共行政改革的一次实践活动。目前，其指导思想大多为实干家自身实践而形成的，即其自身的构思、实验和推广，此外还有对于原有的“大政府”管理模式的批判和借鉴。这就导致了当前世界各国进行公共管理制度改革没有形成具有普遍性和指导性的价值观念和改革模式，从而产生了当前的混乱局面。
许多学者都对于新公共管理运动的内容和基本制度进行了分析和研究，并且从不同角度提出了相应的观点，目前学界的普遍看法是，管理主义和新制度经济学是新公共管理的核心和本质内容，其重点在于：管理高于政策、以对绩效和效率的评估作为评价标准、划分公共官僚体制结构、将准市场化和签约外包工程作为促进竞争的主要方式；消减政府开支成本等各项内容。
此外，西方学者认为，公共管理必须从“共识”的角度需要自身的要旨，即：将行政结果是否实现和管理者是否履行自身责任作为根本评价目标；通过摒弃原有的传统官僚制度来实现政府自身的组织和人事管理运行的灵活及效率提升；组织和人事目的明确化、制定相关绩效指标，方便测定和评估任务；政府将公共服务的购买者和提供者进行分割，以此来接受市场的检验；尽量以民营化和市场来调节社会事务，以此来削减政府的权力。
二、现代公共管理的本质核心
现代公共管理的本质核心不仅是其自身价值的最终体现，而且通过对现代公共管理本质核心的了解可以对于研究当前公共管理的主要价值规范起到指导作用。
（一）公共性。作为现代公共管理的首要规范性取向，“公共性”显得尤为重要，也是实现民主价值的基础，更是对于政府活动性质和基本价值进行分析的基本工具，而其中最为直接的体现就是政府对于长远活动的长期目标，以及政府公务人员的个人职业道德。
可以说，“公共性”的制度性界定是以制度术语作为公共行政的理解，将各级政府、政府内的各级机构作为表现，保障公共利益能被社会最广泛的成员享有。总而言之，所谓的“公共性”现代管理，其根本目标便是公共利益和民主参与价值。
（二）合法性。公共过程和公共价值制约着公共管理，目标也受着社会认同、价值观及统一性和法律原则保持一致，也就是合法性要求。具体而言，公共管理的合法性要求主要包括以下几个方面：首先是正当性，这种以保障社会正义为目标的要求对于政府这一公权力而言，是最为基本的要求，具体而言便是实现效率与公平、权力与责任之间最大程度的平等关系；其次是要具有可理解的目标，这想要求的本质来源是公民对于公权力的信任和依赖，也就是在公民现实情况下确立的公共管理目标，主要形式便是民主政治的相关结构和程序。
（三）效率。没有效率，真正的公共管理便无从谈起，所以，为了能够像公众提供更多的服务和更多的公共物品，必须总是公共管理的效率问题。但是，对于效率的重视也会不可避免的导致公平的丧失，这需要我们在具体实践中加以解决和平衡。
三、新公共管理应当具有的重要特征
在对于新公共管理运动的反省中，现代公共管理的特征已经日益浮现，可以说，这些内容正是我们今后进行公共管理改革时应当遵循的基本准则：
（一）新公共服务。这一点的理念便是在人民的前提之下，将服务公共利益作为基本职能，作为主体的政府必须树立服务公共利益的观点，而不是管理整个社会的具体事务。
（二）参与式国家。这是现实中的一种制度，其根本价值便是在于规范公权力的范围，体现其价值的优先性，一般而言，参与式国家应当具有监督、授权、对话、选择四项内容。
（三）行政文化伦理化。民主本质是公共管理的特点，也是区别于以往行政学最为主要的特点，将行政文化进行伦理化对于当前社会来说是极为有利的，不仅是对于行政文化而言是一种规范性制度，也是公共管理发展的重要前提。
四、结语
任何新生事物的发展都不可能是一帆风顺的，其过程中必然会出现许多障碍和问题，这基本上是不可避免的，所以，我们应当以客观、科学的眼光对其加以分析和研究，建立相关制度进行规范和保障，以期能够促进新公共管理理论的发展。
参考文献
[1] 黄健荣，杨占营.新公共管理批判及公共管理的价值根源[J].中国行政管理，2004（1）.
[2] 蒙哥马利・范瓦特，周菲.公共管理的价值根源[J].经济社会体制比较，2002（11）.
一、现有研究成果状况
笔者在中国知网中国期刊、中国硕士论文全文数据库中“社会科学I辑”、“社会科学辑”目录下进行文献检索，通过对2000-2015年间与本题相关的文献进行初步整理分析后，可以得出以下基本结论：1、关于高校管理的研究成果非常丰富，因而观点纷呈、莫衷一是；2、关于新公共管理理论的研究也比较多，体现了研究者对新公共管理理论发展趋势的认可和重视；3、关于新公共管理理论下高校管理的文献检索结果较少，反映出研究者对这个研究问题角度的忽视。
二、现有研究的基本观点和认识
(一）关于新公共管理理论的内涵
新公共管理理论是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。新公共管理理论改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，实现了由公共行政的内部取向到外部取向的转变，注重公平与效率的统一，公共利益与私人利益的统一，强调管理主体包括政府部门和非政府组织两大类，重视人力资源管理。
关于新公共管理理论的内涵，河北工业大学石小娟、高骏敬认为“从实践来看，它是政府针对现实问题的政府行为和政府管理的一种新理念、新模式；从理论上说，它是以传统公共行政模式为基础，对行政与管理概念、内涵的重新解读，对经济理论、私营部门和技术变革的关系进行再次梳理。”中央财经大学周湘林认为“新公共管理理论强调公民为本、市场化、结果导向、分权协作、民主参与、多中心自主治理等理念和指导原则，旨在促使政府职能从‘划桨’回归‘掌舵’，并走出规制导向的困境。”虽然研究者对于新公共管理理论的内涵具体内容不尽相同，但基本相同点主要有：政府职能的转变，以人为本，加强公共部门内部竞争，明确的绩效标准和措施等。对我们在新公共管理理论下研究高校管理具有启示和帮助作用。
(二）关于基于新公共管理理论下高校管理现状
从已有文献来看，当前研究者对于新公共管理理论下高校管理的研究着重点在政府与髙校的关系上。河北工业大学石小娟、高骏敬把当前政府与髙校关系的问题主要归为两类：1、政府对高校行政的干预；2、行政权力凌驾于学术权力之上。表示近些年来，由高校外调入高校任职的干部逐渐增多，髙校中政府对高校的严格管控，因而髙校中出现行政权力一家独大，让高校中逐渐缺乏学术氛围。中央财经大学政府管理学院周湘林教授提出政命应采取何种模式管理高校的问题。通过对公共事业管理的基本模式分析，指出我国政府与高校之间的管理模式仍主要表现为“政府服务”模式。并提出基于契约的高校管理模式，即政府与高校在法律法规的框架内，明确各自的角色定位，在平等关系的基础上，协商双方的权利、责任和义务，并通过中介机构的评估，帮助双方判断和辨明对方是否尽到应尽之责，即政府的高等教育质量保障责任和高校的高等教育质量产出责任。对于新公共管理理论下高校管理其他方面的研究有教师绩效评价角度、高校管理队伍建设等，目前尚不足，还有待深人完善。
(三）关于基于新公共管理理论下高校管理的完善
针对问题，提出解决方法，完善尚且不足之处。河北工业大学石小娟、髙骏敬在理顺政府与学校之间的关系、引人竞争机制方面提出建议。主张建立现代化高校，树立服务型的行政管理理念，取代上级对下级的绝对管理模式，可以引人市场机制，并可以从人事制度人手。在完善髙校管理队伍建设方面，基于新公共管理理论的研究还比较欠缺，上海外国语大学吴慧针对目前高效管理队伍中存在的管理角色模糊、管理观念陈旧、管理效率低下、管理目标粗放等问题提出完善措施。借鉴新公共管理理论对责任和结果的强调及突出资源配置、竞争机制、对服务理念的追崇等理念，研究者吴慧认为应转换职员任用机制，在管理上强化岗位聘任和岗位考核，打破职务终身制，增强管理人员的岗位责任意识和竞争意识，提髙管理人员的整体素质和办事效率。
我国髙等教育长期以来属于紧缺的公共产品，髙校的规模和数量在短期内还是不能满足人民群众对高等教育的需求，随着现在高校的复杂程度、参与社会领域的深入，对高校本身的管理也应更加规范化、制度化和专业化。因此，对高校管迤的完善在今后也应更加深人的研究
三、对现有研究的基本评价
基于新公共管理理论下高校管理的研究从总体上来看，现有成果対于政府与高校间的关系稍重视，而对于结合具体问题的系统研究较少，客观分析问题的多主动建树少，而且从成果（文献）产出数量上看也不丰富，尚不足以形成基本研究的局面。
第一，对于高校管理改革尚未引起重视。新公共管理理论已发展多年，但是在高校管理方面运用并不妥善，学术地位并不高，这主要体现在相关的学术研究成果很少。也许，真正的高校管理是一个实践性的问题，因此理论研究很少顾及至此，但是，任何实践都应是建立在充分的理论基础之上的。
第二，新公共管理理论下的高校管理研究成果的深度不够。比如对政府与高校关系的问题上，研究者仍然在模式分析的层面，具体针对不同类高校的实施方法的研究成果还极为少见。同时，研究视野还比较狭窄，除了对政府与髙校关系、政府职能的问题有些研究之外，对与高校管理密切相关的教师管理、教学管理、学生管理等方面研究极少。
第三，新公共管理理论下的高校管理研究成果创新性不足。目前的研究还停留在分析问题阶段，少有提出新的管理方法的研究成果。这种缺乏创新点的管理模式在建国之初或是改革开放之初是可以理解和接受的，但现在在一体化、全球化的新世纪背景之下，没有创新便没有进步。
【摘要】随着中国改革开放的不断深入，中国的公共管理而对着更为复杂的外在环境和内在机理规律，加强分析中国的公共管理理论研究的前沿问题具有重人现实意义。本文章重点分析了当前公共管理的前沿核心，在此基础上对公共管理当中的行政生态问题与公共管理中公共政策的前沿问题进行了研究，最终对公共管理未来的发展方向进行概括和展望。
【关键词】公共管理 中国 前沿问题 行政生态
人类具备鲜明的群体性特征，而群体的聚集最终产生凌驾于社会人众之上的公共权力。公共权力无论是通过暴力手段获得的，或是以代表广大人民执行权力的，都应该纳入到一定的群体性协调当中，这种协调就是公共管理。公共管理包含了权力的施行模式、影响的范围、政策的拟定等。随着中国特色社会主义建设的深入发展，中国的公共管理的研究探讨，就面临更多新的前沿问题。
一、公共管理的前沿核心：公共管理过程中主导者的问题
自改革开放以来，中国对于公共管理的理论和实践是十分广泛的，改革开放三十多年的时间中，中国在公共管理方而开展了富有意义的研究以及实践。这些相关的研究和实践取得了一定的成绩，但还存在一定的改进空间，对于具备特质性的公共管理探究上仍然不够。
就一般状况上分析，公共管理的主要功能仍然是社会公共权力集合者实施管理的过程，因此，公共管理在社会范围内产生影响的对象主要还是公共事务。而对不同性质的公共事务，则会产生不同的公共管理模式和方式。社会的公共事务的本质是逐渐产生变化的，具备了动态性，所以其呈现出的表现更为无限性。因此，社会公共事务的不断变化的状况对于公共管理的基本特征和基本概念范畴等会产生更多的变化和影响，而这种共存关系当中，公共管理主体仍然还是整个公共管理理论和行为中的核心要素，也就是由谁来主导公共管理的各种行为，这方而存在三种研究情形。
（一）公共管理者多元并存的问题
如公共管理行为的实施者是政府，或者是公民其参与的层而的差异，或者是第三部门非政府性的公共管理。公共管理的主导行为当中，非政府性公共管理以及公民参与容易出现忽视政府主导性的状况，虽然在公共管理理论中也有多中心治理的观点，但是这一种研究并不能够忽视或者淡化政府在公共管理的主导性。
（二）公共管理者多元功能化
第二种状况是针对多元公共管理理论，提出一种结合的研究方向，即政府、民众参与以及非政府性的公共组织这三者的结合，认为新型的公共管理模式应该是政府、民众参与以及非政府性的公共组织联系在一起，形成一种新颖的公共管理体系。这种研究观点认为公共管理不能够和政府的管理划上等号，也不能够把多元卞体作为整个公共管理行为的绝对主导。这种观点认为公共管理行为应该是民众、非政府性的公共管理组织以及政府三者形成三个公共管理行为的卞体进行功能性分析，然后功能性分解之后，由其主导倾向划分出公共管理的模式类型。由政府进行主导的通常有中央集权的公共管理模式，也有民卞化或者社会化的管理模式。而另外一种则是非政府公共组织进行平等合作，如社会公共事务治理自卞化的方式，产生多个管理中心。
由此可见，政府主导的公共管理，无论是集权式的还是民主式的，都属于一种从上到下的管理，和被管理方相互之间就是一种“父子关系”。而公民参与以及非政府组织则是互相合作的关系。从这种方向上看，公共管理的整体而貌更加清晰，整个框架也更贴合公共管理实施过程当中彼此的关系，并且梳理了政府管理、社会治理以及公共管理之间的概念范畴，整合了非政府组织和公民参与的力量，整体脉络更为清晰。如果从客观的角度上看，这种研究模式主要还是希望走共同管理的模式，和实际的公共管理仍然存在一定的差距。
（三）公共管理的三元体系
第三种状况是提出了三元的公共管理体系。第一种就是国家机关对于社会实施的政府主导型的公共管理行为；第二种是非公共性的管理和行政结合之下的公共管理；第三种是非国家机关，也就是公共的社会组织所实施的公共管理。这三种不同类型的公共管理行为最终在社会和国家的整体当中得到统一，整合之后就是一种整体性的公共管理行为。不过，这三种不同类型的公共管理实际上不能够完全划上等号，更不是一种三等分的结构，其管理领域的边界是十分清晰的。第一种类型的公共管理行为是政府以及国家机关所实施的行为，这种行为的影响是整个社会以及整个国家的，其具备多样性以及广泛性，在国家的范畴当中具备一定的权威性。第二种类型是从私人组织的公共管理当中放人而来，它本质上就是政府的组织以委托的形式，或者部分公共权力的让渡，让部分人型私人组织拥有部分的公共管理权力。最后一种类型实际上是一种公共性和私人性的结合，这种结合就是除了非政府公共管理组织之外的公共管理行为。这种管理有时是一种政府性的公共管理，有时是具备较为明显的私人性质，这两种不同性质互相之间交叠在这一种类型之中。
二、公共管理当中的行政生态问题
通过以上分析可以看出，中国的公共管理和政府的行政管理实际上是密不可分的。政府作为公共管理的主体因素，其发展的健康程度是公共管理理论以及实践层而所需要关注的一个重要问题。而如果把政府这个公共管理的主体作为一个完备的系统来看，那么政府自身是具备一定的生态的，这种生态从政府的行政行为当中产生，因此也可以称为一种行政生态。
[论文摘要]现时代的公共管理是政府与公民社会对社会公共事务的合作管理。公民社会具有管理主体与管理对象的双重身份,并以其这种双重身份在公共管理的过程中扮演着政治民主的扞卫者、经济发展的促进者、公共服务的提升者、公共价值的维护者、社会稳定的支持者的多种重要角色。这种政府与公民社会合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系,多元化的管理主体之间存在着极力依赖和互动的伙伴关系,其责任边界具有相当的模糊性。这种基于伙伴关系多元管理主体参与的公共管理是一种自主自治的网络管理,在这种公共管理网络中政府扮演着“元治理”的角色。
一、从行政管理、公共行政到公共管理
行政管理、公共行政、公共管理,都是指对社会公共事务管理的活动,尽管这三种称谓有着大致相同的指涉对象,但是它们之间却有着彼此理念的不同。如果我们从对社会公共事务管理模式的角度去看,随着时代的发展,行政管’理、公共行政、公共管理它们依次铺就了管理模式由统治、到治理的演进之路。在公私没有区分、国家体系内部缺乏合理分工的专制社会时代,行政就是政治的落实,其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的推行,以维护统治者的利益;公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会,其功能是按照代议制民主体制、非人格的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务,以实现统治者的统治利益和社会公共利益;公共管理则出现在公民社会自治能力与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府独揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代,公共事务管理主体的多元化和管理方法的多样性,适应了当今时代公共事务日益复杂化及其管理民主化的客观要求,体现了公共事务管理的“公共性”与“管理性”的有机统一,无论在合法性还是在社会资源方面,都为实现和增进公共利益开辟了新途径。20世纪90年代以来由于公民社会的兴起与壮大等原因,治理理论出现并发展起来。公共治理逐渐成为对社会公共事务管理的一种新模式,其的理念也逐渐成为了公共管理的新内涵,同时,它也使公共管理进入了区别于行政管理、公共行政的新时代。
二、公民社会在公共管理中的双重身份与多重角色
现时代的公共管理最突出的特征之一是管理主体的多元性,它是政府与公民社会对公共生活的一种合作管理,是公共权力向社会的一种回归。现时代的公共管理有赖于公民社会的自愿合作和其对权威的自觉认同。公民社会在公共管理中具有管理主体和管理对象的双重身份,而且这种双重身份在公共管理的过程中又以其各自的特征优势起着不可替代的重要作用。一方面,作为公共管理的主体,公民社会与政府一道对社会公共生活进行合作管理。在这个过程中,公民社会以它那种来自基层、灵活多样的特性正好弥补了政府的种种不足和有限性,从而可以大大提升管理的效率和效果。同时,公民社会在与政府的合作过程中,能够有更多的机会了解到政府的权力运行,从而可以起到对政府更有效的监督作用。此外,在公共管理的过程中,健康有益的社会组织可以得到政府和社会更好的认可,这些组织以共同目标和信念把人们聚集到一起,在这个过程中人与人之间增强了彼此的信任、提升了公益精神,从而有利于社会资本的积累。另一方面,作为公共管理的对象,公民社会在参与管理的同时可以切身的感受到公共管理的效果,从而可以以公共管理接受者的身份对公共管理的效果做出判定以利于公共管理渐至最优。其次,通过公民社会组织,公民在参与社会公共事务管理的同时又以普通社会成员的身份为政府增强了合法性。公共管理的过程也是公民社会完善的过程,公民社会的完善又可以促进更好的公共管理。公共管理最终是要推动社会的全面发展,作为当代公共管理的一支重要力量,公民社会以其特有的双重身份在这个过程中又扮演着多重的重要角色,以其特有的价值诉求与功能表达影响着公共管理的成效。
第一,公民社会是政治民主的扞卫者。公民社会的自主发展能有效的分割和制衡国家的权力,从而能有效的遏制公共权力的专断倾向;公民社会可以为公民的利益表达提供多样的表达形式和途径,保障公民利益表达的通畅,从而提升民主政治的代表性与生命力;此外,公民社会对培育公民的民主参与意识具有积极的作用,能够强化民主的社会基础从而推动社会民主的发展。
第二,公民社会是经济发展的促进者。公民社会是一个以契约、法制、自由、平等、竞争为价值准则的社会,这为市场经济的运行提供了良好的市场环境。此外,公民社会中的工会、行业协会等团体组织可以起到规范行业行为、稳定经济秩序的作用。
第三,公民社会是公共服务的提升者。由于公共需要的多样性和政府的有限性,政府并不能为社会做好所有的公共服务。而以第三部门为核心的公民社会因其具有来自基层、灵活多样的特征和其“去私存公、取私为公”的“非营利”特性以及其服务社会、自助自主的公共精神,使之恰好成为公民参与公共服务的良好渠道,并能有效弥补政府在公共服务上的缺限和不足,公民社会组织可以通过委托承包、志愿服务、自助服务等方式和途径,去做那些政府未做、不想做或不宜做但却符合大众需求的公共服务,从而使社会公共服务的水平大大提升。
第四,公民社会是公共价值的维护者。与其他领域一样,公共生活领域同样存在着对善的追求。公共生活领域的善就是公共价值,它包括公民对公共生活的态度、责任与义务,对他人的尊重与关爱,对社会正义的维护以及公民的公益思想与修养。公共管理的核心是为了增进人类的公共利益和福祉,这实际上就包含了对公共价值的追求:公民社会是公共管理的对象,它同时又是公共管理的主体构成之一,公民社会的精神与价值必然会影响到公共管理的目标和价值。公民社会所倡导的诸如参与、友爱、信任、互惠、宽容、合作、平等、公正、开放、多元等价值理念,对于维拼良好的公共价值具有重要的作用。
第五,公民社会是社会稳定的支持者。公民社会能够在个人和社会之间提供一种有益的中介结构。通过这一中介结构,它可以为不同的群体和阶层的利益诉求提供表达途径,同时又可以对他们的利益诉求进行整合;通过这一结构,它还可以为社会成员提供宽松的活动空间,满足他们多样性的愿望要求,同时这一中介结构还起到了排解社会怨气、释放社会压力的作用。可以说公民社会是一个社会和谐发展的“稳定器”、“缓冲器”和“调节器”。
三、公共管理;政府与公民社会的合作管理
公共管理是政府与公民社会对公共社会生活的一种合作管理,在这种管理模式中,政府与公民社会之间应是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作关系,通过协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式对公共事务实施管理。具体来讲,这种政府与公民社会合作管理模式下的公共管理可以从以下几点进行认识。
第一,公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。政府并非公共管理的唯一主体,除此之外,私营部门、第三部门等公民社会组织在公共事务的管理中也扮演着重要角色,它们在介于市场经济与公共部门之间的“社会经济”领域内积极活动并依靠自身资源参与管理共同关切的社会事务,在某些领域,公民社会组织甚至比政府拥有更大的优势。公共管理主体可以是公共部门,也可以是私营部门,可以是第三部门,还可以是三者多种形式的合作。这正如着名的治理理论研究者斯托克指出的那样;“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战,政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可,就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。”
第二,公共管理的责任边界具有相当的模糊性。公共管理责任边界的模糊性表现为许多民营部门向传统公共领域的进军,公共领域和市场领域的区分已不像以前那样明显。在市场和公共部门之间被称之为“社会经济”的领域中,涌现了所谓非营利组织、志愿团体、社区企业、合作社、社区互助组织等大量公民社会组织,它们在社会中的作用和影响越来越大。伴随着这些公民社会组织能够满足多方需要,解决社会问题而无需运用政府资源和权威的优势日益显现以及传统上由政府执掌的部分公共管理权向这些非政府组织的转移,传统上法律和制度规定由政府承担的公共管理责任便呈现出交由非政府组织和个人来承担的趋势。
第三,多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。多元化的公共管理主体之间存在着一种权力依赖关系,因为这些公共管理主体“不论是公共部门还是私人部门,没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息,也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”,电们必须相互依赖,进行谈判和交易,在实现共同目标的过程中实现各自的目的。正是由于公共管理主体之间存在着这种权力依赖的关系,所以公共管理的过程便呈现为一种互动的过程。在这种互动的过程中,各个公共管理主体之间建立了各种各样的合作伙伴关系。
