时间：2023-07-19 17:29:43
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理常用理论，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、研究视角的选择
目前,诸多的研究者结合学科特点,对公共管理学科的实践教学模式从不同角度进行了全方位的探讨。在已有的研究成果中,主要研究角度如下:
(一)国际比较视角进行国际比较是我们在学习西方发达国家先进经验的常用方法之一,加之现代公共管理学科教育本身就起源于西方,学者们在探索国内公共管理学科教育发展模式与方向的时候,必然要把目光投向国外。只不过,在公共管理实践教学方面,国外大学从一开始就很好地贯彻了这一原则,主要体现在学位设立、课程安排、教学方法与手段等方面。尤其是在市场经济的推动下,公共管理学科教育与市场需要或社会需求结合十分紧密。国内学者在进行比较研究的时候,一般也是围绕这些内容展开的。如王乐夫等人以英国、美国、加拿大三国51所院校为代表,专门比较了中西方高校在公共行政专业课程设置方面的差异,概括了西方高校这一专业课程设置的类型与特点,指出我国高校的不足所在,并提出了相关的建议。杨列勋从整个学院的角度,重点描述了肯尼迪政府学院(KSG)丰富的课程设置与多样的学位类型,认为KSG课程设置的面宽量多、最大限度的交流与合作、强调特色和院校特点、以政策应用为研究导向和出发点[1]这四个方面给我们以较大启示。张钢对英国公共管理教育的特殊发展历程,特别是实践推动下公共行政向公共管理学科范式转变的过程进行了专门介绍。姚光亚和张少栋分别从硕士和本科两个层次比较了中美公共管理教育的不同所在,说明了美国高校公共管理教育在课程设置、教学模式等方面的特点。田蕴祥以职业型硕士为切入点,从学院归属、入学条件、课程设置和教学特色[2]等方面探讨了法国大学公共管理教育的情况,具有较好的参考价值。
(二)一级学科层次的探讨公共管理一级学科下的各二级学科,都对应于具体的社会管理领域,虽然职能分工不同,但在内在规律上有着共通之处,因此,在整体上探讨公共管理学科实践教学模式也是可行的途径之一。如卢增智在强调公共管理学科实践教学必要性和紧迫性的基础上,指出在公共管理学科实践教学中应该树立五种理念:全球化理念、市场化理念、实证化理念、学生本位化理念和创新化理念,可以从认知实践、实验模拟、案例教学、实习实践和教师队伍等[3]五个方面加以创新,以增强实践教学环节。章兴鸣等围绕“实践的课程范式”,强调公共管理学科教育中课程教学与实践情境的关联,提出实践教学的五个实施途径:“课堂———社会实践”一体化、拓宽实践教学内容、建立公共事业管理专业教学实验室、加强实习基地建设、提高教师实践能力。[4]许吉从人才培养结果的角度,指出我国公共管理教育中存在的问题,提出应用型公共管理人才培养的五个途径:培养理论联系实际的学风、强化实践教学环节、积极开辟第二课堂、培养社会实践能力、将科学研究引入教学过程。
(三)二级学科层次的探讨从目前我国公共管理学科教育的开展情况看,能把所有二级学科(专业)设置完整的不多见,大多是根据自己学校原有的基础开展本科或研究生教育的。比较多见的情况是,多数进行公共管理学科教育的学校都设置了行政管理或公共事业管理专业,因此不少学者在探讨公共管理学科的实践教学模式时是以其中一个专业为切入点进行的。如陈振明等人以厦门大学公共事务学院的行政管理专业教学体系改革为基础,从实证的角度说明了公共管理学科教育中实践教学的重要性与可行性。杨述厚等着重从教学方法、教学手段、实习模式、考核模式[6]四方面说明行政管理专业实践教学模式的创新方向。彭忠益等从人才供求角度入手,说明行政管理专业在人才培养中应该重视社会实际需求,从而建立符合实际的实践教学模式。此外,周湘莲、崔长勇、马杰等人则对公共事业管理专业的实践教学模式进行了探讨。
(四)结合院校特色的探讨从国内外高校公共管理学科实践教学的成功经验来看,重要的一点是突出特色,这一点一般是结合学校性质加以探索的,有学者从这一视角进行了初步的研究。如张力专门结合财经类院校的特点,从当前财经类院校实践教学存在的问题、成因及对策三方面入手,谈了自己的看法。卢海燕从所在学校(华北电力大学)的特点出发表述了对公共管理学科实践教学模式的思考。
二、现有研究有待于进一步拓展之处
根据对现在研究文献的大致梳理,我们可以看到,虽然国内学者在公共管理学科实践教学模式研究方面取得了众多的成果,但还有一些需要进一步深入探讨的地方,主要体现在以下方面:
(一)国际比较中的适用性研究不够国外的公共管理教育的成功经验值得我们借鉴,但问题在于:国外的成功经验我们如何借鉴?公共管理教育的成功开展离不开独特的文化氛围,再加上现代公共管理教育发端于国外,我们在引入之后,究竟如何使之与我国特有的传统文化相结合,在国外高校中成功的经验在国内应用时可能会遇到什么困难?应该怎么克服?这些都需要我们做进一步的研究,才能让公共管理学科的实践教学模式更具有可操作性。
(二)实践教学开展的实证研究不足根据已有的研究成果,我们虽然可以感受到诸多同行都在为如何开展及强化公共管理学科实践教学而进行努力的探索,但多重于理论或抽象的表述,到底在实践中如何操作?遇到了什么困难?则研究较少,或者仅仅是停留于非正式的交流,很少形成系统的理论思考。
(三)实践教学开展中的障碍研究较少公共管理学科与社会公共事务及公共组织有着显而易见的紧密联系,开展实践教学也是学科本身的内在需求,但由于我国独特的国情,在广泛开展实践教学过程中必然会遇到一些障碍,但在实践中遇到的障碍是什么?哪些可以克服,哪些难以克服?是什么原因导致这些障碍的出现?这些方面的研究同样比较少见。
(四)特殊性研究不足如前所述,成功的公共管理学科实践教学必然会体现出鲜明的特色,那么我国各高校在该学科实践教学中的特色如何体现?特别是如何与我国丰富多样的地区特点相结合?笔者认为这是我们探索的重点方向之一。
三、完善公共管理学科实践教学模式的思考
公共管理学科实践教学模式的完善,并不只是从如何丰富和创新实践教学方法与手段入手,它是理论教学、实践应用、专业素养的综合体现。因此,我们可以从如下方面进行尝试与探索:
(一)强化理论基础实践教学模式的完善并不排斥理论教学。从根本上讲,没有足够的理论基础,实践教学也不能很好地开展。因此,我们并不能在看重实践教学的同时忽略了理论基础的加强。难点在于如何让学生认识到理论学习的重要性,如何提高理论教学水平以便于学生更好地学习。要通过理论课程的合理设置,达到既强化理论学习,又不过度挤占其他课程的效果。
(二)加强社会合作,拓展实践教学领域实践教学环节并不局限于课堂教学,更重要的是让学生深入社会实际,了解社会现实,以便应用所学理论把握现实问题,进行原因分析,最终提出解决之道。要达到这一目的,必须要走出校门,与公共组织特别是政府部门进行广泛而深入的合作,例如建立实习基地、顶岗见习等。
(三)加强实际操作技能的训练在实践教学过程中,特别是与公共部门的合作实践,首先需要学生具备最基本的工作技能,如办公软件与设备的熟练操作、会议安排、文书写作、秘书实务、公关策划等,否则,会给合作单位带来一些不必要的困扰,从而影响合作的持续性与有效性。
［关键词］ 公共管理； 案例研究； 主体框架； 基本要点。
一、概念、优点与可能的缺点。
案例研究的要义如下： （ 1） 案例研究是一种实证研究，它可以使研究者原汁原味地保留个案现实情况有意义的特征； （ 2） 尽管个案研究的重心在于对个案的分析和探讨，但个案研究必须服务于对母体研究对象的理解，个案可以是母体的典型实例，也可以是母体的非典型实例； （ 3） 个案研究不能停留在实例材料的详尽描述，必须要能提出有价值的问题，并从一定的视角出发，建构个案分析框架； （ 4）作为研究，在个案分析过程中，应当与其他同类现象、相关的理论对话，不能自说自话、把个案研究变成孤岛式研究；（ 5） 个案研究并不排斥其他的研究方法，相反，它往往需要借助其他研究方法获取和分析案情资料； （ 6） 案例研究中的“个案”是关于包含有问题或疑难的真实典型事件的实际情境，可以是时间性的（ 某一具体时段） 、空间性的（ 社区、地区、国家） 、行动者类的（ 个人、群体、组织） 、行为类的（ 互动、决策、事件） ，或是综合性的。案例研究中可以只有单个案例，也可以包括一个以上甚至一组案例。
个案研究方法因以下优点而受人青睐： （ 1） 使研究对象或方向更为明确具体； （ 2） 丰富和深化作者和读者对问题的了解； （ 3） 资料获取范围相对具体，较之面上的归纳式研究和统计分析，其广度和成本比较小； （ 4） 兼具实证分析和理论演绎的双重优点，有利于研究者将实证研究与理论分析有机地结合起来。
案例研究出现以来，就伴随着各种各样的质疑和批评。批评最多的是案例研究的外在效度问题，也即是否可以归纳成为理论，并推广到其他案例研究中。批评者常常称，单案例研究论据不充分、不足以进行科学的归纳。对于这种批评，罗伯特·殷辩解道： “这些批评者实际上是在以统计调查的标准看待案例研究……统计调查依据的是‘统计性归纳’，而案例研究（ 以及实验） 依据的是‘分析性归纳’。在分析性归纳中，研究者也会尽力从一系列研究结果中总结出更抽象、更具概括性的理论。”［1］不过，话说回来，有些案例研究确实存在这一问题，主要是由于无视个案的代表性程度及其方向，将个案研究的结论强行拉升成普适性的观点。其次，由于一些案例研究不注重资料获取和分析方法的科学性和规范性，使用模棱两可的论据或带着偏见进行研究，案例研究的信度常常受到质疑。对案例研究的第三种批评是，它可能会造成过于冗长的分析报告。案例研究确实需要对案例相关情况的深入探究，如果研究者只是为了案例而案例，既提不出有价值的问题又缺乏研究意识，既缺乏分析框架又不比较分析相关案例或不与相关理论对话，则难免落下材料堆砌的口实。事实上，案例研究的上述批评和不足的只是一种可能性的存在，“问题不是出在案例研究方法这一方法本身，而是有些很好的原则、技巧、步骤并没有在实际案例研究实践中得到很好的贯彻和执行。”［2］。
二、选题、立意与研究价值。
根据研究动机，案例研究的目的大致可以分为： 问题驱动式的、理论驱动式的以及混合式的。问题驱动式的案例研究旨在描述个案实际情况、分析其存在的问题及其成因，并探究问题解决方案。这类研究多以调查问题、探求对策作为研究目的，基本上属于应用性的研究。此类案例研究的实质性价值在于它所提出并试图解决的问题具有重要的现实意义，其提出的对策建议具有针对性、可行性和实用价值； 其方法论意义在于它能够而且必须满足规范化研究的四个标准： 测量工具效度、信度、内部有效性与外部有效性。测量工具效度是指针对所研究问题构造的测量工具的有效性； 信度是指其他研究者可以复制同样的研究，并预期得到同样的结果； 内部有效性是指研究证据能够支持研究结论中所阐述的现象或因果关系； 外部有效性是指研究结论具有相当高的普适性。［3］前三个标准是任何规范的社会科学研究都必须满足的。但对于第四点，笔者以为，就公共管理案例而言，由于任何个案都有其特殊性，而且有些案例并非类现象的典型案例而是特殊个案甚至反常案例，因此，不宜对外部有效性做硬性要求。是否应该符合外部有效性要求，取决于研究者的选题立意： 如果研究者立意通过对个案研究提出一般性的问题分析和对策探讨，那么，案例的选取、问题及其成因分析以及对策建议都必须具备代表性，也即外部有效性； 如果旨在展示个案的特殊性，则不必强求外部有效性，相反，应该突出个案情状、问题、成因与对策的个性。当然，大多数案例既具有类的一般特性，也具有其自身的特殊性。这类案例研究只需满足前三个标准，并兼具相应的外部有效性即可。
与典型的问题驱动式案例研究不同，理论驱动式个案研究的真正目的不在案例本身，而在于归纳出理论： 或是理论验证，或是理论批判，或是理论创新，抑或是兼具其中两者或全部。譬如，以美国奥斯特罗姆夫妇为代表的诸多研究者有关“公共池塘资源”治理的案例研究，都以完善、验证和支持“制度分析与发展”理论框架为目的，最终形成一个学派。以验证理论为目的的案例研究的价值在于二点： 一是为有待检验的理论提供了活生生具体的实例，此所谓材料创新。这一点要求运用具有较高效度的资料获取工具以及较高的研究信度。二是检验的理论具有前沿性和新颖性———如果案例研究用于验证的是一个已经得到公认和反复验证的理论，则没有多大意义了。
公共管理学的理论研究者更高的期望是通过个案研究对既有的理论进行批判，最好是能提出一些理论观点或新的理论框架。此类研究近似Barney Glaser 和AnselmStrauss 创造的扎根理论方法（ grounded theory method） 。我们姑且称之为“扎根式案例研究”。它归纳出的理论得自研究者对观测资料所蕴含的主旨、特征和结构模型的分析。扎根式案例研究要求研究者不带预设地进入研究场景，因为担心知道其他人的结论之后可能会固化研究者的现象观察和研究思路甚至理论观点。该理论方法大致分为四个阶段： （ 1） “将适用的事件和每个范畴进行比较”———在某个个案中出现某（ 些） 有意义的范畴或术语时，就开始在其他个案中搜寻相同的现象，并将其概念化；（ 2） “合并分类及其特性”———在此，研究者开始注意概念之间的联系，研究该概念的关联现象或影响因素； （ 3） “划定理论的界限”———随着概念之间关系模式的清晰化，研究者可以忽视最初关注的但又和研究显然不相关的概念，便于减少范畴类型，并使理论本身变得简练； （ 4） “组织理论”———最后，研究者必须将他的发现变成文字，和他人分享。［4］事实上，许多新理论或观点的提出往往都是以对既有理论的批判为基础的； 不少公共管理方面的理论创新就是通过近似扎根式案例研究归纳出来的。譬如，GarrettHardin（ 1968） 教授提出的公用地悲剧理论，以及三十年之后，Michael Heller（ 1998） 教授提出的反公用地悲剧理论，都是基于大量实例的扎根式研究而提出来的，尽管二人发表在《科学》杂志的论文并非典型的案例研究。
与扎根理论方法不同，Michael Burawoy 及其同事提出了另一种旨在理论批判和创新的个案研究方法——— “拓展式个案方法”（ extended case method） 。这种案例研究定位于发现现有理论的缺陷并修改现有理论。这种方法既不同于纯粹问题导向型个案研究———只寻求对个案本身的理解和问题的解决，无意于将个案研究中的发现上升到一般性的理论观点和分析框架； 也不同于扎根理论研究———要求研究者不带预设地进入研究场景。相反，Burawoy主张研究者在进入个案研究之前要事先熟悉相关的研究文献。拓展式个案方法的核心目的既不是要创造出什么新的理论框架，也不是证明或驳斥既有理论，而是要重建、发展理论。它旨在寻找和观察与既有理论相冲突的方式和他所谓的“理论缺口和缄默”。［5］以理论批判和创新为目的的个案研究的核心价值就在于，它能通过现实存在的个案证明既有理论解释的不足甚至错误之处，并重新提出分析视角、理论解释甚至新的理论框架。这一价值的确立，需要较为严格地满足规范化的研究的前述三个标准，第四个标准可以适当放宽为某特定类型问题上的外部有效性； 任何一个标准的缺失或不足，都会招致批判甚至否定。
研究实践中，还有一类特殊的问题驱动式案例研究———理论应用式问题驱动研究。此类研究旨在应用某一个或多个理论，描述和解释案例现象，甚至提出解决对策。譬如竺乾威教授的近作采用理查德·马特兰德的政策执行理论，尤其是模糊－ 冲突模型中的政治性执行模式，对我国地方政府2011 年“拉闸限电”的行为逻辑进行了深度剖析。一般而言，此类案例研究的主要价值体现在，研究者首次选择了对个案问题具有针对性和充分解释力的，或者是与以往解释不同的理论基础和分析视角———此所谓理论视角的创新。如果已有研究者运用类似的理论对同类现象进行过分析，则此类研究将无甚新意。
除了上述三类案例研究动机以外，还有一类准理论驱动式的案例研究，姑且称之为理论对话式案例研究。这类案例研究的特点是： 它既不是问题驱动式的，也不是为了验证理论、应用理论或是创新理论，而仅仅是展示对特定个案现象各种理论之间的争议。研究者通过对个案现象多维度的展示，并搭建一个对话平台，把各种相关理论观点组织起来，形成争议焦点，以展现各种观点对同一个案现象的不同解释，或对同一问题的不同态度和观点。这类案例研究的价值在于，它展示了价值多元化社会中理论观念的多样化，以及由此引发的各种理论观点的非充分性及其与相关理论观点的分歧，帮助政策制定者和理论学习者了解问题的多面性和理论的多样性。譬如，《美国政治中的道德争论： 社会调节政策八个侧面》一书的撰稿者们通过对堕胎、扶持措施（ affirmativeact） 、死刑、同性恋者的权利、枪械管制等个案问题的讨论，展示了美国社会调节政策中的道德冲突； 《行政伦理两难深度案例分析》一书则通过12 个案例研究展示了中国社会对一些公共管理问题的理论对话。转贴于
三、研究构思和主体框架。
案例研究的框架构思应该服务于研究主旨和目的； 不同的研究主旨要求不同的思路框架。一般而言，社会科学研究的基本任务有三大类： （ 探索） 描述、解释和对策（ 规范） ，不同的研究各有侧重或不同的任务组合。有学者根据研究目标/任务，将案例研究分为三种： （ 1） 探究型案例研究： 尝试对事物的新洞察，或尝试用新的观点去评价现象，它侧重于提出假设，它们的任务是寻找（ 新） 理论； （ 2）描述型案例研究： 主要是对人、事物或情景的概况作出准确的描述。它侧重于描述事例，它们的任务是讲故事或提供图景； （ 3） 解释型案例研究： 适于对相关性或因果性的问题进行考察，它侧重于理论检验； （ 4） 评价型案例研究： 侧重于就特定事例作出判断。［6］罗伯特·殷根据案例研究的目的概括出案例研究的六种写作框架： （ 1） 线性分析式结构。这是一种撰写研究报告的标准结构。子题目顺序遵照研究的问题或项目的顺序： 以对相关文献资料的综述开头，然后概述所使用的研究方法（ 如何收集和分析案例资料） ，从收集和分析的资料中得出了什么成果，以及这些成果的结论和意义。这种线性分析式结构适用于阐释性、描述性和探索性案例研究。（ 2） 比较式结构。它把同一个案例重复两次以上，比较对相同案例的不同陈述或解释。这方面最好的例子是阿利森对古巴导弹危机的著名案例研究。在该书中，作者把该案例研究中的“事实”重复叙述了三遍，每次都联系不同的理论模型，而非简单的、全面的重复。（ 3） 时间顺序结构，即依据时间顺序陈述案例研究的例证。这种结构在解释性案例研究中具有重要意义，因为事件的因果顺序必须一件接一件以时间顺序展开。写作时需注意各个阶段的详略和匀称性问题。（ 4） 理论建构式结构。这种结构里，章节的顺序依照一些理论构建的逻辑来安排。所谓逻辑，取决于特定题目或理论，但每一章或每一节都应揭示出理论论证的新颖部分。这种结构适用于阐释性和探索性案例研究，这两种研究都涉及到理论建构： 阐释性案例需要研究因果论证； 探索性案例则需要论证所提出的假设或命题的价值。（ 5） 悬念式结构。与前面讲的线性分析式结构正好相反，这种案例研究写作把“答案”或结果在开头的章节里陈述，剩下的部分———引人入胜的主要部分，则用于解释这种结果的形成，以及后面章节中采用的各种阐释方法。这种结构主要适用于解释性案例研究。（ 6） 无序（ 混合） 结构。其章节的顺序并不是特别重要； 调整章节顺序，不会降低价值。这种结构通常用于描述性案例研究，而且常见于一些案例分析集。［7］由于公共管理学是一门应用性很强的学科，因此，纯粹描述的案例研究（ 仅对案例资料情状和问题进行描述）很少，只有现象描述和成因解释的案例研究也比较少，大多数的公共管理案例研究兼具上述三项任务。公共管理案例研究论文的必备“附件”包括“引论”、“文献综述”、和“研究方法”，其常用主体框架包括以下几种类型：
（ 1） “现状－ 问题－ 成因－ 对策”。这种结构属于罗伯特·殷所讲的线性分析式结构，章节安排的一般顺序为“现状描述问题分析成因解释对策讨论”。它主要适用于问题驱动式的公共管理案例研究。尽管有些“八股文”的色彩，但却比较容易把握和应用。一般来说，案例材料必须贯穿这一主体框架的始终。
（ 2） “理论基础－ 案情介绍－ 理论分析－ 对策或结论”。
这种主体结构常见于问题驱动倾向明显的理论应用式公共管理案例研究。在众多相关的理论中，寻求最具针对性、最有解释力、比较有新意的理论（ 视角） 是这种研究的难点。
（ 3） 旨在理论批判与创新的公共管理案例研究的常见主体框架有二： ①“案例介绍－ 既有理论分析及其不足甚至错误－ 提出理论假设或分析框架－ 新理论的应用前景或价值”； ②“案例介绍－ 提出新的理论概念或预设－ 比较新旧理论观点及其对案例的解释－ 新理论（ 观点） 的应用前景或价值”。这种研究的难点在于要能根据案例实情指出既有理论存在的不足甚至错误，并透过案例材料提出新的、较之既有理论更具竞争力的理论。
（ 4） “案例介绍－ 各种理论观点之间的交锋－ 理论困境或出路”。这种框架比较适合于理论对话式公共管理案例研究。这种研究的难点在于构建理论对话平台，为案例所涉的各种观点提供平等的表达机会，并尽自己的知识所能为各种观点提供与案例相关的支撑性论据，以使它们能够充分地对话。
四、研究方法与注意事项。
所谓研究方法主要是指如何获取和分析处理研究所需资料的手段与工具。公共管理案例研究除了其质性特征以外，并无特殊的研究方法。可以说，只要能够有效并可信地获取个案所需资料，所有的社会科学研究方法，包括一手和二手数据的获取方法、定性分析和定量分析方法，都可用于公共管理案例研究。因无专用的特殊研究方法，就不多谈了。以下主要针对初习者经常出现的不当做法，概括性地提几点公共管理案例研究写作中的注意事项。
首先是关于案例素材的处理与篇章安排。尽管案例研究强调“原汁原味”地呈现个案情况，但这并不是要求作者将所有与个案有关的资料全部写进论文。尽管对于个案素材到底应该占论文的多少篇幅没有硬性规定，但出于论文结构的匀称性、为了突出论文研究的重点等方面的考虑，一般来讲，整块式的个案素材描述不应超过论文总篇幅的三分之一，四或五分之一比较合适。特别要提醒的是，案例资料必须真实可靠———只有极个别的情况允许虚构，否则，将招致严重的规范性批评。另外，公共管理案例研究论文可以专辟一章或一节介绍案例情况（ 不宜放在文章最后） ，也可化整为零掺入论文各部分，但原则上要求文章的主要部分或大多数内容中都有个案的参与。比较好的公共管理案例研究既基于案例又不完全拘泥于案例。这方面不妥的做法有二：
（ 1） 脱离案例搞案例研究———专辟章节介绍完个案情况之后，文中再也找不到案例的踪影； （ 2） 拘泥于案例———全文大部分内容都是对案例情况的介绍。
其次是个案式（ idiographic） 研究与通则式（ nomothetic）研究间关系的处理。公共管理案例研究，无论是个案情状的描述，还是其成因的解释，抑或是管理对策分析，无疑都具有浓厚的个案性色彩。然而，大多数公共管理案例研究都具有一定程度的超越性取向，即超越个案、服务于“类”的甚至更一般的情况，但这样做时又可能被受到外部有效性的质疑。对此，我们建议： （ 1） 对于纯粹问题驱动式公共管理案例研究，研究者首先必须清楚对象案例的普遍性程度，如果案例情况较之于“类”现象具有较强的代表性、属于后者的典型实例的话，研究的目的可以有较强的通则性取向———文中可以适当程度地强调个案分析中描述的问题、分析的原因、提出的对策具有一定的普遍性； 如果个案的特殊性、特色性非常强，那么，案例研究应重在个案式研究，即旨在对个案情形或事件进行深入的探讨、描述、解释。至少不应该强调其普遍性———最多只可以做些引申性的思考，否则，将招致外部性有效性的批判。（ 2） 就对话式的公共管理案例研究而言，因其旨在构建一个对话平台、使那些具有“类”解释意图的理论交锋，个案只是一个“托”，因此基本上不存在个案式研究与通则式研究的关系问题。（ 3） 对于纯粹旨在理论批判的公共管理案例研究而言，这方面应重点注意个案分析与靶子理论之间是否具有直接的关联性，也即所研究的个案是否属于要批判的靶子理论解释范围。与此类似，理论应用式的公共管理案例研究也必须注意所选用的理论（ 视角） 与靶子案例之间的关联性，换句话说，所选用的通则式理论必须对所分析的个案具有针对性的解释力。（ 4） 旨在提出新的理论预设公共管理案例研究，一方面要充分注意个案研究与理论创新之间的逻辑关联，另一方面还应阐释新理论的解释范围与边界———即使个案研究充分支持创新理论，但它也仅是个案，因此，需要做些补充说明或反身性界定。
第三，公共管理案例研究初习者切记避免理论基础与案例研究脱节，出现“理论”与“个案”两张皮的现象。逻辑上讲，理论对于案例研究具有多方面的作用： （ 1） 选择要研究的案例，无论对于单案例设计，还是多案例设计； （ 2） 当进行探索性案例研究时，界定探究的对象； 当进行描述性案例研究时，定义什么是完整适当的描述； 当进行解释性案例研究时，提出竞争性的理论； （ 3） 将结论推广到其他案例。此外，理论对于建构案例分析框架也具有重要的指导作用。因此，即使是纯粹问题驱动式的公共管理案例研究，确实也应有“理论”。然而，若是所用理论与案例分析脱节、“两张皮”，或者，“理论基础”或“理论视角”仅是文中的一种摆设，在案例研究的主体部分根本找不到理论的踪影，那么，还不如没有“理论”。
最后，公共管理案例研究与写作应该做到以下几点：
（ 1） 案例选题和研究成果必须要有价值（ 详见前述） ; （ 2）案例必须“完整”（ 注意案例的边界，案例证据材料要充分） ; （ 3） 应当考虑不同的观点，用案例现实或自己提出的观点与既有的相关理论对话； （ 4） 案例讨论必须具有充要的依据（ 应客观地陈述出来； 应既有支持性的，也有质疑性的资料； 使读者信服研究者“熟知”其研究对象； 陈述重要证据时应做些提示，说明研究者仔细考虑过证据的效度） ;（ 4） 必须以吸引读者的方式编写案例研究报告（ 既要有清晰的写作风格，又要能吸引读者不断阅读下去） ; （ 5） 必须具有恰当的篇章结构（ 详见前述） 。
总之，为了做好公共管理案例研究，我们不仅要全面深入了解个案情况，而且要精心选题立意； 不仅要清楚自己研究的目的和价值所在，而且要精心构思主体框架； 不仅要注意对案例素材的处理，而且要妥善处理好个案式研究与通则式研究之间的关系。行［参考文献］［References］。
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1．教学方式单一在传统教学中，常用的教学方式主要还是以教师传授、学生听讲为主，教师在课堂中起着绝对的主导作用，学生的主体作用很少得到发挥。由于公共管理学课程通常是安排在大一、大二进行学习，该阶段学生对公共管理问题的认知还处在较低层次，因此对于学生而言，灌输式的教学方式易使得课堂内容枯燥且内容较难理解。课堂中也会设计一些互动环节，如提问、案例讨论等，但这些互动内容的核心主体仍然是教师，学生在这个过程中只起“配角”的作用。在传统的以教师授课为主的教学方式主导下，加重了学生学习的被动性。
2．案例教学不够深入“案例教学是一种在教师的安排和指导下，学生通过阅读、讨论对已被整理出来的个别事物某一时段、某一方面的具体情况来理解同类事物的一般原理的教学方法”，“组织得当可以取得如下积极效果：有利于培养学生的参与意识，有利于培养学生的独立思考、主动求知和应变能力。”②但在实际的应用过程中，由于缺乏对案例的有效设计和对学生的合理引导，教师在使用案例教学时主要还是运用例证法，通过举例子的方式来作为对理论知识的讲解和补充，或者以提问的方式试图引起学生对案例的深入思考，但学生难以从整体上把握和理解案例，对案例的思考也缺乏深度。从实际效果看，学生难以从案例教学中培养分析和解决公共管理实际问题的能力。
3．考核方式单一目前，对学生的课程考核主要还是通过期末闭卷考试的方式进行，卷面题目较大一部分内容是书本上一些记忆性的基本知识点，学生只要在期末进行突击复习就能通过甚至还能取得不错的成绩。不少学生通过与本专业的学长们交流，在掌握这一规律后，往往会出现平时学习不努力期末考试“抱佛脚”的情形，学生重结果、轻过程，更加重了对平时学习不够重视的情绪，陷入课堂教学效果欠佳的恶性循环。
二构建应用导向的公共管理学课程教学模式
1．根据人才培养目标，重新定位课程教学目标根据应用型人才培养的目标，本教学团队认为公共管理学教学的目标，不仅是让学生明白公共管理的相关概念、掌握行政管理基本理论与原理，更重要的是，能将公共管理理论应用于实践，分析和解决现实问题，才能体现公共管理学学习的价值。在此教学目标引领下，需要调整以往授课的教学内容。在基本理论教学外，特别增设具有实践性的案例讨论、团队学习、成果展示、公文写作、实践调查等内容，以培养学生公共管理应用能力与实践能力，在课程实践中加深对管理的体验和感悟。由于学时限制，教学内容增加后，必须进行教学模式的改革与创新，可以采用“课堂教学＋团队式学习与管理＋课堂团队展示”的教学模式，课堂教学以理论教学与团队展示点评以及案例讨论为主，而将关注公共管理热点问题、读书报告等实践性活动交由学生团队在课外开展完成。这一教学模式的创新能使教学改革收效明显，主要表现在：学生课外学习投入明显增加，自主学习意识增强；团队意识逐步形成，合作能力提高；科研及实践应用能力提高。
2．采用多样化的教学方式改变以往以教师讲授为主的单一教学方式，而是侧重于培养教师引导、学生发挥主体作用的互动氛围。如可以通过角色扮演法，让学生在具体角色扮演中感知公共管理问题的复杂性；通过情景模拟法，让学生在具体的情境中培养对实际问题的分析和解决能力；通过现场观摩，让学生把理论知识和实践能力充分结合起来，从而激发学习兴趣等。另外，充分利用网络教学平台，把课程信息、电子课件、教学素材上传至共享平台，并设立BBS讨论模块，实现师生之间、生生之间课余的互动交流，使有限的课堂讨论延伸至线上交流，提高学生参与课堂的积极性，也能更及时地实现答疑解惑，帮助学生厘清理论知识、掌握调研方法等。尤其对于课程中涉及比较抽象的概念，坚持科研成果转化为优质的教学资源的思路，主讲教师不断地总结自己的科研成果资料和学生学习反馈信息，形成对知识点的有效补充，从而使理论联系实际，并大大提高学生的学习兴趣。
3．开发多层次、分类别的案例教学方法案例教学是一种侧重于理论联系实际，着重培养学生分析问题和解决问题能力、创新思维能力的教学方法，一般分为案例设计、学生准备、案例讨论、讨论总结点评几个阶段。其中案例设计是影响教学效果的关键因素之一。根据学生的特点，在课程导入阶段，案例教学以教师举例为主，通过讲解实际发生的公共管理案例，引发学生对课程学习的兴趣，正确理解现实公共管理实践中包含的各种理论。在课程进入重要知识点的讲授时，通过案例的引入、案例的讨论和案例的总结点评等形式，全面提高学生运用理论知识分析和解决现实问题的能力。在课程卷面考试中，合理设计理论考核与理论应用考核的比重，将案例分析作为考核学生理论应用能力的重要组成部分。通过分层次的案例教学，循序渐进地引导学生灵活运用公共管理理论分析问题、解决问题，较好地解决了以往在案例教学中，学生对案例分析讨论中存在的认识模糊、理论应用困难的问题。同时，注重发挥学生在案例教学中的主动作用，即可以让学生参与搜集、设计和制作经典案例，并注重发挥学生在案例教学中的反馈、改进作用。
4．采用团队式学习的教学组织形式在课程学习开始，由学生自由组合成4～6人的学习团队，在整个教学过程中，以团队为单位，开展实践调研、案例分析讨论、成果展示等教学活动，因此，该团队不仅是开展教学活动的平台，更是一个学生自我管理和进行管理实践的平台。通过团队式学习，学生不仅对公共管理理论和原理有了更深刻的理解，同时培养和提高了学生团队合作、沟通交流、协调平衡的能力。
5．尝试全课堂开放教学模式这是一种将教学过程由课堂内延伸到课堂外、将学生目光由书本转向社会、并全方位地组织教学素材的一种教学方式。在实际操作中采用经典阅读、实践调查、案例搜集及讨论、团队自我管理等方式加以实施，并将部分课堂搬至校外实践基地。校外实践基地的教学能将学生置于真实的公共管理情境之中，使抽象的公共管理问题变得具体而真实。对于学生而言，在校外实践基地开展这些活动，能成功地将第一课堂与第二课堂有机结合，同时也将学生学习的目光由书本转向了整个社会，引导他们关心社会，运用课堂中的理论知识去观察分析社会中的各种现象与问题，开阔了视野，培养了学生的专业素养。
一、高职高专公共管理类教育发展的历史性成就
1、民政管理和劳动与社会保障专业的发展
目前大多数高职院校都是从中专升格而来，诸多院校的公共管理类专业都是近年来根据社会需要和发展而开设的新专业，而长沙民政职业技术学院民政系所开设的民政管理和劳动与社会保障专业却是从建校以来就有的，有近20年的办学历史，并且这些专业根据社会发展需要不断调整课程和专业方向设置。
（1）根据社会变化和需要，设置专业岗位群根据专业教师对民政和社保工作的调查，我们对民政管理专业及劳动与社会保障专业所面对的职业岗位群及工作任务作了细致分析，对民政以及社保行业企业发展的社会背景、行
业背景、人才需求现状、行业技术及装备现状、行业机构人才需求等进行了分析，把握民政行业服务领域发展现状和变化趋势及职业岗位能力需求和任职资格提升，针对专业发展实际，形成了翔实的专业调研报告。在专业调研报告基础上，基于民政和社保职业岗位工作过程和任务，组织行业机构专家和专业骨干教师，通过职业分析，合理确定本专业人才培养目标定位和培养规格要求，通过教学分析，合理确定本专业所必备的关键知识、核心能力和综合素质，形成课程体系开发基础和民政管理岗位和劳动与社会保障专业群以及相应的工作任务内容(见下图表)。本文为2009年度教育部高职高专公共管理教指委资助课题。
（2）不断提升课程设置质量，建设精品课程
民政管理和劳动与社会保障专业在开设过程中，随着师资队伍质量的不断提升和办学质量的不断提高，课程设置和开发质量也越来越高。2001年民政管理专业被国家教育部确定为全国教学改革试点专业。民政管理专业在金双秋教授及其它老师的努力下，《民政工作原理》和《现代家政》分别于2004年和2007年成功申报国家级精品课程；劳动与社会保障专业在周德民教授及其他老师的长期努力下，《社会调查》和《社会救助》也分别于2006年和2008年成功申报国家级精品课程。2006年，民政管理专业、劳动与社会保障专业通过国家教育部评审，成为全国首批示范性高职院校重点建设专业。以上这些成绩的取得，极大提升了这两个专业的建设内涵，也是长期以来这两个专业建设的成果展现。
（3）广泛依托行业办学，提高实训比例
高职高专院校专业建设的特色体现在实习实训，民政管理和劳动与社会保障这两个专业自开始以来就非常重视学生的实习实训建设，大量建设校内实习实训场所，广泛利用在全国各地民政系统已工作的校友资源，建立了诸多校外实习基地，这样就为每名学生毕业前6个月的实习实训场所创造了良好条件。截止到目前为止，民政管理专业现有校内实习实训室6个、校外实训基地21个，每年能接纳1500名学生进行专业实习；劳动与社会保障专业校内实习实训基地4个、校外实训基地15个，每年能同时容纳220名学生进行专业实习，大量的实习实训基地的建设确保了专业建设质量。
2、民政管理和劳动与社会保障专业教师的发展
（1）加强师资队伍建设
1999年长沙民政学校升格为长沙民政职业技术学院，办学层次由中专升格为大专，这样民政管理专业和劳动与社会保障专业原来中专层次的师资已不能适应专业建设和办学需要，在这种情况下，学院一方面给这两个专业的老师限定时间，在过渡期内考上研究生的老师由学院出学费，先后4名老师考上武汉大学社会学在职研究生并顺利完成学业、拿到学位，淘汰或转岗了部分不能适应教学需要的本科生老师；有2名老师考上了香港理工大学的应用社会科学系并拿到了社会工作硕士学位；另一方面大力引进13名重点高校相关专业的全日制优秀研究生充实这两个专业的师资队伍，截止到目前，民政管理专业拥有教授3名、副教授6名、讲师8名、助教1名。劳动与社会保障专业现有教授1名、副教授2名、讲师2名、助教2名，经过长期建设，这两个专业已形成了比较合理的年龄、学历以及职称师资结构，为专业今后的健康发展奠定了良好基础。同时通过选派专业老师到民政部、省民政厅、地市民政局挂职以及考从业资格证，这两个专业的双师比例都达到了100%。
（2）重视教师团队打造
长期以来，民政系的民政管理和劳动与社会保障专业都非常重视教师团队的打造，民政管理专业带头人金双秋教授和劳动与社会保障专业带头人周德民教授都非常注重对年轻教师的传帮带，培养了一批本专业的年轻骨干老师，平时大家有什么教学问题共同探讨，有什么教学困难互相帮助，正是在这种氛围中，年轻教师得到了锻炼和培养，专业凝聚力和向心力得到了提升，本专业的整体师资得到了跨越式发展。民政管理和劳动与社会保障这两个专业先后多次被评为校优秀教研室，最终先后都被评为湖南省省级优秀教学团队。3、民政管理和劳动与社会保障专业毕业生的发展在日常实践教学中，民政系不断创新教学管理模式，重视学生专业价值观念渗透和综合实务能力的提高，在教学过程中，注重行业专家和实践工作者的全程参与，结合工作实际，将课堂理论与社会实际紧密结合起来，在上海、广西等全国各地建立了21个实习基地，保证了本专业实习实训的需要。同时还结合新农村建设需要，在石门县等农村社区建立实习实训基地，将课堂搬到贫困农村进行实践教学，推行课堂与实习基地一体化的教学模式，进一步完善了实践教学体系，这些措施确保了学生的可持续发展，毕业生培养质量稳步提高，走上社会后得到了较好发展，其中早期毕业生大多在全国各地的民政系统工作，其中有的已经走上市长岗位，有的已走上县长岗位等，最多的是在民政系统基层工作。近年来，民政管理和劳动与社会保障专业保持了比较平稳的发展，民政管理专业每年有200名左右毕业生，劳动与社会保障专业每年有100名左右毕业生，这些毕业生中一部分从事了基层民政工作，一部分去了社会企业单位，目前发展良好。
二、高职高专公共管理类教育发展的基本经验
1、民政学院公共管理类教育发展战略规划基本经验
（1）必须服务地方社会需要民政学院民政管理和劳动与社会保障专业的设置是着眼服务于地方社会发展需要，近几年，城市街道和社区、农村村委会建设、社会救助、福利彩票发行等民政行政事务管理、民政基层社会管理、民政社会事务管理发展迅速，对民政类人才需求量较大，随着行政事业单位招录工作人员的开放，为民政管理专业和劳动与社会保障专业毕业生的就业创造了良好的软环境，也是这两个专业不断发展的基础。
（2）必须坚持课程设置动态性相对于普通高校设置的公共管理类专业来说，高职高专院校设置的公共管理类专业更接近于现实社会需要，更具有适用性。变化的专业生存环境要求专业课程设置也必须进行相应变化，保持专业课程设置的动态性平衡。近年来民政管理和劳动与社会保障专业随着社会环境的变化，及时对专业设置课程进行了更新调整，也根据社会的发展需要，新开发了一些课程。如从2006年开始，民政管理专业师生通过在石门县农村的实践教学活动，开发《农村社会福利》、《农村社会救助》、《农村基层组织建设》三门新课程。与湖南省民政厅、长沙市民政局合作，开发《民政概论》、《现代家政学》、《中国社会救助》、《社会工作常用手语》、《民政信息化教程》、《社会保险实务》等6部国家“十一五”规划特色教材。动态性专业课程设置确保了专业生存的活力与社会适应性，也保证了人才培养的质量。
2、民政学院公共管理类教育发展的创新经验
一、“公共性”的由来及演变过程
根据《辞海》的解释,“公”的中文含义为“公共;共同”,与“私”相对。《礼记·礼运》所言“大道之行也,天下为公”,即为此意。《汉语大辞典》中,“公共”意为“公有的,公用的,公众的,共同的”。因此,自古以来,“公共”的中文语义强调多数人共同或公用。也有人认为“公众”一词有两个起源:一是起源于古希腊词汇(pubesormaturity),强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益。同时意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志。二是源于古希腊词汇(Koinon),英语词汇“共同”(common)就起源于该词,意为人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。在古希腊社会里,公共是一种所有成年男子都可以参加的政治共同体,其主要职责是建立一些永久的标准和规则,目的是为了获取最大之善。因此,从起源上看,“公共”更多地意指社会层面的非个体性,在古希腊政治社会里与早期民主相关联。这也应证了,随着时展,当代的“公共”概念已发生很大改变,公共成为政府和政治的同义词的观点。
哈贝马斯考察了另外一种公共性起源。在哈贝马斯的理论中,公共性或公共领域不是指行使公共权力的公共部门,而是指一种建立在社会公/私二元对立基础之上的独特概念,它诞生于成熟的资产阶级私人领域基础上,并具有独特批判功能。关于公共性的演变,哈贝马斯认为,自古希腊以来,社会有明确的公私划分,公代表国家,私代表家庭和市民社会。例如在古希腊、罗马,公私分明,所谓的公共领域是公众发表意见或进行交往的场所,那时虽有公共交往但不足以形成真正的公共领域。在中世纪,公私不分,公吞没私,不允许私的存在,公共性等同于“所有权”。直到近代(17、18世纪)以来,在私人领域之中诞生了公共领域,才有了真正意义上的公共性(注:[德]哈贝马斯着、曹卫东等译:《公共领域的结构转型》,学林出版社1999年版。)。
受到国外对这一问题研究的启发,国内也有学者从社会领域分化的角度分析公共性的产生。他们认为,公共领域与私人领域,国家与市民社会,政治生活与经济活动具有对应的相关性。整个近代社会发展史的客观进程,都在于使公共领域与私人领域日益分化,这样一来,整个社会就成了公共领域与私人领域的整合体。在社会分化为公共领域与私人领域的过程中,国家的职能也开始了分化的历程,除出现了国家职能的多样化趋势,其中统治职能与管理职能是最为基本的两大职能。由于国家统治职能是在统治集团和被统治集团的关系中实现的,所以,虽然它表现出一定的现代公共性的内容,但本质上是与公共性相悖的。而在管理职能中,公共性则是其最为根本的特性,甚至可以断言:归咎于管理职能的是一个纯粹的公共性的领域。因此,社会领域的分化引发国家职能的分解,从而导致公共性的彰显。
在论及公共性在近代的演变时,国内外学者都倾向于用“公共性丧失”一词。一种观点认为,在近代功利哲学和市场经济的趋利倾向共同催生下,古希腊公共性的含义进一步丧失,现时情况是,“通过集体的方式寻求更大的善已被个人的计算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在实践中已是私有的福利(privatewell-being)。我们凭借官僚、技术和科学的手段来决定福利、幸福和功用。这里没有公共的原初含义,有的只是原子个人的集合体;这里没有公共利益,有的只是许多私人利益的聚合体。”虽然美国公共行政对于如何实现公共性有过几种理论,包括以利益集团形式表现出来的公共(多元主义视角);以理性选择人形式表现出来的公共(公共选择视角);以代议的形式表现出来的公共(立法的视角);以消费者形式表现出来的公共(提供服务的视角);以公民权形式表现出来的公共(公民权视角)等,但这些理论都不能真正代表公共。真正的公共理论架构应是以宪法为基础,公共概念必须建立在公民权、仁慈和爱之上,此外还需要听证系统和程序的保持及发展,及对集体公共群体和弱势群体的关怀,等等。
哈贝马斯也认为,随着资产阶级社会的发展变化,出现了公共领域的结构转型(哈贝马斯理论中的公共性一词,可以译成公共性,也可以译为公共领域,二者没有实质差异。但倾向于用公共性指称政治层面,而用公共领域指称社会层面。——笔者注),由此导致公共性丧失。“两种相关的辩证趋势表明公共性已经瓦解:它越来越深入社会领域,同时也失去了其政治功能,也就是说,失去了让公开事实接受具有批判意识的公众监督的政治功能。”在这里,哈贝马斯把公共性的丧失归于公共领域与私人领域的相互渗透(注:[德]哈贝马斯着、曹卫东等译:《公共领域的结构转型》,学林出版社1999年版。)。
在我看来,关于“公共性”本源及演变,其实离不开整个社会环境的变化背景,这一背景包括社会的、经济的和政治的因素。首先,最早意义上产生的“公共性”代表一种朴素的全民性,如古希腊民主制。其次,在古代社会,由于没有明确的公/私领域划分,在政治领域,代表国家权力的“公”吞没了“私”,在经济领域,表现为国家对经济生活的全面控制,因而公共性等同于国家权力。再次,按照哈贝马斯的看法,直到近代,“公”与“私”才截然分离,各有自己的独有领域,与此同时,经济领域盛行自由主义和市场经济理论,在政治领域采取国家放任主义,公共行政在政治与行政“二分法”的影响下,热衷于对纯粹管理技术和效率的追求,从而形成对公共行政的公共精神和公共价值的冲击,于是就有新公共行政学强调公平与参与及同期的政策分析理论中的民主因素等。最后,现代社会“公”与“私”出现相互融合的趋势,经济领域表现为国家干预与自由经济并存,而在政治领域,以第三部门为核心的公民社会成长壮大,社群主义盛行,引发大规模的公民参与和公共行政改革浪潮,“公共性”问题再一次被重视起来,此时,突出“公共性”不仅是公共部门的内在要求,同时也是公民社会外力推动的结果。
二、公共管理的“公共性”内涵
在对国内外关于“公共性”起源和演变问题的相关论述做一番考察之后,我们仍然不得不面临一个根本性的问题,即什么是“公共性”?什么是公共管理的“公共性”?在没有给出自己明确的答案之前,我们发现,对公共性问题的阐述可以有很多角度,不同学科也有不同的认可。仅从公共行政与哲学等角度对“公共性”的内涵进行阐述的观点,就可以归纳为以下六个方面:
1.作为一种分析工具的“公共性”。该理论认为,“公共性”是用于描述现代政府活动基本性质和行为归宿的一个重要分析工具。在一般情况下,是指政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者,应按照社会的共同利益和人民的意志,从保证公民利益的基本点出发,制定与执行公共政策。具体表现为:从基本理念上讲,“公共性”指政府组织应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动。由此,衡量政府活动是否达到公共性的基本标准是,公共政策及其执行是否坚持和维护了公民的基本权利,是否在舆论中充分体现和表达了公民的意志,政策与执行的出发点是否超越了政府的自利倾向,而考虑更为普遍的社群利益和社会长远利益等。在道德层面上,“公共性”应是每一个政府公职人员的职业态度、观念和信仰。它要求公职人员以此信念竭诚为民服务,明确政府组织与公职人员的行为必须在道德上、伦理上满足公共性的基本要求,并在政策制定与执行过程中,防止部门和个人偏私的利益驱动。在政治过程层面上,“公共性”意味着在涉及公共物品提供等集体行动上,存在着有效的决策参与通道和决策选择机制。在这里,“公共性”的获取及其保证,具体化为政府政策利益导向的选择过程,它包含政府的政策制定与执行是否具有开发性,以使公民能够充分了解有关政策的信息,并能够与政策制定者进行磋商;公民的利益能否通过民主的程序得到表达与整合;公民依靠怎样一组规则来决定政治决策的选择,决定政府公共物品或服务的提供等。在政府的财政活动中,评价“公共性”价值是否满足的核心要素,应是政府提供各种类型的公共物品行为和与此相关的政府收支行为的基本取向和政策目标,以及相关的财政制度和规则的安排(注:孙柏瑛:《公共性:政府财政活动的价值基础》,《中国行政管理》2001年第1期。)。
2.作为一种公共精神的“公共性”。这种观点认为,公共行政的“公共性”内涵可以归结为公共精神。现代公共行政的公共精神应包括四个方面:民主的精神,即人民的意愿是政府合法性的唯一来源;法的精神,它意味着政府的一切活动应受到预先确定并加以宣布的规则制约;公正的精神,即承认社会公民应具有平等的权利并不受公共权力所侵害;公共服务的精神,即政府的公共服务应尽可能公平分配,政府的施政过程应平等、公正和透明。这四种公共精神在公共行政活动中的实现方式应是:逐步实现政府与公民平等化;行政权力既受到保护又受到制约;行政活动既有效率又有责任;公共行政是由民众驱动的、积极的、合作主义的、参与的过程,等等(注:张成福:《论公共行政的“公共精神”》,《中国行政管理》1995年第5期。)。
3.作为一种最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念:它揭示了管理目的的公益性,强调了为公众服务的出发点;它明确了管理的范围是那些公共事务,揭示了管理所依据的权力为公民所授予,因而其行使必须接受公民的监督,以公民认定的是非为是非,不能违背公民的意志;它体现着行政过程中的责任,要求行政行为必须对其后果无条件承担责任;它强调了行政过程中必须有公民参与,强调注意听取公民的意见,这就要求行政过程中的公开性与透明性;它强调公共行政的结果必须取得公民的认可,这就要求有向公民报告的制度,工作一定周期后,政府应按程序向公民报告,以接受公民审查并予以通过,等等(注:刘熙瑞:《理念·职能·方式——我国地方行政机构改革面临的三个转变》,《人民论坛》2000年第7期。)。
4.作为一种价值基础的“公共性”。该理论认为,由于行政体系的价值基础是其公共性,因而政府的制度安排所要重建的价值观念就在于明确公共行政的公共性。也就是说,政府把自我表达存在的公共性作为至高无上的原则,政府的组织机构、行为方式、运行机制、政策规范等,都无条件地体现出其公共性。政府组织是掌握公共权力的实体,但这个实体却没有自己的独立的利益要求和政治愿望,也不是任何一个社会集体的利益要求和政治愿望的代表,它所体现出来的是整个社会的公共利益和政治要求。政府价值公共性最直接的表现是政府的规范体系和行政行为系统的公正性,而且这种公正性是一种制度公正,是包含在行政行为机制之中的,有法律法规和公共政策体系提供的,是一种制度安排(注:张康之:《行政改革中的制度安排》,《公共行政》2000年第4期。)。5.作为一种公平与正义的“公共性”。针对传统公共行政过分追求理性与效率的倾向,新公共行政主张:(1)社会公平。强调所有公民平等的政治和社会机会。它同样代表着对所有公民而不是对公共机构负责,以及对公共部门经决策和实施项目负责。(2)代表性。尽管大众并没有影响代表决策的直接权力,但相信代表性肯定是新公共行政的重要组成部分。这不是唯一的激励因素,需要考虑其他价值观的积极参与。(3)响应性。主张政府需要更多地响应公众的需求。(4)参与。新公共行政提供在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与。(5)社会责任感。公共管理者被视作以公众的利益而不是他们的自我利益去创造高效率同时又是平等的服务(注:参见[美]张梦中等《寻求社会公平与民主价值》,《公共行政》2001年第3期。)。
6.作为一种理性与法的“公共性”。这里指哈贝马斯重点探讨的资产阶级公共性的本质。他认为,“公共性应当贯彻一种建立在理性基础上的立法”,从而“公共性成为国家机构本身的组织原则”。他进一步提出,在资产阶级哲学那里(霍布斯、卢梭、洛克和康德),公共性等同于理性,甚至是良知,依靠公共舆论表达出来。而在法哲学那里,公共性需要法律和道德元素支撑,所以“康德所说的公共性是唯一能够保障政治与道德同一性的原则。公共性既是法律秩序原则,又是启蒙方法”。而“默格尔根据18世纪的范型把公共性的功能界定为统治的合理化”。由此我们不难看出,哈贝马斯指出了公共性作为市民社会独立领域的批判力量和促进资产阶级统治合法化的献身精神(注:[德]哈贝马斯着、曹卫东等译:《公共领域的结构转型》,学林出版社1999年版。)。
综合起来,有关“公共性”内涵的观点主要集中在以下方面:首先,在伦理价值层面上,“公共性”必须体现公共部门活动的公正与正义。其次,在公共权力的运用上,“公共性”要体现人民和政府行为的合法性。第三,在公共部门运作过程中,“公共性”体现为公开与参与。第四,在利益取向上,“公共性”表明公共利益是公共部门一切活动的最终目的,必须克服私人或部门利益的缺陷。第五,在理念表达上,“公共性”是一种理性与道德,它支持公民社会及其公共舆论的监督作用(哈贝马斯)。总之,倾向于把“公共性”作为公共部门管理活动的最终价值观,在此之下,才有公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系。
尽管在公共性问题上,不同时期、不同角度的理解存在差异,但对于公共管理,基于它是一种为实现公共利益而进行的公共部门管理活动,我们把这种管理活动的公共性内涵归纳为以下四个方面:一是公共管理主体的公共性。国家、政府和社会公共组织共同构成公共管理的主体(这里的国家、政府与社会都是从狭义的意义上说的)。作为公共管理主体,这些组织具有不同于其他私域组织的根本特征,主要表现在组织的代表性、行为的公务性、宗旨的公益性、权力的法定性等方面。二是公共管理价值观的公共性。与一般意义上的管理把如何经济地和富有效率地实现管理目标不同,公共管理的价值观更主要体现在平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心等方面。私人管理建立在个人本位主义和自利性本质之上,把追求个人效率或利益最大化作为目标取向。与其迥然不同的是,公共管理注重在民主政治理念上去实现公众的高度参与、社会公平以及承担为公众谋求福利的责任。三是公共管理手段的公共性。权力是政治社会的基石,是理解一切政治现象的基础。就如霍布斯所言,“契约,没有刀剑,就是一纸空文”。恩格斯也认为,国家本质上是同人民大众相分离的公共权力。公共管理是管理主体运用公共权利实现管理目标的社会活动,因此,公共权力是公共管理活动的后盾和基础,公共力的公共性充分体现了公共管理手段的公共性。四是公共管理对象及目标的公共性。公共管理的客体或对象是公共事务,即国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务,无疑它们均具有鲜明的公共性。公共管理主体对公共事务的管理首先从公共问题入手,公共问题是公共管理的逻辑起点。同时,由于对公共事务的管理,最终要达到的目标或宗旨是实现社会公众的公共利益,因此,公共事务、公共问题和公共利益的公共性正是公共管理公共性的题中应有之意。
三、公共管理的公共性与社会性的异同
“公共性”作为公共管理的一种基础性内涵,与公共管理在本质上是一种社会治理活动之间存在怎样的联系,这是个至关重要的问题。它涉及到我们对于公共管理研究的基本价值取向,即它是实证的过程还是规范的研究,或是两者兼而有之。
我们认为,就总体而言,作为公共管理的本质内涵,公共性与社会性既有区别又有联系。在阶级与国家产生之前的原始社会时期,公共性与社会性在最广泛意义上是一致的或领域是重合的;随着阶级与国家的产生,国家成为公共性的代表,公共性逐渐从社会领域中凸显并独立出来;而在阶级与国家消亡之后,公共性与社会性又再次融为一体。因此,本文所讨论的公共性,是指处于从阶级与国家产生到消亡这一历史时期的特定概念。另外,从上述公共性的自然发展过程可以得出,社会性是公共性的存在基础,公共性则是社会性的特殊体现;社会性具有量的规定性,公共性则有质的规定性。随着人类社会不断发展,公共性将不断扩张与壮大,最后发展成为社会性。
1.公共性与社会性的区别
首先,从概念的定义上看,社会是具有多重性含义的。在现代汉语词典中,社会有两层意思,一是指由一定的经济基础和上层建筑构成的整体;二是泛指由于共同物质条件而互相联系起来的人群。我们平常所说的社会,既可以指最广义的“人类社会”,也可以指狭义的社会性事务,如与人们生活息息相关的教育、文化、卫生等事务。因此,理论上对社会这个概念作界定并不简单,从不同的角度都可以定义社会。认为,物质实践创造了社会,社会本质上是一种人与人之间的关系,“生产关系总和起来就构成所谓社会关系,构成所谓社会,并且是构成一个处于一定历史发展阶段上的社会,具有独特的特征的社会。”(注:孙晓莉:《中国现代化进程中的国家与社会》,中国社会科学出版社2001年版,第9页。)
政治科学常用的社会概念,最初在思想家眼里是与国家等同的,例如卢梭就把国家、社会共同体和社会契约混用起来。直到19世纪以后,大多数资产阶级理论家才开始把社会当作与国家对立的社会领域,即市民社会或公共社会。摩尔根较早指出,“我们可以在这里提出一个前提:即一切政治形态都可归纳为两种基本方式,此处使用方式(plan)一词系就其科学意义而言。这两种方式的基础有根本的区别。按时间顺序说,先出现的第一种方式以人身、以纯人身关系为基础,我们可以名之为社会。这种组织的基本单位是氏族;第二种方式以地域和财产为基础,我们可以名之为国家。这种组织的基础或基本单位是用界碑划定范围的乡或区及其所辖之财产,政治社会即由此而产生。”(注:(美)摩尔根:《古代社会》,杨东莼等译,商务印书馆1995年版,第6页。)把社会性看成是人的本质属性,并认为社会的产生先于国家,因而国家代表的公共性与社会性不能如早期思想家所认为的那样可以等同或浑然一体。
其次,在公共管理实践中,公共与社会各有所指。平常说的“小政府、大社会”模式,是我们区分政府所代表的“公共性”与社会性的实际体现,表明在政府与社会二元对立的情况下,政府代表的公共性与社会所代表的社会性相互关系的状况。一般而言,公共性表示一种权力或权威,而社会性则代表公开性、参与性和非国有化等意思。
2.公共性与社会性的联系
其主要表现在于:公共性来源于社会性,在一定条件下它们是一致的,比如在非阶级社会里,公共性实际上和群体性是等同的。然而,公共管理的公共性从根本上抽象并升华了社会性(群体性),比如建立在契约之上的“公意”,体现出公共管理区别于其他管理的本质特征。因而在一定条件下,公共性又不完全等同于社会性。二者的联系具体表现在:
首先,从起源看,早期的思想家对公共性与社会性是分不清的或认为等同的,表现在政治上就是国家与社会根本混淆。如柏拉图认为,国家起源于人类生活的自然需要。国家就是达到正义或公道的手段。在这里,他是把国家与社会等同起来,混淆了两者界限。因此他的国家充其量是群体的结合,因为还没有出现与人民相分立的公共权力(注:邹永贤主编:《国家学说史》上,福建人民出版社1987年版,第9页。)。直到亚里士多德那里,才区分了国家与社会,认为国家起源于社会,是社会自然发展的结果。恩格斯肯定国家源于社会说,同时指出,“在这里,国家是直接地和主要地从氏族社会本身内部发展起来的阶级斗争中产生的”(注:《马克思恩格斯选集》第4卷,人民出版社1972年版,第165页。)。因此,我们认为,国家所代表的公共性与整个社会所代表的社会性是具有产生的异时性的。
其次,从哲学意义上讲,社会性与公共性是一般与特殊的关系。公与私是相比较而存在的,公共性与私人性也是如此。只是公共性与私人性并没有截然分开,二者有交叉之处,即所谓“公中有私(局部和个人),私中也有公(共同事务和利益)”(注:夏书章:《现代公共管理概论》,长春出版社2000年版,第3页。)。正是公共性与私人性及二者交叉的部分构成了广义的社会性。与此同时,公共性作为共性是对社会群体中的个性的一种提炼和升华,是建立在一定条件(契约等)基础上的群体一致的意志或者意识表达,因此,公共性脱离了社会个体的杂乱无章和无序,成为一定团体的集中意志。还应看到,在发展趋势上,随着社会自治的完善和国家作为统治工具的最后消亡,公共性与社会性将再次趋同,达到终级目标的社会性,实现古人所称颂的社会大同。如《礼记·礼运》所说,“大道之行也,天下为公。选贤与能,讲信修睦,……故外户而不闭,是谓大同。”公共性与社会性由混沌统一到分离对立,再到在新的社会领域内的统一,体现了公共性与社会性及其相互关系具体的和历史的辩证演进过程。
再次,在具体实践中,公共管理的公共性以社会性为参考坐标。表现为公共部门的活动越是接近社会,其公共性越明显;越远离社会,其公共性越弱。如公共管理从权力中心向社会中心转变,从管理中心向服务中心转变,管理原则从对上负责向对下负责转变,如此等等,其结果都使公共管理活动更趋向民主,更能保障公平,并尽可能给公众带来效益。
五、公共管理的公共性及其与社会性关系问题研究的现实意义
公共性与社会性是各有其特定内涵的复杂概念,同时二者的异同在一定程度上体现出国家(政府)与社会之间的相互关系,由此我们可以用它们作为分析现实问题的理论工具,从而使得对这一问题的研究不仅具有理论上的意义,更有实践上的方法论意义。
首先,认为,人类社会生活中的问题或现象都具有自然和社会双重属性。公共管理既是一项主观见诸客观的管理过程,又是一种现实状态,因此我们在分析这一现象时,就必须既看到它自然发展的演变过程,又要注意这一过程的社会属性。针对这种社会属性,人们的态度、方法不是企图超越或跨过它,而应该是在承认它的前提下,不断根据时展和环境变化的需要,探索公共管理不同的运行模式。
[关键词]西方公共行政理论 范式 科学研究纲领方法 价值取向
[中图分类号]D523 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）24-0009-02
自从1887年威尔逊开创公共行政学以来，对于公共行政理论的变迁，不同的学者有不同的分类方法。当我们仔细回顾不同学者划分方式的时候，不难发现，每一种分类方法都有其合理和不足之处。如何找到一种工具去验证公共行政发生的实质性改变，值得我们去思考。
一、西方公共行政理论变迁的既有研究
陈振明认为西方政府管理研究领域在发展与演变历程中出现了三次“范式”转换，即从传统公共行政学到新公共行政学再到新公共管理学的三次重大突破。这一观点是陈振明在1999年提出的。张国庆的《公共行政的典范革命及其启示》中认为，从20世纪60年代后期开始，公共行政研究领域亦相应开始了质疑传统公共行政典则的进程。他认为公共行政领域经历了三次典范革命，依次是：①60年代的新公共行政运动，这一时期理论最主要的观点是社会公平；②70年代到80年代的新公共管理运动；③90年代的重塑政府运动。杨宏山提出主义、管理主义与政策主义三种公共行政范式。主义以民主、公民参与和分权为原则，强调正义、自由和责任等价值目标。管理主义以管理效率为取向， 关注组织结构、科学管理和组织效率等问题。政策主义强调政策产出和质量。政策主义能否作为一个和主义、管理主义相并列的阶段，这也是值得探究的问题。
由以上不同学者划分观点可以看出，其实每一种划分都有它的可行之处，但同时也不能否认的是，或多或少，这些划分方法并不能让人完全信服。如何找到一种标准，让所有人都能够接受，什么样的“大事件”才能作为公共行政的节点，将是以下内容着重探讨的部分。
二、科学研究纲领方法理论的基本内容、研究架构及其适用性
（一）科学研究纲领方法的基本内容
拉卡托斯的哲学思想主要有1963―1964年出版的《证明与反驳》和1970年出版的《证伪与科学研究纲领方法论》，拉卡托斯吸取波普尔和库恩学说中的合理成分，从而提出了科学研究纲领方法。拉卡托斯将波普尔的证伪主义称为“朴素证伪主义”而提出精致证伪主义，即：原始假说――证实与证伪――改进了假说。库恩认为范式的取舍主要是由社会的、历史的、心理的等非理性因素确定，拉卡托斯反对库恩的科学发展的非理性。拉卡托斯认为研究纲领包括硬核、保护带和启发法三部分。拉卡托斯认为不同学科理论之间最本质的区别是硬核，硬核是科学研究纲领的基础理论部分或者是核心部分，是“不容反驳的”。保护带是由一系列的理论假说构成，其任务和功能是保护“硬核”，它是研究纲领可反驳的弹性地带。当出现一些反例，我们首先是修正它的保护带，改变保护带的一些假说，从而保护硬核。保护带的调整可以将反例消化，从而消除对内核的否证。这就是内核和保护带的关系。
（二）科学研究纲领方法在公共行政理论变迁中应用的适应性
科学研究纲领方法论的特征与公共行政理论变迁的特征相符合。⑴科学研究纲领是一个理论群而不是单一的理论。公共行政理论作为一门年轻的学科，是由多种不同理论构成的有机整体，不可能从任何单一的理论主观性地认为是公共行政理论的范式。所以，以范式为分析单位难免众口难调。以科学研究纲领研究为分析单位，比较符合公共行政理论的实际。而且任何一门学科都存在反例，波普尔的朴素证伪法则是单一反例就可以将理论，不符合公共行政理论渐进演进的趋势。⑵拉卡托斯的科学研究纲领方法论承认多种科学研究纲领并存。相对于库恩强调主导范式，拉卡托斯的科学研究纲领方法承认多种研究纲领同时存在，科学研究纲领方法符合公共行政理论的反复性的特点，也符合社会科学的一般特征。⑶科学研究纲领方法论认为理论的发展不是不断舍弃的过程，而是科学研究纲领之间不断竞争、不断完善的过程。科学研究纲领是通过不断修正保护带，不断吸收新理论来支持内核的，这与公共行政理论发展的过程性相符。
三、将科学研究纲领方法应用于西方公共行政理论的研究
（一）西方公共行政学理论的硬核与保护带分析
1.科学研究纲领中的硬核与保护带
硬核是一个研究纲领最重要的部分，是一组理论的集合，是基本假设和基本理论，如果硬核遭到反驳或否定，整个研究纲领就会被新的研究纲领所取代，这也是科学发展的途径。验证西方公共行政理论的变迁，必然要找到公共行政理论的硬核。结合公共行政理论的研究对象和研究范畴，笔者认为公共行政理论的基本假设是对公共行政人员的人性假设。这一假设和公共行政理论的价值取向共同构成公共行政理论的内核。科学研究纲领认为如果一组理论有相同的内核，那么它们属于同一研究纲领。否则，内核不同，研究纲领不同。公共行政理论的保护带则包括政府职能、政府的管理方法、管理范围、管理过程等相关的理论。
2.确定公共行政理论的硬核
人性假设是任何一门社会学科的逻辑起点，从而构建学科的相关理论。作为公共行政理论的前提假设和理论基础，如果人性假设不同，那么公共行政理论的推导和构建必然不同。因此，作为公共行政理论的一个基本前提，必然是公共行政理论的硬核。目前，在公共行政理论中一共有三种较为流行的人性假设：行政人、经济人和公共人。行政人是履行国家行政职能，对公共事务进行管理的工作人员。在我国，最常见的行政人就是公务员。行政人是介于理性经济人和公共人之间的，有许多学者认为成为行政人是美好的愿望，而行政人是经济人则是现实，希望每一个行政人都能成为公共人。经济人则是经济学中常用的一个概念，这一思想来源于当・斯密的《国富论》，是由帕累托提出的。简而言之，经济人在市场上，就是追求自身利益的最大化，在面对不同的决策前，选择对自己最有利的方案。公共人就是我们经常提到的“公仆”，他是指运用公共权力追求社会利益最大化，承担公共责任，受到公众监督的一种角色。这一直是行政道德和行政伦理学所追求的“理想人”。
公共行政之所以成为一门独立的学科是因为公共行政独特的学科属性。公共行政与私人管理的本质区别在于他们的价值目标不同。同时，公共行政也不同于政治学。管理主义认为“管理就是管理”，排斥或者是忽视了公共行政的价值，将公共行政简单等同于一般管理，完全忽视了公共行政理论的公共性价值，这样会改变公共行政的研究范畴。主义认为，由于公共行政拥有公共权力，公共权力具有垄断性、不对称性和强制性，公共行政人员拥有大量的自由裁量权，权力与责任相对应，因此，公共行政必须承担公共责任。公共性是公共行政理论的价值基石，而效率并不是公共行政理论最重要的价值，只是公共行政的手段性价值，这也是管理主义和主义的核心差异。对于公共行政这门学科，或许正是它不断变化的价值取向才是这门学科研究的存在意义。公共行政理论的价值取向是公共行政理论最核心、最本质的要点。
（二）对四种公共行政理论范式的重新审视
1.传统公共行政理论对公共行政人员的基本假设是行政人
这一时期公共行政理论的价值取向是效率。威尔逊认为要采用集权方式来提高效率，泰勒科学管理的中心问题就是效率，包括采用一流的工人和标准化的操作方法等都是为了提高效率。韦伯的机械式官僚制组织，通过完全程序化和模式化组织以及法约尔的一般管理论，作出明确的分工等等，他们的价值取向或者说是目的都是效率。
2.新公共行政理论对公共行政人员的基本假设是公共人
此处公共人的概念并不是相对于“自然人”而言的，而是相对于“经济人”而言的。该理论认为作为一种不同于社会上其他职业的公共人，它要求公共行政人员承担更多的社会责任。这一时期公共行政理论的价值取向是社会公平、社会责任、公共利益和社会责任等。弗雷得里克森在《新公共行政学》中倡导公共行政的社会公平不仅是表面上的一视同仁，更是运用政治权力对那些缺乏资源支持的人在政治和经济上给予更多的帮助。从传统公共行政理论到新公共行政理论，内核发生了变化，传统公共行政理论的内核是效率，而新公共行政理论的内核是公平。因此，它们属于不同的研究纲领。也就是这一时期公共行政理论发生了实质性的变迁。
3.新公共管理理论对公共行政人员的基本假设是理性经济人
这在布坎南的政府失败论中体现得最为明显。这一理论的前提假设就是经济人假设，将政府和市场纳入同一假设。这一时期公共行政理论的价值取向是经济和效率。相对于传统的公共行政理论认为集权有利于提高效率，新公共管理理论认为，授权更能提高效率。新公共管理理论主张引入多元主体，认为应将部分政府承担的职能转移到私人企业，从而提高效率。“新公共管理运动”运用多种私人部门的方法，其本质就是为了改变政府低效的现状。由此可见，这一时期的基本假设和价值取向同传统公共行政理论基本相同。公共行政理论更多地引入了管理方法。标杆管理，绩效管理，目标管理，全面质量管理等，这些威尔逊行政集权的变化是保护带的内容。透过这些保护带的改变，我们应该看到实质还是效率。
4.新公共服务理论对公共行政人员的基本假设是公共人
登哈特认为公共行政应该以公民为中心，构建一个有回应力，以公共利益为目标的政府，从这些观点中我们不难看出这一时期公共行政理论的价值取向是民主、公平等。这一时期不仅要求政府工作人员是公共人，而且要求所有的公民也是利他主义者，超越个人的利益，去关注他人和社会的利益。它要求服务对象发生改变，从而政府职能也发生改变，要求政府更加关注与公民之间的对话协商，更加关注公民的公共利益。但是，这也是改变之后的保护带的内容。从本质而言，新公共服务理论和新公共行政理论属于同一个研究纲领，因为它们的基本假设和价值取向相同。
【参考文献】
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一、公共管理专业本科毕业论文的选题
毕业论文选题的重要性不言而喻，爱因斯坦就说过，“提出一个问题往往比解决一个问题更为重要”，好的毕业论文一定有一个好的选题。在毕业论文选题时，有以下几个问题需要注意：
（1）选题应该符合专业性。公共管理专业致力于在现代化和城市化的背景下，为政府机关、公共事业管理部门和各类社会组织培养基层从事管理和服务工作的实践型人才。因此，公共管理专业本科毕业论文的选题应该聚焦现实生活、社会变迁和热点问题，以及公共管理领域的组织、事件和个人行为。由于公共管理专业的学科交叉性强，所以对于交叉学科的论文选题，为了避免论文在内容上发生学科的偏移，选题的专业性必须要注意。例如，对一个公共管理和法学的交叉学科论文选题，应该从公共管理专业的视角来陈述论文题目和建构论文的核心研究问题，而非从法学专业的视角。
（2）选题应该体现“小而美”。纵观各高校的公共管理专业，从课程设计上尤其注重培养学生的宏观视角、整体思维和全局意识，这是优点，但在毕业论文设计上，就体现出来的是一种不足。很多学生在选题上都体现出了这种宏大叙事的偏好，例如，题目中经常出现的“我国…”、“模式研究”这样的关键词。本科毕业论文本来就是一个小的科研课题，篇幅也一般在一万字左右，所以重点在于“解剖麻雀”，将一个小问题讲通、讲透，而不能贪大、贪全，可以将宏观的政策、理论和视角作为背景，但落脚点还要在微观行动和具体个案/问题上，因此选题上务必要“小而美”，而非“大而范”。毕业论文的选题是一个由“大”到“小”的过程，不断“窄化”、明确的过程。最开始学生可能只有一些比较含糊的想法，然后通过查阅文献、实践和思考，变成某一领域的调查研究主题，最后，通过反复地“学而思”，将这一比较笼统、宽泛的调查研究主题，变成特定领域、特定现象中的针对特定问题的选题。毕业论文选题的“美”主要体现在选题的价值和意义上。一个好的论文选题是有核心研究问题的，这个研究问题是现有的文献资料所不能回答的，因而需要研究者通过一定的研究方法去探究、解密，这也就是论文选题的价值所在。而现在很多本科毕业论文是没有研究问题的，或者这个研究问题过于的简单，这样的毕业论文就只能是泛泛而谈，缺乏创新、反思和深度，也就没有太大的研究价值。论文的意义有理论意义和实践意义之分，本科的毕业论文更注重的是论文的实践意义，所以，论文的选题最好能来源于实践，这样才能保证论文的内容和结论真实具体，论文的建议具备可操作性。
（3）选题应该注意时效性。本科的毕业论文应该关注当下正在发生或即将发生社会公共管理现象和问题，所以选题应该有一定的时效性，而尽量避免对历史事件的研究，这样能够降低论文研究的难度。例如，部分公共管理专业的学生可能对公共危机管理比较感兴趣，想将这个领域作为论文选题，但是由于公共危机事件具有偶然性、突发性、紧急性和高度的不确定性，所以很可能在论文研究期间没有典型性的公共危机事件发生，因而学生会选择以一些过往的重大公共危机事件作为案例，但这样研究的科学性和真实性就难以保障了，因为学生会很难找到经历事件的关键人物进行访谈并收集丰富的一手资料，最后这类的毕业论文往往会变成二手文献（尤其是新闻报道）的整理和总结。
（4）选题应该考虑“量力而行”。本科的毕业论文在选题时就应该从主客观两个层面来考虑可行性。主观层面的可行性要综合考量的是[3]：学生的生活经历、知识结构、研究经验、组织能力、语言、体力等方面是否具备进行论文研究所需要的条件。客观层面的可行性包括：时间、经费和资料的获取等是否可行；研究是否会侵犯被研究对象的隐私，是否会违背研究的道德伦理，甚至触犯法律。因此，有的论文选题很有价值，但如果受主客观限制，学生完成不了，也要果断放弃。例如，现在很多同学都喜欢写以“互联网+”为主题的论文，因为“互联网+”是当今社会发展的热潮和趋势，与其相关的研究有一定的价值和意义，部分学校或教师也倾向于鼓励、引导学生去写作此类论文，然而事实上，“互联网+”论文的写作就离不开对大数据的获取、挖掘和分析，但大数据的获取难度较大，很多时候还涉及到商业机密和隐私，所以，作为大多数本科生根本没有办法驾驭此类论文。
（5）选题应该以“学生为导向”。应用型本科的毕业论文在选题上应该充分尊重学生的研究兴趣、意愿和选择，不能搞命题指派或导师包办。只有以“学生为导向”，才能充分地调动学生的积极性、主动性和创造性，才能避免学生对导师的过度依赖。
二、毕业论文的研究方法
毕业论文设计是一项复杂的认识活动，而研究方法是实现论文研究的必要手段和工具。研究方法是为研究选题和研究内容所的服务，因此，研究方法的选择是否适宜对于毕业论文的质量有很大的影响。研究方法是一个有着不同层次和方面的综合体系，它所包括的三个层次分别是：方法论、研究方式、具体的方法和技术。对于本科的毕业论文而言，研究方法需要关注的是具体的研究方法和技术，而没有必要对方法论和研究方式进行阐释。具体的研究方法和技术有很多，选择的依据是哪种方法能收集到更丰富和真实的资料，通过该方法所收集到的资料能更好地对研究问题和研究内容进行回应，能作为有效论据支撑论点。对于毕业论文的研究方法，常见的误区包括：
（1）研究方法贪多。很多学生认为，使用更多的研究方法，能够凸显论文的工作量，体现学生对于研究方法的掌握，其实不然。研究方法的使用并不是毕业论文质量考察的重点所在，它只是一种调查研究的手段和工具，因此，研究方法在精不在多。好的毕业论文，只要论据充足，足以支撑论点，用一种研究方法也可以。大部分的毕业论文可能需要多种研究方法来组合和相互补充使用，此时，需要交代清楚不同研究方法的具体使用情况和旨在回应的研究内容，避免出现研究方法多而混乱的局面。
（2）将定量研究和定性研究结合使用。定量研究和定性研究的科学性之争在学术界从未停止，这两种研究方式在哲学基础、研究范式、理论模式、资料收集技术、分析方法等多个层面都有巨大的差异，因此，两者具有较大的互斥性，而非兼容性。此外，定量研究和定性研究在研究方法体系中属于第二个层次—研究方式，而非具体的研究方法和技术。然而很多毕业论文在介绍研究方法时都会写到：“本研究采用了定量研究和定性研究相结合的方法”，这就犯了两个错误，其一：定量研究和定性研究在研究方法体系中属于第二个层次—研究方式，学生这么写是把定量研究和定性研究理解为了具体的研究方法和技术；其二：定量研究和定性研究不存在結合的可能性。很多学生理解的定量研究仅仅只是统计资料的分析，而非严格意义上的规范定量研究。所以，较好的处理办法是在本科的毕业论文中，避开提及方法论和研究方式，只介绍具体的研究方法和技术。
（3）对问卷调查法的滥用。问卷调查法是社会调查中的常用和有效方法，但在本科的毕业论文中，对问卷调查法的应用有很多不当，具体的问题类型包括：第一，将调查问卷的设计局限地理解为问问题。调查问卷是由多个问题组成的，但这些问题是根据研究问题和研究内容而提出的，包含了研究者的一些研究假设（例如：变量之间的相关性），并考虑到了测度的效度和信度。将调查问卷的设计狭隘地理解为问问题，就会很容易出现关键问题缺失、问卷的效度和信度不足等问题，问卷调查的科学性也会遭受质疑。第二，问卷调查法的应用不与抽样方法结合使用。抽样方法包括两大类：概率抽样法和非概率抽样法。严格的来说，问卷调查法只有与概率抽样法结合使用才具有统计分析的意义。但在现实的研究过程中，由于研究者无法获得完整的抽样框或被研究对象属于社会少数群体不方便抽样等原因，概率抽样方法在实际操作中的严谨性往往要打折扣，很多问卷调查是基于非概率抽样的。这样的直接影响是在对数据进行统计分析的过程中会产生较大误差。另外，近年来，很多学生在做毕业论文时喜欢用网络调查法，这是因为网络调查操作简单，发放和回收问卷的速度快，研究结果能够迅速生成。然而，网络问卷调查适合的只是一些对社会舆情、网民态度等的调查，它并不是一种学术论文调研方法。首先，它的抽样方法是非概率的，样本的代表性会很差；其次，研究者很难保证填写问卷的人是否认真、负责，问卷调查的信度和有效率很难保证；最后，通过网络调查输出的结果基本上都是简单的频数统计，没有办法对数据进行深层次的分析。所以本科的毕业论文在研究方法上，最好的处理办法还是要将研究的主题缩小，当研究对象的数量在一个适度范围内时，可以采用全样本调查，这样就不会存在样本代表性的问题。对于无法进行全样本调查的论文研究，即使无法进行概率抽样，也一定要考虑样本的代表性、问卷的信度等问题，不能走捷径。第三，把问卷调查法作为“包治百病”的研究方法。问卷调查法只是所有社会调查研究方法中的一种，它也有一定的适用条件，例如，需要配合抽样方法结合使用，需要被研究对象具备一定的文化水平和理解能力，等。但当问卷调查法的适用条件不充足或针对某个具体的研究问题/研究内容/研究对象有更适宜的研究方法时，需要放弃问卷调查法，改用其他的研究方法。现在很多学生在做毕业论文时都偏爱用问卷调查法，而当研究方法选择不当时，就很容易出现研究内容、研究方法、研究对象三者的脱节错位，最后论文中的论据不足以支撑论点。
三、毕业论文行文中的常见问题
公共管理专业本科毕业论文的结构一般包括几个部分：绪论、文献综述、论文的主体部分、结论和建议。各部分的主要内容和常见问题见表1。
四、关于本科毕业论文管理的建议
（1）重视本科毕业论文和毕业论文的选题。本科毕业论文对学生和教学单位都具有重要意义。因此，为了提升本科毕业论文的质量，需要强化学校和学生对于毕业论文的重视程度。毕业论文的选题直接决定着论文价值和可行性，其重要性不言自明。但很多学生不重视论文的选题，草草选题，缺乏对选题的合理性论证就开始写论文，为后续工作埋下诸多隐患。因此，学生在选题的论证上要多思考、多推敲。
（2）专门开设“本科毕业论文指导”这门课程。尽管在公共管理专业的课程体系中有调查研究方法、文献检索、学术论文报告写作等与毕业论文相关的课程，但往往不系统、碎片化，或开课时间久远，学生很多知识和能力已经生疏。因此，建议在毕业论文选题之前开设“本科毕业论文指导”这门课程，对与毕业论文写作的重点知识和常见问题进行重申和介绍，这样能让学生少走弯路。
（3）强化对毕业论文的过程监管。选题尽管重要，但毕业论文是一个系统工程，因此要加强对毕业论文的过程监管。指导老师需要多与学生进行沟通，保障学生毕业论文写作的有序进行。
（4）完善本科毕业论文的评价指标体系。毕业论文的评价指标体系不僅是对毕业论文质量的评判标准，也是对学生毕业论文写作方式和完成情况的引导。现在，部分学校的本科毕业论文的评价指标体系对学生产生了错误的引导。例如：第一，重复率成了毕业论文是否合格的首要标准。控制论文的重复率，本身没有错，这体现的是学术道德规范和对知识产权的尊重，但学生的做法确实有些矫枉过正，部分学生被重复率牵着鼻子走，或者是连正常的引用都放弃；或者是钻技术的空子，从那些文库所不能覆盖的学术研究成果、新闻报道、网络文章中抄袭。因此，在毕业论文指导中，要帮助学生明确的目的和意义。第二，部分学校的本科毕业论文的评价指标体系中对论文的创新有要求，这也是一种不恰当的引导。尽管毕业论文是培养大学生的创造能力、实践能力和创新精神的重要环节[5]，但基于本科生的研究能力来说，毕业论文创新很难。论文的创新主要体现在以下几个方面：研究对象和内容的创新、研究方法的创新、研究视角的创新、研究结论的创新。对于本科毕业论文而言，可以鼓励学生创新，但不可将创新作为硬性指标，否则会导致学生为了创新而创新，反而“画蛇添足”。所以，总的来说，高校需要完善本科毕业论文的评价指标体系，给予学生以正确恰当的引导。
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在西方发达国家，市场经济原则的广泛应用也逐渐渗透进了政府的绩效审计和评估中。以绩效评估为核心的政府改革运动是以新公共管理理论及公共选择理论为指导的，新公共管理运动的创始人胡德(Hood)从现代经济学和私营管理理论与方法中吸取要素，提出了政府管理应以市场或顾客为导向、实行绩效管理、提高服务质量和有效性，以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效。Osborne，D.和T.Gaebler.也主张把企业或私营部门经营的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中来，主张政府应像企业那样引入竞争机制、树立顾客意识、视服务对象为上帝。可见，西方政府绩效审计价值取向在于以企业家精神改造传统的政府部门，强化政府的竞争意识与服务意识。最大限度地提高政府效能。
我国政府绩效审计的价值理念也经历了审查考核经济责任到对经济性、效率性和效果性考察的绩效审计、从传统的以过程为导向的机械效率观到现代的以结果为导向的绩效观的转变。我国政府于1998年提出了三大职能转变问题，即宏观调控、社会管理和公共服务，明确提出要加强政府的公共服务职能。政府审计的工作范围也从单纯的财务审计向更广泛的绩效审计扩展，并在促进公共资源有效利用方而发挥着重要作用。由此可见，我国政府绩效审计的价值理念也应逐渐趋同于促成服务型、绩效型、责任型政府的建设。
二、中外政府绩效审计内容比较分析
最高审计机关国际组织将绩效审计定义为一种对被审计单位履行其职责过程中使用资源的经济、效率和效果方面的审计。美英等西方国家也都将政府绩效审计视为对政府管理活动的“3E”分析。如美国审计总署1994年修订的《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》指出：绩效审计是包括经济性和效率性审计以及项目审计。英国也对绩效审计的三个要素一一经济性、效率性和效果性在国家审计署出版的《绩效审计概要》中作了明确界定。而加拿大综合审计中的货币价值审计与英美两国的绩效审计基本相同。目前，我国政府绩效审计已进入全面推进阶段。2008年，审计署根据经济形势和审计工作的发展变化下发了《审计署2008至2012年审计工作发展规划》，指出：“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府机关责任追究制。”
同时明确指出“2009年建立起中央部门预算执行绩效审计评价体系，2010年建立起财政绩效审计评价体系，2012年基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系”。另外，提出积极开展资源环境审计，以落实节约资源和保护环境基本国策为目标，维护资源环境安全，发挥审计在促进节能减排措施落实以及在资源管理与环境保护中的积极作用。
各国政府绩效审计形成时间、法律依据和内容如下：
比较上表内容，西方各国与我国在审计立法方面都注重被审计对象效益性的审计。但不同之处是，国外绩效审计不论是机构、项目或者资源都强调审计必须关注经济性、效益性和效果性：而我国则侧重从财政金融、企事业组织和政府部门等机构角度考察其财政支出或资金管理水平的效益性，而且仅仅从经济效益考察，未能兼顾政府行政产生的社会和生态效益。
三、中外政府绩效审计评估方法分析
20世纪70年代，新公共管理运动的广泛开展为各种管理方法在绩效审计中的运用奠定了理论背景。尤其是“顾客导向和降低政府成本的理念为政府运用企业绩效评估技术提供了理论前提”。目前国外绩效审计通用的评估方法有“3E”评价法、标杆管理法和平衡记分卡法。“3E”评价法即评价其经济性、效率性和效果，主要是评价政府绩效的经济性和结果满意度，但由于过分强调经济性而与社会追求的其它价值目标可能发生冲突，而逐渐发展为包括“公平”的“4E”指标。“3E”评价法存在的内在矛盾促使政府绩效评估方法的进一步探索。同时随着新公共管理理论的发展，企业化政府、市场化政府呼声的高涨，政府管理借鉴私营企业的做法越来越多，标杆管理法的应用就是其中之一。标杆管理法的核心是设计一套科学、合理、全面的指标体系，使政府全面考虑自身在社会中应承担的责任。第一步是确定标杆，作为政府奋斗的目标，在每一个实施阶段结束后都把结果与确定的标杆相比较，进行总结评估，以对下一阶段的方法作出调整，直至最后达到标杆水平，确定更高的标杆。这里比较和评估完全融为一体，通过比较实现评估，以评估促进与更高水平的比较。而“3E”评价法仅仅集中于实施结果的审计，缺乏标杆的引导和激励作用。而政府绩效审计的平衡记分卡是一种新型的借自于企业的绩效评估方法。从顾客、财务、内部业务和内部创新与学习四个角度来管理组织的绩效。与标杆管理法不同之外在于指标体系从若干层次进行设计，侧重于从建设一个服务型、责任型和学习型政府理念进行政府绩效考核，体现了把政府对社会发展所承担的眼前责任与长远责任结合起来，政府不单单要学会花纳税人的钱实现财政收支的平衡，更重要的是要承担起引导社会良性发展的重任。
我国常用的绩效考核方法主要有经济审计、目标责任制考核和群众评议法三种。经济审计是绩效审计的最初形式，主要是领导干部经济责任审计和审计机关组织的专项资金审计，忽视了对其他目标理念的关注。目标责任制则是以目标完成程度为考核标准的绩效审计方法。群众评议法主要由单位内部职员对政府行政行为或领导治理能力进行评价，考虑了政府行为的群众满意度，但实践应用中可能流于形式或者受主观因素影响。上述方法在评价标准上，缺乏全面、综合、客观的评价指标体系；在评价方法上，往往只注重定性分析，而忽略定量分析。因而无法真正发挥出全面促进政府服务意识和竞争意识觉醒以及引导政府行为，提升政府效能的作用。我国财政部等部门于1999年6月联合印发的《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》、《国有资本金效绩评价指标解释》可以看成是绩效审计的配套法规。除此之外，目前尚无绩效审计的具体规定，造成了对绩效的评价无据可依，影响了绩效审计的质量和审计结论的可信度。因此，建立科学、合理的政府绩效评价标准是开展政府绩效审计的关键。
四、中外政府绩效审计制度实施的比较分析
［关键词］情景模拟技术；公务员培训；能力；效果
公务员作为政府职能的具体执行者，其能力和素质直接影响着政府工作的效率、效益和效能。在当前信息化、知识化、人本化、全球化的新经济形势下，国际竞争日趋激烈，我国公共管理面临严峻挑战。而在国内，进一步完善社会主义市场经济体制，加快推进民主建设，实现社会主义和谐社会的目标也对我国公务员提出了新的要求。无论是迎接国际竞争的挑战，还是满足国内社会的需求，都需要政府执政能力的不断提高，公务员能力的全面提升来实现。培训作为提升公务员能力的主要途径，无疑是迎接挑战的最好工具。情景模拟技术作为一种新兴的测评和训练手段，在我国各种组织的人才测评选拔、管理者培训中也有采用，但由于流程设计不合理、操作不规范等原因，导致培训效果也不尽如人意。本文通过对情景模拟技术在公务员培训中操作流程有针对性、具体化的设计，以切实提高培训效果，真正提升公务员能力。
1 情景模拟技术及其优势
情景模拟技术是根据受训者所担任或拟担任的职位，编制一套与该职位实际情况相似的训练项目，将受训者安排在模拟的、逼真的工作环境中，要求受训者处理可能出现的各种问题或完成特定的任务，通过培训师的指导及对其完成任务的情况作出分析评价，尤其是通过受训者对模拟过程的亲身体验，以培养和开发受训者的心理素质、实际工作能力、潜在能力的方式。这种培训方式中，受训者不是坐而论道，而是行而悟道，更加符合教育学中的“从做中学理论”和“教学相互作用论”原理。传统公务员培训主要采用课堂讲授法，这种填鸭式的讲授方法简单、陈旧、单一，不能满足公务员培训针对性、实效性等方面的要求。而情景模拟技术以其针对性、实践性、趣味性等特点对于激发受训者的学习热情和参训积极性、提高学习效率和实际工作能力等方面有显著的优势(见表1)。
2 情景模拟技术在公务员培训中的操作流程设计
要切实提高情景模拟技术在公务员培训中有效性，必须根据公务员的特点和需求进行设计，同时把握情景模拟技术的实施要领。下面结合法官任职培训说明情景模拟技术在公务员培训中的操作流程(见下图)。
情景模拟技术在公务员培训中的操作流程图
2.1 进行以“能力”为指向的培训需求分析——提高有效性的前提
进行以能力为指向的培训需求分析，主要是解决“培训什么”的问题，目的是找到组织要求、职位要求与公务员自身状况的差距，更好地确定培训需求，从而提高培训的针对性，确保培训的有效性。以能力为指向的公务员培训的需求分析主要包括以下三个层次(见表2)。比如，笔者根据对法官的访谈和一些学者的观点，并对当前环境下法院工作的具体要求进行分析之后，确定对法官任职培训的五项基本能力：认定(发现)事实的能力、适用法律的能力、庭审驾驭能力、裁判文书制作能力、诉讼调解能力。
2.2 个性化培训方案的设计——提高有效性的关键
培训方案直接决定培训的具体过程，影响培训的效果。情景模拟技术强调依据岗位进行个性化、差异化设计，这就要求设计公务员的情景模拟培训方案时，为各级各类公务员“量体裁衣”，即要根据不同类型、不同职务、不同层次公务员的特点有针对性地设计培训方案。
(1)确定培训方法。前面我们解决了“培训什么”的问题，接下来要解决的是“用什么培训”的问题，即采用哪种方法、用什么案例进行培训。不同的能力需要不同的方法，一种能力可能同时适合于两种以上的方法。到底选择哪种，要充分考虑各种方法的特点、实施条件、适用对象等问题进行优化组合设计。常用的方法有无领导小组讨论、公文处理、角色扮演、管理游戏、案例分析等(关于方法的介绍这里不再赘述)。例如，庭审驾驭能力需要法官具有良好的组织协调能力、应变能力、概括表达能力等，适合采用角色扮演或管理游戏的培训方法(见表3)。
（2）编制模拟案例。编制模拟训练的案例是一项比较复杂和烦琐的工作。首先，收集题目素材。收集题目素材的过程就是发现岗位关键事件的过程，最好能在平常的工作中注意积累。如法官就可以对自己遇到的典型案件进行记录，包括案件的背景概况、案件的特殊性、当时处理的难点、突发的情况、自己的体会比如在处理这类案件时需具备的能力等。其次，编制训练案例。从素材中挑选一个难度适中、典型性和现实性结合得比较好的案例事件进行加工整理，对原始资料进行典型化处理，主要包括剔除那些不宜公开的内容或过于琐碎的细节，使之符合培训目标和具体培训方法的要求，根据确定的能力培训需求，进行完整的模拟方案设计，包括任务或问题的设计、情境的设计、角色的设置、时间的分配等，使训练方案真正具备科学性、实用性的特点。最后，方案的检验与修正。方案编制完成后，可以对相似的对象进行测试，检查能否达到预期目的，发现问题及时修正。比如，一个用于法官的培训模拟案例，要能够体现法律的复杂纠纷，展示法律条文争议以及引起受训者意见分歧和争论。
（3)设计指导语。指导语是向受训者说明模拟训练进行的方式以及训练过程中需要遵守的规则与注意事项的指导性语言。指导语的详尽程度与模拟方案有直接关系。对于比较简单的指导语，只需向受训者作出说明就可以了。对于比较复杂的指导语，则最好能发放到受训者手中，在训练开始之前，由培训师带领受训者共同学习。
2.3 体验式培训的实施——提高有效性的保证
在这个阶段，我们要解决“怎么培训”的问题，即根据培训方法的特点以及实际情况来完成培训的具体过程，包括场景布置、分组和角色分配、演练前的准备、实施演练。
场景布置：场地场景要根据方案设计的具体情境来选择和安排。采用角色扮演法培训时，场景的布置与实际中法庭的格局基本一致。
分组和角色分配：不同的方法，不同的模拟案例设计，各小组的人数也不同。一般无领导小组讨论5~7人为宜，一些操作类训练如技能演练则需要逐个进行。参加培训的人数较多时，需分组进行，对于小组成员的构成及每位受训者的角色，以自由组合自行分配为主，培训师可进行适当调整。
演练前的准备：在正式实施情景模拟演练之前，培训师必须对教学的每一个环节做到周密细致的考虑和安排，编写演练计划，预测在模拟过程中可能出现的问题。
实施演练：课堂演练时，培训师要对自己和受训者的角色合理定位，受训者是“演员”，培训师是“导演”，要把受训者作为模拟活动的主体，培训师只是整个活动的控制者和引导者。培训师给受训者提供必要的资料，说明问题的背景、演练要求，创造与设计情境相符的氛围，激发受训者参与的热情，引导受训者进入角色去表演，去体验，去思考，去争辩，去作出决策和选择，去解决情景模拟案例中的特定问题，进而从中获得某种经历和感悟，提高分析与解决问题的能力。
2.4 全方位的评价总结——提高有效性的终极因素
正如小劳伦斯E.列恩所言，最有趣的实施、引语和远见卓识经常是在反馈过程中获得的。可见，训练之后的总结反馈是情景模拟培训活动非常重要的一个环节。评价总结要从以下几个方面进行：首先，受训者的自我评价。每个受训者根据自己参加模拟演练的全部过程和细节，认真总结自己的感受，深入分析模拟演练成功或失败的原因，认识到自己的不足，明确以后的工作中需要注意哪些方面的问题。其次，受训者之间互相进行评价。除了互相评价，受训者之间还可以就模拟过程中各位的表现展开讨论、辩论，更有利于碰撞出灵感的火花，有利于受训者之间的互相学习。最后，培训师点评。培训师的点评应从理论和原理出发，恰如其分地指出受训者的成功之处和存在的不足，客观公正地分析原因，并提出切实可行的改进意见。为确保培训的内容与实际工作之间形成快速直接的正迁移关系，还需要做好课后的评估和跟进服务。
3 应用中的注意事项
毋庸置疑，情景模拟式培训内容丰富，形式多样，对于公务员能力提升效果明显。但如果运用不当，也可能会适得其反，事倍功半。因此，在应用情景模拟技术进行公务员培训时，一定要注意考虑以下几方面的问题：
3.1 关于情景模拟案例的编制设计
(1)典型性。情景模拟所模拟的事件必须是典型的，这一方面表现为模拟的事件往往是政府机关事务中的一系列片段，是公务员现在或未来工作中最重要、最经常、最关键性的活动，而不是那些次要的、偶然的事件；另一方面，所模拟的事件不是原原本本地从实际原型中截取，而是把多种情况进行归纳、概括、集中成的一件事，注意扩大它的知识容量和时空跨度，充分体现短期、优质、强化及速成的特点。
(2)现实性。模拟案例要紧密结合我国经济建设和社会发展的新形势，结合政府当前的工作重点和难点，结合社会的热点、焦点问题设计。对公务员的培训要尽量反映世界最新公共政策思想、技术和方法。
(3)难度适中。过难，受训者无从下手，模拟活动实施不下去；过易，受训者很轻易就能解决案例中设置的矛盾，培训毫无意义，总之模拟案例过难或过易都会影响培训效果，不利于培训目标的实现。
3.2 关于模拟场景的设置
情景模拟训练场地与常规的讲授课堂有所不同，它是情景模拟案例的一部分，它能对应试者起到岗位诱导、心理压力及操作指向的作用。要特别注意模拟情景的“现场感”，做到有情有景、有声有色、情景逼真，使培训者进入训练场地后，能够很快进入其“扮演”的角色，由触景生情，到激发其多方面的才能，去完成特定任务或处理问题。
3.3 对培训师的要求
情景模拟式培训涉及面宽，系统因素复杂，并具有一定的不可预见性。因此，相对于一般培训活动，情景模拟式培训对培训师的素质要求更高一筹。具体包括：了解组织状况及职位要求；扎实的理论功底和丰富的模拟培训经验；掌握情景模拟的各种方法；能有效地面对各类受训者，驾驭整个过程；对模拟训练过程中可能出现的问题有透彻的理解；乐于抛弃不信任，保持谦虚，并能搁置先入之见；耐心；总结或提炼要点的能力等。同时由于公共管理类课程具有较强实践性的特点，使得教师必须密切关注公共管理的理论发展与社会实践，这无疑对教师的知识结构、教学能力及教学责任心提出了更高的要求。
参考文献
［1］［美］小劳伦斯E列恩.公共管理案例教学指南［M］.郗少健，岳修龙，等，译.北京:中国人民大学出版社，2001.
［2］郑天树.公务员培训的案例教学［J］.成人教育，2006(3).
［3］周洁.公务员情景训练的内容和结构研究［D］.成都：电子科技大学硕士学位论文，2008.
1.PPP模式的内涵
PPP来自于英文Public Private Partnerships ，直译为公私协作伙伴。国内外众多知名学者对 PPP有不同的认知，但是普遍都从广义和狭义两个角度界定PPP的内涵。广义的PPP 是指政府机构和私营企业基于公共事业项目达成一种互惠互利合作关系的融资模式。而在我国的多数学术理论及实际应用中，大多数主要体现了狭义的PPP内涵，即政府机构和社会合作以相关项目为中心的一种新型融资方式。
2. PPP模式的特点
（1）PPP项目具有实施的长期性。目前，PPP 融资模式主要应用于废污水处理、隧道等基础设施建设和基础服务等方面，这些项目初期的投资金额较大，并且投资回收期较长，从而决定了 PPP项目实施的长期性的特点。
（2）PPP模式具有公益性的特征。PPP模式的公益性是由应用项目的性质决定的。PPP模式是由政府部门主导，通过引进社会资本进行交通、供电、供水等公共服务项目的开发、建设和运营。政府机构所特有的公共管理职能促使其要保证项目的公益性，从而保证公民的效益水平。
（3）PPP模式具有利益与目标的不一致性。
（4）PPP模式风险的分担具有区别性。PPP 实施的核心是利益共享与风险分担共担。PPP模式的参与方各自发挥自身的资源优势，利用各方长处分担并化解项目风险，共同推动项目的顺利实施。
二、PPP 融资模式的理论基础
1.公共产品理论
公共产品理论认为公共产品可以划分为纯公共产品和准公共物品。公共产品具有非竞争性、非排他性和不可分割性的特点。纯公共产品是指不同消费者之间的使用是独立的，不会相互影响，一位消费者对该类物品的使用不会影响其他人的消费使用情况。
2.项目区分理论
项目区分理论是指按照项目的性质与特征对其进行分类。该理论被较多的运用于公共设施建设领域。按照该理论的指导思想，首先识别该项目的特殊性，然后在此基础上确定适当的差异化投融资战略，最后确定出资主体、权益归属和运转模式。
3.委托理论
委托理论是现代公司治理结构的一个基础理论，它不仅促进了公司治理结构的不断完善和发展，而且有代表性地提出了委托方和方。委托理论的主要思想认为，委托方可以通过签订协议或契约要求方完成相应的目标任务，关系双方互惠互利，同时实现彼此的利益最大化。
4.市场失灵理论
市场失灵理论认为，市场失灵是指由于内部或者外界因素的影响，导致资源配置出现差错，无法按照市场机制正常运转。市场失灵有广义和狭义的区别。狭义的市场失灵为商品和劳务分配在外部负经济效应、信息不对称等条件下出现运作失灵或者是调节收入分配机制失灵的现象。
三、PPP融资模式在污水处理企业应用的必要性
1.PPP融资模式有利于缓解融资困难状况
污水处理企业是公共基础设施和公共服务的重要组成部分，主要将工业污水、生活污水和农业污水进行治理和再利用，对节约用水和生态保护具有重要的意义。目前我国部分地区水源受到了严重污染，水资源形势日益严峻，为了保证社会公众可以正常用水，废污水处理是当前缓解这一问题的重要环节。因此，对污水处理的需求也将随之递增。PPP模式的应用与推广为我国水污染治理行业的推广和业务延伸带来机遇。打破原有的污水处理项目政府单一投资模式，通过竞标方式引入具有经济能力、技术优势和管理经验的社会资本有利于解决污水处理企业的融资困境。
2.PPP融资模式有利于分散和控制项目的运营风险
PPP模式的实施规则使得私营企业和政府部门共同合作、共同协商，联合决策项目的重要事项，对项目的各环节进行有效控制。在项目的日常运转过程中，私人机构对风险的敏感性更强。私人机构会对投资项目的风险、收益进行合理的评估，强化可行性分析阶段的风险评估。在项目的投标谈判阶段和建设运营阶段，私人机构会利用其经济、技术、管理、人才、经验等??势资源对风险进行有效的控制，降低项目运营的风险。
Abstract: As the guidance in the city, public signs have an important role to everybody in the city especially to the strangers. Public signs are the windows to a city, they reflect the civilization of the city and they also service to the society. Some incorrect translations in the public signs in Yulin lead to adverse effects. Then we should do something to solve them. In my opinion, we should use the way of "citing――importing――creation" to get the correct translations to the public signs.
关键词： 公共标识牌；翻译；解决
Key words: public signs；translations；solve
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2012）11-0311-03
0 引言
榆林市位于陕西省的最北部，在黄土高原和毛乌素沙漠的交界处，是国家级历史文化名城。能源矿产资源富集一地，被誉为中国的“科威特”，经济增速连续七年保持全省第一。城市是人类文明高度集中的地方，是环境、经济、社会等多因素、多变量、多目标随时间不断变化的动态综合体。现在城市的内部结构和外部坏境日趋复杂，因而城市管理的工作也就越来越复杂。城市管理的根本任务就是在城市中创造良好的物质和文化环境，从而实现城市的可持续发展，并带动周围区域社会政治、经济和文化的全面发展。公共管理是以政府为核心的公共部门整合各种社会力量，运用政治、法律、管理、经济等手段，强化政府能力，提高政府绩效和公共服务质量，来实现公共利益。随着经济的飞速发展，榆林市在突飞猛进的发展中与国际接轨的速度也在加快。往日这个遥远的小城镇而今已被世界各界瞩目。经济的快速发展也为与榆林的各方面发展带来了巨大的外来资源。现在的榆林不但吸引着国内的投资者、旅游者，国外的人们也开始关注我们。榆林市的大街上时不时就能看到蓝眼睛黄头发或者是黑皮肤的外国人。在发展经济的同时，我们的城市相关产业发展以及管理也要跟上时代的脚步才能更好的为社会服务。
1 当前城市发展存在的问题
1.1 城市公共产品的现状 目前，我们所看到的现状是各大中小城市普遍都存在着公共标识牌翻译的不足，特别是一些生僻以及带有方言特色的标识牌翻译存在着比较大的问题。比如西安的大雁塔一直被翻译成“the big wild goose pagoda”即大野鹅塔，直到最近才被修改为“Dayan pagoda”。而天津的记者经调查发现，在开发区，各主要街道的地名标牌普遍存在着中英文混用的情况。以第一大街与巢湖路交口的路牌为例，巢湖路的路标用的是汉语拼音“CHAOHU LU”，而在相隔不到十米的一个指示牌上，新城西路和南海路的标识为英文“XINCHENG WEST ROAD”和“NANHAI ROAD”，下一个类似的指示牌上面的建设银行的标识则为汉语拼音“JIAN SHE YIN HANG”，中英文混用的公共标识实在让人迷糊。这样的大中型城市出现这样的问题，在像我们榆林市一样规模的中小城市问题也是屡见不鲜。近年来榆林市无论是从市政建设还是从经济发展规模来看榆林的城市管理已经有了明显的进步，但与国内许多大中型城市相比还处于落后阶段，而且也明显滞后于陕西经济和社会发展的需要。在城市竞争日趋激烈的大背景下，如何提升榆林城市管理的水平，促进城市的更高发展，已经成为榆林城市管理者面前一个非常严峻的问题。我们先看这样一个事实，榆林市中心广场的一块公共标识牌是这样写的“between public and health”。如果不是上边的汉字和人物标识，估计谁也不知道这居然就是我们榆林市公共卫生间的标志。那么在榆林市最繁华的闹市街区的广场上，这个英文标识的影响有多大呢？通过简单的调查发现，不懂英文的根本不知道这是什么意思，稍微懂一点的也看的也是不知所云，再看看这学习过英文的大学生倒是凭借一点单词理解还能猜出个大概，但这绝不是真正意义上的英文标识翻译。且不说这样的公共标识牌对我们的城市文明建设拖了多大的后腿，如果这时候有外国人正在急着找卫生间，又没有懂英文的人给予帮助，那么估计以后再也没有外国人敢来我们榆林了，因为公共场所连公共卫生间也没有！这样的窗口带给别人的信息是什么呢？是落后是无知？那么这个公共卫生间的正确翻译应该是什么呢，通常我们用的有toilet、washroom或者rest room。那么对于为公众服务的公共标识牌要怎么管理、改进就是当前我们榆林城市管理要做的事。
1.2 产生公共产品不合格的原因 公共产品是公共经济学理论的核心概念，其中以保罗・萨缪尔森的定义最为代表性，即“公共产品是具有消费的非排他性和非竞争性等特征的产品” 。消费的非排他性，按照萨缪尔森的阐述具有三个方面的含义：①公共产品在技术上不易排除众多的受益人；②公共产品还具有不可拒绝性；③虽然在技术上可以实现排他性原则，但是排他的成本极高。消费的非竞争性，指一个人的消费不会减少其他人的消费数量，或许多人可以同时消费同一种物品。1965年，公共选择学派的创始人布坎南在其著名的《俱乐部的经济理论》一文中提出，同时具备非排他性和非竞争性这两个因素的公共产品是纯公共产品；完全由市场来决定的产品是纯私人产品；而现实社会大量存在的是介于纯公共产品与纯私人产品之间的一种产品，称为混合公共产品或准公共产品。
根据上述对公共产品的定义，我们可以认识到公共标识牌作为一种公共资源属于公共产品。那么在榆林市里出现这样的公共产品的问题的原因是什么呢？我们来分析一下。
1.2.1 城市法制法规的暂不健全 首先是榆林市出台的相关管理办法和规定很不充分。通过简单调查，榆林市基本上没有成型的公共产品管理规章制度，在实际操作时主旨是不触犯国家相关法规政策执行。其次作为政府他虽然是公共产品的生产者，但却不是他本身的产品，而是通过招标或者其他方式指定生产者，所以在实际的生产过程中作为管理主体的政府部门就难免疏于管理。譬如通过调查表明，类似的公共产品如标识牌在生产过程中，政府相关部门仅仅是提供所需要的产品内容，具体的设计、生产、安装则由生产厂家负责。那么我们就不难想象像这样的标识牌一样的公共产品会出现问题就在所难免了。这是为什么呢？因为我们知道生产厂家的资质或者说是水平就已经决定了他们产品的质量。所以如何建立公共产品生产、投放、监督的管理体制以及如何选择公共产品生产厂家的制度建立就势在必行了。
1.2.2 公共产品生产者存在的问题 一方面一些生产厂家在具体的生产过程中只求速度和结果，盈利是他们的最大目标，当然这也是市场经济所具备的特点，但是如何在追求经济利益的同时处理好产品质量就是企业要做的工作。“between public and health”这样问题的产生估计不是二把手英语“专家”的杰作，便是商家直接拷贝百度上根本不考虑语法或者语境的直接的英语翻译。这样的工作态度怎么能有合格的产品呢？面对为公众服务的标识牌都可以这样不负责任，我们能想象他们对于其他私有产品的结果吗！另一方面就是经济利益的驱使。因为我们度知道，经济社会，请专业的人做翻译要付一定的报酬，虽然这部分经费已经在制作费里了，但是作为以营利为目的的商人是要最大限度的获取利益，而在生产公共产品时，这虽然是政府行为，但到了具体操作的商人手里这就是利益。所以生产者会不择手段的压缩成本获取最大的利润。且不说榆林公共标识牌的设计，单说内容就是这样敷衍了事，可想而知这样的结果也就在预料之中了。
1.2.3 人才的匮乏 另一方面，在榆林，事实上是经济发展的速度要远远大于人才成长的速度。区区的公共卫生间英文翻译相信在其他大中城市的制作厂家里，只要是平真才实学进入公司的员工在制作这样的标识牌的时候也不会出现这样的错误吧。榆林现在到处可以找到小广告公司等。但是通过简单的走访调查发现榆林基本上没有设施完备、技术力量雄厚、资历深厚的广告生产商，当然这也与榆林市早期各方面发展缓慢有关系。但是即使是小公司，出现这样的低级错误，也能反映出一些问题，例如公司员工的文化水平、企业的工作态度以及管理者的素质等等。同时在侧面也能反映出榆林的人才还是相对匮乏，这样的结果导致的不仅仅是类似问题的出现，最终的结果可能会导致经济与社会发展的不平衡。
2 转变城市管理模式提高社会服务品质
从公共管理的职能来看，公共管理包括了对自身组织内部的管理和对外部的监督、协调和指导。而从公共标识牌所产生问题来看，我们榆林的城市建设以及管理还有艰辛的道路要走，要解决这些看似小但却影响榆林城市发展的问题，我觉得我们应该从以下几个方面来修改、加强管理，为榆林的城市建设铺砖添瓦。
2.1 发挥政府管理职能 ①要发挥政府的管理职能。公共标识牌是一种产品，而且是一种公共产品，实质上是向社会提供一种公共服务。政府要运用自己主体身份，对公共产品的选择、生产要求进行细化规定。从选择生产企业到产品内容的确定，产品的生产，产品的审核、投放以及到最后的监督、修护工作全面展开，是公共产品最大利益的为公众服务，同时实现城市水平的提升以及政府能力的扩展。②要通过政府统筹管理强化行业的统筹管理。要求对所有公共标识牌进行统一制作、统一管理，达到各方面的“共性化”。③要体现公共标识牌服务的要求。以管理标识牌产品为载体向社会提供公共服务，这既是社会需求，也是行业责任。而公共产品在使用过程中也会出现磨损、毁坏等破坏，所以政府部门也要做好后期的养护、更换工作。④要建立管理机构规范的管理制度、标准、监督、考核体系。好的体制、机制需要好的制度体系做支撑、来实现。不断建立政府管理部门与生产管理机构有序、有效的工作联系。按照公共产品管理的客观要求，进一步明确政府管理部门和生产管理机构在生产与管理中的职责和权限，明确管理工作的内容和方式，规范工作联系制度。这样既能充分有效地发挥政府管理部门职能，又能保证生产管理机构在具体生产管理中的系统性和完整性。
2.2 体现市场监管职能 要以人为本、科学规划,完善城市公共服务体系。政府要继续加强对城市公共产品的监管工作，督促各级主管部门建立健全城市公共服务评价制度，制定服务评价标准，并将有关措施落到实处。使企业通过科学规划和建设，提高生产能力，创造出与城市规模、人口及经济发展相适应的公共服务体系。加快技术的发展和创新，公共标识牌作为一种公共产品，它具有指引效应，所以技术含量也就是他所能服务的结果。具体的来说，在政府方面，作为行政职能部门，在公共标识牌的生产、制作以及审核再到最后的投放，首先应该制定至少一部的相关规定以敦促该类产品的价值得以实现。公共产品投放以后要适时适当地进行公共产品质量监督，检测公共产品的公共服务职能是否达到，若离预期目标还有差距则应该及时修正。另一方面，政府作为公共服务单位，在促进、鼓励地方经济发展的同时，也应该出台一些鼓励地方民营企业发展的政策，让我们的民营企业不但能自己致富还可以带动榆林全市政治、经济、文化以及相关的发展，打造品牌度知名度。我们榆林市近年来经济的迅速发展与文化发展相对滞后还形成鲜明的对比，所以在提倡“书香榆林”的文化倡导下，我们也要大手笔，大投资吸引更多的经济技术能手和专家为我们榆林的发展出谋划策。同时，政府部门也可以在我们的地方媒体，如榆林日报、榆林广播电视等节目中做一些宣传性的题材，潜移默化的来影响我们的市民。当然市民的文化水平不是一朝一夕的事，冰冻三尺非一日之寒，这不仅要靠政府的大力投资与关注，更需要市民的自我提高。
3 探索城市公共产品发展道路
榆林是一座有着2000多年历史的文化古城，加上地处边塞，一直以来与外界的接触较少，要不是近年来各种资源的开发利用，现在应该还是贫穷的陕北，所以这里的文化相对还是保守、落后。所以在对外的一些的工作中，大部分的工作人员也抱着一种得过且过的思想办事。具体的说就是我们的工作人员都认为我们这里来的外国人很少，即使有应该也不会有人注意这些啊！即使错了影响也不大，正是这样的思维方式才让我们的对外窗口行业出现了不大不小的错误。因此，不论是工作人员还是广大市民面对榆林现在经济发展的大好形势，一定要兢兢业业，做好自己的本职工作，而广大市民也要为榆林的城市建设展现自己主人翁的精神。对于生产企业一定要严把质量关，公共产品生成后最好进行必要的检查甚至是公示，以达到最好的目标。而在公共产品的投放过程中，政府部门还应该做好监督以及管理工作，及时发现问题并做出相应的回应。
城市的发展离不开管理，离不开各方面的努力，针对榆林市公共标识牌出现错误所产生的影响，我们要看到问题，剖析原因最后制定方案，探索一条适合榆林市地方经济发展迅速但相关产业落后局面的城市管理道路，即“借鉴―引进―创造”性道路。具体的说我们可以先以我们的省会西安作为学习、研究对象。西安是十三朝古都，经济政治文化发展还是走在国内前列的，特别是西安的旅游业。那么在西安市区的旅游景点以及公共场所标识牌的外文翻译就相对正规的多。在我们榆林市区的公共标识翻译中，针对地方现在的特点，所有的标识牌有中英文两种文字的翻译目前已经能够满足市场的需要。所以一些多种外文翻译的标识牌现在也不大需要。另外对于公共场所的统一性标识牌，我们可以直接拿来，为我所用。这样也不存在版权等纠纷。换句话说，我们也可以这样理解，西安的旅游业、公共事业起步比我们要早，过程中出现的问题已经经过了验证修改，特别是常用语的翻译有较高的说服力，因此同种翻译我们可以直接拿来为我所用，相信生产企业这样的工作方式也是可以接受的吧！其次，西安的文化背景浓厚，几十所高校云集，几百万大学生汇集，对公共标识牌的监督比较到位，有错立改。所以对于一些常用的公共标识牌翻译我们可以直接取用。针对榆林市一些公共场所的与西安市或者其他大中型城市不同概念的东西，我们也可以用另外的一种方法去实现。榆林虽然目前只有榆林学院一所高校，但是除了学生还有比较雄厚的师资力量，根据我们当地多年的生活经验与英语专家沟通，或者是与在校留学时间较长的外国留学生探讨，再或者是通过多年留学国外的本地优秀海归共同研究，讨论出一些适合榆林地方特色的英文翻译。对于一些只有本地才有的特色，我们可以发挥创造力，再解释清楚的基础上追求高雅，以达到中英文翻译中所要求的“信、达、雅”。当然我认为具有特别浓厚地方特色的英文翻译在没有达到确定的要求时，我们可以不需要把这些翻译带到具体的公共环境当中去。我们可以制作一个榆林英文一本通，就是把我们的地方特色以小册子的形式印制，当然内容要达到一定的标准，在我们的公共场所放置，为外国友人提供方便。同时也达到了宣传我们榆林的目的。
4 总结
榆林市的城市公共产品，以公共标识牌类的公共产品为代表所存在的问题，公共服务要提高就要求我们的政府转变政府职能，在管理自身组织的同时，做好与城市相关部门、企业的协调、沟通和监督工作，为城市的公共服务体系再上台阶努力。我们的地方服务水平有限，但是我们知道北京第二外国语学院于2002年成立了公示语翻译研究中心，2005年成功召开了具有里程碑意义的“首届全国公示语翻译研讨会”，上海市也专门成立了“上海市公共场所名称英译专家委员会”等等。我们相信这些专门的机构也能为我们的政府部门提高公共服务水平出谋划策吧，所以公共服务要前行政府必须走在管理的前列以带动地方公共服务水平的提高。
参考文献：
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世界卫生组织在2000年的世界卫生报告中首次定义“卫生管理”的概念：关注并对人类健康与幸福负责的一种管理。此后，卫生管理的概念不断变化和演进，愈发成熟和具体。但是在卫生领域，卫生管理具有排他性的概念，模型及方法的缺乏一致性的术语规定，或评价方法。为解决卫生管理的概念混淆，为提高对卫生管理与体系的认识，为明确政府的卫生服务的内涵，亟需统一卫生管理和工具的定义。此综述围绕以下关键问题进行讨论和研究：如何定义管理；有什么常用于描述卫生管理的维度。
方法
在本综述性论文中，通过整理自2000年世卫组织对卫生管理最原始的定义后，提出的所有相关概念，使用限制性的文献回顾方法成文。由于卫生管理的角度是指国家性质的公共管理，其职能也是基于这种角色，本文聚焦于相关性最强的国际性卫生组织的工作性质。文献检索利用了PubMed、谷歌学术和知网，包括以下关键字的多种组合：“健康”“卫生体系”“管理”“管理者”“框架”。另外还咨询了本领域的专家对部分文献的理解和认识。
研究成果
常用于定义管理的方法。管理的广泛的普遍的定义一大多数人认为的承诺、责任、权力、权威、领导、所有权、政治稳定和法律规则，都对定义卫生领域的管理提供了很多可以参考的角度。尽管管理的维度多元，内容复杂，但仍形成了较为统一的认识，即：管理是一种正式或非正式用于分配责任或履行义务的过程。
在国际组织中，管理常被认为是一种可以防止腐败并提高政府效率的策略。由于管理、领导、管理的职能和管理的定义多有交叉和包含，所以利用联想和类比的方法，来区分以确定管理的中心内容。管理体系的中心包括：对卫生体系的认识，和体系部门分割的建立方法。
通过对管理职能的特质进行特殊化的归纳，管理的功能可以归纳为一种引导体系趋于高效的具体过程。通过分类经常和管理搭配使用的术语，和研究每个术语的核心，演变的来源，以及暗含的内容，可将这些术语分为了以下两类：（1）管理的价值。这并不是表述管理的现状，而是管理应有的理想化作用（如科学管理）（2）管理的描述。把术语特征化，描述不同类型的组织模式来体现管理的功能（如水平式，或垂直式管理）。
管理的价值评估包括民主，灵敏度，以及更常用的科学性，这些都用一种类似的途径去定义理想的管理，这种方式看起来普遍，但是这种添加价值评论的方法仍颇具争议。如萨夫多夫提出如果用影响和表现来判定一个术语，而不是用一系列正规的原则，那么这种定义更有政策的分析价值。无独有偶，格瑞德也曾说，看似很有说服力的科学管理的方式，无法支持对一系列行为定义的优先设计或实际用途，并且最终也限制了区分“一种理想化的科学管理和完善管理”的能力。
为了表述结构而使用描述性的术语愈发普遍，如传统的集权化，等级式的管理概念，但这些都不足以描述完整的现代管理和现代社会。“水平式”或“网络式”的管理为例，更加注重把管理组织的需要，多种模式的权力，利益和活动以及多元化的因素纳入考虑。这些都和传统的线性的“等级式”“行政式”的管理区分开，从权力决策和政策形成和完善的特点上，后者更具有中央集权的特点。随着管理功能的愈发动态化和融合化，更具描述性的术语来提取大量的要素和要素间的复杂关系显得更加有效。但是，管理的组织方式或方法路径并不是排他的，而是需要情景化的解释，如“水平式”管理的组织形式如今可能更具有延伸性，并不意味着它超越了传统的等级式的管理组织模式，而是一种垂直式从头至尾的管理联动模式。
常用于描述管理的维度
卫生管理可用多种维度定义，这里的维度是组成，元素，原则或特性的同义词。在回顾文献中，将这些被引用于不同用途的管理维度绘成表二。一些维度可能被另一维度所包含或暗指，不同维度间的关系也错综复杂，因而仅可解读一些独立的管理维度，它们单独的定义则需要更深入的研究，才能得出结论。
从表中可以看出，大量的不同的具体维度可以用于定义管理的功能，如维度“可靠性”“规则”或“政策安排和战略方向的定义”都被概括在这些框架内，其他的维度如“法律规则”“防治冲突”和“质量”“可持续性”也多少有提到。另外，分析此框架，维度的数量在从综合的分布上，到组织的数量上各不相同。进一步的分析可得出更深入的结论。
首先，如果依照时间排序，维度的包含或排除都全然不同，管理维度也缺少统计性的认识。但是，这些差异大多归因于既定方法的来源和目的，关于管理内核和中心的维度也有待将来的统一。如在2009年世界卫生组织的中东地中海区域办公室的架构中，“法律规则”再次作为一个管理维度（原则），呼应了世界卫生组织在欧洲区域办公室的发文中的同一个规定。
第二，组织的一致性维度在成为统一概念的角度，作为一个框架或分析单元，在认知和差异的方面受到限制。它们自身的变化，和为了确定不同质量的差异而深入归类的重要性在很多研究中被重视。卡玛和雅各布提出了“通过把这些维度分，并进行对因果关联的理论性假设，是让解释管理和探索分析具有实验可行性的第一步”。在这些文献中，提出了多种分类和管理维度：管理投入，管理内核；管理的成效，管理的决定因素，管理的内涵；管理的促成因素，结果和核心价值。为了跟进这些较早群组的特征，将这些管理维度定义为以下三种类型：（1）一类关于原始的管理功能，对“科学管理”的有指导性的价值或原则；（2）一类把管理功能具体化，并把附属功能具体化的操作性规定；（3）一类具体的良好管理能带来的结果或达到的目标，作为潜在可以测量提高程度的指标。用这种分类的群组中，维度的统一性得到了提高，管理内核的一致性也稍有加强，如管理的基本价值，“防治冲突”“防止腐败”虽然不在每个维度中体现，但是在科学管理中广泛的表现。
最后，虽然更有深度，更具体的维度并没有在反映框架的图表中反映出来，但研究了关于维度的外延和内涵的变化。以可说明性为例，虽然它是最常引用的管理维度，但是却缺乏自身的定义。简而言之，可靠性是一种对自身做出的行为或决定都有根据，有理由的状态。可以表现为：可说明的过程，可以被以下步骤规定：规范的设定或代表，资源的分配，表现的效果，与成果相关的调查或信息，有奖励或惩罚的强制措施；可说明的组织形式，如“水平式”“垂直式”或“网络式”；可说明的分类，包括经济，成果，政治和民主性等是可以说明的且相关的。在根据这些不同的维度探索管理功能的可操作性的^程中，仍需要大量的量化工作以确定变异度，并把每个维度的外延和内涵统一化。
讨论
以介绍管理职能为中心的卫生体系功能的论文数量，增长的缓慢但稳健，但达到一致的明确的卫生管理功能的定义，依旧任重道远。在现有文献的理解上更进一步，提出了以下观点，以为将来卫生管理的研究提供参考。
描述管理定义的术语有何作用？为了定义管理，就必须区分术语之间的基础差别，才能将术语作为引入管理的词汇，并更加思虑周全，暗喻深远。这点在描述管理的理想状态，和在已有的基础上增加描述，显得尤其重要。反映定义的不同方法，会使研究者更好的交流彼此的初衷，更准确地阐述彼此的解释。
如何进一步分类管理的维度？管理的潜在功能和具体的管理功能在定义维度的方面，尤其相关密切。但是，由于缺乏对在角度和目的上统一的维度，所以还需要是否是互斥或独立的特征的进一步检测。将管理视为一个过程，它和管理维度的具体潜在关的联还需要探索。
