时间：2023-07-19 17:29:45
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理学的研究范式，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
英国著名的哲学家休谟最早提出事实判断与价值判断的问题，他视价值中立与价值的问题为“是”与“应该”或者“实然”与“应然”的问题。休谟认为以传统道德学为基础的逻辑推断总是将“是”与“不是”作为命题判断的标准，这种判断逻辑既缺乏相应的逻辑基础，也没有实证论证的支撑;所以这种判断标准具有天然的缺陷，故价值与价值中立之间存在必然的哲学界限，两者的区分问题也尤为重要。此后，价值与价值中立问题以及休谟对因果关系的普遍、必然性进行反思所提出的问题便被康德称之为休谟问题。伴随着休谟问题在学界的发展与扩展，在传统公共行政学的漫长研究历程中，价值中立与价值之争也骤然上演。在公共行政学界中，韦伯首先继承休谟的遗风，进一步探究价值与价值中立的关系。韦伯将价值看做一个主观选择的问题，如果一个事物是好的，那这个简单的判断中就带有主观的意识成分，个人的主观意愿作为个人价值的根本基础，而对于科学的研究来说，个人的主观意愿与想法又远非科学的解决范围，科学致力于解决事实的问题。同时，个人的主观喜好也截然不同，不同的个体对于同一事物具有不同的价值判断，而价值判断无法衡量对错，因此价值判断并无对错之分，而科学则不同，符合客观规律的事实才能称之为科学。美国社会学家帕森斯认为韦伯的这一观点是可以接受的，并指出之所以可能的原因“尽管在描述一个具体现象的时候，作为科学分析之主题的，并不是该现象可体验到的事实的全部整体，而是一个选取的部分;但历史的个体如它构成的那样，所包括的诸事实都是客观的和可以检验的……。”［1］韦伯对于价值与价值中立的理想性分离最终使他构建起统治公共行政学科长达一个多世纪的科层官僚制理论。在韦伯看来，官僚制的设计机制完全能够实现公务人员的价值脱离，个人的任务与职责通过规范性的条例得以体现，公务员仅需按照规则办事，价值的影响便无处藏身。
韦伯设想中的管理体制成为传统公共行政学科发展的经典模式，对于后来的组织机构的设计与发展都产生过重要影响。纵然，组织结构与组织制度伴随社会形势与社会发展的需要而进行不同模式改良，但是韦伯官僚体系的根基与设计理念仍未彻底性改变。在其设计的科层官僚模型中，韦伯给予休谟问题以更为实践性与组织性的阐释，他不仅仅热切拥护休谟所坚持的事实与价值的分析，而且在实践层面通过一种科学性的制度构建试图化解事实与价值、价值与价值中立之间的复杂缠绕关系。而传统公共行政学对于“价值中立”的挚爱则显然深受政治行为主义流派的深刻影响。谈论起价值与价值中立的纷争与纠缠，偏爱政治科学与价值中立的行为主义学派关于价值与事实的理解也受到广泛地关注。“对于任何科学研究来说，如果其要想获取成功，就必须向公众说明其获得的知识是有效的”［2］，为了证明知识的有效性，社会科学学者都纷纷提出不同的方法论。行为主义的方法论作为一支难以忽略的重要流派，对于社会科学方法论的研究发挥重要影响。行为主义的方法论秉承逻辑实证主义的价值导向，将科学研究的范围紧紧锁定在回答事实问题，而非做出价值判断。因为在逻辑实证主义看来，价值判断隶属于哲学与伦理学的问题范畴。行为主义忠实遵从“价值中立”的方法论导向，试图通过科学的研究方法与研究实践，将价值从行为主义的研究中“祛除”。随着行为主义在社会科学研究中话语权的逐步扩张与盛行，其对于“价值中立”原则更加推崇有加。打着“科学主义”的理性旗帜，行为主义的方法论与价值观曾一时成为社会科学研究的主导者，成为经济学、社会学、心理学、政治学等学科走向科学化的首要方法论选择。行为主义的发展趋势难以抵挡，而作为主要价值根基的“价值中立”原则也在学者们的不断争论中获得发展与完善。经历长期的理论塑造与自我完善，行为主义的“价值中立”原则也发展成为一种较为完美的系统理论。社会科学研究者，为了实现“价值中立”原则，他们致力于在研究对象、研究过程与研究结论三者之中都贯穿“价值中立”，企图以此来实现价值中立的实证主义科学梦想。在对于研究对象的分析中，“价值中立”原则倡导科学与哲学的分离，科学是要解决事实的问题，而哲学是回答“应然”的问题。
其次，在研究过程中，价值中立原则力求研究者规范地依照科学的研究精神与实践伦理，将个人的情感、价值与主观偏见等统统抛弃，而不让这些主观的感受干扰正常的科学研究;最后，在研究结果中，价值中立原则将事实判断作为科学的终极目标，而将价值判断彻底拒于科学大门之外。行为主义为社会科学的研究带来了一场新的革命，其将社会科学看作与自然科学一样的科学理论，视个人的实证研究与经验观察作为研究的基础，妄图将社会科学的研究从抽象、思辨与形而上的哲学方法论中解脱出来，使其彻底迈入科学的领域。在行为主义鼎盛时期，社会科学学者终于可以摆脱来自自然科学学者的方法论攻击，可以自信坦然地成为科学智库中的重要一员。行为主义的强势发展深刻地影响着社会科学研究方法论的革命，公共行政学也不例外。公共行政学既然源自政治学，其发展也必然存有较为浓烈的行为主义政治学因素。行为主义政治学带着政治学研究者的雄心试图实现政治学的“科学化”，行为主义政治学派认为先前的政治学缺乏对于现实的关照，而毫无现实基础的政治学研究则是空洞与思辨的。传统公共行政学在行为主义政治学的熏陶之下，再次将价值问题提出来。鉴于公共行政学科的具体情况，公务人员的价值处理也成为早期行政学者探索的关键性议题。不可否认，带有个人偏见与狭隘色彩的价值习惯必然有损于公共组织的合法性基础，而价值中立便成为传统公共行政学者给予公务人员的终极价值评断。
二、从“价值中立”到“价值回归”:当代政治哲学与当代公共管理研究的悄然转型
对于整个十九世纪来说，自然科学的突出成就为人类社会的发展带来了诸多变革，经验理性为基础的行为主义学派占据学术话语的主流，这些都对于传统的政治哲学合法性造成了巨大挑战。“在十九世纪，公共管理的概念与理论都伴随着时间与背景的不同而发展，而其发展的宗旨就是将公共管理学科发展成为一种真正的科学，使其从非科学中摆脱出来。”［3］然而，科学与技术的发展并没有促进人类社会比例性的发展，科学家在为人类生活带来便利与安毅的同时，也为人类社会的和谐发展增添了诸多困境。人类社会中的公平与正义问题并没有随着人类科学技术的突飞猛进而得到长足发展，而由公平与正义等价值所带来的一系列社会问题挑战着行为主义研究范式的存在基础。社会科学的研究正在酝酿着一场崭新的转型与革命，当代公共管理学科的也面临新的历史机遇与发展挑战，其研究范式也正在进行着悄然变化。早年沃尔多曾指出，“事实”与“价值”、“是”与“应然”的分离为社会科学家制造了麻烦，“一方面，社会科学家通常都背负着从过去得到的道德信仰的包袱，这些信仰构成了自由民主的观念。另一方面，这些信仰原初的哲学基础依然消失，但没有一种哲学能够得到普遍的接受并成为一种适宜的替代性选择。”［4］
对于公共管理学科的研究价值转型，伊斯顿的《政治科学的新革命》一文功不可没，其在该文中公开质疑行为主义政治学的研究价值取向，并对于行为主义的研究范式进行猛烈抨击。他认为政治科学并非政治学家的唯一使命与追求，责任性也同样必不可少，学者们应该在研究方法与研究事实的选取中充分重视“价值”的作用，该文警示政治学与公共管理学者对于价值的忘却，并致力于再次唤起学者研究的价值回归。此后，建立在逻辑实证主义基础之上的价值中立原则也受到学者们的批判。哈贝马斯甚至把实证主义的错误归结于价值中立，他认为把价值与事实分离，便意味着使抽象的应当与纯粹的存在对立起来。同时，公共管理学界有不同的学者对于以价值中立为基础的韦伯官僚模式也报以怀疑态度，并认为作为政策制定与政策执行的公务员来说，实现纯粹意义上的事实与价值分离似乎过于天真。而作为当代政治哲学复兴之重要标志的罗尔斯的经典巨著《正义论》则进一步将对行为主义研究范式的批判推向。罗尔斯提出在人类社会的发展历程中，社会的正义应该被视为人类社会发展的重要价值诉求。对于正义论的演绎与推论，罗尔斯采取的是一种契约论的理论工具，踏着康德的哲学足迹，其试图构建一种实质性的政治哲学。罗尔斯竭力构建的政治哲学大厦是从根本上来说是对于行为主义政治学范式的批判，其对于社会公正与社会正义的价值追求也有力地激励着现在公共管理学科的范式发展，而结果也着实证明公共管理学科的范式发展也与罗尔斯的政治哲学密切相连。
在传统公共行政学时期，价值中立的制度设计理念与规划带来的是一种效率至上的实践结果，在一定程度上来说，价值中立的组织价值适应了西方国家工业时期发展的道德与实践要求，并对于促进西方国家工业化的持续发展与实现西方国家长期的经济繁荣起到了重要作用。而对于传统公共行政研究来说，价值中立的原则也具有较为现实的作用，其保证政府管理建立在一种规范化的系统至上，并在制度构架与组织设计之中始终贯穿效率的指导原则，这些都促使建立在韦伯科层官僚体制基础之上的政府体制运行畅通。价值中立作为传统公共行政阶段的一种重要理论遗产在整个传统公共行政时期都深刻地影响着公共行政学者的研究。而罗尔斯《正义论》的问世与传播对于传统公共行政时期的支柱理论基础———价值中立原则产生致命性的冲击，对于价值中立原则所倡导的效率第一原则进行根本性的否定，将政府的代表性、回应性、参与性与社会公正的价值作为公共行政者的首要价值选项。政治哲学复兴时期兴起的新公共行政学，可谓是公共管理发展历程中对“价值回归”呼吁和追求的典范，纵然新公共行政学最终未能成为像新公共管理运动一样成为公共管理发展历史长河中具有里程碑意义的重大学派，然而新公共行政学以公平与民主作为目的及理论基础，主张政治与行政、事实与价值关联;重视人性和行政伦理研究，倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制研究。例如Frederickson认为，在20世纪六十年代的时候，基于种族之上的不公平与不正义现象十分常见。美国政府的行政官员并没有依照宪法的意愿促进社会公民的实现，因此，为了修正这种理论与实践的不足，我将社会公平作为公共行政的第三个支柱，使其成为与经济与效率一样重要的价值。［5］只是由于“新公共行政学”缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终生根立足，未能最终立足而取代传统的公共行政学“范式”。
三、“价值”与“价值中立”的联姻:当代公共管理价值理性的研究反思
罗尔斯的巨著《正义论》从一定程度上来说带来了政治哲学研究的复兴，使公共管理学者的研究视野重新回归到社会政治价值理性之中，其对于社会正义的阐释也促进西方国家社会契约论的成熟与演进。然而，就如同对于行为主义政治学的研究态度一样，对于罗尔斯的自由民主理论也从来不缺乏批评的声音，比如以麦金泰尔、桑德尔为代表的社群主义者就对于罗尔斯的自由民主理论进行过猛烈的抨击。对于公共管理的实务者与理论者来说，将公共价值作为审视政府行为的重要准则也已经成为他们的共识，公共价值既作为公共管理学界对于新公共管理的回应，同时也对于我们分析公共部门与公共管理者的行为提出了新的视角。［6］
随着人类社会整体迈入20世纪90年代，公共管理的理论与实践都取得了突飞猛进的发展，治理与善治理论、网络治理理论、政策网络理论、协商民主理论、参与式民主理论、强势民主理论以及公民治理理论等诸多公共管理与民主政治理论流派的兴盛均为现代公共管理学科的发展带来了新的气象与血液。这些缤纷多彩的理论丰富了人们对于现代公共管理的认识，并且将这些新的理论运用于国家的公共管理实践之中，产生了极为积极的效果。然而，这些理论范式的发展与引入仅仅对于现存的公共管理理论基石与政府管理实践产生深入影响，对于学者们和政府行政人员创新性地解决现存的政府管理问题同样具有革命性影响。可对于公共管理方法论研究来说，这些新的理论都并没有对于文化、国家与社会关系等问题进行细致透彻的分析。在这些新兴理论范式看来，这些传统的议题已经丧失了其探讨的价值与意义，社会文化等因素仅仅作为研究框架中的单一变量，科学性的理论能够突破社会与文化的局限，达到对于社会现象的正确理解。社会生活的复杂性对于这些新兴理论的核心观点提出挑战，而且许多国家的现实实践已经证明公共管理的若干实践范式并未产生理想的效果，此时，新的公共管理研究范式呼之欲出。公共管理到底应该追求一种什么样的价值范畴?现代公共管理学者都在孜孜不倦地寻求着答案。在公共管理研究范式转变过程中，罗伯特•D•帕特南的研究具有跨时代的意义。帕特南对于民主等问题的回答并不是如同行为主义研究者一样仅仅通过大量的数据分析与图表分析来解答意大利的民主发展问题，对于帕特南来说，这些看似简单的分析结果蕴含着丰富的社会文化价值。［7］如今，帕特南的社会资本理论逐渐成为一种有价值的分析工具去解释不同国家的民主实践问题，而社会资本理论更为重大的意义则是将公共管理研究范式中的“价值”与“价值中立”进行珠联璧合的完美融合。弗雷德里克森等著名的公共管理学者所倡导的“公共行政精神”更是将公共管理对“价值”的诉求推向了新的，正如弗雷德里克森所言，“理性的假设和社会科学的研究传统，对于创造可靠的、经验的公共行政理论是必不可少的。但单纯来自理性假设和社会科学方法中所产生的理论还不能解释这个领域的重要力量。”［8］公共行政精神的孕育与成长也是公共管理研究范式更为挚爱价值理念与价值理性的深刻体现。
进入21世纪以来，社会科学便致力于实现这样一种理想的目标:建立一种可以复制的、客观的与普遍性的科学，而且可以通过量与数学的方式进行衡量。这些科学性的理念也逐步根植于公共管理的研究之中，但是，不可否认的是在公共管理学者的研究中，他们仍然缺乏一种共识，尤其是对于科学的构成以及公共管理研究的本质没有形成统一的认识。事实上，自20世纪50年代以来，人类的三种科学(自然科学、社会科学与人文科学)都经历过周期性的身份危机，不可否认的是，身份危机也同样困扰着公共管理学科的发展。［9］公共管理的研究特征与方法特性直接影响公共管理的身份确认。纵观公共管理学科的历史演变，价值与价值中立的分分合合与整个社会科学的方法论演变趋势都密切相连。社会科学学科的方法论演变也经历着量化研究与质性研究的争论，而且量化研究所基于的哲学基础与价值中立颇为相似，作为一个科学研究者，应该在科学研究中避免情感因素的干扰并力求实现研究事实的客观呈现;对于质性研究来说，其对于社会意义的关注与重视也与价值原则的诉求有所联系，两者都将社会意义作为社会现实分析的重要参考。对于社会科学学科方法论的发展来说，价值与价值中立、定性与定量研究也似有融合之势。Brower认为“近十几年来，公共管理学者对于方法论的科学性进行不断的争论，诸多学者都认为定量研究应该作为定性研究的作用，从而取代定性研究。而有的学者却持相反意见”。［10］Omar等人曾对于定量研究与定性研究进行过分析，他认为:“定量研究与定性研究的区别主要通过数据收集与分析方式而得以区分开来。然而，定性研究与定量研究在科学调查与目的与范式方面也存在不同，定量研究将社会看做一种客观存在，而定性研究将社会现实看做是一种社会构建。”［11］对于公共管理研究而言，近十年来，学者们对于定量研究方法论的僵化性进行过批判，并提出用定性研究来替代定量研究。［12］然而，学者们虽然对于定性研究的重要性与价值有所认识，并且致力于实现一种公共管理定性研究的振兴，然而，学者们在不断的研究实践中越来越清醒地意识到，单一追求定性研究在公共管理学科的普及难以适应现实公共管理实践的发展，因此公共管理学者重新思考定性与定量研究方法论的结合，将定性与定量方法的融合也被学者戏称为一种“联姻”。［13］
如今在公共管理的研究中，更多的学者开始倡导一种“混合型”的研究方法论［14］，试图将定量研究与定性研究结合起来，在同一项研究中，使定量研究与定性研究充分结合，并最终实现定性与定量的研究价值。
四、结语与反思:公共管理研究价值融合的继往开来
如何实现公共管理价值融合的持续性的发展是公共管理学者在未来研究中急需解决的一项根本性研究命题，“对于公共管理学者来说，我们需要从发展公共管理学科的范式中走向一种持续性发展的公共管理道路”［15］，“实现公共管理学科的可持续性发展，理论与实践的结合才是根本之道。”［16］公共管理学科首先应不断探求新理论、新方法，将理论创新作为自身适应政府管理实践的根本基础;同时，公共管理学科也不断强化其应用性价值，因为在如今的政府治理情形下，僵化、单一与滞后性的政府管理体制已经难以应对复杂与多变的社会发展，公共管理作为一门科学性的学科，在理论发展与实践探索领域，其都做出了杰出的贡献，发挥重大深远的影响和作用。
从公共管理发展历史银河中诸多理论范式革新与多次声势浩大的政府管理改革实践运动之中，公共管理学科都已经向我们昭示出其强大的学术活力与生命价值。对于任何一门社会科学来说，社会问题的发现与社会问题的解决始终是社会科学学者要面对的主要问题，如何发现与解决社会问题始终是社会科学学者难以回避的现实议题。社会历史的实践发展也充分说明，如果一门科学不能解决社会实际问题，那么它的价值也将大打折扣。自然科学与社会科学对于社会现象的理解逐步摆脱了哲学的抽象方法论，两者都开始探索适应其发展的方法论。自然科学最终还是走向了实证主义的路线，妄图通过量化的研究做出对于社会现象的理性解读。默顿指出:“物理学家和生物学家完全可能因为另外一组理由而不愿意考虑社会环境对科学的作用。他们可能担心自己工作的高贵性或完整性会由于认识到这样一个事实的内在含意而受到损害……”。［17］
由于自然科学在理解社会现象与创造人类物质文明中的巨大作用，使其长期以来霸占科学的名号，并对于社会科学的科学地位不予认同。同源于哲学体系的社会科学为了应对自然科学的强势地位，其首先对于实证性的研究方法论提出质疑，并且抨击自然科学研究方法在社会认知与文化发展等方面的不足;在两者的不断争论中，自然科学与社会科学的方法论都在其固有的基础上发生了较大的变化。对于自然科学学者来说，在经历了两次世界大战与多次技术故障之后，开始着力于反思自然科学与技术的发展对于人类社会的伦理价值与社会意义。而对于社会科学学者来说，长期以来被视为脱离实践与缺乏现实关照的无用之学，也开始尝试借用自然科学的实证研究方法来解析社会现象。作为社科科学中一名新成员，公共管理学科的延续与更新也必将从方法论做起。透过归于科学方法论的归纳与分析，我们不难发现，对于价值与价值中立原则辩论与争吵，我们也能给予较为清醒与客观的认识，价值倡导对于人类社会的关爱与回应，鼓励科学的发展不要放弃人类社会这个基本实体;价值中立钟爱真实、纯粹与客观，致力于将人类社会在一种极度清晰的事实与价值之间实现发展。而价值中立与价值交叉融合才是公共管理研究漫长道路的最终价值追求。
一、研究视角的选择
目前,诸多的研究者结合学科特点,对公共管理学科的实践教学模式从不同角度进行了全方位的探讨。在已有的研究成果中,主要研究角度如下:
(一)国际比较视角进行国际比较是我们在学习西方发达国家先进经验的常用方法之一,加之现代公共管理学科教育本身就起源于西方,学者们在探索国内公共管理学科教育发展模式与方向的时候,必然要把目光投向国外。只不过,在公共管理实践教学方面,国外大学从一开始就很好地贯彻了这一原则,主要体现在学位设立、课程安排、教学方法与手段等方面。尤其是在市场经济的推动下,公共管理学科教育与市场需要或社会需求结合十分紧密。国内学者在进行比较研究的时候,一般也是围绕这些内容展开的。如王乐夫等人以英国、美国、加拿大三国51所院校为代表,专门比较了中西方高校在公共行政专业课程设置方面的差异,概括了西方高校这一专业课程设置的类型与特点,指出我国高校的不足所在,并提出了相关的建议。杨列勋从整个学院的角度,重点描述了肯尼迪政府学院(KSG)丰富的课程设置与多样的学位类型,认为KSG课程设置的面宽量多、最大限度的交流与合作、强调特色和院校特点、以政策应用为研究导向和出发点[1]这四个方面给我们以较大启示。张钢对英国公共管理教育的特殊发展历程,特别是实践推动下公共行政向公共管理学科范式转变的过程进行了专门介绍。姚光亚和张少栋分别从硕士和本科两个层次比较了中美公共管理教育的不同所在,说明了美国高校公共管理教育在课程设置、教学模式等方面的特点。田蕴祥以职业型硕士为切入点,从学院归属、入学条件、课程设置和教学特色[2]等方面探讨了法国大学公共管理教育的情况,具有较好的参考价值。
(二)一级学科层次的探讨公共管理一级学科下的各二级学科,都对应于具体的社会管理领域,虽然职能分工不同,但在内在规律上有着共通之处,因此,在整体上探讨公共管理学科实践教学模式也是可行的途径之一。如卢增智在强调公共管理学科实践教学必要性和紧迫性的基础上,指出在公共管理学科实践教学中应该树立五种理念:全球化理念、市场化理念、实证化理念、学生本位化理念和创新化理念,可以从认知实践、实验模拟、案例教学、实习实践和教师队伍等[3]五个方面加以创新,以增强实践教学环节。章兴鸣等围绕“实践的课程范式”,强调公共管理学科教育中课程教学与实践情境的关联,提出实践教学的五个实施途径:“课堂———社会实践”一体化、拓宽实践教学内容、建立公共事业管理专业教学实验室、加强实习基地建设、提高教师实践能力。[4]许吉从人才培养结果的角度,指出我国公共管理教育中存在的问题,提出应用型公共管理人才培养的五个途径:培养理论联系实际的学风、强化实践教学环节、积极开辟第二课堂、培养社会实践能力、将科学研究引入教学过程。
(三)二级学科层次的探讨从目前我国公共管理学科教育的开展情况看,能把所有二级学科(专业)设置完整的不多见,大多是根据自己学校原有的基础开展本科或研究生教育的。比较多见的情况是,多数进行公共管理学科教育的学校都设置了行政管理或公共事业管理专业,因此不少学者在探讨公共管理学科的实践教学模式时是以其中一个专业为切入点进行的。如陈振明等人以厦门大学公共事务学院的行政管理专业教学体系改革为基础,从实证的角度说明了公共管理学科教育中实践教学的重要性与可行性。杨述厚等着重从教学方法、教学手段、实习模式、考核模式[6]四方面说明行政管理专业实践教学模式的创新方向。彭忠益等从人才供求角度入手,说明行政管理专业在人才培养中应该重视社会实际需求,从而建立符合实际的实践教学模式。此外,周湘莲、崔长勇、马杰等人则对公共事业管理专业的实践教学模式进行了探讨。
(四)结合院校特色的探讨从国内外高校公共管理学科实践教学的成功经验来看,重要的一点是突出特色,这一点一般是结合学校性质加以探索的,有学者从这一视角进行了初步的研究。如张力专门结合财经类院校的特点,从当前财经类院校实践教学存在的问题、成因及对策三方面入手,谈了自己的看法。卢海燕从所在学校(华北电力大学)的特点出发表述了对公共管理学科实践教学模式的思考。
二、现有研究有待于进一步拓展之处
根据对现在研究文献的大致梳理,我们可以看到,虽然国内学者在公共管理学科实践教学模式研究方面取得了众多的成果,但还有一些需要进一步深入探讨的地方,主要体现在以下方面:
(一)国际比较中的适用性研究不够国外的公共管理教育的成功经验值得我们借鉴,但问题在于:国外的成功经验我们如何借鉴?公共管理教育的成功开展离不开独特的文化氛围,再加上现代公共管理教育发端于国外,我们在引入之后,究竟如何使之与我国特有的传统文化相结合,在国外高校中成功的经验在国内应用时可能会遇到什么困难?应该怎么克服?这些都需要我们做进一步的研究,才能让公共管理学科的实践教学模式更具有可操作性。
(二)实践教学开展的实证研究不足根据已有的研究成果,我们虽然可以感受到诸多同行都在为如何开展及强化公共管理学科实践教学而进行努力的探索,但多重于理论或抽象的表述,到底在实践中如何操作?遇到了什么困难?则研究较少,或者仅仅是停留于非正式的交流,很少形成系统的理论思考。
(三)实践教学开展中的障碍研究较少公共管理学科与社会公共事务及公共组织有着显而易见的紧密联系,开展实践教学也是学科本身的内在需求,但由于我国独特的国情,在广泛开展实践教学过程中必然会遇到一些障碍,但在实践中遇到的障碍是什么?哪些可以克服,哪些难以克服?是什么原因导致这些障碍的出现?这些方面的研究同样比较少见。
(四)特殊性研究不足如前所述,成功的公共管理学科实践教学必然会体现出鲜明的特色,那么我国各高校在该学科实践教学中的特色如何体现?特别是如何与我国丰富多样的地区特点相结合?笔者认为这是我们探索的重点方向之一。
三、完善公共管理学科实践教学模式的思考
公共管理学科实践教学模式的完善,并不只是从如何丰富和创新实践教学方法与手段入手,它是理论教学、实践应用、专业素养的综合体现。因此,我们可以从如下方面进行尝试与探索:
(一)强化理论基础实践教学模式的完善并不排斥理论教学。从根本上讲,没有足够的理论基础,实践教学也不能很好地开展。因此,我们并不能在看重实践教学的同时忽略了理论基础的加强。难点在于如何让学生认识到理论学习的重要性,如何提高理论教学水平以便于学生更好地学习。要通过理论课程的合理设置,达到既强化理论学习,又不过度挤占其他课程的效果。
(二)加强社会合作,拓展实践教学领域实践教学环节并不局限于课堂教学,更重要的是让学生深入社会实际,了解社会现实,以便应用所学理论把握现实问题,进行原因分析,最终提出解决之道。要达到这一目的,必须要走出校门,与公共组织特别是政府部门进行广泛而深入的合作,例如建立实习基地、顶岗见习等。
(三)加强实际操作技能的训练在实践教学过程中,特别是与公共部门的合作实践,首先需要学生具备最基本的工作技能,如办公软件与设备的熟练操作、会议安排、文书写作、秘书实务、公关策划等,否则,会给合作单位带来一些不必要的困扰,从而影响合作的持续性与有效性。
关键词:公共行政 公共管理 流派
流派归类与公共管理理论的历史沿革
(一)公共管理原则导向的流派
White(1926)的《公共行政学导论》和Willoughby(1927)的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则;Max Weber(1978)的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范,发明了层级制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科学论文集》,深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。
首先为古典管理学派,该学派主要关注行政效率,寻求为行政管理提供一系列方法与技术,为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域,提高管理理论的科学性。Taylor(1911)在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则,并指出:“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注,从而成为了公共行政的核心价值追求。
其次为行政管理学派,该学派从管理实务出发,建立了一套管理理论和规则,作为管理者的行为准则。Henri Fayol的主要贡献是开创了组织研究领域,拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究,并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。James D. Mooney提出了组织四大原则,即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则,结合组织与原则分析。
最后为官僚制度学派,Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系,是强制控制的合理手段,能够达到最高程度的效率,因而是对人类行使权威的最理性工具。
(二)公共管理“理性”质疑的流派
20世纪30年代,传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式,把人当机器,只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面,一是对“政治-行政”二分法的反对;二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。John M.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地论述了当时的情形:“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。
社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理,摆脱了传统行政管理理论的缺陷,并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题,他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。
理性决策理论学派代表人物Simon(1988)把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”,并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想,也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路,同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
(三)公共管理多元化扩散流派
20世纪60年代科学技术的飞速发展,以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展,拓宽了管理思维,也促进了管理现代化,更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。
系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用,都不可能孤立地存在和发展,拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益,即政府与社会其他组织之间的政治关系,以及注重组织工作环境对公共组织的影响力,政府被置身于社会外部大系统中,公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。
系统管理学派是以系统为研究对象,研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响,任何组织都被视为相互关系之中,任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统,必须持续地与环境产生互动,并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。
行政生态学派,借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法,来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授John M. Gaus。其追随者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系,为公共管理学开辟了新的领域,使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风,用生态观点来考察行政是正确的认识路径。
(四)公共管理价值重塑流派
历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段,而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵,也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代,以Dwight Waldo等为首的新公共行政学派,除了致力于民主行政的推动,还大力提倡社会正义、自由、民主等价值,这也就突破了科学实证主义的限制,走向了人文精神与价值的复兴之路。
Waldo(1971)在《走向新公共行政学:明诺布鲁克观点》的序言中指出,“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”,它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于:第一,由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变;第二,抛弃“政治-行政”二分法,把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程,开始重视政府管理中的政策问题研究;第三,公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。
Gary Wamsley的《黑堡宣言》发表,奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调,行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变,行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。
(五)公共管理思路创新流派
任何思想流派的发生,除了寻找之身的历史、传统等渊源之外,时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索,极大丰富了公共行政学的内容和方法论。
公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中,它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化,参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础,关注个人利益,将人类社会分割为两个市场:经济市场与政治市场,它们都有着共同的特点,都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在:扩大公众参与;最大化行政职能分权化;简化行政程序与层级节制;彻底将公共行政经济化,并进行可行性评估,而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础;对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制;削弱公共部门的领导角色,将其界定为专家或技术人员。
20世纪70年代末期,新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题,在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心,采用经济学理论和私人部门管理方法,创立一个新的公共管理的知识框架。如:更加关注绩效-激励的行政模式,建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则;建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制;经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。
新公共服务理论主张和现实求解,主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出,一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失,并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量,并带给社会更高的收益,这些都体现了新公共服务理论的思想进步。
意义及启示
公共管理流派纷争,其主线主要集中在下面三部分:
(一)政治与行政
公共机构的任务,即政策的制定必须由政治家来完成;而行政者则贯彻执行这些政策措施,即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑,但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义,促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来,公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊,主要是因为公共部门采用了众多的组织形式,政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态,使得传统的政治价值难以追寻,并产生了许多问题。
关键词：整体性治理；网络结构；协调；整合
在长达二十年之久的新公共管理改革之后，从20世纪90年代中后期开始，西方国家开始了一场新的寻找“公共部门协调与整合机制”的改革运动。这一趋势不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共管理改革先锋的盎格鲁一撒克逊国家非常明显，而且在其它并没有致力于推行新公共管理改革的国家也日益显现。
一、整体性治理兴起的背景
从理论渊源来看，整体性治理的出现既是对传统公共行政的衰落以及1980年代以来新公共管理改革所造成的碎片化的战略性回应，又是一定意识形态的折射还是合作理论的一种复兴，只不过其内容要更加复杂。
首先，整体性治理作为一种解决问题的方式，它是对传统公共行政的衰落和新公共管理改革过程中造成的严重“碎片化”的战略性回应。传统公共行政范式适合于大工业社会的生产和管理，也是管理大规模人口所必需的。
其次，整体性治理风行于西方国家还有着很强的意识形态色彩。后新公共管理时期，在美国对新公共管理进行批评并对其大有取代之势的是新公共服务理论，代表人物是罗伯特.登哈特。在英国，对新公共管理的批评发展起来的是整体性治理范式，其代表是佩里.希克斯和帕却克.邓利维。英国新工党政府实行的“协同政府”即是作为一种象征，它与之前连续执政18年之久的保守党政府的碎片化政策形成鲜明的对比，同时也回应了对英国中央政府“空心化”导致的责任问题和能力问题的担忧。此外，新工党对“第三条道路”理论情有独钟，整体性治理在某种程度上正是“第三条道路”这一政治思潮在行政改革层面的折射。第三条道路力图超越传统左与右的二元对立思维方式以适应社会现状和发展的需要。在第三条道路的影响下，工党政府所推行的整体性治理，既主张继续借鉴企业竞争文化与市场机制来实现公共服务提供机制的高效性，也提倡通过协商、协调、整合与合作的方式来实现社会平等、公正等民主价值。新西兰和澳大利亚在推行整体性治理时也有同样的政治考虑和意识形态色彩。
最后，整体性治理理论也是传统的合作理论和整体主义思维方式的一种复兴。当前，面对复杂化、动态化、多样性世界的挑战，整体主义思维再度风靡学术界。整体主义思维方式和合作理论是社会科学研究中一个行之有效并有广泛应用的传统方法和论域。但是，深受经济学帝国主义对公共管理研究的入侵和影响，整体主义思维一度被轻视。以社会资本理论、多中心治理理论、组织网络理论等为主要流派的各种协作理论为整体性治理理论提供了丰富的理论要素，使得整体性治理理论在摒弃新公共管理时期盛行的个体主义思维的同时，复兴了整体主义的研究方法。
二、整体性治理的治理机制
随着公共问题复杂化，跨部门的公共议题不断增多，协调与整合问题再次受到重视，并赋予时代的内涵。因此，与遵循经济学逻辑的新公共管理改革不同，整体性治理追求的是更注重全局、“通盘考虑”的战略，它借鉴的是其他社会科学（尤其是社会学和文化理论）的理论而不仅仅是经济学的。毕竟，在治理的过程中，政府只是作为行动者之一，公共管理发生在由不同行动者组成的网路结构当中，没有一个行动者有绝对的权威和权力来支配其他行动者的行动，各组织是站在同一条水平线上。
1.协调机制
官僚制的特色之一是分工和专业化，这必然伴生协调需求，因而协调是公共行政研究永恒的主题之一。但是，由于时代背景和组织环境的不同，协调的目标、范围、方式相应也会有所不同，这些不同赋予了“协调”这个古老概念以新的内涵，并形成了新的话语体系。新公共管理很重要的一个不同点在于，整体性治理还是以官僚制为基础。佩里。希克斯在论及整体性治理时也是以官僚制为背景的，这与新公共管理要打破官僚制的努力是不同的。因此，协调是整体性治理中涉及的一个很重要的概念。在整体性治理的语境中，“协调指的是在信息、认知和决策方面理解相互介入和参与的必要性，并非定义不精确的行动”。
在诱导和动员机制中，管理者的主要任务在于选择恰当的行动者和资源，动员相关的诸如资金、人员、专业知识、技术、信息等各种资源参与到网络结构中去处理复杂而棘手的公共问题。因此，动员是网络结构中的一个重要环节。
2.整合机制
整合是整体性治理中涉及的另外一个重要概念。在整体性治理的语境中，整合是指“通过为公众提供满足其需要的、无缝隙的公共服务，从而达致整体性治理的最高水平”。政策内容的碎片化及政策利益部门化等问题远不是政策内容所主导形成的，而是由制定政策的体制所决定的。通过政策合并达到政策一致性已经成为历史，寻求新的整合方式是整体性治理的改革方向所在。整体性治理着力于政府内部机构和部门之间的功能整合，力图将政府横向的部门结构和纵向的层级结构有机整合起来，并试图构造一个三维立体的整体性治理整合模型。
3.信任机制
整体性治理内生的网络治理结构是多个组织相互依赖的结构，组织之间没有上下级的隶属关系。不同的行动者和组织，在缺少合法权威领导和价格机制诱导的条件下，为什么会联合起来去共同解决面临的问题，达成一致意见呢？因此，在行动者和组织之间建立信任是整体性治理所需的一种关键性要素。信任是一种核心的凝聚力，是合作达成的劲合剂，是任何社会往前走不可或缺的因素。然而，信任又是不确定、易逝和有风险的。
三、结语
作为一种日益勃兴的公共管理新范式，整体性治理的复杂性在于，它的提出无疑是同信息技术的发展密切相关的，因为技术的进步提供了整体性治理的可能。问题是，无论在什么时候，科技本身只是一种工具，科技深受政治的影响而且由政治赋予其意义，信息技术的应用是在既定的价值体系和制度安排下，达成目标的手段。因此，整体性治理最大的障碍可能还是来自政治系统自身的反对。
参考文献：
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[3]金太军.从行政区行政到区域公共管理――政府治理形态嬗变的博弈分析[J].中国社会科学，2007
英国大学的公共管理专业是从公共行政专业演化来的,而公共行政专业则诞生于20世纪60年代末期的多科技术学院(Polytechnics)。英国传统的政府管理者多毕业于像牛津、剑桥这样古老而有名的大学,并取得政治学、法学或其他文科学位,这种状况一直持续到20世纪50年代,但是从50年代开始,情况有所改变。伴随地方政府规模的扩大和国家公共卫生体系的发展,政府部门迫切需要大量操作型管理人员。适应这种需求,在英国开始出现“市政管理专业证书”培训项目。“市政管理专业证书”起初仅是一种职业资格证明,并不是专业学位。但到60年代末期,多科技术学院作为职业大学在英国得到迅速发展,在这些多科技术学院中,“市政管理专业证书”培训项目便演化成最早的公共行政专业学位。当时公共行政专业的出现还有另外一个重要背景,即来自富顿(Fulton)委员会的建议。英国建立富顿委员会的目的是检查公共服务,在该委员会1968年的报告中首次提出公务员及其他各类公共服务人员都应该有明确的专业教育背景,而不单纯是为获得职业资格证书来接受大学毕业后的再教育。而且,当时富顿委员会自身也需要招募大批熟悉公共服务的大学毕业生。因而,正是在20世纪50和60年代英国地方政府和公共服务迅速发展,并要求公务员和公共服务人员职业化的背景下,英国的公共行政专业在多科技术学院里诞生了。英国的公共行政专业并不是从政治学专业中分化出来的,也不隶属于政治学,它从一开始就是为适应公共服务职业化的需要,产生于英国早期职业教育机构———多科技术学院之中,这也为英国公共行政专业后来进一步向更具实践和技能导向的公共管理专业转变埋下了伏笔。
1968年,英国第一个公共行政专业的学士学位在Sheffield多科技术学院被授予,到20世纪70年代末期,英国已经有8所多科技术学院可以授予公共行政学士学位①。虽然公共行政专业主要是为了培养职业公务员,但当时公共行政专业的学科基础仍建立在社会科学之上,以政治学为主,辅助以社会学、经济学、法律和社会政策分析等,已经在一定程度上体现出多学科交叉的特点[1]。与此同时,一些传统大学也开始设立起类似于公共行政的专业。传统大学的公共行政专业大致可以分为两种类型,一种是从政府研究的角度设置的相关专业和课程,典型的如Kent大学和伦敦经济学院,另一种是从公共政策和管理分析的角度设置的相关专业和课程,典型的如Aston大学和Birmingham大学。第一种类型偏向于政治学,第二种类型则已经开始倾向于经营和管理科学传统②。1979年以后,伴随英国新公共管理运动的兴起,政府开始要求公务员具有私人部门的管理风格和管理技术,要求公务员更像是具有企业家精神的公共管理者,而不是行政官员。公务员需求的变化直接冲击了多科技术学院和部分传统大学中公共行政专业的学科基础,使之开始由以社会科学为基础转向以经营和管理学科为基础,并且更为关注信息技术和其他技术的应用。新的课程,像经营战略、管理学、营销和财务管理等逐渐取代了传统的社会科学课程而进入公共行政专业的课程设置。在多科技术学院公共行政专业学科基础转换过程中,英国“商业和技术教育委员会”(BTEC)起了关键性作用。早在20世纪70年代初期,为了协调和监督职业教育的课程设置,英国政府建立了两个委员会,1973年建立了技术教育委员会(TEC),1974年又成立了商业教育委员会(BEC)。公共行政教育隶属于BEC。1983年,两个委员会合并,成立了商业和技术教育委员会。BTEC采纳了与一般商业教育更为一致的公共行政教育观点,使公共行政成为BTEC商业和金融课程体系的一个组成部分,并由BTEC下属的商业和金融分委员会负责。正是在BTEC的直接干预和支持下,当然更重要的是响应新公共管理运动对新型公务员的要求,职业技能训练取代社会科学知识成为公共行政课程的核心部分,公共行政教育更进一步体现出“通用技能”的要求和“学科交叉”的主题。BTEC曾对“通用技能”进行了明确界定,即“通用技能”是包括自我管理和开发、与别人一起工作、沟通、管理目标和解决问题、应用计算、应用技术、应用设计、创造在内的技能。BTEC要求其所属的多科技术学院的课程都必须围绕提高这些技能来设计。虽然英国传统大学并不受BTEC指导,可以自行设计课程,但由于BTEC在英国职业化教育中的权威性和巨大影响力,这使得传统大学中的公共行政课程也从强调理论知识和社会科学基础转向强调技能和经营管理基础。一场席卷整个英国教育系统的“技能运动”在20世纪80年代中期开始,在这场运动中,无论是多科技术学院还是传统大学的公共行政专业都更趋向于应用性和操作化,在课程设置和教学中,管理的自主性、效率和成本—收益分析成为永恒的主题③。正是这场“技能运动”促成了20世纪90年代以后英国大学中公共行政专业的彻底转型,也即由公共行政转变为公共管理。
1991年英国还有8所多科技术学院和5所传统大学授予公共行政学位,但到1997年,英国竟然没有一所大学再单独授予公共行政学位,在现有的16家进行公共部门研究和学位授予的高等教育机构中,公共行政学位已经被公共管理和公共政策两种学位所取代[2]。虽然公共行政专业向公共管理专业的转型是一个从20世纪70年代末期就已经开始的过程,但真正的突变却发生在1992年,这一年新的高等教育法案允许多科技术学院像传统大学一样自行决定专业和课程设置,提供高教产品,这使得相当一部分多科技术学院(包括授予公共行政学位的8所多科技术学院)得以升格为大学,人们习惯上称之为“新大学”。从1992年至1994年的两年间,几乎所有的公共行政学位名称都消失了[2]。从公共行政裂变而来的公共管理专业,在核心课程设置中更体现了管理学和经济学的学科特征,如战略管理、人力资源管理、市场营销、信息管理、决策科学和公共经济学等成为公共管理专业首选课程。即使在公共政策专业,技能导向也越来越明显,学科基础也更倾向于经济学,尤其是公共选择理论[1]。英国大学公共部门研究的专业和课程在20世纪90年代的重组,公共行政专业向公共管理专业的转变,究其原因,除了来自新公共管理运动的直接影响,以及由其引发的20世纪80年代“技能运动”和90年代高等教育放松管制的影响之外,来自英国大学商学院的竞争和冲击也是一个非常重要的原因。在多科技术学院和传统大学中,一直没有专门的公共行政硕士学位(MPA),相关的硕士学位专业和课程要么隶属于政治学或政府学系,授予文科硕士学位(MA),要么隶属于商学院,授予理科硕士学位(MSc)或MBA[3]。20世纪80年代席卷英国高等教育的“技能运动”,不仅影响到公共行政的学士学位课程,也直接影响到相关的硕士学位课程。萨切尔内阁支持公务员取得MBA学位,而不是与公共行政相关的硕士学位[2]。在这样的背景下,政治学或政府学系中与公共行政相关的MA学位的规模日益萎缩,而商学院中相关的硕士学位尤其是MBA课程却急剧增加,特别是进入20世纪90年代以后,英国大学商学院大量提供公共管理和公共政策类MBA课程,其名称为“公共部门MBA”(PublicSectorMBA),甚至像Birmingham大学的公共政策学院,它所授予的硕士学位也是MSc和MBA,而且尤以MBA占多数,竟然和商学院完全一样。而且,在课程设置上,英国大学的公共管理硕士学位课程也非常接近一般MBA课程。
例如,Aston大学商学院公共管理系硕士学位核心课程包括:组织行为学、战略管理、公共部门财务管理、组织变迁管理、营销管理、公共政策、客户服务和质量管理、应用研究方法;而Birmingham大学公共政策学院的硕士学位核心课程则包括:治理和管理、财务管理、组织分析、人力资源管理、公共部门营销管理、信息管理、政策分析。Aston大学和Birmingham大学的公共管理教育在英国大学中非常具有代表性。Aston大学是英国最早、也被认为是最为成功的在商学院中创办公共管理教育的大学之一,而Birmingham大学公共政策学院则是英国乃至欧洲最著名的公共管理教育机构。从这两所大学的公共管理硕士学位的核心课程设置上不难看出,英国公共管理教育的技能导向和非政治化色彩,其课程已经很难与一般MBA课程区别开来。某种意义上说,在研究生教育层次上,正是大量公共部门MBA阻止了MPA专业在英国的出现,反过来,也进一步限制了公共行政专业的发展空间①。因而,英国大学商学院大规模培养公共部门MBA也是促成公共行政专业20世纪90年代最终转向公共管理专业的重要原因之一。在英国,由公共行政教育演变而来的大学公共管理教育,与传统的公共行政教育相比,其显著差异体现在四个方面,即:(1)更强调实践导向,而非理论导向;(2)更注重政策实施的管理和评估,而不是政策制订;(3)从社会科学基础转到工商管理基础;(4)由重视知识到强化技能[1]。伴随专业和课程设置的转型,公共管理教学方法与公共行政相比也有明显不同。传统公共行政教学倾向于单向式教学,以教师和知识为中心,而公共管理教学则强调双向沟通式教学,以学生和问题为中心,更注重未来公共管理者所需要的技能、实际公共管理的活动过程及其所需各种实用技术(如计算机、信息技术等)的教育。因此,公共管理教学方法较之公共行政则更为灵活多样,已不限于单纯的课堂教学和讨论班。像商学院其他工商管理课程一样,在公共管理教学中,案例分析也处于核心地位,除此之外,还包括实地调研、实习(如三明治课程,其中包括一年到实际部门的实习)和计算机模拟等。目前,在英国大学的公共管理教育中,案例分析、模拟演练、灵活的教学模块和跨专业的联合或荣誉学位,已经构成其区别于传统公共行政教育的鲜明特色,公共管理教育在英国正在吸引着越来越多未来致力于公共服务的学生。
二、英国公共行政研究传统及其危机
英国公共行政研究传统的形成要早于大学公共行政专业的出现。20世纪初,英国公共行政作为一个学术研究领域是由Webb夫妇建立的,他们的经典研究工作是关于英格兰地方政府的系统研究。Webb夫妇具有实用主义形式的关于外在于政治过程的政府职能的研究工作,长时间主导着英国公共行政的研究风格[4]。在Webb夫妇的积极倡导下,1922年,英国皇家公共行政学会成立(RIPA),它作为一个独立的学术和咨询组织,旨在发展作为一种职业的国民服务和其他公共服务,并推动公共行政研究。RIPA创立的第二年,英国著名的《公共行政》杂志创刊。RIPA的创立和《公共行政》杂志的创刊,标志着公共行政作为一个学术研究领域在英国建立起来。RIPA早期主要致力于三个领域的工作:其一,运用案例研究探索和提升公共行政的职业实践;其二,将政治学、经济学和历史学理论引入公共行政研究,以便建立公共行政学科;其三,研究所有民主国家中公共行政所应遵循的原则[5]。为此,RIPA定期举办各类演讲和会议,与国外学术机构建立联系,支持个人研究,并与大学保持密切联系[6]。RIPA对于维系和促进英国早期公共行政研究起到了决定性作用。但是直到20世纪50年代,英国公共行政研究的规模都十分有限,真正从事公共行政研究的学者也很少,研究主题主要是对英国政府的历史描述和运作现状的批评,研究方法多采用历史案例分析,即通过历史史实来刻画和分析政府组织结构、职能以及中央和地方政府间的关系[7]。进入20世纪60年代,英国公共行政的研究状况发生了很大改观,整个60年代都被称为是英国公共行政研究的黄金时期,几乎所有英国政治学领域的著名学者此时都从事公共行政研究,如D.N.Chester、W.J.M.Mackenzie、S.E.Finer、W.A.Robson、A.H.Hanson等都活跃在公共行政研究领域[4]。在这个时期,英国公共行政的学术领域被定义为是研究提供公共服务的政府制度安排,换句话说,就是将公共服务看作由政府供给的产品,重点研究政府的制度结构和决策过程,它的学科基础是政治学。概括地说,这个时期英国公共行政研究的主要特征是:(1)集中于研究作为政府组成部分的公共服务;(2)相信政府“计划”可以弥补市场失败;(3)捍卫作为公共服务提供机制的科层制[8]。20世纪60年代末和70年代,英国公共行政研究领域的范围开始得到拓展,其主要推动力量是来自组织理论和公共政策分析两个学科的迅速发展及其向英国公共行政领域的广泛渗透[7]。
组织理论和它的分析工具在英国的本土化发展工作主要是由Aston大学的DerekPugh教授和他的同事们完成的,他们由此创建了组织理论学科发展史上世界闻名的Aston纲领和Aston学派。Aston学派早期的工作主要集中在1963年至1969年这段时间,他们运用大样本的制造业企业组织和其他类型组织进行比较研究,创造了一套组织理论中非常重要和基础性的概念及其测量方法,如规模、专业化、集权、规范化、标准化等等,用它们对组织结构进行测量,并在实证研究的基础上提出了著名的权变组织理论。Aston学派后期的工作是将权变理论运用于英国地方政府的组织和管理研究,开创了英国公共行政领域研究政府组织结构和行政管理过程的先河,并为英国公共行政领域中研究范式的转换创造了条件[9](p.90)。英国开始于20世纪60年代末70年代初的公共政策研究深受美国的影响,研究内容集中于政策过程而不是政府正式的制度安排,更强调在政策形成和传递过程中的组织和个人网络分析,同时也更为关注政策内容和结果评价以及与提高政策质量相关的各种问题。而且更为重要的是,公共政策研究的学科基础已经不局限于政治学,经济学尤其是公共选择理论的概念和方法开始进入政策分析领域。英国早期的政策研究主要集中于个案分析,如著名的清洁空气法案研究等,有名的政策研究机构包括Birmingham大学的地方政府研究所,Bristol大学的城市化研究所,Leeds大学的公共卫生和健康研究所等[7]。20世纪70年代中期以后,英国的公共政策研究开始形成自己的特色,典型的如政策评价、政策网络分析等至今在国际上仍颇具影响[10]。英国的公共政策研究起初虽然并不是隶属于公共行政的一个分支学科,但它的研究领域却与公共行政多有交叉,并在客观上起到了拓展公共行政研究领域的作用,同时也为该领域引进了新的理论和方法。在英国,组织理论和公共政策研究在拓展公共行政研究领域的同时,也使得基于政治学范式的公共行政面临潜在的危机。盖瑞和詹克森(Gray和Jenkins)曾经指出:“公共管理作为公共行政研究的替代者的威胁可以追溯到20世纪60年代末70年代初的多元主义时期,这个时期很多学者通过运用决策理论、组织理论和政策分析来研究英国的中央和地方政府。这种学术努力又恰与地方政府正致力于战略规划、预算改革和公共服务战略管理的努力相一致。此时,学者和实践者都相信通过运用战略管理、结构重组进行有效改革,可以创造出更具响应性和说明义务的行政单位,并发展起更好的人事管理系统。正是在这种共识的基础上,公共行政研究范围扩大了,其中不仅包括政治学者,还包括组织理论家、经济学家和其他管理研究专家。然而,也恰是从这时开始,传统的基于政治学范式的公共行政研究开始消退,而基于经济学和管理学范式的公共管理研究得以迅速发展。”[11]
胡德(Hood)也认为:“英国公共行政从70年代已经失去了其在公共部门研究中的统治地位,产生危机的原因就在于公共行政范式理论和方法的弱点。在公共行政研究中,真正的理论建构相当有限,通常所用的研究方法是历史案例分析,而且这些研究经常是建立在精明的常识而非明确的理论基础之上,这导致它极其易于遭受来自公共选择理论和公共管理理论的攻击。”[12]虽然20世纪60年代末和70年代,英国公共行政研究已经面临其他学科诸如公共选择和公共管理的挑战,但它的真正危机还是来自于70年代末80年代初的新公共管理运动。变化了的世界需要新的理论。英国新公共管理运动改变了政府行政管理理念和运作模式,改变了政府与市场的关系,重组了公共组织体系,政府已经不再是公共服务的垄断者。这使得公共行政范式在变化了的世界面前显得无所适从。传统的公共组织科层制模型是建立在等级制、规则和普遍有效性原则之上的,这些原则随着政府职能的分散化和公共服务主体的多元化,正日益面临严峻挑战。在新公共管理运动中,一些新的治理模式,像内部市场机制、竞争定价、合同外包等,正在不断涌现出来,公共组织的性质、目标、结构和相关利益领域也已经发生了根本性变化,这些公共部门和公共服务供给中的新现象和新问题,都迫切需要给予新的理论说明,而公共管理研究范式正是在这样的背景下涌现出来,并开始成为传统的公共行政研究范式的替代者。另外,从英国社会科学研究的主要经费来源———“经济和社会研究委员会”(ESRC)20世纪80年代所资助的两个重大研究项目中也不难发现从公共行政到公共管理的研究范式转换。这两个项目分别是“政府间关系研究”和“政府与产业关系研究”。政府间关系研究是依据政策、职能和活动领域的变化探索中央和地方政府间关系的新形式,并由此寻求对政府间关系、政策制订、实施和说明义务的新理解。政府与产业关系研究则是建立在政府间关系的框架上,探索不同类型组织之间、政府与市场之间的新型关系及其相关的政策网络形式[7]。可以说,ESRC所资助的这两个重要研究项目都远远超出了传统公共行政的研究范围,相反,却为公共管理和公共政策研究提供了更广阔的用武之地。
三、英国的公共管理研究范式
20世纪80年代英国公共行政研究的持续危机,到90年代终于酝酿出一场公共部门和公共服务研究的革命,也即范式转换。公共管理研究范式在英国公共部门和公共服务研究中取代公共行政范式的标志性事件,是存在了70年的皇家公共行政学会于1992年7月因破产倒闭而寿终正寝[6]。在20世纪90年代初英国的公共部门和公共服务研究中,公共管理就正式取代公共行政成为主导研究范式。英国的公共管理研究有两大理论支柱,即管理主义和新制度经济学[7]。管理主义的前提假设是私人部门的管理技术和方法在公共部门同样适用,为提高公共服务的质量和效率必须引入私人部门的管理。基于此,管理主义强调授权、职业管理、明确的标准和绩效测量、结果管理、货币价值、客户导向等等,这恰好为英国新公共管理运动中的3E标准(即节约、效率和效益)给出了合理性说明。而新制度经济学的前提假设是强调作为传统公共服务提供机制的科层制失败而不是市场失败,在公共服务中引入市场竞争是提高公共服务质量和效率的关键。基于此,新制度经济学强调化、合同外包、准市场和消费者选择,这为英国公共部门私有化、政府职能化作出了理论注解[13](p.47)。无论是管理主义还是新制度经济学,都已经不再将公共管理看作仅仅是政府的行政管理职能,也不仅仅等同于是单纯公共部门的管理,而是将其看作公共服务供给的整个过程中由各种不同角色所组成的复杂网络的治理,这些角色包括国家、区域和地方政府,政治和社会集团,压力、行动和利益集团,社会志愿组织,私人和商业组织等等。因此,公共管理研究实际上并不局限于研究政府做什么?公共部门做什么?公共管理研究致力于全面分析公共服务是如何供给的。基于这样的研究出发点,横亘在私人部门和公共部门、政府和市场、政府和其他公共组织之间的那些传统界限开始被打破,取而代之的是一个具有高度整合性的公共服务供给网络。在这个网络中,治理(gover-nance)成为核心问题。
治理并不等同于政府管理,而是政府、社会和市场之间关系实现秩序化的方式,它包含更为复杂的机制、过程、关系和制度,借此不同利益相关者通过集体行动表达他们的利益和调解他们的差异。在一个给定制度框架下,不同利益相关者保护其差异和表达其利益的能力是与他们在治理过程及其实施机制中的利益和权力配置相关的。因此,治理过程是否平衡、公平、透明、参与、负责、平等、具有说明义务和有效性,是在公共治理网络中谁行使权力及其行使权力的程度的函数①。一般地说,好的治理包括四个要素,即合法性(legitimacy)、说明义务(accountability)、能力(compe-tence)、尊重法律和保护人权(respectforlawandprotectionofhumanrights)[14](p.5)。好的治理所要达到的目标,不仅仅是对经济资源或公共服务的基于效率的狭义管理,而且还包括使政府更开放、更负责、更透明和更民主。从这个意义上说,作为公共治理的公共管理就不仅涉及公共资源的利用效率问题,更关心政府和人民之间的“说明义务”关系,亦即人民不仅仅是消费者或顾客,而且是公民,公民有权力要求他们的政府对其所采取的或没有采取的行动做出说明,公民确实需要有效的公共服务和理想的低税率,但同时他们更期望他们的权利能够得到保护,他们的声音能够得到倾听,他们的价值观和偏好能够得到尊重[14](pp.4-5)。20世纪90年代以来,英国公共管理研究主要是围绕着“公共治理”这一核心议题展开的。在这个议题下派生出一系列具体研究问题,如说明义务、国家或地方公共服务网络、伙伴关系、公共服务能力、政府能力、公共组织能力、机构、合同外包、政策网络等等。
西方行政学说自初创以来,不断深化与拓展理论,其内涵愈加丰富。按照美国行政学家乔治·弗雷德里克森的观点,大致可将公共行政学发展划为两大阶段:以1968年的密鲁布诺克会议为标志,将在此之前公共行政理论统称为传统公共行政学,而在此之后直至20世纪80年代的理论称为新公共行政学。而在新公共行政学之后,又分为两个时期,新公共管理时期与公共治理时期。但贯穿西方学说发展的始终是,其理论总是围绕着效率与公平做有规律的“摆动”,在管理效率取向与政治公平取向的交替中平衡发展,符合钟摆规律。传统行政学注重效率,讲求政治与行政的二分;处在传统行政学与新公共行政学间的行为主义时期则批判二分法,主张重返政治价值,体现了从注重效率到注重公平的摆动;而新公共行政学则注重公平,主张行政不能背离政治价值基础。
一、注重效率的传统公共行政学:政治与行政的二分
自19世纪末传统公共行政学诞生以来,它就追求一个有效的、经济的、协调的行政管理系统,把研究的重点放在高层管理机构以及政府重要的职能部门中,旨在寻求如何利用可用资源提供更多更好的服务。传统行政学的代表人物包括威尔逊、古德诺、韦伯等。作为西方行政学的鼻祖,威尔逊在《行政学之研究》中明确提出,组织的有效性和效率是行政学的根本,政治与行政二分,行政不参与政治的制定,政治不参与行政的执行,以提高行政效率,为了效率,可适当牺牲民主[1]。古德诺在《政治与行政》中指出,行政在国家意志与政策的执行中,只要求合乎技术标准并追求最高效率。马克斯·韦伯的“官僚制”组织理论,则把提高行政效率的着眼点放在处理好组织内的合作问题,认为科层管理的任务在于有效地调动组织中的各个部门各个环节的工作及全体人员的行动,达到管理目标的良性实现。官僚制是一种强调效率的管理制度,为现代社会的组织管理提供有效的工具,促进组织的合作与控制,而行政学正是要根据这些精神来分析和研究政府,对政府实际运行中的一切不合乎技术理念和技术标准的方面提出改进意见[2]。传统行政学主要特点在于效率成为传统公共行政学的最高标准,即用最少的投入获得最多的管理效果,研究政府效率和节省开支,以便为社会提供高效率的服务。这就说明在此阶段,钟摆(传统行政学)处于中间点(效率与公平)的左侧,偏向效率优先。
二、从效率转向公平的行为主义时期:重返政治价值20世纪30年代末,行为主义研究方式盛行,行为主义理论学派在思考提高行政效率的同时,着眼于行政活动中人的要素。先是,梅奥和罗特里斯伯格等人以工作环境与行为的关系进行思考,发现了人员的心理对于工作效率提高的重要意义。接着,麦格雷格提出Y理论,对人性进行肯定的评价。然后,赫茨伯格提出“双因素理论”,表明保健因素与激励因素对工作效率的影响。1947年,达尔发表《公共行政学三个问题》,指出公共行政学必须研究社会需要的价值和目的,将自身建立在某些明确的目标及价值的基础上,更多地考虑公平、正义等伦理问题。尽管行为主义学派研究的最终的目的为了提高管理效率,但是他们已有意识的批判二分法,主张重返政治价值,这就表明钟摆(行为主义理论)开始围绕中间点(效率与公平)摆动,逐渐由注重效率慢慢向注重公平过渡。
三、注重公平的新公共行政学:行政不能背离政治价值基础
人类进入20世纪后半叶时,整个世界几乎处在一种急剧变革和纷扰不安的状态,科技的迅猛发展,经济水平不断提高,但科技发展造成当代规范系统的混乱。面对社会出现的种种变化,现代政府已无法再用过去的管理模式来控制局势和解决问题。在此背景下,1968年,新公共行政学应运而生。新公共行政学是一种运用现象学方法、本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法的公共行政理论。新公共行政学的特点就在于它把社会公平作为公共行政的核心价值与公共目的,并赋予它极其丰富的内涵。(正如弗雷德里克森所说:社会公平强调政府提供服务的公平性;社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务;社会公平强调公共行政管理的变革;社会公平强调对公众要求做出积极的回应而不是以追求行政自身需要满足为目的;社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题的期待[3]。新公共行政学认为,以增进社会公平为基本价值准则的公共行政应关心社会生活中存在的矛盾和冲突,研究如何发展公共政策,从而促进公共利益,遏制政府自身的利益扩张。新公共行政学的产生是西方特别是美国公共行政学历史上的重要里程碑。同时,它也说明新公共行政学的产生与发展成功完成了从注重效率到注重公平的蜕变,钟摆(新公共行政学)处于中间点(效率与公平)的右侧,偏向公平优先。
四、注重效率的新公共管理时期:市场化与企业化
1980年后,新公共行政学的影响减弱,取而代之的是影响更为深远的新公共管理学派。新公共管理学将新公共行政学的主张发扬光大,强调改变传统公共行政价值取向下的政府与社会之间的关系,重新对政府职能及其与社会的关系进行价值定位,确立了效率优先的目标。1980年至1990年的新公共管理时期的代表人物有奥斯本、波利特、波兹曼等。奥斯本在《改革政府》中提出企业家政府理论,倡导用“企业家精神”来克服政府官僚主义并为政府改革开出了10种“药方”。波利特则认为,管理“显然是一种与资源流动的控制密切相关的活动,其目的在于实现既定的目标”,而这些目标“绝大部分是用经济学的语言——产出、货币价值来界定的”。由此可见,新公共管理注重管理而不是政策制定,强调绩效评估和效率,通过引进市场的契约理性使公共部门产品和服务市场化,以此提高行政效率。新公共管理以实现经济、效率、效能的“3E”理论为价值导向,效率是新公共管理的核心价值观。公共管理的效率体现在组织取向与结果取向两个方面。组织效率,即在组织内部通过优化配置组织资源来实现效率;结果效率,即把对效率的关注点从组织内转移到组织外,从而实现提供公共物品和公共服务的效率。新公共管理理论认为组织效率和结果效率在政府管理中相辅相成,不可偏废,改革措施的施行要兼顾组织效率和结果效率[4]。这一时期理论的特征是重新将效率的单一价值取向提到了至高的位置。无论是市场化取向、分权理念还是引入私人企业的管理方法,其目的都是为了提高政府的效率。这就说明新公共管理理论重新确立了效率优先的目标,在此阶段,钟摆(新公共管理时期)处于中间点(效率与公平)的左侧,偏向效率优先。
五、从效率转向公平的公共治理时期:多中心共治当新公共管理运动方兴未艾时,公共治理理论应运而生,公共治理理论对新公共管理理论进行了一系列的批评,认为公共利益是基于共同价值观基础上的对话,政府要集中精力与公民建立信任和合作关系,要关注公民的声音和利益,应重视公平、公正,以服务理念为基础。1990年至今的公共治理时期的代表人物主要有奥斯特罗姆、帕特南、罗兹等。奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道》中明确提出,可以通过自治组织管理公共物品,以解决当前的公共事务问题,但这也不是唯一的途径,解决问题的关键在于管理的效果、效益和公平的兼顾。帕特南在《使民主运转起来》中提到,民主政府的成功取决于其环境接近“公民共同体”理想的程度。公共治理的理论基础是:民主公民权理论;社区与公民社会模式;组织人本主义等。它对公共治理学派在公共行政的核心价值观中公平和效率的地位问题作出了修正,认为新公共管理的“3E”效率观会有意无意的导致政府逃避为公民提供共物品和公共服务的责任,造成公共行政公共性的丧失,公共治理理论把公平摆到了与效率同等重要的位置,强调社会公平和社会公正,将新公共管理理论的“3E”价值观修改为“4E”价值观,即在经济、效率、效能基础上加上了公平[5]。这一时期理论的特点体现在把公平、公正、民主等看作公共治理的重要价值取向,认为私人部门的管理理论和方法并不能应用于公共部门,公共治理导向型的现代化行政管理应是以政府为主体的公共组织,公平、民主地运用公共权力并以科学的方法,依法对社会公共事务进行管理,从而有效地提供公共物品和服务,促进公共利益的最大化。这就说明公共治理理论强调公平,民主协商,多中心共治,在此阶段,钟摆(公共治理时期)开始围绕中间点(效率与公平)摆动,逐渐由注重效率慢慢向注重公平过渡。这就再次印证了西方行政学说发展的钟摆规律。
结语
尽管我们对西方行政学理论作出了理论上的分期,但在现实中,它们并不是截然分开的,它们总是相互批判、相互影响,任何一种理论范式都不可能掩盖其他范式的存在,任何一种理论范式都不能证明其他范式的绝对错误。西方行政学说不断发展,不同时期,其理论对效率与公平的态度不同,但其理论范式总像钟摆那样围绕公平与效率做有规律的摆动,即一段时期内偏向效率,而另一时期又必然偏向公平。可以说,不同阶段的经济社会的发展状况决定了该时期理论对效率还是公平的偏好[6]。在今后的西方行政学说发展过程中,效率与公平之争不会停止,还会持续下去,西方行政学也正是通过效率与公平的矛盾与撞击,推动自身向前发展。所以说,贯穿西方行政学说发展的始终是,其理论总是在管理效率取向与政治公平取向的交替中平衡发展,符合钟摆规律。
【关键词】公共行政学；价值追求；单摆模型
公共行政学的价值追求是行政哲学上的一个重要理论问题，是公共行政实践的灵魂和核心，效率和公平这两大公共行政的基本目标自古以来就是人类社会面临的重大问题。由于追求效率的同时可能会影响公平的实现，追求公平又可能妨碍效率的提高，所以二者常被视为一组相互对立的目标。树立正确的公共行政价值观，引领公共行政的发展和行政人员的行为，对实现政府高效运作、社会公平稳定与和谐发展具有重要意义。
一、效率与公平的单摆模型
从1887年美国学者伍德罗・威尔逊发表《行政学研究》至今，公共行政学已走过了125个年头，回顾公共行政学百余年来的发展历程，可以大致将其划分为四个阶段，从l9世纪末、20世纪初的传统公共行政学到20世纪70年代的新公共行政，再到20世纪80―90年代的新公共管理以及最近一二十年的新公共服务理论，公共行政学的价值追求呈现出一种从效率到公平，再到效率，再到公平的循环往复现象，就像物理学中不断来回摆动的单摆一样，如图1所示，本文将其形象地命名为效率与公平的单摆模型。
图1中的圆球代表公共行政学，图形的左侧代表效率，右侧代表公平，中间虚线位置代表效率与公平的平衡点，当效率被过分强调而忽视了公平时圆球处于左侧较高的位置，此时圆球处于不稳定的状态，在细线拉力和自身重力的作用下开始向右侧公平摆动。同样，当公平被过分强调而忽视了效率时，圆球处于图中右侧较高的位置，此时的圆球也处于不稳定状态，受细线拉力和自身重力作用开始向左侧效率摆动，只不过不同时期单摆摆动的幅度和频率不同罢了，公共行政学价值追求的百年演变正是在效率与公平之间来回摆动的循环往复过程。
二、公共行政学发展的四个阶段
关于公共行政学百年演变的阶段划分，不同的学者有不同的分法，大部分都是按时间划分成不同的阶段，学界最熟悉当属武汉大学丁煌教授划分的六阶段，也有部分学者按研究范式和研究途径来划分，如陈振明教授的三范式与巴瑞・波兹曼教授的二途径，还有学者按思想与流派划分，如竺乾威教授的四学派，本文采用主流的时间阶段划分法将其大致划分为以下四个阶段，分别论述其各自的价值追求。
1.传统公共行政（19世纪末―20世纪70年代）：效率至上
行政管理学界公认1887年美国学者伍德罗・威尔逊（后任美国第28届总统）在行政学季刊上发表《行政学研究》一文标志着公共行政学作为一门独立学科的创立，在文中威尔逊强调强调对一般的组织与管理问题的研究，关心组织的有效性和效率。此后，卢瑟・古利克也认为效率是行政管理的价值尺度中的头等公理，效率也是行政科学的大厦得以建立起来的价值基石。马克思・韦伯将官僚制看做是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式，其不仅满足了传统公共行政追求效率的需要，也使得效率成为传统公共行政的主导价值。
这一时期的公共行政学主要受到弗雷德里克・温斯洛・泰勒科学管理理论的影响，其强调标准化的工作流程，对提高公共行政的效率起了很大作用。20世纪30年代以后公共行政学开始受到行为科学影响，认为公共行政应当把人看成社会人，通过发挥人的创造性来提高工作效率。20世纪40年代以后，公共行政管理思想又先后受到决策理论、系统和权变理论以及管理科学学派的重大影响，产生了许多新的特点，但其追求效率的目标并未改变。此时的公共行政学处于图中1的位置，达到了左侧效率的高点，即将向右侧公平摆动。
2.新公共行政（20世纪70年代）：关注公平
20世纪70年代，西方国家出现了长达十年之久的滞胀现象，政府在决策上处于两难的境地，以德怀特・沃尔多为首的一批美国公共行政学者将论文结集，于1971年以《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》为书名出版。该书被认为是新公共行政学的宣言，集中表述了新公共行政学的基本观点。
新公共行政对传统公共行政效率至上的价值追求进行批判，认为公共行政应将公平、责任等价值注入公共行政过程，形成以社会公平为核心，民主、责任、效率并存的价值体系。正如新公共行政的代表人物乔治・弗雷德里克森所说，社会公平是一组价值的前提，社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。此时的公共行政学处于图中2的位置，达到了右侧公平的高点，即将向左侧效率摆动。
3.新公共管理（20世纪80―90年代）：回归效率
20世纪80年代以来，为应对日益严重的社会危机，英美等国出现了新公共管理的改革思潮，代表人物是美国学者戴维・奥斯本和特德・盖布勒，其在《改革政府――企业家精神如何改革公共部门》一书中提出的新公共管理、政府再造和绩效管理等概念已经成为公共管理理论的主要范畴。1991年9月20日，70多位学者在美国雪城大学召开了第一届全国公共管理研究会议，会议确定了新公共管理研究的重点问题。这次会议标志着作为一门新学科的公共管理学的理论构架基本形成。
新公共管理将市场机制和私人部门管理策略引入公共部门，把3E：Economy、Efficiency、Effectiveness，即经济、效率、效能作为其价值追求。澳洲学者欧文・E・休斯指出，经济就是以尽可能低的投入提供与维持既定数量的公共产品或服务；效率就是公共部门投入与产出的比例关系；效能就是公共产品或服务符合政策目标的程度。新公共管理并不是简单地重复效率至上的价值追求，而是把传统的效率拓展为3E在内的全方位绩效，扩展了效率的内涵。此时的公共行政学处于图中3的位置，又回到了左侧效率的高点，但随即将向右侧公平摆动。
4.新公共服务（20世纪90年代至今）：重现公平
20世纪90年代后期，美国学者罗伯特・丹哈特提出了新公共服务理论，该理论认为，把公民当成“顾客”的观念存在着某种局限性，应把传统的对效率和业绩的关注转移到对社会回应性的关注上来。新公共管理强调政府掌舵而非划桨，而新公共服务则认为政府是服务而非掌舵。它重视人而不是生产率，它所强调的社会公平包括公共部门和公民两个方面，体现了政府与公民之间的平等协商新关系。
新公共服务在兼顾效率与目标达成的同时，力图提升社会公平与责任，使公共行政具有适应性和动态弹性以更好地回应社会治理发展，在一定意义上超越了新公共管理。但新公共服务也面临着一些困境，如政府与公民的选择性协商机制会导致讨论过多而行动不足，多元化民主治理与治理者的关系的协调等。此时的公共行政学处于图中4的位置，再次回到了右侧公平的高点，不久就会向左侧效率摆动。
三、小结
公共行政学价值追求的百年演变呈现出一种从效率到公平，再到效率，再到公平循环往复的单摆模型，但需要指出的是，公共行政学在不同发展阶段的价值追求在强调某一方面时并未忽视另一方面，只是侧重点有所不同，例如传统公共行政在遵循效率至上的同时也关注公平、责任等价值取向，新公共行政在强调社会公平核心价值的同时并不排斥效率的价值，新公共管理在号召回归效率的同时也关注责任和公平价值，新公共服务在兼顾效率与目标达成的同时，更加强调其目的性，当公共行政学对效率与公平的追求达到两者平衡时，圆球将处于图中虚线的位置，此时圆球将处于稳定状态。正是由于关注的重点在公平与效率之间来回摆动，才形成了公共行政学价值追求百年演变的单摆模型。
参考文献
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一、艺术管理学的学科定位
学科定位要回答的是“该学科的研究对象是什么”的问题。就艺术管理学的研究对象而言，本文认为有两个问题值得我们进行讨论。
第一，艺术管理与文化产业管理的关系
按照仍然使用的教育部普通高等学校本科专业目录的分类，文化产业管理属管理学科中公共管理类。艺术管理尚未进入学科目录，作为一个专业方向，设在公共事业管理类下招生。
艺术管理之为艺术管理而不是文化产业管理，说明两者必定具有本质区别，不能合二为一。换句话说，艺术管理在学科定位上必须具有不同于文化产业管理的独特性，方能具有学科立足点。那么，艺术管理与文化产业管理到底有何本质不同呢？如何将各自的研究对象相互区分从而形成相对独立的研究领域？针对于此，有研究者强调艺术的特殊性，指出艺术与文化产业的最大区别在于功利性与否。对于如何判断功利性，本文认为或可以“是否以营利为目的”来区分“纯艺术”与产业化生产中“作为商品的艺术”。
由此，将艺术管理的研究范畴，定位于对非营利性艺术组织及艺术活动的研究，可以令艺术管理更为明确地区分于文化产业管理这一层面。需要指出“非营利”并不等同于“非政府”，这有别于西方对“第三部门”总体上的理解。那些公益类的社会事业组织以公众利益为追求的首要目标，也属于本文所指“非营利”。因此，国有艺术院团自然也应包括在艺术管理学的研究范畴中。非营利组织的管理，是公共管理学的一个重要主题和一个独立的研究领域。同时，这一定位的涵盖面符合我们将艺术管理纳入到公共事业管理下的传统思维。
在当代学科互涉的语境下，对于一门跨学科性质的专业，相较于艺术管理归属艺术学还是管理学的“门户之争”
本文认为将艺术管理区分于文化产业管理，对于艺术管理的学科定位更具有实际意义。
第二，艺术管理还是艺术行政
管理和行政两者之间具有本质差异。对此，陈振明在其主编的《公共管理学》导论部分明确指出了两者的本质区另IJ—“行政”本质上包含着遵从指示和服务的含义；而“管理”首先意味着获得结果以及管理者为获得结果负个人责任。在实践中，管理人员和行政人员所扮演的角色有明显区别。管理人员需要根据现实所需订定政策，更强调战略与科学。行政人员在于执行已经厘定的政策，推动事务的进展直至落实。
我们还可以通过公共管理学与公共行政学的区分，来体悟管理与行政两者之间的分界。历史上对公共管理学和公共行政学有三种不同的理解。今天，主流的理解是将公共管理学看作一种不同于传统的公共行政学和政策分析的一种新途径、新范式或新的学科框架。由此可见，管理与行政两者之间业已形成分垒，这一点在学科体系上已经做出了区分。波兹曼和斯特拉斯曼在《公共管理战略》（1990）—书中，在说明为何使用“公共管理”而非“公共行政”的概念时，对公共管理与公共行政的区分可谓一针见血：“公共管理关心战略问题，涉及公共组织的外部环境和它们更广泛的使命与目标……公共管理是对组织外部环境的管理，公共行政则存在于组织的脉络之中。”
由此“艺术管理”与“艺术行政”之间的差异是显见的。艺术管理还是艺术行政，到底使用哪一种概念？事实上，两种概念的使用并没有孰优孰劣之分，但是它们明确代表了两种不同的专业取向和学科分类。
丹恩马汀在《艺术管理这一行》的推荐序中写道：“今天，第一流的管理者不但要懂得让表演搬上舞台或是让展览能够顺利进行的各项事宜，他们还得了解管理程序的各项理论与实务、外在于内部的环境挑战、组织文化对运营的效应、不断变动的挑战，以及策略性抉择的契机与现实（还有不作抉择所可能产生的后果）。这些要求，特别是后者，是埋头苦干无法解决的。艺术管理者必须有超越感觉、超越经验、不断反思批判的能力。从这一角度而言，艺术管理显然更符合这一行业的时代需求。
我们对这两个问题的回答并不清晰，或者说对这两个问题的讨论与辨析有所忽视。由此导致的问题，是我们无法以明晰确定的语言来表述“艺术管理是什么”，“艺术管理要干什么”，以及“艺术管理所需要的基本技能应该是什么”等关键性问题。
本文认为，以上问题的根源在于艺术管理学科意识淡薄。对于学科意识，有学者曾对“学科体系意识”提出批判，认为应以“问题取向”来替代“体系意识”。这是否说明“学科体系意识”此种思维方式在学科建设中应该被拋弃呢？回答是否定的。事实上，学科意识与问题取向两者之间并不矛盾。学科意识本身就包含了问题取向，问题取向的关键在于我们对问题的认识能力，我们是否能提出一个合适的问题。问题需要考察与辨析，问题的性质需要明智的判断。考察、辨析、判断，这一系列动作本身就是学科体系意识的反映。
关于艺术管理的学科意识，有一点很值得我们去思考：为什么艺术管理教育存在于大学。对此，在2010年9月中旬召开的第五届中国艺术管理教育年会上，来自美国北亚利桑那大学人文学院艺术管理系的一位教授的主题发言，为我们提供了可资参考的意见。对于“为什么艺术管理教育在大学展开”这一点，这位教授提出了一系列问题以供思考。如果艺术管理的技能仅仅局限于操作层面，艺术管理教学还有必要存在于大学吗？大学能够提供，而技术训练或者学徒式训练所不能提供的是什么？对于最后一个问题，她的回答包括了几个方面：历史与全球性的视野；艺术管理中社会的、政治的、经济的、环境的以及其他影响因素；理论、方法、思维；艺术的社会价值；美学理论；艺术的作用，艺术家的作用，以及艺术管理人的作用等等。这一回答在表述上也许过于零碎，但具有意义，从学科层面上回答了艺术管理学所应具有的内涵。
二、艺术管理学科意识的建立
目前，艺术管理专业教师主体基本上都是跨专业而来的，少数人在欧美接受了艺术管理研究生层次的教育。或是对艺术管理实践经验的缺乏，或是对现实环境认知的不足，或是对行业需求判断的不准确，都有可能产生问题。事实证明，必须强调学科意识来推动专业建设。
1.建立学科边界
对于一个新学科而言，建立学科边界的目的是明确学科定位。艺术管理作为一门跨学科的学科，学科边界比较模糊。我们必须承认艺术管理学与管理学之间的联系，在此前提下去反思和更新艺术管理学的核心，这将是一个界定的过程。应确认哪些问题可以交给艺术管理学去研究，哪些问题则应该留给其他学科。
将艺术管理的学科定位于对非营利性艺术组织及艺术活动的研究，这不仅仅是一个工作划分，还关涉到对“艺术管理”的理解。在艺术管理活动中，艺术和管理的关系总是以艺术为先。艺术管理的目标是要把艺术送达到更多的人面前，而不是把“商品卖出去”。
应在确定的学科边界下，逐步形成相关的概念框架以及艺术管理学这个领域特有的问题群。清晰的概念是进一步讨论的前提，为知识增长所必须。由于各种艺术组织性质上的差异以及面对的环境及资源的差异，它们所面对的问题会有不同的偏向。因此，在艺术管理的中心问题下，还需要进一步确认各种问题群。
2.有行动科学加入的实践教学
“艺术管理主要还在于实践”这一认识是从实务层面对艺术管理的概括。其中，也有对本科生就业实际需求的考量，实际操作能力往往是用人单位选择的关键因素。但是，当动手能力得以解决，对工作流程都熟悉以后，个体对环境的认知及相应的决策判断能力，往往成为职业发展上的关键因素。
这样一种以实践经验为主导的教学模式当然有其意义和价值。然而，这一教学模式存在问题也不容忽视。一方面，尽管每一位成功的管理者们都确实有其独到的“管理艺术”而这些“管理艺术”更多体现为经验。作为知识“管理艺术”尚未经过系统的整合与分类，显得笼统而含糊不清。另一方面，市场始终处于变化中，这种变化越来越快，当原有的“对策”不管用时，更多的艺术组织都会有研发的需要，这都是“管理艺术”所无法传达的。
事实上，管理具有科学、艺术、实务、思想等多重属性。对于艺术管理而言，强调科学与思想亦是必须，而不应仅仅是依靠经验。每项具体的操作中，都可以归纳出科学规律来，从而为实施科学管理提供基础。
实践教学主要强调“管理艺术”的一面，重视实践经验，重视组织和个体的独特性，而忽略了“管理科学”所强调的科学的，带有普遍性的技术和方法。过于看重经验的实践教学，往往将管理水平的好坏简单归咎于能力差异和经验的多寡，而看不到管理背后的思维方式与理念问题所带来的影响。
艺术管理绝不仅仅是实战经验的累积，更需要一种行动科学的加入。就艺术管理的专业教学而言，除了强调实践，提升管理技艺的同时，还需要强调在实践中超越直觉式的判断和技巧，提升发现问题、认识问题、界定问题的能力，从而引发“和情境进行放映性对话”的能力。艺术管理专业教育的任务不仅仅是要培养熟悉工作流程，具有操作能力的职业工作者，还需要指导职业工作者如何在行动中思考。由此，针对艺术管理的实践教学，应该倡导有行动科学加入的实践教学，发展“行动中反映”为基本理念的实践知识论。
3.倡导对专业知识的探索
根据科技理性的传统，专业是科学与社会之间的中介，它将科学研究转换成社会进步。由此，专业建设过程中偏重于任何一方（或科学研究或社会实践），而不及其余都是不可取的。社会分工需要往往是一门新兴专业诞生的前提，然而专业的发展不仅仅依赖于社会分工，还需要科学研究的参与。业界需要也并不等同于社会分工需要。业界需要往往是急功近利的，必须意识到业界对艺术管理工作的体认也存在盲点。因此，专业建设仅仅以满足业界即时的需要为己任，最终未必有利于问题的解决，更不利于专业的发展。大学对社会的服务不应该是提供“社会需要什么就给什么”这样简单的服务站式的服务，而是基于扎实的学术研究而提供的服务。专业意味着研究与实践的交流，这是专业之为“专业”而非“职业”的根本，也是职业工作者希望更为专业的原因。尽管我们都承认专业在现代社会中是不可或缺的，但是，今天社会对专业的信心危机确实在不断加剧。危机来自于一些专家误用了他们的专业权力谋取利益，也来自于一些专业行动的明显失误。
在仅仅关心问题解决的专业知识之中，问题框定显得毫无立足之处。那么，也就不存在所谓的专业知识了，存在的仅仅是经验与能力。艺术管理在强调管理实践的基调下，大学专业教学贡献究竟能够体现在哪里？有什么是职场无法提供的？事实上，专业知识不仅仅是解决问题，还在于提供有效工具去发现正确的问题“什么是专业知识”显然是一个复杂的问题。但是，对它进行思考将有助于弥合研究与实践、思想与行动之间的裂痕。
1.学情的变化要求公共管理类课程教学必须转变传统教学模式。
成长于社会转型期，很多是独生子女的90后大学生思维独立、自我意识强，他们大都喜欢自主展示思想，不喜欢填鸭式的教学模式。他们渴望成熟独立、崇尚自由，积极务实，不喜欢被动地接受知识和观念的传递，而希望能与老师进行平等的交流和沟通，在交流过程中提高分析问题和解决问题的能力。一个学校的好坏不在于它所使用的教材，也不在学生获取了多少信息量，而在于能否引导学生在学习过程中掌握学习知识的主要方法。教师需要及时掌握各类信息，并进行甄别和深入思考，以应对学生不断提高的求知欲望，并需要转变传统的教学范式，构建和谐的师生关系，而网络教学平台则成为教学范式改革的重要载体。
2.网络时代的发展要求公共管理类课程教学必须由传授知识向能力培养转变。
随着通讯技术的发展，以互联网和手机上网为平台的新媒体蓬勃发展，青年学生成为新媒体使用者中最活跃的群体。大学生上网已经成为他们的一种生活和学习方式。网络时代的海量信息及新鲜的资讯使大学生眼界开阔，与此同时网上信息非常庞杂。作为人生观、世界观正在形成时期的年轻学生容易受各种思潮的影响，迫切需要引导。同时学生信息量的增大对传统课堂教学，尤其是包括公共管理类课程在内的人文社科类课程教学构成重大压力。新媒体时代，信息量呈爆炸式增长，知识更新换代的速度加快，以往需要记忆的大量知识，以及通过检索书报刊才能获取的信息，如今通过网络唾手可得。此外，世界名校网络公开课在国内走红也对国内高等教育网络化水平的提高构成巨大压力和动力。教学环境的变化促使高校教学必须由单纯传授知识向如何学习，如何获取有用信息、筛选信息、使用信息等方式转变，从而达到培养学生发现问题、分析问题、解决问题能力的目的。即由“授人以鱼”转变为“授人以
3.网络课堂建设是优化公共管理类专业教学体系的需要。
目前，在专业教育方面，教材编写呈现出百花齐放的局面，因此会出现课程之间存在着内容重叠或内容之间衔接较差的现象。通过网络课堂建设，教师们可以掌握学生前置课程与后置课程开设和讲授情况，从而避免出现同一知识、理论反复讲授和有的内容哪位老师都不讲的尴尬局面，从而形成完整、鲜活、新鲜的课程体系，提高学生的学习兴趣和积极性。
4.网络课堂建设是公共管理类专业发展的需要。
随着高校改革的推进，有的高校把学生入学后转专业的比率提高到50%以上，还规定流转后班级人数不低于20人。对连续3年无法组班的专业，学校将予以停办或撤销。学生当然会倾向于选择较好就业、实用性较强的专业，因此公共管理类专业在未来也会受到较大冲击。专业的生死存亡将直接关系到教师的切身利益，因此必须进行教学范式改革，深入参与、追踪教学的整个过程，为专业的发展出谋划策，为学生的未来和职业进行规划。网络课堂为课程教学范式改革提供了平台。
二、网络课堂在公共管理类课程改革中的难点
1.网络教学平台建设中师生主动性、自主性不足。
各高等学校通过购买软件建立网络教学平台作为传统教学的辅助教学方式。作为新的事物，在倡导应用方面乏力。根据笔者观察和调研，公共管理类课程专业教师中年轻教师的积极性要高于老教师的积极性。一个不可忽视的原因在于从国家到各省每年都设有网络课堂大赛，获奖在评职称时教学方面可以加分。与此同时，学生在网络课堂参与中呈现了被动的特征。
2.网络教学平台建设缺乏有效的制度保障。
随着事业单位绩效工资改革的推进，高等学校教师在教学方面主要有课时、教学质量评价等方面的约束，科研在绩效考核中成为重要的指标，科研成果、课题、获奖都有要求。因此，公共管理类课程教师在完成教学任务的前提下，会努力完成科研任务。学校一般没有开设网络教学平台的硬性要求。尤其是公共管理类课程，国家的政策变化快，教学素材每天更新，因此网络课堂的内容要不断更新。打理网络教学平台不仅需要占用教师大量的时间、精力，对学生来说也会成为一种负担。因此在没有政策激励的现实情况下，网络教学平台建设缺少动力。
3.高校网络设备及运行环境制约着网络教学平台的建设与应用。
高校教研室，尤其是地方院校的教研室办公条件非常简陋。很多学校的教研室只有一间房子。有的教研室甚至没有自己独立的办公室，而必须和行政人员，如辅导员等合用办公室，因此实际上等于没有办公室。可能有一台电脑，多数是老得掉牙，吱吱扭扭上网很慢，没法用。学生角度也普遍存在缺乏网络设备，花费时间、金钱等客观因素。所有这些制约着教师网络教学平台的应用和学生参与。
4.网络教学平台建设缺乏有效的资源整合。
随着高校教学改革的推进，传统上公共管理类专业教师各自为战的局面不可持续，而必须增强凝聚力，并形成合力，以应对更强势、更具有实用性的专业的冲击。当前各类教学改革举措，仅仅依靠一位老师自己的努力远远不够，而是需要一个团队的支持和配合。因此，无论是进行国家或省级本科质量工程的建设、教学范式的改革，还是网络课堂、网络公开课的建设，都需要群体的配合和努力才能实现。但现实是教研室的作用发挥不足，缺少人力、物力、财力，不能在教学改革中发挥应有的统筹、资源整合、社会动员作用，因此网络教学平台建设缺乏有效的载体支撑和制度推进。
三、推进网络课堂教学平台建设的对策
1.要树立教学为本的管理理念。
教学出题，科研求解。在教师教学考核和科研考核方面，学校需要树立教学为本的理念，平衡好教学与科研之间的关系。高等学校要树立以教师为本的管理理念，应将教学质量的提高和学生未来的职业发展放在首位。要明确教师的主体地位，千方百计发挥教师的积极性和创造性。清华大学流传着一句话“：学生是老虎，教授是神仙，校长是条狗。”这句话明确定位了学生、教师、行政领导之间的关系。因此，在高等学校管理中应提高教师和学生的参与程度，增加透明性，增强回应性。要通过制度建设切实去行政化，为教师教学活动的开展、教学实践活动以及课程教学范式改革提供一切便利条件。
2.为专职教师配备助教，帮助打理网络教学平台。
建议学校或学院层面提供一定的政策或资金支持，为教师配备优秀本科生或研究生担任助教，协助教师做好课程辅导、网络课堂建设、学生论文写作督导等工作。课堂教学从来就是教与学两个方面的内容。单纯的授课不能充分发挥学生学习的积极性，同时专职教师与学生联系很少，往往上课来，下课走，和学生感情也比较疏离。鉴于公共管理类课程教学不仅承担着传授学生知识的任务，而且对于学生正确的人生观、世界观的形成也起到潜移默化的作用。因此，通过建立学生助教制度，可加强学生与教师的互动，及时了解学生所思所想，了解学生思想动向，引导学生情绪，在学习和生活方面给学生以支持和帮助，建立和谐的师生关系。
3.激发专业教研室的活力。
公共管理类专业教研室目前仍然在延续传统教研室的功能，教研室承担着制定教学计划、教学任务、专业教育等基础性的功能。但是随着国外名校以及国内名校的大规模招生，很多地方性院校的发展将面临巨大挑战。慕课时代的到来，也使得传统教学面临严峻危机。在这种情形下，原来以教学正常运行为主要功能定位的教研室，从专业发展、实践教学、学生职业规划以及学生自主学习等层面来看，已不能适应现代大学的办学要求。公共管理类专业的发展也必须与时俱进，跟上时代的步伐，因此公共管理类专业教研室需要充分发挥和整合教研室全体教师的作用，充分发挥网络课堂这一教学平台的作用，同时需要以网络为载体加强对本专业的宣传，增强影响力，以应对网络时代、网络公开课以及慕课时代的冲击与挑战。良好的办公环境是教研室活动开展的前提和保障。因此，从学校和学院两个层次，应加大对教研室的资金投入和设备更新。同时应该为教研室及教师提供单独的办公经费，为教师探索网络课堂在教学、科研活动的运用提供较为宽松的环境。
4.整合现有的网络教学资源，实现网络课堂功能的拓展。
一、财政学的学科基础
纵观财政学科发展历史，我们不难发现一个明显特点，就是其他学科向财政领域渗透，即移植其他学科原理和方法研究财政问题和解释财政现象，为现代财政学的建立和发展奠定了坚实而宽广的学科理论基础，使财政学演变成为一门融经济学、政治学、管理学、法学以及社会学于一体的交叉学科。
1、财政学的经济学基础
2、财政学的政治学基础
现代财政学在具有经济学基础的同时还具有政治学基础。首先，财政学与政治学研究的行为主体具有一致性。政治学以国家或政府机构为中心进行研究，而财政是以国家或政府为主体的分配活动，因此政治学的理论与观点，尤其是政治学上的国家理论或政府理论会直接渗透到财政学研究中来。在财政学著作中，有些直接冠以《政府经济学》来体现财政学与政治学之间的密切关系。在西方财政学中，一直存在着将财政学与政治学相联系的倾向，西方经济学家道尔顿在其《公共财政学原理》一书中更是开宗明义地指出，财政学是界于经济学与政治学之间的一门学科。[3]其次，财政决策过程需要通过政治决策机制来完成。财政所研究的公共资源配置依赖于政治过程，政治决策机制与方法的差异对配置效率具有重要影响，因此财政收支活动与过程同时又是政治活动与过程。随着1960年布坎南（Buchanan.J.M）《公共财政学：教科书导论》的出版和公共选择理论的兴起，为政治学建立了与经济学相同的分析基础，使得经济学分析范式成功地拓展到政治领域，以经济学为纽带将财政学研究与政治学研究打通。公共选择理论的政党理论、官僚理论、投票理论在财政学中的运用，开辟了从完善政治决策机制的角度来提高公共资源配置效率的新领域，使经济学、财政学和政治学更为有机的结合起来，便于我们从经济学和政治学两个层面共同研究财政问题。
3、财政学的管理学基础
财政从来都是同国家或政府的职能连在一起的，财政收支活动的目标就是要有效实现国家或政府的社会经济管理职能，从这种意义上说，财政可以界定为政府的一种经济管理活动。从经济学角度考察财政，主要侧重于财政运行规律的分析和揭示；从管理学角度考察财政，则侧重于财政管理机制的构造和操作，两者具有内在统一性。当今世界，传统意义上的公共管理或称公共行政已经或正在为“新公共管理”所取代。按照“新公共管理”理论所谓“产业型政府”的解释，政府部门实质上是一个特殊产业部门。因此，财政问题不仅是经济学和政治学问题，同样是管理学问题。[4]基于新公共管理理论，吸收管理学的合理内核是构建合理的财政机制、提高财政管理水平的必然要求。财政管理归结为一系列的制度安排，通过这种制度安排构筑利害相关主体的约束与制衡机制、规范财政经济运行过程中的各种权利配置关系和利益分配关系，通过吸收企业治理理论来谋求财政的科学控制。从管理学角度出发，按照管理学的范式，将管理学中的制度、行为、组织和决策理论引入财政学来研究财政，必然会使财政学的学术基础得到进一步夯实。
4、财政学的社会学基础
财政制度运行于特定的社会环境之中，社会文化制度会通过财政行为主体对财政运行产生重要的乃至决定性影响。自德国宗教社会学家马克思·韦伯提出其“韦伯命题”以来，人们越来越重视一国社会文化环境在经济发展中的地位与作用，透过经济现象去探究隐藏其背后的社会文化根源日益成为人们洞察经济问题的新视角。社会文化环境对经济主体行为的影响，一方面是通过影响经济主体的价值观念进而影响其行为取向与方式，从而发挥其对经济主体行为的导向功能与约束功能，进而使制定出的政策带有较为浓厚的伦理色彩；另一方面，根源于社会文化传统的非正式规则对约束、规制与调整人们行为起重要作用，其对正式规则的作用发挥将产生积极或消极的影响。事实上，就是在同种经济运行机制（如市场机制）下，由文化传统所决定的非正式规则的差异，会在经济运行机制层面上得到反映，呈现不同特点，最终体现出制度效率的差异。由此我们不难理解，为什么同种制度在不同国度有着不同的运行状况和运行结果，为什么一项制度在具体运行中会出现偏差，为什么我们不能完全照搬产生于西方社会环境下的某些做法。因此，我们研究财政现象与问题时不能忽略社会文化环境的客观影响，否则，会使现实财政制度流于形式抑或趋于无效。
在经过几个世纪的学科日益分化的历程之后，人们已经开始强调学科之间的互相融合，甚至出现了学科综合的趋势。[4]财政学科的综合性要求我们对财政学科中一些重大或重要问题必须结合有关学科进行交叉研究，将财政学建立在一个宽广而坚实的学科基础之上，并体现于财政学的课程体系设计之中，这样才能达到“厚基础、宽口径”的财政人才培养目标。
二、财政学课程设置存在的主要问题
1、目前课程设置难以完全体现财政学的多学科基础
为了满足我国财政学科发展与财政人才培养的需要，许多院校对财政学的课程体系进行了优化调整，一个明显的特征就是增加了经济学基础课程，但仍然存在缺陷。首先，财政专业主要学习的经济基础课程是《西方经济学（初级）》，很少开设中级（或高级）《微（宏）观经济学》课程，而其中的经济理论或分析方法正是许多财政问题分析所必备的，如税收效应中的收入效应和替代效应分析、最优税制设计等。由于这方面知识的缺乏，大大降低了财政专业学生的分析能力。其次，随着数学在经济分析中的广泛运用，数学分析方法日益成为财政领域的一个重要工具，基本的数理经济学和计量经济学知识对于财政专业学生是不可缺" 少的。但在目前的财政课程体系中，许多学校将《计量经济学》仅作为选修课程开设，《数理经济学》更是一个空白，导致学生对数学公式与推理只知数学含义而不知经济含义，遇到财政专业课程中的数学分析内容，则以囫囵吞枣的方式死记结论，知其然而不知其所以然。最后，财政学的管理学基础、政治学基础以及社会学基础未能有效的通过相关的课程设置体现出来，财政专业学生的分析视角过于单一，对财政现象与问题的理解难以深入，就财政论财政的现象没有得到改观。[5][6]尤其是社会学知识的缺乏，使得学生无法准确理解中国财政制度的本土化要求，死搬硬套西方理论分析财政现实问题的现象较为普遍。
2、学科基础课程与专业课程的结构、专业课程内部结构不够合理
撇开公共基础课不论，在财政学科基础课程和专业课程的结构方面，存在较为严重的“头重脚轻”现象，即学科基础课程偏少而专业课程偏多，其直接反映出财政专业的口径较窄而专业性过强，导致财政专业人才培养的市场适应性偏低；在专业课程内部结构方面，由于课程门数过多，过分强调单项课程结构完整，导致各门课程大而全、小而全，在不同课程名义下讲授相近的内容，内容交叉重复，知识容量狭小。[7][8]如《税收与实务》、《中国税制》、《税务管理》、《税务稽查》和《税务会计》等课程相互之间都存在着比较严重的直接重复，极大地降低了教学效率。
3、财政实验课程相对贫乏
财政学科是实践性较强的学科，实践应用能力培养是财政人才培养的重要目标之一。在财政学教学过程中，无论是税收和税收管理知识，还是政府预算管理和预算会计知识，基本上全部依赖传统的“空对空”的课堂讲授方式，既给教师授课带来困难，同时也无法激发学生的学习兴趣，可谓是事倍功半，不仅效率低下，而且无益于提高学生的实践应用能力。
三、财政学课程体系建设的建议
1、优化财政学课程体系结构
财政学课程体系结构的优化应从这么几个方面入手：第一，加大学科基础课程的数量比例和课时比例，充分体现财政学的多学科相融合的发展趋势。增加经济学理论课程的门数和教学课时，如加大《计量经济学》的课时量，增设《中级微（宏）观经济学》（针对本科层次）或《高级微（宏）观经济学》（针对硕士、博士层次），同时将反映政治学、管理学、社会学基本理论的课程纳入学科基础课程体系当中，在选修课程中扩大反映上述学科理论发展以及分析方法创新的课程，如《制度经济学》、《信息经济学》等。第二，适当压缩财政专业课程门数或教学课时，或者将某些课程从必修课降格至选修课，为学科基础课的教学留出课时空间。如取消《税务会计课程》，将《公债管理学》、《税收与实务》《比较税收学》等课程作为选修课开设。第三，新设部分财政实验课程或从现有课堂教学课时中划出部分课时进行实验教学。
2、整合现有财政学科各专业课之间的内容
在维持财政主干专业课程基础上，对部分专业课程进行归并整合，避免单项课程内容交叉重复，扩大知识容量，节约教学时间，提高授课效率。[7]如《税务管理》与《税务》可以合而为一，称为《税务管理与》；《国家预算》与《预算会计》联系紧密，部分内容存在较大程度的重复，建议合二为一，改造为《国家预算与核算》课程；《财税专题讲座》则改造为《财经专题讲座》以扩大其适用范围和突出课程内容的一般性与实践性，等等。
3、加强相关课程内容讲授的协调与分工
在财政专业教材的编写中，为了保证内容体系的完整性，内容的重复与交叉在所难免，因此需要我们就相关内容在讲授过程中予以协调与分工。这样做的优点除了可以尽可能避免授课内容的重复之外，还可以确保学生接受知识的逻辑顺序以及连贯性，同时使各科课程的教学重点更为明确。在这方面，可以依据理论与制度两大模块来对教学内容进行分工。[9]在理论部分，授课的重点应该是基础理论的传授和分析思维与分析方法的训练；在制度部分，则应该将重点置于分析方法的运用和具体问题的解决。如对于《财政学》中的“国家预算”部分，只着重讲述预算的一般理论与分析方法，而对于预算的具体做法、存在的问题以及解决方案可以不加介绍，留待《国家预算管理》中进行讲述，遵循从一般到具体的认知规律。
「参考文献
[2]加雷斯·D·迈尔斯 公共经济学[M] 北京：中国人民大学出版社，2001.
[3]张 馨 当代财政与财政学主流[M] 大连：东北财经大学出版社，2000 .
[4]高培勇 “一体两翼”：新形势下的财政学科建设方向———兼论财政学科和公共管理学科的融合[J] 财贸经济，2002，（12）：33-36 .
[5]王世运，周巧红 建立财政学科体系及其理论框架的新思路[J] 财政研究，1996，（3）：17-19 .
[7]李樱木大 适应高等职业教育要求的财政学科建设的思考[J] 辽宁财专学报，2003，（1）：59-61 .
一、新公共管理的基本理念
1.充分利用市场机制。
新公共管理运用了市场与权威相同的一面，即市场与政府一样都是有效的控制方法。市场可以帮助政府实现社会的稳定，一旦政府作出决策，市场可以帮助政府完成提供公共物品的功能；政府也可以帮助市场克服自身的缺陷(逻辑的推理和现实的经验都证明了一点)。缺陷的政府和缺陷的市场间，我们别无选择，只有将两者有效的配置，才能取得最佳效果。新公共管理试图通过引入市场机制对公共部门进行全方位的改革和再造以提升公共管理的质量。新公共管理的许多措,施无不建立在市场机制的基础上，如民主化、合同外包、内部市场以及竞争招标等市场化改革。
2. 强调政府以“顾客”为中心。
新公共管理认为政府应以顾客为导向，政府不应是凌驾于社会之上的封闭式的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”。以“企业家精神”塑造政府，要求政府以顾客为中心，在角色上由“官僚者”转为“服务者”，而在管理方式上也要与时俱进地从统治走向服务。
3.战略管理受到高度重视。
作为一种新的管理途径或思维方式，新公共管理所提倡的科学战略管理方法是由传统的公共行政范式向公共管理范式转变的一个重要组成部分。公共部门的战略管理，还涉及政府的计划、组织、协调和控制等各项职能，是一项重要的管理技术或工具。公共部门的战略管理主要发生于较高级别的政府管理层，或者说是主要由政府高层所进行和完成的关于政府管理的特定管理过程。当今时代，面对日益复杂、动荡和多元的公共管理环境，为了取得最好的管理结果，实现组织目标，战略管理受到整个公共管理部门的重视并进入了公共管理领域。
4.凸显了绩效导向的地位。
随着社会的发展和人们对公共部门期望值的提高，提高绩效已成为公共部门的重要任务。在新公共管理的理念下，既要在公共部门中引入市场机制，以发挥其效率优势，强调政府也应重视成本收益分析，又要引入私营部门管理方法和技术以提高公共行政效率。但与传统公共管理不同的是，它以“绩效”取代“效率”，这里的绩效是一个包括效率、效益、责任和结果在内的一个多维概念，意味着在追求高效率的同时更加注重了责任和结果。
二、传统政府模式存在的问题
1.管制型政府模式。
政府管制本是政府履行其职能，对社会公共事务和经济进行管理的一种基本方式。在传统的政府管制模式下，政府通过其法定的权力，制定一系列法律、法规和政策等，并将其付诸于实践来约束、限制和规范社会主体行为。其管制形式多种多样，包括了经济、政治、社会以?及自我管制。管制型政府过多的管制使得市场不能进行有效的调节，阻碍了市场正常的发展。
2. 政府本位模式。
在管理的实践中，政府总是不自觉地陷入政府本位的思维惯性之中。高级文官的专业特长是政策分析和政策咨询，他们所关注的是重大政策问题,他们既没有经过专门的管理训练，缺乏提供服务的经验和管理技能，也不屑于政策实施，却掌握着各部门的领导权。长期以来，政府及其工作人员片面地认为政府就是行使权力、管理社会、约束公众行为的，把行政权力当作政府唯一的存在方式，忘记了政府应该承担的责任。
3. 功能管理型政府模式。
功能管理主要注重的是内部管理，它偏向于整合系统内部的功能组合，强调职能本身的内容和部门间的分权，但这种模式对于整个组织的目标并不是很重视，过分关心短期的具体目标或者是总目标中部分目标的实现。政府管理模式的短期功能化使得政府机构及其工作人员注重其自身利益，没有一套科学的发展规划，只能适应较为稳定的环境状态。
4. 程序化政府模式。
主要表现为机械的官僚层级体制以及政府方式使得政府行政过程效率低下。政府作为统治社会的公共机构具有至高的权威，通过高度的中央集权对社会资源进行监督、管理、指导和分配。科层式体制的运行方向是自上而下、单向性的，政府运用权威，通过发号施令、制定政策和实施政策对社会经济事务实行管理。这种管理模式导致了公共部门机制僵化，缺少激励和效率，运作缓慢而充满阻力。
三、新公共管理理念下服务型政府模式构建的路径选择
1.建立适度放任的市场化政府。
在传统管制政府中，如今需要政府从管制中适度下放自己的权力；在新公共管理市场导向理念下，政府在放权的同时也需要与市场积极并有效互动。在管制型政府中，管制本身就是一切。而任何政府权威存在都需要一定的管制。因此，在新公共管理理念下，服务型政府并非完全摒弃管制，而是要适当管制，把管制纳入到总体的服务当中，政府管制只是市场失灵时的一个积极调控者。同时，新公共管理提出政府中引入市场机制，一方面，政府通过经济规制确保市场的公平竞争、资源有效的配置和人民的利益，从而有效地调节政府与市场的合理比重，让二者在各自的效能上达到最大化；另一方面，依据市场原则对政府进行管理，对政府的运作程序进行改革，在公共产品和服务的提供方面引入市场竞争因素，打破政府垄断经营的局面，让私人部门参与竞争，不仅可以有效降低政府成本，而且能够提高政府的工作效率。在公共服务的提供中，政府主要制定制度与规则，选择真正的公共服务的提供者，来安排和提供各种相关的公共设施与公共服务。这就打破了以往政府对公共问题处理的垄断权。政府更加关注私营企业、社会团体、非赢利性组织，通过它们来提供公共服务，寻求解决社会所面临的问题。目前，己初步形成以政府为主导、市场为核心的公共服务提供机制。
2.建立以民主性为目标模式的政府。
无论从新公共管理所推崇的顾客导向，还是从政府本位的传统理念来考量，政府都需要树立一种民主性的目标模式。一方面，转变过去“官本位”的思维模式，从理念层面上真正理解民主政府源于人民的授权，政府的合法性在于人民的认同。另一方面，从服务对象上看，民主政府的政治行为以公民的需要为导向，人民是政府提供公共产品的消费者，而提供优质的公共服务则是政府的主要职责。另外，在管理上，保证人民最大程度的参与，保证人民自身的利益得到最充分的表达，保证在综合各种利益诉求并达成共识的基础上形成科学的决策。建构服务型政府，政府及其公共行政人员需要建立一个集体共享公共利益的观念。正如新公共服务理论所言，面对公共需求和社会压力，既要试图迅速找到解决问题的办法，更要创造一个利益共享、责任共担的机制。此外，还需要通过广泛的参与和对话沟通，建立公共话语体系，使之与政府的治理目标领导核心层的深思熟虑相融合，并努力提升社会洞察力。政府及行政管理人员应该扮演积极的角色，为公民参与和分享社会价值观、形成关于公共利益的集体观念创造有利环境。服务型政府不是简单地对不同声音分别作出承诺，公共管理者应当把市民组织起来，使他们可以更好地相互理解他人的利益，使得各部门、各利益集团和各群体之间有更为积极的参与，从更广泛的领域和范围认识社区与社会的利益。强调政府责任与公民责任，对于一个健康理性的社会发展非常重要。
3. 建立弹性化的战略型政府。
这种模式是从新公共管理战略管理理念和功能化政府二者的结合的角度来阐释的新模式。战略管理过程中实际上也需要不同阶段的功能管理，不过战略管理比功能管理有更大的前瞻性，它关注组织长期性整体目标和远景规划的制定与实施，并集中组织所有资源来达成组织战略目标的决策与执行活动。而在战略管理的同时，政府的弹性化是保证政府战略管理实施中决策灵活变动而不影响大局的前提。它要求政府必须有应变能力，能够根据环境的变化制定相应的政策，并适时回应新的挑战。在不稳定性因素不断增加的今天，弹性化的战略管理模式建立了政府与外部环境的信息反馈机制，根据外部化境的变化来组织发展方向并作出战略调整，从而最大程度地消除负面影响，抓住组织发展机适，满足不断增长变化的公民需要和社会要求。
4. 建立以秩序与效率共赢为基础价值的政府。
结合传统政府程序化的弊病和新公共管理所推崇的绩效导向，服务型政府应将本身的秩序与实现绩效最大化结合起来。在公共行政领域，政府的作用就在于既要尊重和引导自发性的社会秩序，又要遵循客观规律，发扬民主、科学决策，建构合理的人为秩序，而当今个体价值多元化使得社会充满矛盾和竞争，难免破坏秩序以及损害公共利益，此时拥有公共权力的政府应责无旁贷地担当起维护秩序的重任，以权威优势来构建、引导和维护社会秩序。同时效率也是公共行政的永恒追求，因为存在着资源的稀缺性与人的需求无限性之间的矛盾，政府的任务就在于发挥自身的优势，整合社会的力量，运用挖掘可支配的资源，满足人们日益增长的各种需要。—方面，服务型政府通过及时提供质量更高的公共物品或服务来创造组织效率；另一方面，新公共管理的结果取向更能检释行政的效率内涵。因此，在管理中必须强调政府责任，选择科学的绩效评估方法，使用绩效工作制以及短期聘用合同，使雇员自我调节权力减少，并吸收部分雇员参与管理，采用更加透明的管理形式。
5. 建立鼓励公民参与公共政策制定的政府。
关键词：环境保护；公私合作；合作管理；公私伙伴关系
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1009—3060（2012）04—0050-07
从上世纪90年代起，在濒危物种保护、空气和水污染防治方面以及流域管理、土地利用、区域环境规划等领域，公私合作或公私合作管理（以下统称为“合作型环境管理”，collaborativeenvironmental management），继“命令-控制”和经济工具途径之后，成为环境保护议题网络中另一项主导性的政策工具。
作为新的治理工具，合作型环境管理受到推崇，可以概括为三个方面的背景。首先，是外在的政府环境变化。即20世纪80年代起，由于预算赤字、平民主义以及政治意识形态等因素，以管理主义、新公共管理和企业家政府为标签的公共管理变革，从英国、新西兰、美国等西方国家兴起，并迅速席卷了全球大部分的国家和地区。反映到环境管理领域，这要求政府摒弃传统自上而下的政策一执行模式，主动地将企业、环保组织、研究机构、社区等利益相关者卷入到环境管理的全过程。其次，可以归结为方法技术的缺陷，即对于环境管理来说，无论是传统的“命令-控制”途径，还是以排污权交易、环境税及使用者付费为主要手段的经济工具途径，由于信息的不对称性及成本收益分析等经济工具自身的局限性，使得它们在实现环境可持续性目标中的效果受到了严重削弱。最后，源于当代环境议题的内在属性。与公共管理的其它分支相比，甚至不同于以往的环境领域，当代环境议题最大的特征就是它的极端复杂性。这种复杂性不仅表现为环境问题根源的错综复杂和相互交织，而且反映为应对环境问题的治理困境：即单一部门的政府环境行政机构根本无力解决复杂的环境问题。
于是，合作途径逐渐发展成为环境保护论坛、环境政策规划以及环境管理过程中另一项主导性范式。然而，合作型环境管理，并不意味着将企业、环保组织、研究机构以及社区等相关元素放在一起，我们所期待的结果即环境可持续性就能够顺利实现。基于概念演进的视角，本文以合作型环境管理的内涵厘清为基础，通过对它的理论和现实依据、影响因素以及过程和结果的评估进行系统地梳理，尝试绘制一幅分析和理解合作型环境管理研究进展的图景。
一、合作型环境管理的内涵界定
要想准确把握合作型环境管理的内涵，首先需要理解什么是合作（collaboration）。组织学领域的专家认为：“（合作）是两个或两个以上的利益相关者，为了解决一组通过单独个体无法处理的问题，而在判断以及诸如信息、资金、人力等具体要素方面进行联合。”另外，有的学者认为，合作就是伙伴之间为了解决共同的问题和实现共同目标而开展的一系列相互关联的活动。一般认为，合作包括五个相互联系的过程：即聚在一起、建立信任、发展战略规划、采取行动以及进行测量。也有学者从公共管理的视角对合作加以界定：“（合作是）政府机构为了增加公共价值而通过它们之间的共同行动所采取的联合活动。”与以上概念相比较，我们认为以下界定更具全面性：合作是两个或两个以上的组织所建立的互惠性和良好界定的关系，它们承诺于一组共同的目标、共同确立的结构和分担的责任以及相互的职权和问责性。综上所述，学者并没有对合作的内涵达成共识，然而，我们可以从中提炼出合作的共同元素：（1）合作的主体是两个或两个以上的组织；（2）合作的基础是相互依赖性或共同利益；（3）合作的过程是共同的努力和投入；（4）合作的目的是为了解决共同问题。
合作管理以合作为基础。合作管理是一种制度安排，其中一个或多个公共机构将非政府的利益相关者直接卷入到集体的决策制定过程之中，它是正式的、以达成共识为导向并且是深思熟虑的，目的是制定或执行公共政策，或者对公共项目或资产进行管理。显而易见，合作型环境管理是众多合作管理实践之一，同时它也是其中最具代表性的。在一部名为《合作型环境管理：政府的角色是什么？》的著作中，托马斯、陶笛及乔安等人认为，“在公共机构自上而下执行政策的若干年努力之后，这些机构越来越多地通过运用与广泛的利益相关者进行合作，来共同解决环境问题。”尽管实践中政府部门可能扮演着不同的角色，例如“追随者”、“激励者”或者“领导者”，然而由于共同的特质，它们都可以被冠之为“合作型环境管理”。当然，在其它的场合下，它们也被称为“草根生态系统管理”、“合作环境保护”以及“参与式自然资源管理”等。
尽管合作型环境管理的实践在西方国家已有近二十年的历史，然而，在该领域的大量文献中，我们并没有发现对它做出的概念界定。借鉴先前克里斯和艾利森为合作管理给出的定义，我们认为，合作型环境管理指的是，在自然资源保护、污染防治或其它的环境管理领域，鉴于传统治理模式的弊端，为了实现可持续性的环境结果，环境公共机构主动地将非政府的利益相关者卷入到环境决策和管理过程之中而形成的一种以共识为导向的正式制度安排。从一定程度上，我们可以将合作型环境管理看作是政府部门在解决当代复杂环境议题过程中进行政策学习的必然结果。
二、合作型环境管理：现实需要和理论解释
根据以上为合作型环境管理给出的界定，可以看出，它是一项涉及到两个或两个以上公私组织的动态过程，其目的在于解决单个组织不能或不容易解决的问题，从而实现互惠性。通常来说，当政府意识到很多政策问题并不限制于特定机构的组织边界之内，它们就会寻求与其它部门进行合作。
新公共管理学派的专家普遍认为，非政府的行动主体，如果适当地参与到公共事业当中，则能够提高公共价值创造的绩效。现实当中，他们认为，私人部门和政府相比至少有四个方面的优势，决定了政府部门寻求与私人部门的合作管理：首先是私人部门的资源优势，其次是私人部门的生产率优势，再次是私人部门的信息优势，最后是合法性方面的优势。总之，政府部门寻求与私人组织的合作管理，既取决于通过合作管理而获得的潜在收益，也取决于在资源、生产率、信息以及合法性方面政府存在的相对弱势。
随着合作途径在环境管理以及其它公共管理领域的普遍运用，社会科学越来越多地发展理论框架或者用学科领域内业已成熟的分析工具为合作行为和过程提供解释（见图1）。对以往的文献加以研究便可发现，解释公私合作行为的理论框架概括为四大学科，包括经济学、组织行为学、政治科学和政策研究以及社会学和人类行为学。这是因为，对于公共管理环境中的合作行为，多学科和跨学科方法能够提供更加全面和更具综合性的理解。原因很简单，包括合作理论在内的许多关键理论问题本质上都是跨学科的。在经济学领域，经常用来解释公私合作行为的理论框架包括：委托理论、不完整合约、关系合约以及交易成本。从组织行为学视角解释合作行为的理论框架包括：制度和新制度主义、新治理、私有化和公共管理、资源依赖以及组织生命周期。来自政治科学和政策研究的理论框架包括：多元主义和利益集团政治学、公共选择理论以及政策网络。而社会学和人类行为学提供的理论框架包括：社会网络、博弈论以及性别理论。事实上，要想全面理解合作关系的本质和质量，包括它们是如何形成的、为什么会形成以及它们是如何构造或控制的，就需要运用综合性或多个理论框架，采取一种跨学科的分析视角。因此，要想进一步深化对合作性环境管理的认识，有必要发展一种综合性的理论框架来研究合作的动机和本质。
三、如何实现成功的合作型环境管理：影响因素
在公共管理领域中，尽管制度变迁是一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，表现为新的制度逐渐取代原有的制度进而成为占优势地位的制度安排过程，然而就制度变迁中的制度移植来说，倘若事先没有弄清楚制度本身是什么以及制度健康运作的环境或条件，那么制度移植的常见结果就是“水土不服”。合作型环境管理也是如此。尽管过去二十多年的实践表明，合作型环境管理是解决环境问题的重要方法，然而这并不意味着它是包治百病的灵丹妙药。为此，需要探讨哪些要素会对合作的成功构成影响。基于先前的研究，影响合作绩效的要素可以概括为如下四个方面：
首先，对于合作的最初倾向。无论是个体还是组织的合作倾向，都表现为对于合作价值的认知、态度和行为，而这是由个体或者组织的先前经历所塑造的。合作倾向的高低，直接反映了对于合作的期待和信任程度。信任关系经常被描述为合作的本质。很多研究者意识到，合作的开始是以某种程度的信任作为基础的，并且强调，建立和维持信任是实现成功合作的持续要求。为了不断维持信任，合作伙伴需要分享知识和信息，展示能力和良好的意图，并且能贯彻始终。
其次，分配和诱因。尽管最初的倾向使得组织或者个体对于合作采取支持或者反对的假定，然而由于现时的分配和诱因，这些倾向会发生改变。合作管理的倡导者认为，合作能够带来收益。原因在于，合作各方可以共用知识和互补性优势，更有效地应对相互依赖的问题，利用规模经济的优势，并且更有效地化解危机。因而，如果合作能够建立在公私部门各自的特征优势以及个体和组织的自我利益之上，同时寻求方法来减少、克服或者弥补各自的缺陷，那么公私组织的跨部门合作最有可能取得成功。
再次，团体的数量和多样性。合作管理牵涉到两个或两个以上的部门和组织。从制度设计方面来看，参与者的数量和多样性会影响到合作管理的绩效。原因在于，这牵涉到群体动力学以及达成协议的成本。一方面，合作管理的文献反复强调，合作过程应当是开放的和包容性的，正如克里斯利普和拉尔森所言，“成功合作的首要条件在于，合作必须具有广泛的包容性，将所有受到议题影响以及关注这一议题的利益相关者卷入进来。”而另一方面，超过特定数量限制并且具有异质性的团体参与到合作管理过程，往往由于互动数量和质量的下降、观念和主张的严重分歧以及达成共识的难度，而使得合作变得尤为困难。
最后，领导力。对合作管理的实证研究表明，成功的合作需要领导者主动地对合作过程进行管理，尤其是在合作的最初阶段。尽管在单个部门或单个组织的管理中，领导力也是保证组织绩效的重要因素，然而合作型环境管理向领导力以及领导技能提出了新要求。简言之，合作领导者需要有权威（authoritative），但是不能是专制者（authoritarian）；合作领导者既需要是坚定和自信的（an assertive man），同时也需要适时地成为追随者（a follower）。
法尔曼等人的研究表明，影响合作成功的四方面要素（即对于合作的最初倾向、分配和诱因、团体的数量和多样性以及领导）只是一种类型的划分，现实之中，它们并不是独立起作用。成功的合作，取决于各要素之间的互动。这一点可以通过图2得到清晰地展现。
四、对合作型环境管理的过程和结果进行评估
先前的研究表明，合作型环境管理既是一项制度安排，同时是动态的交互过程。本质上，在治理的范畴之内，合作管理与合同外包以及自愿提供的根本区别在于，前者是一个公私部门的战略互动过程，而合同外包与自愿提供则是两个极端。合同外包的自由裁量权存在于政府，自愿提供的自由裁量权存在于私营部门或非营利组织，而合作管理是政府部门和私营部门共享自由裁量权，从而追求权威部门所设定的公共目标。
学者对合作型环境管理的过程划分，尽管存有分歧，但都包含了共同的核心要素。理查德和马瑞尔认为，合作过程包含三个阶段：问题设定、方向设定以及执行。斯蒂文和戴比作出的划分要更为全面，它包含了五个过程，即先例、问题设定、方向设定、结构化以及结果。而托马森等人从合作管理的概念出发，将合作管理的过程划分为五个维度，即共同的决策制定、管理、自、相互关系以及信任。他们认为，为了判断合作管理过程的质量，需要对合作的过程进行评估。我们可以将两位学者提出的过程评估法用表1的合作过程量表加以表达。
合作管理的过程对合作结果和绩效产生重要影响，然而，过程和结果之间的关系并不是直截了当的。因此，对于结果的评估，需要设计不同的评估指标。对于合作型环境管理来说，要想对结果进行科学的评估，其核心问题在于如何确定成功的指标。但是对于合作型环境管理来说，将结果简单地贴上“成功”或“失败”的标签，通常是误导性的。因为，如果一项合作过程没有能够产生完全的共识，但是却显著地缩小了分歧的范围，同时增进了参与者之间的关系，那么这样的合作是成功的、失败的、既不成功也不失败，还是既是成功的也是失败，当然就很难判断。因此，我们对于合作的评估，需要将过程和结果结合起来，全面评价通过合作而创造的公共价值。
对于合作管理的综合性评估，芭芭拉·格瑞做出了重要贡献。她认为，合作管理的评估应该包含五个方面：（1）问题的解决或目标的实现；（2）社会资本的促进；（3）共享意义的创立；（4）网络结构的变革；（5）权力分配的转移。以格瑞的开创性努力为基础，托马森等人发展了可操作性的合作管理结果评估指标（见表2）。
以上由众多学者的努力而发展起来的变量和量表，能够适用于总体的合作管理过程和结果的评估。为了提高评估的针对性和有效性，很多学者参与了专门的合作型环境管理的评估研究。托马斯和克莱格认为，在对合作型环境管理进行评估之前，需要区分两个概念，即产出（output）与结果（outcome）。在他们看来，合作管理的产出包括“由合作努力而产生的规划、项目以及其它有形的条款”；而合作管理的结果则是“产出对于环境和社会环境所产生的影响”。只有对于环境管理的产出和结果进行综合的评估，才能更准确地测量合作所带来的绩效。他们认为，合作型环境管理的产出包括：达成的协议、生态修复或栖息地改进、公共政策变革、土地管理实践的变革、开展的教育和延伸活动、项目的执行、陆地的保护等。而合作型环境管理的结果包括：环境质量变化的认知、植被覆盖率的变化、生物多样性的变化、特定资源的环境参数的变化等。事实上，对于合作型环境管理的评估，不仅需要注重环境产出以及结果的研究，还需要关注社会以及交互领域的影响。
五、合作型环境管理：研究结论与前景展望
过去二十多年时间里，合作型环境管理，在以美国为代表的西方国家历经了兴起、发展与扩散阶段，而截至目前仍处于探索与完善之中。合作型环境管理，暂且不论它将逐步取代传统的“命令一控制”和经济工具途径，成为自然资源和环境管理领域的主导性“范式”，还是仅仅为公共管理者手头的“工具箱”补充了一把新利器，但毋容置疑的是，合作途径已经并且继续为政府机构、私人部门以及公民社会之间搭建一座稳固的桥梁，能够使得它们站在一起，共同解决环境问题，借助冲突管理技巧来开展工作，并且制定区域保护和发展的前瞻战略。然而，管理实践中的任何一种制度、方法或工具，都不可能是“放之四海而皆准”的“万能钥匙”，这部分受制于制度、方法或工具本身的适用范围，部分受制于地域、领域、环境的特殊性，部分受制于管理者的“判断的艺术”：如何在正确的时间、正确的地点、正确的问题上选择正确的工具？也就是说，如何实现政策问题与政策工具之间的匹配性？
