时间：2023-07-19 17:29:46
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇城乡建设管理法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
第一条为了加强对全县各类建设用地的监督和管理，使有限的建设用地合法、规范、科学、合理使用，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》、《招标、拍卖、挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》，结合我县各类建设用地管理使用的实际，特制定本办法。
第二章城乡居民宅基地管理
第二条农村宅基地使用权是指农村集体经济组织成员享有的在农民集体所有土地上建造个人住宅的权利。非集体经济组织成员不能申请宅基地使用权；农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的不予批准；非农业户口居民原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回。非农业人口要拥有宅基地只能通过转让、购买他人房屋或者参予允许建住宅的国有土地使用权出让取得。
第三条农村居民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省政府规定的标准。农村人均耕地1亩以下的，每户宅基地批准不超过133平方米（0.2亩）；农村人均耕地1亩以上的，每户宅基地批准不超过200平方米（0.3亩）。
第四条申请宅基地，按以下审批程序办理：
（1）由居民向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布，期满无异议的填写《宅基地申请审批表》。
（2）《宅基地申请审批表》报乡（镇）人民政府审核，并加注意见。国土所人员实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等，同时加注意见。
（3）由乡（镇）人民政府统一报县国土资源局，由县国土资源局审查。
（4）经县国土资源局审查同意后，上报县政府城乡建设用地核准审批领导小组复查。
（5）经县政府城乡建设用地核准审批领导小组复查通过后，提请县政府常务会议审核。
（6）经县政府常务会议审核批准后，国土局负责，会同乡（镇）、村到实地丈量批放宅基地，发放宅基地建设用地批准书。居民住宅建成后，要实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地，然后经本人申请，凭建设用地批准书换取国有土地使用证。
第三章项目建设用地管理
第五条可以以划拨形式供地的单位有：国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，法律、行政法规规定的其他用地。
第六条（1）申请用地单位使用的建设用地必须是国有建设用地，要使用集体所有的土地必须先依法进行转用和征用后，方可划拨使用。
（2）以划拨方式取得的国有土地使用权，必须经县城乡建设用地核准审批管理领导小组审核，报县政府常务会议审查。
（3）经县政府常务会议审查批准后，方可在国土部门办理国有土地使用证。
第四章乡镇企业和农村公益事业、公共基础设施建设用地管理
第七条乡镇企业用地是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的支援农业义务的各类企业所用的集体所有权用地。
第八条申请乡镇企业用地，应当持相关单位的批准文件，经乡企局等单位审查，向县国土局提出申请，经县人民政府审查同意，按照审批权限审批，涉及占用农用地的，依法办理农用地转用审批手续。
第九条乡村公益用地是指依法经审批由农村集体经济组织或其依法设立的公益性组织，用于本集体经济组织内部公益事业所用的集体所有权用地。
第十条乡村公共设施和公益事业主要指乡村行政办公、文化科学、医疗卫生、教育设施、生产服务和公用事业等。
第十一条乡村公益事业用地使用权人对土地仅享有占用权、使用权，没有收益权与处分权，不得擅自改变土地用途。
第十二条农村集体经济组织兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村居民住宅等建设，应当按照布局合理，综合开发，配套建设。建设用地应符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并按规定办理用地审批手续。
（1）乡镇企业用地15亩以下，乡村公共设施、公益事业用地22.5亩以下的，经县政府城乡建设用地核准审批领导小组审核，报县政府常务会议审查批准后方可使用。
（2）乡镇企业用地15亩以上，乡村公共设施、公益事业用地22.5亩以上的，经县政府城乡建设用地核准审批领导小组审核，经县政府常务会议研究同意，上报省、市审查批准后方可使用。
第五章经营性用地管理
第十三条经营性用地包括工业用地、商业用地、旅游用地、娱乐用地和商品住宅用地等。其中工业用地包括仓储用地，不包括采矿用地。
第十四条经营性用地使用权应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让取得，凡通过“招、拍、挂”取得的国有土地使用权，经县国土资源局审查材料齐备、程序合法且足额缴纳了土地出让金的，可直接提请县政府常务会议审批，县国土资源局依据批件按程序办理土地使用手续。
第六章监督管理
第十五条县国土资源局对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。
第十六条县国土资源局在监督检查中发现国家工作人员的违法行为，自己无权处理的，应向行政监察机关提出行政处理建议书。
第十七条县国土资源局在监督检查中发现土地违法行为构成犯罪的，应将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，应依法给予行政处罚。
第十八条对非法转让土地、占用土地的，国土局要依据法律规定，限期拆除或没收非法建筑。
第十九条对超过批准面积，多占土地的，依据相关法律予以处罚。
一、指导思想
以党的十精神为指导，坚持科学规划、节约集约土地资源的原则，着力打造新村建设亮点、新村规划点和集居点，加快推进新农村建设。
二、工作原则
坚持“以人为本、管理创新、落实责任、完善机制、节约资源、注重实效”的原则，加强规划和土地资源管理巡查，促进城乡规划和国土资源管理常态化、制度化、规范化建设。
三、工作目标
加强宣传、落实责任，确保耕地面积不减、质量不降，基本农田得到有效保护；结合新村建设，做好管、用、建的疏堵结合，减少乱搭乱建违章建设和违法用地，引导群众科学规划、节约集约、规范利用土地资源，促进我镇土地资源利用更加科学化、制度化。
四、工作措施
（一）进一步加强城乡规划和国土管理法律、法规的宣传
一是结合“4.22”世界地球日、“6.25”土地日、“12.4”法制宣传日宣传《土地管理法》、《四川省〈土地管理法〉实施办法》和《城乡规划法》、《建筑法》等相关法律法规；二是利用广播、电视、板报、专栏对规划、国土相关法律法规的宣传；三是各村、社区及企事业单位利用户长会、代表会、院坝会等形式多样的规划、国土法律法规宣传。
（二）进一步落实规划建设和国土资源管理责任制
一是镇与各村、社区签订城乡建设与国土资源管理责任书，奖惩兑现；二是签订基本农田保护责任书，实施基本农田保护；三是农房审批建设试行3000元责任金制度（包括房屋建设风貌责任金、规范建设和垃圾清运责任责任金、安全责任金），引导农户节约集约用地、合法建设；四是机关干部实行规划建设与国土资源管理“一岗双责”制度，增大规划建设和国土资源管理管理力度。
（三）进一步做好规划定点与土地开发利用工作
1.做好新村规划。按区政府新村建设和新农村综合体建设工作会议精神，今年实施点灯省级新村聚居点建设项目和完成点灯、菜胜、水库、劳动、工农、峰洞6村集聚点规划。
2.健全农房审批会商制度。农房审批，由农户在每月1—10日提交村组签字的书面申请到便民中心，11—15日规建、国土对申请材料进行审核，21—30日规建、国土到现场定点集中会审，会审后通知建房户。
3.切实加强土地开发。结合城乡统筹、新农村建设，做好土地开发整理及增减挂钩试点项目申报工作；落实申报光荣、扇子、工农、光华、峰洞等5个村的土地整理项目；争取幸福、峰洞土地增减挂钩立项工作；做好省投资的土地整理项目（点灯、水库、劳动、菜胜4个村，建设规模11100亩，预计新增耕地1330亩）。
4.切实加强基本农田保护。根据规划和详规，完成永久基本农田划定工作中标志牌及界桩安装，按照土地利用总体规划要求，正确引导合理合法利用土地。
5.积极推进合法用地。协助成贵高铁、宜屏快速通道等重点项目报征任务；依法推进德隆酒业、国荣商贸、幸福砖厂等征地征收供地工作；协助成贵高铁的土地权属调查。
6.深化农户产权保护。继续深入实施农村产权制度改革，全面完成农村集体建设用地使用权证、农村集体土地使用权证（宅基证）确权颁证。
（四）进一步强化土地巡查和违法建设查处工作
进一步健全和完善城乡规划与土地执法监管共同责任机制，坚持动态巡查片区包干责任制，以集中巡查和动态巡查相结合的方式，建立规范巡查台帐，将违法用地，违章建设制止在萌芽状态。加强违法用地、违章建筑、临时建筑监督和查处力度；完成2012年度卫片监测图斑的不规范用地行为的查处、整改工作。
（五）进一步强化地质灾害预防和建筑安全工作
[关键词]城乡规划；问题；措施
中图分类号：TU98 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）36-0212-01
引言
城乡规划是各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局，保护生态和自然环境，合理利用自然资源，维护社会公正与公平的重要依据，也是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域。因此，做好城乡规划管理对城乡建设极为重要。
1 城乡规划管理的主要内容
城乡规划管理是指组织编制和审批城乡规划，并依法对城乡土地的使用和各项建设的安排实施控制、引导和监督的行政管理活动。
2 目前我国城乡规划管理存在的问题
2.1 城乡建设存在盲目性
目前，我国的城乡建设处于快速推进的时期，一些城市盲目跟风，掀起了城乡建设的热潮，盲目引进部分企业，盲目促进城镇化，使城乡规划建设逐渐脱离城乡发展的客观规律。大多数城乡注重经济的增长而忽视环境质量，导致城乡建设混乱、环境污染严重等问题，阻碍了城乡发展。
2.2 缺乏相应的法制保障
城乡规划的实施在很大程度上依赖于城乡规划管理的职能执行，但目前我国的城乡规划管理缺乏相应的法制保障，导致规划缺位现象严重，规划审批权滥用等问题。我国虽已形成较为系统完善的城乡规划法规体系和技术标准体系，但在城乡规划管理方面的法律法规相对薄弱，因而导致行政处罚标准不明确，对违法行为的责任认定较为模糊，对违法当事人处罚不当等后果。另外，地方性法规的不完善，致使规划权威性受到损害，同时，规划行政处罚的条块分割，也影响了城乡规划管理工作的有序开展。因此，必须尽快完善相应的法律法规，制定一套完备的城乡规划管理法律体系，以使城乡规划管理做到有据可查，有法可依，更好的指导城乡建设。
2.3 缺乏公众参与和监督
我国现阶段的城乡规划管理工作主要是通过当地政府职能部门来决策实现的，属于少数人的决策，公众参与城乡规划工作的机会较少，忽略了广大社会群众力量和市民对于城乡规划管理工作的合理性建议与评价，从而难以形成一个具有全局性、科学性的表达机制。这就容易滋生一系列问题，从而使城乡规划管理背离城乡规划目标，同时公共利益会被某些群体利益所取代，最终造成城乡规划管理的方向偏离原有的发展轨道。此外，由于缺乏有效监督，也会造成一些政府官员利用城乡规划管理对城乡建设进行干预，谋取个人利益，并产生各种寻租行为。
3 提高城乡规划建设管理的措施
3.1 建立有效机制保障城乡规划的顺利实施
在城乡建设中严格执行规划是发挥城乡规划战略引导、综合调控和资源配置作用的保障，因此，应严格城乡规划的编制、审批和修编管理，强化城乡规划实施前、中、后每个阶段的监督管理；建立城乡规划实施评估制度，对规划的实施情况做出科学合理的评价；严格规划执法和问责制度，及时发现和制止乱占地、乱建设、乱变更等违法违规现象，对违反规划的责任人进行问责；完善规划监督机制，始终将监督检查贯穿于城乡规划制定和实施的全过程，从而使城乡规划管理工作更加科学化、规范化。
3.2 完善相应的法律法规
完善相应的法律法规，以现实为依据，通过实地调查和征求公众意见，以及征求专家学者意见等形式，形成与我国现阶段相适应的法规体系，更好的服务于城乡建设，把城乡建设的美好且适宜人们居住。
3.3 提高城乡规划管理的公众参与度
在城市规划管理工作中进一步提高公众参与度，本着对公众负责的态度全面开展和实施城乡规划。城乡规划管理工作应广泛征求群众看法及意见，体现绝大部分群众的共同价值观及物质文化需求；城乡建设项目要以公众为主体，确保社会资源得以科学、合理地分配；公开、公示城乡规划管理工作的具体内容，保证群众的监督权得以实现；完善城乡规划行政许可听证制度，防止决策的片面性，提高规划实施的合法性和合理性。
4 结语
在我国快速推进城镇化的过程中，城乡规划管理起着不可忽视的重要作用。搞好城乡规划管理，应从当前实际出发，兼顾政治、经济、文化、社会环境等各个方面的因素，分析问题存在的原因，而后提出相应的解决措施。无论是规划决策者、管理者还是社会大众，都要主动行使权力，积极监督城乡规划建设，敢于指出城乡建设出现的错误，共同建设有规划、有秩序的美好家园。
参考文献
[1] 孟志强.探究当前形势下城市建设规划管理的发展[J].世界家苑，2012（8）.
关键词：城乡建设 社会管理 问题分析
中图分类号：TU984文献标识码： A 文章编号：
城乡建设是社会建设的支柱，与社会管理可以说虽各成一体，但相辅相成，紧密联系，其发展的好与坏，直接关系着广大社会群众的切身利益，直接影响社会管理成效和社会和谐稳定。
一、城乡建设与社会管理的问题
1、规划与建设的问题。
规划是城市建设的蓝图和灵魂，坚持规划先行，发挥规划龙头作用是城乡建设的首要要务。规划的实施，规划刚性的确保，成为我们面临的新问题。城乡乱挖乱占、乱搭乱建，甚之有规划空设，不按规划建设，只按领导意图建设的问题仍然存在，重复拆建，资源浪费，城镇建设标准不高、规模发展缓慢、环境品位较差，“零、散、乱、差”成了制约城乡建设的症结，规划建设与管理的执行不力，致使设施服务条件改善不大，无法满足群众日益进步的生产、生活需求，相应引发了一系列社会问题和群众矛盾，从而严重制约和影响社会与经济的健康、持续、稳定发展。
2、拆迁与发展的问题。
因为拆迁问题关系到城市建设的发展和城镇居民的切身利益，如不妥善解决，必将影响正常的生活秩序和社会稳定，成为经济发展和城镇化建设中的障碍。城镇房屋拆迁政策性强， 影响面大，是政府经济建设中所面临的争议最大、纠纷最多的一项工作。由于一些单位拆迁补偿安置不到位、拆迁程序不到位，造成因城镇房屋拆迁引起的纠纷和集体上访有增加趋势，影响正常的生产生活秩序和社会稳定。
3、住房保障开发建设的问题。
住房是人们最基本的生活需求，人人享有适当的住房是城市住房建设的主要任务，也是城市住房建设追求的目标。住房问题是重要的民生问题。居民住宅建设是一直受到党和政府的高度重视，其被视为社会发展的主要拉动力之一，但是应当看到，目前城镇住宅紧张，仍然是一个比较突出的问题。
4、行业管理监督的问题。
城乡建设行业管理主要涉及工程审批、招投标、勘察设计、工程监理、质量及施工安全监督，近年来，城镇设施建设、房地产开发及农村危旧房改造力度不断加大，建设工程数量、规模呈逐年上升趋势，而在这一领域管理工作中最容易滋生腐败、发生渎职犯罪和侵犯民权问题，影响社会稳定发展。在建筑工程质量监管方面，高层建筑的兴起，成为了工程质量及施工安全监督的新课题，监督技术落后、技术人员短缺也成为急待解决的问题。同时，在工程建设中，对保障农民工工资、建筑工地流动人口管理等涉稳工作重视不够，管理力度不强。
5、公用事业管理及服务的问题。
道路及排水设施、供水、供热、物业服务等公用事业管理直接关系到社会群众的切身利益，是社会管理重要内容。近年来，随着城乡基础设施不断完善，但是“重建设轻管理”的问题还没有彻底解决，设施损坏及维修不及时，直接导致城镇服务水平不高。同时，为了实施集中供热，政府采取招商引资对城市供热实行市场化动作，所引发社会问题及稳定风险已突显。
二、解决问题的举措
1、科学规划，加快建设。城市是人类文明之花，城市建设更要树立“以人为本”的城市规划建设理念。一要全面规划。要完成城镇及村庄规划编制，实现规划全覆盖。二要科学建设。要严格按照规划建设，所有建设项目必须依法履行建设程序。建设中，要着力处理好新城区开发建设与旧城区改造提升之间的关系，处理好建设资金量与项目建设进度之间的关系，处理好城市品位提高与人民群众生活品质提升之间的关系，处理好加快项目施工与方便市民出行之间的关系，形成“人人关心支持、人人自觉参与”城市建设的良好氛围；三要加强对违反城乡规划的行政责任的追究。对规划建设行政主管部门、及相关单位违反规定调整规划、违反规划批准使用土地和项目建设的行政行为，除应予以纠正外，还应按照干部管理权限和有关规定对直接责任人给予责任追究。
2、强化公共管理。城乡建设部门承担着直接关系人民群众切身利益，涉及社会管理的保障性住房、物业管理、供水、集中供热及建设市场秩序等公共管理工作，因此，一定要切实加强这些管理工作。一是加快住房保障体系建设。强化政府责任，调动社会各方面力量，多方筹措资金，加大保障性安居工程建设力度，加快棚户区和农村危房改造，大力发展公共租赁住房，特别要进一步健全廉租住房制度，合理确定廉租住房保障标准，健全廉租住房保障方式，加大廉租住房建设力度，逐步形成符合县情的保障性住房体系和商品房体系，有效遏制房价过快增涨，缓解群众“住房难”，努力使人民群众住有所居、安居乐业。二是规范物业管理。积极推行市场化物业管理，规范各方主体行为，明确权责关系，营造文明和谐的居住环境。此外，积极推广小区物业管理快速纠纷处理工作机制等，努力形成小区文明创建工作合力，促进住宅小区和谐安定。三是推选阳光拆迁。以贯彻执行新颁布的城镇房屋征迁法规为契机，大力实施“阳光征迁”，着力维护各方主体合法权益。要牢固树立科学发展理念，工作中既要考虑城市建设发展的需要，更要考虑群众切身利益的维护；既要坚持依法征迁，更要倡导有情征迁、和谐征迁；既要严格执行征迁政策，确保公平合理，更要顾及社会困难群体，体现“以人为本”工作理念，让被征迁群众率先享受城市建设成果。
3、加强执法队伍建设。一是加强执法人员培训教育。组织学习行政法律法规及建设行业管理法规。二是规范执法行为，树立队伍形象。严格按照行政执法规定，从执法程序、执法着装及言行等方面入手，制定执法人员行为规范，并且配备相应的执法设施及设备，提高执法工作能力。三是加强对一线执法人员队容风纪纠察，细化自由裁量权，严查人情案、关系案、执法不规范、执法不公正、执法不文明以及不作为等现象。
关键词：丰县；城乡建设；增减挂钩
中图分类号：D922.35 文献标识码：A文章编号：
在城乡建设中，用地增减挂钩是缓解城镇建设用地供需矛盾的有效手段，同时也是促进节约集约用地的重要举措。丰县城乡建设中各级领导要求相关部门要明确工程完成的任务节点，探索创新机制，加大督查力度，确保完成各项增减挂钩工程稳步快速推进。但在取得一定成绩的同时，同时也存在着群众利益保障需进一步加强、增减挂钩专项规划层次不高，运作机制不完善等一系列问题。
1 丰县城乡建设用地增减挂钩政策运行情况
丰县自开展城乡建设用地增减挂钩试点工作以来，各镇、各单位工作热情很高，进展很快。丰县增减挂钩工作概况：已通过省、市验收了2007、2008、2009、2010年度增减挂钩项目53个，总规模3617.7亩，实现新增耕地3537.73亩，包括村庄搬迁项目34个，面积2596.3亩，工矿废弃地复垦项目19个，面积1021.4亩。其中：2007年度增减挂钩项目7个，总规模324.64亩，新增耕地面积294.56亩；2008年度增减挂钩项目7个，总规模575.95亩，新增耕地面积545.78亩；2009年度增减挂钩项目10个，总规模316.11亩，新增耕地面积309.39亩；2010年度增减挂钩项目29个，总规模2401亩，新增耕地面积2388亩。2012年度增减挂钩项目入库17个，总规模43.7132亩，规划新增耕地43.7132亩，待省市验收。
丰县通过开展城乡建设用地增减挂钩，总体取得了显著效果：通过统筹城乡发展规划，拆旧建新，积极引导农民集中居住，改造空心村，建设节地型住宅；加快了地方的新农村建设，改善了农民的生活环境，促进了土地的集约化利用。然而，丰县在执行城乡建设用地增减挂钩政策中也暴露了不少问题。
2 丰县用地增减挂钩政策执行中存在的问题
2.1 农民合法权益得不到保障，土地纠纷不断
虽然丰县在执行用地增减挂钩政策中，农民得到了部分好处，但从总体来看，农民的合法权益没有得到保护，土地纠纷不断。这主要体现在：一是补偿标准与农民期望值差距较大。在宅基地补偿中只按照部分符合标准的宅基地进行统一的补偿，超出部分不予补偿，这样就导致了农民对补偿新宅面积的不理解和不认可。二是农民很少有参与权。在补偿重建过程中，绝大部分农民属于被动置换宅基地。三是部分较为发达镇村，农民并居举措导致了农民生活不便，生活成本增加，违背农民意愿等问题。
2.2 存在法律和政策上的缺失
在丰县城乡建设用地增减挂钩工作中体现的法律和政策的缺失，主要表现在宅基地产权问题上。由于没有一个完善的、单一的宅基地管理法规，尤其有关宅基地的流转制度和产权问题等深层次方面的相关政策很少，导致了在宅基地管理上形成了政策上的真空层。在涉及旧城镇改造方面，虽然出台了一些关于城镇改造的相关文件，但由于旧镇改造中收费项目繁多，审批复杂，目前的政策无法覆盖[1]。
2.3 复垦的耕地质量差，难以保证耕地占补平衡
在开展用地增减挂钩工作中，会出现夸大土地整理指标，造成耕地占补难以平衡问题。为了争取更多的建设用地指标，不切实际地夸大用地整理指标。如对项目区内农村建设用地进行重复性的整理开发，甚至将不能复垦为耕地的土地作为挂钩指标上报，浪费了人力、物力和财力，加重了地方农民负担[2]。
3 完善增减挂钩政策的建议
3.1保障农民合法权益，明晰土地产权
为了在工作中，切实保障农民合法权益，首先要给以农民实惠，注重改善农民的生活、生产条件，保证农民的生存质量部会降低；其次不得侵犯农民的产权，充分尊重土地所有者的权益；第三，加大宣传力度，使农民认识到土地整理工作的意义，保证整理项目的透明和公开，接收农民的监督[3]。
3.2 引入市场化运作机制，采取多种因地制宜的整理模式
农村建设用地整理的模式大致可以分为两部分：一是资金筹措模式，这种模式主要有：村集体自主型、市场主导型、政府主导型等。二是村民居住的安置模式，这种模式主要有：不离土不离乡方式、离土不离乡方式、理想力图方式等。农村建设用地整理是一项动态的过程，一方面，对于条件适合的区域，要对整理模式进行市场化运作；另一方面，要学习一些典型模式的经验，同时要因地制宜，探索并创新一些新模式。
3.3 指标置换要“双挂钩”
在农村建设用地整理时需注重复垦耕地的质量，同时要建立好耕地质量评价体系，从而完善耕地质量评价体系，科学评价，合理运作，做到建设用地指标和复垦耕地的矢量、数量“双挂钩”。要在规定的期限内整理复垦出相应面积的耕地，完成已经使用的建设用地周转指标的置换归还，可以采取先安排部分挂钩周转指标，并允许在复垦耕地前进行使用[4]。对于超额完成整理复垦任务、形成新的建设用地指标的，新指标可以结转到下一期直接使用。
4 结语
自丰县开展城乡建设有地增减挂钩工作以来，各单位高度重视，制定方案、创新机制，增减挂钩工作取得了阶段性成效；有效地解决了土地供需矛盾，拓展了用地空间；改善了农民生产生活条件，城乡发展环境逐步优化；土地复垦步伐明显加快，万顷良田建设工程稳步推进。丰县城乡建设用地增减挂钩工作，涉及到多个部门，牵扯到各方面的利益，各相关单位要强化政府主导作用，要科学编制增减挂钩年度实施计划，进一步规划操作模式，全面实行“先拆后建”模式，在增减挂钩复垦项目实施前落实安置补偿措施，保障安置用地，创新市场化运作机制，要切实维护好群众的合法权益，拆旧建新规划方案、新居分配和旧房评估要充分听取群众意见，尊重群众的知情权和参与权，办事情办好，让人民真正受益，从城乡建设用地增减挂钩工作中得到实惠。
参考文献
[1] 李旺君，王雷. 城乡建设用地增减挂钩的利弊分析[J].国土资源情报，2009，(10):67.
[2] 王朋英. 关于城乡建设用地增减挂钩的思考[J]. 国土资源科技管理，2007，(6)：154.
第一条为规范我县房地产开发秩序，保障房地产业健康有序发展，根据《城乡规划法》、《土地管理法》、《建筑法》和《房地产管理法》等法律、法规，结合我县实际，制定本办法。
第二条本办法适用于城市规划区内。
第三条房地产开发应遵循统一规划，合理布局，综合改造，配套建设的原则，进行城市住宅统一综合开发，严格控制零星插建住宅项目。
第四条城市住宅统一综合开发是指由独立法人资格和相应资质的房地产开发企业，根据城市住宅市场需求，在符合城市规划的前提下进行住宅楼建设和销售的一系列行为过程。
第五条未取得房地产开发资质的企业和个人，不得从事房地产开发经营活动。
具有房地产开发资质的企业和个人，不得超资质范围从事房地产开发经营活动。
第二章土地管理
第六条房地产开发用地必须由政府以招标、拍卖或挂牌方式公开出让，任何单位或个人不得以土地转让、房产过户等名义进行房地产开发，县国土资源局应根据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、土地利用年度计划和城市建设的需要，合理编制国有建设用地供应计划。
第七条城市建设用地要符合土地利用总体规划和城市总体规划，提高土地利用率，防止土地资源和城市基础设施的浪费。
第八条闲置土地闲置时间超过两年的，由政府无偿收回土地使用权，纳入政府储备库予以储备。逐步加大政府对国有土地储备及整理力度，对于土地面积过小地块（原则上不低于30亩）一般不予单独出让用于房地产开发，应结合周围地块整体拆迁改造。
第九条城市建成区内，凡列入计划的城中村、棚户区改造范围内的土地，相关部门不得再进行其他项目的审批，对原有无籍房屋不得补办相关手续，原土地使用者不得再进行翻建、改建、扩建。
第十条未纳入供应计划的房地产开发用地项目，原则上不予供地，对重点招商引资项目及其他确需实施供地的项目，经县政府批准，可以补充调整纳入供应计划。
第十一条任何单位或个人不得将划拨土地或非法转让划拨土地(包括以转让房屋为名将房屋占有范围内的划拨土地随之转让的情形)用于房地产开发。划拨土地经县政府批准准予补办出让或转让的，应依据县住房和城乡建设局出具的规划设计条件办理土地出让手续，并足额交纳土地出让金，改变土地用途的，由政府依法收回（购）。
第十二条任何单位或个人不得将出让土地自行或联合开发房地产及非法转让出让土地(包括以转让房屋为名而该房屋占有范围内的出让土地随之转让的情形)用于房地产开发。
出让的工业、仓储、科研等用地改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地的，由政府依法收购后采取招标拍卖挂牌方式公开出让。
出让土地上新建、扩建、翻建、改建项目，经县住房和城乡建设局核定，新的容积率为原容积率1.5倍以上的，由政府依法进行收回（购）后，依据新的规划用途依法供应土地；新的容积率为原容积率1.5倍（含1.5倍）以下的，可以进行新建、扩建、翻建，如容积率有提高，应依法缴纳增加容积率应补缴的土地出让金。应当补缴的土地出让金额＝新土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格－原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格。
第十三条任何单位或个人不得以城中村改造或旧城改造名义将土地用于房地产开发。县城内符合城市规划的土地经县住房和城乡建设局依法批准，由县国土资源局办理征收手续后依法、依规出让。
第十四条城市规划区内严格按照《县土地一级开发流程》和《县城中村及旧城改造土地收储工作流程》的规定进行旧城改造或城中村改造。
第十五条县国土资源局、县住房和城乡建设局等部门应向税务机关提供有关房地产开发的资料，依据县政府有关规定，协助税务机关依法征收税款。
第三章规划管理
第十六条房地产开发项目必须符合我县的住房建设规划，并经县规划审批委员会审批后方可实施。
第十七条新建居住区的规模，应按照居住区、居住小区、住宅组团的标准设置，配套设施必须严格执行国家规范，做到给水、排水、电力、供热、有线电视、网络通信等一次到位。
第十八条旧城改造坚持统一规划、成片开发，原则上以红线宽度25米以上道路围合的区域规模为最小开发单元，严格控制插建，做到规划一片、开发一片、完善一片、验收一片。
第十九条旧城区内房地产开发项目绿地率不得低于25%，新城区不得低于30%，已编制详规的按详规执行。
第二十条按照“县级指导、镇级组织、村级实施”的原则，全面实施城中村改造。城中村改造方案未经县政府批准不得进行建设。
第二十一条房地产开发项目必须按照下列程序办理相关手续。
(一)在土地出让前由县住房和城乡建设局根据《县城控制性详细规划》出具规划设计条件。
(二)县国土资源局组织实施土地出让，并与受让人签订《国有建设用地使用权出让合同》，同时将规划设计条件作为出让合同的重要内容和组成部分。
(三)建设单位持建设项目的批准、核准、备案文件和《国有土地使用证》向县住房和城乡建设局领取《建设工程用地规划许可证》。
(四)开发建设单位根据规划设计条件编制建设方案，报规委会审批通过后，办理《建设工程规划许可证》。
第二十二条凡是新建的住宅建筑一律不准另建储藏室和车库，侵占楼间绿化及活动场地，居住区内一律不设置实体墙。
第二十三条房地产开发项目必须由县住房和城乡建设局进行测量定线、验线和工程的竣工验收。
第四章施工管理
第二十四条建设单位在开工前，必须向县住房和城乡建设局申请领取《施工许可证》。未取得《施工许可证》的房地产开发项目，一律不得开工。
第二十五条建设单位申请领取《施工许可证》，应当具备下列条件，并提交相应的证明文件：
(一)已经办理房地产开发项目用地批准手续。
(二)在城市规划区的建筑工程，已经取得《建设工程规划许可证》。
(三)已经确定施工企业，按照规定应该招标的必须进行招投标，并办理中标手续。
(四)提供施工图纸及技术资料，施工图设计文件已按规定进行了审批。
(五)有保证工程质量如安全的具体措施，并按规定办理了工程质量，安全监督手续。
(六)按照规定应该委托监理的工程已委托监理。
第二十六条工程竣工后，建设单位应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收，并办理竣工备案，同时提交建设工程竣工验收报告、规划验收证明、建设工程消防验收意见书、工程质量保修书、施工单位和监理单位出具的建设单位已按合同约定拨付工程款的证明、商品住宅的《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》、建设工程质量监督报告等文件。
第五章房产管理
第二十七条凡进入我县的房地产开发机构，必须到我县房地产管理办公室进行登记备案，并提交房地产开发企业资质证书、组织机构代码证、企业法人营业执照、法定代表人资格证明等相关证件。
第二十八条商品房预售实行许可制度和预售合同登记备案制度。
(一)商品房预售必须符合以下条件：
1、出具开发建设单位承诺书（内容包括：供水、供电、供热须纳入城市管网，并保证水、电、暖的及时供应；物业管理用房按开发建设住宅总建筑面积3‰的比例建设；收取购房户购房总价2%的专项维修资金，统一交房管办代管；开发建设单位统一到房地产管理办公室办理交易、产权登记手续，除契税、证费外其它费用由开发建设单位承担。）；
2、已经取得《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《施工许可证》和《商品房预售许可证》；
3、开发建设资金达到工程建设总投资的25%以上的开户银行证明；
4、开发建设单位与银行签定的预售款监管协议；
5、已经订立前期物业管理服务合同；
(二)开发建设单位按所建房屋建筑面积每平方米6元向县房管办交纳承诺保证金。履行承诺后，承诺保证金全部退还，不计利息。
(三)开发建设单位符合以上条件的，核发《商品房预售许可证》，并在1O日内开盘销售。
(四)开发建设单位应当在预售合同签订之日起三十日内，将其送交县房地产管理办公室登记备案。
第二十九条凡新建、扩建、翻建、改建建设项目必须到县住房和城乡建设局办理《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》和《工程竣工备案》手续，否则，县房地产管理办公室不予办理产权登记手续。
第三十条房地产开发企业在商品住宅交付使用时，应当向购房户提供《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》，并按《住宅质量保证书》的约定承担保修责任。
第三十一条物业管理用房按照不低于开发建设住宅总建筑面积3‰的比例建设。物业管理用房属于全体业主共同所有，只能用作物业管理活动。
第三十二条在业主、业主大会成立之前，开发建设单位应选聘物业管理企业实施前期物业管理；选聘物业管理企业的，应当签订前期物业服务合同。没有选聘物业管理企业的，由开发建设单位代管，但要公开物业管理项目及收费标准。待成立业主大会后，选聘新的物业管理企业再进行移交。
第六章法律责任
第三十三条对非法占用土地进行房地产开发的，由县国土资源局进行查处，同时，县发改局不得办理项目审批、核准手续，县住房和城乡建设局不得办理建设规划许可和施工许可，电力、供水部门不得供电、供水，房地产管理办公室不得办理房屋所有权登记手续，金融机构不得发放贷款。
第三十四条对未经批准将划拨土地或以旧城改造、城中村改造名义将土地用于房地产开发的，由县国土资源局进行查处，没收违法所得，并可处以非法所得的50%以下罚款。
第三十五条对企业和个人未取得房地产开发资质从事开发经营的，县住房和城乡建设局责令限期整改，并处5万元以上10万元以下的罚款。
第三十六条对未经批准擅自改变土地用途和土地使用条件用于房地产开发的，由县国土资源局对受让人处每平方米2—4元罚款，责令限期纠正。逾期不纠正的，由县国土资源局无偿收回其土地使用权。
第三十七条对已取得合法土地使用权，未取得《建设工程规划许可证》或者未按照县规划委员会审批进行建设的(主要包含容积率、建筑密度、绿地率、退让地界、建筑间距、建筑形式及外装风格等主要控制指标），县住房和城乡建设局责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。
第三十八条在规划方案批准后，开发建设单位办理《建设工程规划许可证》前，需向住建局签订《规划方案建设保证书》，并按工程造价的5%—10%缴纳保证金，经规划验收核实后，予以返还。
第三十九条对未取得《建设工程施工许可证》擅自开工的，县住房和城乡建设局责令其停止施工并对建设单位和施工企业分别处合同价款的1%以上2%以下罚款。
第四十条未组织竣工验收或验收不合格擅自交付使用的，责令改正并处以工程总造价2%以上4%以下罚款。
第四十一条未取得《商品房预售许可证》擅自预售商品房的，责令停止预售，没收违法所得，并处以已收取预付款1%以上的罚款。挪用预售款项的，责令限期改正，并处以3万元以下罚款。
第四十二条任何团体和个人不得为未取得《商品房预售许可证》的开发商制做预售宣传品和预售广告，否则，依照有关法律、法规进行处罚。
第七章附则
【关键词】 国土资源 管理 问题 思考
1 国土资源管理中存在的问题
地少人多是我国的基本国情。用相对较少的耕地面积养活了十三亿人口，同时确保国家建设的持续发展是我国土地资源管理成绩。目前，随着建设用地不断扩大，耕地的锐减等现象，国土资源管理的形势日益严峻。其重点问题集中在土地保护政策与发展、立法与执法等方面矛盾的激化。
1.1 土地保护政策与国家建设发展问题
改革开放以来，国土资源管理为我国的城市建设、乡镇城市化做出了突出贡献。随着城市化建设的发展，日益严峻的用地形势与耕地保护制度发生了较大的冲突。一方面，受一些不正确的发展观念、政绩观念的影响。部分地区不惜牺牲环境保护、土地节约利用、大片耕地等换取短暂的发展机会。导致了城乡建设用地规模不断的膨胀，甚至难以控制。另一方面，耕地面积的锐减，违规、违法用地的猖獗，导致了我国节约用地制度、耕地保护制度等基本国策执行难。严重危害了国土资源管理的成效，致使国土资源管理的有效性明显不足。
1.2 国土资源管理立法与执法的若干问题
建国以来，我国一直很重视立法工作，坚持走依法治国道路。在国土资源管理方，我国的立法及相关的法律、法规完善虽然一直受到重视，但还存在很多的不足。第一，法律对于国土资源管理总体规划的法律地位描述不完善。致使国土资源管理人员在实施土地审批、监管等工作时权限受到限制（如国土资源管理人员无权限制人身自由、无权处理执法中的财产问题等），不利于土地使用监督执法。第二，我国农村的土地管理改革脚步缓慢，农村土地承包经营权、集体土地使用权等的转让等行为较为混乱。如村集体建盖的小产权房大量流入商品房交易市场，并且在房产建设过程中严重侵占了耕地面积。又如，村民乱建、乱盖等现象严重。庄基地的乱批、乱占现象等，严重影响了国土资源的有效管理。立法的不完善导致国土资源管理监管松懈，对于违法、违规的查处普遍存在宽、松、轻现象，使国土资源管理执法不够坚决，缺少震慑性，存在较严重的“差别化执法”现象。
2 国土资源管理现状的思考
土地是人类赖以生存的根本，是我国持续、稳定发展的基础。处理好国土资源管理中存在的关键性问题，是实现我国经济建设持续、快速增长的需求。
2.1 提高国土资源管理的实效性
首先，加强国家土地政策的执行和宣传力度，树立正确的发展观、政绩观，提高各部门对国土资源管理的认识，纠正国土资源使用中的一些不良意识，提高国家节约用地、保护耕地等政策的实施。其次，谨慎推进农村，避免农村土地管理过程中的过激行为，通过法律、法规宣传，国家土地政策宣传及各方面的教育，使广大农民能够在国土资源管理上与国家形成统一认识，提高农村土地管理的实效性。再次，严格控制城乡建设用地的膨胀，坚持科学用地、规划用地，确保土地资源利用的最佳状态、最好效益。第四，扮演好国土资源管理部门在国家土地管理中的角色。一方面，要发扬人民公仆的服务精神，提高政府部门的公仆形象。另一方面，要加大对国土资源管理的监管力度，积极的查处土地使用过程中的违规、违法等行为，并严厉处理，确保国土资源管理的有效性。第五，重视国土资源管理的现代化、科技化建设，建立可统一规划、方便联通、资源共享的国土资源管理数据库，提高我国国土资源管理的效率。
2.2 加强国土资源管理的依法性
依法治国是我国的基本国策，对于国土资源的管理必须建立在法律基础上，坚持依法治理、监管等。首先，加强工作人员及群众的法律意识，组织相关法律的宣传、学习等活动，提高广大群众的法律意识，促进依法执行国土资源管理的效率。其次，重视国土资源法律、法规的建立和完善。对于农村宅基地管理、集体土地使用权限转让等方面的立法不足要积极的进行研究，不断的完善，减少执法过程中的阻力，提高国土资源管理成效。再次，通过法律明确国土资源管理中不同部门、人员的权、责、利等方面的关系，提高我国耕地保护等方面的执行效果。第四，通过国土资源管理法律、法规建设，促进我国的耕地保护工作、节约用地工作、地质灾害防护工作等等的开展，提高我国土地的使用效益，提高国土资源管理水平。第五，通过法律权威提高国土资源管理过程中对于违法、违规用地的查处力度，避免不敢动、不敢管、走形式等国土资源管理模式，将我国的土地管理政策落到实处。提高国土资源管理部门的执法水平和执法能力，强化国土资源管理部门的监管力度。第六，通过立法完善土地管理过程中各部门的联合执法机制，将土地违规、违法开发、使用的监督、处理等工作落到实处。加强依法处理土地纠纷、土地使用问题等方面的力度，提高我国国土资源管理法律意识，促进依法治国的实践。
3 结语
我国地域辽阔，地域形式复杂，对于国土资源的管理要通观全局，从长远发展着手，协调土地管理中的各种矛盾。在国土资源管理总体规划的指导下进行土地审批、土地使用监管、地质灾害预防等工作，保护我国土地资源的开发利用效益及良好秩序，不断提高我国土地资源管理的水平。使之能稳定的、持续的为我国的社会主义现代化建设提供支持，缓解耕地保护与建设用地膨胀之间的矛盾，加速我国的发展和建设。
参考文献：
[1]王大鹏，解析新时期基层国土资源管理存在的问题及对策[J].科技创新导报，2012（26）：209-209.
关键词：失地农民；征地补偿；法律构建
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2013）01-0193-02
随着我国城市化进程的推进，道路交通、能源建设、工业同、大学城、商业区、住宅楼等建设项目的实施，大量农村土地被征收，导致失地农民激增，其生活无法得到保障。因此，有必要重新审视我国土地征用法律规定的不足，从而构建一个能够有效保护失地农民权益的法律制度。
一、当前农民失地现状分析
《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第47条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。此外《农业法》、《土地承包法》、《土地管理法实施条例》、《土地复垦规定》等相关法律法规为农村土地征收提供了法律依据。
国土部2008年颁布《城乡建设用地增减挂钩管理办法》初衷是为了确保18亿亩耕地的红线，其核心是实行“增减挂钩”，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。此办法一出台，立马带来了巨大的负面效应。
据估计，目前全国失地农民的数量可能超过2000万人。民进中央参政议政部副部长闻连利认为“随着我国城市化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作为农民中的一个特殊群体，数量迅速扩大。失地农民数量增加所引起的后果是非常严重的，这些失地农民成为三无农民（无土地、无工作、无社保），因征地引发的、恶性事件频发，给社会的稳定和政府形象造成了恶劣影响。
二、农民失地的法律原因分析
（一）对失地农民权益保护的法律规定笼统
《宪法》第10条第2款和《土地管理法》第8条第2款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有，这在法律上赋予了农民集体土地所有权。
但法律认定的“集体”包括乡（镇）集体、村集体和组集体，农地到底属于哪级集体所有，相关法律没有作出明确规定。并且在实际操作过程中，征收补偿往往被各级政府、村委会以及集体经济组织通过各种名义克扣，严重侵害了失地农民的合法权益。
土地征收过程中的另外一个问题就是：既然集体组织是农村土地的所有人，其在土地的征收过程中应当起着主导作用，但是在征收的过程中，国家基本是通过行政手段。自上而下的进行征收，导致集体经济对自己的土地没有参与权和话语权。
（二）对农民土地征收程序的不合理
根据2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第14条规定：健全征地程序：农民的承包经营权受保护，享有征地前的告知权、听证权以及征地补偿机制和纠纷的解决机制的保护，但是实际上，由于具体的实施措施不明确，农民得不到应有的法律保护。
（三）土地补偿和收益分配的不合理
对于土地补偿问题，《土地管理法》第47条虽然明确规定了土地征用的补偿标准，但这种补偿标准难以正确体现地块的级差地租及各地不同的经济发展水平。
对土地收益分配和管理问题，《土地管理法》实施条例第26条规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，因而农民的得到的补偿十分有限。
三、国外对失地农民法律保护的做法
（一）强调公益目的
19世纪英国的《强制征购土地法》确认了土地的使用目的必须证明该项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”，也就是征收项目带来的利益要远远超过被剥夺土地的人所受到的损失。
大陆法系的德国，更加注重征地的公益性，在进行土地征收前要进行征收公益性审查，其土地征用主体被严格限定为地方政府和依法取得公益建设的单位。为防止土地被任意征用，实现土地资源优化配置，征地主体要从整体上考量如何最佳利用土地和保持总量平衡。
（二）严格征地程序
英国在征地程序方面，首先要召开一个是否动用征地权利的调查会，听取各方的意见，并指定一位独立督察员进行评估。接着由独立督察员将评估意见向国务大臣报告，最终由国务大臣确认此项目是否适用《强制征购土地法》。
美国宪法第五条修正案规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”从而可以看出，土地征用必须具备三个要件：正当法律程序、合理补偿和公共使用。
（三）征地安置补偿的市场化
许多国家的征地补偿是建立在市场化的基础之上的，也就是说，征地补偿以市场价格为基准。土地征用费相当于土地价值，按照征用时的市场价格给足补偿；土地赔偿金是对土地权利人因征用而造成的经济及其他损失的补偿。
改革现有的二元土地市场制度，实现城乡建设用地市场一体化，有利于农村的发展和社会的和谐。本文从城乡建设用地市场的特征，城乡土地市场分割的弊端和城乡建设用地一体化面临的挑战三个方面对城乡建设用地市场一体化的问题进行了分析。
关键词：土地整治工程；项目施工；现场管理
Abstract：Reform of the existing dual land market system, to achieve the integration of urban and rural construction land market, rural development and social harmony. In this paper, the characteristics of urban and rural construction land market, the challenges three aspects of integration of urban and rural land market segmentation and disadvantages of urban and rural construction land on the integration of urban and rural construction land market analysis.
Key words: land remediation works; construction of the project; site management
中图分类号：TU984.11+4 文献标识码：A文章编号：
土地是人类重要的生产资料和赖以生存的空间环境。自20世纪90年代，我国开始实施征地制度，土地市场向城乡二元化发展。目前，我国土地市场的主要特征就是城乡二元化的结构特征。但是，随着社会的进步和城乡统筹发展，在2010年，我国的国务院常务委员会会议提出并通过了建立中国城乡建设用地市场一体化的战略决策[1]。
城乡建设用地市场一体化就是打破以土地二元所有制为基础的城乡土地使用的双轨制，国家出让国有土地的使用权，集体出让集体建设用地的使用权，建立以这两种使用权为基础的城乡一体化市场，以实现中国城乡建设用地的有机统一。城乡建设用地市场一体化的核心就是在国家科学的宏观调控下，让土地市场在土地资源的配置中起主要作用。
一、城乡建设用地市场的特征
我国城乡建设用地市场的主要特征是二元分割，即农业生产用地和非农生产用地，农村土地和城市土地分割。主要表现为以下几个方面。
（1）城乡土地的产权二元化
土地产权包括与土地相关的使用权、继承权、抵押权、租赁权等。土地产权是与土地有关的根本问题[2]。我国城乡执行不同的土地产权制度，而且城乡土地之间的使用权与所有权不能随意交换。这样的土地产权制度使城乡建设用地市场出现了一道鸿沟。我国的土地资源长期无法按照市场要求及经济规律合理地进行优化配置，成为我国农村经济发展滞后，城乡一体化进程发展缓慢的主要原因。
（2）城乡土地的用途二元化
长期以来，我国实行城乡有别的建设用地使用制度。农村住宅、乡镇企业和农村公共设施等都采用集体所有制的土地，而城市企业等非农建设用地则采用国家所有制的土地，若需要占用集体所用制的土地，则需先向国家申报，由国家征收该土地为国有土地后才再被批准占用。我国《土地管理法规定》 ：农民集体土地不能出租或转让于非农业的建设，只能用于耕作及农村的公共建设。由此，农村土地转为城市建设用地的唯一途径就是将集体所以土地转为国家所有土地。这限制了农村土地在市场中的流通，使土地价值的实现受到限制。而且，农民从征地中获得的补偿是很低的，这导致农村长期以来的资金缺乏。所以，我国城乡土地用途的二元化，使我国农村的建设及经济发展受到严重的影响。
（3）城乡土地的市场二元化
我国在城乡二元分割的土地制度的基础上，形成了城乡二元土地市场。这使农村的建设用地被隔离于土地市场之外。此外，二元分割的土地制度还导致了城乡土地市场开放的不平等性。比如农民的宅基地，无法流通，更无法交易，则不可能获得增值。相反城镇居民的住房则可随着房价的增长获得高额的增值收益。
（4）城乡土地的价格二元化
城乡土地的价格也是呈现二元分割的，这也是我国土地问题产生的原因所在。城市土地作为建设用地的主要供应者，独享土地的增值效益，而农村的集体土地则局限在农耕和农村公益事业的建设上，不能享有增值效益。这与对集体和居民的土地财产进行公平的保护相违背。
二、城乡土地市场分割的弊端
（1）城乡土地市场分割使农民的土地权利受损
城乡土地市场分割使农民的土地权利受到所害，主要表现在两个方面：一是国家在征收土地用于非农用时对农民的补偿金额很低，时常发生农民的合法权益受到侵犯的现象。二是农民拥有的土地权利不完整，受使用期限及流通范围的限制。这严重制约了土地市场的发展和农业生产规模的扩大，影响农村的发展和城市化进程。近年来，由于土地问题引起的农民上访事件逐渐增多，土地问题已成为影响社会和谐的一个重要因素[3]。
（2）城乡土地市场分割使有限的土地资源受到极大的浪费
农村土地的低价导致了土地的无效利用。城市过分强调外延扩张，而忽视对现有城市的土地资源合理而有效的利用，造成了有限土地资源的极大浪费。一项调查显示：当前被征用的农村土地中有超过43%被闲置，这严重造成农用用地的流失与浪费[4]。土地作为有限的资源，应在人口、资源、环境协调可持续发展的基础上实现土地资源的最优化配置。
（3）城乡土地市场分割为土地腐败创造了机会
现存的城乡土地二元分割制度为土地腐败制造了机会。由于征地时对农地的补偿费用与土地用于城市建设所获得的巨大利益之间的差额，加上地方土地管理制度缺乏透明性，助长了各种腐败现象的出现，严重损坏了农民及国家的利益。
三、城乡建设用地一体化面临的挑战
我国实行城乡建设用地一体化的进程中面临各个方面的挑战。需谨慎行事，完善相关的法律法规，积极稳妥的统筹城乡发展。面临的挑战主要有以下两个方面：
（1）城乡建设一体化面临制度性的挑战
首先，农村的集体土地所有权只能通过被国家征用的方式来实现转移，不能直接进入土地市场，其次，我国的宅基地使用制度的不合理，造成了城乡住房用地的二元分割。农村宅基地的所有权仍归集体，不能自由交易及转让，但是城市居民的住房归自己所有，可以自由买卖，这显然是不合理的。最后，农村集体土地是使用权是有期限的，这也阻碍了土地的交易。
（2）建设用地一体化面临农村社会保障制度不完善的挑战
现阶段，我国社会保障制度的受益主体主要是城市市民，而对农民的社会保障制度很不完善。农民仍有后顾之忧，不愿意放弃赖以谋生的土地，这阻碍了土地流转。此外，即使有些农民为了眼前的经济利益，将土地流转出去，此后既无稳定经济来源，又无制度保障，便会导致沉重的社会包袱，影响社会和谐。因此，城乡建设用地一体化需要建立健全完善的农村社会保障制度。
四、结束语
综上所述，只有改革现有的二元土地市场制度，实施城乡建设用地市场一体化，才能稳定推进农村的发展，保证我国的社会和谐和国家的长治久安。
参考文献：
[1] 王香兰．消除城乡二元经济结构负面影响的对策探析[J]．中小企业管理与科技，2009(12):101
[2] 部志勇，董玉哲．打破城乡建设用地二元结构，建立城乡统一建设用地市场[J]．问题探讨，2009（4）:37-39
关键词: 城乡土地规划；增减挂钩；实施；问题探讨
中图分类号:F320文献标志码:A
在城乡土地规划中增减挂钩实施的过程中，部分地区由于缺乏严格的规范制度的指引，不能妥善分配好城乡利益，侵害农民权益、土地管理秩序混乱等现象还经常出现，在这种情况下，必须进一步规范城乡土地规划中增减挂钩实施行为，对于实施增减挂钩过程中存在的问题进行了总结，并提出了几点切实可行的意见及对策。
1 当前城乡土地规划中增减挂钩实施存在的问题
1.1对增减挂钩政策的认识存在偏差
对增减挂钩政策的认识存在偏差主要表现在两个方面，一方面是对于实施增减挂钩的重要作用没有足够重视，而是仅仅将其作为衡量城乡计划用地的一种指标或是一种解决城乡用地矛盾的一种手段，因此各项举措或是做法直接和增减挂钩的思想相违背，导致地区间土地建设止步不前。另一方面，由于对于文件精神和要求不能严格执行，或是不能将文件要求和所在地的实际情况相结合，没有综合考虑田、水、路、林的整治工作，没有充分做好与当地农民就业、产业发展、新农村建设的协调和整体推进，往往实施过程具有一定的片面性。
1.2 容易产生城乡利益分配不均
城镇和乡村两个不同的团体代表着不同的利益集团，如果将它们联系在一起，那么如果利益分配不均，必将影响另一方的生产积极性，不利于社会的和谐稳定，然而通常情况下利益多偏向于城镇，乡镇的利益往往不能被完全的顾及。城镇化进程加快的一个显著特点就是城镇人口不断增多，尽管农村人口大量涌入城镇，但是农村还保留着他们居住的地方，因此这就给土地的增减挂钩实施带来了困扰，同时城镇规模的不断壮大，也会使得政策或是利益分配更加偏向于城镇，当城乡利益发生冲突的时候，农村的利益保障力度还有待提高，还存在城乡利益分配不均等问题。
1.3 对农民和集体的利益考虑不充分
首先，一些文件或是政策上规定农村居民的居住地面积是不能够超过150m2 的，但是按照以往农村的盖房习俗或是惯例，农村很多的房屋建筑是和这个标准相违背的，而按照文件的规定，农民居住房屋超出标准的部分就是新增耕地面积的主要来源，因此这就又涌现出一个问题那就是农民超出部分的居住面积应该怎样处理，有没有相应的补偿手段和标准，其实这也是没有充分考虑农民利益的一种体现。其次，一般情况下的增减挂钩的项目都是区域间的较大规模的项目，而这些项目的顺利实施都必须政府出面或市场采取必要的行政手段来保障项目的顺利完成。然而在具有一定强制性的行政手段的支持下的增减挂钩行为势必会损害农民或是集体的利益，比如一些农民是否愿意搬迁、是否适应家园环境改变等等都是我们应该考虑的问题。当然每一种措施或是政策的初衷都是正确的，但是如果缺乏有效的保障措施或是没有制定符合实际的土地管理办法，那么最终损害的仍是农民的利益。
1.4 制度不够完善，管理有待规范
首先，对农村土地所有权没有明确定义，缺乏必要的法律依据。在《土地管理法》中明确规定：土地是集体所有，村民没有土地处置权力。这与所有权实际上是矛盾的。在城镇化进程中，各类性质的征地屡见不鲜，在这个过程中农民始终处于弱势地位，自身的合法权益很难得到保障。其次，所有权主体不明确。《土地管理法》规定：农村的集体土地可以由村委会或者集体经济组织进行管理，也可以由乡（镇）农村集体经济组织负责管理或经营。然而，规定与实际的配套监督机制却并不匹配，导致一些道德素质低下、只顾自身利益的干部，利用职务之便，进行权钱交易，从而严重影响村民的切身利益。如发生在山东平度的征地事件，在村民完全不知情的情况下，村长，私自将村民土地出让。村民对征地严重不满，与相关方面展开对抗，结果受到伤害的总是手无寸铁的农民。最后，所有权弱化。农民普遍认为土地所有权归国家所有，这种认识导致村委会等集体土地所有权组织实际职能弱化，执行力、约束力严重不足。其次，在重新建设农村住宅小区时会占用部分的耕地或是农村土地，那么在这个过程中需要的建设用地是否需要遵循严格的审批制度，是否有相关的制度对其进行规范。其三，农民搬出了原来的居住地，搬进了新建的小区，原来的房屋占地将会逐渐转变为耕地，那么原来的宅基地转化为耕地的过程中的土地用途变更的登记问题；当然在“宅基地换房”模式中仍然存在土地征收问题，增减挂钩的土地的审批问题等等以及增减挂钩实施地区的相关的管理制度、监管制度、工作制度等等都需要进一步的完善和解决。
2 规范城乡土地规划中增减挂钩工作的对策
2.1 加强宣传，提高认识
城乡土地规划中增减挂钩实施行为本质上是想在保证耕地面积不变的前提下更好的统筹城乡经济的发展，缩小城乡差距，促进社会主义新农村建设，因此它是一种全新的土地创新利用模式，符合各个群体的利益，非常值得推广和应用，因此我们应该加强宣传，加深广大人们群众正对于相关政策的理解程度，不断提高他们的认可度，从而不断推进农村的发展。作为领导干部更应该正确学习相关文件的精神，提高认识，坚持实事求是，努力将文件要求与本地区的实际情况相联系，在利用各种媒体手段进行宣传的同时还要用实际行动去证明实施增减挂钩的可行性及其强大的优越性和利民性。
2.2 统筹规划，整体推进城乡建设用地增减挂钩
城乡土地实行增减挂钩工作其实是一项综合性比较强、复杂性较高的工作，它需要整体把握，宏观控制，它直接关系到能否顺利推进社会主义新农村建设，因此必须进行科学合理的规划和统筹安排，稳步的推进。各地区规划部门应该根据当地自然和经济社会条件，确定挂钩项目区，合理布局新建区的区位、规模和空间，搞好农民住房集中建设改造详细规划。同时要综合考虑土地开发利用、农村基础设施建设、产业布局、生态环境保护、农民就业和社会保障等问题，以挂钩为抓手，综合推进各方面工作，实现土地利用节约集约、耕地资源有效保护、农民生活切实提高、城乡建设协调共荣。
2.3 以农为本，推进协调发展
我国既是一个农业大国，又是一个人口大国，因此解决好粮食问题的关键还是在于保证一定面积的耕地的面积，因此在城乡土地规划中增减挂钩实施中绝不能以牺牲农民利益为代价，而是应该以农为本，推进全面协调发展。各地政府部门应该始终把人民群众的利益放在首位，要把农民满意不满意、拥护不拥护、受惠不受惠作为衡量农村土地整治成效的根本标准，对于一些任意占用耕地或是曲解增减挂钩的行为要坚持依法取缔，切实保障农民的利益。
2.4 完善制度，强化监管
无论是什么利国利民的政策都需要完善的制度作为保障，因此要想进一步规范城乡土地规划中增减挂钩实施行为，完善制度、强化监管是关键。增减挂钩的实施过程中需要注意的环节或是需要遵守的流程非常多，而每一个流程或是环节如果没有完善的制度进行规范的话，那么一些漏洞势必会造成利益的分配不均。因此增减挂钩的实施地区必须不断完善各项制度，包括财政、审批、管理、监管等各个方面，同时还要对其进行一一落实，加强监管力度，保障这些制度能够配合增减挂钩的工作的顺利的开展。
2.5 进一步强化土地规划管理的原则
我国自2012 年之后成为了世界“第二大经济体系”。虽是如此，但我国仍然是一个不折不扣的农业大国，土地仍然是农民赖以生存的基础。农业耕作质量好坏直接影响农产品质量及产量，直接影响到社会稳定，所以保持一定的农业耕地面积是优先条件，这是首要的大原则性问题。其次是节约土地的原则。随着人们生活水平的提高，人们希望自己所居住的生活环境是舒适的、大面积的。然而这必然会占用大量土地，所以在节约土地的原则上，应尽可能的利用劣地或者荒山做建设用地，从而达到节约资源的目的。其三是因地制宜的原则。不同地区经济发展不同，土地规划利用也存在差异，所以要根据当地的实际情况，国地制宜地进行合理规划。
3 结语
增减挂钩是推进城乡统筹和社会主义新农村建设的有效机制，是促进耕地保护和节约集约用地的重要途径，是促进耕地保护和节约集约用地的重要途径，是一项有利于保护耕地、改善农民生产生活条件、保持经济可持续发展的基础性工作，是统筹城乡一体化发展的重要着手点和建设社会主义新农村的重要突破口，非常值得推广和应用。
参考文献:
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“国债( 国税) ”理论视角［J］．经济问题，2010(08.)
［2］王静，邵晓梅．土地节约集约利用技术方法研究：现状、问题与趋势［J］．地理科学进展，2008(03).
［3］徐卫东，王增如等．基于挂钩政策下的山东省农村建设用地整理潜力及重点区域［J］．山东国土资源，2009(01).
为加强农村宅基地管理，规范农村集体建设用地秩序，保护农村村民的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》和《省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》以及市国土资源和房屋管理局《关于加强农村宅基地管理的通知》等有关规定，结合本市实际情况，现将有关事项通知如下。
一、严格实施规划，从严控制农村村民建房用地
农村宅基地选址必须符合土地利用总体规划、城市总体规划和村庄、集镇规划，地上建筑物建设必须按批准的规划要求实施。农村村民建造住宅应当与旧村改造、土地整理相结合，充分利用原有的宅基地、村内空闲地和村周边的丘陵坡地，尽量不占或少占农用地。
农村村民建造住宅确需使用农用地的，应符合土地利用总体规划，申请分配土地利用年度计划指标，由国土资源所每年初向规划科提报农村宅基地所需新增建设用地计划，经审查同意后，按规定到用地科办理农用地转用审批手续。
城市规划区内的农村村民申请宅基地，按照城乡建设局和国土资源局《关于城市规划区内偏远村庄农村宅基地管理的函》的要求，除偏远村庄外，其他村庄不再审批宅基地。
符合使用宅基地申请条件的本村村民，可以购买本集体经济组织内他人多余的或者户口迁移到外地且不在本村居住村民的房屋。双方应当到国土资源局办理土地使用权变更登记手续。农村村民将原有住房出卖、出租、赠与或者将住宅改作他用，再申请宅基地的，不予批准。
二、完善宅基地审批制度，规范审批程序
宅基地的审批实行“一户一宅”的原则，体现公开、公正、公平的要求，简化审批程序，提高办事效率，不得滥设收费项目，增加农民负担。
宅基地申请、审批程序：
（一）符合建房条件的农村村民，向村民委员会提出用地申请。
（二）村民委员会将用地申请提交村民会议，或村民代表会议讨论通过。
（三）村民委员会将讨论通过的申请户的家庭成员情况、现有住房情况、及申请内容张榜公布，公布时间不少于10天。
（四）村民委员会将公布后无异议的申请户资料及拟占用宅基地位置情况分别报镇(街道办事处)镇村建设服务中心和国土资源所审核。经审查合格后，由镇村建设服务中心出具《村镇规划选址意见书》，城市规划区以内的村庄经国土局预审后由市城乡规划管理处出具《乡村建设规划许可证》。
（五）国土资源所到实地审查申请人是否符合建房条件、建房拟用地是否符合土地利用总体规划及地类等。
（六）经上述审核全部符合条件后，国土资源所管理人员进行实地堪丈面积，调查四邻有无纠纷及侵权，核实现有住宅间数，户口、年龄等，填写《农民建房用地申请表》。支部书记和村主任在《农民建房用地申请表》上签字、盖章，加盖村民委员会公章。
（七）城市规划区以内的村庄报送宅基地预审材料时，将宅基地审批材料一同报送，局一同会审，待《乡村建设规划许可证》批准后，同时办理宅基地用地手续。
（八）国土资源所将宅基地受理报件先报镇（街道办事处）审核同意，再报市行政许可服务中心阳光大厅国土局窗口，经局会审同意后，国土资源所到村庄张贴批准公告。
（九）宅基地经依法批准后，国土资源所根据宅基地审批的位置、面积，到现场定点，放线，并在住宅建成后到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。
三、宅基地审批时间安排
宅基地审批实行每年度分四个季度集中审批。
四、加强监管，严格执法
（一）凡移址新建住宅应先退出旧宅基地的，村集体经济组织应与村民签定合同，先拆旧后建新，确保按期交出旧宅基地，合同须到国土资源所备案并入档留存。
（二）村民或村集体经济组织严禁向本集体经济组织以外的公民转让宅基地及房屋，擅自转让的，不予办理产权登记手续。
（三）局国土资源执法大队、国土资源所应进一步健全和完善土地执法巡查制度，加强农村宅基地的监督管理。对于未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，应依法予以查处。
一、工作目标
（一）、违规用地“三看”任务“
一看有无违章建设;
二看有无违规流转;
三看有无私挖盗采。
（二）、农房建设“四看”任务：
一看基础不挪位；
二看楼层不增减；
三看风貌不走样；
四看复耕不拖延。
建立查处违规建房、沙石开采、土地流转等行为的1+1快速反应机制即两个一天工作制：在违规行为发生一天之内村、社要发现、上报、核实；一天之内镇综合执法大队要快速执法、处置和善后。
二、巡查内容
为有效防止新违章建筑的搭建和及时了解掌握已有违章建筑信息，要求实行每天巡查制度，在规定时间内各村委会和监督员务必严格按照相关要求仔细做好巡查工作，并将巡查发现的违章建筑进行拍照取证和登记造册并及时上报，为拆除违章建筑提供事实依据。
三、工作要求
（一）明确责任，加强领导。充分认识规划监督工作的重要性和必要性，全力以赴，务求实效。按照责任分工，主动作为、全程参与、及时跟进，充分发挥职能作用，加强督促指导，积极协调配合，及时解决问题；建立上下联动、村村联动、部门联动的工作格局，确保全镇查违、处置工作快速、有效推进。
（二）强化宣传，广泛动员。坚持舆论先行，充分利用宣传载体，大力宣传巡查违章建筑的重要性、必要性以及因违章建筑带来的负面影响和不良后果，为开展全镇规划监督工作创造舆论氛围。及时掌握动态，编发工作简报，搭建政策指导、信息沟通、推进工作的平台。
（三）严肃纪律，问责问效。监督员在巡查工作中要做到“两带头两不准”，即带头支持规划监督、执行的相关规定，不准说、不准做不利于规划监督、执行工作的话和事；带头做好亲朋好友的工作，不准为违法用地违规建设说情、打招呼、写条子。要加大责任追究，实行严格问责。对因思想不重视、工作不到位而影响巡查工作进度和成效，以及因处置不当造成严重后果的责任人、参与或教唆他人阻碍农房建设和违章建筑巡查工作的党员干部，要严格追究党纪政纪责任，直至依法追究其刑事责任。
（五）保障有力，促进工作顺利推进。各村监督员工资7600元/年，其中3600元按300元/月发放，另外4000元在年底根据镇规划执行、监督委员会的考核结果发放。各村规划执行、监督工作经费8000元/年。
（四）建立考核机制、确保工作力度。坚持完善规划执行、监督管理体制，坚持从快、从细、从严巡查，对于违法用地、违规建设做到及时发现、及时报告、有效制止、快速处置；建立健全考核机制：
一是针对各村两委会考核
1、及时发现违法建设制止有力没有造成任何损失和不良影响的进行表扬；
2、发现既成事实的违法违规行为每发现一起扣除工作经费2000元-5000元；
3、发现3起及以上既成事实并造成损失和不良影响的违建行为取消村年终评先选优资格，年终工作经费归零，村支部书记、村主任向镇党委政府写出书面检查，全镇通报，并扣除年终目标考核分5分。
二是针对监督员考核
1、巡查工作一次不到位扣减当月工资100元；
2、发现一起既成事实并造成损失和不良影响的违建行为扣除当月工资300元；
