时间：2023-07-19 17:29:54
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇集体经济发展年度计划，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
随着我国经济的高速发展，农民的收入水平也不断提高，但与城镇居民收入水平相比，差距却仍在扩大，并且还存在诸多限制我国农民增收的因素，因此，分析我国农民增收难的原因，找到促进农民增收的措施，进而增加农民收入，对实现农村小康目标，推动新农村建设，促进农村和农业发展，具有重要意义。
1 农村经济发展中出现的主要问题
1.1 农民非农就业不足，城镇化进程明显滞后，城乡分割的二元结构体制尚未从根本上发生改变在计划经济时期，我国不是随着工业化的发展，逐步推进城市化，加速农村劳动力和人口向城镇转移，而是从体制、政策到各项管理制度上，都限制城镇的发展和劳动力的流动，尤其限制农民进城就业和定居。
1.2 国家对农业和农民的支持与保护体系不健全
这主要体现在农村资金严重外流，农户和农村中小企业获得贷款非常困难。农村信用社是农村资金外流的重要渠道。农村信用社净流出资金中有一部分以存款准备金、转存银行款的形式流向中央银行，还有相当部分的农村资金被农村信用社通过购买国债和金融债等方式大量转移。邮政储蓄机构的性质决定了它只吸收存款，资金转给人民银行，自己不发放贷款。
1.3 农村集体经济薄弱。
发展农村集体经济，是深化农村改革的一项重要任务，是维护社会稳定的一项重要举措，是加强村级组织建设，促进农村经济发展的一项重要途径。以丰顺县为例，据相关统计显示，目前丰顺县相当部分镇、村集体经济基础薄弱，甚至背上了沉重的经济包袱，不要说搞公益性事业，就是基本的办公经费也无法维持，严重制约着农村经济的发展。
1.4 农村市场经济体制不完善
粮食流通体制改革严重滞后。粮食流通体制存在的主要问题有：国有粮食企业政企不分、政策性业务和商业性业务不分、储备和经营不分的现象仍然非常普遍；我国粮食的统一市场还未形成；国家贮备粮功能定位不明确，储备规模过大，成本过高，时效性差；粮食部门冗员负担重，亏损挂帐数额巨大，难以消化。
2 农村经济发展中的解决方法
2.1 在坚持农村家庭承包制度的基础上，进一步推进农村的组织创新和制度创新无论农村的组织和制度怎样创新，土地承包关系的稳定是基础，要依法确保农民的土地财产权。农民失地失业是将来中国社会稳定的最大威胁。我们的政策就是要让农民保留一块土地，让他们能够在城乡之间双向流动。
2.2 提高农业综合效益和竞争力
（一）增强依法依规用地意识
我区目前正面临产业转型和集体土地低效利用的双重压力。相关部门应根据全区经济社会发展需要，结合本部门管理，开展相关制度和机制建设。区内各用地单位应切实增强依法依规用地意识，积极落实相应政策措施，不断提高土地节约集约利用水平。
（二）落实国家宏观调控的管理和监督责任
务求实效，强化政府促进土地节约集约利用的管理责任。各相关部门应积极落实国家和北京市各项节约集约用地政策，增强土地管理对经济发展的促进作用。
（三）强化土地资源的市场配置手段
充分发挥市场配置资源的基础性作用，努力提高土地综合效益。凡属于经营性用地和工业用地，必须通过招标、拍卖或挂牌方式公开入市交易，积极引导科研等项目有偿使用土地采取招标拍卖挂牌出让方式供应。加大土地储备范围，土地储备项目的一级开发，除可由区政府直接授权区属国有企业外，应采取公开招标方式确定其他企业作为一级开发实施单位。
二、加强对节约集约用地的引导与管控
（一）科学合理编制各项规划和年度计划
全区涉地类规划、计划编制过程中应充分体现节约集约用地原则，包括发改部门编制国民经济和社会发展战略中长期规划及年度计划，国土部门编制土地利用总体规划、土地利用年度计划、土地储备计划和土地供应计划，规划部门编制城市总体规划、城市控制性详细规划，建设部门编制城市设施建设中长期计划和年度计划，税务部门编制我区税收发展规划和年度工作计划，投促、商务等部门编制产业发展规划等，并在各项规划、计划中包含促进节约集约用地的具体措施。
（二）科学编制地下空间开发利用规划
加快开展地下空间开发利用，按照"统一规划、综合开发、合理利用、依法管理"的原则，规划部门组织编制《*区地下空间开发利用规划》，确定地下空间的开发战略、开发内容、规模、布局和时序。国土、发改、规划、建设、商务、经信委等相关部门联合制定*区地下空间相关管理办法，明确地下空间权属，包括使用权的获得程序、获得方式、出让金、出让范围、出让期限、房产登记等环节的具体内容。
（三）统筹区内各项涉地规划、计划用地管理
统筹协调区内各项规划、计划所涉及的土地利用安排，认真做好我区上述规划、计划的审查工作。对于符合土地节约集约利用要求的规划和计划，区政府予以批准实施。
（四）加强各项涉地规划、计划的实施管理
完善各项涉地规划、计划的实施与管理，变被动执行为主动管理，变静态管理为动态管理。规划、计划实施部门须监督各项节约集约用地措施的落实，评价有关节约集约用地目标的完成情况，并与年度计划实施情况一同上报区政府。
三、积极试点，探索建立节约集约用地长效工作机制
（一）通过土地储备盘活存量建设用地
不断完善由政府主导的土地储备机制，按照"统一规划、统一开发、统一平衡资金、分块包装上市"的原则，将空闲土地、闲置用地、低效集体建设用地、边角地以及与全区产业发展定位不相符的建设用地统筹纳入土地储备范围，积极促进城市建设和产业升级调整。由国土和集体经济管理等部门联合制定全区集体土地开发利用实施方案，逐步解决我区农转居后续问题。
（二）试点建立节约集约用地全程管理机制
按照建设项目的土地开发利用时序，形成建设项目土地节约集约利用评估制度，分为用地审批、批后监管、年度审查和落实奖惩四个阶段。
1．试点开展建设项目土地节约集约利用评价及核准工作
主动开展建设项目用地节约集约利用评价工作，由发改部门牵头，联合国土、规划、建设、工商、地税、国税、投促、商务、园区、统计、经信委等部门明确我区鼓励、支持、限制和禁止的建设项目类型，以及各类建设项目的土地节约集约利用评价体系和评价标准，进一步明确进行评价的审批环节，以及与之相对应的评价指标。对于试点范围内没有达到国家及市政府相关部门规定的用地标准或不符合节约集约用地要求的项目，一律不予办理前期手续。
2．试点开展建设项目联合验收与用地批后监管工作
根据我区实施节约集约用地的客观需要，在试点范围内，发改、国土、规划、建设等部门对建设项目进行联合验收。同时，发改、国土、规划、建设、工商、地税、国税、商务、园区、经信委根据本部门业务特点，构建各自建设项目批后监管机制，对建设项目进行全程批后监管。
3．试点开展产业项目及重点产业区集约用地年度审查工作
（1）产业项目集约用地审查制度
在试点范围内，发改、国土、规划、建设、工商、地税、国税、投促、商务、园区、经信委等部门须在产业项目竣工投产一年后，审查项目节约集约用地的各项数据，并提出用地评价结果。重点审查用地单位实际从事的行业、实际占地面积、地均固定资产投资、地均总产值、地均纳税总额、地均就业人口、地均能耗等。
（2）重点产业区集约用地审查制度
由国土联合发改、规划、建设、地税、国税、商务、园区、统计、经信委、长安街沿线我区各街道办事处，负责每年定期对"一轴、一核、一园、一带、多支点"范围内的土地节约集约利用情况进行评价，所涉具体空间范围由规划部门确定。重点审查上述范围内的产业结构优化情况、地均固定资产投资、地均总产值、地均纳税总额、地均就业人口等的变化情况。
4．试点建立产业项目退出机制
各产业主管部门将产业项目用地评价结果与所属行业应达到的土地节约集约利用标准进行对比分析，并利用法律、行政、经济手段制订相应的奖惩办法。其中土地节约集约利用水平远未达到相应标准的，由产业主管部门提出提高土地节约集约利用水平的建议，发予用地单位并督促其整改，对低效利用的土地和空闲、闲置土地，要明确利用方向，采取措施促进土地提高利用的效率，整改无效可联合土地储备机构与用地单位进行协商，协商一致后，可由土地储备机构实行土地收购。
四、完善促进节约集约用地的实施保障措施
（一）成立工作领导小组，明确工作职责
为统筹解决节约集约用地工作中的重大问题，成立*区促进节约集约用地工作领导小组，由区长任组长，主管区长任副组长，发改、国土、规划、住建委、集经办、工商、地税、国税、投促、商务、园区、统计、公安、经信委、金融办等部门领导为成员。办公室设在国土分局，确保各项工作责任落到实处。
领导小组主要负责研究审议全区涉地类规划、计划的制定和督办各项工作的进展情况，领导小组各成员单位应按照本《意见》要求积极安排需要承担的后续工作，定期向领导小组汇报工作进展，形成全区共建节约集约用地长效机制的良好局面。
今年以来，在区委的正确领导下，全区上下以统筹城乡经济社会发展为统揽，加快推进试验区建设，努力克服地震灾害对我区经济发展带来的不利影响，加大工作力度，扎实推进经济社会发展，全区经济继续保持快速健康的发展态势，主要经济指标基本实现了“时间过半，任务过半”。
──地区生产总值65.56亿元，完成年度计划的47.9%，同比增长18.8%，高于预期目标6.8个百分点。
──地方财政一般预算收入和基金预算收入（地方财政收入）6.8亿元，完成年度计划的71.6%，同比增长89.5%，高于预期目标73.5个百分点。
──全社会固定资产投资41.13亿元，完成年度计划的56.2%，同比增长32.5%，高于预期目标14.5个百分点。
──社会消费品零售总额11.47亿元，完成年度计划的54.4%，同比增长17.6%，高于预期目标4.6个百分点。
──新增城镇就业人数2142人，完成全年目标的71.4%，城镇登记失业率2.1%，控制在4%的预期目标内。
──城镇居民人均可支配收入8328元，完成年度计划的56.5%，同比增长17.9%，高于预期目标9.9个百分点；农民人均纯收入3010元，完成年度计划的54%，同比增长16.9%，高于预期目标7.9个百分点。
──人口自然增长率0.89‰，控制在3‰的预期目标内。
20*年上半年全区经济和社会发展主要有以下特点：
（一）经济继续保持高位平稳运行，经济效益稳步提高
经济高位平稳增长。1-6月，全区地区生产总值同比增长18.8%，比全市平均水平高出7.6个百分点，增速自去年以来一直保持在17%以上，波动较小（见图一），经济发展稳定性增强。
经济效益继续提高。财政收入持续增长，财政总收入完成10.01亿元，同比增长56.2%；地方财政一般预算收入和基金预算收入增长89.5%，比去年同期提高了28.5个百分点（见图二）。地方财政一般预算收入和基金预算收入占地区生产总值（GDP）的比重达到10.4%，比去年同期提高3.3个百分点；规模以上工业企业实现利税总额9.45
亿元，同比增长9.74%，盈亏相抵后利润5.42亿元，同比增长17.96%，比去年同期提高16.8个百分点。
（二）试验区重大项目建设顺利推进，城乡统筹协调发展得到加强
“三个集中”推进步伐加快。一是工业集中发展区基础设施继续得到完善。道路建设及绿化、水、电、气管线等配套工程进展顺利，完成投资2.21亿元。二是农民向城镇和集中居住区有序转移加快。上半年，全区新开工建设拆迁安置房、农村新型社区6个，姚渡镇黄坭新型社区即将完工；启动了福洪乡幸福村等5个村新型社区建设前期工作。三是土地规模经营进一步扩大。上半年，全区新增耕地流转面积2.04万亩，农用地流转面积累计达到11.64万亩。
城乡承载能力继续增强。一是道路交通建设有序推进。*江大道、香岛大道已完工，大石路改建工程拆迁全面完成，完成了13公里的新农村道路建设和华金大道二、三段12个港湾式公交站台建设。二是城市基础设施建设力度加大。完成了同华大道、华金大道二、三段改造等工程；主城区中小街道改造工程进展顺利；*江大道配套工程、华金大道四段改造、北部新区道路路网建设工程正加紧推进。三是能源基础设施建设取得新进展。110KV景峰变电站初设审查和拆迁已完成，预计今年底建成投运；220KV大同变电站可行性研究报告已获省电力公司批复，预计9月份开工建设。四是农村生产生活条件得到进一步改善。整治渠道10.67公里，治理水土流失2.5平方公里；实施农村用水保障二期工程，完成了城厢、清泉、人和农村饮水安全工程和移民饮水工程，解决了1.46万人口的饮水困难；新建农村沼气池510口，建成11个农村微型污水处理设施；深入实施农村生活垃圾集中收集处置工作，建立6座垃圾压缩中转站，日集中处理农村生活垃圾120吨左右，农村面源污染治理工作得到进一步加强。
（三）各项改革继续深化，经济发展活力进一步增强
经营城市取得新进展。坚持市场化配置资源的手段，引进了一批实力企业参与我区城市基础设施建设，主城区旧城改造全面推进，怡湖副广场片区、大弯三角地带和蔡家庙片区已拆迁完毕；大邦海洋市民广场已交付使用；现代生态农业休闲观光园一期工程基本完工。
城市管理水平继续提高。一是按照建设“大城管”格局的要求，启动实施主城区“网格化”管理，扎实推进“清洁城乡大行动”和开展扬尘污染整治工作，城市形象得到有效提升；二是“天网”一期工程正式启用，公共安全监测预警预报数字化管理系统逐步完善；三是城市管理联动机制进一步健全和完善，市容秩序整治力度加大，全区市容秩序得到进一步规范。
改革开放迈出新步伐。启动农村产权制度改革，全面完成清泉镇太平村15组和祥福镇东方村7组产权制度改革试点工作；集体林权制度改革稳步有序推进。
（四）主导产业不断壮大，产业协调发展取得新进展
工业经济继续保持快速增长。一是重点产业支撑作用明显。上半年，全区工业增加值完成42.92亿元，同比增长24%（见图三），
比预期目标高6个百分点，其中规模以上工业企业完成增加值41.26亿元，同比增长26%，增幅比去年同期提高1个百分点。二是重大工业产业化项目进展顺利。巨石四期、三洲核级材料及大口径特种钢管生产线技改项目，望晖热轧无缝钢管热处理、车丝石油管生产线基本竣工；王牌公司年产10万辆载货汽车扩建项目、天马精密大型和精密冷辗长寿命轴承生产线、台玻节能LOW-E镀膜玻璃及配套等项目实施顺利，攀成钢公司A-R轧机重建项目、川化4万吨/年亚氨基二乙腈生产线等项目开工建设。三是大企业大集团培育取得成效。攀成钢、王牌、三洲、巨石列入*市首批培育大企业大集团企业名单，攀成钢、川化、天马、华明、巨石、台玻入选20*年*工业企业五十强。四是重大项目引进成效明显。抓住承接产业转移的机遇，围绕主导产业开展产业链招商，推动产业集群发展。引进了中国建筑材料集团轻质住宅产业基地（总投资20亿元）、浙江天马公司精密风力发电机轴承生产（总投资5.5亿元）、香港米高公司风力发电设备制造（总投资5650万美元）等项目。
服务业发展步伐加快。上半年，全区实现服务业增加值14.76亿元，同比增长11.6%，比预期目标高1.6个百分点。一是西部物流枢纽进入实施阶段，*铁路集装箱中心站正式开工建设，*国际集装箱物流园区征地拆迁工作全面启动，**江物流园区、*市粮油储备（物流）中心前期准备工作已启动；二是商贸、文化旅游持续发展。启动了《*江区旅游总体规划》编制工作和天府怡都生态观光走廊、人和山野休闲旅游项目建设，成功举办20*•*•*江首届杏花节。全面实施《*江区主城区商业网点发展规划》，积极推进区内农副产品入超市工作，组织实施“万村千乡”市场工程，共建成“放心店”85家，全区消费市场活跃程度上升，社会消费品零售总额11.47亿元，同比增长17.6%，增幅提高3.2个百分点。
农业生产稳步发展。上半年，全区农业增加值实现4.01亿元，同比增长5.6%，高于预期目标0.6个百分点。一是农牧业综合生产能力稳步提高。全区小春粮食作物总产量39655吨，比上年增长1.3%；生猪出栏16.4万头，比去年同期增长1.64%；肉类总产量1.46万吨，比去年同期增长3.73%。二是农业产业化经营不断推进。加快实施《*江区都市型现代农业发展规划》，大力推进“一乡（镇）一园区、一区域一主业”发展和农业标准化园区建设，建成伏季水果基地7.5万亩、珍稀食用菌园区及双孢蘑菇标准化基地0.2万亩、韭黄标准化种植基地0.5万亩、优质大头菜生产基地1.2万亩，全区常年存栏500头以上规模养殖场达到36户；积极推动现代农业项目建设，启动以清泉镇为核心的现代农业港建设。三是龙头企业、专业合作经济组织和新型集体经济组织稳步发展。全区现有龙头企业35家，规模以上农业企业24家，新增农村新型集体经济组织9个，新增农村专业合作经济组织17个。
（五）节能减排成效初显，生态环境进一步改善
节能减排取得实质性进展。建立节能减排目标责任和考核体系，认真落实《*江区节能减排综合性工作方案》、《*江区“十一五”主要污染物总量减排实施方案》和《关于做好节能工作的实施意见》，全区节能减排工作深入推进。区工业集中发展区被确定为国家第二批循环经济试点单位，川化股份公司与攀成钢公司签订了循环经济合作框架协议，规模企业间的工业循环经济得到推进。企业污染治理工作得到进一步加强，攀成钢浊环水深度处理利用工程、川化膜技术回收治理等项目和省政府下达的玉龙公司、华明公司两个限期治理项目全部完成。预计，上半年全区万元地区生产总值能耗同比下降5%，完成主要污染物二氧化硫削减1423吨、COD削减2770吨、氨氮削减264吨（上报数）。
生态环境建设成绩显著。发展速生工业原料林174.37万株，新增造林面积2.1万亩，工业区森林公园被授予市级森林公园，全区森林覆盖率达到31.3%；大力开展森林城市建设工作，完成了华金大道二、三段、同华大道、石家碾路绿化节点建设，实施了*江大道、香岛大道绿化配套景观工程，上半年新增城市绿地19.19公顷，主城区绿化覆盖率显著提高，达到43.6%。全面巩固和深化省环境保护模范区创建成果，编制了《*江区四川省环境保护模范区持续改进计划》，继续实施“环保五年行动计划”，深入推进大气和水环境综合整治工程，环境保护工作得到进一步加强，环境质量明显改善，城区空气质量优良天数达到167天，出境断面水质实现3个月达标。
（六）民生工程扎实推进，社会事业全面发展
覆盖城乡的社会保障制度进一步完善。上半年，财政投入“民生工程”资金2.17亿元，为民办实事的各项措施得到有效落实。社会保险覆盖面进一步扩大，首次将老工伤人员工伤保险纳入基金统筹管理，养老、医疗、工伤、生育、失业、综合基金当期征集率达到99.6%，参保人数较去年末新增1.6万人。全区城乡居民低保金累计发放441.94万元，医疗救助金累计发放50.07万元，累计救助5867人次。继续提高新型农村合作医疗补偿标准，新型农村合作医疗和少儿住院互助金参加率分别达99.89%和96.39%。积极落实惠民行动，城镇职工基本医疗保险定点零售药店覆盖了中心城区和大部分乡镇，基本实现全区医疗保险“一卡通”服务。成立了统筹城乡敬老养老管理服务中心，全区敬老院、民福院管理进一步加强。大力实施扶贫解困送温暖行动，发放救助资金和物资87.2万元。继续扩大住房保障覆盖面，启动了廉租房和经济适用房规划建设。
比较充分就业目标初步实现。全区11个乡镇（街道）保持了比较充分就业，已建的7个失地农民集中居住区和1个农村新型社区就业率分别达到96.84%和93.69%。上半年，全区城镇新增就业2142人，农村富余劳动力向非农产业新增转移就业1807人。
社会事业全面发展。教育均衡发展继续推进。全区春季义务教育经费保障机制改革受益学生37313人，补助资金829万元。实施中职国家助学金补助政策，发放助学金180万元，受助学生12023人次；教育基础设施建设继续加强，前进职高迁建启动，*技师学院*江分院主体完工，川化中学及外国语小学迁建工程积极推进。公共卫生体系继续完善。区医疗中心建设选址、设计单位和环评机构已确定；全面启动乡镇公立卫生院规范化建设，成立医管中心，实行管办分开、医药分开、收支分开；村卫生站信息化建设进一步加强，全区102个村卫生站实行“三化两服务”，基本实现村卫生站“五统一”。科技事业蓬勃发展，积极开展“科技之春”科普月活动，大力实施“金桥工程”，促进科技成果向现实生产力转化。文化体育事业积极推进，区文化馆扩建工程、区图书馆过渡馆装修和大弯、红阳、城厢、龙王4个乡镇（街道）综合文化站建设加快推进；开展了庆五一迎奥运“碧云天之夜”文艺晚会、20**•*江慰问灾区群众文艺晚会等大型群众文化活动；继续抓好群众体育服务体系建设，完成15个行政村农民体育健身工程选址工作。
从总体上看，今年上半年全区经济保持了较快增长，国民经济和社会发展计划执行情况良好，但发展过程中也存在一些矛盾和问题。主要是：农业产业化程度不高，龙头企业不强，农民增收、农业增效难度较大；因宏观调控、物价上涨和地震灾害影响，部分企业的成本上升或销售市场发生变化，经济效益出现较大下滑，影响了全区税收快速增长，今年上半年全区税收收入占地方财政收入的比重仅为32.69%，比去年同期下降19.5个百分点；能源消耗增长依然较快，节能减排目标任务实现困难度较大；土地、能源、资金等制约经济发展的瓶颈问题仍未得到根本解决；房地产销售形势严峻，物价上涨压力依然较大；外部发展环境不确定因素增加。面对这些矛盾和问题，我们必须按照科学发展观的要求，通过加快发展和深化改革加以解决。
二、20*年下半年全区国民经济和社会发展的工作思路
下半年，从外部环境来看，国际经济不利因素和严重自然灾害没有改变我国经济发展的基本面，国民经济继续朝着宏观调控预期方向发展。国家将保持经济平稳较快发展、控制物价过快上涨作为下阶段宏观调控的首要任务，有利于我区经济继续保持去年以来快速发展的势头；从内部环境来看，随着灾后重建工作的展开，建材需求强劲，且市政府出台了相关鼓励支持政策，将有力地促进我区冶金建材主导产业的加速发展，加之一批重大项目的竣工投产和开工建设及工商银行13亿元灾后重建贷款的逐步落实，将对全区经济的发展起到积极的推动作用。预计全年全区地区生产总值将增长18%左右，规模以上工业增加值增长27%左右，全社会固定资产投资增长30%左右，社会消费品零售额增长20%左右。
为圆满完成全年经济和社会发展各项任务，下半年需切实做好以下工作：
（一）依托项目载体，推动产业发展新跨越
加快推进新型工业化。认真贯彻落实《*市*江区推进新型工业发展的实施意见》，深入实施大企业大集团战略，坚持抓好重大产业化项目的推进和建设。继续按照“四个尽快”的要求，加快建设攀成钢公司A-R轧机重建项目、川化4万吨/年亚氨基二乙腈生产线、*锡蓉薄板有限公司彩钢板生产线等项目，尽快开工巨石五期、米高风电成套设备等项目，形成产业聚集效益，增强工业经济发展后劲。积极探索区域合作，加快推进与浙江省永康市合作建立产业转移示范园区工作。
大力促进现代农业发展。一是认真贯彻落实《*市*江区统筹推进现代农业发展的实施意见》，大力实施农业“1124”工程，加快现代农业港、农业高科技示范园区等农业重大产业化项目建设；抓好龙头企业的引进和培育，继续发挥龙头企业、新型农村集体经济组织、农民专业合作社的作用，推动产业化经营向纵深发展。二是加快毗河以南地区经济发展。按照“五位一体”的发展要求，加快推动天府怡都生态观光休闲旅游走廊建设，结合龙泉山脉生态旅游整体推进，尽快启动人和山野休闲旅游、福洪*生态谷开发建设等项目，积极打造*东北部休闲后花园。
加快现代服务业发展步伐。充分发挥区位优势，围绕西部物流枢纽建设，加紧推进“两站两园区”和*市粮油储备（物流）中心建设；按照“商贸活区”的发展战略，充分发挥*江产业工人多的优势，引进知名商贸企业，带动商气，继续抓好主城区大型商业业态建设，加快怡湖商业城、*江区大商品市场集中发展区建设项目规划编制等前期准备工作。
（二）加强基础设施建设，增强经济发展综合承载能力
一是加快工业集中发展区项目用地保障和配套设施建设，高起点、高标准做好工业拓展区控制性详规，尽快启动建设。二是尽快完成汽车新城开发建设规划，积极做好汽车产业园区基础设施建设和配套服务工作。三是加快推进城乡基础设施建设步伐。加快推进博能片区、大同南北片区等旧城改造项目建设。积极争取川陕复线和川陕干道等项目尽早开工建设，加快*江大道配套工程、主城区中小街道改造、北部新区道路路网工程、华金大道四段改造和大石路改扩建工程等项目，尽快启动清泉大道、城(厢)清(江)路等道路建设。继续实施农村安全饮水和水利基础设施，增强农村基础设施承载能力。四是要抓好要素保障工作。切实抓好220KV大同变电站和110KV景峰变电站建设，积极协调推进巨石、三洲特种钢管、天马轴承三个企业自建110KV变电站的建设。
（三）切实抓好节能减排工作，加快生态区建设
一是狠抓节能减排。全面实施生态工业园区规划，加强节能管理和减排治理，抓好国家第二批循环经济试点单位*江工业集中发展区循环经济推进工作，加快“烧结烟气脱硫项目”建设进度，尽快启动“集中供热节能减排技改工程”，大力推进企业清洁生产和废物综合利用，促进攀成钢高炉余热回收等工业循环经济项目的实施，加快建设城厢镇、清泉镇和祥福镇污水处理厂。继续实施农村沼气池建设，积极推广和扶持再生能源及新型能源的利用，发展种植业和养殖业循环经济。
二是加强环境综合治理。大力实施创建四川省环保模范区持续改进计划、清洁城乡大行动、农村小康环保行动计划和大气、水环境综合整治工程，改善城乡人居环境。
三是进一步加快生态城市建设。强力推进实施森林城市工程建设，完成*江大道绿化配套工程，尽快启动城市带状森林公园工程，打造环绕城区的生态大道。
（四）抓好体制创新，深化改革开放
一是积极推进农村产权制度改革试点，促进林地、农村集体建设用地使用权、农村土地承包经营权、农村房屋产权、林权依法流转，加快推进城乡一体化；二是加大筹措资金力度，加快推进投融资体制建设，加强与驻区金融机构合作，进一步促进形成“银、政、企”交流机制，落实灾后重建工行授信贷款和其他金融机构在谈贷款，充分利用9家区属国有投资公司的融资平台作用，积极引进社会资金，拓宽项目建设资金供给渠道。
（五）以改善民生工作为重点，推进和谐*江建设
加大社会公共服务体系建设力度。按照统筹城乡发展的原则，积极探索创新公共服务均衡发展体制机制，努力推进城乡社会事业协调发展。一是加快技师学院*江分院、川化中学和外国语小学建设步伐，尽快启动前进职高迁建（区职教中心建设）项目，促进各类教育协调发展。二是分步推进卫生信息化平台建设，完善市、区、乡、村四级网络体系；加快医疗中心建设，提高区级医疗卫生服务水平。三是实施文化信息资源共享工程，继续抓好乡镇综合文化站规范化建设和村（社区）文化活动室建设工作，推进区文化馆和图书馆建设。
一、深化土地使用制度改革是经济发展的迫切需要在计划经济体制下，人们把土地仅仅看作是一种资源，没有认识到它还是一种资产，只认识到它的使用价值，否认了它的交换价值，使土地使用处在无偿、无限期、无流动的状态，不仅造成国有资产的严重流失，而且直接影响并削弱了国家利用土地调控市场经济运作的重要手段。经验一再表明，搞活土地使用制度，不仅能为国家聚集巨额财富，而且可以为市场体系的建立和市场机制的发育形成产生巨大的推动作用。我们必须清醒认识土地使用制度改革在整个经济体制改革中的重要地位，坚持把这一改革认真扎实地进行下去。
土地使用制度改革的指导思想是：认真贯彻落实党的十四届三中、四中和五中全会精神，坚持“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，坚持土地、城乡地政统一管理，坚持土地资源与资产管理并重，坚持建立土地市场、加强宏观调控，坚持“节流”与“开源”并举的原则，通过改革无偿、无限期、无流动的土地使用制度，建立有偿、有限期、有流动的新的土地使用制度，达到科学合理地配置土地资源，显化土地资产效益，充分体现土地这一要素的作用，增强国家运用土地供应宏观调控国民经济的能力，促进社会主义市场经济体制的尽快建立和完善，为经济发展服务。
土地使用制度改革的目标是要建立公开、公正、公平、规范有序，与社会主义市场经济体制相适应的土地市场体系。具体内容是：
第一，建立有效的资源配置体系，在国家宏观调控下，通过市场优化配置土地资源；
第二，建立正常的价格体系，确立土地使用权价格的市场形成机制；
第三，建立健全的法律体系，使市场行为规范有序；
第四，建立合理的收益分配体系，体现明晰的产权关系和利用租、税、费有效进行调节；
第五，建立完善的中介服务体系，促进土地市场的发展。
二、认真贯彻土地基本国策人口多，人均耕地少，耕地后备资源不足是我们的基本国情、省情。贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，不仅是深化土地使用制度改革的需要，也是促进我省经济发展的基本保障。要教育干部群众进一步增强土地国策观念和土地忧患意识，坚决克服短期行为和急思近利思想，坚持“一要吃饭，二是建设”的方针，坚持土地资源与资产管理并重，耕地保护与开发并重，正确处理发展经济与保护耕地的关系，切实做到珍惜土地，保护耕地。抓紧编制土地利用总体规划。在今后两年内全面完成地、县、乡三级土地利用总体规划编制任务。做好建设用地年度计划管理，使建设用地、土地出让和土地开发与市场需要相衔接。在制定年度用地计划时，要把小城镇和开发区建设、乡镇企业用地、房地产开发用地纳入计划盘子，严格按计划供应土地。认真贯彻国务院的《基本农田保护条例》，务必在明年内完成全省基本农田保护区划定工作。充分挖掘潜力，采取切实有效的措施，保证完成每年10万亩土地复垦开发任务。严格控制城市建设规模，控制各类建房占地。不准搞土地预征。各类开发区都要依法用地。对已批准划入开发区范围的耕地，开工前应交农民继续耕种，不得荒废闲置。为了保证土地基本国策的有效贯彻，必须坚持依法管理土地，强化执法手段，加强城乡土地监察。要不定期地开展土地执法检查，重点解决有法不依、执法不严、违法不究的问题。
一要对用地审批情况进行检查，坚决制止下放用地审批权、越权批地、未批先用、批少占多等违法行为。
二要清理开发区和房地产业用地，对长期占而不用造成土地撂荒及无资金、项目占用土地两年以上未进行开发的，依法收回土地使用权。
三要继续清理整顿划拨土地使用权自发交易市场，把划拨土地使用权的转让、出租、抵押纳入依法运行的轨道。
四要对城乡结合部、公路两旁乱占滥用土地的依法进行清理。今年的土地执法大检查工作已经展开，各地要加强领导，组织有关部门积极配合，全力抓好实施工作。通过检查，集中查处一批土地违法案件，建立依法用地、节约用地、合理用地的良好秩序。
三、进一步扩大土地有偿使用范围今后凡新增建设用地，除国家机关、军事及城市基础设施、公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目和法律规定可以批准划拨使用土地的以外，其他用地一律通过出让方式提供。同时，要加大拍卖、招标的比例，尽量减少协议出让。对商业、旅游、娱乐、豪华住宅建设用地、凡有竞价受让的，必须采取拍卖、招标出让方式。对以划拨方式提供的土地使用权，也要进行评估、登记，显化土地资产总量。
要将原行政划拨土地使用权纳入有偿使用轨道。凡是转让、出租、抵押划拨土地使用权或改变用途的，都应按法律规定办理有关手续，补交出让金或租金。旧城改造中使用划拨土地使用权，用于房地产开发的，要明确界定土地权属，评估地价，通过出让方式提供给开发者。经营性企业或单位使用划拨土地的，虽未转让、出租、抵押土地使用权，也要采取征收土地使用税或“三资”企业场地使用费的办法，收取国家应得的地租，并逐步提高标准，使各类用途的经营性用地负担大体平衡，鼓励其走出让轨道。要严格土地税费的征收工作，实现国有土地资产保值增值。
要加强企业产权制度改革中土地资产的管理。企业改制或产权变动涉及划拨土地使用权的，要依法进行产权界定、土地登记和地价评估，并区分不同情况，采取不同方式处置和显化企业土地资产。对破产的国有企业，政府可将原划拨的土地使用权收回出让，所得收入优先用于分流安置职工。
四、加强宏观调控、规范土地市场坚持实行土地和城乡地籍、地政集中统一管理，坚持政府“一支笔”审批和土地管理部门一家办理的制度，把土地管理和土地使用制度改革纳入经济宏观决策之中。要由政府从土地供应总量、供应渠道、出让价格、土地用途和权属登记等方面对土地一级市场进行垄断。积极推行建设用地统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理的“五统一”管理模式。坚持用地和管地分开的原则，做到由土地管理部门代表政府管理。目前仍然由用地部门管理地的地方要立即予以纠正。要建立健全完善的土地市场体系，通过法律的、行政的、经济的手段，加强对土地市场的调控和管理。
一要严格土地使用权出让合同管理，未按合同约定的用途和条件开发、使用的，不得转让、出租、抵押。
二要健全土地登记制度。出让、转让、出租、抵押土地使用权时，当事人必须依法办理登记手续。未经登记的，其土地权属不受法律保护。土地管理部门要通过土地登记，对土地交易行为依法进行审核、监督，防止违法交易，确保土地税费的收取。
三要建立基准地价标定、地价评估、公布制度和房地产成交价格申报制度。各级政府要尽快组织完成城镇国有土地基准地价评估和宗地标定地价修正系数的制定工作，并经同级人民政府确认，报上一级人民政府批准后，由市、县人民政府公布。要加强对出让、转让、出租、抵押土地作用权的地价评估和管理。当前特别要注意规范土地使用权出让行为，纠正出让地价过低、出让年限过长的问题。
四要加强土地市场中介服务组织的建设。土地估价、咨询、经纪等中介服务组织，一经建立就要依据市场规则，建立自律机制，接受政府有关部门的管理和监督。土地估价机构，必须取得资格认证，才能承担土地估价业务。土地估价结果，要报土地管理部门确认。
五、加强对集体土地的管理管理农村集体土地，要团绕保护耕地、稳定耕地面积、实现小康目标，充分体现集体土地使用权和所有权分离的原则进行。
一要严格控制农业内部的非农用地。对村民宅基占地和乡镇企业用地要按照节约和合理用地、保护耕地的原则，从计划、审批、使用等环节上严格把关，从严管理，积极引导非农业用地相对集中，连片发展，加快农村城市化进程。严禁超标准占用宅基地。对未批先占、批少占多、不按规划乱占滥建等违法行为要依法查处。
二要加强农业内部产业结构调整用地的管理。根据各地经济和自然条件。要在稳定粮食播种面积，保证人民群众“米袋子”、“菜蓝子”用地的前提下，科学合理地确定种植业内部结构和各类经济作物的用地。不准占用粮田栽果树、挖鱼塘，坚决防止和纠正片面追求经济效益大量挤占粮田的行为。
三要促进集体土地使用权在保证农业用地和集体土地所有权不变的前提下合理流动。允许农户在承包期内将土地使用权依法转让、出租、抵押给个人、集体或其他经济组织，鼓励用土地使用权入股经营。
四要加强集体非农用地流转的管理。集体土地未经征用不得进入市场，不得进行房地产开发。城市规划区内集体土地使用权转让、出租、联营入股用于非农业建设的要依法征为国有，城市规划区外的集体土地使用权，转让给本集体经济组织以外的单位和个人用于非农业建设的，土地也要依法征为国有；城市规划区外集体土地联营、入股用于非农业建设的，必须报经县级以上人民政府批准，可不改变集体土地所有权。农村集体经济组织以集体土地使用权作价入股的，集体土地股份不得转让。因企业兼并、破产导致土地使用权转移到本集体经济组织以外单位和个人的，必须办理土地使用权变更手续，将土地所有权转为国有。
五要有计划地组织拍卖集体荒地使用权。要加强规划，明晰产权，实行合同管理，保证拍卖的荒地用于农业经济开发，促进小流域治理。拍卖集体荒地要明确权利、义务，做到科学利用土地，保持生态平衡，不能借拍卖之名，变相乱占滥用土地，造成农村土地管理失控。
六、加强土地管理机构和队伍建设各级政府要十分关心和支持土地管理部门的工作，理顺关系、明确职能，健全机构，充实人员，不断加强其机构和队伍建设，保持土地管理工作的连续性和稳定性，以适应改革开放和经济发展的需要。
我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针。现就有关问题通知如下:
一、按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准
（一）强化土地利用总体规划的整体控制作用。各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内。不符合土地利用总体规划和年度计划安排的，必须及时调整和修改，核减用地规模。
（二）切实加强重大基础设施和基础产业的科学规划。要按照合理布局、经济可行、控制时序的原则，统筹协调各类交通、能源、水利等基础设施和基础产业建设规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地资源。
（三）从严控制城市用地规模。城市规划要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，增强城市综合承载能力。要按照节约集约用地的要求，加快城市规划相关技术标准的制定和修订。尽快出台新修订的人均用地、用地结构等城市规划控制标准，合理确定各项建设建筑密度、容积率、绿地率，严格按国家标准进行各项市政基础设施和生态绿化建设。严禁规划建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带。
（四）严格土地使用标准。要健全各类建设用地标准体系，抓紧编制公共设施和公益事业建设用地标准。要按照节约集约用地的原则，在满足功能和安全要求的前提下，重新审改现有各类工程项目建设用地标准。凡与土地使用标准不一致的建设标准和设计规范，要及时修订。要采取先进节地技术、降低路基高度、提高桥隧比例等措施，降低公路、铁路等基础设施工程用地和取弃土用地标准。建设项目设计、施工和建设用地审批必须严格执行用地标准，对超标准用地的，要核减用地面积。今后，各地区、各部门不得开展涉及用地标准并有悖于节约集约用地原则的达标评比活动，已经部署开展的相关活动要坚决停下来。
二、充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率
（五）开展建设用地普查评价。各地要在第二次土地调查的基础上，认真组织开展建设用地普查评价，对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估，并按照法律法规和政策规定，处理好建设用地开发利用中存在的问题。今后各项建设要优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地，努力提高建设用地利用效率。
（六）严格执行闲置土地处置政策。土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，国土资源部要会同有关部门抓紧研究制订具体办法。2008年6月底前，各省、自治区、直辖市人民政府要将闲置土地清理处置情况向国务院做出专题报告。
（七）积极引导使用未利用地和废弃地。国土资源部门要对适宜开发的未利用地做出规划，引导和鼓励将适宜建设的未利用地开发成建设用地。积极复垦利用废弃地，对因单位撤销、迁移等原因停止使用，以及经核准报废的公路、铁路、机场、矿场等使用的原划拨土地，应依法及时收回，重新安排使用；除可以继续划拨使用的以外，经依法批准由原土地使用者自行开发的，按市场价补缴土地价款。今后，要严格落实被损毁土地的复垦责任，在批准建设用地或发放采矿权许可证时，责任单位应依法及时足额缴纳土地复垦费。
（八）鼓励开发利用地上地下空间。对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款；对新增工业用地，要进一步提高工业用地控制指标，厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款。财政、税务部门要严格落实和完善鼓励节约集约用地的税收政策。国土资源部要会同有关部门，依照《中华人民共和国物权法》的有关规定，抓紧研究制订土地空间权利设定和登记的具体办法。
（九）鼓励开发区提高土地利用效率。国土资源部要研究建立土地利用状况、用地效益和土地管理绩效等评价指标体系，加快开发区土地节约集约利用评估工作。凡土地利用评估达到要求并通过国家审核公告的开发区，确需扩区的，可以申请整合依法依规设立的开发区，或者利用符合规划的现有建设用地扩区。对符合“布局集中、产业集聚、用地集约”要求的国家级开发区，优先安排建设用地指标。
三、充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集约用地长效机制
（十）深入推进土地有偿使用制度改革。国土资源部要严格限定划拨用地范围，及时调整划拨用地目录。今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。要加强建设用地税收征管，抓紧研究各类建设用地的财税政策。
（十一）完善建设用地储备制度。储备建设用地必须符合规划、计划，并将现有未利用的建设用地优先纳入储备。储备土地出让前，应当处理好土地的产权、安置补偿等法律经济关系，完成必要的前期开发，缩短开发周期，防止形成新的闲置土地。土地前期开发要引入市场机制，按照有关规定，通过公开招标方式选择实施单位。经过前期开发的土地，依法由市、县人民政府国土资源部门统一组织出让。
（十二）合理确定出让土地的宗地规模。土地出让前要制订控制性详细规划和土地供应方案，明确容积率、绿地率和建筑密度等规划条件。规划条件一经确定，不得擅自调整。合理确定出让土地的宗地规模，督促及时开发利用，形成有效供给，确保节约集约利用每宗土地。未按合同约定缴清全部土地价款的，不得发放土地证书，也不得按土地价款缴纳比例分割发放土地证书。
（十三）严格落实工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地（包括配套的办公、科研、培训等用地），以及同一宗土地有两个以上意向用地者的，都必须实行招标拍卖挂牌等方式公开出让。国土资源部门要会同发展改革、城市规划、建设、水利、环保等部门制订工业用地招标拍卖挂牌出让计划，拟定出让地块的产业类型、项目建议、规划条件、环保要求等内容，作为工业用地出让的前置条件。工业和经营性用地出让必须以招标拍卖挂牌方式确定土地使用者和土地价格。严禁用地者与农村集体经济组织或个人签订协议圈占土地，通过补办用地手续规避招标拍卖挂牌出让。
（十四）强化用地合同管理。土地出让合同和划拨决定书要严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。对非经营性用地改变为经营性用地的，应当约定或明确政府可以收回土地使用权，重新依法出让。
（十五）优化住宅用地结构。合理安排住宅用地，继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应。供应住宅用地要将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入土地出让合同或划拨决定书，确保不低于70%的住宅用地用于廉租房、经济适用房、限价房和90平方米以下中小套型普通商品房的建设，防止大套型商品房多占土地。
四、强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用
（十六）高度重视农村集体建设用地的规划管理。要按照统筹城乡发展、节约集约用地的原则，指导、督促编制好乡（镇）土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划，划定村镇发展和撤并复垦范围。利用农民集体所有土地进行非农建设，必须符合规划，纳入年度计划，并依法审批。严格禁止擅自将农用地转为建设用地，严格禁止“以租代征”将农用地转为非农业用地。
（十七）鼓励提高农村建设用地的利用效率。要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。按规划稳妥开展农村集体建设用地整理，改善农民生产生活条件。农民住宅建设要符合镇规划、乡规划和村庄规划，住宅建设用地要先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助。
（十八）严格执行农村一户一宅政策。各地要结合本地实际完善人均住宅面积等相关标准，控制农民超用地标准建房，逐步清理历史遗留的一户多宅问题，坚决防止产生超面积占用宅基地和新的一户多宅现象。
五、加强监督检查，全面落实节约集约用地责任
（十九）建立健全土地市场动态监测制度。要对土地出让合同、划拨决定书的执行实施全程监管，及时向社会公开供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息。国土资源部门要对土地供应和开发利用情况进行定期评价分析，研究完善加强土地调控、促进节约集约用地的政策措施。
（二十）完善建设项目竣工验收制度。要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。没有国土资源部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收。
（二十一）加强各类土地变化状况的监测。运用遥感等现代技术手段，做好年度土地变更调查，建立土地利用现状数据库，全面掌握各类土地变化状况。国家每年选择若干个省级行政区，进行全行政区域的土地利用状况监测。重点监测各地新增建设用地、耕地减少和违法用地等情况，监测结果要向社会公开。
（二十二）加强对节约集约用地工作的监管。国土资源部要会同监察部等有关部门持续开展用地情况的执法检查，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。要将企业违法用地、闲置土地等信息纳入有关部门信用信息基础数据库。金融机构对房地产项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年，完成土地开发面积不足1/3或投资不足1/4的企业，应审慎贷款和核准融资，从严控制展期贷款或滚动授信；对违法用地项目不得提供贷款和上市融资，违规提供贷款和核准融资的，要追究相关责任人的责任。
（二十三）建立节约集约用地考核制度。制定单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法。实行上一级人民政府对下一级人民政府分级考核，考核结果由国土资源部门定期公布，作为下达土地利用年度计划的依据。
1新农村建设存在的问题
1.1村庄规划不够全面科学，不能有效发挥引领指导作用有些镇村没有把村庄规划编制工作摆上应有的位Z，对规划工作的重要性、紧迫性认识不足，导致规划编制不全面、不科学。
1.1.1重局部规划，轻整体规划。有的镇只重视某个村某个点的规划，而对全村甚至全镇新农村规划缺少通盘考虑。同时，有的村规划起点低、水平低、层次低，质量不高，缺乏科学性、指导性。据调查，有的村规划生搬硬套其他村，不能体现自身特色；有的村规划与全县及所在镇的发展规划、村镇建设规划、土地使用规划等不相衔接，存在重复建设、投资浪费的隐患；有的村即使有了规划，但由于镇领导的更换和干预，随意变动，不严格执行规划，影响了规划的严肃性；还有不少村对新农村建设的规划没有考虑，存在“跟着感觉走”的情况，不利于面上实施，导致不少村居只见新楼房、不见新村庄。
1.1.2重中长期规划，轻短期规划和年度计划。虽然制定了新农村建设发展规划，但新农村分阶段建设的规划还不够明晰具体，对村容村貌建设要达到什么要求、生产发展要达到什么程度、生活宽裕要达到什么水平等，都缺乏具体的量化标准。
1.2农民主体作用发挥不强，存在政府包办代替的现象在基层，有的农民由于在思想认识上对新农村建设存在偏差，对新农村建设的意义、内容和措施认识不够，对新农村建设仅仅是寄希望于上面有资金下来，村民等、靠、要的依赖思想较为严重，在许多新农村建设点上普遍存在政府包办代替现象，农民的积极性和主动性没有充分调动起来。
1.3 要素制约突出，影响新农村建设规划实施和试点工作开展新农村建设面广、量大、任务重，必须先行试点，再全面稳步推进。通过对示范村建设情况的调查和分析，当前存在政策、资金、土地等瓶颈制约要素。
1.3.1政策不够完善。从中央到地方，虽然出台了一系列政策，但有的政策存在不确定、不连续、不合理等因素，如以工补农怎么补，城市带农村怎么带，政府增加的支农资金如何补等，都没有明确的规定，影响了镇、村和农民的积极性。
1.3.2是资金筹集难。不少村集体经济薄弱，农民富裕程度较低，建设主体投资乏力。同时，县、镇两级由于财力所限，对新农村建设的投入不足。
2改进对策
2.1 加快农村经济发展，促进农民增产增收发展农村经济大力实施品牌战略，积极推进标准化生产，整合品牌资源，打造一批拥用自主知识产权、技术含量高、市场占有率高的农产品知名品牌。
2.2发展农业产业化，延长产业链，增加农产品附加值，扶优扶强农产品加工龙头企业，大力发展农产品精深加工，增加农民的收入。
2.3以优质稻米、生猪、家禽等主导产业为依托，发展特色农业，以绿色无公害大米、蔬菜等为带动，发展高效规模农业。
2.4培植农民专业合作组织， 提高农业组织化水平，以合作经济组织搞好农业产前、产中、产后服务。
2.5切实落实各项支农政策，让公共财政受益于农国家将通过各类项目逐步加大扶持新农村建设的力度，各相关部门和基层组织应将各项目如期保质地在农村落实。对帮助农村发展科教、文卫事业的项目，应保证全面落实；对农业各种直接经济、物质补贴和奖励，应及时发给相关受益人；对各种保障利，应及时搞好申报审批，使农民享有公共财政福利。
2.6积极创新投资机制，改变投资方式建设新农村，投入是关键，政府是主导，农民是主体。建设新农村从根本上说是亿万农民的伟大事业，农民应当在建设自己的家园中成为现代建设的优秀价值主体和创造主体。
3发展农村社会事业，提高保障水平
3.1加强农村文化和体育设施建设，加强村镇文化活动中心和村民健身休闲中心建设，积极开展健康有益的文体活动。
3.2加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设。扎实推进“一池四改”（沼气池、改厨、改水、改圈、改厕），大力整治村容村貌，彻底改变农村脏、乱、差现象。
3.3加快发展农村教育事业。重点巩固农村九年义务教育，抓好农村中小学危房改造和寄宿制学校建设，加强师资 队伍建设。
一、充分认识加快旅游业发展的重要性和必要性
旅游业是促进我市实现“两个率先，一个努力”的动力产业，建设生态文明和促进区域协调发展的先导产业，深化对外开放的窗口产业。大力发展旅游产业，对于加快转变经济发展方式、调整产业结构、促进就业、构建和谐社会具有十分重要的意义。
1、发展旅游业是我市实现“两个率先，一个努力”目标的重要推动力。根据世界旅游组织预测，中国将在2015年成为世界第一大旅游目的地国和第四大客源输出国。省委、省政府对旅游业的发展一贯高度重视，把旅游业列为服务业的龙头和全省产业发展的十大主攻方向之一，旅游业已成为我省的主导产业和重要的经济增长点。随着我市旅游产业的进一步发展壮大，旅游业必将对实现“两个率先，一个努力”、“经济发展进入全省第一梯队”的宏伟目标产生重大的推动力。
2、发展旅游业是落实科学发展观，调整产业结构，加快转变经济发展方式的必然要求。近年来，我市工业经济发展迅猛，工业销售收入增速每年都保持在45%以上，培育了一批成长性好、发展潜力巨大的优势企业。但是，第三产业占国民生产总值比重呈现下降的趋势，服务业的滞后已经不能适应全市经济高速增长的需要。旅游业是综合性产业，关联度强，乘数效应明显，可以大规模带动人流、物流、信息流、资金流，有效集聚人气、财气、名气，并同现代金融、交通、餐饮、电子商务充分配合，从而形成参与面广、包容量大、最具成长性的现代服务业。加速旅游业发展，是促进我市现代服务业快速增长，为工业经济可持续发展提供保障的有效途径，是转变经济增长方式、调整产业结构的重要着力点。
3、发展旅游业对促进就业、增加地方财政收入、构建和谐社会有着重要的作用。随着现代旅游业的发展，旅游产业链将越来越长，广泛联结城市与乡村、发达地区与欠发达地区，带动作用将进一步加大。旅游业是劳动密集型产业，就业门槛低，对各个知识层次的劳动力都具有很强的吸纳性，每增加一名直接就业人员，能带动五至六个就业岗位；每产出1元产值，可带动相关产业产出4.8—10元。旅游业的发展不仅有利于满足当前群众的物质需要，而且能够满足人民群众对精神文化的需求，加快各民族、各地区文化的交流。同时，发达地区游客到欠发达地区旅游，可将社会财富进行有效转移，促进旅游目的地的经济发展，促进和谐社会建设。
二、理清思路，明确旅游产业发展目标
1、发展思路。深入贯彻落实科学发展观，坚持“政府主导、部门联动、社会参与、市场运作”原则，打造以仙女湖和大岗山为“龙头”，以*中心城区为“核心”，以北部蒙山区块和东部百丈峰为“两翼”的“飞鸟型”旅游发展空间结构布局。
2、发展目标。到2010年，全市旅游接待人数达650万人次，旅游总收入突破35亿元，把旅游业培育成为现代服务业的支柱产业，将我市建设成为中部地区著名的观光度假休闲旅游目的地。
三、科学规划，打造旅游精品
1、科学规划安排旅游产业发展。
坚持规划先行、上下衔接、左右融合、统筹兼顾、可持续发展的原则。各地各部门要加强旅游资源调查和保护，科学制定旅游产业发展规划，合理安排旅游产业布局和要素建设，并在经济社会及各相关产业发展规划和年度计划中予以安排落实。要加强城市、景区、小城镇和乡村旅游点的规划建设，提升文化品位，突出特色魅力，完善配套设施，强化旅游产业综合功能。交通规划要充分考虑旅游发展需要，优先安排建设通往景区（点）的公路项目。要加强旅游规划管理，强化执行机制，规范操作程序。全市景区（点）开发建设项目要围绕《*市旅游发展总体规划》布局要求，征求旅游行政管理部门意见，按程序报批立项，防止重复建设和低水平开发，确保旅游资源合理开发和永续利用，构建全市一盘棋的旅游发展格局。
2、加大景区开发建设力度，实施旅游品牌战略。
围绕“佛教圣地江西五台山、情山爱水*仙女湖”整体形象品牌，以景区建设为中心，整合旅游资源，优化产品结构，打造旅游精品。
⑴进一步壮大培育龙头，倾力打造仙女湖。
科学定位仙女湖景区的发展方向，把仙女湖景区建设成江南最大的佛教圣地和中国最具仙女文化特色的休闲度假旅游目的地。从仙女湖短缺的旅游要素入手，丰富“游”的内容，扩建“吃、住、购、娱”四大要素。高标准、大手笔规划建设圣集寺和禅修中心，倾力打造江南最大的佛教文化园。建设七仙女下凡主题公园，在已有的“中国仙女湖情人节”的基础上，打造“中国*·东方情人节”，丰富节庆内涵，聘请全国著名的导演，创造编排一台反映仙女下凡的大型歌舞，提升仙女湖品位，争创国家5A级景区。
⑵构建以中心城区为核心的旅游区域。
要以*中心城市强有力的旅游辐射和带动为支撑，充分发挥经济优势、文化优势和区位优势，重点开发《天工开物》主题园，加快自然科学博物馆的建设，力争成为*旅游叫响全国、走向世界的一张名片。重视开发具有产业优势的“钢铁是怎样炼成的”、“太阳能是怎样利用的”工业旅游产品，真正把中心城区建设成为既是全市旅游发展的组织和集散中心，又是全市文化旅游和商务旅游中心。
⑶大力打造蒙山——洞村“自然秘境”探幽区。
要充分利用蒙山溶洞群作为华东地区密度最大的溶洞群这一地理资源的独特性，打造以旅游探险、洞中漂流为主的新形式旅游景区，发挥我市旅游资源协调、旅游形式互补的特色旅游优势。
⑷开发建设罗坊——百丈峰“修身养性”休闲区。
利用百丈峰森林公园丰富的森林资源，将其开发建设成为乡村型生态观光、体验式旅游为主的景区。在“罗坊会议”和“兴国调查”为主题的红色旅游资源的基础上，扩建罗坊会议纪念馆，建成著名的爱国主义教育基地。在姚圩、罗坊*蜜桔基地的基础上建设现代农业科技示范园，展示现代农业的科技成就，开展水果采摘、土菜采集、体验农家生活等活动，打造“快乐老家”休闲区。
3、以开放姿态精心设计独具特色的精品旅游线路。
根据我市旅游资源特色，在仙女湖旅游产品的基础上调整旅游产品结构，开发主导型旅游产品和旅游精品，充实旅游线路产品内容，构建观光旅游产品、休闲养生度假产品、文化体验旅游产品和专项旅游产品为主的旅游线路产品体系，提升旅游的综合竞争力。
⑴市区旅游线路：仰天岗森林公园—孔目江湿地公园—抱石公园—抱石纪念馆—孔庙—特色街区购物城区风光游；*钢铁有限公司—赛维LDK太阳能高科技生产基地—渝州绣坊工业旅游；*职业技术学院—*高等专科学校—渝州科技学院—赣西学院—太阳能职业学院职业教育特色游。⑵市域旅游线路：孔目江湿地公园—仙女湖—九龙狩猎—神牛洞观光休闲游；抱石公园—仙女湖—罗坊会议旧址—姚圩七里山果园—百丈峰森林公园休闲养生度假游；抱石公园—仙女湖—卢肇读书台—万年桥—严嵩故里—邓氏围屋—天工开物博物馆（规划）文化体验游。加速推出“井冈山上唱红歌，仙女湖中唱情歌”旅游精品线路，精心培育庐山——八一·南昌——佛教圣地仙女湖大旅游品牌，加快打造蓝色仙女湖、绿色明月山、红色武功山（安源）赣西旅游区域协作圈。
4、加快发展乡村旅游。
要把发展乡村旅游作为建设社会主义新农村的重要内容，充分利用各级对新农村建设的政策和资金扶持，紧密结合农村的自然山水、特色产业、古民居等优势，建设生态新村镇，突出文化品位，大力挖掘民间传统民俗、工艺和美食资源，扶持一批新农村旅游示范点，通过典型引路，形成一批新农村旅游小村镇。
5、加强旅游与文化的结合。
文化是旅游业的灵魂。要深度挖掘仙文化、佛教文化、天工文化、抱石文化内涵，实现文化与旅游的有机结合，提高旅游的文化品位。景区开发建设要注重文化的构建，充分渗入文化元素，真正做到景区体现文化内涵，文化提升景区品位和魅力。要充分利用各种文物古迹、博物馆、纪念馆、文化馆、科技馆等文化旅游资源，结合自然、人文资源，展示文化魅力，提升旅游审美价值。要充分发挥全市文化、电视传媒的优势，调动文化专业队伍、民间艺人、院校和社会中介机构等方面的积极性，推动旅游文化产业的发展，打造我市旅游文化的知名品牌。
四、政府主导，加大旅游产业的扶持力度
1、设立市旅游发展专项资金。从*年起，由市级财政设立市旅游发展专项资金，重点用于对全市旅游整体形象和旅游精品线路的宣传推广，举办全市性重点旅游节庆活动和区域联合促销，对创建旅游品牌和为旅游发展作出突出贡献的单位和个人进行奖励等方面。由市财政局会同市旅游局制订旅游发展专项资金管理办法。
2、扩大旅游产业对外开放。凡法律、法规、规章没有明令禁止的旅游领域，都要向社会资本开放；凡向外资开放的领域，都要向内资开放；凡对本地企业开放的旅游领域，都要向外地企业开放。加大旅游资源开发、景区经营性项目和高星级旅游饭店向国内外投资者开放力度，重点策划推出一批优势旅游项目，列入市政府的项目库，以优势项目为载体，引进有实力、有旅游开发理念的大客商、大财团来我市进行旅游开发。
3、加强旅游宣传促销。整合旅游行政管理部门、业界与媒体的宣传资源，围绕整体形象，建立和完善政府引导、企业为主、部门协调、上下互动、口径一致、形式多样的联合宣传促销工作机制。各地各部门要把宣传*旅游整体形象作为对内对外宣传工作的重要组成部分。*日报、*电视台等主流媒体要将全市旅游整体形象作为公益广告，在固定的栏目和时段中进行宣传。要在主要交通干线、城市出入口和重要的公共场所设置旅游形象公益广告，并纳入相关市政建设规划；要加快建设集旅游信息咨询、出行服务、质量投诉、产品展示交易等功能为一体、社会公益性质的游客服务中心。努力争取各种全国、全省性的会议和公务活动在*举行，鼓励委托旅行社、宾馆安排会议和活动的交通、住宿、餐饮、会务等事项，开拓旅游市场。
4、支持旅游项目建设。各地在制定土地利用和城乡建设总体规划等相关规划时要充分考虑旅游产业发展需要。旅游行政管理部门要根据发展需要，适时提出用地需求，由国土资源部门列入年度计划。实力雄厚的国内外大企业来余投资兴建大型旅游项目，在符合土地利用总体规划、城市规划和旅游规划的前提下，列入全市重点建设项目进行调度并安排用地。为降低旅游企业一次性投入成本，企业可以租赁方式取得国家建设用地使用权。以租赁方式取得土地使用权的，土地租金可以按年度缴纳。对符合土地利用总体规划的保护自然生态环境的旅游成片绿化用地，允许其非基本建设部分的土地，在不改变土地用途且承包农户自愿的前提下，由用地者向集体土地所有者租赁使用。涉及林权的，依法按程序申办林权证。鼓励农村集体经济组织利用集体建设用地，与开发商合作开发中小型旅游项目。
5、强化旅游从业人员培训机制。对各级旅游行政管理人员、各类旅游企业管理人员、红色旅游和乡村旅游从业人员，有针对性、有计划地组织开展岗前培训、岗位培训和职业技能培训，逐步实现全员持证上岗，全面提高旅游行业队伍的整体素质。对取得导游资格证的导游，经劳动保障部门认定的培训机构培训合格后，符合享受职业培训和职业介绍补贴条件的未就业人员，每人一次性享受培训补贴300-600元和职业介绍补贴120-150元，所需资金由市再就业资金支付，用于旅游行政管理部门及培训机构对导游人员的培训。
6、支持创建旅游品牌。对新获评世界遗产名录的旅游景区、世界地质公园，新获评国家2A级以上旅游景区（点）、国家级风景名胜区、国家地质公园、江西旅游强县，新获评全国乡村旅游示范点、全省乡村旅游示范点，首次获得中国驰名商标、中国名牌和江西名牌的旅游商品生产经营企业，新获评三星级以上旅游饭店，首次获得全国“双百强”的旅行社、省级明星旅行社、市级明星旅行社，新获得其他旅游创建或评定称号的，分别给予一定的一次性奖励。
7、鼓励做强做大旅游企业。严格兑现市政府已出台的支持旅游企业发展的优惠政策。
8、大力开发旅游商品生产和推进游客购物一条街建设。鼓励发展具有地方特色和文化内涵的旅游纪念品、工艺品和土特商品，支持个体和私营企业开办旅游定点购物商店，改善旅游购物环境，推进我市旅游购物精品街的建设，推动商贸旅游的发展，鼓励支持有关部门行业组织举办具有地方特色的优秀旅游商品的征集、评比和展示、展销活动。
上半年全市工业经济运行总体趋势是:工业生产总量在前几年连续快速增长的基础上，仍保持一定的增长势头;工业结构在发展中得到逐步调整，大中型企业，尤其是一批规模实力企业、名牌优质产品保持旺盛的发展势头，工业经济效益逐月回升;交通运输、邮电通信继续保持一定的发展，基础设施对工业经济的’‘瓶颈”制约明显缓解。但工业经济增速平缓回落，整体效益水平仍较低下，工业固定资产投入特别是技改投入力度不足，工业产品出口势头趋缓。宁波市工业正处于加快结构调整，促进第二轮经济启动发展的转型时期。
(一)当前存在的主要问题
1.工业生产增幅趁缓。尤其是5月份回落较快，乡及乡以上工业当月出现负增长(一0.47%)，累计增速为1992年以业的历史最低点，1一5月份全市乡及乡以上工业增加值仅增长3.7%。这一速度也低于全国、全省平均增速(上半年全国为11.6%)，在全国40个中心城市中居于中下水平，同时亦落后于杭州、温州、绍兴等周边地区的发展水平。这与宁波市作为沿海开放城市、重要港口城市和浙江省工业中心的地位不相适应。
2.工业经济发展的不平衡性矛质日益突出。从所有制类型看:一是乡及乡以上工业的增长仍滞后于村及村以下工业，其增幅相差达28.23个百分点。至6月底，乡及乡以上工业的比重已下降到44.8%。二是国有经济工业的发展几乎趋于停滞。上半年累计国有经济工业仅增长0.24%，与集体经济工业(5.74%)、其他经济类型工业(20.87%)相比，其增幅分别相差5.5和20.63个百分点。三是在大中型工业整体增长13.93%的情况下，国有大中型工业下降0.18%。三资企业、个体私营企业表现出较强的经济活力。从区域看，不平衡性矛盾亦较突出:娜县、象山、北仑、海曙，乡及乡以上工业的发展速度要高于全市平均水平，增长17.34%、10，55%、13.35%和48.62%。其他各县(市)、区的增速均低于全市平均水平，其增速分别为:慈溪4.77%、余姚7.60%、奉化2.47%、宁海1.96%、江北2.29%、江东4.92%、镇海0.38%(主要因为镇海炼化厂停产大修40天)。各地区之间增幅差异较大。一些在结构调整中取得初步成效，已形成一批初具规模有较强实力的龙头骨干企业，以及在新的工业经济增长点培育方面取得一定成就，已培育出一批高新技术产业为依托的县(市)、区，继续显现出较强的发展潜力。从市属各工业局(公司)看，不平衡性更显突出:有3个工业局出现较大幅度下降:冶金下降16.28%、化工下降9.14%、机械下降6.46%。纺织局基本持平(-0.02%)，而拥有一批名牌优势产品的其他各工业局(公司)均有较大增长:医药增长47.49%、电子增长14.65%、轻工增长134.12%、二轻增长14.28%、建材增长44.66%。
3.三项资金占用仍不断上升，产品铭售成本费用继续增加，负债居高不下，工业经济效益仍处于较低水平，国有经济工业亏损仍较严重。至5月底，全市乡及乡以上独立核算工业三项资金占用已达203.88亿元，同比增长15.39%，分别高于产品销售收入和产值(现价)增幅的7.63和7.22个百分点。其中产成品存货74.11亿元，增长16.39%，高于产值增幅8.72个百分点。实现利润增长7.7%，低于销售收入增幅0.39个百分点。累计负债总额545亿元，比去年同期增长20.66%，负债率为61.85%，略高于去年同期水平。主要工业经济效益指标只有工业产品销售率、工业成本费用利润率2项指标比去年同期高0.62和0.12个百分点外，其余4项指标均低于去年同期水平。其中工业资金利税率低1.39个百分点，工业增加值率低1.9个百分点，全员劳动生产率低343元/人，流动资金周转次数慢0.21次。工业经济在低位运行。历来较突出的国有经济工业问题仍未有较大改观。1一5月份盈亏相抵后累计实现利润比去年同期下降37.2%，总额仅265万元，而同期亏损企业亏损额却达1.24亿元，比去年同期增亏4186万元。工业资金利税率和工业成本费用利润率分别只有6.75%和0.08%，低于全市平均1.54和3.72个百分点。
4.工业经济、交通运输部分指标完成计划有一定难度。1一5月乡及乡以上工业完成工业增加值增幅仅为3.7%。预计上半年全部工业可完成工业增加值197亿元，仅为年度计划的41.9%。其增幅预计为9.2%，比年计划增幅18%低8.8个百分点。工业主要经济效益指标:产品销售率完成93.76%，比年计划95%低1.24个百分点;成本费用利润率完成3.8%，比年计划5%低1.2个百分点;全员劳动生产率完成2.93万元/人，比年计划3.5万元/人低0.57万元/人。流动资金周转次数完成1.75次，比年计划2次低0.25个百分点;总资产贡献率完成11.26%，比年计划12%低0.74个百分点。民航完成旅客运送量54.4万人排，只完成年计划的41.8%，其增幅5.78%，比年计划增幅25%低19.21个百分点。集装箱完成11.81万标箱，虽比去年同期增长25.5%，但仍只完成年计划的47.24%。这些指标要完成全年计划目标都有相当的难度，任务十分艰巨。造成宁波市工业经济发展速度平缓，不平衡性矛盾突出，效益低下，其原因是多方面的，主要有:1.工业结构调整步伐缓慢，“轻、小、集、加”的工业结构仍未有根本性的改变，结构的不合理性矛盾在市场竞争日趋激烈的现代经济面前日渐显现。2.信贷资金信用危机，企业间资金相互拖欠严重，人为造成企业资金相对短缺，费用增加，投入减少。3.工业品市场需求不足日趋明显，竞争日益激烈，进口冲击加大，出口需求拉动减弱。4.企业经营机制不活，特别是国有、城镇集体工业企业改革未有较大的突破，管理水平低下，缺乏一批懂经济会管理的高素质的管理人才。
(二)下阶段推进工业经济健康、稳定、快速发展的思路和对策
1.把握机遇，争取主动，切实把宁波市工业经济工作做好。我们要在认真分析国内、国际政治、经济等宏观发展趋势和宁波市微观的工业基础构筑的基础上，提高认识，认清形势，统一思想，树立信心，在稳定中求发展，在困难中寻机遇。一是要克服稳定有余、进取不足的思想。要做到坚持稳中求进，加快发展不动摇，一切以经济建设为中心，切实营造发展经济的良好氛围。二是要克服在经济建设中的消极畏难情绪。在当前经济发展的低迷时期，一定要保持清醒头脑，认真思索和学习先进地区产业结构调整的成功经验，看到在困难中孕育着的种种经济起飞、发展的机遇，看到发展工业经济的各种有利条件。
2.重视投入，抓好调整。当前，我们一定要高度重视投入，积极鼓励投资。建议抓紧研究制订调动各方及各部门积极投资工业的政策和机制问题，形成积极、良性、正常的投入机制。积极引导和鼓励企业通过各种渠道，筹集资金，加大投资力度。及时充实宁波市建设项目储备库，有针对性地分批分期推出具有一定深度的招商引资项目，扎扎实实地做好招商引资工作。同时，要花大力气改善城市的投资软环境，切实转变工作作风，提高工作效率。在重视投入的同时，要切实推进工业结构调整。当前要通过深入、具体、细致的调查研究，尽快制订出一套适合宁波市实际的、切实可行的、可操作的工业结构调整的具体实施意见和方案。一方面，要按照抓大、放小、搞活”的思路，在抓好扶优扶强的同时，分期分批地推出一批中小企业，通过兼并、联合、租赁、托管等多种形式不断推进现有工业存量资产的调整和优化组合，特别是要抓好一批名牌产品、实力集团、特色工业园区。另一方面，要与投入相结合，要把投资的宏观调控与产业政策结合起来，结合实际定期推出宁波市固定资产鼓励、限制、禁止投资方向目录;建立政府产业结构调节基金，为重要技术改造提供技改贴息;为基础性工业项目提供低息贷款;建立政府高新技术产业风险投资基金，扶植、培育高科技企业的发展及其产品的开发等。努力通过有效规范和积极引导，促使投资方的资金投向符合宁波市长远发展需要的产业.不断发展和壮大宁波市的基础工业、支柱工业和高科技工业，通过增加资产投入，进存量资产结构调整，切实把宁波市的工业基础夯实。
关键词：深圳非农建设用地管理
Abstract:This article the nonagricultural construction which in 2004 in the urbanized change of scene process delimits by the Shenzhen special zone outside uses is the object，under the thorough analysis fast urbanization background the nonagricultural construction uses to manage in with the urban planning coordination，the replacement adjustment and with the city renewal transformation union，entering the market pasts the main question which and so on the aspects exist，proposed “strict standard management，safeguard development right，digestion question of a political nature，promotion construction standard” the management principle，and uses and the plan coordination from the nonagricultural construction，carries on the replacement adjustment，the enhancement and the city renewal transformation union reasonably，impels the nonagricultural construction to use gradually to enter the market wanders all about the surface to give the corresponding countermeasure and the suggestion.
Keywords:The Shenzhen Nonagriculture construction uses Management
1.城市化下的非农建设用地
城市化是社会发展到一定阶段的必然产物，是农业人口转化为非农业人口、农村转变为城市、农业用地转化为非农业用地的过程，是我国现代化进程中的必经之路。在快速城市化中，除了国有建设用地能够直接为城市建设用地扩张提供空间外，属于集体所有的非农建设用地也扮演了至关重要的角色。一方面，政府通过土地征用，将集体土地转变为国有土地，然后按照城市国有土地进行出让和建设，在中国许多发达地区的城市中，集体土地几乎成为了唯一或基本的土地来源，为城市建设用地增长提供重要的空间资源，例如多个城市在城市规划区外建设的产业园区、大学城等项目；另一方面，农村集体组织使用非农建设用地进行开发建设，大力发展乡镇企业，创造了农村工业占据全国工业半壁江山的局面，成为农村集体资本积累的重要来源，并且出现了城中村、集体所有工业区与城市其他功能用地交错连片的城乡结合地带，进一步加速推动城市建设。然而，由于我国实行城乡分治的二元土地制度，现行法律对集体土地流转用于非农建设进行严格限制，但伴随着农村工业化、城镇化，集体非农建设用地的使用早已超出目前运转的国家地政管理行政体系的监管和约束。在地方政府的默许或不作为下，地方发展不断突破国家政策和土地管制要求，集体土地所有者通过出让、出租、私卖等非法形式进行流转，造成非农建设用地隐形入市，实质性地成为建设用地直接的重要供应者。这种非农建设用地高速无序扩张、空间分散并低效开发的现象，导致城市整体发展不协调，土地市场管理混乱，土地价值流失和土地资源浪费等问题。
深圳作为中国城市发展最快的城市之一，已出现了“四个难以为继”的发展问题。深圳市原集体建设用地包括名义上划定的非农建设用地以及当前实际上有原村民或继受单位掌握的已建设用地或未建设空地，据统计目前全市原集体建设用地的规模将近300平方公里。由于历史原因，原集体建设用地上存在着五花八门的政策和错综复杂的利益关系，无法直接纳入现行常规国有土地的管理渠道。在深圳市土地资源紧约束的背景下，这部分既无法作为有效土地供应于需求、又不适用于相关土地效益提升计划的原集体建设用地，成为制约深圳土地资源的高效配置和合理利用的关键所在。尽管2004年全面城市化使深圳全市土地名义上已转为国有，但事实上当前大量原集体土地（包括已建和未建用地）的实际使用权仍掌握在原村民或继受单位手中，既不具有合法产权，又得不到应有的管控，处于产权和管理的“真空”状态，并且涉及复杂的历史遗留问题。其中，2004年城市化转地过程中划定的非农建设用地是政府承诺给原村民合法利用用地中的主要组成部分，属于原集体建设用地的一种类型，用地内涵和相关政策相对明确，而且是当前深圳原集体土地管理的重点之一。本文以深圳特区外这种“狭义”的非农建设用地为主要研究对象，探讨目前其管理中的存在问题和解决对策，具有一定的代表性和针对性。
2.深圳非农建设用地的发展与现状
2.1发展历程。
2.1.1城市化发展的初期（1993年前）。这一时期，国家、广东省和深圳市关于土地管理的相关法规政策体系尚未完全建立，土地使用极不规范，土地管理无序混乱，特别是在深圳特区内，出现了大量违规用地的现象，但特区外城市经济还处于萌芽阶段，仍以传统的农村经济为主，对建设用地的需求小，违规建设行为也较少，集体建设用地刚刚开始起步，原宝安县曾以非农建设用地的名义陆续给各行政村划定了一定数量用地供其建设。
2.1.2特区外第一次城市化（1993～2003）。1993年，宝安县正式撤县设区被划分为宝安、龙岗两区，深圳市第一次在农村集体土地利用和管理上出台规范性文件《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（深府［1993］283号）对两区的土地实行统一的规划、征用、开发、出让和管理的土地政策。宝安龙岗按照该办法陆续地、在1998年集中大量地并给各街道划定了非农建设用地。然而，“撤县改区”的实施刺激了特区外的发展，在巨大利益驱动和政府土地监管乏力的双重作用下，特区外以自下而上为主导的大规模开发建设的推进，使在缺乏有效管控的情况下，集体土地的利用发生急剧变化，大规模地转化为事实上的城市建设用地。
2.1.3特区外第二次城市化（2004年～）。2004年，宝安、龙岗两区18个镇全面撤销镇的建制，实行“全面城市化”，市里出台《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府［2004］102号文），以加强特区外城市化转地过程的土地管理，宝安龙岗也相继推出查处违建、更新改造、解决土地历史遗留问题等一系列土地政策文件，以加快全面城市化进程。在这次城市化转地过程中，宝安龙岗两区根据《管理办法》，按照“工商用地指标100平方米/人、居住用地100平方米/户、公共设施用地200平方米/户”的标准，核算出宝安龙岗各街道需划定的非农建设用地规模，共为46.72平方公里。但从实际的划定情况来看，由于城市化的土地遗留问题涉及盘根错节的利益问题，至今尚未完成城市化土地收尾工作。两区目前已落实的划定面积为41.52平方公里，其中新划定的非农建设用地为22.77平方公里。
2.2现状特征。
2.2.1划定原则存在地区差异。在这次城市化转地过程中，宝安和龙岗两区分别根据本区实际情况制订各自的实施细则。龙岗区考虑历史已划定的非农建设用地，不再对非农建设用地已达标（甚至超标）的街道重复划定，只对未达指标的街道按建成区和未建区不同比例进行划定，使实际划定的规模“超指标”。宝安区则不考虑历史已划定的非农建设用地，全部按指标重新划定，使部分街道因无地可划而产生“悬空指标”，出现“未达标”的现象。两区划分尺度存在的较大差距使划定工作一定程度上有失公平，也使非农建设用地后续管理工作呈现不同的特点，从而增加了统筹管理的难度。
2.2.2以工商和居住用地类型为主，公建用地极少。尽管深府［2004］102号文规定非农建设用地指标中包括公建用地，但从实际划定的来看，两区对公建指标均采取了捆绑划定的方式，使绝大部分指标作为工商用地和居住用地，公建用地指标被严重腾挪。宝安规定居住用地划定中含公建用地，但实际已划定的指标中非农居住用地只占4.5％，其余9.2平方公里居住指标属于只进行指标核算而不具体划定范围的已建房户用地，这种做法使原本占非农建设用地指标一半规模的公建用地实际上无法全部落实。龙岗是工商用地中含公建用地，但并没有规定规模比例，导致工商用地和公建用地指标难以分别单独统计，实际上包含公建用地指标的新划定非农工商用地大多是用于工业或商业建设。
2.2.3大多在建成区内划定。近年来，特区外城市化进程的加快，宝安龙岗两区大部分土地实际上已通过合法或违法的不同途径进行开发。因此，本次城市化两区划定的非农建设用地大多位于建成区内，共占实际划定规模41.51平方公里的89％，其中宝安龙岗的比例分别是93％和87％。由于两区现状建成区的环境普遍较差，非农建设用地的这种空间特征使其在日后的进一步开发中将面临现状条件的约束，并必然会引发要求非农建设用地置换调整所带来的一系列复杂管理问题。
3.管理存在的主要问题
3.1非农建设用地划定性质与用地规划管理难以衔接。
3.1.1非农建设用地的用途确定与用地规划要求脱节。首先是历史上划定并已批准的非农建设用地在土地用途确定方面缺乏统一标准，例如，一些纳入本次划定的已划历史非农建设用地，在用地批复中有的注明“工业”、“商业”、“居住”，有的注明“按规划实施”，甚至还有的仅注明为“综合用地”，描述含糊不清、模棱两可，为日后非农建设用地按规划管理的工作增加很大难度，并使涉及非农建设用地的规划在编工作面临很大压力，导致规划中出现为回避非农建设用地性质确定难题的“开天窗”现象。其次，划定的非农工商用地中并没有明确这工业用地和商业用地的比例关系，使非农建设用地的政策要求与法定规划的用途管治要求难以衔接。
3.1.2非农公建用地的名存实亡增加用途管理的难度。两区对公建用地指标捆绑式的划定方式，一方面不同类型用地指标混杂而无明确比例的情况使在实际开发中使公建用地指标出现腾挪，变相成为经济收益高的工商用地或居住用地指标；另一方面由于两区捆绑的对象不一样（宝安捆绑在居住用地，龙岗捆绑在工商用地），而根据深圳市现行操作办法，居住和工商两种类型用地的产权性质是有着本质区别的，即非农工商用地可有条件进行合作建房而上市，收益归集体，非农居住用地即原村民宅基地部分，只能自用不得上市，产权归属个人的，增加对非农建设用地按用地性质进行确权管理的难度。
3.1.3针对非农建设用地的规划许可依据不足。由于非农建设用地的用途属性与用地规划性质难以衔接，特别是工商用地把工业和商业两种开发收益差异大的用地类型混杂，加上对于那些靠近特区或宝安、龙岗中心城区的街道，大部分非农工商用地划定在规划的居住用地、商业用地上，使在进行非农建设用地审批时遇到按规划还是按划定的土地用途进行审批的尴尬，若按划定的土地用途审批还存在是按工业还是商业确定用地性质的矛盾。
3.2已划定非农建设用地存在置换调整的要求。
3.2.1要求置换调整的主要类型。由于本次城市化转地对非农建设用地的划定存在划定位置偏远、地块分散规模小、部分指标无地落实、与规划用地性质冲突等问题，不少原村民或集体都提出了对非农建设用地划定进行置换调整的要求，主要集中在用地性质改变、空间位置置换、通过调整落实“悬空指标”三方面。例如，要求将尚未落实的非农建设用地＂悬空指标＂调整用于旧村改造项目或居民统建项目；将分散的已划定非农建设用地进行置换，把指标以用于集中进行程中村改造；将与道路、公共与市政设施等城市建设冲突或因重大建设项目而被政府征用的非农建设用地等面积置换到规划性质为居住或商业的地块上；对因划定的土地用途与城市规划冲突而无法完善用地手续的非农建设用地进行调整；等等。
3.2.2置换调整的原因。
3.2.2.1受政府政策的影响。因城市规划变更、现占用基本农田、基本生态控制区或规划已确定为城市公益性设施用地的原因，造成非农建设用地的不得不进行调整。
3.2.2.2土地高效利用需要进行土地的规模开发。具有一定规模并相对完整的土地能够有效地提高土地的使用效率，从而产生较高的土地收益，因此，原集体或村民对相对分散而零星的非农建设用地进行适当调整归并使之产生更大的效益，同时，这也是深圳土地资源紧约束的背景下对土地开发利用提出的要求。
3.2.2.3土地所有者对非农建设用地提出置换调整的诉求。近年来，在房地产开发热潮中，商住和商业开发是地产商的投资热点，相对来说，工业占地大但收益较低。在收益最大化目标的驱动下，大多数的继受单位希望把区位和建设条件良好、但划定为工业用地性质的非农建设用地调整为商住和商业用地。
3.2.2.4城市更新改造客观上要求非农建设用地进行集中置换。目前，超过9成已划定的非农建设用地位于现状建成区，且大多数是建筑质量和环境较差的工业区和城中村。原村民和集体希望通过改造提升用地价值。根据深圳市现行的城中村改造政策，纳入改造范围条件之一是必须90％以上属于非农建设用地，而且非农建设用地能够享受最优惠的改造低价政策。因此，城市更新改造的动力促使非农建设用地消化和入市的同时，也要求非农建设用地在空间上进行调整集中以满足城市更新改造的要求。
3.2.3大规模调整带来的问题。
3.2.3.1缺乏引导的改造损及城市公共利益。在利益最大化的驱动下，原集体和村民希望能把区位与建设条件不够理想又分布零散的非农建设用地集中置换调整到建设条件良好的地块，会冲击公益性设施用地的安排，从而牺牲城市的整体公共利益。
3.2.3.2多方利益协调的难度大。非农建设用地的调整涉及到调整地块不同业主（村民）、村集体和开发商等多方面利益，调整中任何环节出现松动或者利益不均衡，都可能引发多米诺骨牌效应，损害村民或城市公共利益。这个沟通和协调过程是一个利益博弈的过程，需要统筹协调的工作难度非常大。
3.2.3.3“悬空指标”落实过程难度大。由于现阶段的非农建设用地划定还存在诸多不完善的地方，特别是现在还有不少的非农建设用地“悬空指标”，其空间范围的最终落定必将经历艰苦的谈判过程，也极易成为规划土地管理失控的薄弱环节。
3.3非农建设用地与城市更新改造的结合缺乏明确指引。如前所述，划定的非农建设用地接近9成位于建成区，且多存在土地现状用途与规划用途不符的情况，加上深圳土地资源紧缺，结合城市更新改造对非农建设用地置换调整成为目前主要的诉求之一。
3.3.1商品房或商业开发成为主要改造方向。受近年来房地产市场火爆发展的影响，原村民或集体组织均希望通过改造的途径对非农建设用地进行收益高的商品房开发或商业开发。城中村改造政策是现状工业用地改造为居住用途或者商业用途的主要途径，且以非农建设用地指标或“原农村集体经济组织和原村民在依法划定非农建设用地的地域范围外形成的居住区域现状非农居住用地”作为纳入改造区域的条件。但实际上，区位优良、拆迁成本不高、利益关系相对单纯的一些原集体经济组织建设的工业区，成为继受单位最希望纳入城中村改造范围的非农建设用地。而对政府最希望改造的私宅、老屋村等类型，由于产权分散、谈判补偿成本高等原因，除非区位优越且市场预期很高，否则很少会成为开发商优先考虑的改造对象。而对于政府力推的“工改工”，尽管2007年出台了《关于工业区升级改造的若干意见》，但由于工业用地的短期收益有限，市场方面的反应并不积极，尤其是涉及非农建设用地中工商用地的改造，大多倾向于商业改造开发，而很少是参照这一政策进行实行“工改工”。
3.3.2为回避复杂的改造行政审批手续出现“自改”需求。目前的城中村改造政策，要求改造地区满足物质环境差等必要改造要求，加上申请和审批程序复杂，例如需编制改造专项规划、需纳入城中村（旧村）改造年度计划，进行拆迁、立项各级审批等，耗时较长。对于规划为居住或商业的用地，不少继受单位在已划定的非农建设用地范围自行拆除建筑，希望走“空地新建”按规划申请报建审批的程序。这种自行拆除的现象会造成城市建设管理无序，加大了非农建设用地管理难度，并使政府部门面对此类申请时因依据不足难以办理。
3.3.3非农建设用地置换与城中村改造的程序衔接问题。根据现行规定，城中村改造范围的确定，须以非农建设用地作为必要条件；而继受单位申请置换非农建设用地以用于城中村改造，审批单位考虑是否准许其置换，则需要评价城中村改造项目是否成行，以其纳入年度实施计划为准，避免由于改造项目无法实施而出现非农建设用地的再次调整。非农建设用地的调整改造和城中村改造两者是互为前提，密切关联的。但目前在程序和政策上相互之间还缺乏顺畅的互动机制和有效的衔接。
3.4非农建设用地入市流转政策尚未完善。在城乡“二元性”的土地制度下，国家一直对集体土地的上市流转实行严格控制管理政策。面对实际操作中屡禁不止、甚至有“公开”之势的大规模集体用地入市流转情况，国家从1999年开始，陆续在湖州、芜湖、顺德等地实行试点并取得较好的效果，但国家在政策层面的规定仍十分谨慎。关于非农建设用地入市流转，深圳市出台了探索性的文件《关于规范合作建房审批业务的通知》（深国房［2006］759号），规定依法批准给予原集体经济组织用于经济发展的保障性用地，在30％自用的基础上，通过严格的合作建房审批程序补交地价可进入市场流转。然而，在强烈的土地开发诉求的冲击下，如何在尊重原农村集体组织对已批准非农建设用地自主开发的前提下，引导原农村集体组织利用土地可持续发展，并与政府调控房地产市场相协调，是解决非农建设用地入市的主要问题。
3.4.1土地产权模糊与既有政策的冲突。本次非农建设用地划定后，既出现了要求在工商用地上进行住宅开发的呼声，也有为了提高土地利用效益而利用宅基地指标“统建上楼”，且引入开发商提供资金并以部分住宅单位作为回报的诉求。这种在工商用地和居住用地上都进行经营性住宅项目开发的作法，模糊了两类用地的用途和产权关系，给后续管理带来了一定的困难。
3.4.2平衡不同区位/规划条件带来的土地收益成为管理中的难点。划定的非农工商用地的用途、开发强度需要与批准的城市规划相衔接，而规划难以完全考虑非农建设用地的政策属性，因此出现了规划用途并非工业或商业用途、容积率指标的弹性幅度较大的情况，使不同地块的非农建设用地的开发收益差距较大，因不公平而产生纠纷，不利于社会稳定。
3.4.3对原集体经济组织和原村民持续发展能力的冲击。深圳规定原农村集体组织在合作建房入市前，要求保证至少30%用地作为村集体永久用地。在此基础上，已批准非农建设用地可依据规划确定为居住用途，或在把非农工商用地指标调整到规划为居住的地块后，村民在眼前短期利益的驱使下，可在近年内将分批最多将70%用地合作转让用于房地产开发。由于合作开发后的土地完全进入市场，原村集体难以享用更长远的收益权，可能对社区经济的持续发展产生不利的影响。
3.4.4非农建设用地的入市对房地产市场的冲击。尚存在的未落地的非农建设用地悬空指标，以及因为各种原因需进行非农建设用地调整的，正在试图选择在回报最高的土地上进行划定。这种较大规模的非农建设用地调整势必导致对特区外城市功能的冲击。此外，非农建设用地批量入市在增加商品房土地供应上确有帮助，但无计划的入市，尤其是在房地产发展走低的形势下，可能对深圳市房地产市场造成冲击。
4.破解管理难题的对策建议
4.1明确非农建设用地的管理原则。对深圳而言，城市化快速发展对土地资源合理高效利用提出的要求与现行国家“二元化”土地管理制度矛盾日益突出，加上在不同阶段的城市化进程中出现的土地历史遗留问题，使当前原集体用地管理面临很大压力。在管理中应坚持“严格规范管理、保障发展权利、消化历史问题、提升建设水准”的原则。
严格规范管理，就是按照宏观调控要求，加强对非农建设用地的用途管治，按照国有土地管理的管理要求，完善确权手续，加强规划引导和计划统筹，规范非农建设用地的规划许可和用地审批手续；拟定科学合理的非农建设用地市场化政策，促进土地资源高效利用。保障发展权利，就是真正落实非农建设用地所承载的对原集体经济组织和村民的居住权和发展权的保障，划定的非农建设用地应满足数量和质量的要求，并为可能的动态调整做好准备；通过适当的政策和经济杠杆，调节和平衡非农建设用地开发的收益，保证继受单位和个人的相对公平。消化历史问题，即以非农建设用地作为解决深圳市原集体历史遗留用地的切入点之一，通过将部分历史遗留用地纳入非农建设用地范畴进行规范管理，起到消化历史遗留的集体建设用地的作用。提升建设水准，就是通过对非农建设用地的开发建设和更新改造的规划引导、区位指引和时序。
4.2确立规划的权威性，使非农建设用地按照城市规划确定的用途进行管理。
4.2.1依照规划实施，通过土地入市调节政策，解决非农用地与规划功能不符问题。按城市规划确定非农建设用地土地用途，是城市规划实施的必然要求。目前，深圳市组团分区规划现已对深圳市全覆盖，法定图则全覆盖工作也在加快推进过程中。对于非农建设用地，不管是在未建设的空地上划定或是划定在建成区内的工业、居住或商业用地，均应按现行城市规划的用地性质来确定土地用途。对于非农建设用地按照规划确定为居住、商业、办公用途，特别是依规划进行商品房开发进入市场的做法，目前国家是严控的。尽管深圳对非农建设用地实行一定市场化政策，但现阶段的政策体系是十分有限并还不完善。由于非农工商用地用于工业、商业或者住宅等不同用途的开发会产生巨大的经济收益差异，因此，在保证规划权威性和严肃性的前提下，对于原批准为工商用地、发展用地和未明确功能的未建非农建设用地，现规划确定为居住、商业、办公等经营性用地的，必须进行必要的调整，以保证非农政策的稳定性和社会的公平性。对于在编的法定图则，涉及非农建设用地时，则应以规划的科学性和技术合理性作为首要考虑的因素，适当考虑非农建设用地的土地政策属性。例如在小范围内有一定调整余地的前提下，非农工商用地宜按照有利于发展经济的用途，并优先考虑确定为工业用途。
4.2.2纳入年度实施计划管理，规范用地规划审批程序。面对深圳市建设速度的飞速发展，为了充分发挥规划和计划的调控作用，加强土地利用的计划管理，根据《深圳市近期建设规划（2006~2010）》的目标，每年编制《年度实施计划》，以此作为全市年度建设用地供应管理的依据，这一创新制度从2005年起已被正式纳入政府的运行机制。依据城市近期建设规划年度实施计划制度，全市必须坚持按计划安排建设用地，以强化计划的刚性。因此，从建立全市统一的用地管理标准目的出发，非农发展用地建设应纳入国有土地管理轨道，按照近期建设规划年度实施计划与年度土地供应计划进行管理。同时，根据目前非农建设用地管理的现实需要，对非农建设用地的规划审批，可区分非农工商（已建）用地、非农工商（未建空地）和“未建房户”非农居住用地实行差异化的管理。
4.3合理有序地引导非农建设用地调整。
4.3.1采取等面积分类置换的方式。在明确对“已划定方案的未建非农建设用地，如涉及基本农田、基本生态控制线和规划已确定的市政基础设施、公共配套设施用地的”予以调整的前提下，以社区为单元，考虑已划定非农建设用地符合基准指标的情况。对于已划定非农建设用地规模未超过基准指标而要求置换的情况，可按等用地规模在本社区范围内（包括建成区或未建空地）予以置换，在符合城市规划的前提下，可作为利于社区经济发展的可开发用途，具体可为居住、工业、仓储或者商业用途。对于已划定非农建设用地规模超过基准指标而要求置换的情况，可按等用地规模在本社区的建成区中置换落实，或者与“悬空指标”置换，在社区结合城中村（旧村）改造、整村搬迁、异地安置等方式，引导“住宅进社区、工业进园区”，在城市更新改造时予以明确。
4.3.2引导零星非农建设用地集中有序的开发。对于相对分散而零星的非农建设用地进行适当调整归并的，特别是涉及城中村改造的，原则上予以支持；对于非农建设用地大规模整体调整的，则应予控制，应充分考虑现状建筑、周边配套、现行规划情况，同时应充分考虑原农村组织的集体意愿、调整指标涉及的具体业主意愿；对于属于旧城改造范畴的非农工商用地，为引导“工改工”的实施，建议出台包括各类改造的城市更新办法，全面考虑后再进行改造规定，以避免变相的房地产开发改造。
4.4完善非农建设用地与城市更新改造结合的政策。
4.4.1加强与城市更新项目结合，引导用地布局优化。从实施意义来看，将分散的非农建设用地集中置换，结合城市更新进行建设，对于提升城市形象、有效整合土地资源、推动村民统建上楼及工业进园具有积极意义，同时这种方式还能在一定程度上解决非农建设用地与规划冲突的问题。从落实规划来看，较集中的非农建设用地有利于开展较大规模的城中村改造，改造的成效也比较好。然而，由于改造项目范围的确定必须以足够比例的非农建设用地规模为前提条件，而非农建设用地结合改造进行调整能否实现，有赖于改造项目是否能够列入当年的年度实施计划。因此，在非农建设用地置换调整与城市更新改造项目的年度计划之间进行充分的协调和衔接，用地管理部门与城中村改造部门应建立定期、定项目的机制，跟踪改造项目的进度，使非农建设用地能够结合城市更新并进入年度实施计划而得以实施，从而促进全市非农建设用地布局的优化。
4.4.2结合发展形势，专项研究进行引导改造。非农建设用地能够依托城中村改造得以消化的情况，在很大程度上基于城市更新可以推进的程度。在近年来房地产市场大起大落的背景下，城市更新改造政策也需要重新定位。因此，在充分考虑国家宏观调控政策和近期经济走势下，结合城市化转地后的土地情况，落实正在编制的《城市更新条例》精神，对城中村改造五年计划进行检讨，提出近期更新改造策略，指导年度城中村改造计划的编制。对于纳入旧改的非农建设用地来说，目前迫切需要得到政策指引的内容包括：适宜的改造区域，改造时序，保证环境的提升和公益性设施的空间预留等方面。针对目前市场热捧“工改居”项目、而工业区升级改造项目少有问津的两个极端现象，应得到充分重视，通过政策手段平衡两种改造方式的获利程度，避免过多的住宅房地产项目，鼓励工业区的升级改造。
4.5探索非农建设用地的入市流转。
4.5.1逐步扩大非农建设用地的入市范围。在深圳特殊市情的背景下，通过城中村改造为非农居住用地提供上市流转作的通道，是一项探索性的实验。一方面，非农居住用地上市流转之后由灰色产权转变为可流通的完全产权，从而为城市释放出质量较高的住房资源，有利于解决当前房源不足的问题，并能一定程度上缓解房价过高的情况，便于住宅房地产市场的统一管理。另一方面，非农居住用地的上市流转意味着动摇了原住民的永久居住权，必将给原住民的利益带来不小的冲击。因此，应因时就势，有步骤、分类型地使私宅走市场化的道路，最终实现住宅产权的统一国有化；针对性地区分非农建设用地“私宅”与其它未完善手续“私宅”的差异性，使建设行为的合法性与经济收益和社会收益挂钩，树立法律的权威性，鼓励依法建设，实施违法必究，妥善解决历史遗留的违法私宅问题。
对非农工商用地的开发使用，按目前政策是30％可用于合作建房进行上市流转，70％预留作为为集体提供长期收益的集体资产。但实际上，对集体整体利益来说，短期还是长期利益、集体管理资产还是个人管理资产，哪种利益回报更高，资源配置效率更高，很难一概而论。从物权的角度来看，原村集体是有权按照集体成员的意愿来处置其所属资产。因此，对非农工商用地的开发建设，应给予原村集体充分的自主处置权，通过全体成员大会的形式决定处置集体用地的方式，即选择全部上市或部分上市或自主经营。从用地管理的角度看，非农工商用地上市流转后能实现产权的完全国有化，有利于实现全市土地按统一标准进行管理。
4.5.2采取用地价政策调节不同用途非农建设用地收益。对于未明确用地性质和原批准为工商发展用地的非农建设用地，规划功能确定为居住或商业的情况，如何进行功能调整，通过何种方法合理、合法地与现有的土地政策进行衔接，是非农建设用地上市流转的关键问题。目前，深圳从进行了土地用途打折法、容积率打折法、地价调节法三方面的探索实践。土地用途打折法指把工业用地按一定比例进行折返置换为商住等其他经营性用地（如按工业用地的50％规模置换为居住用地）并进行上市；容积率打折法指工业用地等面积置换为居住、商业用地时按一定比例降低置换后地块规划所确定的容积率并进行上市。地价调节法则是根据不同用地性质的地价差异调节用地置换所产生的收益差异，以大运新城的调整方案为例，其具体测算方法为：工业用地按65％折算为商住或商业用途的，地价按35%部分缴纳市场地价，如市场地价为基准地价的2.5~3.0倍，即相当于基准低价。由于不同地区的基准地价是由国土部门所确定公布的，所以从操作实施效果来看，直接采取全部土地按基准地价计价的地价调节法更为直观和简便。因此，对于非农工商用地根据规划调整为居住或商业用地的情况，可按基准地价缴纳全额地价；其它非农建设用地按照《深圳市人民政府关于加强土地市场化管理进一步搞活和规范房地产市场的决定》（深府［2001］94号）规定“原农村征地时留用的工商发展用地进入市场的，按建筑面积收取市场地价的10％”，即按照基准地价的10％缴纳地价，以有序地引导非农建设用地入市流转。
5.结语
随着城市化的进一步深入推进，集体所有的非农建设用地在城市建设中将发挥更大的作用，对其合理有序的管理将有助于加强城乡土地统筹建设，使有限的土地资源得到高效合理的开发利用，有助于促进乡镇经济发展和农村城市化，保障农民合法并充分使用土地改善生活，有助于推动城市规划和城市更新改造的实施，加快城市化进程，提升城市化质量。从体制来看，我国现行的“二元化”土地制度是造成集体非农建设用地管理存在种种问题和难度的根源。从实际管理来看，应从地方实际情况出发，以城市规划为主导，坚持非农建设用地按规划要求和标准建设；充分考虑非农建设用地因发展而提出的置换调整要求，并结合城市更新改造解决非农建设用地的调整与开发问题；探索通过地价调节等方式，审慎推动非农建设用地入市流转；从而建立更健康、和谐的城乡关系，推动城乡全面高质量的建设。
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（一）主要成效
1.住房保障体系进一步建立，有力促进了基本公共服务均等化
至2012年，嵊州市进一步建立了廉租住房制度、经济适用住房制度和公共租赁住房制度，加快实施城市旧住宅（危旧房）改造。保障性安居工程惠及范围从最初的城镇最低收入家庭扩展到城镇中低收入家庭、新就业无房职工和外来务工人员家庭，保障人数从2010年的6.65万人，增加到2012年的7.84万人，增加了18%，达到城镇常住总人口的22.63%，保障性住房受益面已基本实现“十二五”确定目标，中低收入家庭的住房困难问题得到明显缓解，促进了住房保障基本公共服务均等化，维护了社会公平。
2.住房保障水平不断提高，人民群众的基本居住条件得到明显改善
根据经济发展水平和居民居住需求，不断提高住房保障水平，使中低收入家庭住房条件得到稳步改善。廉租住房租赁补贴平均水平由2010年的135.39元/月·人，增加到2012年的144.43元/月·人，增长6.67%；廉租住房人均保障面积标准2012年提高到16平方米/人。廉租住房租赁补贴标准占市场平均租金的比例达到64.58%，并通过棚户区（危旧房）改造，使城镇居民家庭基本居住条件切实得到改善，促进了社会和谐稳定。
3.城镇新增人口的住房困难得到缓解，有力巩固和推动了城镇化进程
2012年，嵊州市城镇常住人口为34.66万人，城镇化率为47.18%。至2012年，嵊州市已逐步将城镇住房保障户籍限制条件从户籍人口扩展到常住人口，使未取得城镇户籍的常住人口的住房困难问题得到一定缓解，有序推进了非城镇户籍人口市民化的进程。至2012年底，以企业自建职工宿舍方式已建成公共租赁住房0.75万套，有效缓解了城镇新增就业人员家庭的住房困难，为城镇化、工业化的发展提供了有力保障。
4.保障性安居工程投资力度不断加大，有力推动了经济平稳较快发展
保障性安居工程资金投入规模不断增加，资金筹集力度不断加强，2010年至2012年累计从土地出让金净收益中提取安排保障性安居工程资金34，473.62万元，有效解决了保障性安居工程建设资金。以新建、配建、企业投资建设等多种方式，对保障性安居工程优先落实项目用地、优先规划、优先建设，并做到政策保障、资金保障，有效推进了保障性安居工程建设，较好地完成了上级下达的建设任务。2012年保障性安居工程完成投资额达到8884.5万元，占全市城镇住宅投资总额的5.11%，较2010年、2011年分别增长3.58和1.59个百分点，为拉动内需、扩大就业、推动经济平稳较快发展发挥了积极作用。
5.保障性住房房源筹集渠道进一步拓展，为满足各类住房困难家庭的居住需要提供了有力保障
嵊州通过新建、配建、企业投资建设等方式多渠道筹集房源。截至2012年底，全市已建保障性住房和棚户区改造安置住房共30283套，竣工28513套，在建1770套，较好保证了各类住房困难家庭的居住需要。
（二）存在问题
1.住房保障配套政策有待进一步完善
一是要根据已明确的住房保障内涵，加快制订和完善保障性安居工程建设和管理的指导意见；二是加快制定城镇中低收入家庭住房动态管理办法，建立一套城镇低收入家庭个人信息收集、核实和进入与退出管理的客观、科学的体系；三是加快制定城镇中低收入家庭住房、收入认定办法；四是进一步完善保障性安居工程的监督管理办法。
2.项目建设需进一步加快
住房保障最终需要通过保障房的建设，才能真正解决中低收入家庭的居住问题。由于部分项目建设时间跨度过长，导致了保障方式的单一。如在新建住宅小区配建的保障性住房已有十多处，到目前还没有一处交付使用，导致廉租住房实物配租率较低。
3.运作机制有待进一步完善
保障性安居工程是一项系统工程，更是民生工程，政策性强、程序多、操作性要求高，工作面广、量大、复杂，现住房保障管理部门仅为一个管理科室，已不能适应越来越繁重的任务与要求越来越高的工作，因此，需要加快成立一个独立运作的住房保障管理部门，特别是乡镇、街道、社区承担着住房保障的大量基础性工作，需配备一定的专职人员。同时，还需保证住房保障部门的工作经费。
4.指导力度有待进一步加大
住房保障政策性强，操作要求高，老百姓关注程度高。因此，需进一步加强对住房保障工作人员的培训和业务指导，提高政策水平和操作能力。
二、主要任务及措施
（一）主要任务
“十二五”时期是城镇住房保障加快发展时期，城镇住房保障覆盖面和受益面将快速提高。因此，今后一个时期，城镇住房保障的主要任务有以下方面。
1.加快保障性住房房源筹集
要把公共租赁住房作为今后一个时期实施城镇住房保障的主要形式，列为保障性住房建设的主要任务，重点通过新建、配建、改建、收购、在市场上长期租赁等方式，多渠道筹集公共租赁住房房源。一是要加快在建项目建设，要加快原艇湖啤酒厂地块保障性住房、三塘区块公租房等项目建设；二是要按照嵊州市政府《关于加快推进保障性安居工程建设 切实加强房地产市场调控工作的实施意见》和《关于新出让商品住宅项目土地配建保障性住房的补充意见》等规定，加大新建住宅小区保障性住房的配建力度。配建的保障性住房，在满足廉租住房实物配租的基础上，剩余部分用于公共租赁住房；三是在外来务工人员集中的开发区和工业集聚区，按集约用地的原则统筹规划，在符合规划和列为当年公共租赁住房建设计划的前提下，允许规上企业利用自有工业土地，有序建设公共租赁住房；四是鼓励城乡结合部的集体经济组织，利用集体留用土地，在村民大会同意基础上，建设公共租赁住房；五是要做好项目预备，做到项目推出科学有序。
2.进一步落实各项支持政策
确保用地供应。国土部门要根据住房保障规划和保障性安居工程年度建设任务，科学编制土地供应计划，并在新增建设用地年度计划中对保障性安居工程用地指标实行单列，做到“应保尽保”。严禁以保障性住房名义取得划拨土地后，以补交土地出让金等方式变相进行商品房开发。对已供应的各类保障性住房用地，不得改变土地性质和土地用途，不得提高建设标准、增加套型面积，不得违规转让土地使用权。要开通保障性安居工程建设用地审批绿色通道，简化审批程序，提高审批效率。加大财政投入。加大财政投入和信贷支持。
3.进一步提高规划建设和工程质量水平
优化规划布局和户型设计。要把保障性住房建设作为城乡规划和土地利用总体规划的重要内容，提出明确要求，合理安排布局；集中建设的保障性住房，应充分考虑居民就业、就医、就学、出行等需要，加快完善公交、医院、学校、幼儿园、农贸市场等配套建设；保障性住房户型设计要严格执行抗震设防和建筑节能等强制性标准，坚持户型小、功能齐、科学利用空间，有效满足各项基本居住功能；租赁性住房应当提供简约、环保的基本装修，具备入住条件。强化工程质量监管。
4.进一步健全分配和运营监管机制
规范准入审核。要根据市区经济社会发展水平、居民收入、住房状况，合理确定保障对象住房困难、家庭收入（财产）的具体标准，定期调整，并向社会公布。完善住房保障申请、审核、公示、轮候、复核制度。健全建设、国土、民政、公安、税务、金融等部门及街道、社区协作配合的家庭住房和经济状况审核机制。保障性住房申请人应当如实申报家庭住房、收入和财产状况，签署诚信承诺书和委托审核机关对其家庭收入包括金融资产在内的各类财产状况进行核定的授权书。审核机关调查核实申请人住房、金融资产、车辆等财产的，有关机构应当依法提供便利。严禁以任何形式向不符合保障条件的家庭提供保障性住房。切实防范并严厉查处骗租骗购保障性住房、变相福利分房和行为。对以虚假资料骗购、骗租保障性住房的，一经查实应立即纠正，并取消其在5年内再次申请购买或租赁保障性住房的资格。建立住房保障诚信档案，完善失信惩戒制度。严格租售管理。经审核符合条件的家庭，住房保障管理部门应当在合理的轮候期内安排保障性住房。廉租住房、公共租赁住房的租赁合同，应当载明租金、租期、使用要求和双方责任权利。租赁合同期满后承租人仍符合规定条件的，可以申请续租。经济适用住房购买满5年的，方可上市交易。加强日常管理。要加快住房保障管理信息系统建设，完善保障性住房和保障对象档案，动态监测住房保障对象家庭人口、住房和经济状况变化情况。建立公众监督机制，落实信息公开，充分发挥社会监督作用。定期检查保障性住房使用情况，对违反规定将保障性住房出售、转借、出租（转租）、闲置、改变用途且拒不整改的，按照有关规定或者合同约定收回。对中介机构违规出售、出租保障性住房的，依法给予处罚。同时，要加快建立和健全廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房退出机制。
（二）主要措施
1.建立目标责任制
嵊州市建设局负责全市保障性安居工程建设的指导、协调和管理工作；嵊州市发改、财政、国土、规划等部门按各自职责做好保障性安居工程建设管理的相关工作；各乡镇街道、开发区负责辖区城市旧住宅区（危旧房、城中村）改造和区域内保障性安居工程的建设（配建）和管理工作。各有关部门和单位要切实抓好项目前期准备、建设资金落实、土地供应、工程质量安全监督、保障性住房租售管理和日常监管等工作。要根据住房保障工作实际需要，加强住房保障管理机构和具体实施机构建设，充实工作人员，保障工作经费。要加强组织领导和督促检查，严格落实各项政策，及时总结推广先进经验，努力把保障性安居工程建成廉洁工程、平安工程、放心工程。
2.统筹安排年度任务
保障性安居工程建设目标是“十二五”时期国民经济和社会发展的约束性指标，必须确保按期完成。要向社会公布年度保障性安居工程建设计划、项目开工和竣工情况以及项目名称、建设地址、建设方式、建设总套数等信息。
【关键词】农村；建设用地；流转；制约因素
依据现行《土地管理法》及有关条例的规定，所谓农村集体建设用地，是指农民集体所有的、一般是地处农村的、并经依法批准使用的兴办乡镇企业用地、村民建住宅用地、乡(镇)村建设公共设施和公益事业建设用地。也称之为“农村集体非农建设用地”，或简称为“农村建设用地”、“集体建设用地”。在我们国家，集体土地向国有土地的“流转”只能通过国家征收这一种渠道实现，而国家对集体土地的征收又具有很强的行政色彩，因此，在我国所研究的“土地流转”，说到底是一种土地使用权的转让和流通。
近些年来，随着对我国农用土地的制度改革不断深入，笔者认为，我国农村集体建设用地流转制度创新必须在保持农村土地集体所有的基础上，在农民享有长期承包土地权利的前提下，通过赋予农民交易土地使用权的权利，允许农民在承包期内，根据国家有关政策有偿转让其土地使用权，实现土地优化配置，提高土地经营效率。在这些制度性创新研究中，关键是要正确处理制度创新中的几个制约因素和难点问题。
一、农村土地使用权流转制度创新中的制约因素分析
（一）农村土地使用权流转的法律约束机制
1．集体土地所有权主体不明确，使用权无法得到保护；
2．集体土地使用权的法律属性在立法上的迟缓不利于稳定农业和农村经济的发展；
3．承包经营权的法律属性不能适应稳定农村土地使用关系的需要。
（二）不同利益集团的行为决策方式的约束
1．中国农民传统观念与经济行为约束。当代中国农民的思想体系及价值观念仍处于低层次、低水平的发展态势之中。与此相适应的农户经济行为是：行为目标的多元化、生产行为的短期化以及决策过程的非规范化。因此，农村土地制度的改革与创新，必须充分估计到农民经济行为的特点及其对创新制度可行性程度的约束。
2．社会环境的缺陷影响土地制度创新。某些政府部门的行为不规范与宏观决策的多变性，导致社会信用水平下降，农民难以建立有效的长期利益预期。中国不合理的二元经济结构和城乡关系的对峙和冲突、弱化和侵蚀了农村土地制度创新的动力与冲突。
二、农村土地使用权流转制度创新中的难点分析
（一）流转的条件和范围
对于集体建设用地流转的范围和条件，当前国内经济界主要有四种观点。第一种观点认为应当按照城市规划区进行区分，城市规划区外的集体建设用地可以流转，城市规划区内的集体建设用地则不允许流转，应通过征地制度改革解决。第二种观点认为应当按照是否为新增建设用地进行区分，现有非农集体建设用地可以流转，新增非农集体建设用地则不允许流转。第三种观点认为只要符合土地利用总体规划的集体土地均可以流转。第四种观点认为，流转范围应当是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地。根据《土地管理法》，农业建设用地属于农用地范畴，不属于集体建设用地。因此，对于集体建设用地，应当按照土地利用总体规划和土地用途管制制度进行严格管理，只要是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地，均可依法使用和流转，不应分“圈内”“圈外”区别对待，也不应按是否属于公益性质来区分。为此，应明确规定，可流转的集体建设用地是指符合土地利用总体规划，已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地 ；明确各级人民政府土地行政主管部门要严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，严格控制新增集体建设用地；使用集体建设用地进行开发建设，要纳入所在地市、县人民政府的供地计划。同时，土地是农民的重要财产，在符合规划和依法批准的前提下，土地所有者对其所有的建设用地有占有、使用、收益和处分的权利，有权决定是否流转和流转的形式 ；土地使用者依法取得的集体建设用地使用权，可以依照合同约定使用和流转。因此，集体建设用地使用权流转必须坚持土地所有者、使用者自愿原则，任何单位和个人都不得强迫集体经济组织流转土地，也不得阻碍符合条件的集体建设用地使用权依法流转。
（二）集体建设用地流转的方式
对于集体建设用地使用权的流转方式，目前主要有三种意见。第一种意见认为应当首先明确集体土地所有权人和使用权人之间的首次流转关系，这是土地使用权的来源和前提，其次才是土地使用权人之间的再流转关系。第二种意见认为应当包括出让、租赁、作价出资(入股)、联营和转让、出租等形式，并应分别明确各种形式的定义、操作程序等。第三种意见认为出让方式有特定含义，应主要规范土地使用者转让、作价出资(入股)或租赁土地使用权的行为。集体建设用地使用和流转确实包括土地所有者、土地使用者之间以及土地使用者之间两个层次的关系，前者属于土地所有者将土地使用权确定给单位或者个人使用，使用和流转的具体方式有作价出资、入股、联营等多种方式，今后实践中可能还会出现新的方式，有无必要规定具体的使用和流转方式，各地意见不完全一致。
转贴于 （三）集体建设用地流转后的用途
对于土地用途，主要有四种意见。第一种意见认为只要符合规划，没必要对用途作特别限制。第二种意见认为应限制不得用于经营性用途。第三种意见认为应当明确经营性土地使用权使用和流转应当采用招标拍卖挂牌方式。第四种意见认为应当对商品住宅开发加以必要限制。集体建设用地使用和流转首先必须严格执行规划，在此基础上，还应当对集体建设用地用于商品房开发加以限制。如果允许使用集体建设用地进行商品住宅开发，在现实情况下难以实现控制房地产开发总量的要求，同时，由于产权形式复杂，也难以保证商品住宅交易的安全。为此，应给以相应限制，加强规划管理，明确集体建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划，在城市、村镇规划区内的，还必须符合城市规划和村镇建设规划。不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建，集体建设用地使用权也不得流转。应明确规定严禁使用集体建设用地用于商品住宅开发，用于商品住宅开发的必须征为国有。
（四）集体建设用地流转后的使用年期
对于使用年期，各地有不同规定。既然允许集体建设用地流转，作为一种规范的用地方式，就应当考虑到取得土地使用权的开发建设和长期利用，具体年期由土地所有者与土地使用者协商确定，期限不宜过短；同时，集体建设用地使用权流转的年期也应与国有土地使用权出让最高年期相衔接，应当加以必要限制。因此，应规定集体建设用地使用权流转年限，参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行，最高年限不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限。
（五）政府的角色定位和管理内容
政府土地行政主管部门在国有土地使用权出让、租赁、作价出资(入股)等活动中具有双重角色，既是国有土地的产权代表，又是管理者。但在集体建设用地使用权流转管理中，所有者是农民集体组织，政府土地行政主管部门不再具有产权代表身份，只是流转活动的管理者和服务者。因此，在集体建设用地使用权流转过程中，政府土地行政主管部门必须准确界定自身的角色和职能，不宜介入确定使用者、签订合同等应属于产权人的事务， 应简化管理程序，提供优质服务，加强监管。根据政府的职能和行政审批制度改革的要求，对于使用集体建设用地， 应明确以使用许可代替项目审批，明确使用集体建设用地应当申请许可，取得使用许可文件后即自行确定土地使用者，并与土地使用者签订土地使用合同，办理土地登记。对于依照规定取得的土地使用权流转的，明确可以直接办理土地变更登记，无须再办理许可和审批。
（六）流转中的土地收益分配
农村集体建设用地流转中的土地收益分配，关系到集体建设用地流转制度运作的利益机制，是规范农村集体建设用地流转管理的关键问题。政府包括土地部门应从土地收益中拿一部分，并以政府有基础配套设施投入、土地部门有管理成本等作为分享土地收益的理由。在收益分配上必须考虑公平与效率兼顾以及依法原则，收益的首次分配应当是基于产权。对于集体建设用地使用和流转，土地所有者或者土地使用者处置属于自己的财产时，政府和土地管理部门作为管理者，无权直接分享产权人的处置价款。各级政府在集体建设用地上确实有基础设施配套等投入，但提供道路等基础设施应当是公民、法人依法纳税后政府应尽的职责，同时现阶段在土地利用和开发建设过程中，土地使用者还要另行支付基础设施配套费和相关税费，政府的这部分投入已有了回报，不宜再直接从集体建设用地流转收益中分享。为体现公平原则，政府可以通过适当的财税机制进行土地收益的二次分配和调节。应进一步明确规定切实保护土地所有者和使用者的土地流转收益。集体建设用地使用权流转不改变用途的，地方政府不应收取土地收益；改变用途增值的，地方政府收取的土地收益最高不超过土地总收益的10％，提倡免收土地收益，支持农村经济发展。
【参考文献】
[1]张仲．建立农村集体土地使用权流转新机制．理论前沿，2004，（4）．
[2]刘洪彬，曲福田．关于农村集体建设用地流转中存在的问题及原因分析．农业经济，2006，（2）．
[3]程久苗．农村集体建设用地流转制度的创建及相关问题的思考．南京：农业大学学报，2002．
指导思想与基本原则：以科学发展观为统领，紧紧围绕“工业三年强攻战”、“城建三年大会战”、“农业三年升级战”、“县域经济三年大竞赛”的战略部署，按照“创新机制、规范管理、提升能力、保障发展”的要求，进一步改革创新、突出重点、统筹兼顾，积极探索加强国土资源管理的新思路、新途经、新办法，着力构建具有特色的国土资源管理“多快好省”工作机制，为全市科学发展、进位赶超提供服务和保障。坚持政府推动与部门联动有机结合，形成“上下联动、左右互动、整体齐动”的工作格局；坚持依法依规与创新机制有机结合，做到依法依规与创新机制“两不误、两促进”；坚持整体推进与重点突破有机结合，力求创新机制稳健有序、特色鲜明、成效明显。
一、建立“多”的管理机制，即：多批地、多供地，多渠道保障赶超发展，努力破解国土资源管理保障发展和保护资源的两难局面和双重压力，做到既保障发展，又保护资源。
1、以科学规划为龙头，建立拓展发展空间机制。加强与市“十二五”规划对接，严格执行新一轮土地利用总体规划，统筹安排国家、省、市重点项目用地。加强农村土地整治等专项规划与土地规划衔接，编制完成全市耕地保护和建设用地保障、乡级土地利用总体规划和市、县两级土地整治专项规划。在确保规划期耕地保有量不低于705万亩，基本农田保护面积不低于617.7万亩的规模下，合理配置土地资源，优化土地利用结构，引导用地项目向工业园区集中，保障重大产业和重点项目用地，为全市“科学发展、进位赶超、绿色崛起”留足发展空间。
2、以有保有压为原则，建立指标预留调剂机制。合理分配和精细利用省下达的计划指标，按照“优质项目优先、超大项目重保”原则，在省下达我市的年度总用地指标中预留10%，优先保障转型升级项目、重大建设项目和主导产业项目用地，促进产业集聚平台建设和特色块状经济发展。重点向民生项目和基础设施项目倾斜，单列下达农民建房用地指标，加强农民建房规划和管理。每季度对各县（市、区）和市“三区”报批用地情况进行一次核查，对于报批用地进度缓慢、供地结构不符合政策要求或未单列新农村建设和农民建房用地计划指标的，相应核减其新增用地指标，使有限用地指标在保发展、促转型中发挥更大作用。
3、以项目建设为抓手，建立用地报批联动机制。在用好省下达的用地计划基础上，争取多用省预留计划和追加我市新增建设用地计划，坚持重大项目协商和重大产业调度会制度。由政府牵头，国土、财政、发改、城建、林业、环保、人保等部门加强沟通联系，按照“协作配合、各司其职、各负其责”的原则，尽力将优质创业和重大创业项目列入国家和省重点调度项目，争取使用省预留用地指标，力争全市重大项目、重点基础设施和单独选址项目的建设用地报批有新的突破，为中心城市建设、市县工业园区提供优质高效的用地服务保障。
4、以科学用地为重点，建立支持城市建设机制。积极发挥土地收购储备调控土地市场供需关系、搭建新型建设资金运转平台、解决城市改造过程中企业搬迁资金问题的作用，建立完善市县两级土地收购储备支持城市建设新机制，推动城市建设和产业集聚发展。制定科学合理的土地出让年度计划，适时调控房地产用地供应，确保保障性住房、棚户区改造和中小型普通商品房“三类用地”供应量达到住房用地总量70%以上，促进房地产市场健康发展。全面落实经营性土地和工业用地等国有建设用地使用权招拍挂出让制度，采取“控制土地、饥饿供应、包装环境、提升地价”的做法，充分显化土地资产效益。
5、以用活政策为突破，建立统筹城乡发展机制。大力推进城乡建设用地增减挂工作，认真实施增减挂试点项目，腾出农村建设用地用于城市各类项目建设。积极探索建设用地置换工作，通过小村并大村、空心村整治、农村废弃建设用地治理等模式，结合新一轮集体土地确权登记发证，集中对避险腾空的农村居民点等集体建设用地进行拆迁、复垦，将置换出的建设用地指标用于城镇建设。加快棚户区改造步伐，按照“政府主导、市场运作、成片改造、群众参与”的原则，对有商业开发价值，自身能平衡的地块，采取市场运作方式改造；对没有商业开发价值，自身不能平衡的地块，由政府组织建设安置住房、经济适用住房和廉租住房，切实改善棚户区群众住房条件。
6、以地勘基金为平台，建立地质勘查找矿机制。加强基础地质工作，构建基础性、公益性地质成果社会化服务体系，引导矿产资源勘查。按照“公益先行，基金衔接，商业跟进，整装勘查，快速突破”的总体思路，组织实施地质找矿“358”行动，积极争取国家、省地质勘查基金，鼓励社会资金投资商业性矿产勘查，加强重点矿山特别是资源濒临枯竭的煤炭矿山深边部勘查工作，实施重点区域整装勘查，力争我市紧缺和优势资源有新发现、新突破，增加锂、煤、地热等资源储量，提高重要矿产供应能力。
7、以合理利用为目标，建立矿政规范管理机制。加强矿业权有形市场建设，采矿权交易一律进入政府指定的公共资源交易场所，实行招标拍卖挂牌公开出让。对取得采矿权后，无特殊原因二年内不组织开采的，采矿权出让期限届满，收回采矿权，重新依法组织出让。加大矿山生态环境保护力度，严格执行矿山地质环境治理恢复保证金制度，优先安排矿山地质环境治理项目，实施矿山环境治理恢复和土地复垦重点工程。大力推进绿色矿山创建活动，继续抓好废弃矿山治理工作，重点是主要交通干线两侧可视范围内的矿山，推进矿产资源管理方式和利用方式的根本转变。
二、建立“快”的管理机制，即：快报地，快供地，快节奏服务经济发展，着力健全合法、简明、快捷、高效的用地用矿申报、审核、审批机制，做到依法用地、合法开矿。
8、以提高效率为追求，建立土地快速报批机制。按照“提前介入、加强指导、搞好协调、加快报批”的要求，开辟重大项目用地报批“快速通道”，实行一个窗口集中受理、联合审批、告知承诺、限时办结。对重点项目用地需要用地预审的，三个工作日内办结；个别特急项目，二个工作日内报批，二个工作日内审批办结，确保项目及时供地，及时落地。
9、以创优服务为手段，建立项目挂点包干机制。对符合锂能、旅游、医药、建材、机电、陶瓷、鞋业、纺织、矿产品精深加工等产业重大项目，建立一个项目、一位领导、一套人马、一项制度、一抓到底的“五个一”挂点包干机制，严格执行服务承诺制、限时办结制，提供“零障碍、低成本、高效率、保姆式”服务。
10、以快批快供为动力，建立土地供应考核机制。实行新增建设用地供应倒序三年递减定量考核办法。凡本年度用地供应量低于该年度已批准总量50%的，给予警告；前一年度供应量低于该年度已批准总量80%的，扣减该地区50%的用地指标；前两年供应量低于该两年批准用地总量90%的，暂停该地方的用地报批。
三、建立“好”的管理机制，即：管好地，用好地，优先保障重点产业、重大项目、民生工程用地，切实做到“优质项目优先用地、重点项目保障用地、所有项目节约集约用地”。
11、以耕地保护为底线，建立管地用地挂钩机制。建立新增建设用地报批红色、绿色、蓝色分类管理机制，将用地报批与耕地、基本农田保有量相挂钩，对实际耕地和基本农田面积明显高于保有量底线的，实行绿色管理，允许其报批占用耕地的用地项目；对实际耕地和基本农田面积接近保有量底线的，实行蓝色管理，限制其报批占用耕地的用地项目；对实际耕地和基本农田面积达到保有量底线的，实行红色管理，不再新批占用耕地的用地项目。
12、以招商选资为导向，建立保障科学发展机制。根据全市经济社会发展对用地的需求，土地供给实行“四个优先”，即规模优先，优先安排世界500强、计划总投资规模大和企业注册资本大的项目；速度优先，优先安排前期工作成熟，审批手续齐备，开工建设快速的项目；质量优先，优先安排科技领先、技术含量多，能够带动产业结构优化调整的项目；强度优先，优先安排投资强度高、集约用地好、占用耕地面积小的项目以及选址于工业园区内的项目。
13、以农村改革为契机，建立集体土地流转机制。严格执行村庄建设规划、“一户一宅”政策和《市农民住宅建设用地管理“十不准”》，大力开展旧村改造和“空心村”整治，充分利用法律手段、农村村民自治手段和有效的行政管理手段，切实规范农村宅基地管理，严禁未批先建、少批多建、将农民建房计划指标挪作他用。严格执行省政府《关于公布全省新征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》所公布的征地补偿标准，切实保障被征地农民的合法权益。按照“两种产权、同一市场”的改革方向，逐步建立城乡统一的建设用地市场，不断探索集体经济组织依法有效管理集体土地的实现形式和途径，促进农村建设用地的统筹安排使用。
14、以公开透明为前提，建立用地公示备案机制。报批的每宗土地，务必在县（市）政府网上公示5天。凡有举报的，都要组织核查，核查属实的一律停止报批。县（市）政府每供应一宗建设用地，县（市）国土部门必须按照“供一宗、录一宗”的原则，在土地成交（或批准）之日起十个工作日内，将土地供应信息及时录入土地供应管理系统，并上报市国土资源局备案。所有供地项目必须及时录入土地市场动态监测和监管系统，并在施工现场悬挂建设项目用地公示牌，接受社会各界监督。凡是不符合国家产业政策、规划布局、用地政策，以及征地补偿安置不到位，耕地占补平衡未落实的，一律不得通过项目预审、用地报批，确保紧缺的土地资源用在真正需要的项目建设上。
15、以动态巡查为手段，建立土地联合执法机制。每季度纪检监察、公安、检察院、法院、城建、国土等部门召开一次联席会议，联合查处各类国土资源违法行为。严格执行《省土地违法违规行为报告办法》，进一步加大巡查力度，做到早发现、早报告、早制止、早处理，确保违法案件立案调查率和结案率达96%以上，违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例控制在12%以下，不发生影响恶劣或严重后果的重大违法用地，努力实现土地卫片执法检查零问责、零约谈的“双零”目标。
四、建立“省”的管理机制，即：坚持多造地，少占地，节约集约利用好资源，着力建立管地、用地与造地有机结合的管理机制，确保全市耕地面积不减少，质量有提高，切实增强经济社会发展后劲。
16、以质量并重为原则，建立耕地占补平衡机制。按照“先做加法、再做减法，先造地、后用地”的工作思路，大力实施“造地增粮富民”工程和土地整理项目，整体推进农村土地整治示范工程，全面推进项目全过程精细化管理，健全完善项目管理制度，严把立项、审批、实施、验收关，做到月有报表、季有调度、实施有督查、问题有协调、完成有考核，实现增加耕地数量、提高耕地质量的目标。
17、以集约用地为核心，建立高效用地倒逼机制。积极鼓励企业以节约用地为目标改建厂房，平房建楼房，楼房建多层，做到能向“空中”发展的决不在地面上扩张。同时，积极鼓励开发利用地下空间，制定地下空间开发利用规划管理、供地方式、产权登记办法。对政府投资建设的公益性地下工程采取划拨供地，对经营性地下空间建设项目实行建设规费优惠鼓励政策。严格执行市政府《关于加强土地管理“十坚持、十不批”的意见》，市本级工业园区工业用地实现税收年亩均必须达到5万元，县（市、区）工业园区用地实现税收年亩均必须达到3万元；工业项目用地建筑密度不低于40%；市本级工业园区工业用地容积率不低于1.0，县（市、区）工业园区工业用地容积率不低于0.8；行政办公及生活服务设施用地不超过项目用地总面积7%，以过硬的措施，落实最严格的节约集约用地制度。
18、以存量挖潜为方向，建立闲置土地清查机制。按照“以用为先、依法进行、分类处置、集约利用”的原则，对土地闲置满一年不满两年的，按土地出让价款的20%征收土地闲置费，对闲置土地特别是闲置房地产用地按国家规定征缴增值地价，土地闲置满两年，依法应当无偿收回的坚决予以收回，重新公开出让。国土部门要对各县（市、区）和市“三区”闲置土地数量变化及处置情况实行每月动态管理，对各地闲置土地处置情况实行季度通报制度，对各地闲置土地处置率实行年度专项考核。
19、以供后监管为重点，建立项目竣工验收机制。已建成的建设项目进行竣工验收，要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书，作为建设项目竣工验收的一项重要内容。对没有国土部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收。
20、以精深加工为突破，建立矿产资源整合机制。加强煤炭、高岭土、硅灰石、石盐等矿产资源的开采管理。全面推进小煤矿、陶瓷原料矿（高岭土、瓷土）、建筑石料矿（石灰石、片石）等矿种的整合，通过“矿区、矿种、规模、产业”四种整合方式，推进矿山企业规模化、集约化生产，促进矿产品精深加工，延伸产业链，不断壮大矿业产业基地，逐步形成矿业经济区规范、集中、合力发展优势。
为确保建立国土资源管理“多快好省”工作机制取得实效，实现全市国土资源管理水平和保障科学发展能力全面提升，采取以下三方面保障措施：
一是加强领导。市政府成立分管副市长任组长，国土、监察、财政、发改、城建、农业、林业等有关部门主要负责人为成员的领导小组，全面负责协调各项工作任务的落实。各县（市、区）政府要切实加强建立“多快好省”工作机制的领导，完善协调协作机制，精心组织实施，形成“各方齐抓共管、整体有序推进”的工作格局。各有关部门要严格执行国土资源管理“多快好省”工作机制，对未进行用地预审的建设项目，发改部门不得办理项目审批、核准手续；对未取得合法用地手续的建设项目，城建部门不得办理建设规划许可，不得发放施工许可证，供电和市政公用企业不得通电、通水、通气，国土部门不得受理土地登记申请，房产部门不得办理房屋所有权登记手续，金融机构不得发放贷款；未依法办理农转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门不得登记；公路、铁路、市政公用等大型基础设施项目用地未依法办理农转用和征收手续的，其项目主管部门不得同意施工单位开工建设。
