时间：2023-07-19 17:30:22
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理伦理困境，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
当前，在公共管理体系中，伦理缺失问题相对突出，受到社会各界的广泛关注，若想达到理想的公共管理效果，应重视伦理关系的设定，打造更为科学的发展理念与信任度，以打造更为完善的公共体系。为了更好的处理好公共管理中的伦理关系，应及时了解伦理缺失的成因，可见，处理好公共管理体系中的伦理关系，以保证公共管理水平的不断提高，进而提高公共利益，维持健康、和谐的社会氛围。
一、公共管理中伦理缺失问题的表现
在公共管理体系中，伦理问题至关重要，其关系着公共管理的经济效益，只有严格规范伦理道德，才能时刻要求相关人员的行为[1]，以保证一系列公共管理行为的科学性。在一系列的公共管理体系中，由于公共管理中存在伦理缺失问题，违背了中国传统文化、伦理内涵与全球公共管理伦理的内容，导致整个公共管理中经济效益受到威胁。
其一，由于受到中国传统思想与文化的影响，使得公共伦理观念发生转变，思想与意识陷入困境[2]。现如今，主流文化的产生，使得公私间的关系发生转变，矛盾日益突出，辩证认知不足，常常出现公与私相互对立的情况，抑私扬公，对于公共道德问题存在着一定的分歧与偏差，以私人问题而引发的亲情伦理关系，已然成为现代社会中主要的存在方式，尽管合乎情理，但是从法律层面却不科学，最终致使公共伦理的理性逐渐缺失，制约着公共管理的实效性。在公共管理体系中，伦理缺失问题较为突出，导致伦理缺失问题出现的内因有的在于过度追究个人利益，在此基础上还要掌握一定的公共权力，使得相关人员出现双重人格；而外因在于市场环境的影响，市场经济会产生很大的负面影响，再加之社会监督力度不足、社会制约机制不科学等问题，使得伦理道德问题异常突出。
其二，在研究公共管理伦理涵义方面的问题。从理论角度来看，应严格规范伦理关系，分别从表现特征、作用路线等层面着手，其与法律、权力等有所不同，公共管理伦理关系的作用路线主要是由个体化向群体化转变，使得伦理表现更为显性化，此类伦理关系注重公平、公正与自由。由于伦理与非伦理行为的标准性差异，使得非伦理行为受到多种因素的影响，此类公共管理伦理关系与社会体制、社会风尚、道德品质与历史文化等因素相互关联，由此可见，无法对非伦理行为的实际性质进行明确规范的界定。现如今，社会的发展与进步，人们的认知、人生观与价值观都发生了转变，道德意识在不断增加，自觉性也在不断增强，使得人们在履行道德行为时更有动力。然而，在社会实际运行的过程中，由于受到公共管理伦理制度与主体性的影响，导致一系列伦理问题的出现，不利于现代社会的发展与运行[3]。
其三，在全球公共管理伦理问题方面。公共管理伦理缺失不仅仅表现在国内，在国外也有所存在。公共管理伦理问题属于全球性的政治性问题，其中涉及到一定的道德规范，在伦理方面应有新标准，在经济全球化大背景下，应借助一系列的道德标准来打击领域犯罪问题。在每个国家都会发生贿赂与腐败问题，一些公共管理人员会受到利益的诱惑，导致一系列伦理缺失问题的出现。打击行贿、腐败是国际性的事务，由此可见，伦理道德问题备受关注，若想达到理想的效果，应在自决权、诚实、稳定、自由与信任等价值观上形成共识。
二、导致公共管理中伦理缺失问题出现的主要原因
（一）个人与社会利益存在认知错误
在公共管理体系中，由于思想认知不足，导致个人利益与社会利益间存在着一定的矛盾，导致公共管理人员或组织机构在利益分配上不够合理，出现了一系列不正当的态度。从辩证唯物主义层面，内因是决定事物本质与发展方向的关键所在。在公共管理伦理道德层面，人们思想的变化，使得人们对公共利益逐渐产生淡化心理，甚至会产生侵占的动机，产生侵占动机主要是以公共管理机构与管理人员的伦理道德水平偏低为条件的，可见，公共管理伦理关系处理的重要性。一般来讲，评判伦理道德水平的重要标准为价值观念与是非观念。
（二）多种因素的刺激与影响力大
在公共管理环境下，由于受到多种因素的影响，导致伦理缺失问题变得异常突出。在此条件下，部分来自组织内部与外部环境，在组织内部环境中，人为、财产、物质、政策与信息等资源的变化与调配，会使得身份与地位发生了极大的变化，导致伦理道德缺失。在外部环境中，主要是从宏观角度出发，从经济、文化、政治与社会等层面着手，进而制约着公共管理组织问题不断突出[4]，与此同时，管理者的心智与思想在潜移默化中都受到一定的影响。
三、公共管理中伦理问题处理措施
（一）制定严格的伦理规范标准
为了避免出现公共管理伦理缺失问题，应及时了解与把控公共管理伦理的重要作用与价值，还要制定相应的伦理规范标准，通过一定的规范与标准来规范一系列的公共管理行为，科学规范公共管理人员的行为，了解公共管理活动的行为，掌握一定的伦理标准，分别就公共管理机构与管理人员间的伦理要求进行科学的区分。为了达到理想的效果，应重视对公共管理组织伦理的科学性研究，进而能实现对伦理精神元素的不断充实。目前，由于受到多种因素的影响，使得公共管理组织与管理人员受到利益诱惑而产生伦理道德缺失，自身与社会利益问题相对突出，进而产生了一系列的不正当行为，致使社会经济损失惨重。为应对此项问题，应加强公共组织文化建设，强化对公共管理人员道德素质的全面提升，进而以减少道德缺失行为。为了达到理想的效果，提高伦理道德水平，建立更为完善的监督机制，对相关管理者的道德素质进行考核与约束。
（二）加强对公共环境伦理问题的监控
当前，我国正处在社会发展的转型期，社会公共管理行为至关重要，可见，社会经济发展对公共管理工作的要求很高。若想提高公共管理伦理道德水平，应强化对公共管理伦理的质量监控，能避免由于功利性因素而引发的社会道德缺失问题。公共伦理环境质量监控机制的构建，应对事业单位、政府部门等组织的行为进行分析，针对公共管理中伦理环境监控的质量与效果开展一系列的客观性评价。为此，还需建立行业协会，将其作为重要的平台，对可能危害公众利益的行为进行全面的监督，对未能履行职责、个人道德素质缺失等行为进行严格的惩治。
四、结语
综上所述，目前，从公共管理现状来看，伦理缺失问题相对突出，制约着公共管理的效果与水平，一旦出现伦理缺失问题，会对公共利益形成威胁，遵循伦理规范，进而获取理想的利益。为了处理好伦理关系，应强化公共管理的实际作用与各项规范和标准，加强对公共环境质量监控，加快伦理道德体系建设，强化各项指标的合理规范，进而提高公共管理水平，可大大规范人们的行为。
【参考文献】
[1]阮航，刘婧.从比较的视角看当代经济伦理研究的兴起及其启迪[J].道德与文明，2013（04）：109-116.
[2]李培挺.也论中国管理学的伦理向度：边界、根由与使命[J].管理学报，2013（09）：1283-1290.
[3]苗月新.公共管理伦理缺失之成因及其对策研究[J].中国行政管理，2011（04）：60-63.
[4]左冬梅.公共管理中伦理缺失的对策研究[J].东方企业文化，2014（24）：154+156.
[5]张康之.公共管理伦理学：伦理研究的一个新领域[J].天津行政学院学报，2004（02）：15-16.
[6]刘慧娟.公共管理伦理视角下村干部素质问题研究――以河北省为例[D].河北农业大学，2011（06）：25-26.
一、公共管理与伦理的关系
“在某种意义上，有文字记载的社会已经是伦理化的社会了。”［4］（P2）这意味着，伦理学的产生具有悠久的历史。因此，无论就理论还是就实践而言，公共管理与伦理都存在密切的联系。第一，伦理对公共管理行为具有重要的约束与规范作用。公共管理活动是在纷繁复杂、千变万化的外部环境中进行的，许多时候需要其主体随机作出选择和决定，然而，刚性的管理规则却无法也无力约束这些选择。因此，具有对与错、是与非、善与恶等基本价值取向的伦理在很大程度上就发挥了规制与约束的功能。甚至一定程度上可以认为，公共管理主体的良心、责任感、正义感是其接纳与实现公共管理行为的依托。伦理既是实现社会控制的机制，也是传统中国人的价值认同。［5］为此，公共管理主体在强化刚性规范的同时，还应该重视伦理道德的自律意识，以提高其伦理修养来弥补法律、法规等刚性约束的不足，形成对公共管理行为的伦理判断。第二，伦理精神的践行需要公共管理提供相应的制度与法律保障。内部控制与外部控制是保障伦理精神践行的两种有效方法。外部控制有伦理立法、伦理法规与伦理监督，内部控制主要是通过伦理教育、伦理激励、伦理宣传与伦理文化建设等方式来进行。而不论是外部控制还是内部控制，都应由相应的公共管理机构来完成的，这就关系到公共管理者的思想观念、价值取向等问题，也涉及到许多具体的行政程序、管理方式和管理技术问题。这说明，公共管理能为伦理精神的践行提供相应的保障。第三，公共管理必须在伦理框架下运作才具有实质合法性。公共管理的合法性有程序合法性与实质合法性之分。程序合法性即法律形式的合法性，任何政治权威仅仅具有法律形式的合法性是远远不够的，它还必须具有实质性的合法性。这种实质合法性就是合规范性，即合道德性，道德基础才是公共管理最坚实的基础。合道德性的实质意义在于，“政治统治的公正、正义，而公正、正义又体现在对于公民的权利与利益的保护上。如果失去了合规范性，形式合法性也就不具有任何实质性的意义，也就丧失了政治权威存在的理由。”［6］这意味着，公共管理必须在伦理道德的框架下运作才具有实质合法性。然而，纵观人类历史坐标，并不是公共管理运行的每个阶段都具有实质合法性。在统治型与管理型公共管理模式下，由于行政与伦理的严重背离，其运行的实质合法性受到挑战；而在行政与伦理高度统合的服务型模式中，伦理道德给予了公共管理有效运行的强力支撑，其实质合法性才得以逐步确认。
二、统治型公共管理模式：伦理被沦为行政的工具
统治型公共管理模式是农业社会的治理模式。农业社会是以地域、种族、家族等因素为基本依据而把治理对象隔离成不同部分，并在此基础上制造不同身份群体间矛盾与冲突，然后分而治之的社会。王权专制的“统治型”社会要求整个社会根据统治的需要而在等级结构的基础上组织起来，政府管理只不过是统治者私人管理的延伸，带有强制性和明显的暴力倾向。而统治者为了唤起并维持公众对其“合法性”的认可，也竭力进行意识形态的宣教，差等正义论、君权神授论和王权至上论等皆是这一时期的典型表现。这样，“国家就从一个自由处理自己事务的部落组织转变为掠夺和压迫邻近部落的组织，而它的各机关也相应地从人民意志的工具转变为独立的、压迫和统治自己人民的机关了。从此，人们一直在少数人的统治下生活，民主、自由被专制和奴役所取代。”［7］（P165）因此，在这一时期，国家对社会的管理实质上是一种不平等的统治。它以统治者为中心，以实现统治阶级利益最大化为宗旨，以维护阶级统治为主要任务，以统治者的任意专断为管理方式。［8］（P17）正如马克思所说，这是一种“轻视人、蔑视人，使人不成其为人”的治理模式。统治型公共管理模式是一种建立在权力关系基础上的“权制”模式。在这种模式下，一切制度设计与安排都要围绕巩固和扩大统治权力而进行，它表现的也是是权力意志的物化。由于权力意志总是有马克思所说的那种“任性”的特征，所以需要得到某种力量的矫正。法治是人们首先想到并认为理所当然的矫正工具，但由于其限制了权力的任意运行，历代的统治者至多把它当作一种“边缘化”的工具偶尔采用。如果有谁把“法治”抬高到首要地位，只能以失败告终。法治对权力意志矫正的失败让人们再次思考什么才是权力的稳固外在约束力量，德治进入了人们的视野。一般认为，统治型模式中公共管理的质量取决于治理者的德性、能力和权谋，被统治者希望统治者是一个“有道明君”，而统治者为了权力的巩固也愿意以德治的面目示众，用德治对权治进行修饰、补充、完善，以为其统治谋求长久的合法性。这意味着，要矫正权力意志的“任性”特征，只能更多地求助于包含伦理精神与朴素道德规范的德治。这种道德规范首先介入到权力的边缘地带，一定程度上成为了矫正权力意志和约束权治行为的重要力量，在不与权力意志发生根本性冲突的条件下，是权治的一种有益的补充。因此，在统治型公共管理中，德治就有了不同于法治的命运———被统治者大力推崇，被统治者迫切期望，甚至一度超越“权治”而成为一种“主流话语”、“宏大叙事”。［9］但是，由于农业社会并不具备产生完整的、系统的伦理规范的经济基础、政治体制与民主法制，即使有些伦理因素在社会治理中发挥了作用，也只是以家庭为核心的一般伦理关系在政治活动中的映射，一旦与权力意志发生冲突与矛盾，权力意志就会表现出对道德规范与伦理精神的蔑视与排斥，从而使他们的矫正、约束、规制功能丧失殆尽。也许有人会说，与统治型公共管理模式相联系的道德是与政治同构的，道德条目及其内含的价值准则具有极高的权威性，如中国儒家推行的道德理想就是作为政治理想而存在的，古希腊的柏拉图所推行的理想国、亚里士多德所推行的城邦至高的善也是讲求道德与伦理的表现。［10］但是，在统治型公共管理模式下，以柏拉图与亚里士多德为代表的思想家所提出的正义与善其实只是一种差等的正义与善，其实质是承认人与人之间的先在不平等；而中国古代的德治思想“只能是一种理想，甚至是一种空想……如果统治型社会存在着一些可以判定为德治的形式与内容的话，那也只不过是权治的补充或辅助因素……‘德治’本身并不是一项根本性制度，而是作为手段而存在的，甚至，常常会沦为一种欺骗社会的幌子”。［11］（P177-178）也就是说，统治型公共管理模式下的德治往往是“权制”下的一种工具，维护的是统治阶级的利益，宣扬的是臣民“愚忠与服从”的“美德”，这种无“德制”保障的德治是虚假的、随意的德治，是工具性德治，因而其所蕴含的行政伦理也不过是“权治（制）”的工具和手段而已。“这种‘德治’并不是必然的，往往与少数开明的最高统治者（君主）联系在一起，如果君主昏庸，也就没有什么‘德治’可言……总之，统治型公共管理模式仅仅拥有了‘德治’的形式与外衣，实质上，并不是真正的‘德治’”。［12］（P179）可见，由于缺乏“德制”的保障，统治型公共管理模式下的德治仅是个人的信念、理想与修身养性，而不是制度化的要求。因此，从根本上说，对以暴力和以暴力为后盾的统治型公共管理模式，习俗化的家元伦理并不能减缓其强化人侵犯性品质的倾向，伦理道德无疑会隶属并让位于统治阶级的利益与权力，并直接成为了统治阶级催生臣民意识、强化人生而不平等的先在平等观与差等正义论、维护稳固统治秩序的“工具”。
三、管理型公共管理模式：行政与伦理的背离
人类进入工业社会后，由于分工和交换的发展、工具的革新，生产力突飞猛进，社会的组织化、体系化程度迅速提高，机器化大生产带来了以“效率”为中心的管理理念。为了消除经济与社会发展的巨大障碍，一批批先进的思想家们高举人本主义和民主主义的旗帜，对专制的意识形态和制度体系进行了无情的批判，由此引发了统治型公共管理模式的范式危机。在这种语境下，政府的统治色彩日益淡化，管理职能得到强化并居于主导地位，管理型公共管理模式由此产生。该模式以泰勒的科学管理原理与韦伯的官僚制为理论支撑，其主要特点是：以经济、效率为主要价值取向，忽视公共行政中的责任与公平；强调管理技术、程序与规则，忽视了被管理者的情感需求与组织成员的创新精神；秉行价值中立的观念，注重行政人员的专业化和技术化。显然，与统治型公共管理模式相比，这一模式有巨大的进步。但是，由于它推崇的是庞大的官僚制机器，建立的是一套自上而下的权威与严密的等级秩序，偏重于科学分析和工具理性立场而忽视人类直觉、情感与道德的单向度思考，所以这种模式严重阻碍了个人伦理道德的自主性，剥夺了个人的任何内心情感，使进入其中的人只能有效率地执行别人的意志而不用发挥主观能动性。正如库珀所言，“进入官僚制以后，人们的良知就消失了”。［13］（P195）可见，这个历史阶段成长起来的公共管理模式陷入了科学化、技术化的追求中，丧失了价值考量，加剧了行政伦理的困境，因而它在一切涉及到人的存在与生活的问题时，都显得格格不入。如果说官僚制确立的技术理性、价值中立原则是这一时期行政与伦理背离的理论基础，那么整个社会陷入的一种效率至上、唯利是图、一切向钱看的功利主义倾向则进一步加剧了行政与伦理的背离。梁漱溟认为，西方以功利和个人为主要价值取向的伦理文化虽在改造人类的物质生活条件方面取得了很大的成就，但在精神上却因此受了伤，在道德上产生了堕落的危机。［14］（P76）受此影响，人们产生了有史以来最极端的向钱看的观念，产生了拼命赚钱、精于计算的商业文明，人与人之间的关系、家庭血缘、爱情、友谊、相亲和社会关系，统统受到商业性个人利益的玷污与腐蚀。［15］卢梭在《论人类不平等的起源中》曾对此有深刻的描述。他指出，在这种社会中，每个人出于自己的利益为自己指定的行为准则与公共理性为全体利益而指定的规则常常完全相反。“恐怕没有一个生活富足的有钱人不被他贪婪的继承人暗中希望早点死去-甚至连他自己的儿女也是如此；没有一个海上船只的事故不被另一些商人视为喜讯……人们不得不相互关爱却又彼此伤害。由于职责，他们生来就是敌人，而由于利益，他们又相互欺骗。”［16］（P81）这说明，这一时期所尊奉的个人主义和利己主义的价值标准致使个人权力和利益极度扩张，从而使伦理面临缺失其存在的理论预设的危险，其直接影响是严重腐蚀了公共行政中公益至上的价值观，破坏了办事规则与制度规范，加剧了行政与伦理的进一步背离。此外，管理型公共管理模式中的“法制”背景也在一定程度上排斥了行政中的伦理因素。管理型公共管理强调的是“法制”下的“法治”，突出的是权力的制约和权利的保障。它力求在权力分散的基础上，对权力腐败进行制度上的防范。然而，法律在限制权力的同时也从根本上排除了道德，在法律治理的明确性与可操作性的追求中，道德被看做了无关紧要的东西。［17］（P143）因此，公共行政中的法律和道德、行政与伦理就发生了背离，在需要权力制约的领域和需要用法来为公民权利的实现提供保障的领域，法制支配着一切。虽然以沃尔多与弗雷德里克森为代表的新公共行政学派不断地重申与呼吁公共行政中道德规范的重要性，力挺公共行政的公共、公平、责任、公民精神等伦理价值，强调社会公平应与经济、效率一同成为官僚制的三大支柱，但是在传统公共行政的深远影响下，在人们普遍确立的以法为纲领的治理理念的干扰下，公共领域与私人领域的道德秩序，道德规范只有在与法、与经济效率不冲突的前提下才能得到认可。尽管人们也有意识把日常生活领域的道德规范带入公共领域，但不道德的社会在人走入社会的时候却对人进行了重塑，使人放弃了日常生活领域的道德。为此，张康之教授指出，“如果说统治行政还拥有虚假的道德外衣的话，那么管理行政连这一层面纱也撕破了，对于管理行政来说，完全封闭了伦理化的道路；它的法律制度化与科学化要求在本质上是反伦理的”。［18］（P103）管理型公共管理模式下伦理与行政的背离可见一斑。
四、服务型公共管理模式：行政与伦理的统合
从管理型公共管理模式的整体来看，它的法制安排与政治体制安排之间存在相当大的悖论，法制要满足市场经济自由平等的要求，而政府体制则以层级化的设置去把法制付诸实施。并且，在法制变成现实的过程中，时时处处都能看到行政命令发挥着主导作用。政府对行政生活的全面干预直接带来了政府职能的扩张与行政规模的庞大，导致了机构臃肿、人浮于事、、繁文缛节、力不从心，由此也带来了越来越多的批判与质疑，管理型公共管理模式在20世纪后期出现了全面的危机。为此，从20世纪70、80年代起，西方发达国家相继掀起了新一轮政府改革运动，力图解决与超越管理型公共管理模式的诸多弊端。该运动呈现出以下三种倾向：一是市场化倾向。主张企业化政府，顾客化公民，并运用现代管理技术，实现全面质量管理和无缝隙流程再造，以提高政府的灵活性、回应性、责任感；二是民主化管理趋向。主张通过政府再造以实现社会公共行政的公平和正义；主张政府与公民社会的合作治理，构建协商合作的治理网络。三是强调服务型公共管理的理念。认为服务型公共管理应强调社会本位、公民本位、权利本位和服务本位，以权力共享、公民参与、合作共治为运行方式，使政府和公民各自回归社会契约的原始逻辑设定，真正践行还权于民的努力方向。新一轮政府改革运动为服务型公共管理模式的产生奠定了坚实的基础。服务型公共管理模式是人类社会从工业社会向后工业社会转型而兴起的管理模式，也是行政共和主义的重要载体。他从公民性的视角出发，对公民意识与公民精神提出了更高的要求，也对行政伦理提出了更高的挑战。［19］这一挑战意味着，该模式要在扬弃统治型、管理型公共管理模式隔绝式、分化式的控制机制的基础上，从事“统合”的工作。通过“统合”，把一切领域、一切方面的积极成果综合成社会发展的动力，以纠正由诸种分化而造成的消极效应。显而易见，作为规制人类行为的基本道德准则，伦理是首要统合的对象。
1、市场经济的伦理诉求呼唤服务型公共管理模式中行政与伦理的统合。市场经济使个人利益得以凸显，并追求一种个人主体意识的增强和个体自我价值的实现，造成了公共利益与个人利益领域的分离。在市场经济的影响下，新公共管理倡导的企业化政府改革造就了一批对公共服务缺乏热情、道德水平低下的公务员队伍，致使政府腐败与不道德行为越来越多。［20］（P82、158）在这种情境下，整个社会面临一系列价值预设的缺失。例如，市场化中人们的价值迷失与人格裂变，全球化、信息化背景下公共领域与私人领域界定的模糊性，科学性原则下公共行政标准的统一化与社会价值、社会文化的多元化之间的冲突，理性官僚制下公共组织片面追求效率而对公平导向的价值理性的背离和贬损，人们在市场化与全球化中“我是谁”、“我找谁”、“我信谁”的绝望呐喊。这表明，市场经济对行政伦理提出了新的诉求，这种诉求使伦理与道德的重要性得以彰显，善、应当、公平、正义、公共利益等概念重新引起了全社会的关注。也就是说，此种背景下的公共管理必然要协调由于利益分化与冲突所引起的各种利益关系的紧张状态，维护社会的和谐有序，体现人类社会发展追求公平正义的价值取向，这一取向呼唤着行政与伦理的统合。
2、对公共利益的共同追求是服务型公共管理模式中行政与伦理统合的基础。在服务型公共管理模式下，行政与伦理在价值取向上是一致的，即都是为了公共利益。公共性、服务性与合作共治性是服务型公共管理模式的根本特征。其中，公共性又是其根本要义之所在。在公共管理的具体实践中，公共组织是公共利益的代表，它的一切行为都应建立在社会公共意志的基础上。“公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归。”［21］（P153）因此，作为具体履行公共管理职能的公共管理者，必须维护公共利益，以公共利益为价值取向，并将这种价值观念贯彻在公共管理的日常实践中。［22］（P215-219）这让我们清醒地意识到，无论从公共管理的整体导向还是从公共管理的主体特征来看，公共管理的价值都离不开公共利益，“即使社会大众对于公共利益的具体内容迭有争议，但是其作为公共管理者的职责所在和其行为的指南，却是毋庸置疑的”。［23］（P85）另一方面，此种模式下的伦理也有强烈的公共利益取向。之所以认为此模式下的伦理有强烈的公共利益取向，是因为用其对一定行为进行评判时，往往以其是否有益于公共利益的实现作为其正当性的依据。这种对行为结果的强烈关注，使得公共管理主体的行为集中于公共利益之实现，从而使公共管理活动不偏离其最终的目标。可见，对公共利益价值追求的同一性决定了行政与伦理必将统合在一起。
3、服务型公共管理模式为行政与伦理的统合提供了制度保障。无论从制度设计、行政立法还是行政监督来看，统治与管理型公共管理都存在制度化“官官相护”的无道德的窘境。道德是法律的补充，因而当行政人员触犯法律时，可能会受到制止，而失德与缺德并不影响他成为合格的行政人员。在某种意义上，统治与管理型公共管理自身就是一个不道德的行政体系。“有权者对无权者、权大者对权小者的专横跋扈、无忌妄为，以及权小者对权大者、无权者对有权者的逢迎‘拍马’，归依求庇，构成了行政体系不道德的一面。”［24］（P312）而在服务型公共管理中，法律与道德的关系恰恰相反，法律是道德的补充。只有当道德的约束机制失去效力时，法律才发挥作用。同时，由于服务型公共管理强化了服务意识，淡化了权力观念，就从制度上动摇了行政人员失德和缺德的基础。因为，“权力拜教物的终止，可以使人们对掌权者的监督成为可能，而且不论行政人员的职位有多高，只要他的行为有悖于行政道德，就会受到社会的唾弃法律的惩治。”［25］（P312）此外，在服务型公共管理中，行政人员健康的职业群体意识将取代传统的“官官相护”的族群意识，族群的观念变成了团结互助、有效合作、树立整体服务优势的动力，因而行政行为中的任何不道德现象，都会变得与整个行政体系格格不入，进而受到严厉的制裁与阻止。因此，服务型公共管理模式为伦理道德建设和其在行政行为中发挥作用提供了制度保障，只有在这种模式中，法律与伦理才是统一的，行政人员的行政行为才是合乎公正、平等、正义原则的。张康之教授甚至认为，服务型公共管理模式相关概念的提出本身就蕴含着对“服务”这一充满道德价值色彩的词语的考量。服务型公共管理模式中的伦理是对服务的引申、具体化和体系化，是伴生于服务型政府并指导服务型政府建构的标准。［26］（P185）可见，行政与伦理的统合是服务型公共管理模式本身的应有之义。经过统合，服务型公共管理模式中的伦理具有独特的气质内涵：一方面，它成为了在个性发展和道德约束间保持合理张力、规范公共领域中所有公共行为的，公共组织、公共组织工作人员以及参与公共生活的社会公民都要遵循的价值准则；［27］另一方面，它不再是工具，不再是妄图用“献身”、“自我牺牲”等“利他主义”去说教公共人员甚至全社会，而是充分运用责任、理性和道德感知对他们进行伦理感化，通过管理者服务观念的确立和服务行为的践履，催化人们内心的道德意识。可见，对公益至上的公共利益的维护与追求显然是这一伦理不同于其他伦理的本质所在。这意味着，在服务型模式中，“行政人”应该成为“公共人”，公务人员在道德价值取向上应实现以公共利益为依归的转化。在库珀看来，这种转化是公务人员公共行政角色与市民角色分离的必然结果。这使我们清醒地认识到，服务型公共管理中的伦理应当要重视公民的德性建设，重视对全社会的价值关切，维护公民的权力，维护公共秩序与公共精神，追求公益至上的善。
关键词：非政府组织；角色；和谐社会；伦理
1非政府组织在现代公共管理中的角色定位——“政府搭档”
上世纪70年代以来，西方福利国家的失败，转型时期的社会主义国家的危机，第三世界国家的发展模式危机出现一个共同点，即人们对政府主导社会事务的能力和意愿产生怀疑。正是在这个背景下，市场作用得到强调，民间的一些非政府组织乘势而起。“新公共管理运动”认为，为了维护平等和社会正义，政府必须确保各项公共服务和公共财政能被提供，但提供服务的的主体可以转交给志愿性机构来承担，而不必亲自处理。因此，政府必须于自身之外寻找一个合作者。
非政府组织以其自身的特点和优点，成为政府挑选搭档的天然候选人。首先，非政府组织与政府的目的是一致的。活跃在社会公共领域的非政府组织要么关注全社会的共同福利，如教育、环保、医疗、科技等；要么关注经济和社会发展的弱势群体，如失业，老弱病残等。这与政府的宗旨是一致的，而且非政府组织还能及时发现政府往往容易忽视的角落。现代西方不少公共服务领域都是由非政府组织开创的，后来才得到政府的重视与支持。例如在英国，为受虐待妇女提供咨询服务、信息服务和避难所都是由非政府组织最早发起的，因而政府在挑选“搭档”时，自然将目光投向与自己不谋而合的非政府组织了。
其次，非政府组织与政府的优势互补，这使非政府组织与政府的合作在逻辑上成为可能。非政府组织的长处是对待社会需求比较敏感，善于动员民众对公益事业的支持，如慈善募捐，招募义工等，其生产成本相对政府较低，而非政府组织的最大缺陷在于其活动所需要的开支与所募集到资源之间存在一个巨大的缺口，Salamon将之称为“慈善不足”（philanthropicinsufficiency）。在世界各国，志愿性捐款通常只占非政府组织开支的很小一部分，就连在支援捐款热情高涨的美国，即使将义工价值折算在内，私人捐助也只占总资源的30%左右。在荷兰，非政府组织近90%的开支来自政府；在德国，70%的收入来自政府拨款。就趋势而言，政府补贴在各国的第三部门预算中所占比重一直呈上升趋势。与政府的强制性征税比较而言，非政府组织的资源动员能力是望尘莫及的。非政府组织和政府之间存在着这种依据各自比较优势的分工，即政府负责资金动员，非政府组织负责提供服务。二者的合作可以使双方各自发挥自己的优势，扬长避短，达到一加一大于二的效果。因此，非政府组织就顺理成章地成为政府挑选合作伙伴的天然候选人，成为政府的最佳“搭档“。
2非政府组织在现代公共管理中的功能发展趋势
非政府组织作为与政府组织并立的公共管理主体，是一种道义的具有伦理基础和伦理内涵的主体。这种伦理基础和内涵来源于非政府组织产生的利益基础，植根于非政府组织的本质属性中,并以其灵活机动的体制和方式，在公共管理中，在促进人类道德文明发展中，在推动人类社会进步中，发挥着政府组织所不具备的特殊伦理功能，成为现代社会管理中一个重要的不可或缺的公共伦理主体。
第一，非政府组织可以代表民众直接参与公共管理，推动政治民主化，促进行政伦理建设的发展。政治民主化要求以现代参与型公民文化的组织形式，以其特有的身份直接进入了公共管理层面，有效地推动了政治民主化进程，推动了行政伦理建设。以美国的非政府组织为例，设在芝加哥的“改进政府工作协会”，设在华盛顿的“公仆廉政中心”，以及遍布全美47个州的“卡门考草根游览组织”，就是通过参与公共管理，通过对政府官员不良行为的调查和取证，提出有关道德和法律对策，反馈于政府来监督政府，从而促进政府行政伦理建设。
第二，非政府组织可以弥补政府提供公共产品的不足，实现社会公平和公正，促进社会伦理的发展。国家和政府在制定公共政策时，总是以主流民众、以大多数人的利益为出发点，覆盖面有限。事实上，任何政策都不可能代表所有人的利益，覆盖社会的各个层面，有时某项政策的出台会损害到少数人的利益，特别是某些弱势群体和社会边缘性群体的利益。随着我国社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，政府、企业与社会逐渐剥离，传统的“单位人”转变为“社会人”、“社区人”，社区成为城市公共管理的基本单位，大量与居民切身利益相关的公共事务，政府管不了，企业不愿意，那需要社区依靠自身资源来解决。社区各种非政府组织的发展，将极大地弥补政府提供公共产品的不足，推动社区精神文明建设的发展，进而推动整个社会伦理道德的进步。
第三，非政府组织可以调整国家民族关系，促进国际社会和平、正义、人道主义等国际伦理的发展。和平与发展是全球伦理的价值诉求，是全人类公共利益的的表现。国际间的非政府组织由于范围广泛，人员众多，拥有强大的人力、物力和信息资源，组织机构和活动方式灵活机动，触觉敏锐，反应迅速，故而在扩大国际交流、促进国际合作和制度创新、促进人类和平和全球共同利益发展方面，具有政府组织不可替代的重要伦理作用。在全球领域，非政府组织能够帮助建立国际价值体系和行为规范，解决人类所面临的困境，促进公共利益的发展，可以作为民间组织开展国家之间的科学、技术、文化、教育、体育等方面的交流与合作，促进人类精神文明的传播与融合，推动人类和平事业的发展。另外，在国际救援、保护人权方面，非政府组织也具有政府组织所不具备的特殊伦理功能。
第四，非政府组织可以弥补市场的不足，促进经济伦理的发展。市场经济是一种资源优化配置的经济体制，可以激活生产力，促进社会生产力和物质文明的发展。但是，市场的利润原则、功利原则，又极易诱发拜金主义、利己主义和极端个人主义，由此产生经济腐败、贫富不均、社会不公、经济秩序混乱等社会问题。这些问题一方面要靠国家的政策和法律法规来调整和治理，另一方面也需要依靠非政府组织在经济生活中的特殊功能和作用来解决。非政府组织可以利用其多样化的手段和灵活的机制，以市场为向导，合理利用人才、技术、信息等各种资源，为民众和市场提供多样化的服务，以弥补市场的不足，促进经济伦理的发展。
第五，非政府组织的公益性、志愿性和非营利性，可以培养其成员良好的个体美德，促进公民道德的发展和提高。公益性、志愿性和非营利性是非政府组织的重要伦理基础。这些伦理属性决定了非政府组织成员的活动是以公共利益为宗旨的、出于道德良知和社会责任感而发生的、不谋取私利、不要求回报的自觉行为，是一种高尚的道德行为。非政府组织的这种道德优先性，在组织内部形成了良好的道德关系和浓厚的道德氛围。这种良好的组织环境和道德氛围可以培养人们的社会责任感、人道主义、关爱他人和牺牲奉献的美德，有助于道德人格的发展和完善。
最后，非政府组织也是我国构建和谐社会的积极力量。非政府组织能够疏导、化解社会矛盾或避免矛盾的激化。作为政府社会职能转移的促进者和主要承接者，非政府组织在倡导社会文明方面发挥着不容忽视的作用，在各种不同组织之间建立沟通、合作和协调机制，开发、整合大量分散于民间的潜在资源的同时，也为人们参与社会管理和增强民主意识提供了渠道。通过非政府组织的活动，人们学习和实践公共道德，学习文明生活的规则，学习与他人友好相处的方法，关心共同利益，积极参与社会生活，为提高公民素质、倡导社会文明发挥着积极的作用。在人与自然方面，非政府组织在保护环境，实现人与自然和谐发展等诸多方面也做出了巨大的努力。
参考文献
【关键词】公共政策制定；行政伦理；价值导向
公共政策在制定过程中面临着许多未知的困境，信息的有效性及时效性、措施能否不打折扣的施行都是很现实的问题，而政府在决策的时候，往往存在一些道德上的困境以及由于外部干扰或垂直领导阶层的内部压力，从而导致决策出来的政策未必都具有可行性，笔者试图通过本文来探索公共政策制定过程中所面临的道德困境，从行政伦理理论的角度来阐释决策过程所存在的问题，从而提出相应的针对策略。
一、行政伦理对公共政策制定的影响途径
所谓行政伦理，一般是指行政人员在行政管理活动中的行为规范的总和，它是维持行政管理活动相关各方之间和正当关系的原则和规范。从理论上来说，伦理问题涉及的是诸如善、正确和应该这样的概念。
行政伦理侧重于对公共行政人员职业道德的研究，包括公共行政人员职业道德生成和变化的前提与基础。它是以伦理精神为主导和以权力、法律为支持力量的一种新型伦理关系1；是规范公共管理主体的行为，以保证公共事业的公正性，合理有效地实现公益事业目标的价值准则体系②。
行政伦理影响公共利益分配的均衡机制。行政价值向关于正义、公平、公益的追求要渗透到公共行政行为的每一个领域，包括公共政策领域以及公共政策制定行为。行政伦理要求政策制定者对于各个社会利益团体或者利益阶层要进行合理的度量和考虑，在不违背社会正义与公平的前提下探索能够增进某一阶层或者全部社会利益的政策决策或方案，这不仅维护和体现了社会公平，也与公共行政追求的工具性价值和目的性价值的目标相一致。
二、行政伦理对公共政策制定过程的作用机制
1、行政伦理对公共政策制定过程的作用：
（1）政策问题进入政策议程过程
行政伦理对公共政策制定过程的影响首先通过政策问题能否进入、如何进入以及能否及时进入政策议程来产生作用，其突出表现为政策问题的及时性与时效性。同时，公共问题从界定为政策问题到进 入政策议程还需要具备相应条件和抓住适当时机。
（2）政策目标的确定
政策目标的确立也是利益价值导向确定的过程。首先，政策制定者要分清楚政策目标实现的是近期还是长远利益；其次，分析政策目标是否带来综合效益，并最终选择综合效益较好的目标；最后，在公共政策目标确定过程中，公民精神的高低、公民参与公共问题讨论的程度以及由此表现出的伦理精神与价值取向，都会作用于公共政策制定体系，成为推动解决目标、制定合理政策的动力。
（3）方案的设计与评估
政策方案设计是政策方案选择的基础，在方案设计中采纳多重角度的建议是政策综视化的理念要求，但在具体操作中方案要多元到何种程度、政策主体依据何种原则采纳哪些建议都涉及到了价值判断。在政策方案的提议和设计中，主流的行政伦理观在诸多具体细微方面都发挥着十分重要的作用。
（4）方案的选择
在一个设计良好的政策方案选择制度中，权利的表达应该是自由平等的，管理的形式应该是民主公开的，伦理要求应该是自主信任的，价值取向应该是公平公正的。
2、行政伦理对公共政策制定过程的指导原则：
（1）公平、公正、公益原则。这是公共政策制定的最基本的要求
罗尔斯在《正义论》中明确指出过，制度伦理是研究社会制定的正义问题。一个道德的、文明的社会必须以实现最大限度的公平和正义的制度安排为存在与发展的前提。
（2）公共利益至上原则
公共利益指在一个组织中占大多数的人的价值取向和价值选择，是组织在做出重大决策时要考虑的重要因素。在公共政策的制定过程中，政策的目标设立、方案选择都要以大部分人的利益为转移，因此在具体操作中就应该处理好长远利益与眼前利益、直接利益与间接利益、形式利益与内容利益的关系，并且综合考虑收益与代价的关系，追求利益的综合化。
（3）可持续发展原则
从可持续发展的立场来约束公共政策制定的过程，一方面要在公共政策问题的提出和确认、方案的设计和分析上综合考虑当前利益与将来利益、社会效益与生态效益、人文与自然、社会与经济的关系，统筹兼顾当代社会公平与代际公平、人类与自然的公平；另一方面在政策决策和调试中也要用可持续发展的眼光处理问题。
（4）公平与效率相结合原则
公共政策是对公共利益的权威性分配，旨在追求增进公共利益、公平地分配公共利益。但当前社会还在以效率优先为主导，不可避免与社会公正原则的冲突。效率优先是市场经济的根本要求，社会公正则是伦理价值的要求。
三、从公共政策制定过程的改进展望公共政策的未来模式
从分层次和体系化的角度考量，可以对公共行政价值进行目标的整合，从而架构一个关于公共行政价值的体系框架③。追求政策环境的公平性。从制度的视角分析，追求政策环境的公平是首当其冲的。与此同时，经济体制、分配制度、户籍制度、社会改革和社会保障等方面政策所体现出的公平来源于制度公平，可以使社会弱势群体的利益得到有效的保障和保护，但是只从制度方面控制政策是不够的，还要其他辅助控制系统，共同推进社会多元化的冲突自控与调节。
关注政策内容的合理性。道德性也是公共政策的一个基本特征，在价值理性或目的理性方面与工具理性在性质上有根本的区分。从价值理性的角度分析，政策内容是公共政策制定过程关注的焦点。其实质是从道德的角度寻找政策的公平和正义，从多方面共同实现公共政策伦理的意义和作用。
注重政策主体的伦理观。政策分析过程中要求决策者具备伦理自主性，需要通过政策分析者有意识地培养自己的内部控制资源。从角色道德分析，政策主体的伦理观念影响着政策制定的结果。而政策分析者的职业道德存在一定的困境，这种困境在于个体自身精神气质及其养成的途径。“当行政人员在处理具体伦理困境中或大或小地界定自己责任的界限和内容时，他们使自己具有‘伦理身份’，这种伦理身份认同形成了他们的道德品性 ”④。
四、结语
公共政策主体的伦理素质建设直接关系着民众对公共政策的认同度，也是政府行政改革过程中十分重要的关键环节之一。依照当前的现状和发展形势，在未来的行政伦理建设中务必要形成一套完备的行政伦理规范，既能促使行政人员的自我定位，又能体现其价值追求，还要尽可能符合时代精神，具备一定的指导意义，最终形成较高的公共素养和行政伦理素质。
参考文献：
[1]张康之.《公共管理伦理学》[M].北京：中国人民大学出版社，2006 版第10页.
[2]高力.《公共伦理学》[M].北京：高等教育出版社，2002年版第12页.
一、新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃
1、新公共管理理论的缺陷。新公共管理理论的产生，为政府改革注入了新鲜血液。新公共管理的核心理念是政府有限理性和政府官员的“经济人”假设，政府相似于市场经济条件下的企业组织，政府与民众的关系是公共服务的生产者与消费者的关系。因此，其核心内容是力图将私营部门和工商企业的方法用于公共部门，强调市场竞争、政府工作的绩效评估、行政过程的透明取向、成本效率和顾客导向等。一时间，“企业化政府”、“市场为本”、“政府瘦身”、“重塑政府”成了政府官员使用率极高的流行词语。然而新公共管理的思想并没有涵盖当今政府在实践中所应该涵盖的基本理念。而且新公共管理过分强调市场机制的作用，过分强调政府向企业学习、用企业提供商品的方式提公共服务，往往会而且在实践中公共部门与私营部门的差别，从而产生伦理上和责任上的问题。另外，在市场化过程中也出现了一些不尽人意的腐败现象。这一切，导致公平与公正问题的凸显。
新公共管理的一个重要观点就是政府不再同时掌舵和划桨，而是把划桨的任务赋予更为高效率的市场，政府则专心做好掌舵的工作。丹哈特夫妇则针对性地提出了一个实质性的问题：“当我们急于掌舵时，我们是否正在淡忘谁拥有这条船？”从掌控和驾驭社会的角度讲，政府过去已经做了很多，也的确发挥过积极的意义。但是对于现代社会，这种单极化的掌控结构是否还合理呢？现代社会更多意义上是一个多元化的结构，即便在公共行政领域它更多的也要体现出公民的主体性。其实公民才是一个多重的角色，他们既是公共财政的主要供给者，也是公共服务的接受者，同时也是各种生活的参与者和公共利益实现的监督者。归根到底，作为最终的授权者，他们甚至可以通过新契约的形式向民间公共组织授权，而非单独指向政府，这样就使得掌舵者的地位受到了挑战。从这个意义上讲，未来政府在许多时候的角色将不再是主导型的，只是一个非常重要的参与者，至于划桨手也不仅仅是市场这一单一结构能够完全提供的，需要有更为多元的参与力量来重构体系。
2、新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃。在对新公共管理进行性批判和反思的基础上，一些学者提出了新公共服务的新理论。丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的一个代表性范式，他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面：1.服务而非掌舵；2.公共利益是目标而非副产品；3.战略地思考，民主地行动；4.服务于公民而不是顾客；5.责任并不是单一的；6.重视人而不止是生产率；7.超越企业家身份，重视公民权和公共服务。夏书章先生对此有这样的评价，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何，有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”
与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是,新公共服务是建立在公共利益的观念之上的,是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意地为他们服务之上的。新公共服务对新公共管理的超越主要体现在：（1）新公共服务呼吁维护公共利益，“当公民能够根据公共利益去行动时,社会的广泛利益才能从一个独立的、孤立的存在中脱离出来,并转变成一种美德和完整的存在,向社会奉献的过程最终使个人变得完整”，这种观念大大超越了建立在个人自利基础上的新公共管理理论。（2）新公共服务强调尊重公民权利。新公共服务的倡导者坚持认为,政府与公民之间是不同于企业与顾客之间的关系的,“公民具有一种公共事务的知识,一种归属感,一种对整体的关切,一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约”。新公共服务倡导者相信公共组织如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享的过程来运行,就一定能获得成功。（3）新公共服务重新定位政府的角色。新公共服务看到当今政治生活领域最重要的变化之一就是政策制定方面的变化,政府不再是处于控制地位的掌舵者,而只是非常重要的参与者。更多的利益集团直接参与到政策的制定和实施之中。新公共服务认为行政人员应该意识到,公共项目和公共资源并不属于他们自己,作为负责任的参与者,而不是企业家,他们是“公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者”,将越来越多地扮演调解、协调甚至裁决的角色。
3、新公共服务理论需要发展和实践。新公共管理努力实现的是对一系列公共管理困境的救治，现实的问题使得关注效率的工具理性成为必要，相应的它对于追求何种最终价值却少有兴趣，也就缺乏探讨紧迫性的认知。作为一种变革和救治的视角，我们对于新公共管理的理念和方案予以很多的赞成与肯定，但是这样一种理论进步更多的是建立在技术和工具的层面，也就是我们所说的具有形式偏好性。而新公共服务则试图将管理的视角逐渐切换到对管理乃至社会发展根本价值的关注上来。资于往事，鉴于现实，我们需要在一个改革的进程中必须在二者理念中寻找一个新的平衡点。
尽管丹哈特夫妇在提供的多个项目的比较后发现，二者似乎存在着太大的差别，但是如果从动态发展的角度，形式和价值事实上必然有相契合的肌理。就如同我们认为即使在公共管理“主体缺位”时期，它也正走在根本价值的漫长回归之路上，并不能因为当时的理念多么浅显而否认那曾是形式与价值耦合的一个历史进程。新公共服务高举价值追求的大旗一方面确实很具有吸引力，另一方面也存在很多困惑，在实践上并不能与新公共管理并驾齐驱。
二、新公共服务理论的困惑
公共行政转向倡导服务的价值和实质的正义，需要致力于建设一个公民本位、追求公共利益为根本的行政体系。这样一种理论推定的首要问题“是否可能”或者说“是否具有操作性”将如何来界定呢？事实上，通过分析，我发现有四个困惑必须予以解决才能回答其现实性。
第一，公民何以理性？以公民为本就意味着公共行政必须满足公民的需求并为不断发展的需求提供服务升级的义务。那么，公民的理性就显得非常必要了，这种理性包含三个层面的意思：
1.公民是否准确的知道自己的需求？公民其实往往最注重基础的需求，而对于可能的或者高层次的需求缺乏认知，这主要是因为需求环境、需求阶段以及需求人群的差异造成的。譬如，生活在城市的人向往乡村田园的环境，而农村居民会觉得现代化的都市生活更好，这种需求的“围城”困境并不意味着绝对的需要，而是阶段性的比较和补差心理。所以公民的需求总是表达不充分或者时效多变的，寻求一种明确的认知似乎目前还不可能。
2.公民是否能够充分地表达自己的需求？即使公民完全知道自己的需求，那他们能清楚无误地传递给供给方吗？答案是否定的。公民的表达取决于三个因素：a.公民表达的能力，这一点是因人而异的，最好的表达能力者能否最清楚的表达尚有疑问，何况千差万别的公民群体。b.公民的表达意愿，公民的表达意愿是受个体情绪影响很大的，不同心理素质和个性的人对表达的见解是不径相同的。c.表达的成本，这一点其实也很关键，如果公民感觉到对话的成本高于收益或者担心投入沉没的话就会放弃许多表达的机会。
3.公民认为自己的需求得到满足了么？公民的评价体系同样体现出迥异性，即使是同等同质的服务对于不同的客体而言满足程度也是截然不同的，这种困境时常出现，使得服务方不知所措，也往往影响公平性和制度化。
所以，就现实而言，差别的公民个体理性层次不同，作为全体考察时则更加具有不确定性，所以只能称之为有限理性的集合。
第二，政府何以令人满意？作为服务供给者的身份，如何让公民满意是一个很大的难题。作为权力和权利主体的公民在接受服务的时候对于政府不能是感恩或者宽容的感情，他们通常应当思考这样几个问题：
1.政府是全心全意为我们考虑的吗？政府的人员是由一般的公民担任的，他们具有双重的身份，一方面具有公民的需求，另一方面必须通过本职工作来实现政府的服务。这个特殊群体的集合是不是会带来政府的人格化以及利益集团化？他们考虑服务的基点还能保持公正吗？还有可能在冲突的区域依然保持价值的中立吗？以上的担心不是多虑的，既往的“经济人”假说事实上更加增添了这方面的不确定感。
2.政府能提供尽可能多和好的服务吗？这个问题直接与服务的意愿和政府的能力有关：从意愿的角度，政府在获得充分的授权后，必须有兑现契约的实际行动和完善服务的创新精神，还必须保障能够落实到制度化的设计上而不是可有可无的随意性安排；从能力的角度，政府在具体的行政中应当表现出足够的驾驭本职的素质并且有令人信服的实践来进行经常性的校验；这个问题实质上还与政府对公民需求的认可有密切的关系，公民表达的所有需求得到了多大程度的回应、是否带来了未来服务升级的承诺和预期等都是现有较松散公民社会的结构所不能把握的。
3.政府是值得信任和不可替代的吗？既然服务是公民对政府的根本定位，那么政府目前所发挥的功能都是不可替代的吗？在某一种公共产品的提供上，我们有理由相信这已经是最好的可能吗？现实中，多元的社会和多元的结构已经提供了选择的其它可能，政府如果不能证明它还有必要居于主导，就必须放弃过去获得的授权合同，主动退出，但是政府这种自觉的行动常常是缺乏压力和动力的。
所以，政府总是很难令人满意的，改革甚至重塑就成为经常性的工作。
第三，政府和公民何以达成共同的核心价值？作为追求理念的“生产力”与“效率”、“民主”与“正义”、“安全”与“福利”等在社会认知上有着不同的理解和偏好，公民群体通常不可能达成一致的认识，政府在各个阶段也会有不同的解读。问题还在于作为被授权的服务主体——政府——在多大程度上可以对社会价值的统一发挥影响，又有多大的能力去整合各方开展统一的行动，而且保证不虢夺侵犯公民的权力。另一个方面，公民作为权力的主体为何要去认同某种共同的价值，那些个体和群体多元化的价值之间又如何来保持融合和平衡冲突？我们会发现关于价值的争论实际上归结到最后就是公民与政府关系的根本性基础——合法性认同，公共服务的行革不能是停留在技术修补层面的运动，而应该是具有划时代意义的全方位重构和超越。
第四，公共服务是现在还是未来？基于上述的分析，我们发现在建构服务行政的事实与价值取向上还存在着很大的差距，尤其是在面对既往的弊端和危机时，形式的修正需要更显得迫切，而对于理念的刻意追求反而显得不合时宜，
那么服务的理论是不是太过超前或者部分地超越了我们的时代而应当被视为未来的理想呢？回答这个问题对于目前指导理论的建设性是不可延缓的，无论是新公共管理还是新公共服务都无法回避。
三、结论
公共服务推定的困惑不是否定了公共服务理论的可能，而是对公共服务必须解决的理论层面提出了建构的基本内容。一种公共服务理论的建立，必须围绕上述的问题展开探讨，任何理论倘使不能解开上述的困惑，那就恐怕还是会“混淆了规范与描述”，难以提供出“一个令人心悦诚服的替代性方案”。历史上的政府形态对于社会发展而言至少已经扮演过两个角色，一个是大包大揽的全面干预者，就像我们在大多数历史时期看到的统治管理形态，另一个是的市场主义和自由主义者强烈要求的“守夜人”角色或者弱势政府。事实上，作为权力本体的公民们真的需要做出非此即彼的选择吗？当然不是，新公共服务理论实际上也呼唤了新意义上的政府重塑工程。首先，我们需要一个向上仰视我们的政府，他们必须记录下我们所能给予的权力、坚决保留的权力和禁止行使的行政权力，并确定法律去保障它们；其次，我们需要一个热心了解我们需求的政府，他们应该划分出必须提供的、尽可能提供的和由第三方更好提供的不同需求层次，然后努力去达成这样的供给；最终，我们需要一个全心全意服务于我们的政府，他们以尊重人的个性、确认人的价值、推进人的发展为使命。因何而服务？归结到一句话就是“民主的政府是为他们的公共服务而存在。”我们所需要的也正是一个服务性的新型政府。
参考文献：
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一、新公共管理产生的原因和发展现状
西方自上个世纪70年代全球性石油危机以后,人民开始对政府计划的有效性提出质疑，人们认为政府除了制订政策外,更重要的是需要公共管理人（publicmanagers)在各级地方政府监督政策的实际执行情况。至此，公共行政的重心，由政策制订转移到“政策执行管理”上。
上个世纪80年代，随着全球外部环境的日益复杂、世界局势更加动荡和多元，各国政府面临的外部环境也越来越严峻，政府机构庞大臃肿、效率低下、政府又出现财政危机，社会福利政策难以为继，加之政府官员的自利彳®向及传统官僚制本身的弊端等，使公众对政府的能力再次产生怀疑，“政府失败论”开始占主导地位，政府出现了信任危机和合法性危机。在这样的历史背景下，一种新的公共管理模式——新公共管理（NewPublicManagement)在80年代的英美两国应运而生，尝试新公共管理的各国纷纷进行政府治理模式的变革，各种新理论、新流派、新措施也随之而出，并迅速扩展到西方各国。例如：美国在1992年后由Clinton_Gore政府提出NationalPerformanceReview(NPR)计划，以及世界银行1997年提出的可以利用3个基本的激励机制来提高政府能力：有效的法则与限制措施；更大的竞争压力；更多地倾听人民的呼声，鼓励更多的民众参与。
与以往传统的公共管理的改革不同，新公共管理不是在老的框架内进行变革，如降低公共管理成本，减少行政费用开支等局部问题着手，进行局部的调整，而是对现行公共管理的体制和方式进行变革，以现代经济学为理论基础，引入市场机制，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，它几乎是对传统的公共行政模式的一种全面改造。至此,新公共管理成为近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。
二、新公共管理的四个基本特征
新公共管理与传统的公共管理相比，是个相对宽松的概念。在英国叫“管理主义'在美国称为“新公共管理”或“企业家的政府”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等。虽然名称不同，但都具有以下几个基本特征。
(一)重构政府职能
新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有的公共服务都应该由政府来直接提供，而是可以通过多种形式和渠道向社会提供服务。政府根据宪法的规定和服务的内容不同,从而将一部分职能通过招标、合同出租等方式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只对其进行绩效目标评估,并提供相应的报酬，例如西方一些国家所采用的“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等。正如<重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府的职能应该“掌舵而不是划桨”。
(二)“重绩效，轻过程”的特点
新公共管理主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，确定组织目标、个人目标，并根据绩效指标(performanceindicator)对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三,即经济(economy)效率（efficency)和效果(effect)等三大变量。这种轻过程、重绩效的方式，成为西方提高政府服务质量和效率的有效途径。
(三)将企业管理方法弓I入政府管理中
当今，由于旧有官僚体制下的政府低效率，使得西方转而采用新的政府治理模式。政府通过借鉴私人部门管理中先进的原则、方法和技术(如结果取向、绩效管理、顾客导向、分权、预算制度、成本一效益分析等），来提高政府工作绩效，改善公共服务的质量，这也是新公共管理理论的核心观点。不过,当一系列被企业组织认为普遍适用的管理原理与方法，运用在公共部门组织时，由于公共部门和私人部门具有本质的区别，这些原理与方法，却令公共部门面临了更多在私立部门无法遇到和解决的新问题。
(四)在人的重用和任免上与以往不同
在传统的公众行政中，文官始终是保持政治中立的地位，但在新公共管理中则强调文官与政务官之间的密切互动，让部分高级文官参与政策的制定过程,并承担相应的责任，这样一来由于文官比政务官任期长（在美国，政务官平均任期仅22个月），又由于有专业知识优势和信息优势，使得文官具有较高的政治敏感性和公众响应力，因此，通过加强文官的参政行为，从而促进他们尽职尽责地执行政策，更好地运用裁量权,使政策能更加有效地解决社会问题。另外，新公共管理在人员的录用和管理，提高人事管理环节上的灵活性上，新公共管理采用了短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等一系列重大变革。
三、新公共管理对我国公共管理改革的借鉴意义
由于一些历史上的原因，公共管理的引进与研究工作在我国起步较晚，其产生与发展有着极其现实的政治原因。随着改革开放的不断深入，中国的政治、经济也产生了巨大的根本性变化，但同时也给政府管理也带来了一系列错综复杂的问题，例如决策体制和方法的落后，法制不健全，国家财政在市场运行中的困境，社会保障体系与社会就业机制尚未完全建立等一系列问题，使得我国的整个行政体制很难适应与满足中国社会的急剧变革和深化改革的需要。因此，我们要从实际出发，在立足国情的基础上，为我国的公共管理改革选择一条适合自己的道路。
(一）加强公共政策制订的法制性、科学性和民主性
公共政策一般是指政府为解决现实和潜在的社会问题而做出的决定和行为。在政府公共权力日益扩大,公共政策对社会政治、经济和其它领域影响日益加深的今天，公共政策制订的好坏将直接影响到社会生活的方方面面和政府在公众心目中的形象。因此制订科学、民主的公共决策是进行有效公共管理的根本前提和保障。
1. 变“人治”为“法治”。由于公共政策所涉及的问题一般都是有关国计民生的重大问题，将直接影响人民群众的生活，影响面大，其结果又难以在短期内见到成效，因此，容易造成政策决策者在制订公共政策过程中的随意性，人们不难发现，在涉及公平与效率、集权与分权、竞争与垄断等一系列强烈对比的问题上时,人们或由于自身的局限性,或由于情感因素的影响，而在制订政策时产生很大的分歧，很多时候，良好的愿望并不能产生好的效果，一个有重大失误的公共决策将极大地阻碍社会生活的正常运行。因此,要将传统意义下对公共决策点头拍板的“人治”，转变成对政策制订和执行程序有法律规定和约束的“法治”，这不仅需要明确公共决策者的法律责任和义务，还要进一步明确公共决策层的合理结构和科学的政策制定程序。
2. 加快建设公共决策系统网络化的步伐。公共决策系统网络化是以主体决策层为核心，以信息处理、信息咨询和监督等为子系统的网络体系。在建设决策网络时，首先需要明确人大和政府为中心的决策权主体地位;其次，还要进一步理顺决策子系统中各自决策主、客体的关系；再次，要从法律上明确公共决策体制内的其他决策子系统,如政策研究组织、民间政策咨询组织等的地位，充分保障其独立性、主动权和灵活性，使其能够为公共决策提供充分的政策咨询。
3. 树立适合现代社会发展的新决策意识。事实表明，注重民众参与，营造一种民主、平等、协商的公共政策环境，将专家咨询与民主决策适当结合，注重调查研究和决策跟踪评价,形成人人能畅所欲言，充分表达自己的观点,积极提出政策建议的局面，不仅有助于制订科学合理的决策，更有助于在政策的执行过程中，人们积极配合的良好局面。
(二)夯实基础，完善制度，提高实效
1. 完善法律法规，合理设置层级体系。在西方，新公共管‘理之所以能以现代经济学的基础，采用相对宽松的管理方式，
是建立在整个社会民主、法治化水平较高的前提下，在“后工业社会”进行的，他们以“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）为假定前提，采用与市场规则相适应的公共选择和交易成本等理论。我国和西方存在一定的差距，首先,我们是一个有几千年集权历史传统的国家，缺乏西方以分权制衡的民主代议制度，我们的公共管理不能像西方那样放松管制，而是要把现有的制度进行完善、整合。其次,我国的市场经济尚未充分发育成熟、民主与法制还未健全，当务之急不是要放松管制，而是要建立和健全一套完整的法规体系，并在此基础上完善我国公共管理的理论基础、制度设计和操作安排。
2. 适当引人市场机制，借鉴企业的管理经验。西方将竞争机制引入政府的公共服务领域后，在鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断方面，缓解了政府财政困难，同时明显地提高了公共服务的效率和质量。率先探索建立“企业型政府”理论与实践的是美国。企业型政府是通过借鉴企业成功的管理理念和方法，在追求成果和效率方面取得了一定的效果。但是，我们知道，政府与公众的关系并不完全等同于供方与顾客的市场关系，因为对政府来说,公众既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人,具有彼此冲突的双重角色，另外，政府与企业的不同之处在于，政府许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而不能像企业那样进行准确的测量和评估。因此我国在运用市场机制和借鉴企业的管理经验时，要始终以人民的根本利益为取向，坚持为人民服务的根本宗旨,注重公众的满意度。
关键词：地方政府；协作管理；公共危机
1政府危机管理的概念界定
随着社会问题的日益增多，政府作为公共权力的行使主体，时刻都要面对不同程度的危机，而政府处理的危机是属于公共范畴的，被称为公共危机。所谓的公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会公共利益和安全生产严重威胁的一种危险情况和紧急状态，那么能够引起这种危机情况的紧急状态的事件就是公共危机事件”。学界通常对“政府危机管理”和“公共危机管理”作为等同的概念，不做严格的区分。但是以张小明为代表的一些学者认为政府危机管理具有双重意义。政府作为一般的社会组织和其他的组织一样也会面临自身体系内外的一些危机状况，比如财政危机、生存危机或人力资源危机等，关于应对这些危机的管理活动是政府危机管理的第一层含义。政府作为社会的管理者这个身份行使社会管理职能时，政府应对的危机是属于公共范围的，是对公共危机的管理，这属于政府危机管理的第二层含义。文中使用的“政府公共危机管理”与“政府危机管理”不做区分，且是从政府危机管理的第二个层面出发研究政府的公共危机管理。由于公共危机普遍是由地方开始引发和蔓延的，地方政府在预防、遏制公共危机中处于主导地位，本文强调从地方政府的角度分析协作式公共管理在政府危机管理中的存在状况。
2地方政府协作式管理普遍存在的原因分析
协作性公共管理“描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题”。协作性公共管理从方向上可以分为纵向协作和横向协作。纵向协作强调政府组织内部层级间的协作活动，政府部门直接，政府与政府之间的合作；横向合作强调政府和非政府直接的联络和合作，通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会，公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略，提供公共物品和公共服务。本文侧重于研究地方政府的横向协作管理。
奥图尔早在1997年就提出了为何跨越组织(例如组织间网络的管理)，普遍存在且有可能增加的五个重要原因。协作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公众的需求多样化和政府失灵的矛盾以及协作主体的成长造成的。
处理艰巨或者复杂问题的政策可能需要这样的结构来执行。政府面临的公共危机和问题越来越复杂。问题的环境更加恶劣，单个部门已经不可能独立解决这些复杂的问题，更不用说严重的公共危机，协作成为了政府管理的必然选择。
基于政府直接干预范围上的局限性鼓励而不是抑制了基于网络的解决方法。随着社会和市场的发展，公众偏好政府提供更多的服务和产品而同时要求政府减少干预。此外。政府失灵一个重要的体现就在于不能为公众提供个性话的公共产品，为了满足公众的这些需求，政府只有与非政府组织和公民协作才能做到。
政治驱动力诱导出需超越因政策目标而可能必要的联网；行政管理者经常必须平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容和更宽广影响的政治要求。
非政府组织的发展，公民参与社会事务管理意识的增强和途径的增多，为政府横向协作管理提供了可能性；组织网络的建立和信息技术的现代化为政府间纵向协作提供了平台。
3政府公共危机管理协作主体分析
3.1非政府组织
非政府组织有狭义和广义之分，广义的非政府组织是指除了政府和企业之外的所有社会组织；狭义的非政府组织是指地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。文中采用的是狭义的非政府组织的概念。非政府组织从产生开始就与政府有着息息相关的联系，由于非政府组织非营利性的特征，在我国政府成为非营利组织获得经费的来源之一。政府与非政府组织的协作形式主要是采取合作和赋权的方式，关键是利用非政府组织在专业技术方面的优势，取得在危机管理中的更好效果。非政府组织在公共危机发生时起到了很好的社会整合作用，由于非政府组织提供的是公共物品和准公共物品，以公共利益为所有活动的最后依归，能够得到公众的信任，以最快的速度和号召力整合社会闲置资源为地方政府解决危机提供协助。此外，非政府组织具有广泛的群众基础，在社区中的活动频繁，为地方政府解决公共危机创造良好的社会环境。国家诚信机制的缺陷和公民志愿精神的缺失成为非政府组织走不出的困境。公共危机的管理中，政府仍然处于主导和支配地位，对公共危机管理的参与主体起监督和指导作用。然而政府在危机管理中甚至不能避免组织内部的寻租行为，更不用说能很好地监督和避免非政府组织在危机管理中谋取私利。
3.2营利性组织
营利组织主要是指以营利为目的的企业组织，在地方治理理论中，企业作为政府协作的对象，主要以外包和委托的形式纳入地方政府管理的领域。营利性组织活动的最终目的是利润最大化，提供的是多样化的私人物品。营利组织的高效性和对环境变化的高度适应性是区别于政府低效、反应迟钝的特点。现代政府面临的是更多复杂多变的社会问题，不仅要对公共危机事件作出快速的反应还要解决手段陈旧的问题。营利组织在这方面的优势弥补了政府的不足。公共危机管理是有一个发展的阶段性特征，在危机发生前和发生中更多的是依靠政府和社会的力量，但在危机发生后的重建阶段，政府需要营利组织通过契约和合同的形式将政府的部分工作外包给企业去完成。政府将危机管理的部分职能转移给企业，并不意味着放弃所有的监督管理权。与政府的协作关系并不能改变营利组织追求私利的特性，为避免营利组织的外部不经济行为，政府应该建立起完善的协作模式，以达到社会利益最大化的目标。我国政府在管理中往往重结果不重投入，就会出现经济效益和社会效益不对等的结果。
3.3公民
政府与公民的协作关系主要体现在公民和政府协调合作共同创造社会安全文化和在应对危机意识和能力上的提高。群众的危机意识、危机预防能力和应对危机的能力是影响地方政府危机管理的重要因素。公民是公共危机的直接受害者，社会安全文化是需要在政府的管理下动员全社会的力量在公民的广泛和积极参与下形成的，反映了一种社会的伦理和文化。在预防公共危机的管理中建设安全文化有三层次的要求：一是观念意识，主要是社会管理者和民众一起培养起来的安全意识和安全理念，只有在观念上形成了预防公共危机的意识才能最大限度地预防公共危机的发生，很多危机都是在不经意间发生的；二是行为文化方面，行为文化是观念的反映，同时又作用于观念，“公民社会”的发展使公民增强参与政府管理的积极性和增加了参与社会管理的渠道，公民行为文化的发展为公共危机管理中快速动员社会提供了基础保障；三是制度文化方面，政府在长期的安全文化的培养和管理中形成有效地管理制度，为创造良好的社会安全环境提供制度的保证，为社会的安全创造良好的环境，出现社会、政府与公民的良性互动协作关系。
4地方政府协作管理的困境
4.1公共危机协作管理的责任问题
责任是一个控制问题，明确责任是协作管理的难题。在官僚制体制内，组织的层级结构极其严密，严格规定了不同层级和职位的职责。而在协作性管理中纳入的主体本身是处于体制外的组织。这些政府组织外的组织要承担政府在处理公共危机中的部分职能的时候必然存在责任的分配问题。政府不管与那个协作主体合作都要承担不可推卸的责任，而其他主体是否也要承担相应的责任，如果要的话责任的大小如何分配，这是协作管理中需要探讨的重要课题。
多组织条件下的责任丧失出现在合同关系中，现在已经大量存在。最让人担忧的是合同组织的雇员会追求与政府不一致的目标，实际上也存在这种不一致的现象。凯特尔描述了合同关系中的这种不一致的情况，他认为合同外包的哲学假定是，政府与承包人的基本关系是委托关系，受委托的主体是在政府的有效监督下进行管理的。现在存在另外一种情况，那就是委托关系的双方达成一个不受政府约束和监督的内在的隐性的关系，致使行政监督和委托关系发生断裂。在法律和制度健全的发达国家会出现这种情况，中国同样也会出现这样的困境。由于体制上的漏洞，为政府管理者的寻租行为找到了机会。政府重结果轻投入的导向性为协作的破裂制造了更大的可能性。
[关键词]荀子；裕民；和谐社会
[中图分类号]B222.6 [文献标识码]A [文章编号]1004－518X(2012)06－0038－05
李建华(1959－)，男，中南大学公共管理学院教授，博士生导师，教育部长江学者特聘教授，主要研究方向为公共管理、伦理学；
金妍妍(1980－)，女，中南大学公共管理学院博士生，主要研究方向为伦理学。(湖南长沙 410083)
荀子是先秦诸子学派继往开来的集大成者，对于中国思想史与儒学史影响深远。荀子的学说体系涉猎广泛，其中一个核心的目的就是努力实现富民强国，这也是先秦以来儒家学说的重要传统。“从孔子肇始，历代儒家都把富民视为治国平天下的根本。通过富民、实现民众治理、国家安宁，天下太平。”荀子“裕民”思想独具特色，不仅强调个体的伦理德性，而且注重整体和谐的价值导向与利益实现，睿智地洞见“裕民”伦理思想的崭新内涵。
一、“裕民”的管理模式
荀子理想的“裕民”管理模式包含“礼义治利”与“明分”两个方面的内容。
首先，“礼义治利”的管理模式。第一，“礼者，养也。”治理国家、国富民强必须以礼治始。“礼义者，治之始也。”荀子认为：“今人之性，生而有好利焉，顺是，故争夺生而辞让亡焉。”荀子认为人之性恶，充满贪欲。当社会有限的物质财富难以满足人的无限贪欲，将出现“争夺生而辞让亡焉”的社会混乱现象。圣王为控制这种局面，制定“礼”。“先王恶其乱也，故制礼义以分之、以养人之欲、给人之求。”荀子认为制定礼义是为了等级差别，满足人的欲望且不能耗尽社会物质。“故礼者，养也。”荀子认为礼是用来调养满足人的欲望追求的。
第二，礼者，别也。在荀子看来，礼的功能：“一是‘养’，二是‘别’。所谓‘养’，就是使社会所能生产的物质财富，满足社会成员的需要；所谓‘别’，就是社会物质财富的分配，要按照尊卑的不同等级而有所不同。”礼是创立国家，治理国家，养育天下之根本。
第三，礼者，教也。荀子说：“人无礼则不生，事无礼则不成，国无礼则不宁。”荀子认为修身与治学的最高境界是“礼”。他认为个体道德修养关系到个人自身的安危，国家的生死存亡。培养良好的道德品质至关重要。针对“血气刚强”、“知虑渐深”、“勇胆猛戾”、“齐给便利”、“狭隘褊小”、“卑湿重迟贪利”、“庸众驽散”、“怠慢傈弃”、“愚款端悫”者施以不同的道德教化。他特别强调修身、养性的最好办法是在良师指导下严于律己，以礼之标准来践行。“礼者，所以正身也；师者，所以正礼也。”荀子认为尊“礼”，尊重师长，严于律己，“积土成山，风雨兴焉；积水成渊，蛟龙生焉；积善成德，而神明自得，圣心备焉。”道德个体，积善成德，坚持不懈，圣人之德备矣。
第四，贵礼义轻欲利。“义与利者，人之所两有也。虽尧、舜不能去民之欲利，然而能使其欲利不克其好义也。虽桀、纣亦不能去民之好义，然而能使其好义不胜其欲利也。”对义与利的追求，是每一个体所固有的欲望，即使是尧舜也不能例外，但他们对利的追求并未超越对义的坚守。荀子根据德性的差异，阐释君子与小人之别。君子“求利也略”，“能以公义胜私欲也”。而小人是“为利所生。无所不及”，无限制。因此，荀子提倡先义而后利，贵义轻利。义与利的辩证统一关系，适用于百姓与君臣，表现在两个层面：其一，对于百姓，“涂之人百姓”可以通过“积善成德，圣心备焉”。其二，对于君臣，“谲德而定次，量能而授官”。君主应以德为先，尚贤使能，为实现善政提供政治道德保障。荀子敏锐洞见：“义立而王”，强调“论法先王，则知所贵矣；以义制利而之所利矣”，实现富国裕民。反之，将导致祸国殃民，政权倾覆。
关键词 公共行政创新 理念 实践
公共行政是19世纪末20世纪初兴起的研究现代政府运行机制和管理活动的理论。自美国行政学家威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，力主“建立一门行政学”，至今已有一百多年的历史。在这一百多年的发展历程中，公共行政经历了多次理论突破和发展，即从公共行政理论到新公共管理理论再到新公共服务理论的三大重大突破。当然，公共行政的理论来源于公共行政的实践，反过来公共行政的理论也可以指导公共行政的实践。20世纪以来，政府的行政改革和再造运动在世界各地的兴起与发展，必将推动公共行政的理论不断完善和创新，并能够更好的为世界各国政府改革服务。
理论的创新
尽管之前很多理论家和实践家已经对行政机构行使国家职责的作用问题作了评述，但是公共行政作为一个独立的研究和实践领域普遍被认为起始于19世纪末20世纪初。传统公共行政研究立足于三大理论之上，即威尔逊和古德诺的政治与行政二分法、韦伯的官僚制理论和泰勒的科学管理理论。政治与行政二分原则是传统公共行政理论的一大原则。这一原则的确立促进了行政学与政治学的分离，也正是在这个意义上，政治与行政二分原则成为“美国公共行政的圣经”。官僚制理论内含的价值中立原则也是传统公共行政的重要原则。价值中立原则即要求公务员不应有明显的政治倾向，他们应该能够为任何一个政党组成的政府服务。在传统公共行政看来，效率是公共行政的基本价值追求。随着社会事务的增多，政府规模的日益扩大，问题的越来越多，政府机构的运作亟需得到研究。为此威尔逊说：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么上作；其次，政府怎样才能以尽可能少的成本完成这些适当的工作。”可见，效率不仅仅是一种手段，更是一种目的，一种价值观，是评价政府行为的最高标准。古利克甚至宣称：“在行政的科学中，不管是公共还是私营，最基本的‘善’就是效率。”
传统公共行政理论曾对推动大工业时代许多宏伟图景的实现起到了重要作用，但是随着时代的变化，也由于传统体制的固有缺陷，传统公共行政理论受到了来自不同方面的批判。早在20世纪40年代，行政学大师沃尔多在《行政国家》一书中就指出，主张价值与事实区别的实证行政理论研究，会使公共行政化约为只重视行政效率与行政技术，而完全忽视了公共行政的公共本质。20世纪60年代兴起的以弗雷德里克森为代表的公共行政学正是建立在对传统公共行政学批削的基础上，摈弃了传统的政治一行政二分法，着重强调社会公平，认为公共行政的核心价值应该是公平。弗雷德里克森在1980年总结了自己数十年对公共行政的思考，出版了《新公共行政》一书，系统地阐述了新公共行政的理念和主张。他认为传统的公共行政把有效率、经济地、协调地管理公共事务作为其目标；而公共行政存在的正当理由在于更好的管理。在他看来，这种界定和理念是不准备和不完善的，公共行政应该把社会公平作为自己的核心价值。然而，新公共行政学尽管在很大程度上实现了对传统公共行政的否定，由于它缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终生根自足，未能最终取代传统公共行政而成为行政学研究的主导范式。
20世纪80年代，澳大利亚、新西兰、美国、英国等国掀起的以重塑政府为代表的新公共管理运动，试图取代传统公共行政学的管理理论，提出一种新的公共行政模式。这种市场导向型的新公共管理理论，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，强调政府“多掌舵少划桨”，倡导去管制化、服务化、社会化、分权化的理念，提高公共管理水平及公共服务质量。澳大利亚学者欧文・休斯说：“公共管理作为一种可选择的典范可以比传统的公共行政模式提供更为切实可行的方法。”美国学者奥斯本与盖布勒于1992年发表的《重塑政府》一书，使新公共管理理论的理念得到了提炼和普及，并将公共行政的典范革命推向了。在这本书中，他们描述了“重塑政府”的十大原则：①起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；②社区拥有的政府：授权而不是服务；③竞争性政府：把竞争机制注入到服务中；④卓有使命感的政府：改变照章办事的组织；⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投人拨款；⑥受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；⑦有事业心的政府：有收益而不是浪费；⑧有预见的政府：预防而不是治疗；⑨分权的政府：从等级制到参与和协作；⑩以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。彼得斯在《政府未来的治理模式》中提出的政府治理变革的四个不同模式，即市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制式政府也具有很大的影响力。市场式政府强调政府管理市场化，参与式政府强调对政府管理有更多的参与，弹性化政府认为政府需要更多的灵活性，解制式政府则提出减少政府内部规则。
当然，新公共管理理论在其风靡欧美等西方国家之际也遭到了来自多方面的质疑和反思，针对新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论――“新公共服务理论”强调的是服务导向，倡导维护公共利益，努力解决公共服务的问题，致力于建设一个公民本位、追求公共利益为根本的行政体系。新公共服务理论以公民为中心，认为政府的服务角色应遵循七项原则：①服务于公民，而不是顾客；②追求公共利益；③重视公民权胜过重视企业家精神；④思考要具有战略性，行动要具有民主性；⑤承认责任并不简单；⑥服务，而不是掌舵；⑦重视人，而不只是重视生产率。与此同时，治理和善治理念出现，以表示社会治理的主体由政府变成政府、非政府组织和基层自治的多元治理模式形成。
政府公共行政从关注行政管理到提倡多元化的、以公民为中心的、分权与参与的综合治理结构，从效率主义到公平主义，进而转向公共服务的理念，凸显出了以下四个特点：被拓展的公共性、多元的主体性参与、系统化的公共产品、可持续的公共治理模式探求。它反映了现代社会的变换图景，具有革命性意义和实质的正义。
实践的尝试
公共行政创新作为政府改革的一种实践活动，对各国政府的组织行为、制度变迁都产生了重要而深刻的影响。各国个性化公共行政创新实践从宏观调整到微观改革，硕果累累。
全球性的行政改革运动可以以1979年英国首相玛格丽特・撒切尔上台为标志。英国的改革重点在于改善公共服务的质量和提高政府工作的透明度。考虑到全民公共行政体系形成历史悠久，改革的目标是集中提升政府长期影响力，而不是暂时“减震”作用。英国首相办公室政府战略部主任杰夫，摩根认为：“每一个现代政府核心的任务就是提供最大的公共增加值，这个增加值指的是
公民相对于他们缴纳的税款和对政府妥协程度而实际所得的价值，本质上是，政府相对于其消耗的价值而实际增加的价值，这个增加值的多少是检验政府工作能力的重要标志”。为了更好的迎合公民期待，提高满意度，改革行动中以提供量化指标和解决问题为导向，清晰的标准使每个领域要达到的最低目标明确，并且部门合作、资源共享，努力做到公共价值最大化。
美国的公共行政创新从里根政府开始，目标是为企业提供良好的外部环境以及提高就业机会，建设“少花钱多办事”的政府。纲领性文献有：1993年戈尔的《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》以及《1993年美国政府绩效和结果法案》、1994年《联邦雇员重新调整法案》、1997年《顾客至上：服务美国民众的标准》、2002年《总统管理日程》等。其基本内容是强调政府行动的绩效和结果，原则是“以公民为中心，而非以官僚为中心；以结果为导向；以市场为基础，通过竞争而非僵硬的变革”。在创新操作行动中，突出精简政府机构和人员、引入竞争机制、推行绩效管理等。在职能转变上，联邦政府和地方政府之间分权治理，联邦政府主要管理基础设施和市政建设、福利和环保等问题，经济发展等问题放在州及以下地方政府管理，提倡了模式个性化，以细致的法规作为保障。
英国、美国的公共行政改革侧重点不在政策变化、精简机构和结构调整，更多关注管理改革，强化对公民的服务，并充分利用新技术增强政府的服务能力。除了宏观调整，微观层面上的改革实践同样具有十分重要的意义。联合国公共服务奖就是为了表彰世界各国发展而取得创造性成就的公共服务机构，促进公共服务更专业化而设立的奖项。以下是2003－2006年间获联合国公共服务奖提名的创新实践11个著名案例。
由上表可以看出，各国的微观改革从一些具体窗口事务出发，提高政府公共行政的透明度、反应能力和责任意识，更好地为公众服务，并通过创新机制鼓励公众参与政府决策制定，改善服务供给。这些创新成果对提升政府信任度起到了积极的示范作用。世界各国政府根据本国国情对改革政府公共行政做出了不懈的努力，卓有成效，从一定程度上降低了政府公共开支、提高了政府整体绩效，重点回应了：政府的行政能力提升、政府公共行政模式结构更具合理性以及公众民主参与意识提高等问题。
共识的形成
2007年，联合国举办的第七届“全球政府创新论坛”上，发表了《提高政府公信力维也纳宣言》，提出了十条提高政府公信力的政策建议，即：确保政府的合法性，优先考虑为民众提供服务，增强透明度和问责制，打击腐败，改善对信息通信技术的利用，支持有效的民间社会参与，保证媒体发挥建设性影响，密切政府与民众的关系，促进建立公私伙伴关系，促进公共部门的改革创新，在危机和后冲突国家重建信任。《宣言》成为政府公共行政改革的导向，体现了公平、公正的公共价值诉求，各国政府正在为建立一个运转良好的公共行政管理体系而努力，因为优质、高效的公共行政更多的是体现了一个国家的核心竞争力。
各国在公共行政改革过程中逐渐形成了共识：为实现公共行政创新目标和公共利益最大化，关键是政府、非政府组织和公民有序参与三者之间的协调发展。对于政府来说，政府需要角色转型，重塑公共行政理念。政府是一个经由公民赞同而合法掌握并行使公共权力，利用公共资源、处理公共事务、提供公共物品与公共服务、满足公共需求、承担公共责任的政治组织。当前，政府角色正在发生转型，由原来“全能”政府承担“全权”统治向分工“治理”转变，在提供公共产品和公共服务中政府也只是一个参与者。政府将克服采取以单向的“命令一控制”关系为核心而建立起来的责任理念，而与非政府组织、公民建立公私结合模式，合理界定政府、非政府组织、公民在公共产品供给中的功能与定位，灵活采取授权、特许、合同外包、购买服务、公私协作、凭单制、志愿者服务等多种模式提供公共服务。
而非政府组织作为社会的重要组成部分和治理主体，有着巨大的潜力，呈迅速成长的趋势，在国家和社会公共事务治理中发挥着越来越重要的作用，为社会力量参与到新公共管理系统中去搭建了平台。培育社会组织，降低准入门槛，健全制度化参与机制，鼓励和引导社会组织积极参与基本公共服务的提供、管理和监督是十分有益的。
公民的有序参与同样是至关重要的。现代的公民既是公共服务的对象，也是各种社会管理的参与者。公民的合法性支持无疑是完备的政府公共行政体系建设所不可或缺的，尤其是在与民众切身利益相关的问题处理中，缺少必要的公民参与途径和保障渠道，常会导致公民的合法权益得不到维护，公民的诉求得不到及时回应，从而引发政府的不信任危机。因而协调政府与公民的关系，拓展公共服务中公民参与的范围和渠道具有重要的意义。
经验的借鉴
公共行政改革与创新涉及一个国家历史文化传统，政治、经济、文化、社会发展历程，以及政治制度和治国理念，从本国实际出发，吸取他国成功经验是拓展本国创新的重点。我国建设运转良好的现代公共行政管理体系，有四点值得我们深入探索：
1、政府可持续绩效文化体系建构
绩效文化是伴随着组织绩效管理理论的兴起而发展起来的，公共行政的运行用主观指标来衡量，能更充分的体现公众对公共服务的信任和信心。美国推行公共部门的绩效管理始于上世纪70年代，对公共行政改革创新，降低行政成本起到了积极的作用。目前强调“绩效”为中心的行政文化，重点在于采用科学的技术与手段，如政务公开、电子技术等。各国的国情差异形成不同的政府公共行政绩效文化方案，显然，可持续的绩效文化应当着眼长远，具有梯层性和系统性，并建构在绩效普遍提高的基础之上。
2、适度竞争机制下的公共服务市场化进程
市场机制是配置社会资源的基础性手段，因此，市场化过程也是各国公共行政改革的一个重要方向。适度的竞争能使各类公共服务生动活泼，运行畅通，但是处在转型时期的国家不能操之过急。实践征明，发达国家的市场化历程源远流长，法制化、规范化程度比较高，而部分发展中国家把市场机制简单引入公共管理部门会导致转型社会陷入困境。同时需要注意的是，市场化不等于完全民营化，公共服务的宗旨是服务，市场化的本意是通过部分公共产品的适度市场化竞争，改进公共服务，获取更好的公共服务效能，所以，政府承担着市场监管，经济调节、社会管理的责任，使用公开、公平、透明、合法的竞标，资产评估等方式，重点项目和惠及民生的重大工程建设中，还应当开听证会，获得大多数公民的支持。
3、公共行政的自律机制和他律机制互补模式
法治是市场经济的基础，行政法治是为了规范政府权力。自律与他律作为两种不同的规范体系，在维护社会秩序、规范人们行为上起着不同的作用，分别有自身的特点和规律。自律，是反映公共行政伦理特征的主导方面，主要依靠信念和社会舆论来发挥作用；而他律，是用强制性手段来规范、约束行为。虽然两者发挥作用的途径不同，但都是为了达到同一个目的，即通过公共服务实现公共利益最大化。社会现实表明，没有法的强制性会规范无力，而没有自律则缺少调控机制。建立、完善与社会主义市场经济要求相适应的国家公共事务管理体系的制度化、法律化有助于完善权力伦理体系。
关于MPA教育入学形式的研究
国内学者对MPA教育入学形式的研究主要集中在入学标准和入学考试制度，涉及入学考核内容、考核方式、考核分值权重和生源问题等方面。王海燕[4]通过历史回顾和国际比较，对我国MPA招生制度进行了较为全面系统的研究，发现MPA招生考试宣传力度不够、招生考试偏重分数、复试形式化、生源不稳定、相关政策不配套等问题；提出初试可借鉴工程硕士GCT考试模式，由综合性考试向单科考试转变，同时侧重于考察学生分析、解决问题的综合的实践能力，在复试中加大复试权重；突出各校专业学位的优势与特色，进一步扩大招生自；另外，在生源的数量和质量的研究上，“依托地方政府组织部或人事部门，将MPA教育培养与地方政府公务员培训计划相对接，将MPA招生培养嵌入公务员生涯教育体系”。
关于MPA教育培养方式的研究
朱立言是国内最早研究MPA教育的学者之一，他认为围绕高层次、实用型的培养目标，应重视教学方法和考核方式的灵活性，教学内容的理论与实践性，强调应用性，在学位论文中切忌脱离实际的空论。随后，国内学者围绕培养内容、教学方式、师资队伍建设等对MPA教育培养方式进行了研究。
朱立言最先提出，MPA教学对象的专业领域差异很大，课程设置上的一个关键问题，是处理共同课、专业课、选修课之间的比重系和学分分配[5]。后续研究者也多是围绕专业课和选修课的课程设置进行研究。娄成武、杜宝贵分析了美国MPA教育和中国MPA教育的特点，提出了在课程总体结构上，核心课程占据核心位置，专业社会实践所占的比重明显少于前者，在方向必修课的设置上，存在划分过细的特点。在选修课程的安排上数量过少。在教学内容上，重学轻用，重教轻学[6]。如何解决这些问题？后续研究者提出，MPA专业课程体系的设计应当考虑科学性、系统性、应用性、开放性原则，处理好核心必修课与方向选修课的关系[7]。同时，现今公务员道德缺失日益严重，也有学者提出，应把行政伦理学(特别是“三个代表”重要思想，贯穿于MPA课程设置的全过程[8]。
国内的研究基本上聚焦于案例教学法、情景教学、实践基地等实践性教学方式的研究上。乐章等对我国MPA案例教学出现的问题做了较为全面的阐述，提出教学方法单一，MPA教育主要采用的还是传统的课堂讲授法，师生互动的场面并不多[9]。我国十分重视MPA教育中的案例方法的有效运用，但国内所采用的案例或者照搬国外案例，或者结构与内容都较为简单，分析机械化，缺乏实用价值的本土化案例，成为教学的主要障碍之一。围绕案例教学的开发，余为恒，赵海涛提出，应借鉴哈佛大学肯尼迪政府管理学院的做法，“组织专业人士对公共管理领域的社会热点问题进行收集整理，编撰适合MPA教学的案例库；鼓励学员参加公共管理项目，在参与的同时积累第一手资料，组织学员编撰案例，从而充实MPA教育的案例库”[10]。
师资队伍建设是教育的灵魂。实践型、应用型人才的培养目标对教师提出了新的要求，特别是要熟谙政府管理实践，善于案例教学[11]。丛梅从教育主体缺失的角度出发，提出在MPA教育教学过程中，论述了教师发挥自身主体性、实现理论与实践教学的有机结合以及贯穿行政伦理教育的重要性，如果教师的主体功能得不到发挥，将阻碍MPA教育，包括教学计划、教学内容、教材使用、教学方法、考试方式的改革发展[12]。杨士秋提出，要使专职教师取得实际经验，同时要加强兼职教师队伍建设。可大力支持教师参与政府课题研究，选派教师到政府部门挂职锻炼以及聘请政府官员和公共管理专家担任兼职教师[3]。卢文刚提出“三三制”组合：一部分教师来自管理学院，一部分来自校内其他院系及校外优秀教师，一部分来自党政国家机关及非政府公共部门[13]。
由于我国MPA教育评估没有现成的模式可循，邓征、周志忍总结了美国MPA教育的认证和评估标准，提出通过评估推动MPA教育的规范化和标准化，评估应着眼于产品而非规划，评估认证主体的多元化，一致性与多样化的均衡[14]。孙多勇、王瑞从MPA的培养目标及与教学科研型研究生的共性和差异入手，结合国内外MPA发展，分析确立了MPA学位论文评审指标的基本原则：MPA学位论文应体现专业学位特点，有其特定的质量要求，即MPA学位论文与学术型论文的质量要求处于同一层次，但又各有侧重；MPA学位论文要体现应用性、专业性的特色。同时构建了MPA学位论文评审的指标体系，包括论文选题、文献综述、理论与方法、应用性、综合分析能力和写作能力等[15]。杨思留等提出“毕业论文是专业学位教育的最终环节，也是专业学位教育教学质量的检验工作与质量结果控制。研究生培养质量控制也最终体现出口的控制上即毕业论文环节”[16]。卢文刚提出“安排论文预答辩”、“双盲评审”制度[13]。
研究形成的共识及存在的问题
一、 农村学校布局调整面临的困境
1.质量困境
近几年，随着农村人口的下降，以村为单位的学校或教学点的规模越来越小，办学条件差，学校布局分散。为了进一步提高教育质量，政府才推行“撤点并校”，让农村分散的学生转移到城镇或者条件较好的县城里就读。不但要让所有的学生“有学上”，还要“上好学”。这是我们的理论假设和政策诉求。可是从实践反馈的效果看，教育质量并没有随着“撤点并校”得到明显的提升，相反，在很多地方还引发了其他一些问题。有学者经过实证分析之后发现，“来自教学点的转校生的学业成绩要显著低于非转校生的学业成绩。其中转校生的数学成绩比非转校生的数学成绩平均低9.67分，语文成绩平均低6.43分。”[1]另外，撤并之后，农村的学校是减少了，可是学生都往城镇集中，随之出现了巨型学校和巨型班级，特别是小学，基本上都是人满为患，少则五六十人，多则七八十人，甚至人数上百，远远超出国家规定的小学45人的警戒线。在这样拥挤的教学场所当中，学生的情感、态度和价值观很难得到彰显，所谓的个性教育和创新教育也无从谈起。
2.效率困境
实现农村学校布局调整的目的除了要提高教育质量，还要合理地整合农村教育资源，最大限度地提高资源的使用效率，减轻财政压力，提高办学效益。在学校撤并之后，看似提高了办学效率，却在一定程度上是以牺牲其他方面的利益为代价的。首先，是学生的安全问题。在小学进镇，初中进城之后，相应的配套设施却没有很好地建立起来，农村学生的上学问题凸显。很多孩子要么步行，要么搭乘农用三轮车、拖拉机上下学，给学生带来了极大的安全隐患。《征求意见稿》中就此提出，一般应使学生上学单程步行或者乘车时间不超过40分钟。不过这40分钟是个什么概念，以谁为标准，以什么地方为标准，还有待进一步明确。其次，加重了农民负担。通过学校布局调整，政府客观上是把节约的教育成本转嫁给了家长。因为他们还要额外支付增加的交通费、伙食费和住宿费等。“一个寄宿生，中部地区的农民家庭平均增加657.3元，西部地区的农民家庭平均增加787.8元”[2]。再次，撤并后大量校产的处置问题突出。很多农村学校撤并之后要么长期闲置，要么承包给养殖场，要么被变卖私分，造成资源的极大浪费。
3.均衡困境
通过农村学校的布局调整，可以加快实现城乡教育一体化，促进教育均衡发展。可是，“撤点并校”却直接引发了学校离村，学生离家，农村学校数量、规模和人数的大量减少。这样一种城乡一体化的举措在无形当中加速了农村的解体和乡土文化的凋零，导致了农村教育城市化和虚无化。据统计，2000年到2010年的十年间，我国农村小学减少了一半，平均每天减少56所[3]。“作为村落中的国家”，作为乡土文化最后的守夜人，乡村学校面临的只是一个乡土人情和伦理价值日益枯竭的文化图景。
4.认同困境
农村学校布局调整是一个利益的再调整和再分配的过程。其中，政府、家长、学生和教师之间围绕着“撤点并校”产生了各种复杂的关系，使得这种布局调整并不仅仅是对效率的单一追求，也不仅仅是地图上的简单规划，而是凝聚着权利争斗的博弈过程。很可惜，在这场利益博弈的过程中，政府成为了独一无二的主角，以行政权威的方式，从上到下强力推动。而作为利益主体的农民、教师和学生却集体失语，成为了沉默的大多数。“华中师范大学对全国11个省进行的大规模调研发现，超过75%的教师、农民和家长未参与学校撤并决策；有近1/3的居民对学校撤并结果不满意；44.8%的县市认为学校布局调整阻力较多地来源于家长、村民和村干部，分别占68.4%、59.9%和48.3%。”[4]这从一个侧面说明了这场涉及广大利益相关者、由政府推行的教育改革缺乏民意基础，没有广泛征求他们的意见和争取他们的理解和支持，也无法获得他们的集体认同，其合理性和公正性让人质疑。
二、 农村学校布局调整中出现的公共性危机
所谓教育的公共性是指把受教育的权利和机会给予全部公民，也要求全部公民基于公益性，通过协商的方式参与教育过程，以公共事务和公共问题为核心，追求公共利益。从公共管理的角度分析，我国农村学校布局调整存在着公共性危机。
1.管理主体的公共性危机
义务教育作为公共物品具有公共性的特征，作为其管理者“应该体现行为的公务性、宗旨的公益性和权力的法定性”[5]。在当前“撤点并校”过程中，教育管理主体却出现了公共性的缺失，具体表现为管理主体的官僚化和市场化两个极端。管理主体官僚化指的是政府搞一言堂，对公权力的使用不加约束和监督，社会公益组织比如教育学会等由于手中没有权力资源，对政府的教育决策和运行过程缺乏问责。管理主体市场化则表现为政府角色的缺位。政府把很多应该自己承担的职责推给了市场、社会和个体。比如当前农村很多地方的校车管理就明显缺少规范，问题层出不穷，家长、学校和市场实际上代替政府在其中扮演着重要角色，他们处于自我管理的状态当中。
2.管理过程的公共性危机
管理过程的公共性主要体现为决策的科学性和程序的民主性。其中，公共参与是保障公共政策正当性的内在要求，是决策科学和程序民主的先决条件。“政治学家罗伯特·达尔与米歇尔·哈蒙从结构功能主义方法论出发，认为公共性是在民主政治过程中，个人和团体不断互动形成的利益格局。”[6]为了保证管理过程的公共性，在公共政策制定和推行过程中，必须要求政府和民众共同参与和交互活动。很显然，当前的许多农村地区，学校布局调整的方案在制定、论证、公示和报批等程序方面缺乏民众参与。“东北师范大学农村教育研究所对全国8个县77个乡镇下辖的村级被撤并的学校调查发现，有45.5%的县级教育决策部门在村小撤并过程中没有认真调研，也没有召开村民大会让利益相关者参与讨论，领导开一个会就宣布撤并了。”[7]这样的决策和管理过程有违教育的公共性，容易诱发不科学和不公正的问题。
3.管理对象的公共性危机
提供基本公共服务是政府的职责，享有基本公共服务属于公民的权利。任何一个社会，民众都有多数人和少数人之分，也有强势群体和弱势群体之别。管理对象的公共性就意味着政府要面向全体民众提供基本的教育公共服务，它既是多数人的公共性，又是少数人的公共性；既是强势群体的公共性，又是弱势群体的公共性。满足多数，保护弱势，是公共性的核心内涵。由于农村学校布局调整事关不同的利益群体，收入高低不同，家庭背景不一样，对该项政策的满意度也不尽相同。相比较而言，普通民众、低收入者和偏远山区的家长是弱势群体，他们很难获得与城镇居民同等的教育服务。他们是这场“撤点并校”的最大受害者。
4.管理价值观的公共性危机
管理主体价值观的公共性强调的是社会公平、社会正义和社会责任，在谋求社会公益的基础上促进社会和个体发展，它体现为政府的规范体系和行政系统的公正性、公开性和公益性，是包含在行政行为机制之中的。我国的农村学校布局调整，并没有完全摆脱政府有限理性的局限，在价值取向和制度安排方面也没有超越利益集团的捆绑，将公共善当作唯一的价值追求。结果是在价值取向和理性取向之间更多地偏向了理性而舍弃了价值，在面对公平正义和资源有限的两难困境时，更多地考虑了效率而忽视了公平。
三、 公共性视野下农村学校布局调整
随着我们对公共管理认识的不断加深，公共性已经不仅仅是一种目标追求，它正慢慢地上升为认识论的范畴，成为一种分析认识的工具。作为一种认识工具，它具有均等性原则、正义性原则、科学性原则和差异性原则的特征。坚持这些原则，对于我们重新认识农村学校布局调整具有重要的指导意义。
1.均等性原则
教育公共服务的均等性原则指全体公民都能公平可及地获得大致均等的教育服务，其核心思想是平等地对待每个公民，这是公共性的首要表现。要强化政府作为公共物品提供者的基本职责，保障全体民众的受教育机会和权利。在农村学校布局调整中，不但要保障农村弱势阶层孩子的上学权利，还要保障其上学质量，满足所有群体各个层次的教育需求。为此，应该加大公共财政和公共教育资源的配置力度，优先向农村边远山区和少数民族地区倾斜，弥补由于“撤点并校”增加的农民负担。同时，建立城乡教育公共服务的均等化协调机制，不能盲目地一哄而上，搞“一刀切”，用简单化的思维方式进行学校撤并，赶农民进城，甚至消灭农村教育。城乡教育均等化并不是城乡教育平均化、一样化。政府特别是县级人民政府在公共教育服务均等化的协调方面扮演着重要角色，要合理制定农村义务教育布局规划，保障农村学校布局合理，保障公共教育资源在区域、城乡和学校之间的均衡化。
2.程序正义原则
教育的公共性要求农村学校撤并程序要正义、公正和民主。2010年10月的《国务院关于加强政府建设的意见》中明确提出，要把公众参与、专家咨询论证、风险评估、合法性审查和集体讨论作为重大决策的必要性程序。所以，根据程序正义原则，首先要建立教育信息公开制度，增加决策的透明度。对家长和社会公众公开教育信息，就意味着他们对农村“撤点并校”有知情权、参与权和监督权。其次，健全教育决策的多元参与机制。强化政府的公共服务职能，通过种种途径，听取学生家长、村民、学校师生和基层政府的意见，确保撤并过程有广泛的民意基础。再次，加强对教育决策的监督评价力度。培育并逐步壮大以教育学会为代表的民间组织，充分发挥大众团体和社会公众对“撤点并校”的监督作用。这不仅可以保证教育程序的正当性，同时也能及时发现问题进行纠偏，尽可能地规避风险。
3.科学性原则
科学性原则是教育公共性的深层次内涵，是保障教育合理性和促进教育质量提高的重要指标。落实农村教育布局调整的科学性原则根本就在于制定科学的学校撤并的标准。比如哪些学校该撤，哪些学校应该保留，小学多远才算“就近入学”，初中多大规模才算“相对集中”等这些问题，需要经过科学的理性判断和实证分析，摆脱盲目、武断的思维方式，才能制定出符合教育规律的撤并标准。这里的教育规律具体来讲就是指，学校布局调整要跟当地人口、社会、文化、经济、政治和个体等因素的发展密切联系起来，将这些影响因素和指标进行多元回归分析。当然，确定一个能满足全国各地实际需要的农村学校撤并标准是一件非常困难的事情。要充分考虑到复杂的农村实际和主客观的约束性条件，以最终能否达到“使学生上学距离最近，学校服务人口最多，教育资金投入最省，教育教学质量最高，学校布局调整次数最少”[8]作为检验标准。
4.差异性原则
农村学校布局调整在一定程度上引起了儿童与学校的距离发生改变，这种距离包括物理距离、时间距离和文化距离。物理距离和时间距离的改变对儿童的影响倒是有限，但是文化距离改变的影响却是深层次的，也是深远的。它能诱发乡村学校教育的城市化和乡土文化的没落。“乡村实际上在今天已不再是一个文化概念，而更多地是一个地域（相对于城市）、经济（相对于经济发展）的概念，乡村逐步沦为文化的荒漠。”[9]这不符合公共性的精神。教育的公共性在追求公共利益和公共价值的同时，并不是以牺牲乡土文化和风俗人情为代价的。尊重文化多元性和文化差异性是当前农村学校布局调整的一个伦理底线。为此，首先必须坚持就近入学原则。保障农村适龄儿童就近入学不但是义务教育法的制度规定，而且也是一种文化诉求。特别是村小，能保留的一定要保留，不能保留的也要设置教学点，低年级学生原则上是不离村、不离家、不寄宿。其次，要加强校车制度管理。要充分发挥政府的公益职能，认真落实《校车安全管理条例》，保障学生在离村不离家的前提下的乘车需求和乘车安全。再次，要培养乡村学校的文化自觉意识。立足于“回归乡土”，重建和弘扬乡村文化，重新树立乡村少年的文化自尊心和乡土自觉意识，使他们自觉摒弃文化进化论，不再将城市文化当作现代化的唯一标杆。一个城市有一个城市的标识，一个乡村有一个乡村的符号，每一所学校周围的乡土文化都蕴藏着丰富的育人资源，只要我们悉心整合开发、挖掘利用，一定能让孩子们得到健康发展。
参考文献
[1] 侯龙龙.西部五省区农村学校布局调整与学生发展.教育学报，2010（6）.
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[3] 雷辉.民进中央：应明确农村学校撤并底线.南方日报，2012-03-13.
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[7] 邬志辉.农村学校布局调整的十年走势与政策议题.教育研究，2011（7）.
[论文摘要]随着现代社会发展的需要以及对公共行政现代性的追寻，行政自由裁量权的合理性价值及其限度日益凸显。20世纪末，西方的新公共服务等理论范式对伦理价值的关注，无疑是解决此问题的一盏指路明灯。在制度之外辅以一种建基于内在道德信念的自我约束机制——责任伦理，契合了公共行政道德化趋向。责任伦理作为行政自由裁量权价值生成与公正运用的基本前提与保障，可确保行政自由裁量权以一种符合民主、公正要求的负责任的方式行使。
[论文关键词]行政自由裁量权；公正；责任伦理；新公共服务
近代以来，行政责任的制度化设计是基于“管理中心主义”所确立的官僚制，是一个责任中心主义的体系。由于行政自由裁量权本身固有的“自由”裁断属性，裁量权的行使者偏离法律精神和公正原则而引发的公正失范现象不免存在，昭示了责任中心主义固有的局限性。20世纪末，西方的新公共服务等理论范式凸显的对伦理价值的关注，为探索规制行政自由裁量权的路径选择提供了有益的视角。
一、行政自由裁量权的合理性价值及其限度
(一)行政自由裁量权的合理性价值
行政自由裁量是公共行政现代化、法治化趋势下的具有合法性与价值合理性的“非制度”领域。目前学界对行政自由裁量权的基本概念尚未有一致的界定，不同观点有各自的侧重，但总的说来，强调行政主体在权限范围内有根据自己的意志和判断作出选择的自由，并以适当的公正方式作出裁决的权力。随着现代社会的发展，社会转型的步伐在加快，行政的范围在不断扩大，“行政自由裁量权的大面积存在是现代行政的必然要求”。其合理性价值主要体现在：
第一，契合公共行政的价值取向。效率是行政权的价值追求，也是公共行政的重要的价值取向之一。随着现代经济社会发展，政府干预范围日益扩大，行政权在广度和深度上的扩张以及行政分工造成的技术优势，呈现出行政管理日益专业化、权力行使方式多样性的趋势。法律法规必须赋予行政主体在权限范围内行使自由裁量权，使行政主体能够在社会的迅变性与法律的稳定性之间灵活果断地解决问题，及时回应民众的需求，提高行政效率。行政自由裁量权是现代行政发展的结果。
第二，弥补法律的局限性。法律的局限性主要包括不合目的性、不周延性、模糊性、滞后性等几个方面。沿承亚里士多德派观点认为，由于法律具有模糊性和不周延性，不可能对行政行为在所有情况下的所有裁量方式和程度都作出详细、明确的规定，对其阐释和执行都有赖于行政人员的理解。德性行政人对待具体权威与制度的基本态度应是“合理服从”，而非机械地固守规则。法律的不严密意味着自由裁量权的必要性，这个问题不应该如柏拉图派的建议那样留给立法机关，因为，事实表明法律的出台必须有严格的程序与技术，成本巨大，且常常滞后于现实，而且新增的规章本身依旧需要解释，法律规章的激增无益于解决这个问题。
(二)行政自由裁量权的价值限度
行政自由裁量权从成为一种非制度化的行政权力的初始就伴随着尖锐激烈的批评反对，其价值限度亦得到广泛的讨论和反思。人们一直用谨慎的态度警惕着裁量自由，惧怕权力所具有的“自我膨胀”特性。正如历史学家阿克顿勋爵所声称的，权力有腐败的趋势，绝对的权力导致绝对腐败。由于自由裁量权本身固有的“自由”裁断属性，有较大的主观性，在日常的行政实践中，裁量权的行使者偏离法律精神和公正原则而引发的公正失范现象时有存在，具体表现为：(1)目的不当。行政人员在行使裁量权时本应基于授权目的及公正合理原则，选择最恰当的行为方式，却由于受到牟利、徇私等恶意动机支配而作出偏离法律目的的不公正的行为.(2)不平等对待。存在同责不同罚与不同责同罚两种情况：同等情况的行政违法行为，分别给予轻重悬殊的、不同等的处罚；对情节轻重不一的违法行为，却一律给予相同的行政处罚。造成的结果是责罚不相当，即行政处罚的轻重与相对人的违法行为及其应承担的责任不相称。(3)主观臆断，随意裁量。主要指行政人员在行政实践中的非正当考虑现象，即行政主体在作出行政行为时，考虑了不应当考虑的因素，对于应当考虑的因素却未考虑，或者过分强调或轻视了一个相关因素，凭主观印象、固有倾向随意认定，作出显失公正的裁定。(4)程序不当。主要包括没有在合理的时间期限内作出裁定甚至故意迟延以及采取不当的不作为方式。
在现代行政实践过程中，行政价值关系有着多向度发展的可能性，行政人员在作出具体的裁量行为过程中可能会受到某些因素的腐蚀，滥用公民所赋予的权力，扭曲行政主体与行政客体的关系，制造腐败而“形式合法”假象，使行政价值关系走向反面，异化公共行政的价值追求。行政自由裁量权运用过程中的失范现象，表明这种“制度约束之外”的权力会因多种因素的相互作用产生不受制约的裁量自由，违背法律授权的目的和原意，它将置理性主义的愿景于谷底，而且裁量权的失范现象将官僚制所面临的现代性危机裸地展现在公民面前，会进一步引发人们对政府、公共行政人员以及法律制度的信任危机。一旦丧失了信任的社会土壤，就会对公平、正义等积极价值造成毁灭性打击。
在公共行政中，解决具体行政事务的自由裁量方式不免会遭遇公共行政的伦理困境，即行政主体在作出裁决时同时面临多个指向不同的角色定位和责任期望、互不相容的利益冲突和价值判断的情景。公共行政的伦理困境声势烜赫地考验着行政主体的专业素养和伦理品质，对公共行政民主精神和公正价值提出挑战。“那些塑造并指导每个角色行为的价值观将你推向两个不同的方向，并使你面对两种互相排斥的选择方法。你得面对那种由我们扮演的角色所引起的道德困境。”
二、责任伦理：行政自由裁量权失范的规制理路
(一)近代“管理中心主义”对制约行政自由裁量权的探索
行政自由裁量权既处于法制框架之内，又处于制度无意识之域，是行政主体在制度规定不明确的模糊地带或者制度之外的灰色领域作出事务性行政裁定的权力。这种非制度化的行政权力使行政主体有很大的裁量自由和权力空间，但它不可能是“任意自由”的裁量权，而只能是“受法律约束的裁量”权。早期行政学探讨制约行政自由裁量权是在以管理主义为中心的背景下进行的，强调的是行政的科学性和效率，极少探讨行政的价值问题。此时提出的制约方法集中在健全和完善权力监督和制衡机制上，这种控制主要包括立法控制、行政机关的内部控制和司法控制。在立法控制方面，着重对自由裁量权作出明确界定和制度设计，主要包括界定政府自由裁量权的范围和限制行使自由裁量权的标准。行政自由裁量权的内部约束“是指行政机关内部的上级行政机关对所属下级行政机关，专门监督机关、主管行政机关对其他行政机关及这些行政机关之间就行政自由裁量权的运用进行自我监督，保证自由裁量权的科学行使。”司法控制强调合法性原则、合理性原则和程序公正三个方面：(1)合法性原则，即行政自由裁量权的行使必须在法律规定的框架内；(2)合理性原则，在法定幅度范围之行使自由裁量权是否合理适当，包括动机的正当性和是否考虑了相关因素等等；(3)程序公正，是对自由裁量权的行使的程序性价值导向，是制约与规范自由裁量权过度的重要路径。
可见，近代以来行政责任的制度化设计是基于“管理中心主义”所确立的官僚制，是一个责任中心主义的体系。但是，官僚制的责任是最低限度的责任规定，这就是责任中心主义的局限性。从理论上看，现代社会中的自由裁量权是规范的权力，宪法规章日臻细化和完善，制度设计渐趋健全和周密，但是，法律制度与规范理性无法穷尽所有裁量权的行使领域和裁定细节，对于保证其裁衡的公正尺度来说，还是远远不够的。而且法律规范的这种外部约束的作用尽管十分重要，但这种“禁于已然之后”的行为效果的滞后性也是显而易见的。因而，在公共行政领域中，对自由裁量权的规范“不是通过更多的规则，而是通过对法律精神和法律精神与公共利益之间关系的认识使行政自由裁量权受制于公共利益”规则。这种规范由于主要表现为“形式合理性”而具有强制性特征，只能对自由裁量权起基本的规约作用，难以有效激发人的使命感和责任感，严格规制的实际行动并不能如传统公共行政所言的那样最好地为公共利益服务。行政官员行使自由裁量权的天平在没有公正的评判标准的情况下，往往会倒向强大的利益集团。这种方式还可能会越走越远而陷入“合法性危机”的泥潭。
(二)新公共服务范式对自由裁量权的规制——责任伦理
20世纪末，西方的新公共服务等理论范式凸显的对伦理价值的关注，树立起“公民权”和“公共服务”的大旗，重塑了公共行政的本原性价值蕴涵与要求，确立了现代公共行政的人文价值依托。新公共服务不仅内在地包涵着“责任中心主义”的价值目标与愿景，还高扬起“公平正义”的评判旗帜，呼唤公共行政精神，发掘伦理价值，强调公民的话语权，强调在公共对话的平台上实现公共利益，这些指向强化了行政主体的责任。诚如罗伯特·登哈特所言：“新公共服务不只是最新的管理时尚或者管理技巧。更确切地说，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定。它是一种对价值观的根本改造。”它既承认制度的作用，更强调“公平正义”的价值，认为无论存在着什么样的权力监督或制衡机制来规范行政人员的行动，归根到底还是要依靠他们的德性崇高和伦理自觉。这是他们作为值得信任的、负责任的、富有公正精神的公共行政人员应然品性的基石，也是他们得以凭借契约式的授权在服务公共利益的名义下和范围内作出自由裁定及提出强制要求的内在根据。
“责任是任何治理过程的基础。治理过程的有效性取决于官方人士如何对自己履行职责和法律职责的方式负责。”新公共服务既承认责任在民主治理中的中心地位，又着力构建行政责任的实现机制。认为公共服务中的责任问题极为复杂，“责任行政”的生成和价值建构不仅仅建基于以市场为基础的标准，行政主体“应该关注的不仅仅是市场；他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益”。认为用简单的效率测量方法和中立的价值判断来描述公共行政人员负责任的作用和行为也是不恰当的。在公共行政人员为了什么而负责及对谁负责问题上，新公共服务理论主张“公共行政官员即便是在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务”。这与主张直接地、中立地对政治官员负责的老公共行政不同，也有别于满足“顾客”偏好并“以效率、成本一收益和对市场力量的回应性”为主要负责形式的新公共管理的传统观点。
此外，公共行政的“公共性”，决定了现代政府及行政人员的主要职责在于维护和实现社会公平正义，这是公共行政的应然性价值目标。行政人员作为公共领域中的主体，作为行政自由裁量权的具体执行者，应当尽可能使行政自由裁量权的行使过程和方式符合社会一般的公平正义观念。早先的亚里士多德派也认为，公共行政的传统标准(中立、效率)是不完备的，为了重振与公共利益密切相连的公共行政精神，公共官员在解释和执行法律规章时，如果不考虑公正，将会导致非正义，这与新公共服务理念的“公平正义”的价值面向不谋而合。它承认“效率”与“经济”作为公共行政的指导方针是必要的，但除此之外，必须将“公平”作为“第三个规范性支柱”。公平、公正作为人类不懈的理想追求，是一种道德的愿景，也是践履的现实要求。行政自由裁量权的行使必须符合公正公平原则。公正的行为意味着行政主体在施政中不为私人考虑所驱动，平等地对待每一位公民的合法权益：相同的情况则平等地适用法律，同等情况所作出的行为选择要基本相同、前后一致，对需要给予处罚的相同行为给予同等的处罚，承认所有公民具有平等的权利，这些权利并不因公民出身与种族的差异或地位与权势的变更而不同，换言之，这些情形考虑作为相关差异将被排除；不同情况下，则根据具体情况、具体对象作出公正的选择和判断，所作的决定和相对人应受的对待应成比例，而不是有所“偏袒”，霍布斯称之为“个人授受”(acceptionofper-sons)，即把私人考量引入一种应该根据公共标准进行的判断。
因此，责任伦理是一个“不单纯的混合物”，是服务于公共利益的责任，是建基于公正价值的责任，是内塑于道德信念的责任。它是由行政主体的角色身份以及由行政主体被授予的权利和所承载的义务决定的，在民主政治环境下，其行为最终应向公民服务，必须考虑作出裁定行为的可能后果，并为其承担责任。“新公共服务中的责任表明要将公务员的角色重新界定为公共利益的引导者、服务者和使者，而不是视为企业家。”处于公共行政伦理困境的行政主体要按照增进公共利益的伦理准则，在复杂的社会环境中平衡各种利益冲突，使每一个人不会因行政主体的“个人授受”而受到不公正的对待。当伦理困境出现时，各种几乎完全相反的价值要求最终会在行政人员个人那里发生碰撞，建立负责任的管理模式，不是要把这些要求简单地放在一起，而是通过一个合理机制来确定各种要求的优先顺序。只有当自由裁量权行为发生的前提是追求公共利益取向的道德信念的时候，才会有责任的结果。任何责任都只有通过裁量权的执掌者和行使者首先确立起服务于公民的道德信念的时候，才有可能明确。这种内蕴着服务公民的公共行政精神的责任伦理可以有效地为自由裁量权的执掌者在“应该如何行为”诸方面考量中提供价值信念上的共识，通过“非理性力量”进行一种理性思考来控制和规范自身的裁量行为，因而，在某种意义上，责任伦理毋庸置疑地成为公共行政人员精神世界的价值导向系统。而责任伦理所确认的这种基于责任的、公正的制度所暗含的规范意义和道德合理性使得人们能够信任处于制度约束中的裁量权的执掌者，信任他们将按照我们值得信赖的、公正的常规方式运作。
