时间：2023-07-19 17:30:23
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇环境污染的公益诉讼，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、检察机关参与环境公益诉讼的价值
环境生态涉及国家及社会公众利益甚多，全国各地检察机关不断提高对参与环境公益诉讼必要性和重要性的认识，积极履行检察职能，促进环境安全保护和生态文明建设。不少检察院与环境保护部门、法院联合出台了办理环境公益诉讼案件的相关意见。如浙江省环保厅与省人民检察院出台《关于积极运用民事行政检察职能加强环境保护的意见》，探索建立环境公益诉讼制度。江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，明确了人民检察院可以通过自行、支持、督促的方式进行环境公益诉讼。昆明市中级人民法院与昆明市人民检察院联合制定《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》，明确检察院可以以公益诉讼人的身份提起环境民事公益诉讼。
不仅如此，目前检察机关已提起和参与了数百例环境公益诉讼案件。如2003年4月，山东省乐陵市人民法院受理乐陵市人民检察院诉范金河污染案，被称为我国第一个著名的环境公益诉讼案例。[1]又如，2009年11月，贵阳市环保法庭对该省首个由检察机关提起的环境公益诉讼案件当庭调解结案。作为一项检察机关提起环境公益诉讼的尝试，此案一审结就引起了不小的震动。再如，广东省检察机关提起的首例环境公益诉讼则更加令人瞩目。该案中的被告新中兴洗水厂，在未办工商营业执照，也没有向环保部门申请排污许可的情况下，擅自从事漂洗等业务，连续8个多月将未经处理的污水直接排入河流，致使排放口附近的河流被严重污染。2008年12月，这起因企业污染河流而由检察机关作为原告提起的环境公益诉讼最终胜诉，获得了应得的污染赔偿。
在检察机关参与环境公益诉讼的司法实践中，以破坏环境当事人行为严重程度和案件处理程序不同，主要分为两类。一类是当事人的行为，造成重大环境污染事故，使公共财产遭受重大损失，符合污染环境罪的构成要件，既涉及刑事公诉，又涉及民事诉讼；另一类是当事人的行为未达到造成重大环境污染事故的程度，不符合污染环境罪的构成要件，不涉及刑事公诉，仅涉及民事诉讼。第一类以顾某污染环境案为例进行分析。2011年4月，顾某将在经营柴油过程中所剩余的废油残液用水稀释后倾倒在一块空地上并用水冲洗，废油残液通过下水道排入淀浦河内，造成水质污染和青浦区徐泾水厂紧急停运的重大环境污染事故，公私财产损失达人民币38万余元。上海市青浦区人民法院以污染环境罪判处被告人顾某有期徒刑1年，罚金人民币10万元。上海市青浦区人民检察院通过大量的调查和协调工作，分别向在顾某案中公共财产遭受损失的两家单位，上海市青浦区河道水闸管理所和上海市青浦区朱家角镇环境卫生管理所制发了检察建议，督促上述两家单位通过民事诉讼程序向顾某追回财产损失。通过督促加强对公害污染案件的法律监督，这不仅发挥了检察机关在服务大局中的积极作用，作为一种新的监督方式也取得了良好的法律和社会效果。第二类案件在实践中更多，也更具有典型性。如2011年5月31日，云南省高级人民法院向社会通报了云南首例环境民事公益诉讼案件终审情况。由昆明市环境保护局并由昆明市人民检察院支持的昆明两企业环境污染侵权纠纷一案，两污染企业被云南省高级人民法院终审判令向“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”支付430万余元。[2]
从上述情况看，检察机关参与环境公益诉讼，可以代表国家公众向法院提供环境侵害人的违法行为和违法事实，要求其依法进行审理和裁判，并对审理过程及裁判的结果进行监督，具有很大的实践价值，对治理我国日益严重的环境问题，具有积极的意义。同时，也积累了丰富的环境公益诉讼的经验和资源，这些难能可贵的实践经验，对我国建立检察机关参与环境公益诉讼制度具有很好的借鉴作用。
二、检察机关参与环境公益诉讼的模式
我国检察机关参与环境公益诉讼有支持、督促、直接三种模式，其法律依据、适用对象、具体程序均有不同。
其一，从法律依据来看。支持督促的法律依据为《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院。”而直接的法律依据为《民事诉讼法》第55条关于公益诉讼的规定。该条规定对民事公益诉讼原告作了进一步的明确，将“有关机关、社会团体”修改为“法律规定的机关和有关组织”。表明民事诉讼法作为民事程序基本法允许单行法授权有关机关就与其职能有关的损害社会公益的行为提讼。这当然不排斥单行法授权检察机关作为公益诉讼原告，从而解决过去直接欠缺法律依据的尴尬。
其二，从环境公益诉讼的适用对象来看。（1）支持适用于环境资源保护部门、社团组织和因环境污染遭受损害的个人、组织。如2010年1月，浙江省检察机关首例环境公益诉讼支持案件受到媒体报道，浙江省嘉兴市南湖区人民检察院支持该区七星镇东进村村民某橱柜厂的案件中，检察机关配合受损害公民，不仅通过司法手段对被告提起公益诉讼，同时环保局采取行政手段，将案件被告的破坏行为减小到最低，最后因该厂认真整改，检察机关对该橱柜厂污染案终止审查。[3]（2）督促适用于对环境资源保护负有监管职责的主管部门。如2010年3月，针对有关民生领域行政执法管理“缺位”的情况，江西省新余市检察机关在尝试开展行政执法监督的基础上，对全市检察机关开展行政执法监督的范围、程序和处理进行规范，要求对因行政机关不正确履职，导致国家、社会公共利益可能遭受损害的，及时向行政责任主体发出纠正违法检察建议书，并及时查处监督中发现的行政执法人员职务犯罪案件。（3）直接则针对破坏环境资源的个人、组织。例如，前述广东省检察机关提起的首例环境公益诉讼，就是检察机关作为原告，直接将未经处理的污水排入河流致河流严重污染的新中兴洗水厂，最终胜诉而有效维护了环境公共利益。
其三，从实施路径来看。支持通过提供法律援助来支持有关部门、组织和个人保护环境资源权益的诉讼活动。督促通过向环境资源保护主管部门制发检察建议或督促书，建议有关单位进行，对不配合的责任人员建议有关组织对其进行行政、纪律处分。直接则由法律规定的机关、有关组织作为环境资源权益的法定代表主体向人民法院提讼。
三、检察机关参与环境公益诉讼的制度构建
（一）明确检察机关在环境公益诉讼中的地位
环境诉讼往往要面对庞大的污染企业和有巨大威慑力的行政主体，公民或社会团体无论在资金、信息还是组织上难以与之比拟。这需要有一个国家机关为代表，维护社会公益并与之抗衡。这时检察机关参与环境公益诉讼就显得非常必要。《民事诉讼法》第55条已确立法律规定的机关和有关组织可以对环境污染等损害社会公共利益的行为向人民法院提讼。建议在有关环境公益诉讼的立法和司法解释中，进一步明确检察机关在其中的地位。
（二）建立完善检察机关参与环境公益诉讼的评估、筛选机制
应设立涉及环境公益案件的专门审查程序，对于检察机关参与公益诉讼的条件和方式进行评估、筛选。筛选时，既要看案件是否符合合法性、有限干预和维护公平正义三原则的要求，还要对案件的重大性（重大一般表现为涉案标的大与社会影响大，如果涉及的国有资产标的较小，检察机关的介入将导致成本与收益之间不具有经济效益）、必要性（体现在有充分的证据证明国家利益和社会公共利益已经遭受损害，而且没有适合的主体可以行使权利）进行评估。
（三）改进环境公益诉讼费制度
我国目前实行诉讼费由原告方预付、判决生效后由败诉方承担的制度。由于环境公益诉讼的诉讼费用和证据的收集、鉴定等费用数额巨大，公民个人和社会组织一般难以承受。为此，如果原告方是社会组织或公民的环境公益诉讼，原告在提起公益诉讼之前，可以向公益诉讼基金会申请公益诉讼费；或在败诉后申请由基金会支付一定数额的补偿金。而检察机关提起的环境公益诉讼，可明确规定由国库预付必要的诉讼费用。
四、检察机关参与环境公益诉讼的程序设计
总体上看，检察机关参与环境公益诉讼，应本着环保行政机关行使相关职能在先的原则，并且在参与过程中从诉讼地位、诉权行使等诸方面受到一定制约，保证环境公益诉讼的平等、客观和公正。
（一）检察机关参与环境公益诉讼的程序启动
检察机关参与环境公益诉讼的程序启动，既可以在接到相关举报、案件或自行发现后依职权介入，也可依受害人申请而启动。检察机关要充分发挥自己的能动性，通过新闻传媒、社会舆论等，发现环境公益诉讼的案件线索。目前，部分地区试行的举报奖励制，可以在实践探索的基础上形成制度。
（二）分类采取合适程序
检察机关对环境污染案件，可以根据不同情形作出支持、督促和提起环境公益诉讼。
其一，支持的程序。检察机关对侵害环境公益的案件，符合下列条件的，可以支持相关单位、诉讼代表人或者个人：（1）当事人的财产权或者人身权受到环境污染行为侵害；（2）受害人因证据收集困难或者诉讼能力缺乏等原因尚未；（3）受害人有意愿的。在作出支持决定前自行调查取得的证据，应随《支持书》一并提交人民法院，并在庭审中作为原告提交的证据接受质证。
其二，督促的程序。对于侵害环境公益的违法行为，环保部门依法应当进行查处而未查处的，检察机关应当向其发出检察建议书，建议其依法履行查处职责。检察机关对涉及侵害环境公益的民事案件，经审查认为环保部门对侵害环境公益的违法行为已经依法进行过行政处罚，但侵害行为造成的损害后果尚未处理的，可以督促环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监督职责的部门。
其三，直接的程序。检察机关对涉及侵害环境公益的案件，经审查符合下列之一情况的，可以向人民法院提起环境公益诉讼：（1）环境污染后，相关单位在法定的期限内未采取行动的；（2）不提起公益诉讼可能会导致环境公益遭受进一步损害的；（3）不特定群体的财产权或者人身权受到环境污染行为侵害的；（4）其他应由检察机关提讼的。
（三）设立沟通程序
一是建立检察机关与环保部门合作程序，搞好调查取证。对受理的环境污染和行政违法的线索和材料，可先向环保部门初步核查，从而有的放矢，把握调查取证的主动权。环保部门在办理环境污染案件时，认为必要时可邀请检察机关提前介入。二是建立与受诉法院沟通机制。加强诉讼程序、方式和法律适用等方面的沟通，使检法两家就环境公益诉讼形成有效工作机制。
（四）设置禁止令
环境污染事后补救往往耗资巨大，甚至不可挽救。在环境公益诉讼过程中，为避免扩大损失，可以借鉴国外经验，在被告的行为可能严重危及环境安全，导致环境损害不可恢复时，检察机关、环保部门等可以通过申请法院禁止令的方式，禁止被告正在进行的环境污染行为。
五、结语
检察机关作为我国专门的法律监督机关，同时是社会公共利益的代表，理应重视并积极参与环境公益诉讼。环境公益诉讼涉及公共利益，由检察机关提起环境公益诉讼，既是检察职能的扩展和时代赋予检察机关的神圣使命，也是建设现代法治社会和生态文明社会的必由之路。鉴于此，我们积极呼吁通过立法进一步明确检察机关在环境公益诉讼中的地位和相关诉讼程序，以充分发挥检察职能，更好地维护社会公共利益。
注释：
[1]张晓雯：《对我国环境公益诉讼中几类原告主体身份的思考─以近十年我国环境公益诉讼典型案例为视角》，载《法制与社会》2011年第4期。
一、目前防止城市污染向农村转移的法律困境
就法律层面而言，环保立法滞后、环保执法受制于地方、环保司法救济难，已经成为防止城市污染向农村转移的法律困境。
环保违法成本低。虽然我国已有较为完善的环境保护法律法规，但我国现行环保法律法规对城市污染向农村转移没有作出应有的反应，缺乏专门性或针对性的禁止性规定，这是城市污染向农村转移不能得以防止的一个重要原因。
目前，我国所有的环保法律所规定的对违法排污行为的处罚太轻。“违法成本低，守法成本高”是我国环保法律的致命缺陷。即使是2008年新修订的《水污染防治法》设定的最高罚款也才100万元。对污染环境者的处罚力度过低，是这些年来城市污染向农村转移不但没有得到制止反而有加速趋势的重要原因。
环保执法受制于地方。近些年来城市污染向农村转移的问题突出，但许多环境污染事件并不是由政府的环保执法部门查出来的。在现实生活中，还有更多的污染农村环境的违法行为尚未受到环保执法部门的查处。为什么我国的农村环保执法不力，各地环保局在制止城市污染向农村转移方面没有发挥应有的作用呢？究其原因，其中既有农村环保监管能力严重不足的因素，更有当地环保部门隶属于并受制于当地政府而不敢执法的深层背景。那些高污染企业往往是当地的纳税大户，当地政府正是为了经济利益而才将那些高污染企业从城市招商引进到农村地区去的，怎么会允许自己下属的环保部门去严格执法呢？更有甚者，不少地方的环保部门，除了平时收取一点排污费外，其主要功能就是在环境污染事件发生时成为当地政府大事化小、小事化了，说些“对环境影响不大”等假话的“化解部门”，一些环境保护局成了“污染保护局”。
显然，如果现行环保执法体制不改革，不解决环保执法受地方保护干扰的问题，那么我们寄希望于各地环保执法部门加大执法监督力度，严肃查处环境违法行为，制止城市污染向农村转移，这一美好愿望就要落空。
环保司法救济难。目前在我国通过司法途径进行环保维权难呢，原因主要有两个：一是传统的民事诉讼制度难以应对环境污染侵权这一新问题，诸如归责原则、因果关系等规定，往往对受害人不利。例如，2011年7月，上海市第一中级人民法院审理的一起环境污染侵权案件，受害人就因为无法证明化工厂排放废水废气与受害人种植的桃树不能正常挂果存在直接的因果关系而被判决败诉。二是由于传统诉讼理论将原告资格限定为必须与案件有直接利害关系，对于农村生态环境等方面的污染侵害，农民个人通常被认为与案件不具有直接利害关系，其原告资格不被承认，导致在城市污染向农村转移的过程中生态环境等社会公益遭受侵害时，没有人或者人们无法出面向法院提讼。
二、遏制城市污染向农村转移的法律思路
基于上述对我国目前法律困境的分析，我们应分别从立法、执法和司法三个层面采取应对和遏制城市污染向农村转移的对策。
明确立法禁止城市污染向农村转移，加大对环境污染的处罚力度。建议国家立法机关尽快对颁布于1989年、至今已20多年未作任何修订的现行《环境保护法》进行修改，明确规定禁止城市污染向农村转移，并建立更加严格的农村地区建设项目审批制度，特别是应明令禁止在农村居民集中居住区、饮用水水源保护区、基本农田保护区等需要特别保护的区域内建设任何工业项目，以切实保障包括农村农民在内的全国人民的生命、健康、财产、环境等基本人权。同时，建议借鉴国外环保立法的有益经验，尽快在法律上改变长期以来我国环保法律对违法排污行为处罚太轻的状况，在《环境保护法》等所有环境保护法律法规中加大对环境污染行为（包括城市污染向农村转移）的处罚力度，污染必重罚，要达到“不治污染者关闭、违法排污者亏本、污染严重者判刑”的法律效果，强化环保法律的权威，扭转“违法成本低，守法成本高”的尴尬局面，落实我国宪法关于“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”的精神，切实保护包括农村地区在内的生态环境。
环保部门实行垂直管理体制，加强环保执法。目前国家所制定的环保法律主要依靠地方政府来执行，这种环保行政执法体制导致的结果是，在现实生活中一些地方政府往往基于其自身利益的考虑而阳奉阴违地“变通”执行、“打折扣”执行，甚至根本就不执行国家的环保法律，从而也就产生了当今中国的诸多环境污染问题，包括城市污染向农村加速转移并且危害后果越来越严重的现象。显然，要加强环保执法，让环保部门在遏制城市污染向农村转移中发挥应有的作用，除了要强化环保部门执法人员的责任意识之外，更重要的是应当改革现行环保执法体制。
2010年10月10日，国务院在2004年《全面推进依法行政实施纲要》中提出“合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限。科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制的法定化”等规定的基础上，颁布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》，强调：“完善行政执法体制和机制。继续推进行政执法体制改革，合理界定执法权限，明确执法责任，推进综合执法，减少执法层级，提高基层执法能力，切实解决多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题。”2011年12月15日，国务院印发的《国家环境保护“十二五”规划》提出：“建立跨行政区环境执法合作机制和部门联动执法机制。”笔者认为，我们应当依照宪法第3条第4款关于“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”的规定，科学划分中央政府与地方政府的执法权限，正如国务院法制办公室青锋同志所指出的“行政执法体制改革的重点是执法权的重新配置”。建议借鉴国外环保执法部门直属中央的有益经验，明确中央政府在环境保护上的专属执法权，环保部门实行垂直管理体制，直属中央政府，以给予环保部门相对独立的地位。只有这样，才能从组织上确保环保执法不受地方保护主义的干扰，保障环保部门严格执法，敢查敢罚，真正遏制城市污染向农村转移的势头。
建立环境公益诉讼制度，完善环保司法救济机制。针对传统民事诉讼制度应对环境污染侵权的不足以及保护污染受害人权益的乏力，建议借鉴国外有关无过错责任、忍受限度论、疫病学的因果关系等新型诉讼理论和制度，改造和完善我国现行民事诉讼制度。在环境污染侵权案件中，法院完全可以借用这套理论来论证污染企业与农民受害之间的关系，从而简化许多不必要的鉴定和法庭论证程序，最大限度地减轻农民的举证负担，及时保障农民的合法权益，从而也达到遏制城市污染向农村转移的效果。
为了保护环境鼓励公众对环保问题的参与和监督，世界上许多国家都建立了环境公益诉讼制度，值得我们借鉴。一般认为，环境公益诉讼可分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。环境民事公益诉讼，是指无直接利害关系的自然人、法人、社会团体和政府组织，为了保护公共环境权益，对违反环境法律、污染侵害公共环境权益的企业和个人，依照民事诉讼程序向法院提起的、要求追究污染环境者民事责任的诉讼活动。环境行政公益诉讼，是指无直接利害关系的自然人、法人、社会团体和政府组织，为了保护公共环境权益，针对行政机关环保执法的不作为，依照行政诉讼程序向法院提起的、要求判令行政机关积极履行环境保护行政执法职责的诉讼活动。鉴于目前我国城市污染向农村转移的分散性和隐蔽性以及农村环保执法力量的不足，特别是针对一些环境污染侵权无人管、无人诉、无法诉的状况，建议尽快建立我国的环境公益诉讼制度，允许10人以上的公民个人、5名以上的律师、民间环保公益组织、检察机关等对污染环境的企业提起环境民事公益诉讼，对政府环保部门的行政不作为提起环境行政公益诉讼。法院所判的赔偿费用和相关罚款，用于赔偿受害人的损失和恢复被破坏的生态。为保障公众的环保参与权和监督权，考虑到其公益性，建议环境公益诉讼免收原告的诉讼费和鉴定费，并实行举证责任倒置，由被告负责举证，真正让环境污染者承担起应负的法律责任，以确保在法律层面切实有效地遏制城市污染向农村转移。
三、从法律层面多管齐下
遏制城市污染向农村转移
我们必须进一步加强和完善环保法律的规范、制裁和救济功能，明确立法禁止城市污染向农村转移，加大对环境污染的处罚力度，建立垂直管理的环保部门，加强环保执法，改造传统民事诉讼制度并建立环境公益诉讼制度，完善环保司法救济机制，多管齐下，形成制度合力，以切实有效地遏制城市污染向农村转移。
关键词：侵权理论 侵权责任法 环境侵权
一、传统侵权责任理论在环境侵权救济中的困境
传统的侵权责任结构理论有五个构成要件：一是有加害行为；二是该行为具有违法性；三是行为人须有故意或过失；四是须有损害结果发生；五是该加害行为与损害结果之间须有因果关系。按照这五个构成要件，加害人要承担赔偿责任的条件较为苛刻；被害人需承担其所主张事实的举证责任。因此，在频发的环境侵权赔偿案例中，上述理论在司法实践的运用中面临至少以下诸多困难。
（一）环境污染损害具有渐进性和潜伏性
环境污染常由多种因素的复合累积后形成，短期内难以确定损害结果及其程度。从地域上看，受损害的范围有时也难以短期内确定，可能是在几个村庄、县市，也可能跨越几个省区、甚至国家。
（二）环境污染的侵害者与受害者之间存在差别
对于环境污染损害来说，加害人和受害人的地位和能力都有很大差别。加害人凭借其信息优势和雄厚资力，及对与污染物相关知识的了解，往往有动机和能力对损害指控加以粉饰和反驳，对于被害人和调查人员的调查也以种种借口加以阻碍。而受害人则多为经济实力和风险抵抗能力不强的普通社会成员，他们普遍缺少调查研究环境侵害的相关知识及费用①。在普遍调查率不高、污染鉴定机关设备和技术不健全的情况下，不易在第一时间收集到侵权者侵害的证据。
（三）证明污染行为与损害间的因果关系往往极为困难
按侵权行为之债，损害结果发生与侵权行为之间需有确定的因果关系才能成立，即行为人的行为，以当前人类的认识水平和经验判断，必然确定会发生这一结果。但是该因果关系判断及于环境侵权领域，受人类科学知识和认识水平的局限，仍具有多种可能，不免造成歧意。因此，以传统侵权理论中相当肯定的因果关系判断标准，难以厘清前述复杂的污染行为与侵害后果间的因果关系。而且，如果限于传统侵权行为理论，要求被害人就前述问题举证，势必造成被害人求偿无门。
（四）环境污染损害的形式多种多样，因果关系短期难以查明
环境污染常是多个污染源分别排放的污染物质互相结合，通过化学反应后所产生的效果。由于污染物质和化学反应过程的多样性，最终形成的结果也是多样性的。按对损害人所负的责任范围及关系，可以归纳为以下几种情形：相抵效应、等加效应、累进效应、互补效应、竞合效应。此外，也有可能出现一因多果和多因一果等复杂现象，对明确鉴定或分辨出环境污染的因果关系增加了难度。
二、《侵权责任法》对环境侵权责任的规定
（一）环境侵权责任的法律依据和责任竞合
关于环境污染侵权责任的法律规则，主要由《民法通则》关于民事侵权责任的一般规定，《侵权责任法》的基本规定和《环境保护法》、《水污染防治法》等单项法律的相关规定，以及最高人民法院和国务院环保部门有关法律解释构成。他们相互补充，共同形成了包括环境污染侵权责任实体性规范、程序性规范在内的完整的规则体系。对环境侵权责任竞合的规定，根据《侵权责任法》第四条，污染者因同一行为应承担行政或刑事责任的，不影响其承担侵权责任；但是，如果因同一行为应同时承担民事赔偿责任和行政罚款、刑事罚金，污染者的财产不足以同时支付的，优先承担赔偿责任。
（二）环境污染侵权责任的法定条件
如前所述，要承担民事责任，按照传统侵权责任理论需要具备侵害行为、损害事实、因果关系、违法性以及主观过错等5个要件。由于环境污染损害纠纷的特殊性，各国法律大多采用特殊的责任规则。《环境保护法》第四十一条规定，造成环境污染损害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。《侵权责任法》第六十五条也规定，因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。据此，只要因环境污染造成损害，就应当承担民事责任。可见，承担环境污染民事责任，应当具备以下基本条件：一是排污者的排污行为造成环境污染危害；二是其他单位或者个人受到损害；三是环境污染危害与他人受到的损害互为因果。简言之，排污行为、损害事实、因果关系就是环境污染民事责任的3个法定条件。
（三）关于环境侵权责任的主观问题
环境污染侵权责任实行的是无过错原则，根据《环境保护法》第四十一条的规定和原国家环保局《关于确定环境污染损害赔偿责任问题的复函》就环境污染损害责任的法定条件做出解释，排污单位有无过错，完全不在环境法律关于排污单位应否承担污染赔偿责任的3个法定条件之内。换言之，根据环境法律的规定，不论排污单位有无过错，均应承担侵权责任。《侵权责任法》第七条特别规定：“行为人损害他人民事权益，不论行为人有无过错，法律规定应当承担侵权责任的，依照其规定。”据此判断，造成环境污染损害的排污单位，有过错应当承担责任，没有过错也应当承担责任。再者，《侵权责任法》第六十五条的规定变更了《民法通则》第一百二十四条的规定，取消了“因违反国家保护环境防止污染的规定”这一限定，无论有无违反国家相关规定，只要因环境污染造成损害的，污染者都应承担侵权责任，这样就更近一步，环境污染侵权责任的无过错归责原则。
（四）环境侵权责任的举证责任承担
在一般赔偿诉讼中，实行“谁主张，谁举证”，即谁提出索赔主张，谁负责举证。在环境污染侵权纠纷中，实行特殊的举证规则，即主要由排污单位负责举证。对此，《侵权责任法》第六十六条规定：“因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形，及其行为与损害之间不存在因果关系，承担举证责任”。关于举证不能的法律后果，最高人民法院2001年《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条明确规定：没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。据此，负有举证责任的排污单位，如果不能证明免责事由或者排除因果关系，就应承担赔偿等侵权责任。
（五）环境侵权责任殊侵权情况的处理原则
首先，对于不可抗力的情形，《环境保护法》第四十一条和《海洋环境保护法》第九十二条特别规定，完全由于不可抗拒的自然灾害，并经及时采取合理措施仍然不能避免造成环境污染损害的，免于承担责任。可见，即使发生地震等极端自然灾害，排污单位也必须“及时采取合理措施”以避免造成污染损害，否则也必须承担相应责任。其次，如果环境污染损害是由受害人故意造成的，排污方不承担赔偿责任。如果污染损害是由受害人重大过失造成的，可以减轻排污方的赔偿责任。第三人的准连带责任，因第三人的过错污染环境造成损害的，被侵权人可以向污染者请求赔偿，也可以向第三人请求赔偿；在同时请求赔偿的情况下，首先应由第三者赔偿，赔偿不足时再由污染者补足，污染者承担责任后，有权向第三者追偿。
三、完善环境侵权责任法律制度的建议
（一）建立环境侵权责任惩罚性赔偿制度
惩罚性损害赔偿，是指法庭所做出的赔偿数额超出实际损害数额的赔偿。首先，在赔偿基础上，惩罚性赔偿是以补偿性赔偿的存在为前提；其次，从赔偿责任的构成要件说，惩罚性赔偿责任主要不以有实际损害为条件，而是要特别考虑加害人的主观过错程度、主观动机、财产状况等多种因素，只有加害人实施了一定程度的恶，且主观上有恶意或者重大过失，才可适用惩罚性赔偿；再次，从赔偿范围来看，惩罚性赔偿并不以实际的损害为限，其数额有时会高于甚至大大高于补偿性损害的赔偿。
近年来，惩罚性损害赔偿开始成为我国民事立法和民法学中的一项新课题，环境民事惩罚性赔偿也开始引起国内学者的关注。依据现行的环境责任赔偿理论，不仅对环境民事侵权受害者的救济严重不足，也使加害者通过理性的利益衡量，对侵权采取放任态度。因此，对于主观上具有恶意的环境民事侵权案件，应该适用惩罚性赔偿②。环境侵权损害惩罚性赔偿是对传统民事责任的一种必要补充和完善，它有利于调动排污单位采用更为先进的技术来预防损害的发生，也可以大大提高对潜在污染者的威慑力。
（二）完善环境责任保险制度
环境责任保险又称“绿色保险”，是指企业以将来可能发生的环境污染事故对第三者造成的人身损害和财产损失而应承担的赔偿责任或污染治理责任为保险标的而向保险公司投保的险种。环境责任保险是责任保险同环境侵权损害赔偿制度相结合的产物，它首先应由保险公司经过仔细勘察设计后制定相关险种，然后由企业提出并同保险公司签订污染损害保险合同，如果发生污染事故，保险公司经确认后认为属于承保范围内的，就会根据保险合同的约定直接向受害人进行赔付。从本质上说，环境责任保险是生产经营者利用保险工具，运用市场机制来防范和处置环境污染事故，将自身生产经营过程中的环境风险有效地转移和分散出去。
该项保险机制是环境管理市场化的有益尝试，它一改过去“企业负责排污，政府负责治污”的环保模式，实现了环境污染损害的社会化救济，符合受害人、企业、政府三方的共同利益。另外，环境危险并不是一成不变的，而是随着社会进步、科学发展、技术更新呈现出动态发展的趋势，要按照不同的情势，及时做出符合规律的调适。这也是保险从海上保险发展到财产保险再到人身保险最后到责任保险的内在动因。
（三）将精神损害纳入环境侵权责任的赔偿中
精神损害赔偿的问题是环境侵权民事责任中一个很重要的部分，在司法实践中许多环境侵权案件中的受害人因为加害人的侵权行为遭受到难以弥补的精神损害，但获得赔偿的却很少，这有悖于“有损害就有赔偿”的基本法律原则。最高人民法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第一条规定来看，其适用范围仍然十分有限，目前还没有扩及环境侵权所导致的精神损害。
目前在理论上，民法学者一般不将环境侵权所导致的精神损害列入赔偿范围之中。有环境法学者则认为，环境侵权的损害赔偿应该包括精神损害③。在环境侵权案件中，受害人因被告的污染或破坏行为，往往会承受难以忍受的痛苦。环境侵权案件给受害人造成的精神损害是显而易见的，受害者所要承受的不仅是身体上的疼痛，还有心理上的痛苦，这种痛苦是漫长的，甚至伴随终身。对于这样的精神损害应该予以法律救济，通过惩罚性损害赔偿制度在环境民事损害赔偿范围中加入相当于精神损害赔偿的那部分内容，可以使受害人因环境民事侵权行为所导致的精神损害得到一定程度的法律救济。特别是对因加害人故意或重大过失而造成环境污染或者生态资源破坏而给受害人造成精神损害的案件，可以更加有力地惩罚和遏制污染环境或者破坏生态资源的行为。
对精神损害的赔偿是环境侵权的民事责任中一个非常重要的部分，它作为环境侵权法的一种基本救济手段，对于填补受害人的损害维护自然人的人身权利和精神利益，抚慰受害人的肉体、精神痛苦，制裁和抑制环境侵权行为具有重要作用。随着我国市场经济的不断发展和完善，环境侵权法在维护公民环境人格权方面的功能越来越重要。完善和发展环境侵权中的精神损害赔偿制度，是切实保护权利主体的合法权益所必需的，也是历史发展的必然要求。
（四）构建环境公益诉讼制度
与私权利相反，环境公益诉讼没有直接利害关系人，要么是涉及不特定多数间接利害关系人的环境公益，要么是纯社会环境公益，诉讼的目的是为了维护社会公共利益，诉讼利益归属于社会。目前我国的三大诉讼法对导致国家环境公益、社会环境公益及不特定多数人的环境利益的侵害缺乏相关规定，致使这些公共利益得不到救济。环境公益诉讼制度的出现是社会进步的一个方面，是公民环境意识觉醒和司法进步的表现。作为一种环境司法手段，它可以有力地支持和弥补环境行政执法手段之不足，有效地制止环境侵害行为，从而极大地促进生活环境和生态环境质量的改善④。
构建环境公益诉讼制度，首先要通过立法明确规定该项制度，“无救济即无权利”，这一理论要求对所有的合法权利都应当提供充分和合理的救济途径。应在民事、行政和刑事三大诉讼法中分别增加环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼和环境刑事公益诉讼的程序，切实做到有法可依；其次，要确定环境公益诉讼的原告资格。只要具有“事实上的损害”，不论被损害的是个人利益还是公共利益就可以认定原告具有资格⑤。具体包括公民、环保社会团体和检察机关，尤其是要充分发挥检察机关作为国家机关的优势，以维护社会公共利益并与行政机关及污染企业相抗衡。
参考文献：
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③邓建志，陈凌．《环境侵权及其民事赔偿范围研究》[J]．《湖南工程学院学报》，2002（6）
④周珂．《环境法学研究》[M]．中国人民大学出版社，2008（7）：179
关键词：环境公益诉讼制度;原告主体资格;完善法律机制
中图分类号：D922.6 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2015）10-0106-02
随着经济发展和工业化进程加快，环境问题日益突出，环境法制进程也在此基础上稳步前进，各国环境法律体制机制逐渐成熟，在保护生态环境上，我国也同样颁布了一系列法律法规。然而，环境法律法规的实施却不完善，环境法律制度保护存在许多漏洞和弊端，致使环境法律一些方面在很多时候成为一纸空文，达不到法律规制和救济的作用，究其原因，根本在于政府在环境资源优化配置过程中的国家干预手段过于强硬，掌管环境监管权力的国家机关一方面作为环境法的制定实施者，另一方面又作为监督管理者，很容易在承担执行环境法的公共职能，又作为独立的利益主体存在时，发生权利与利益冲突的政府失灵现象，逐渐演变为环境法中执法主体与守法主体共同违法现象。环境法律实施主体行政权力任意扩张，而与环境问题密切相关的公众环境权得不到保障，公民环境权私力救济司法途径不畅通，环境破坏现象愈演愈烈。这样，环境公益诉讼制度就诞生了，这是一种致力于维护公众参与环境公益建设的，新型且正当的环境权益的有效制度。通过学习国外较为成熟的环境公益诉讼制度，我国的环境公益诉讼制度发展已取得很大成效。
一、环境公益诉讼制度研究
（一）我国环境公益诉讼制度发展现状
1.法律现状
最新修正的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼。[1] ”最新施行的《环境保护法》第五十八条规定：“社会组织可以在符合一定条件下，对于污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为向人民法院提讼。”这些有关环境公益诉讼制度的新条款，对我国环境公益诉讼制度发展具有里程碑意义。
2.司法实践现状
环境信息公开不透明，很多环境污染信息公众不能够及时明确地知悉，不利于维护公众的环境信息知情权，损害了公众权益。在司法实践过程中，因为搜集证据困难、诉讼渠道不畅通的原因，大部分思想意识积极的公民个人提起的环境公益诉讼案件，均因为没有足够的法律依据而不能够立案;因为法律规定不明确，使得环保组织提起的公益诉讼案件，立案过程极其困难，最终不了了之。 这样在具体法律设置过程中就要借鉴美国较为完善的先例，这对我国的环境公益诉讼制度的完善具有重要意义。
（二）美国环境公益诉讼制度发展现状
1.法律现状
早在20世纪70年代，美国就已经建立了环境公益诉讼领域中的公民诉讼制度，至今已有40多年的历史，普遍认为该制度的发展已经较为成熟。由于我国没有专门的环境公益诉讼制度法，均是零星存在与各种法律法规中，与我国不同的是，美国主要的环境法律、判例法以及宪法中都有规定公民诉讼的内容。美国1970年通过的《清洁空气法》就对其作出了有关规定，任何公民都能够以直接或间接受影响者和“保护公众环境权益”的名义，对企业或个人等民事主体提讼;任何公民都能够对不遵守排放标准或环保局不履行职责的民事行为提讼。[2]以此美国的环境公民诉讼制度便正式确立起来。
美国环境公益诉讼被叫做“公民诉讼”，突出强调了公民在环境公益诉讼之中的重要性，其内涵是公民依照法律，能够对公司污染环境、违反法律规定的环境保护义务、主管部门没有履行法定职责的行为提出诉讼。[3]美国的公民诉讼诉讼主要针对政府机关和排污者，其目的是为了使个人可以用保护环境的名义提讼，这样就令公民个人以及非政府组织均成为环境保护主体，既保护了环境资源，又使得环境法律能够更好地贯彻实施，调动了全社会的环保积极性，以此达到监督和强化政府职责履行情况、更好地实施环境法律法规的目的，这被称作美国环境法的“核心元素”。这种制度很快便取得了很大成效，第一、有利于分散于各地区的民间组织和个人可以针对不同程度的环境污染更好地实施诉讼。第二、环境公益诉讼主体具有广泛性，这样就大大降低了政府和企业利用职权，运用政治手段而放纵环境污染的可能性，并且疏忽其法定职责的行为。第三、公民可以在政治和法律制度上自主的对其自身合法权益进行救济。第四、公民诉讼极大程度上促进美国立法的发展进程，更好地保护了资源及环境。
2.司法实践现状
在司法实践上，美国遵循判例法，公民诉讼原告主体资格的逐步扩张与其法律制度发展进程相匹配，美国法院最开始遵循的是“法律权利原则”，即首先必须要原告主体自身能够证明其合法权益已经或者正在受到侵害，不然便不具备资格。法院现在遵循“事实损害原则”，原告主体只需证明其受到经济上或非经济上的“事实损害”就能够提讼。[4]说明任何单位或个人都可以保护公共利益为由对政府、机关、企事业单位以及个人的污染环境行为提讼，并且不需要原告主体对该污染损害事实作出任何法律规定的利害关系证明。可见，在美国环境公民诉讼中，原告主体可以是任何个人、社会团体、企事业单位等。
环保团体作为诉讼主体提起的环境公益诉讼也是美国公民诉讼中重要组成部分，这与公民个人提起的环境公益诉讼相比有其特殊性，法律规定环保团体可代表其有资格的成员提讼，但其诉求内容必须与团体成立的宗旨和目的是相关的，该诉求设计到团体成员自身利益时，个人可以选择是否参加诉讼。[5]20世纪 70 年代以来，美国联邦有关环境方面的重要法律法规都有明文规定环境公益诉讼原告主体资格的法定权利，放宽了原告主体的条件。
二、我国环境公益诉讼制度的弊端
（一）原告主体资格范围限制
原告主体资格的限制阻碍我国环境公益诉讼制度发展的最主要原因，仅仅对环境公益诉讼制度中作为原告主体之一的环保组织的资格作了规定，为了使我国环境公益诉讼制度进一步完善，首先要做的就要对环境公益诉讼制度原告主体资格进行扩张，制定比较严格的标准，从法律层面上规定具体原告主体资格的实施设置程序，规定明确的条件，明确法院管辖权限，确保该制度被较好实施。
（二）法律规定不完善
和环境公益诉讼制度发展较成熟的美国相对比，我国环境法仅仅对于环境公益诉讼制度作了初步设想和构建，但是并没有对诉讼主体、诉讼行为、诉讼程序等作具体规定，法律规定范围狭窄，而且规定的笼统、过于原则，不够具体细化，也不够明确，在司法实践中也很难具体履行，因此要以法律形式规定环境公益诉讼制度的具体设置程序，明确细化法律规定，以便更好地实施环境公益诉讼制度。
（三）司法实践执行困难
环境公益诉讼立法规定不完善，没有规定、受理、审理上的具体法律程序设置;环境信息公开不力;取证困难;诉讼渠道不畅通;法律机制不完善。在司法实践中均不能够调动公众的参与积极性，司法实践中执行困难，公众会遇到很多，例如没有资格、诉讼管辖权不明、案件审理困难、原告主体诉讼资金不足等原因直接导致公益诉讼难以执行，环境污染无人维护的可怕状态。
三、完善我国环境公益诉讼法律制度
（一）扩大原告主体资格的范围
我国环境公益诉讼制度原告主体资格规定范围过于狭窄。首先，法律仅仅限定诉讼主体为社会团体和组织，而且没有明确具体到何种机关和组织，那么，国家行政管理机关能否以民事主体的身份提起环境公益诉讼值得确定，国家检察机关这一主体，是否可以对环境侵权案件主动提讼等等，这些都是司法实践中会出现的很大争议点，这种情况下，就应对这种国家权力机关的环境公益诉讼进行具体设置，该方面法律的执行情况是否良好，会很大程度上决定环境公益诉讼制度的发展情况。现行环境法规定的环保机关具有诉讼主体资格，但其执行程序设置还需要具体细化完善。社会团体保护公共利益是自发和主动的，其作为环境公益诉讼主体，用法律条文形式对其权力进行具体设置，可以极大程度上节约诉讼资源，促进环保事业发展。其次，环境权是公民的基本权利，公民应有权为保护个人利益提起公益诉讼。法律并没有规定公民个人作为公益诉讼主体的情形。公民是环境污染的直接受害者，环境污染对公民自身有直接利害关系，这就使得公民对环境公益有着很高的的敏感性和热情，亟待用法律来确定公民的诉讼主体资格。
（二）明确和细化法律条款
环境法上规定的环境公益诉讼过于原则，亟待法律作进一步细化和完善，包括、受理、审理上的具体法律程序设置。还需要用法律解释明确社会公共利益和国家与集体利益在内涵和外延的区别;区分公益诉讼、非公益诉讼和政府行为的区别;[6]关于公益诉讼的受案范围问题、何种污染环境和损害公共利益的行为可以提讼、公益诉讼的被告如何承担其责任等问题需要尽快颁布法律法规来明确;公益诉讼适用审判程序类型、预防滥用诉讼行为、取证等问题还存在很大争议，需要进一步具体确定。
（三）完善受案范围及管辖法院
环境法没有规定环境公益诉讼的受案范围，因此，对此类案件的法院管辖范围是应以直接损害还是间接损害确定，法院设置诉讼程序类型，直接关系环境公益诉讼的司法实践，应用立法方式明确法院的管辖范围和程序，维护司法公正和权威。由于我国处在环境公益诉讼的探索起步阶段，对各人员要求都较高，此类案件案情以及涉案人员的情况都复杂、取证困难、涉案金额大，需要一定规模和能力的管辖法院，建议管辖法院级别最低应为中级人民法院。完善法院的受案范围和管辖权标志着我国环境公益诉讼制度在立法和司法方面更好协调。
（四）是否适用调解原则
法院处理案件的一个重要手段就是协调，这样极大地节约了司法资源，环境公益诉讼制度中运用协调手段解决原被告矛盾，处理结果却与公众所期待产生社会效果有落差。民事诉讼与公益诉讼的不同在于所保护的客体是个人私利还是全体社会成员的公共利益。[7]公共环境属于全体社会成员共享的公共利益，公民有权维护自己的合法权益，若是绝大多数的调解结果相当于让原告当事人放弃维护自己的环境权益，就是有失公平的，因此在这一点上仍旧需要法律对此进行规定说明和组织协调。
（五）设立公益诉讼前置程序
任何组织和个人应该对已经或可能遭受的环境污染损害向人民法院提起环境公益诉讼，同样，这种规定如果法律实施不够理想有导致权力被滥用的可能。诉讼旨在最大程度上清除和预防污染环境和破坏自然资源的非法侵害，如果能够在诉讼之前达到了这个目的，就极大地节约了司法资源。美国环境公民诉讼规定了诉讼前置程序，即提起环境公益诉讼60天前应告知有关环境执法机关和程序。我国可借鉴美国，设置60日诉前告知前置程序，给予环境污染者规定法定期限，超过期限没有停止环境侵害或和原告达成和解再提讼。但在环境执法部门已经对污染者采取措施纠正其行为，或者原被告双方已经达成和解就不能提讼。法律设置这种诉讼前置程序，规定一定的法定期限，无需提讼就可以达到包胡工以环境的目标，是司法的一大进步。
（六）建立司法援助机制
提起环境公益诉讼往往诉讼时期长、诉讼投入大，若不能得到相等的补偿，会严重打击公众参与公益诉讼的积极性。公众在寻求司法救济往往遇到的两大阻碍是缺少相应专业知识和经济困难。因此，对环境公益诉讼提供司法援助会激发公众参与执法与监督的积极性。
1.专业知识援助
环境公益诉讼要求极大地专业性，来公民个人提起该诉讼是一大挑战。美国的一些环保基金会帮助聘请公益律师援助环境公益诉讼，减轻了民众面对巨额律师费的顾虑。我国2003年《法律援助条例》是环境公益诉讼法律援助机制创制平台。规定省级以上人民政府可以对法律援助事项进行补充，由此，法律援助可以扩展到为环境民事公益诉讼提供援助。
2.经济援助
美国有很多受政府、企业资金援助的公益性法律机构，为了鼓励公民积极参与环境公益诉讼，典型代表是“公私共分罚款之诉”。[8]胜诉原告可以获得一定物质奖励。我国可以借鉴美国援助制度，相应减免原告的公益诉讼费用，对社会影响大的案件和胜诉案件的原告给予一定比例的奖励金额，原告诉讼费、奖金、被告赔偿金由被告承担。政府鼓励企业、组织等援助建立环境公益诉讼基金。还可以试行民事侵权诉讼制度中的“双倍赔偿”规定这一激励机制。我国环境公益诉讼原告经济援助有待突破，鼓励民众参与环境公益诉讼，推动我国环境公益诉讼的进程。
参考文献：
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随着环境污染问题的日益恶化，确立环境公益诉讼的诉讼地位显得尤为紧迫。作为民事公益诉讼的重要内容，环境民事公益诉讼应当遵循公益诉讼的一般原则，但也有其特殊性。环境民事公益诉讼要确立以公民、检察院、社会公益团体为主体，尤其要建立健全公民的诉讼地位。要明确诉讼费用的承担，确立按件收取制度、尝试设立公益诉讼基金会以及建立健全诉讼保险制度。对于个人和社会公益团体提起的环境民事公益诉讼，应当实行举证责任倒置的原则。
关键词：环境；民事公益诉讼；主体；费用承担；举证责任
环境民事公益诉讼是指特定的行政机关、检察机关、社会组织和公民，为维护公共环境利益，根据法律法规的相关规定，对已经或者可能污染和破坏社会环境公共利益的行为，针对实施该行为的侵权主体，向法院提讼并要求其承担民事责任，由法院按照民事诉讼程序依法对侵权人进行审判的活动。近些年来，环境问题愈演愈烈，一系列环境污染问题的频发，都在严重危害每一个公民的切身利益。环境问题如果得不到切实有效的解决，势必将威胁可持续发展战略的实施。近期，全国各地的雾霾天气以及PM2.5问题，都是环境污染积累到一定程度的集中爆发。环境问题不能仅仅依靠一阵风或者是“看天吃饭”。这些问题的出现也暴露了环境监管方面的漏洞，法律作为一项权利保障机制，也有着不可推卸的责任。由于我国缺失民事公益诉讼法律制度，当社会公共利益受到侵害时，虽然有代表人诉讼或者受害者个体诉讼这两种方式予以救济，但这两种方式都存在缺陷，不能对社会公共利益予以充分的救济。因此，建立健全环境民事公益诉讼制度刻不容缓。本文就环境民事公益诉讼的若干问题作了一些探讨。
一、环境民事公益诉讼的主体问题
（一）环境民事公益诉讼主体概述
《民事诉讼法》规定：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。因此，在诉的利益关系上，传统民事诉讼理论认为原告只能就与其权利或者法律上的利益有直接利害关系的法律关系，其目的仅仅在于控制诉讼数量，防止滥诉。我国民诉法所采取的是比较彻底的原告一体化，即有权发动诉讼的原告只能而且必须是受害者本人亦即实体权利关系人。[1]以上对民事公益诉讼的界定，决定了传统民事诉讼在作用上的局限性。其价值在于解决民事主体之间的私权纠纷，维护私权法治秩序。但随着社会需求以及社会实践的日益变化，传统的民事诉讼模式呈现出越来越多的弊端，其在解决平等主体的私权纠纷方面显得力不从心，法律只救济个别权利受到侵害的主体的利益，而忽视其他零散的、广泛的受害群体以及社会整体的利益。违背了“有权利即有救济”的基本法律原则。在环境民事公益诉讼方面，主体的不确定性以及侵害范围的广泛性使得权利的救济很难寻找到切实有效的法律依据。因此，解决环境民事公益诉讼的主体问题迫在眉睫。公益诉讼制度的价值就在于修正和弥补传统民事诉讼的不足，完善民事诉讼制度下的司法盲区。在原告适格问题上，现代意义上的当事人适格理论认为诉讼当事人只是一个程序上的概念，判断一个当事人是否适格，只要判断其是否拥有诉讼实施权，而无需在实体法上作出判断，即当事人不一定是利害关系人。
（二）环境民事公益诉讼各相关主体
1.公民
诉权作为一项基本人权，是公民寻求权利救济的有效途径，这一点在宪法和相关法律中也予以充分肯定。只要是具备诉讼权利能力和诉讼行为能力的自然人，都可以成为环境民事公益诉讼的原告，而并不当然要求有法律上的直接的利害关系。2013年1月1日生效实施的《民事诉讼法》第55条明确将政府机关、社会团体列入有资格提起公益诉讼的主体范围，但公民个人的公益诉讼仍未得到法律的正是认可。其原因有：个人行使权利不积极；基于搭便车而无人；可能导致滥用诉权；个人水平有限，无法与侵权人相抗衡；以及害怕被打击报复等。[2]但笔者认为，随着公民权利意识的不断增强以及公民法律素养的日益提高，并且体现民法“有权利即有救济”的基本原则，公民需要有一条路径实现对自己权利的主张和维护，这一点尤其体现在环境民事公益诉讼上。如当前全国范围内的雾霾天气，全国300多个城市的公民都是环境污染的直接受害者，这一环境污染事件牵涉的范围之广，损害的利益之大，如果断然否定公民具有提起环境民事公益诉讼的原告资格，显然是不切实际的，仅仅依靠政府机关、社会团体，其冗长的程序会降低诉讼效率，也无法对排污主体实行有效的监督和威慑，国家利益、社会利益以及不特定多数人的利益就得不到有效维护。在民法领域内，要规范公民的权利在制度的框架内行使，而不是断然否定某种权利的存在，这才是行之有效的方式。
要防止公民个人诉权的滥用，法院可以对民事公益诉讼采取诉前审查制度。首先，要确定损害事实却是存在并且原告要提供违法行为与损害结果的初步因果关系的证据；其次，这种损害必须是可以弥补的。[3]通过以上措施能够有效防止个人滥用诉权现象的出现，不仅有利于公民维护其法律权益，也有利于社会关系的缓和。在环境民事公益诉讼中确立公民具备原告资格有重大意义。公共利益和个人利益一样，都是公众的利益，公民作为公共利益的直接所有者，对公共利益受到侵害的实施通常最为先知和敏感。这一点尤其体现在环境民事公益诉讼中，公民作为环境污染的最直接受害者，通常能迅速发现污染行为并获取证据，这也为公民个人提讼提供了有利条件。在环境民事公益诉讼中赋予公民以原告资格，有利于充分调动社会各个层面的积极因素，也有利于实现对污染单位和个人的监督以及产生威慑作用。在《环境保护法》第六条中明确规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。贺卫方等专家也曾以个人名义因中石化吉林分公司苯胺爆炸对松花江流域造成严重污染而中石化。可见法律界专家学者对于公民可以作为环境民事公益诉讼原告的实践以及追求。而作为近代公益诉讼的创始国，美国的《国家环境政策法》和《大气净化法》以及《联邦水污染控制法》等环境保护立法都规定任何公民对违法排放污染者或者未履行环境保护义务的政府机关可以提讼，并要求企业按照国家的排放标准排污，赔偿污染造成的损失。
2.检察院
检察院作为法律监督机关，由其提起公益诉讼在理论和实践上具有可行性。在理论上，检察机关是全体人民共同意志和共同利益的代表，维护国家利益和社会公益利益是其基本职能，这一点也体现在检察机关在刑事诉讼中所发挥的作用。而在公益诉讼，尤其是环境公益诉讼，正是对国家利益和社会公共利益的破坏。检察院作为一个主体，在特定个人没有能力或者放弃的情况下，以国家的名义提讼，并不会破坏民事诉讼主体之间的平等性，因为国家也可以作为主体参与到民事法律关系中，国家与其他民事主体处于平等地位，法院的审判结果也不会带有人身强制性，而只是协调平等主体之间的权利义务关系。检察院作为原告参与到环境民事公益诉讼中，其作为法律监督机关，不仅在调查取证方面较个人有优势，而且对侵害相对人也有较大的威慑力，对其他排污主体也存在着警示和教育的作用。我国相关的法律法规也明确允许检察院可以作为原告提起环境民事公益诉讼。
早在2010年8月，浙江省检察院和环保厅联合出台了《关于积极运用民事行政检察职能加强环境保护的意见》，明确要求建立健全运用民事行政职能加强环境保护的一系列长效协作机制，其中包括检察机关和环保部门联手打造立案调查、支持、督促、环境执法检察监督、环境诉讼申诉案件优先办理、环境公益诉讼六项机制。《意见》还提到各地检察机关和环保部门要积极探索环境公益诉讼，有条件的县（市、区）可以与当地人民法院协调先行试点，对环保部门作为原告代表公共利益提起环境污染民事公益诉讼的，检察机关应予以支持。在实践中，浙江第一例环境公益诉讼就是平湖市检察院对海宁蒙努集团等4家公司将制革过程中产生的5000余吨污泥委托嘉兴市绿谊环保有限服务公司处理，而绿谊公司违规将污泥倾倒在平湖市某池塘内，对饮用水造成了严重污染，检察机关以原告身份对上述企业提起了诉讼，法院最终受理并开庭审理。以上，可见检察院以原告身份提起环境污染民事公益诉讼在理论和实践中都具有较强的可行性。
3.社会公益团体
社会公益团体是以保护和促进公共利益为宗旨并且具有一定专业知识而成立的非营利性组织。相关法律法规也赋予社会公益团体提起环境民事公益诉讼的主体资格。之所以赋予社会公益团体以提起民事公益诉讼的资格，原因有三。其一，社会公益团体具有非营利性，有强烈的社会责任感，能够承担各项与公益相关的职责；其二，社会公益团体具有非政府性，可以作为独立的第三方提起环境民事公益诉讼；其三，社会公益团体在精力、专业、经济上具备各种优势条件，[3]尤其在环境民事公益诉讼中，环保组织等社会公益团体对污染行为有更强的识别以及调查取证的能力，其成员是专职于与环境保护相关的领域，专业知识丰富，并且在提讼费用方面也有较大的负担能力。
诉讼信托理论的出现也为社会公益团体享有民事公益诉讼的原告资格提供了理论依据。诉讼信托是指“法律规定某一公益团体对某些权益有诉的权利，该公益团体专门于此项公益权利受到侵害或者可能受到侵害时提讼，而组成该公益团体之成员可以直接引用判决对有关的侵权人主张利益”。[3]团体诉讼将具有公共利益的众多法律主体提讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体，由该社会团体提起符合章程、设立目的的诉讼。因此，诉讼信托理论能够为社会公益团体提起环境民事公益诉讼提供理论依据。转型时期的中国，面对纷繁复杂的社会问题，政府不可能面面俱到，为了实现对社会的有效管理，必须意识到依靠社会力量来弥补国家力量不足的必要性，这同时也是世界组织日渐发达而政府职能相对缩小的结果。而在实践中，社会公益团体在环境民事公益诉讼中也发挥着越来越重要的作用。中华环保联合会状告贵阳造纸厂是我国首例胜诉的环保组织提起的环境公益诉讼，审理这样一案件的法院采取了许多创新方式来审理此案，如受案同时保全证据、采取先予执行措施、环保基金资助为原告减负、审理过程中采用专家证言以及环保专家陪审员参加审理等。巩固和发展社会公益团体在环境民事公益诉讼中的地位是未来发展的必然趋势。
二、诉讼费用承担问题
诉讼费用的承担直接影响主体提起环境民事公益诉讼的热情，而我国规定诉讼费用由败诉方承担，但是在一般情况下，原告应预交诉讼费用，收费标准一般以诉讼标的额为依据，除个别类型的案件按件收取，但若要在中国建立健全环境民事公益诉讼制度，必须改革诉讼费用的承担。[4]
首先，环境民事公益诉讼应当确立按件收取制度。环境民事公益诉讼牵涉的利益甚为广泛，一讼涉及的赔偿额可能巨大，若以诉讼标的额为收费依据，则会严重阻碍相关主体提起公益诉讼。尤其是在环境公益诉讼中。环境民事公益诉讼中排污主体对环境所造成的污染通常是巨大的，若相关主体因诉讼费用的承担问题而放弃提起环境民事公益诉讼，而法律规定的罚款数额也较为有限。国家后续要为治理污染付出巨额代价，因此而提起的公益诉讼，不管是个人、检察院还是社会公益团体，通常涉及到较大的诉讼标的额，而若以诉讼标的额为收费标准，则违背了公益诉讼设立的最初目的。环境民事公益诉讼也可以免予预先收取诉讼费用，要鼓励发展环境民事公益诉讼，首先就要减轻原告负担，而要求向原告预先收取诉讼费用，无疑会给原告造成巨大负担，使原告被迫放弃诉讼。违背了环境民事公益诉讼设立的初衷。
其次，可以尝试设立环境民事公益诉讼基金会制度。从每件环境民事公益诉讼胜诉的案件的赔偿额中拿出一定比例的金额，作为基金会资金来源，也可以接受社会捐助。这一基金会的作用旨在为原告消除提起环境民事公益诉讼的诉讼费用上的障碍。在环境民事公益诉讼中，往往涉及的标的额巨大，而原告提起环境民事公益诉讼也将面对巨额的与诉讼相关的费用，如巨额鉴定费用等。对于个人提起的环境民事公益诉讼，基金会可以依个人申请而拨付一定的费用。对于社会公益团体提起的环境民事公益诉讼，在社会公益团体的经费可以自行支付的前提下，则社会公益团体可以自行支付，若无力支付，可以依社会公益团体的申请，由基金会拨付一定资金。若是检察机关提起的环境民事公益诉讼，则由国家支付相关费用，因为检察机关是代表国家利益、社会公共利益和不特定多数人的利益向相关侵权人提起的要求赔偿损失或者恢复原状的诉讼。
最后，应当建立健全诉讼保险制度。提起环境民事公益诉讼的原告在提讼前可以投保公益诉讼保险，若原告败诉，则能够根据其投保数额获得赔偿，这对于原告，也在最大程度上降低了原告的诉讼风险。这对于成本巨大的环境民事公益诉讼，尤为重要。降低原告的败诉风险，在另一个层面上也就是鼓励原告提起化境民事公益诉讼。随着全民保险意识的增强，诉讼保险制度必将成为推动环境民事公益诉讼的重要保障。
三、举证责任问题
我国规定一般案件中实行的是“谁主张、谁举证”的原则，而举证责任倒置则主要运用在侵权诉讼中。举证责任倒置是由被告就某种事实存在或者不存在承担举证责任，如果被告不能就此举证证明，则推定原告的事实主张成立的一种举证责任分配制度。[5]在环境民事公益诉讼中确立这一原则尤为重要，从中可以体现国家对环境民事公益诉讼是持怎么样的态度，从而使各个主体能积极行使自己的权利，维护自己的利益。在立法中，这一原则也被明确承认。《最高人民法院关于民事诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：因环境污染引起的诉讼损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。
当然，举证责任的分配也不可能是绝对的，这里所说的举证责任倒置应是指由被告承担主要的举证责任。在环境民事公益诉讼中，为了防止滥诉尤其是个人提起的诉讼，个人虽然不需要承担主要的举证责任，但其必须就污染行为与损害结果之间的因果关系进行初步举证，证明侵害人的污染行为与造成的损害直接有表面的直接因果关系，这样不仅可以防止个人随意提讼，而且也能避免加大国家诉讼成本同时节约社会资源。
在环境民事公益诉讼中，举证责任的分配问题也应具体问题具体分析，根据不同的主体适用不同的举证责任承担原则。若是个人提起的环境民事公益诉讼，由于侵权相对人在财力、法律、技术甚至社会关系上都占有更大的优势，而个人处于较为弱势地位，搜集证据在各方面都有较大的难度，依据公平的原则，应由被告即侵权相对人承担举证责任更为适宜。若是由检察机关提起的环境民事公益诉讼，检察机关作为国家司法机关，对危害国家利益、集体利益和不特定多数人的利益的行为要求行为实施者承担相应的责任，检察院在搜集证据以及自身所拥有的资源方面有较大的优势，可以不适用举证责任倒置而由检察机关履行举证责任。而在由社会公益团体提起的环境民事公益诉讼中，则也应适用举证责任倒置原则，理由是社会公益团体相较于侵权相对人，其在经济、财力等方面也有较大劣势，并且社会公益团体所要维护的公共利益范围也较广，其提讼也并不是为自身利益，若要其承担举证责任，必然会造成巨大的负担而使其不得放弃诉讼，因此，社会公益团体不适宜承担举证责任。
四、结语
总之，环境民事公益诉讼作为一种新兴的诉讼模式，在民事诉讼中发挥着越来越重要的作用，也被现行法律所认可。确立以公民、检察机关和社会公益团体为主体，明确诉讼费用的承担以及举证责任倒置原则的适用都至关重要。
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推动环境法庭建设，建立维护环境权益的专门司法途径
法院是司法最主要的主体。建立维护环境权益的专门司法途径首先意味着环境法庭或环境法院的设立。国外许多国家拥有比较完善的环境司法系统，如瑞士在全国5个区域设立了环保法庭，还设立了国家环保最高法庭；新西兰设立了环境法院，专门审理环境案件，并鼓励公众参与环境保护。从1998年起，我国各级人民法院受理的环境诉讼案件年均递增25％。自2007年以来，贵州省清镇市、江苏省无锡市、云南省昆明市等地相继成立了专门的环保法庭。环境法庭的成立对于环境执法起到了良好的推动和配合作用。2007年11月，贵阳市设立环境保护法庭，其特点是，通过下达制定管辖决定书的方式，环境法庭拥有跨地域的审判权限和执行能力，有助于加强环境司法的统一性和权威性，也有利于司法机关突破地方保护主义，强化对水资源的保护力度。
环境法庭的设立对解决环境行政执法中的行政效力不足可以起到重要的推动作用。环境法庭跨地域的管辖权限、统一的司法尺度、公开透明的司法程序，特别有利于跨行政区域污染问题的处理。同时，专门审判机构的设立统一了环境诉讼案件的司法标准，增加了环境执法的权威性，有助于克服因涉及受害人较多、环境专业知识要求较高、受害人无法举证等原因引起的诉讼困难，减少地方政府的干预；并且有助于提高全社会环保意识，督促有关单位及时停止违法行为，拓展环境纠纷司法救济的途径。
环境法庭作为环境司法领域一种积极而重要的探索，正处在起步阶段，有经验，也面临不少困难和问题，环保部门应认真调研和总结各地环境法庭的实践经验，及时其了解所面临的问题，应积极主动地向法官和司法系统人员传授环保专业知识，并使之制度化，从而推动环境法庭建立，并进一步增强其环保专业案件的审判能力。
加强环保部门与司法等相关执法机构的协调与配合，建立和完善环保执法联动和协调机制
环境案件往往涉及到多方利益，不仅是司法问题，而且还是社会问题，从而加大了案件处理难度。比如，法院在审理企业污染致人损害赔偿的环境民事案件时，不仅要考虑如何让受害者的损失得到赔偿，通常还要考虑如何促使企业实现达标排放，从而避免简单关闭企业导致员工失业引发社会不稳定。目前，各地的环保法庭正在进行一系列卓有成效的探索，但是在实践中还是暴露出一些问题，比如机构缺位、能力不强、重视不足、制度缺失等。
解决这些现实问题的关键是建立环保部门与环境法庭以及其他环境执法机构的环保执法协调机制，比如案件的移送制度、联络员制度、联系会议制度以及信息通报制度等。2008年，昆明设立环保法庭。随后，昆明市政府出台“关于建立环境保护执法协调机制的意见”，2009年出台“关于加强整治违法排污行为的实施意见”，这些规范性文件尝试提出了环保部门与司法机构、其他行政执法机构衔接配合的具体措施，为环保法庭的良性运作做出了有益探索。
环保法庭的建立是我国司法机构设置上的一个重大创新，但是，环保法庭是否能够得到良好运行，有效发挥环境司法在解决环境纠纷中的积极作用，在很大程度上需要依赖环保部门与司法部门之间能否建立起良性的环保执法协调机制。因此，应建立环保部门与司法及其他行政执法机构间信息通报以及案件调查、取证、处罚和案件移送、立案、、审判等从行政执法到进入司法程序各环节的协调配合机制，明确环保部门在环境法庭运作过程中的角色与职责，以环境司法促进环境执法，有效解决环境纠纷，维护社会稳定。
推动《刑法》修改，加大刑事司法对环境违法行为的惩处与震慑
近年来，我国环境类刑事案件增长迅速。1998年至2009年，全国法院系统受理的环境刑事案件增长了427%。环境犯罪的量刑幅度相对于其社会危害性而言显著轻微，已经引起社会舆论以及法律专家的热切关注。现行立法对环境犯罪的追究力度已经不适合经济社会与环境保护发展的需求。
刑事司法是国家从社会利益出发对给社会秩序与社会关系造成破坏的严重违法行为予以主动追诉的活动，在环境与经济社会关系的整合中起着举足轻重的作用。犯罪是最为严重的违法行为，刑事司法通过惩罚犯罪维护社会安定，一方面对犯罪人予以非常痛苦的报应性惩罚，使其认识到自己的行为侵犯了他人权利，在今后的社会生活中，应当尊重他人权利；另一方面，满足并进一步激发了人们的正义感，能够向公众昭示权利的不可侵犯性和法律秩序的不可破坏性，从而产生警戒、教育作用，维护社会关系的安定。
但是就我国环境犯罪的刑事处罚而言，刑罚力度显著轻微，已经不能达到刑法对犯罪行为的惩罚、警戒、教育的基本功能。特别是重大环境污染事故案件的量刑问题，长期以来引起社会舆论的广泛关注。在一些案件的审判中，非但没有对公众产生警戒、教育作用，反而会引发人们对法律权威甚至是环境保护目标的质疑。2009年江苏盐城水污染事故最终以投毒罪审判正是因为定罪与量刑的问题，引发了社会舆论的广泛关注与激烈争论。
重大环境污染事故不仅造成严重环境污染，造成大规模断水、公私财产巨大损失，甚至还会使环境的生态功能严重受损，危害人民生命健康的损害等。考虑到这些危害后果，刑法上法定3-7年的刑罚力度就显得过于轻微，不能对行为人产生足够的威慑与惩罚作用。比较研究发现，美、德、日等发达国家刑法以及印度等发展中国家刑法有关环境犯罪的量刑幅度都远远高于我国刑法的规定。
环保部门应深入研究并积极推动《刑法》第338条“重大环境污染事故罪”的修改，适当强化环境犯罪的刑事责任追究力度，对严重环境违法行为形成震慑，以《刑法》的威慑力促进环境执法监督，维护环境法治权威，维护社会和谐稳定。
促进环境公益诉讼制度建立，维护公共及公民环境利益
环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提讼的制度。
实践已经证明，环境公益诉讼制度对于保护公共环境资源和公民环境权益具有重要作用。一方面，原告资格的认定比较宽泛，有利于案件利害关系人之外更多的团体和个人采用法律手段保护公共环境利益与公民环境权益，为公共环境和公民环境权益能够得到最大限度维护提供了制度性保障。另一方面，环境公益诉讼可以针对政府损害环境的不适当行为提讼，有利于公众对政府决策与行为的监督，有利于制约政府对环境保护与经济发展进行取舍的行为。比如，在美国，对于政府做出的有损资源与环境，谋求经济发展的公共资源转让行为、颁布不利于资源环境或动物保护的政府法令等，均可以公民诉讼的名义。
近几年，我国在环境公益诉讼领域进行了许多有益的探索，但仍处于起步阶段。与其他国家相比，我国目前的环境公益诉讼具有自己的一些特点，即环境公益诉讼是依托政府部门而逐步开展。我国的环境公益诉讼随着环保法庭的设立逐渐开始进入司法实践，并通过环保执法协调机制的进一步加强而取得进展。例如，江苏省无锡市两级法院相继成立环境保护审判庭和环境保护合议庭，无锡市中级法院和市检察院联合了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》；云南省昆明市中级法院、市检察院、市公安局、市环保局联合了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，规定环境公益诉讼的案件由检察机关、环保部门和有关社会团体向法院提讼。
我国建立环境公益诉讼制度的重要意义在于，环境公益诉讼制度可以形成对我国环境行政的制衡和有益补充，当行政机关怠于履行其环境保护职责，不作为、乱作为，甚至包庇、纵容环境违法行为，对公共环境或公民环境利益造成严重损害时，可以通过公民或环保组织提起环境公益诉讼以及检察机关提起环境诉讼，包括环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼来完善，以此达到制衡和约束行政机构的作用。
促进环境公益诉讼，环保部门应发挥主导作用，加强与法院、检察院以及公安部门执法协调机制的建设，积极探索环保公益诉讼的案件提起与受理程序，积极吸收环保团体与个人参加诉讼过程，探索一条符合我国环保特点的环境公益诉讼之路。
强化环境司法技术支撑
环境污染损害复杂多样，污染行为与损害后果之间的因果关系难以认定，损害后果往往涉及到人身、健康、财产甚至精神损害。环境损害认定的专业性、复杂性是很多污染受害人不愿意选择司法途径解决环境纠纷的一个重要原因。
我国目前已经建立了一个专门的全国性环境污染损害鉴定评估机构；并且，2004年江苏省环境科学学会成为全国环保系统首家经人民法院批准的环境司法鉴定机构，但司法鉴定的范围中并没有环境污染损害的鉴定评估。环境损害鉴定评估作为环境司法和行政解决环境纠纷的必要环节和有效手段，目前在国外普遍受到重视并有长足发展，逐步形成了比较完善的环境损害受理、评估和判定工作程序以及较为合理的环境补偿机制和法律体系。
因此，为解决环境纠纷提供科学的判定依据，为污染受害者提供司法证据支撑，促进环境执法监督，适时地开展环境损害鉴定评估工作，已成为维护社会和谐与稳定的迫切需要。
关键词：环境公益诉讼；原告；诉讼费用；举证责任；前置程序
中图分类号：DF7 文献标识码：A
文章编号：1009-0118（2012）04-0088-03
尽管我国《环境保护法》第六条规定一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告，但未进一步设计出一套针对性强、程序合理、具有可操作性的制度去解决环境公益诉讼问题。鼓励公众参与保护环境不仅仅是人们道德上的善良愿望，同时也是每个人在实际环境保护行动中勇于参与、相互协助的积极行为。为切实实现公众维护环境的参与性，希望在立法时对环境公益诉讼的原告、诉讼费用、举证责任和建立诉讼前置程序四方面予以明确。
一、环境公益诉讼的原告
（一）适格原告的理论依据——诉权理论
任何权利都应有相应的司法救济制度，而提讼的前提就是提讼者应享有诉权。诉权是基于民事纠纷的发生，公民请求法院行使审判权解决民事纠纷或民事权益的权利。诉权的内涵具有双重性，即程序内涵和实体内涵。诉权的程序涵义即在程序上请求法院行使审判权，这种意义上的诉权的行使，旨在启动诉讼程序和从程序上请求法院行使审判权，具有将民事纠纷或争议引导到民事诉讼中的程序功能。诉权的实体涵义是指保护民事权益和解决民事纠纷的请求，是审判权保护的核心对象。二者是手段和目的的关系，并相辅相成共同构成诉权的完整内涵。从权利的角度看，一般情况下，诉权主体即为民事实体争议主体，此种主体拥有的诉权必然具有完整的双重涵义，但在特定条件下，诉权的双重涵义有可能分离，因为如果绝对地把诉权主体界定为直接利害关系人即民事实体争议主体，就必然会导致大量的民事权利得不到民事司法审判权的救济，民事纠纷得不到及时合理的解决，这无疑背离民事诉权的宗旨。因此，出于权利必须救济和解决民事纠纷等民事诉讼目的的考虑，赋予非实体争议主体的第三人以程序涵义诉权来维护实体争议主体的权益，从而扩大诉权主体范围，这种情况不构成对他人诉权的侵犯，这就解决了为他人利益而进行的客观诉讼主要是公益诉讼所存在的理论难题。当今“诉权”的赋予，很大程度上是为了维护公益的需要。凡是涉及面广、影响重大、但非具体影响到特定公民的案件就必须扩大诉权的主体范围，以维护公共利益。如果公益和私益并存，法律不仅要保护公益，而且同时要保护相关私人利益，即在赋予私人诉权的同时，赋予环保组织、公民、检察官等以维护公益为目的的“诉权”。这里“扩大诉权主体范围”、“赋予诉权”实质上就是变诉权当事人的单一化为多元化。
（二）适格原告的分类及制度构建
根据诉权理论和民法上对民事主体的分类，一般认为环境公益诉讼原告分为以下几种：公民，民间环境保护组织，检察机关，环保行政部门。但是行政机关应该予以排除，因为按照《环境保护法》规定，国家已经赋予了有关环境保护机关以管理和监督的职责，如果在这样的情况下还产生了环境污染事件，行政机关是要担负起行政不作为的责任，更不能提讼。
1、环保组织
环保组织不仅具备参与相关活动的能力，而且基于其成员的要求与组织宗旨，理所当然应成为环境公益诉讼的原告。环保组织作为公益性组织，其成立的目标就是保护环境，和一切破坏环境的行为斗争，改善公民及其后代的生活环境是民间环境保护组织的宗旨。在它们成立的目的和宗旨的激励下，在环境事业热爱者的带动下，必然会产生强大的内在动力，从而更好地保护环境。由于受害人利益社团利益与社会利益具有相当突出的一致性，这些社会团体作为民事公益诉讼适格的当事人有助于解决社会公益纠纷和实现社会公益目的。民间环境保护组织由于其专业性使其成为提起环境民事公益诉讼的最佳人选。但是民间环境保护组织也有自己缺点，我们可以通过一些制度的构建尽量避免这些缺陷。
首先是资金问题。民间环境保护组织的优势，很大程度上是因为其具有专业的人员和技术。民间环境保护组织作为一个非营利性团体，没有雄厚的资金很难充分发挥作用。因此，法院应该建立奖励机制，在污染企业缴纳的罚款里面拿出一定比例给提讼的民间环境保护组织，具体的比例可以以司法解释的方式予以明确，可以借鉴司法实践中有益的做法，如5％比较合理，不仅可以激发他们的积极性，而且还能够缓解组织运转资金紧张的问题。
其次要限制其庭外和解的权利。发生环境污染事件以后，很多企业为了挽救自己的名声，为了减少经济损失，也许会和组织的主管人员进行私人交易。为了不让环境保护组织成为谋取私利的工具，我们应该尽量禁止庭外和解的行为。但是为了节约司法资源，加强办案效率，在法官审查同意，不损害社会公共利益的前提下，允许达成调解协议，而且法院有职责去监督调解协议的执行。
2、公民
公民可就已侵犯自己合法的私人利益同时又侵害了公共利益的行为，以原告身份向法院。这是因为环境侵权案件必然或多或少、或迟或早地会波及到公民个人的利益。因此，公民在纯粹的公益诉讼中是具有诉的利益的，只要公民个人在诉讼中能够有充分证据证明自己所主张的利益具有社会公共性，并且正在受到侵害，他就应该具有原告资格。
按照环境权理论，似乎每个公民都有权对损害环境的行为提讼，可是放在现实的司法程序中，公民诉讼的积极性问题则突出的显现出来。从公民诉讼的本质上来看，存在着一对不可调和的矛盾：首先，诉讼的目的是保护公共利益。其次，诉讼需要付出高昂的代价。“利他”和“高成本”带来的矛盾是阻碍公民积极诉讼的一道屏障。为了激励公民个人提讼，应建立起来相应的支持机构，如环保组织在物质上支持个人环境公益诉讼；媒体上应在在舆论上支持，对此诉讼进行全程报道，避免一部分企业为了经济利益而进行的暗箱操作和打击报复；政府应该对于这类诉讼给予鼓励和物质支持，法院在可以在判决中拿出一定比例的罚款奖励原告。
3、检察机关
检察机关参加民事诉讼肇始于法国。无论是大陆法系或英美法系检察机关都作为“最高法律秩序和道德秩序的代表者”，以保护公益和维护法律为依据，对民事争执和经济纠纷进行干预。随着民法的基本原则由个体本位向社会本位转化，在私法领域，国家干预民事活动日益加强。虽然现行的《民事诉讼法》还没有做出检察机关可以提起民事公益诉讼的规定，但实践中，检察机关作为原告提起民事公益诉讼不在少数，并且取得了相当成效。因此结合我国司法实践的具体情况，借鉴国外的立法经验，充分行使检察机关的法律监督权，赋予检察机关在民事公益诉讼中的原告资格是必要的，使其能代表民事公益权利主体对侵害民事公益的行为提起并参与民事公益诉讼，维护广大公民的民事权利。
二、环境民事公益诉讼的诉讼费用及其承担
民事公益诉讼诉讼费用的承担对民事公益诉讼影响重大，它直接影响了民众提起民事公益诉讼的热情。其中法律规定诉讼费用一般由败诉方承担，但为了避免滥诉的出现，一般要求原告预交诉讼费用，而且除个别类型的案件按件收费外，其他案件都是以诉讼标的额为依据来确定诉讼费用的。这种规定不利于激发公民提起民事公益诉讼的热情。若要在中国建立环境民事公益诉讼制度，应从以下几个方面确定诉讼费用收取方法：
（一）民事公益诉讼中免予预先收取诉讼费用
环境民事公益诉讼一般涉及的标的额很大，诉讼费用也非常可观。如果要求原告预先支付诉讼费用，无疑会给原告造成巨大的负担，造成原告被迫放弃进行诉讼。但是为了防止滥诉的发生，需要收取原告一部分保证金，这个数额应当参考当地经济发展水平和人均收入适当收取。在经过法院审查之后，合理的诉讼应当受理并返还保证金；若不合理，不但驳回而且应当没收保证金以示惩罚。
（二）按件收取环境民事公益诉讼的诉讼费用
中国按标的额收费在一定范围内是合理的，但对于环境民事公益诉讼则不合理。因为人是为了公益而提讼的，环境公益诉讼由于涉及到一定的技术问题，本来所需要的费用就比较大，而且案件的标的额通常都比较高，如果还按照传统的方法以标的额收费则会打消人的积极性，不利于环境公益的保护，为此科学合理的诉讼费用承担方式就十分重要。因此可以使用按件收取诉讼费用的模式，这样可以做到以最小的成本换取最大的诉讼效果。
（三）合理分配诉讼费用
对于诉讼费用的承担，首要原则当然是败诉方承担。但如果是原告方败诉，对于在诉讼过程中花费的诉讼费用可以以以下几种情形负担：1、由国家财政负担一部分，因为环境民事公益诉讼不是私益诉讼而是公益诉讼，为了不特定多数人的利益，这应当是国家的职责，但是由公民个人代行，故国家财政应当予以支持；2、进行诉讼费用保险。国家在保险公司益诉讼保险，根据投保人与保险人的约定为民事公益诉讼提起人支付诉讼费用。适当引入诉讼保险机制不仅可以减轻国家财政的负担，而且还利用商业资本大大降低了风险。
三、环境民事公益诉讼的举证责任分配
（一）一般民事案件举证责任的分配
《民事诉讼法》第64条规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据，这就是普通民事案件中所实行的“谁主张谁举证”规则。那么主张权利或法律关系存在、变更和消灭的当事人，对存在、变更和消灭该权利或法律关系的要件事实负证明责任。在大多数案件中，按照上述标准分配证明责任能够获得公平合理的结果，但有时难免也会出现少数与公平正义要求相悖的例外情况，对少数例外情况的案件则需要对证明责任的分配标准进行修正。
（二）环境公益诉讼案件举证责任的分配
现行法律对环境污染案件的举证责任有着许多规定，如：根据《最高人民法院关于民事证据的若干规定》第三条规定因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任；《侵权责任法》第六十五条规定因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任；第六十六条规定因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。
上述两个法律条文的基本精神和原则没有改变。环境侵权行为的间接性、潜伏性和复杂性特点决定了难以证明环境侵害行为与损害后果之间存在直接因果关系。污染和破坏后果的存在需要技术手段加以辨明。因此，因果关系乃至污染者之故意过失，往往需要专业知识和高科技为基础，甚至需要专业人才加以鉴定是否存在。对被害人而言，要其举证证明因果关系与故意过失之存在，无疑有事实上的困难，甚至不可能。实践中，原告大多数是普通居民，虽然他们对侵权事实感触最深，对其生产生活的影响也比较大，但是由于环境侵权案件的专业知识要求很高，需要很多的检测设备，同时他们也没有相应的时间和精力去调查取证，提不出可靠的证据，负有此种“不可能完成的任务”。最终会因举证不力而败诉，无法实现救济之目的。这就要求环境公益诉讼制度必须打破传统诉讼“谁主张谁举证”的原则，采取举证责任倒置，以减轻受害者的举证负担。所谓举证责任倒置，指基于法律规定，将通常情形下本应由提出主张的一方当事人就某种事由不负担举证责任，而由另一方当事人就某种事实存在或不存在承担举证责任，如果该方当事人不能就此举证证明，则推定原告的事实主张成立的一种举证责任分配制度。况且在环境公益诉讼中，企业一般都拥有强大的实力，双方地位并不平等，原告一方掌握证据较少且收集证据能力较弱，因此更应适用举证责任倒置。
在环境污染引起的民事责任一般属于无过错责任，因而被告是否存在故意或者过失不再是诉讼中的证明对象。（下转第91页）（上接第89页）按照证明责任分配的原则，原告须对损害事实的存在承担证明责任，被告须对有污染行为、污染行为与损害之间有因果关系承担证明责任。根据上述分析，环境公益诉讼按照上述规定的举证责任分配的标准是比较合理的。
四、建立环境公益诉讼前置程序
由于企业在市场经济中的竞争压力增大，出于降低成本的考虑，偶尔会发生排污事件。当出现环境污染问题时，环保组织就需要首先与企业协商，要求停止排污，并给予几天的时限去自我发现和治理。如果企业发现问题并自我整改，那么就没有的必要了；如果企业对于环保组织的通知置若罔闻，那么在前应当通知环保行政部门运用行政手段要求企业停止排污并且按照法律规定进行罚款。因为在我国，法律规定公民有向行政机关控告、举报和申诉的权利，而行政机关都必须切实履行其职责，如果公民越过行政程序直接诉诸法院，可能会造成行政机关执法的懈怠，导致环保行政部门的懒政思维，只有对于行政机关在履行期限内不作为或者作为效果不理想的情况下，才应当进行诉讼。但有些情况下的环境污染案件在较短时间内会造成不可挽回的损失，因此环保组织在这种情况下可以免除先行告知的义务而直接提讼。
随着经济的发展，重大环境污染案件频发，这不得不让人反思。环保问题在国内越来越引起重视，各种有志于公益事业的公民、各种各样的民间环境保护组织和某些检察院纷纷为环保事业而努力。尽管我国法律并未规定环境公益诉讼，但是对于环境这种公共领域，扩大诉的主体范围。将环境公益诉讼纳入司法程序，对环境公共利益的维护和促进无疑会产生巨大而深远的影响。为了能够全面地保护环境，国家应该修订法律，给环境公益保护事业更大的发展空间。
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遏制环境污染，应当从过去单纯依赖行政罚款逐步转化到注重损害赔偿，从过去仅赔偿受害人直接损失到逐步地增加对生态损害的赔偿，从单一的侵权损害赔偿转向多元化的救济机制。
紫金矿业污染案件，经媒体曝光之后，在社会上引起很大反响。紫金矿业位于福建上杭县的紫金山铜矿湿法厂发生污水渗漏事故，9100立方米废水外渗引发福建汀江流域污染，造成沿江上杭、永定鱼类大面积死亡和水质污染。此后，被判罚三千万，该判罚出台后紫金矿业的股票不跌反升，大大出乎人们的预料。这一事件表明，单纯依靠行政罚款或罚金的方式来处理环境问题，达不到惩罚违法行为、促使企业改过的目的。
改革开放以来，随着我国工业化和城市化的发展，我国的经济发展取得了举世瞩目的成就，但也为此付出了沉重的环境污染代价。如何采取有效措施，保护环境，治理污染，是全社会普遍关注的热点问题。
环境污染的问题难以有效解决，在很大程度是因为违法成本过低。紫金矿业不过是众多的环境治理困局中一例而已，系列污染事故的产生，都因处罚数额过低而广受诟病。
对于环境污染的治理，首先应当看到的是，过多地依赖行政手段来解决这一问题，已经被实践证明是行不通的。一方面，行政处罚并非以损害后果作为确定处罚数额的依据，甚至某些处罚与损害后果并无直接的关联。行政机关也会受其能力所限，难以对有关损害后果进行准确认定。因此，处罚的结果大多远远低于污染所造成的实际损失。另一方面，行政处罚的制度并不能够为环境污染受害人提供充分的保障。实践中，通过行政处罚所获得的款项是国有财产，应上交国库，而环境污染的受害人并没有因此获得补偿。这既不利于保护受害人，且不能通过利益机制，有效地调动受害人主张权利的积极性。环境保护不仅是政府的责任，公众亦有责任。国外在环保方面特别强调“公共参与”，而“公共参与”的一个重要机制就是通过损害赔偿来鼓励受害人的积极参与。实际上政府的公共行政资源是有限的，仅仅依靠政府来监管很难担当起环境保护的重任。
其次，在环境污染案件诉讼到法院后，损害赔偿认定机制的不足，是造成目前环境违法成本低的另一个原因。应当承认，“损害赔偿”相对于行政处罚具有明显的优越性。从公共参与的层面来看，受害人的请求可以对潜在的环境污染主体形成一种压力，且通过这种方式能够对受害人提供必要的救济，也在一定程度上有助于维护受害人的权益。但问题在于，是否损害仅仅限于直接受害人的损失？就环境污染而言，其损害包括以下两个部分：一是直接受害人的损失，如渔民鱼虾死亡的损害，周边居民饮水困难的损害等；二是生态环境的破坏，通常土地或河流在受到污染后，常常需要几十年、上百年的时间才能恢复，且治理的费用往往数额巨大。
环境污染损害赔偿应当加大力度，以解决赔偿力度不足的问题。赔偿应当与损害相一致，使受害人恢复到损害发生前的状态，这是千百年来自然法上的通行准则，违法者应该对所造成的损害后果负责，将其生产成本内部化，这既是效率的要求，也符合公平正义的原则。环境污染赔偿案件中仅仅只是考虑直接受害人的损失，也并未将生态环境损害的赔偿计算进去，这种损害主要就是对生态的治理和恢复的费用。 生态环境本身是一种公共利益，破坏生态环境其实损害的是公共利益。对这种公害，即便受害人没有提出赔偿的请求，国家有关机关也应当介入。必要时，国家可以作为侵权受害人而向侵害人提出请求。
加大环境污染的赔偿力度，确实有可能会遇到企业因无力承担而破产的困境。因此，这就需要通过建立环境保险机制，来预防此种风险。由于环境污染常常构成大规模侵权，即造成众多的直接受害人的损害，在保险之外，还应建立社会救助机制，向受害人提供有效的救济。此外，环境污染侵害的不仅仅是私权，还侵害了公共利益。在实践中确实有一些污染受害人可能基于各种原因并没有主动提讼，在这种情况下可以通过公益诉讼来追究污染行为人的责任。公益诉讼的提起人可以是有关环保部门、检察机关，也可以是有关环境保护组织和团体。公益诉讼的设立也将会为遏制环境污染提供一个有力的保障。
紫金矿业污染案件给我们带来的启示是，我们应当从过去单纯依赖行政罚款逐步转化到注重损害赔偿，从过去仅赔偿受害人直接损失到逐步地增加对生态损害的赔偿，从单一的侵权损害赔偿转向多元化的救济机制，建立侵权赔偿、责任保险、社会救助基金相互协调、互为补充的多元化救济机制，多管齐下，以综合、有力的手段形成强有力的环境保护体制。（责任编辑/吴文仙）
关键词：环境公益诉讼 诉讼主体 适格性
引言
新《民诉法》第五十五条明确了我国提起环境公益诉讼的条件，规定了适用环境公益诉讼的范围和原告资格问题。这使得我国环境公益诉讼有法可依，从法律位阶上解决了环境公益诉讼仅仅依靠地方规定开展的困境，也使得诉讼理念的变革与发展更加适应经济社会发展对法律的要求，成为我国环境公益诉讼制度建设的里程碑。
但是，该条规定比较原则，只是为环境公益诉讼制度的创立提供了法律依据，而具体的实施规则尚需在司法实践中进一步探索。具体哪些国家机关和社会组织能够成为提讼的主体，还有待于进一步明确；否则，环境公益诉讼的开展将面临困境。据《南方周末》报道，新民诉法实施8个月以来，环境公益诉讼迎来的却是一场“倒春寒”。相比较民诉修法之前的中华环保联合会在环境公益诉讼中的“基本胜诉”，2013年，中华环保联合会共提起6起环境公益诉讼，无一立案，“全军覆没”。作为环保部下属的“官方”组织尚且如此，民间环保组织更是步履艰难。从法律层面讲，这是环境公益诉讼主体悬而未决之下，地方法院的集体沉默。
目前，我国《环境保护法（修正案草案）》中关于环境公益诉讼主体的规定正在审议中。笔者认为，新修订的《环境保护法》应该在新《民诉法》的基础上，进一步明确哪些“机关”、哪些“社会组织”可以成为环境公益诉讼中的适格主体，即明确界定有权提起环境公益诉讼的机关和组织的范围，同时也应在司法实践的基础上逐步将公民个人纳入环境公益诉讼的适格主体范围。
明确“法律规定的机关”
根据新《民诉法》的规定，可以提起环境公益诉讼的机关只有“法律规定的机关”，其含义是可以提起环境公益诉讼的机关，要有明确的法律依据。这个依据不仅要求机关的设立和职能由法律规定，其可以提起环境公益诉讼的权利也要由法律明确规定（高民智，2012）。然而，纵观我国关于环境公益诉讼的相关法律，目前可以作为行政机关提起环境公益诉讼唯一明确、直接的法律依据只有《海洋环境保护法》，其中第九十条明确规定了海洋行政主管部门可以就海洋环境污染事件提起公益诉讼，而其他环保行政机关和检察机关并不具有提起环境公益诉讼的主体资格（齐树洁，2013）。因此有关法律规定有待完善。
（一）规定有权提起环境公益诉讼的行政机关
从我国环境执法的实际情况来看，环保行政机关的行政职权无论从权力大小、权力行使环境还是从权力性质看，都与环境保护的实际需要相距甚远；赋予其公益诉讼原告资格是对环境公权力的不足和环境管理体制缺陷的适度矫正。先由政府部门作为公益诉讼原告提讼，能保证环境公益诉讼这项制度改革由浅入深、由点到面、积极稳健地有序展开。同时，由政府职能部门——环保行政机关作为环境公益诉讼原告探索环境公益诉讼也有利于社会稳定（曹树青，2012）。
从近年来我国环境公益诉讼的实践探索来看，政府机关及有关行使环境管理职权的部门都以积极的姿态参与到诉讼中，这充分体现了相关国家机关对环境公益诉讼的支持和重视。典型的案例有1995年黑龙江省鸡西市梨树区人民政府诉鸡西市化工局、沈阳冶炼厂环境污染案，2002年塔斯曼海轮重大油污赔偿案，2007年贵州省清镇市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工公司排污侵权案等。
鉴于目前我国个别单项环保法律对环境公益诉讼已有零星规定，因此正在修改的《环境保护法》应当在《海洋环境保护法》和新《民诉法》的基础上，对有权提起环境公益诉讼的行政机关统一做出规定，其他单项环保法律则无需再做出分散规定（别涛，2013）。对有关行政机关在环境公益诉讼中的诉权做出明确规定，有利于克服我国当前环境执法体制存在的诸多弊端，弥补行政执法的漏洞，有效加强环境执法的效果。
（二）赋予检察机关提起环境公益诉讼的主体资格
此前，我国法律对检察机关在环境公益诉讼中的主体地位的规定一直不甚明确，导致案件的受理率偏低。目前我国检察机关参与环境公益诉讼制度的积极性并不是很高，这与检察机关没有专门机构和人员负责相关工作，以及检察机关并不完全具备搜集环境公益诉讼证据的专业能力与手段有较大关系。因此，检察机关在环境公益诉讼中的诉权有待在立法中进一步予以明确。
笔者认为，检察机关具备环境公益诉讼的原告资格，不过其原告资格尚需有关法律的进一步明确，且检察机关也并非在任何时候均可以提起环境公益诉讼。只有在找不到其他权利主体，或者其能力不足、难度过大时，检察机关才有必要提起环境公益诉讼（刘冬京，葛丹，2012）。
此外，检察机关在环境公益诉讼中处于准原告的地位，即其不是民事诉讼法和行政诉讼法所规定的因权利受到侵害而当然获得的诉权，其在环境公益诉讼中的诉权是由其作为国家和社会公益（包括环境公益）代表人的特定身份而由法律特别授予的（张世军，2012）。因此，检察机关可以通过支持、督促的方式来推动环境公益诉讼程序的启动，在推动无效的情况下则采用直接的方式提起环境公益诉讼。第一，支持，即检察机关利用自身的资源优势，对涉及侵害环境公益的案件，依职权支持环境利益受损一方提起环境公益诉讼。第二，督促，即对于遭受损害的环境公共利益，环保监管部门不行使或怠于行使自己的监管职责，检察机关以监督者的身份，采用《检察建议书》等形式督促环保监管部门依法履行职责，进行行政处罚；或者采用《民事督促书》，督促环保监管部门依法提讼，保护环境公共利益（别涛、别智，2008）。第三，直接，即对于侵害环境公益的行为，无人或被督促单位不的，检察机关根据法律规定，直接以原告的身份向法院提起环境公益诉讼。
据报道，自1997年以来，各地检察机关开始尝试环境公益诉讼案件工作，在浙江、福建、河南、山东等地均取得了较好的法律和社会效果，为检察机关日后开展此项工作提供了丰富的实践成果和参考经验。典型案例如2003年山东省乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂违法排污案，2008年广东省广州市海珠区人民检察院诉被告明水域污染损害赔偿纠纷案，2009年江苏省无锡市锡山区人民检察院诉李华荣、刘士密破坏高速公路公共环境案等。
明确“有关组织”的范围
新民诉法只规定了“有关组织”，而对有关组织具体包括哪些社会组织却没有做出明确的规定，对环保组织在环境公益诉讼中的诉权未予明确，这不利于环保组织的发展及其今后环境保护和环境维权工作的开展。
据报道，我国环保民间组织近年来发展迅速。截止到2008年10月，全国共有环保民间组织3639家（包括港、澳、台地区）。近年来，越来越多的环保民间组织开始涉足民间环境维权工作。根据调查，已有11%的环保民间组织参加了环境维权工作。尤其是中华环保联合会，目前每年都会提起10起左右环境公益诉讼案件，在社会上引起较大关注。事实上，环保民间组织贴近基层、贴近民众，与受害群众更容易沟通，在向上传递信息、对外消息、向公众做好疏通工作等方面具有独特的优势。国际环境保护运动的实践已经证明，环保组织无论在推动环境法的制定还是在参与环境管理、监督环境法的实施中都发挥了不可替代的作用，特别是当政府和污染者、破坏者不愿消除环境污染或提供其他保护救济措施时。
与个人相比，环保组织在专业知识、技术手段、资金力量等各方面都有更大的优势。典型案例如2011年，中华环保联合会诉贵州省贵阳市乌当区定扒造纸厂污染环境公益诉讼案，是我国社团组织进行环境公益诉讼的首例胜诉判决。2011年，我国民间环保组织提起环境公益诉讼第一案—由“自然之友”、重庆绿联会和云南曲靖市环保局作为原告，中国政法大学环境资源法研究与服务中心作为支持单位的曲靖铬渣公益诉讼案获得正式立案并最终达成调解协议。这些案例反映出环保组织在环境公益诉讼中诉讼实力较强、社会效果较好。
因此笔者认为，环保组织应作为环境公益诉讼的主力军。在我国目前环保组织还不够成熟与完善的情况下，应逐步培育成熟的环保组织，并在《环境保护法》的修改中进一步明确环保组织在环境公益诉讼中的主体资格，对经一定程序获得认可的环保组织，如对依法登记成立的、按照其章程长期实际专门从事环境保护的、有专职环境保护专业技术人员和法律工作人员的、非营利性的环境保护组织可赋予其提起环境公益诉讼的权利。
赋予公民个人原告资格
（一）相关规定未明确赋予公民个人原告的资格
虽然新《民诉法》赋予“法律规定的机关”和“有关组织”提起环境公益诉讼的权利，却始终没有给予公民个人提起环境公益诉讼的原告资格。因此，我国目前的环境公益诉讼是公民“缺席”的环境公益诉讼。
事实上，环境污染和生态破坏造成的损害具有广泛性、潜伏性、复杂性、社会性，单靠立法机关、行政机关和司法机关的力量不足以保护环境公益，必须依靠公众积极参与环境行政与环境司法的过程来实现。而且，公民个人与环境公益的联系最为密切，赋予公民个人提起环境公益诉讼的权利是从法律上保障公民对环境行政违法行为进行监督，对环境公益民事侵权行为进行补救的根本途径。
此外，在我国相关法律规定中，公民个人提起环境公益诉讼是有一定的法律依据的，我国《宪法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》等都有关于单位及个人提起环境侵权诉讼的规定。而且司法实践中也出现了公民个人提起环境公益诉讼并被法院受理的案例。
（二）赋予公民个人提起环境公益诉讼的资格
政府不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监控每一个污染源，而了解该污染源的公民个人或环保组织常常是违法排污、破坏环境行为最经济、最有效的监督者。环境公益诉讼不仅是公民个人维护公共环境权益的一种诉讼手段，而且是公众参与环境管理、公害解决过程的一项重要制度。公民个人运用司法手段解决环境公害、治理环境污染、遏制生态破坏，必将增强公民保护环境的意识和维护自身环境权益的信念，同时也为环境公益诉讼制度的建立与完善创造良好的民众基础。因此，在以后的立法和司法解释中应逐步放开对公民个人提起环境公益诉讼的限制，有条件地赋予公民个人在环境公益诉讼中的原告资格。
综上所述，新民诉法关于环境公益诉讼的规定是一个概括性、指引性条款，更是一个开放性、宣示性条款，未来发展的空间还很大。相关立法部门应该积极顺应环保要求、社会需要，适时总结实践经验，进一步完善民诉法、环保法和相应的配套法律和法规，对环境公益诉讼主体的适格性做出具体的规定，明确有关机关、组织在何种条件下能够作为原告提起环境公益诉讼，使环境公益诉讼制度具有操作性，从而保障我国环境公益诉讼制度的健康发展。
参考文献：
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4.别涛.环境公益诉讼立法的新起点—《民诉法》修改之评析与《环保法》修改之建议[J].法学评论，2013（1）
5.刘冬京，葛丹.环境公益诉讼制度原告资格的规范分析[J].南昌大学学报（人文社会科学版），2012（6）
当前的环境污染破坏行为越来越频繁地呈现出大规模爆发的趋势，一旦发生，动辄引发大范围的生态环境的污染破坏，以及多数人的人身财产和环境权益损害。大规模环境侵权时至今日已经不再是零星发生的例外现象，而是呈现出愈演愈烈之势，这迫切要求我们在总结其内涵与特征的基础上，探究规制该现象的规则体系需求。
(一)内涵解析
大规模侵权并非一个专业法律术语，未有明确的立法界定，为学界对于当前某种类型的社会现象的描述和总结。正因为该概念没有明确的内涵和外延，学者们也倾向于从其特征对之进行多角度描述定位，比如，张新宝教授认为其特征包括：(1)应符合侵权责任法规定的特定类型的侵权责任构成要件;(2)受害人人数众多，须数十人以上;(3)范围一般包括：产品责任、环境污染、重大交通事故、重大高度危险作业、危险物品致人损害，但不包括空难。 或者更简明地概括为受害人众多、损害范围巨大、发生原因既可以因为同一个侵权行为也可能因同质性行为而引发等几个方面。大规模环境侵权，即指由同一个侵权行为或者是同质性的系列行为(典型如一家企业一定时间内持续往水体排污进而累积到一定的水污染致害浓度和总量)所引发的，导致一定范围内大面积的环境污染与生态破坏，进而导致不特定多数受害者的人身损害或财产损害的环境侵权行为。具体而言，大规模环境侵权的内涵可以从下几个方面界定：
1.在性质上属于环境侵权行为，符合《侵权责任法》规定的侵权责任构成要件，能够适用侵权责任法的实体与程序制度予以规制。具体而言，大规模环境侵权在种属性质上属于《侵权责任法》第八章规定的特殊侵权责任类型环境污染责任，能符合一般侵权责任构成要件和特殊侵权责任构成要件。
2.后果上集中体现为受害者众多。对于受害人众多的界定，各国立法尚无明确的法律界定，学界有不同的界定方式和观点。比如，冯巴尔教授建议在《道路交通法》内部作出一个特殊法上的规定，涉及50辆以上机动车的事故为大规模交通事故张新宝教授认为认定大规模侵权需受害人达到数十人以上。笔者从尽量借用现有法律规则依据以减少制度创新成本，以及结合环境侵权自身致害机理特殊性的角度出发，认为认定大规模环境侵权受害人众多的标准可以从两个层次界定：
(1)如果承认公众环境权并认可环境公权与环境私权的区分，则如果是对环境私权的侵犯，大规模环境侵权中受害人多数的认定应当以被侵权人的数量为标准，具体标准可以借鉴《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》(1992年)第59条规定：民事诉讼法第五十四条和第五十五条规定的当事人一方人数众多，一般指十人以上。以具体受害人数是否达到10人为依据确定是否受害人众多进而认定是否构成大规模环境侵权;
(2)如果是对于环境公权的侵犯，则不必严格以具体的受害人数作为唯一判断是否构成大规模环境侵权的受害人众多的标准，可以结合侵权行为人实施的行为是否导致大范围的环境污染和生态破坏来进行判断。
3.大规模环境侵权发生的原因多由企业的环境风险活动所导致。正如上述列举的中外影响广泛的环境事件，均由英国石油公司(BP)、康菲公司、中国石油吉林石化公司、紫金矿业集团股份有限公司等大型企业的开发利用自然资源的活动所导致。企业开发利用自然资源能力越强，可能引发的大规模环境侵权的可能性越大。所以，大规模环境侵权责任构成在责任主体的要求上，重要的不是量的问题，而是质的问题，即大规模侵权的责任构成最主要的特点，在于大多数以企业作为责任主体。
二、应对新型环境侵权的专门环境诉讼之内涵
证成当环境侵权纠纷越来越大规模涌现之时，既有的侵权诉讼机制无法应对，迫切需要机制更新与制度创新，以适应新型大规模环境侵权纠纷提出的规则需求。就当前学界研究和实务界实践来看，近几年为应对当前侵权诉讼机制体系在解决环境侵权纠纷中的困境，主要有两种制度创新路径：第一，主张系统构建环境公益诉讼制度以应对环境侵权导致的环境公益侵害，《民事诉讼法》(2012年)第55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。该条规定被认为初步突破环境公益诉讼于法无据的尬尴，但过于简略和不具有可操作性。2014年修订后的《环境保护法》在环境法律体系中首次较为系统规定了环境公益诉讼制度，该法第58条规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：
(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;
(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。该规定虽然具体且具有可操作性，但与国际通行经验与学界建议相比，极大限缩了适格原告的范围。第二，通过在各级人民法院设置专门环保法庭等环境审判组织，以专门受理环境案件来解决当前环境侵权救济机制运行不畅的困境，但也有学者认为环保法庭制度实践存在着设置于法无据、强职权主义不符合司法权配置原则、运行缺乏机制基础等问题。瑏瑡无论是构建环境公益诉讼制度抑或设置专门环境审判组织，其制度功能发挥的前提是系统构建能因应环境侵权救济机制需求的诉讼机制。
如果采取环境公益诉讼和专门环境审判的形式，却依然适用的是传统的诉讼机制，则会使功效大打折扣甚至迹近如无。大规模环境侵权中侵权行为人(主要是大型企业)环境污染致害行为的危险性、危害地域范围的广泛性、受害人的不特定性等特征均超出了既有的侵权诉讼机制的制度边界，迫切需要有针对性地构建专门的环境诉讼机制体系。在我国当前学界研究中，环境诉讼这一术语已经被学者讨论和使用，但其内涵和外延却是指涉广泛、游移不定的，在不同学者的论述语境和对不同司法现象的概括中各有差异，由此需要从理论上论证作为一种特殊诉讼机制类型的环境诉讼并辨析其具体内涵。
三、专门环境诉讼的机制体系构想
当新型的环境侵权纠纷出现导致大规模人群权益损害时，侵权人与受害人之间的关系与实力对比、致害机理、损害后果性质、致害地域范围以及受害人数量等方面都与传统民事侵权纠纷迥异，这些纠纷的特性已经无法被传统的诉讼机制所兼容与应对。因此，无论是推行环境公益诉讼抑或设置专门环境审判组织，实现制度创新的关键在于构建专门的环境诉讼机制。这是一种独立于、并列于传统三大诉讼机制的一种全新的诉讼类型与形态。由此，我们需要针对环境诉讼这种新型的诉讼机制制定专门的《环境诉讼法》，以对环境诉讼的实施进行体系化规范，环境诉讼机制体系的具体构成至少应当包括以下几个方面。
(一)环境诉讼主体的扩大化
大规模环境侵权首先损害的是公民个人权益，公民个人当然可以作为原告主体对自己遭受的环境权益侵害提起环境诉讼。除此之外，基于大规模环境侵权致害的广泛性、扩散性和受害人众多的特性，当大规模环境侵权事件发生时，一切受到其影响的公民都有权提起环境诉讼;基于环境权的公权性以及个人在提起环境公益诉讼中的动力机制不足，按照现行《环境保护法》(2014年)第58条规定，符合条件的社会组织有资格作为原告提起环境诉讼。除此之外，学界所广泛建议的特定的国家机关(环境保护相关职能部门甚至是检察院)也应当可以代表国家提起环境诉讼。
【关键词】检察机关;环境公益诉讼;问题
在市场经济繁荣的今天，环境污染、资源破坏已被社会大众怨声载道，每个个体却以故意忽略或者放任的态度持续性地侵害着自然环境和资源，以最小的代价，追求自身利益的最大化。人与自然之间应当都处于永恒的和谐统一之中，人与自然和谐相处，民主法治也是社会主义和谐社会的应有之意，将环境与资源保护法治化，是国家的不二选择，检察机关必须适应构建社会主义和谐社会的新形势、新要求，不断开拓创新，注重检察权运行的方式与程序，提高执法能力和水平，为检察职能在构建社会主义和谐社会中发挥积极作用创造条件、奠定基础。相比司法权的中立性、被动性和行政权的扩张性，检察机关在一开始创设的时候，就是为保护国家利益和公共利益而存在的。检察机关的职权可具象表现为公诉权、立案监督和侦查活动监督权、刑事审判监督权以及民事行政监督权等众多形式。
一、检察机关提起环境公益诉讼的优势
《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提讼。”随着环境公益诉讼的案件越来越多，从检察机关的角度看，全国33个省级单位除了军事检察院和兵团检察院之外都有公益诉讼的开展，东南沿海发达地区是公益诉讼开展的比较频繁的地方。检察机关与其他诉讼主体相比较，其作为国家利益和公共利益的代表人，是在国家政府行政机关之外，独立地行使检察和公诉职权的公法主体，是提起环境公益诉讼的适宜主体。
（一）基于检察权的内涵和性质，检察机关对法律实行的监督应当是全面的、内容丰富的。有的侵害环境公益的侵权行为，政府行政机关受限于自身权限、行政部门固有的行政处罚方式或地方保护主义而不愿对侵犯环境公益的行为进行。
（二）环境污染与破坏行为具有涉及范围广，影响时间长等特点，对其进行调查取证与需要较高的相关费用，一般的单位或团体不愿负担或者根本无力负担，心有余而力不足。而检察机关作为国家机关，其经费由国家财政负担，可以拿出比较充足的经费进行取证与，从而对污染破坏环境的行为人形成强大的威慑。
（三）进行环境公益诉讼也要遵循“以事实为依据，以法律为准绳”的原则，这就要求环境公益诉讼的原告要具备较高的法律素养，精通环保法律知识，而不能仅仅是出于义愤而提讼。纵观我国的各类单位和团体，只有法检部门和律师协会具备较高的法律专业知识，由检察机关来提起环境公益诉讼可以实现其切实维护公共环境利益的初衷。一方面，打击违法犯罪行为，维护国家和社会利益是其职责所在，另一方面，检察机关工作人员具备较高的法律专业知识，在调查取证和提起公诉环节具有天然的优势。
（四）由检察机关作为原告具有系统性，容易形成长效机制。由社会团体作为原告进行，容易受资金的限制，对部分污染破坏环境的行为无法进行及时的调查取证与，从而贻误时机。如果确立行政机关的原告地位，则容易出现以罚代诉的情形，从而纵容了污染破坏环境的行为。确立检察机关的原告地位，由其提起公诉，则既可以避免以罚代诉的情形，又可以形成长效机制，从根本上打击污染破坏环境的行为。
二、检察机关提起环境公益诉讼的问题
（一）原告主体资格模糊，法律未对检察机关是否具有环境公益诉讼原告主体资格作出明确规定，这给司法实践带来一定困扰。学术界对检察机关是否具有向人民法院提起公益诉讼的原告资格也展开讨论，不少学者对此问题观点鲜明地肯定，也有学者对此持否定态度。
（二）受案范围界限不清，在现实生活中，许多本来并不需要由检察机关提起的环境公益诉讼案件，由于受案范围不明确，部门之间容易推诿责任，把不属于、不需要由检察机关提起公益诉讼的案件转移到检察机关，最终引起民众对检察机关的误解，引发不必要的上访。
（三）诉讼成本的困扰，众所周知，作为维护环境公共利益的一种社会活动，环境公益诉讼案件在调查取证、污染鉴定等方面往往耗资较大，需要投入一定的人力、物力、财力。参考国外环境公益诉讼案例，可见环境公益诉讼案件费用极高，由此导致的诉讼费用也较高，同时也增加了公益诉讼当事人的讼累。
三、促进检察机关提起环境公益诉讼的对策
（一）立法上明确检察机关可以作为环境公益诉讼主体，检察机关将提起环境公益诉讼作为其职权内容之一，检察机关有责任、有义务对危害公共利益，尤其是危害环境公共利益的案件提讼，这既是它的本职工作，也符合宪法法律的规定。
（二）明确检察机关提起环境公益诉讼的受案范围，鉴于基层检察院的办案压力，所有的环境公益诉讼由其提起，必然会给检察机关带来沉重压力。笔者研究认为只有严重涉及国家和社会公共利益受损并与检察机关自身的工作职能相关的案件，法律才赋予检察机关提起公益诉讼。
（三）建立检察机关提起环境公益诉讼费用特别化制度，应该采取区别于一般民事案件诉讼费用收取的办法。应当借鉴美国的经验，采取不收取费用或者以按件收取的标准象征性收费。在具体实践中，对检察机关为提起和进行环境民事公益诉讼所支付的检测、鉴定、评估等实际费用，在被告方败诉的情况下，应适用我国现行的诉讼费用由败诉方负担的原则。
参考文献
[1] 张式军.我国环境公益诉讼原告类型和体系探讨[J].暨南学报（哲学社会科学版），2007（3）.
[2] 潘金军.论检察机关在环境公益诉讼中的法律地位[D].青岛中国海洋大学，2010.
关键词：检察机关；环境污染；公共环境利益
一、国外关于提起环境公益诉讼原告资格的规定
美国可以说是世界上最早建立环境公益诉讼制度的国家同时也是环境公益诉讼制度最完备的国家之一。在美国，检察官，任何组织和个人都可以提起环境公益诉讼，它的环境公益诉讼制度主体的范围非常广，并且对检察机关的权限从立法层面上予以确立。英国的环境公益诉讼制度主体范围也很广泛，包括检察长、私人和私人组织、地方政府机关、环保集团等。其中检察长的权力最大，在环境民事公益诉讼中直接代表政府或应诉，但私人或私人组织的权利是受到限制的只有在取得检察长同意后才可以提起有限公益诉讼，但是令人意外的是地方政府机关可以以自己的名义提起与本地居民利益有关的公益诉讼，既不需要得到检察长的同意，也不必使用告发人诉讼方式。另外环保集团也可以接受受害人的委托提起环境公益诉讼，以进一步维护人民群众的环境公共利益。在法国，检察院作为当事人进行诉讼，检察院代表社会。除检察院外，环保团体也可以替受害人提起环境公益诉讼，从而更好地保护环境公共利益。
从国外关于提起环境公益诉讼原告资格的规定，可以看出检察机关是国际上公认的提起环境公益诉讼的主体。
二、我国检察机关作为原告提起环境公益诉讼的困境
修改前《民诉法》关于的原告的规定是：与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这一有关原告资格的限制一度成为检察机关提起环境公益诉讼的障碍。新《民诉法》第55条将公益诉讼的原告资格规定为“法律规定的机关和有关组织”，这与修改前《民诉法》关于原告资格的限制相比已经宽松很多。但是新《民诉法》仅用“法律规定的机关”含糊界定，并未明确说明“法律规定的机关”中包括检察机关，使得检察机关在司法实践中是否具有原告资格提起环境公益诉讼仍无明文的法律规定。在司法实践中，原告资格问题在环境公益诉讼中是检察机关最为犯难的问题，检察机关提起环境公益诉讼的依据主要基于当地检察院与法院的会签文件或者地方人大常委会关于对公益诉讼实施检察监督的决议等地方性法律依据，然而这些依据程序不规范、效力低，没有从根本上解决检察机关在提起环境公益诉讼时主体是否适格的问题，严重阻碍了检察机关在提起环境民事公益诉讼时工作的开展与进行。
检察机关作为原告提起环境公益诉讼会与三方存在主体冲突问题。首先是海洋环境监督管理部门。新《民诉法》第55条将公益诉讼的原告资格限定在“法律规定的机关和有关组织”，关于“法律规定的机关”，仅有《中华人民共和国海洋环境保护法》规定的海洋环境监督管理部门。因此，海洋环境监督管理部门是目前唯一具有明确法律授权的环境公益诉讼原告资格的机关，在海洋环境污染案件中，检察机关与海洋环境监督管理部门在原告问题上存在主体冲突问题。其次是地方环境保护行政部门。2010年6月最高人民法院的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中规定：环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件各级人民法院要依法受理。在立法上肯定了地方环境保护行政部门作为原告提起环境公益诉讼的资格。在司法实践中亦有环境保护行政部门作原告提起环境公益诉讼的探索。因此，检察机关与地方环境保护行政部门之间就环境公益诉讼原告资格也存在主体冲突问题。最后是新《民诉法》规定的“有关组织”。《环境保护法修正案》（草案二次审议稿）规定：中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以对破坏生态、环境污染等损害社会公共利益的行为向人民法院提讼。随着环境保护法的即将修改，中华环保联合会等环保组织在提起环境公益诉讼方面起着越来越重要的作用。如何协调检察机关与环保组织在环境公益诉讼方面各自的功能也是要解决的重大问题。
三、检察机关作为原告提起环境公益诉讼的优势
新《民诉法》第55条将提起环境公益诉讼的主体限定在“法律规定的机关和有关组织”。我国国家机关包括很多类型，既包括权力机关、行政机关、军事机关，又包括审判机关、检察机关，和其他国家机关相比，检察机关作为环境公益诉讼原告具有很大优势。
首先，检察机关与地方环境保护行政部门相比更具有积极性和公正性。拥有长期从事司法工作的法律专业人员，在诉讼方面取胜的可能性更大。在现今市场经济大潮下，一些地方环境保护行政机关仅着眼于当下利益，而忽视了社会环境的公共利益，甚至一些地方还存在地方保护主义和部门保护主义。由于地方政府同破坏环境的实施者之间往往具有一定利益上的联系，而环境保护行政机关又受到当地地方政府的限制，因此环境保护行政机关对破坏环境公共利益的实施者尤其是那些与地方政府有利益牵连的实施者不能有效的制止和追责。使得环境公共利益得不到及时、有效的司法干预和保护。相反的检察机关不会陷入地方保护主义的困境，能够独立的从事环境公益诉讼活动，检察机关作为法律监督机关不但能在环境公益诉讼的过程中发现有关部门的违法犯罪现象，而且能够通过提起环境公益诉讼，对其进行强有力的威慑，促使他们自觉维护社会公共利益。显然与环境保护行政机关相比检察机关在提起环境公益诉讼方面更具有优势。
其次，检察机关与环保组织相比有较强的诉讼能力和取证能力。拥有长期从事司法工作的法律专业人员，在诉讼方面取胜的可能性更大。在西方发达国家，环保组织已成为提起环境公益诉讼的核心力量，因为环保组织不但具有中立性、公正性强、积极保护等特点，而且拥有技术、资金、人员方面的支持。虽然这几年我国的环保组织也有很大发展，但是各种环保组织的发展并不是很完善，各团体之间能力、素质、设备及技术支持等方面有很大差距。我国很多环保组织体制不清楚，具有国家编制的性质，在很大程度上都是依靠政府拨款来经营，容易受到投资人的影响。因此，在我国相比于环保组织，检察机关作为提起环境公益诉讼的原告更具有优势。
最后，检察机关相较于公民个人来说在资金、技术等方面更具有优势。环境公益诉讼是的被告往往是有钱有势的企业，而且环境公益诉讼由于取证难所以是一场持久战，仅靠公民个人的资金是很难支撑下去的。另外相较于检察人员公民个人对于法律知识知之甚少，对提起的环境公益诉讼在证据把握、证据保存等方面存在困难。
解决检察机关在提起环境民事公益诉讼时原告主体资格的问题，消除检察机关在提起环境公益诉讼时的原告资格障碍，对于更好地发挥检察机关在提起环境公益诉讼方面的优势和功能，有效保护环境公共利益，制止危害环境的行为是非常有必要的。（作者单位：河北经贸大学）
参考文献：
[1]张建伟、朱晓晨：《检察机关提起环境公益诉讼若干问题研究》，河南：《中国环境法治》，2011年卷（上）
[2]广州市番禹区人民检察院课题组：《检察机关提起环境公益诉讼制度研究》，广州：《中山大学法律评论》第9卷・第1辑
