时间：2023-07-19 17:31:23
一、风险社会理论及特征
（一）风险社会理论
自有人类社会以来，人们就一直面临着各种各样自然的或社会的风险。特别是进入21世纪以来，各种世界性的突发危机事件不断发生。如2001年的“9·11”恐怖袭击事件、2003年的SARS瘟疫、2008年的我国汶川大地震和2009年的世界经济危机等。这使人们的生活时刻充满着不确定性因素，同时也引起了人们对西方学术界早先提出的“风险社会理论”的关注。
1986年贝克对工业社会反思基础上首次提出风险社会理论。他认为“风险社会至少是伴随着工业社会的产生而产生的，甚至有可能早在人类社会自身刚刚诞生时就已经出现了。人类历史上各个时期的各种社会形态从一定意义上说都是一种风险社会。”
贝克认为，风险社会的本质是等级秩序的混乱和缺乏制度上的一体化。其著名论点包括“有组织的不负责任”和“定义关系”。“有组织的不负责任”是指政策制定者、公司和专家结成的联盟制造了当代社会中的危险，然后又建立一套话语体系来推卸责任。“定义关系”主要拷问的一是谁界定或决定了风险？其责任是谁？二是谁决定对受难者的补偿？在这一系列的拷问中，责任是核心字眼。吉登斯从反思现代性的角度把风险分为外部风险和人造风险：外部风险主要是指自然灾害、疾病和贫困等；人造风险也就是指人造出来的风险。在全球化背景下，人类面临着越来越多的人造风险。
（二）风险社会的特征
虽然“风险”这个概念可能从人类文明发源时就已存在，但随着现代科学技术的飞速发展，人们所面临的风险与过去传统社会相比已经发生了本质的变化，现代风险社会具有一些独特的特征。
一是风险的普遍性。现代社会的风险存在于一切事物之中，风险的广泛存在是人类在走向现代化和迈向全球化征程中所遭遇到的共同问题，是一种普遍性的集体反映。可以说现代社会的风险既是本土的又是全球的，风险一旦发生，其作用范围将可能跨越地理的界限，引发所谓的“涟漪效应”。全球化背景下各类资源加速流动，风险依附于事物的发展过程中，是普遍存在的。
二是风险的突发性和不确定性。在传统社会里，危险可能通过征兆或人体直接感知到。现代风险超出了感知的层面，现在的科技水平很难将这种不确定性转化为确定性，并提出精确的预测和解决方案。风险的冲突点与始发点一般没有明显的联系，有时人们甚至生活在远离风险源头的地方，却同样未能幸免。正如吉登斯所说，对于人造风险，历史上没有为我们提供前车之鉴，我们甚至不知道这些风险是什么，就更不要说对风险的精确计算了。
三是风险社会的人化特征。在现代工业社会，人类在创造社会财富的同时，其行为或活动可能导致一些新的风险的产生，诸如核动力风险、化学产品风险、生物产品风险、食品安全风险和经济风险等。用吉登斯的话说就是“人造风险”。与现代社会之前人类所遭遇的外部某种不可控力量作用的自然灾害不同，现代社会中的风险与人类的决策和行动有很大的联系，具有人为制造的特征。
四是风险的全球性。传统风险大多发生在一定的区域，其破坏性也是可以控制在一定范围内。在全球化趋势下，世界各国之间的联系变得更加紧密，社会风险也具有了明显的跨越国际空间的特征。如2008年发生的世界金融危机在这个方面表现得淋漓尽致。金融危机首先发生在作为“世界中心”的美国，然后很快扩散和被转移到全世界，演变成世界经济危机，对世界各国造成了严重的影响。
二、风险社会背景下我国政府公共危机管理能力存在的问题
（一）政府公共危机意识淡薄
公共危机在一定时间内、一定范围内是可能处于失控状态的，甚至扩散和危害到各个地区和国家。公共危机的特征要求政府在非常有限的时间内做出反应，采取措施应对，使可能的损失最小化。然而，现在的政府危机意识较淡薄，对公共危机特征缺乏深刻的认识，特别是对人化特征的认识，还停留在人仅仅是危机控制者的层面上。其实，人不仅可以控制风险，同时也可以制造风险。政府在行使统治职能加强对社会风险控制的同时，也参与了现代社会风险的制造，成为现代风险社会形成的一个重要因素。
（二）危机管理体系不够健全
从我国的危机管理体系来看，已经成立了相关应急机构，但仍还存在许多需要完善的地方。从法律法规来看，大多数危机管理法律法规比较单一和分散，在危机管理过程中滥用法律法规的现象比较突出，始终还无法完全做到依法进行危机管理；从制度建设来看，尚未建立起有效的社会风险预警、防范、控制和处置机制；从组织体系来看，缺乏足够的社会风险管理基础设施及人员配备，尚未建立常设性的社会风险管理综合协调机构。
（三）公共危机信息渠道不畅通
面对突发事件，政府及时和客观地披露信息非常重要。特别是披露涉及重大公益的危机信息，这是政府和媒体的社会责任。我国政府在处理突发事件时，信息公开和披露工作还有所欠缺。其主要原因是受传统观念的影响和一些官员出于对自己政绩的考虑，往往对一些危机信息采取封闭、压制和隐瞒等做法，导致了信息渠道的不畅通。这在一定程度上加速了危机的爆发或错过处理危机的最佳时机。如2009年湖北石首“6·17”事件，其主要原因是危机信息渠道的不畅通，错过了事件处置的最佳时机，而演变成重大的社会群体性危机事件，造成了很坏的影响。
（四）政府危机管理模式单一
在传统工业社会中，民族国家在传统社会风险治理过程中，逐渐形成一个以国家为单位的民族福利国家治理模式。而在现代风险社会背景下，一个国家或一个政府的风险治理模式不仅越来越无法有效应对各种世界性的风险，而且民族国家治理模式还逐渐消解了不同国家之间在世界性风险治理中的信任机制和合作能力，成为世界性风险产生的一个制度性根源。目前，各个国家和政府在面对全球性的危机时，仍然主要依靠本国的力量去应对，危机管理模式单一，还没有转变成全球性的合作应对治理模式。
三、政府公共危机管理能力建构的路径
传统的危机管理模式已经无法应对现代社会中的各种风险和危机，实现政府危机管理模式的转型与超越，已经成为一个国家或政府的战略任务。我们必须重新审视现代风险社会中，政府危机管理制度、模式及机制，构建完善政府危机管理模式，提高政府危机管理能力。
（一）构建危机管理预警机制，提高公众认识和防范风险的能力
人们常说“凡事预则立，不预则废”。没有危机意识就没有危机管理，预防是解决突发危机事件的最好方法。因此，必须构建全面的危机管理预警机制。一是政府应该通过采取相应措施对公共危机知识进行普及，对公众进行宣传和教育，从而增强公众的公共危机意识。二是政府应该对导致危机的因素和危机的征兆进行持续的监测。一旦发现危险，就立即发出危机预警，并宣布进入紧急状态，同时采取应急措施，力求将危机化解在爆发之前。
（二）建立全面危机管理体系，提高政府应对风险的能力
目前我国现行的政府危机管理体系，主要是由各级政府现有的行政设置及临时成立的工作小组组成，缺乏常设的政府危机管理机构或部门。我国应该建立全面的危机管理体系，全面危机管理体系是一个从中央到地方政府部门相互沟通与协调的危机管理体系，职能、职责和责任明确，并形成统一领导、分工协调的危机管理体制。它负责危机管理的决策、指挥和协调。从传统风险控制转变为动员社会力量，集中社会力量共同应对风险。
（三）建立公开透明的危机信息管理机制，提高危机信息管理能力
2003年我国的非典事件，在非典疫情刚发生的时候，政府没有及时向民众公布疫情，其结果适得其反，民众的警惕性并没有提高，受感染的概率却大大增强。因此，我国应该逐步建立完善的危机信息管理机制。一是完善信息的上报制度。严格规定险情上报的具体时限，接到下级报告的相关部门应当立即组织力量对报告事项进行调查核实，并采取必要的应对措施。二是建立公共危机信息分析和信息制度。在处理公共危机的过程中，政府应建立规范化的信息统计分析制度，并采取多种形式及时通报真实信息，以获得公众的广泛支持，共同应对危机。
[关键词] 新农村建设；公共危机；稳定发展
改革开放后，我国经济得到了突飞猛进的发展，农村建设也进入到新的阶段，提高的一个新的水平。但是随着新农村的建设进程的深入以及时间的慢慢积累，一些潜伏在新农村建设光环下的公共安全问题也凸现出来，尤其是在2008年之后，农村经济发展出接连出现了多起重大突发事件。农村公用危机影响着农村的政治稳定、社会安全以及经济发展等诸多方面，如何采取适当有效的预防和处理措施来提高处理公共危机的能力，推进新农村建设又好又快的发展是当前农村建设所需要关注和解决的一类重点问题。
一、公共危机的概念分析
所谓公共危机是指会对社会造成严重危害的出发事件，这种事件可能来自自然也可能来自社会。一旦出现这类公共危机，则需要进行及时妥善处理，以减少或者消除其对社会发展、人民生命财产安全、自然环境等造成的破坏，避免造成更大的损失。
二、农村公共危机的特征分析
在新农村的建设过程中出现的公共危机具有如下几点特征：
1.突发性。公共危机的发生时间、发生地点、发生形式通常不具有规律性，且较难进行预测，危机事件一旦爆发则很容易在短时间内达到峰值。如自然灾害、安全事故等。
2.紧急性。公共危机发生后会产生一系列的连锁反应，如果不能够及时制定对策控制或减少危机事态的进一步扩大，则很容易因危机产生重大危害或者经济损失。如自然灾害发生、假冒伪劣产品进入人民生活的必需领域时，如果不能够及时处理则非常容易为农民带来严重的经济损失，影响社会的安定。
3.范围危害性。公共危机通常是区域性事件，一旦发生则会对公众造成危害。具体到农村建设中，一些危机的发生虽然不会影响到很多人，但是会造成民众的恐慌，对多个地区造成影响。如2003年的SARS病毒事件，该事件在农村中所涉及的人数并不是很多，但是却严重影响了新农村的发展进程，威胁了广大民众的人身安全。
4.扩散性。发生在农村的公共危机事件通常具有很强的扩散性，这是由农村所具有的特性所决定的。同时，由于新农村的建设具有一定的相似性，故一旦在某一部分出现危机，则该危机很容易扩散到其他领域或者人群，形成连锁反应。如2004年的禽流感事件的发生和扩散为农民的经济收入带来了巨大的损失。
5.隐蔽性和复杂性。随着新农村建设的深入，农村建设中的公共危机还有具有了一些新的特征，其中之一就是隐蔽性。科学技术和经济的发展可以帮助我们获得一定的危机预测，但是，一些新形式的公共危机则具有了更强的隐蔽性，很难被察觉，一旦发生则会造成巨大的经济损失，且不易被处理。
三、提升农村公共危机处理能力的途径分析
公共危机发生以及出现的新特性归根结底都是新农村建设片面追求速度和规模所引起的。农村经济建设不符合社会发展规律，对自然资源进行掠夺性破坏，经济发展与人文关怀不适应等因素都导致了这些公共危机的出现。为应对这些已出现和潜在的危机，必须建立一套完善的危机管理体系，加强和发展应对公共危机的能力。
1.为减少公共危机对新农村发展的影响，必须将农村危机管理纳入到农村经济建设可持续发展战略中，形成实时性、动态性的管理机制。具体来说就是将农村危机管理同农村经济发展、自然资源、环境保护、民众文化水平、民众个人发展前景、法制法规等结合起来，形成一套完善有效的管理机制，使之与农村发展的各个方面进行有机结合，动态规划，预防和减少危机对农村发展的影响。
2.要保证充足的物资储备和财政资源支持。公共危机的发生和扩散除了与危机本身有关外还与该危机是否得到了有效地处理有关。政府应该加大应对农村危机的物质储备和财政支持，以保证危机发生后维护市场和社会的稳定，减少农民的焦躁情绪。
3.要设立危机信息来源渠道，建立有效的信息沟通机制。良好的沟通对危机的发生和危机发生后的处理都具有积极的意义。多数非自然类公共危机的发生都与沟通不畅有关。一旦民众的诉求得到相应，则多数危机是可以避免的。对于那些已经发生的危机，有效的沟通机制可以帮助民众在最快时间内获知事情的进展程度，消除谣言的传播，稳定民众情绪，阻止事态扩散，保证危机的处理过程有序进行。
4.如果仅仅依靠政府对农村公共危机进行处理，则很有可能收到事半功倍的效果。特别是当一些潜在性、突发性、不可抗拒性危机发生时，政府部门的工作能力有限，无法完全消除危机所带来的影响，因此，为妥善处理公共危机，应该促进实现农村公共危机管理的广泛合作。这种合作以政府工作为主，其他主体为辅，在处理危机的方向没有错误的前提下充分发挥非政府组织的作用，妥善处理危机造成的灾害。
5.提高农民素质，增强农民的新农村建设参与度，消除因认识局限性所带来的危机发生的可能性。农民是农村所有活动的主体力量，也是各种事件发生后的最直接受害对象，因此农民是公共危机事件的处理主体之一。提高农民的文化素质，促进农民参与到新农村的建设中来可以有效消除和化解因思想认识不同步，经济水平不同步所发生的公共危机事件，推动新农村建设的和谐发展。
参考文献
[1]黄海林.社会主义新农村视阈下的农村公共危机治理[J].大连大学学报.2007.28（5）
[2]范吕臣.努力提升领导干部应对公共危机的能力[J].新农村（黑龙江）.2010（10）
[3]吴新建.新农村建设视阀下农村公共危机的特征分析[J].华章.2012（18）
摘要：科学和完善的公共卫生应急体系是经济社会发展的进步标志和重要因素，纵观全球，没有任何国家公共卫生系统和公共卫生应急体系是非常完善、毫无问题的。随着社会一体化和经济全球化的不断推进，突发公共卫生事件呈现的种类和特征更加多元化和复杂化，公共卫生体系面临严峻的考验和挑战，突发卫生事件频发导致很多经济社会问题的产生。我国现阶段处于社会结构转型和各项改革的关键时期，社会不稳定和危机因素逐步增多，更易于发生突发公共卫生事件。
关键词 ：突发公共卫生事件；特点；意义
一、引言
1986年，德国社会学家贝克第一次使用了“风险社会”的概念来阐述后工业社会存在的普遍状况和现实问题，并逐步将“风险社会”加以理论化。随后世界范围内波及的突发公共卫生事件：欧洲各国发生因二恶英污染传播所致畜禽类、乳制产品污染问题，美国的结核牛和英国的疯牛病事件，墨西哥全球性甲流疫情暴发，我国从SARS 蔓延到H7N9 肆虐等等，均向世人说明我们身处危机频发的社会，人类的生命健康和疾病问题逐步凸显出来，“风险”与“危机”成为这个时代重要的特征因素。
贝克认为，风险社会有较为突出的两大特征：一是人类种子技术发展以及工艺革新导致社会发展的不确定性。二是社会制度变革与结构变化导致的风险隐患。这两大特征的相互结合与作用形成了现代风险社会。随着经济全球化与传播国际化的纵深发展，自然灾害、事故灾难、突发卫生事件以及社会安全事故突破国界与区域的界限，传导向强，扩张性加剧。“人造风险”与“传统风险”日趋常态化与集聚化，国内与国际风险、区域性与全球化危机之间的界限逐渐模糊，人们已经进入前所未有的风险社会。
二、我国进入社会风险以及突卫事件的高发期
1.突发公共卫生事件频繁发生
进入21世纪，从2003年传染性非典型肺炎（SARS）疫情在我国大部分地区的广泛传播到2008年持续性的暴风雪袭击我国南方14 个省（自治区）；从2008 年5月四川、甘肃遭受8.0级强烈地震破坏，到2009 年H1N1 流感引起的民众恐慌；从2009年全国各类自然灾害导致4.8亿人次受灾到2013 年H7N9 病毒的蔓延……自然灾害、社会安全、公共卫生事件频发不止，呈逐年上升趋势。研究表明，人均GDP到达1千到3千美元阶期时人口、资源、环境、公平、效率等因素处于社会矛盾承载的“瓶颈期”与“约束期”,同时也是处于“经济发展失调期、社会秩序易乱区、心理区间失衡区以及社会伦理重构期”的关键节点。根据这一观点与理论，目前我国处于经济发展与社会转型的关键时期，同时进入社会风险与突发事件的高发阶段。
2.突发公共卫生事件造成重大的社会灾难
从法律层面上，2003年《突发公共卫生事件应急条例》的颁布实施，标志着我国应对突卫事件有了法律意义上的指导、实践方面的规范，《突发公共卫生事件应急条例》的重要性与权威度具有里程碑的意义。从实践层面上，自从2003年SARS和相关重大疫情事件发生以来，中央和地方在预警机制、应对机制、事后管理机制等方面逐步改善，并成立了常设的、专业性的应急管理机构进行日常管理与服务，初步完备了卫生应急管理体系。但是实现政府突发公共卫生事件应急管理机制的科学化与合理化尚需时日，公共卫生事件的复杂性、紧迫性、危害性等不可预知的特性需要进一步健全政府公共卫生管理体制。
近几年来，我国突发公共卫生事件频繁发生，其破坏性、突发性、不可预知性及后果严重性受到各级政府和广大学者的普遍关注，如何更好地运用相关应急管理方法与理论解决突发卫生问题，如何有效应对与防范卫生事件，如何运用相关科学化与合理性应急管理机制把危害程度降到最低，成为我国政府亟待解决的棘手问题与现实困境。
三、突发公共卫生事件的特点及原则
1.突发公共卫生事件的特点
突卫事件的发生由于所处环境、产生原因及危害后果的不同，有其各自的特点与形态，但是突卫事件也有共同的基本特点。
(1)突发爆发性与不可预知性。这一特征说明：一是突发卫生事件难以通过科学仪器与工具手段进行预测和推断，事情的发生事前没有征兆，难以进行有效的防范与预警。二是突发卫生事件一旦爆发与蔓延，需要政府机构与相关部门在紧急状态与短暂时限内做出分析判断，认定事实与推断结论，从而更好地进入应对环节。
(2)复杂性与繁冗性。突发公共卫生事件可能是由多个源头与媒介引起的，地质灾害、化学细菌、传染疾病、农林牧副等都会在相当程度上产生危机事件，种类繁多，根源复杂。而且同类事件表现形式与动态化传播千头万绪，千差万别，处理方式与方法也差距甚远，较难预测其辐射范围和发展趋势。
(3)经济破坏性与社会危害性。突发公共卫生事件对于生产生活、生命健康、安全稳定息息相关，可以在短暂时间和微小区域造成人群发病与死亡、财产损失与社会动荡，对社会安全与经济发展影响严重，这一特征迫使政府部门需要及时有效地控制危机局面，减轻社会危害度和蔓延破坏力。
(4)处理的综合性和系统性。由于突卫事件的骤然性和突然性，其现场控制与处理、原因分析与调查、善后总结与预防涉及多个部门和机构，政策性与协调性较强，是一项综合性的系统工程与紧迫性任务，需要在政府部门的统一布控与系统管理下才能稳妥推进相关工作。
(5)全球化与国际化。疾病传播、中毒传染以及食品药品安全是全球性的问题，国际合作与沟通空间巨大。当前国际之间人与人联系密切，沟通顺畅，这都为疾病传播与蔓延扩散提供了可乘之机，公共卫生事件可以跨越洲际之间的阻隔以及区域之间的限定，横行肆虐，影响广大。
2.突发公共卫生事件应急管理的基本原则
(1)政府主导、社会参与的原则。突卫事件的特点决定了公共卫生事件的预防、监控、处理需要在政府机构的主导下进行，分类管理、分级负责、条块结合、属地管理的突卫事件应急管理体制机制已经成为应对公共卫生问题的关键路径选择，实时依据突卫事件的影响范围、危害程度以及资源分配比率等因素，启动与响应相关的应急预案与处理规划。同时公共卫生是一项涉及面广、波及群体宽泛的事业，非政府组织、大众媒体、民众等社会力量的参与在保证突卫事件效率化、效果性解决方面发挥重要作用。
(2)预防为主、以人为本原则。突卫事件是难于避免与直接监测的，对于公共卫生的应急举措首要在于预防，深化危机意识。无论是生物病原体所致流行病还是人为与自然因素所引起的公共卫生问题，坚持预防为主的原则可以将欲发生的突卫事件扼杀在萌芽状态中，可以将难于监控的突卫事件造成的损害降到最低；另外突卫事件危及民众生命安全与健康，必然导致财产与物质的损失，各级部门和政府机构应该始终坚持“以人为本”的首要原则，利用所有资源与设备，最大限度地保障群众生命安全，对于受灾群众和参与救援的人要竭尽全力做好防护与保障安全工作。
(3)公平性与效率性原则。每个公民都享有接受公共卫生物品消费和享有卫生保健服务的权利，政府在依法办事与履行职能时，要充分保障卫生医疗资源分配的公平性与效率性。当流行传染疾病、重大卫生灾害、食品药品危机等事件发生时，在统筹与优化卫生资源分配时，首先确保受灾群众卫生保健服务的基本功能；其次，政府必须强调效率性原则，安排组织科学化与合理化的救援措施（精干高效的救援队伍、充分及时的救援物品以及行之有效的卫生保健服务），通过卫生资源的合理配置和救援措施的精益化运行，确保突卫事件在第一时间得到有效的公平性救助与效率化救援。
(4)时间性与协同性原则。突卫事件具有突发爆发性与不可预知性的特征，事件爆发过程和危机传递由于信息不畅、沟通不良等原因容易加剧事态的蔓延，因此突卫事件的先发处理在于时间的有效把握，政府应该争取在最短的时间内控制危机局面，及时准确稳控事态的发展。另外突卫事件不断考验政府的管理水平和服务能力，事件通常会涉及多个领域和机构，除了卫生管理机构以外，交通运输、公安警察、食品药品监督管理部门、医疗保障机构以及通信辅助部门等也将协调参与，如何形成联动配合机制，从而更好地促成多个部门和工作人员的合作，发挥整体化优势，是政府行政职能履职的重要方面。
四、突发公共卫生事件应急管理的重要意义
随着改革开放的不断深入以及社会结构加剧转型，突发公共卫生事件的破坏性与影响性暴露出我国应急管理方面的缺陷与问题，风险增多导致的民众不安情绪与忧患意识亟待政府应急管理综合能力的提升。所以本文选题定位于政府应急管理机制研究，具有一定的政治意义，一种科学化、合理化、效能化的突发公共卫生事件管理机制，对于保障和维护人民群众生命健康、物质财产以及降低各类损失，维护社会稳定具有重要的现实意义。
1.突发卫生事件的管理与应对是政府能力建设的重要方面
在发生突发公共卫生事件后，地方政府如何应对，应对的效率性、效果性都会涉及到这一事件的影响程度、辐射范围以及损失程度，政府应急管理能力是处理公共突发卫生事件的关键，直接关系到社会稳定、人民满意度以及经济发展度，来自国内外诸多领域的公共卫生事件的爆发，对于政府应急管理能力与水平提出更高的要求，这关乎着我国和谐社会建设的推进程度，同时也严峻考验着政府管理能力建设。
2.建立科学化、效能化的突发公共卫生事件应急管理机制是政府社会管理的重要内容
突卫事件对于人类健康与生命安全造成严重威胁，对于经济发展社会稳定大众心理的广泛冲击不可小视，特别是我国特大城市上海人口集聚度过高，交往密切程度频繁，受威胁人群剧增，受破坏程度较高，事件一旦大爆发，危害性与损失度必然增大。城市地区现已为突卫事件发生的高危区域；而广大农村由于缺失相应的卫生常识与应对手段，事件发生极易酿成严重灾难，所以建立科学、效能化的应急管理机制极为重要。
参考文献
[1]韩锋.360度绩效考核在政府绩效管理中的应用性探析[J]. 经济与管理,2011(09).
[2]袁艳芳,蒋平.政府部门卓越绩效评价模式应用的必要性分析[J].科技与管理,2011(03).
[3]田家林.战略管理导向的政府绩效管理特点、效能及应用[J].技术与创新管理,2011(01).
[4]诚然,刘丽.战略管理框架下政府绩效管理探析[J]. 经济与管理，2010(10).
[5]韩锋,孙建丽.我国公共行政支出的战略性绩效管理初探[J].理论导刊, 2010(06).
[关键词]危机；政府；管理；应对
中图分类号：D623 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）34-0278-01
随着社会与经济的发展，公共安全的新问题不断涌现，这给政府的管理带来了前所未有的挑战。在经历了非典、禽流感、三鹿奶粉、东方之星沉船后的严峻考验后，虽然公共危机管理现在越来受到国家和政府的重视并逐渐成为全球化的崭新课题，但是就目前的状况而言，我国已经建立起应急管理体系仍然缺乏系统性，有待完善。不得不说，认识危机的概念特征及其分类，建立一套完备的危机预警、应急和完善处理体系实为必要。
一、正确认识公共危机管理
（一）公共危机管理的概念
“公共危机管理是政府或其他社会组织通过检测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危机转化成机会，保护公民的人身安全和财产，维护社会和国家安全的管理。”[2]
由此可见，政府危机管理属于公共危机的一部分。政府作为既定的区域范围内公共事务的管理者，对控制和应对自己管辖范围内突发事件导致的公共危机负有直接的责任。
（二）公共危机管理的特征
首先，危机管理以保持社会秩序、保障社会安全、维护社会稳定、提供公共产品为目标。
其次，由于危机的发生存在一定的潜伏期，所以公共危机具有可预防性且公共危机管理的外部环境是开放的；另外，当危机突发时，政府及相关部门应及时做出应急处理，所以公共危机管理的处置时有应急性，而且要求政府在处理危机时遵循依法行政的原则，以强制力作为管理的基础。
最后，在突发公共事件和逐渐增多的趋势的当今社会，公共危机管理的对象和预测是有不确定性，相应地，其预控和预案也具有不确定性。
除此之外，公共危机管理还要受公众的监督和约束。就目前的现状而言，公共危机的管理还具有综合性和国际性。
二、公共危机的管理与应对
在危机频发的当今社会、政府必须时刻做好应急管理，应急管理是指政府依法对突发公共事件采取预防、处置及善后措施及时加以处理的活动。为了更好地解决危机，要求必须有一套完整的危机管理的体制与机制。
（一）公共危机管理的领导机制
目前我国公共危机管理主体是以政府为主的公共部门应对公共危机是各级政府、各部门的职责与责任。总的来说，“公共危机管理的领导体制可分统一指挥、政府职权划分、责任机制与监督机制几个方面。”[3]
政府做应急管理工作时，要切实履行其社会管理和公共服务职能，本着“以人为本，减少危害，居安思危，预防为主，统一领导，分级负责，依法规范，加强管理，快速反应，协同应对，依靠科技，提高素质”的工作原则，高度重视公共安全工作，在党中央，国务院的领导下，依据有关法律和行政法规，充分发挥专业应急指挥机构的作用，并采取先进的监测预警机制尽量把损失降到最低。
（二）公共危机的管理的机制
1.预警机制
关于突发事件预警机制，发达国家十分重视，而且有很多中国可以借鉴的地方。对于突发事件这类特殊情况，无疑早发现处理显得尤其重要。毕竟，预警是应对突发事件的第一步和主要环节。
具体内容分为：制定与建立相关的法律法规；制定健全预案体系；进行信息监测与分析；完善各项基本资源储备和加强公共危机应对的培训。
2. 决策机制
由于危及决策具有时间紧迫、信息和资源有限的特征，公共危机管理的要求在不确定性极高的情况下，迅速地做出正确决策。因此公共危机决策要遵循以下几个原则：权力集中原则、结果优先、短期目标优先原则、强制原则和勇于承担风险原则。
3.应对机制
可以说无论哪一种类型的公共危机，它的基本应对流程是相似的。第一，建立应急处理小组，作为突发公共事件处理的领导和协调机构；第二，迅速调查情况和收集信息，作为应对决策的基础；第三，综合分析、果断决策、有序应对、控制和隔离。公共危机和应急处理是政府公共危机管理的核心部分。其实施目的，是为了及时有效地化解危机状态，尽快恢复正常的生活秩序。
4.善后机制
“恢复与重建，调查与评估，学习与进步；是公共危机善后机制的基本内容。”[4] 由于公共危机对社会正常秩序的破坏会持续一段时间才能消失，危机平息后，必须采取措施消弭其造成的威海，做好恢复重建工作，哲理的重建不仅包括物资方面，而且包括心理方面，使公众重燃对生活的希望，树立信心。
三、我国政府应急管理的现状和需要重点解决的问题
当前，我国中国特色社会主义建设呈飞速发展态势，相应的，政府的应急管理能力也需要有一定的提高。一般情况下，在短时间内造成大量的人员伤亡，其根本原因在于管理上存在缺陷。致使当时场内人员高度聚集，组织混乱、疏散不力，很多人盲目逃生，缺乏自我救助以及救援设备安装不合理。所以，政府加强危机管理仍有很长的道路要走，而且急需全方位、多角度的完善应急管理体制。
对此，政府可以采取如下几种举措：健全的应急体制，加强专业协作，应提高地方政府“属地管理，就地消化”的应急处理能力，并建立健全各级政府的应急管理责任制和责任追究制度，强化各级领导干部的应急管理职责；加强预警机制，完善应急预案。政府应抓紧建立综合性、多元化、全方位的信息集成网络，为做好应对和处理工作提供可靠基础。
此外，政府还应抓紧建立和完善部门间的有效沟通和协作机制，实现各部门间的资源的整合共享和综合利用；全面整合资源，加强应急保障。各级政府应合理地调整公共财政支出范围，做到专款专用，确保有效应对突发公共事件；加强宣传教育，构建社会应对网络。应充分利用广播、电视、报刊、网络等，广泛宣传应急管理工作的重大意义。
参考文献
[1][2]丁文喜.《突发事件应对与公共危机管理》[M].北京：光明日报出版社，2009.
就公共管理部门而言,公共危机主要来自四个方面。一是公众对有关政策、法规的不完全理解。有的公众甚至认为一些政策有失公平,这使得公共管理部门在政策执行时遇到较大阻力。比如在个人所得税改革过程中,由于公众对改革的不理解,出现了多种声音,进而引发成牢骚,甚至有个别人发表不负责任的言论。二是自由裁量权的不当运用引发危机。自由裁量权是法律、法规赋予公共管理部门的一种“机动”权力,但它是一把“双刃剑”,合理、适度运用将有利于提高行政效率,保护国家、社会和公民的合法权益;反之则会出现“异化”现象,给权力寻租创造条件,对公民的合法权益构成威胁,给国家、社会带来损害。三是由于行政人员自身素质低导致的风险。有些行政人员缺乏工作责任心,凭习惯、凭经验随意执法,凭意气盲目执法,论关系、讲人情胡乱执法,从而引起行政相对人不满,引发不必要的纷争,造成公共危机事件。四是公民抵抗执法引发的风险。据报道,目前我国暴力抵抗行政执法事件时有发生。因此抵抗行政执法引发的公共危机,不但给正常社会秩序带来严重影响,而且直接危及行政执法人员人身安全,给行政执法人员的身心造成巨大伤害,应该引起高度的关注和重视。
一、构建有效公共危机管理应对机制的意义
目前我国正处在现代化的关键阶段,经济社会结构转型与体制转轨并行,传统因素、现代因素与后现代因素并存,导致现阶段是社会不和谐因素的活跃期和社会矛盾的多发期,因而也是各种类型公共危机的易发期。随着民主法制建设的不断推进和公众受教育程度的逐步提高,公民的民主意识、法律意识、维权意识得到了前所未有的提升,网络的出现及普及使信息的传播更加迅速和透明,这些都对公共管理部门应对公共危机的能力提出了严峻的挑战。如果不能对这些挑战做出积极回应,势必会影响自身的声誉和形象,失去公众的信任。
面对危机,如果行政人员在管理理念上对危机的严重危害认识不足,漠视人民的利益以及公众的知情权、参与权和监督权,欺上瞒下,口是心非、弄虚作假,或公共管理行为和效率上识别能力表现较差,应急机制不健全,对危机反应失当,致使危机扩散,可能出现以下几种情况:一是管理客体对公共管理部门的危机治理意愿和能力产生怀疑而盲动,导致秩序失范;二是由于在非常时期丧失公众的信任,社会矛盾突出,使行政行为关系紧张乃至冲突;三是当公共危机事件发生而未被有效控制时,媒体可能借机进行负面报道和恶意指责,损害公共管理部门的公信力。因此,公共管理部门需要通过建立必要的危机应对机制,采取一系列必要措施,以防范化解危机、恢复社会秩序、维护社会稳定、促进社会和谐。
二、目前我国公共管理部门公共危机管理应对机制存在的不足
近年来,我国十分重视对突发事件的预防和处置,也积累了比较丰富的处置突发事件的宝贵经验。特别是2003年发生“非典”疫情之后,全国上下迅速行动起来,把加快建立健全突发事件应急机制,提高应对危机的能力提升到工作日程,在应急预案体系和机制建设上进行了积极的探索,并取得了很大的进展。2008年,面对突如其来的“5·12”特大地震灾害,我国的应急管理系统经受住了严峻的考验。在应对巨大灾难的过程中,我们也清楚地认识到,当前的应急管理还存在—定的问题。
(一)危机防范意识有待提高
这一方面体现在对全球化下所滋生的各种风险和危机认识不足,对现代社会存在的各种危机分析判断机制还在进一步健全和完善中,导致危机不能及时预测和有效防治。另一方面,传统的“内紧外松”宣传策略和公共沟通方式已经不适应新形势新发展的要求,当危机(尤其是突发事件)来临时,一些基层部门还存在媒体公关缺位、宣传引导准备不足、舆论管理观念和方式老化等问题,亟待改进。
(二)部门间信息资源共享不够通畅
目前的公共管理体制还存在条块分割、效率不高、协调不畅等弊端,难以形成快速有效的危机反应机制。从纵向看,我国从中央到地方,就某一个公共管理系统来看,其内部信息网络已经畅通,但横向上,公共管理职能部门之间还没有建立起完备的横向信息网络,信息的水平交流有时受到阻碍,使得信息资源不能及时得到有效利用,形成信息交流、传输的瓶颈。
(三)应急预案的编制和实施还需改进
总体来看,各级、各部门应急预案体系基本上是遵照国家、省、市总体预案和专项、部门预案的内容,在时间紧、任务重的情况下完成的,一些预案没有结合本地特殊情况来研究和设定,同时,在已经形成的应急预案之间、专项预案之间、部门应急预案和专项预案之间,还缺乏有效的衔接、协调和演练,实战可操作性有待检验提高。
三、公共管理部门应对公共危机的对策研究
在下一步工作中,公共管理部门应该全面落实科学发展观,坚持以人为本,预防与应急并重、常态和非常态结合,全面布局与重点建设统筹、近期任务与长远目标兼顾,完善应急管理体制,提高应对突发公共事件的综合能力,保障公众生命财产安全,维护社会稳定,促进经济社会全面协调可持续发展和社会主义和谐社会建设。
(一)牢固树立以人为本的理念
管理危机的最有效方式是避免危机的产生。一系列公共危机告诫我们,公共管理部门只有把自己的主要职责放到依法行政、提供优质高效服务方面,才能使不折不扣依法行使公共管理权力与提供优质高效公共服务有机结合,才能够有效地应对各类突发性公共事件。公共管理部门在公共危机治理中最大的责任是维护国家和公民的合法权益,以人为本要求充分重视公民的应得权益。如果能做到让公民或相关人员理解、支持、配合行政工作,那么就会减少或降低执法风险,提高工作效率。为此,公共管理部门在行使行政权力的过程中,要坚持以人为本,牢固树立服务意识,保障公民的合法权益,并进一步完善公民与公共管理部门发生争议的行政救济制度。正确处理“执法”与“维权”,“执法”与“为民”的关系,在公共管理中充分尊重公民权利,给公民充分的机会表达对公共管理情况的意见和建议,引导公民正确行使权利,防止公民行使权利走向极端。要切实提高对公民的服务水平,实现在管理中服务,在服务中管理,营造相互理解的和谐征纳氛围,化解因征纳矛盾引发的风险。
(二)建立健全灵便的预警机制和高效的反应机制
预防危机是危机管理的重点,预防与控制是管理中成本最低、最简便的方法。危机预警制度体现和实现的是政府管理“使用少量钱预防,而不花大量钱治疗”的目的。公共管理部门应当重视和加强危机预警机制建设,尽早发现危机征兆,抓住解决危机机遇,控制危机蔓延,并且高效的作出反应,制定应对措施。一是树立公共危机意识。鼓励公众反映公共危机征兆或潜在威胁,在条伴许可范围内,尽最大可能地让公民参与到公共危机管理中来,与公共管理部门同呼吸共命运,是公共管理部门公信力在公共危机事件中的重塑与创新的表现。二是建立危机管理机制。其首要任务是要依法组建一个具有足够权力且能有效动员、指挥、协调、调度资源应对危机的中枢指挥系统,这是危机管理机制的灵魂。三是建立高效的危机反应机制。要在第一时间、第一现场作出反应,把权威的“声音”通过媒体第一时间传播给受众,让公众了解税务部门的作为,稳定民心。在第一时间发布关于媒体危机中公众关注的有效信息是毁断谣言产生源头的有效措施。由于危机事件具有易变性和危害性,反应迟缓必然加重危机状态。
(三)加强部门协作沟通
在日常工作中,要加强与各方面的联系和沟通,争取得到相关部门的配合和支持。如:加强与当地有美单位和部门的协作,构筑严密的信息资源共享网络;与上级部门及同行加强信息联系,形成网络,共同维护公共管理秩序,进一步化解可能出现的风险,避免公共危机的产生。
一、转型时期校园安全危机的特征变化与内在动因
危机是对一些至关重要的、需要立即作出决断的情况的描述。从危机的特征上说，赫尔曼认为危机是在某种特定的形势下受到的威胁，由于出乎人们意料且要求作出决策的时间较短而难以处理的情况[1]。从校园安全的角度，国内的许多学者也给出了相应的界定。比较有代表性的如李景贤认为校园安全危机是指在事先未预警的情况下围绕学校发生的，可能直接或间接威胁到学校正常的教育教学秩序，并会带来不良后果，而以学校现有的人力与资源难以立即有效解决的紧急事件[2]。针对危机事件的发生和处理，王瑜等将其看作是一个动态管理的过程，将校园安全管理界定为“学校为避免或减少学校危机的产生及产生后的危害而进行的预测、监督、控制、处理、评价的过程。”[3]目前，校园安全危机管理与公共领域的危机管理之间的关系也已为多数研究者所关注。纪宝成认为学校危机管理是社会危机管理的有机组成部分，是政府危机管理的有效延伸[4]。而吴建勋认为目前处理校园安全危机时，政府相关部门应该成为校园安全事件处理的主角，学校本身则处于从属或配合地位[5]。耿依娜则认为这二者之间的关系主要体现在两个方面：一方面，校园危机管理从属于公共危机管理，二者之间有共通性，公共危机管理的研究成果对校园安全管理有很好的借鉴作用。另一方面，由于学校有其特殊的地位和群体构成，校园危机管理与公共危机管理仍有些不同，在具体的操作过程中应注意结合各自学校的特点采取适当的方式、方法[6]。笔者倾向于第三种观点。
众所周知，“校园是人口高度密集的地方，学生年龄小，自身防护能力差，在校活动时间长，在遇有自然灾害、外部人员伤害、校内暴力冲突发生时，受到伤害的概率远较成年人为大，并且往往会将伤害扩大，引起连锁反应。”[7]然而，转型时期校园安全发生了哪些变化，具有什么新的特征，学界目前还缺乏深入系统的研究。对转型时期校园安全事件进行合理的界定和特征分析，是转变管理理念、探索转型时期校园安全管理模式的基础环节。由于社会转型期的校园所面临的内外部环境越来越复杂，催生校园安全事件的因素也具有多样性和复杂性。因此，校园安全危机既有一般危机所具有的共性，又有自身的特点。分析近年来频发的校园安全事件，它一般具有如下几个明显特征。
第一，校园安全事件的常态化与暴力化。近些年来，特别是2010年以来接连不断发生的校园内学生受到暴力伤害的问题触目惊心，一再发生的校园突发性危机事件甚至有常态化的趋势。仅2010年就先后发生了3月23日南平校园惨案、4月25日湛江雷城小学凶案、4月29日泰兴幼儿园凶杀案、4月30日潍坊尚庄小学案和5月12日南郑县幼儿园砍杀学生案等一系列令人难以置信的悲剧事件。危机事件的常态化与暴力化让校园安全问题被提上了紧急议事日程，引起了全社会的普遍关注。我们不得不反省和深思：为什么悲剧一再发生？到底是什么原因让罪犯如此灭绝人性疯狂到校园作案？谁来维护校园安全？我们如何才能做到不仅在短期内构筑强有力的校园安全网络，并通过校园安全管理模式的制度创新去铲除危害校园安全的隐患，标本兼治？
第二，校园安全事件的复杂性与不确定性。当前，我国正处于社会矛盾凸显期，贫富差距不断扩大。许多因自身或制度原因，在个人发展上受到阻碍却又无法排解，性格偏执却得不到正常疏导，精神疾病患者没有得到及时的救治和管理，都有可能成为造成校园安全隐患的潜在原因，这也在很大程度上增加了校园安全管理的难度。校园安全事件的引发因素多元化和主体存在着极大的不确定性。
第三，校园安全事件的“传染性”与恶劣性。当前，校园与社会的联系越来越紧密，校园所发生的一切事件都吸引着民众的目光，加上互联网等信息流通渠道的不断普及，使得校园一旦发生任何事件都会在极短的时间内传遍整个社会，一方面容易使事态迅速扩大，对处理这类事件的反应速度提出了更高的要求，也增加了不小的难度。例如不久前复旦大学学生因在黄山探险引发的“黄山门”事件，既折射了校园安全事件的迅速扩散的特征，又体现了危机事件对社会造成的恶劣影响。另一方面，媒体对事件的广泛报道和关注在引起全社会重视的同时也可能产生一些附带的负面影响因素，一些交际面狭窄，对社会心存不满的社会边缘人员也有可能接受到相关信息并加以模仿。连续在全国各地出现的特征相似的校园安全案件显示了其“传染性”的特征。如不能通过短期强制的威慑管理和长期的社会矛盾疏解，很有可能使得悲剧再次发生。
第四，校园安全事件的个体性与群体织。除了由于外在社会环境因素造成的校园安全事件的特征以外，近年来校园内部也逐渐出现了压力积聚的现象。学生一方面要面临繁重的学业，另一方面，又要考虑到升学和就业带来的无形压力。“他们处于身心发展的剧变时期，个体身心发展与心理不成熟之间存在矛盾，使得他们面临一项项人生大选择时显得迷惘、犹豫、彷徨和叛逆，他们要不断打破已有的心理平衡去寻找新的平衡和个体成长，因此，时常处于情绪和行为的混乱状态。他们思想异常敏感活跃，但同时又缺乏理性，遇到事情时往往容易表现出极端的行为方式。”[8]校园的危机管理因而出现了危机的个体性和群体织的复杂特征。从危机的个体性特征来看，不同学生面临的问题各不一样，就危机的群体性而言，他们在面临挫折时的行为表现又具有群体性的特征。无论哪一方面，只要校园安全管理稍有疏漏，就可能造成无法挽回的损失和影响。前一段时间华东师大二附中接连两个品学兼优的高中生跳楼，复旦大学新闻学院研究生和华东理工大学大二学生相继选择了同样的方式。这不仅给个人和家人带来了无法弥补的伤害，也给学校的危机管理提出了更高的要求。
总而言之，为了预防和避免类似事件的再次发生，我们必须摆脱过去仅将校园安全管理问题视作是学校安全管理工作的片面看法，应该将校园安全管理扩展为整个社会公共危机管理的重要内容，认真研究并加以解决。
当前，党中央、国务院非常重视校园安全保障工作。、等中央领导多次作出批示，要求切实加强校园安全防范，严防类似案件再次发生，全国各地有关部门迅速行动，构筑保护校园的安全屏障。公安部部长孟建柱日前也严正发表声明：要严打严防犯罪，使犯罪分子不敢和不能对孩子下手。笔者认为，我们在采取应急措施、堵塞眼前漏洞的同时，更需要痛定思痛，从解决深层问题入手，变革校园安全管理的理念，进行校园安全管理模式的制度创新。只有这样，我们才能真正从管理体制上确保校园安全，实现校园安全管理工作的常态化、制度化。
二、校园安全管理的理念创新与模式探索
安全管理的效率首先取决于管理的理念。近年来，随着校园安全肇因的社会化、复杂化、多元化，校园安全管理的理念也需要进行相应的变革，必须具备前瞻的理念，为安全管理模式的多元化创新奠定牢固的理论根基。
首先，应重新树立和强调以“学生安全为本”的办学理念，安全是教育和谐稳定发展的基础。过去，我们大多坚持教育质量是教育的生命线，教育质量对于一个学校的发展而言，固然重要。但是，在新的社会形势下如果学校连学生的人身安全都无法保障的话，学校也是无发展可言的。随着“以人为本”的科学发展观的提出，社会进步和发展要求对人的关注更甚于对单纯意义上的教育质量的关注，因此，安全是教育的生命线，是教育可持续发展的底线；没有一个安全的校园，就没有孩子们幸福的乐园；没有一个安全的教育环境，就没有孩子们美好的未来。
其次，应重新界定校园安全管理的责任主体，重新认识校园安全是社会全员义不容辞的责任。以往我们往往单一地将校园的安全责任主体归结到学校工作人员以及教育管理部门的身上，但是社会转型进程中，危机爆发的多元因素显示，校园安全工作已经不可能是由哪些专属人员就可以单独去承担，去完成的工作了，它理应成为整个社会的责任，由整个社会来共同担负。
再次，必须认识到校园安全管理是一个预防为主、教育为先的常态管理过程。由于造成危机因素的多元化和难以预测性，理论界更倾向于将危机管理视为一个动态的管理过程。将危机管理分为危机预防、危机处理和危机恢复等阶段，其中尤其重视危机预防工作。校园安全管理同样如此。因此，校园安全管理工作必须未雨绸缪，提前预防。各地需要在教育的长远规划中考虑到安全管理，将校园安全作为一个常态化的管理过程。
在理念创新的指引下，校园安全管理模式应该进行怎样的探索呢？从世界各国的校园安全管理来看，立法是校园安全管理最为有效的方式。如果具有可操作性的法律作为依据和保障，危机管理工作便有法可依。然而，我国至今还没有针对校园安全管理的立法。在当前我国校园安全管理立法未能明确，校园安全保卫工作公安体制改革停滞不前的形势下，进行校园安全管理模式的多元化探索是提高校园安全管理的最为重要的途径。当前，能否进行校园安全管理的社会化模式，通过引入物业管理公司或保安公司承担校园安全管理工作，也就成为提高校园安全管理效率的重要课题和主要实践方向。在我国校园安全事件发生动因变化的同时，校园安全管理的社会化已经是大势所趋。
在我国校园行政管理体系中，只有高校具备较为完整的校园保卫制度。中小学更多地是由校园的门卫承担了整个学校的安全保卫工作。门卫成为校园安全管理的“光杆司令”。然而，在我国校园安保工作实际上包括了政治保卫与安全管理两方面，其工作目的也不仅限于维护校园治安秩序，还包括了维护学校乃至社会政治稳定，任务又是十分繁重的。因此，无论是从校园安全危机爆发原因的社会化以及危机管理责任主体的社会化角度来看，校园安全管理社会化模式的探索无疑是强化校园安全管理竞争，提高校园安全管理效率的有效途径。“在当前校园安全管理社会化的普遍做法，是将校卫队伍及其所承担的工作任务社会化，即是由物业管理公司或保安公司的保安队伍替代校卫队伍，学校与物业管理公司或保安公司之间的责、权、利划分通过合约方式确定。保卫部门作为学校的安全保卫工作职能部门，只保留干部队伍继续承担学校政治保卫、户证管理、综合治理等核心安全保卫工作任务的同时，代表学校对物业管理公司或保安公司的校园安全管理工作进行监督和指导。”[9]
目前，我国校园安全管理模式主要有保卫管理模式、物业管理模式和保安管理模式三种。其中保卫管理模式是最为传统的校园安全管理模式，然而从效率角度来看，这种模式已经成为效率最低的模式。究其原因，由学校组织专门的保卫部门需要为保安人员按编制支付工资、社会保险、装备、住宿等一系列费用。而随着国家事业单位人事改革等工作的推进，以往由学校包揽一切、学校办“小社会”的情况也将面临根本变革。同时，由于校园安全管理工作模式长期缺乏“竞争”，部分学校安全保卫工作者对保卫部门管理模式自身存在的缺陷，以及在管理和工作过程中存在的问题缺乏反省意识和革新精神，致使工作中弊端丛生、效率低下。
对于众多中小学而言，参照校区的物业管理模式是值得考虑的一个选择。中小学由于安全管理的人群规模不如高校那么大，通过和物业管理公司保安员签订合约，可以在提高安全保卫服务专业化的同时，强化对于安保人员的竞争与激励性，能够较好地将安保责任进行明晰的界定。当然，如果能引进更为专业化的保安公司模式，将校园安全保卫与危机管理工作通过市场化的机制运作，外包给专业的公司，更能够提升校园安全管理的专业化和效率。当然，由于校园安全管理还涉及教育管理方面的内容，后面可供参考的校园安全管理的社会化模式也存在一定的缺陷，以盈利为目的，以提高师生满意度为竞争手段的固然能提高效率，但在教育管理内容方面可能就比较缺乏。不同类别的学校应该根据校园安全的实际情况进行选择。
表1校园安全管理模式的特征与效率比较
三、完善校园安全管理的环境再造与政策实施
虽然校园安全管理社会化模式的探索和实践已经在我国各地的学校引起重视，但是如何将各地的探索总结成标准化的制度模式，细化为可操作性的校园安全管理方案，还需要对校园安全管理的社会环境进行再造。完整高效的校园安全危机管理体系必须建立在全社会对校园安全管理高度的责任意识与行动共识上。例如，深圳市南山区教育局提出“安全管理无缝衔接，安全落实人人有责。”[10]建立了从机关的局长到科长到办事员，从学校的校长到教师到工作人员，以及家长、社区、街道、派出所、消防和交通警察等全方位网络化的校园安全管理体系。相关人员各自都有明确的校园安全职责，从而使得校园安全逐步成为社会全员共同关注和维护的一个义不容辞的责任。当然，为校园安全与危机管理再造外部的管理环境，在全社会形成了强化校园安全危机管理的责任共识之后，我们还需要贯彻和实施一些可操作性的政策和措施。
一是组建专业化的校园安全管理队伍，通过校园安全管理模式的变革，引入专业化的物业管理安保，甚至是专业保安公司的人员，逐年不断提升和完善保安的标准，从安全知识、个人素养、安防技能、外型体格、装备配备、管理制度等方面对保安进行全方位的标准化要求，使他们真正成为校园安全的保护神。
二是在特殊时期可以考虑建立公安特派员进驻校园的制度。规模较大的学校可以考虑聘请公安特派员驻校，协助学校保卫处处理在校园内发生的危机事件。中小学可以在上学、放学等高峰时段联合附近派出所进行校园安全管理专项整治行动，确保有警力来维护孩子们的安全。同时，还可以通过组建家长义工队伍、义务护校队、学生红领巾岗亭、社区综合联防组等民间组织，共同维护校园安全。
三是针对校园安全事件尤其是近期重大校园暴力事件频发背后的社会动因，要着眼于长期危机管理的预防。化解社会矛盾纠纷，完善社会公平将成为构建高效的校园安全管理模式不可或缺的一个环节，也是校园安全管理模式制度得以发挥效用的基础。因此，要遏制校园的恶性事件，提升校园安全管理的效率，最根本最长远的措施是及时化解社会矛盾纠纷。对于当前较为容易引发社会矛盾和怨恨的重点领域和热点问题加强关注和处理。如解决强行拆迁问题、正确处理群体性上访事件、通过政府更为广泛的基本保障制度的确立和完善来适当调节和缩小社会贫富差距、正确处理企业与职工的矛盾，解决社会分配不公、收入不均的问题。这些问题的及时解决和校园安全管理有着千丝万缕的关系，将危机的动因消灭在萌芽状态将有助于从源头上提高校园安全管理工作的效率。
总之，转型时期的校园安全事件的爆发已经呈现出显性的社会化特征，其复杂性、不可预测性更加剧了校园安全管理的难度，也因此引发了校园安全管理模式理念创新和社会化模式探索的现实需求。安全稳定的校园环境需要全社会人员的共同努力和参与。只有在全新的校园安全危机管理理念的引导下，通过不懈的危机管理模式的探索和创新才能够提高校园安全管理的效率，有效遏制当前校园安全事件频发的局面，为广大师生创造安全的教学环境。
参考文献
[1] 赵有军，张敏敏.构建应对重大自然灾害的校园安全管理.教学与管理，2010（2）.
[2] 李永贤.关于中小学校园安全管理的思考.教学与管理，2006（10）.
[3] 王瑜，张涛.中国高校危机管理机制研究.教育科学，2006（2）.
[4] 纪宝成.从非典防控看高校的危机管理.中国高教研究，2003（8）.
[5] 吴建勋.论高校突发事件的预警管理.河南理工大学学报（社会科学版），2005（4）.
[6] 耿依娜.近年来国内校园安全管理研究综述.黑龙江高教研究，2007（12）.
[7] 甘国华，秦川.校园安全与校园安全管理综述.江西金融职工大学学报，2005（3）.
[8] 石红梅.我国高校校园安全管理机制创新研究.中国校外教育，2010（6）.
1.1缺乏完备的法律保障体系
目前，在立法方面，大多是一些针对各种自然灾害和紧急事件的法律法规，如《中华人民共和国防震减灾法》《传染病防治办法》等，但是缺乏应对突发公共事件或者紧急状态的法律法规，导致不能快速明确界定危机状态，这导致处理公共危机的程序、手段、方法和处理对策复杂化。另外，政府机构在应对公共危机时出现了执法不公、执法不到位的情况。
1.2地方政府的决策信息公开不完整、不及时
要实现民主，就必须提供全面的政府信息。当前，各级地方政府都应顺应改革而实行政务公开。但有个别地方政府却表现的差强人意，在碰到公共危机发生的时候，并没有及时公开决策信息，没有征求多方意见，政府决策变得不够透明。原本是需要对社会、对民众征求意见，并及时公开，而政府的这些行为却让民众觉得政府在隐瞒事实的真相，导致了政府公信力的下降，最终造成谣言的大肆传播。
1.3应急平台建设有待健全，危机管理专业人才有待进一步培养
在危机管理中，由于专业人才因其专业的判断能力和社会公信力而成为一种不可替代的力量，因而各国都非常重视专家的作用和他们提出的意见。而在我国，专家的作用却显得相对不足。另外，理性和普遍的公民危机意识是政府公共危机管理的基础，是决定公共危机管理效果的关键性因素之一。在这样的条件下，一方面，国家在不断加强政府工作人员危机管理的意识；另一方面，政府也投入了资金和资源来教育和培训公众的危机意识，提高公众日常的危机意识和防范意识。但在这方面，我国政府的投入明显不足。
2网媒环境下我国政府公共危机应对措施
2.1不断提高社会舆情监测水平
社会舆情是一定社会空间内社情民意的集合，是利益相关者表达社会情绪的叙述，可以比较集中地反映当时的社会心态。加强社会舆情监测，有利于从总体上辨识、把握社会心态的发展动向。随着互联网的迅速兴起，网络媒体成了“各类思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器”，每位公众都可以借助这一平台自由表达观点、宣泄情绪。因此，网络舆情是社会舆情监测的重点。如通过微博、BBS论坛等全天候地对重点网站、论坛进行定点监控，了解网民对现实生活中的热点、难点问题的倾向性态度和观点，及时捕捉到他们最关心的社会问题，可以更大范围掌握社会心态发展变化的趋势。
2.2通过专业预警机构获取危机信息
突发事件应对法中宣布公共危机进入预警阶段，当地政府要及时采取措施来应对公共危机造成的伤害。
（1）启动应急预案。
（2）责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布和反映突发事件信息的渠道，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作。
（3）组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件信息进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别。
（4）定时向社会与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报导工作进行管理。
（5）及时按照有关规定向社会可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话。
2.3加强政府与媒体的沟通
关键词：危机管理公共政策玉树地震
近年来，各类突发性公共危机频繁发生。从03年的“SARS”到“禽流感”，再从2008年的“暴雪冰灾”到“5.12汶川大地震”，再到刚刚发生的“青海玉树地震”，无不触动着我们的神经。这些公共危机破坏了人民群众的正常生活，给公众的心理造成了严重影响。政府作为公共事务管理者，如何制定有效的公共政策，科学有效地进行危机管理，已直接影响着国家的稳定和发展。正如斯蒂尔曼所说，危机对于思想的影响相对来说是短暂的，它仅限于在相对小的制度变革上发生作用，如果抢救时期有周密的准备和明智的行政管理，我们可以将危机化解到最小程度[1]（p50）。总书记在党的十七大报告中要求：“完善突发事件应急管理机制。”而且，国务院自2005年以来每年都召开全国应急管理工作会议。可见，国家对应急管理的建设是相当重视的。
一、危机管理与公共政策制定
（一）危机与危机管理。
“危机”一词最初来源于希腊语，广泛应用于医学领域。18世纪末至19世纪初，危机一词才进入政治领域。它表明政府体制或政府所面临的紧急状态，是相对于政府的常规性决策环境的一种非常态的社会环境。学术界有人认为只有中国的汉字可以完满地表达出危机的内涵，即“危险和机遇”，是组织命运“转机与恶化的分水岭”，[2]（p3）尽管国内外学者对于危机管理的内涵五花八门。本文认为，危机管理领域的著名学者罗森塔尔（Rosenthal）的观点最具代表性。他认为“：危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在事件压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键性决策的事件。”[3]可见，危机是一种非常态的事件，是一种决策情势，是具有高度不明确性和需要采取迅速决策等不利情境的汇聚。
（二）公共政策。
公共政策是现代社会生活中使用非常广泛的概念之一。美国学者伍德罗·威尔逊（WoodrowWilson）认为，公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。[5]美籍加拿大学者戴维·伊斯顿（DavidEaston）用一句很经典的话阐释了公共政策的内涵，“政策是对全社会的价值做的权威性的分配”。托马斯·戴伊（ThomasR.Dye）认为，凡是政府决定做的或不做的事情都是公共政策。（本文采用我国著名政策科学专家陈振明教授的观点。他认为，公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。
二、从玉树地震分析公共政策制定现状。公共政策制定的现状
1“。统一集权”的公共政策体制。危机管理中的公共政策制定的实质是政府应对危机的一个动态博弈过程。危机的突发性、紧急性及其所造成的不确定前景，决定了危机管理中的公共政策制定是一种非程序决策，要求决策者在相当有限的时间里做出重大的决策和反应。这就需要将多层级、多部门的指挥机构与救援队伍进行“无缝链接”，确保政令畅通，避免“令出多门”，真正发挥出应急救援的整体效能。在此次玉树地震的抗震救灾过程中，国家迅速成立了国务院抗震救灾指挥部，成为开展应急救援管理工作的最高决策和协调指挥机构。统一集权的灾害应急决策体制是各种应急救援力量、物资等相互配合、协同一致，发挥其最大效能的保障。
2“。高效及时”的政策支持信息。危机公共政策的有效制定离不开信息的支撑。信息的获取是危机状态下，公共政策制定的难题，经常会出现信息部完全、不及时、不准确等问题。正如赫伯特·西蒙（HerbertSiomon）在其《行政行为》（1947）一书中“有限理性”模式所指出的那样：人类虽然企图以完全理性的方式来决策，但因知识及能力上的限制，其最多是以有限理性从事满意方案的选择而已。此次玉树地震应急救援中，在信息支撑方面，国家减灾中心、国家测绘局迅速行动，为抗震救灾提供准确、及时、科学的决策支撑信息。这为公共政策的制定提供了重要的保障与支持，对抗震救灾的顺利开展做出了突出贡献。
三、公共政策制定的出路
从上述分析可以看出，我国政府的公共政策制定能力在汶川地震后，的确得到了很大的加强。但由于时间、地理、情感、现实条件等方面的因素，我国政府在危机管理过程中的政策制定还存在着一定的问题。我们可以从以下方面提升政府在危机管理中的政策制定能力。
（一）建立专门的危机决策机构。
我国的公共危机指挥决策机构很多都是临时的，缺少能够发挥组织和协调作用的常设核心决策系统。像地震发生后，国家就会成立“抗震救灾委员会”，这种临时组建的决策指挥系统，由于组成人员及其所在部门间的封闭性、部门利益性、非优协调性以及危机预案的缺乏，往往造成决策成本提高和效率的下降，使政府在整个危机决策过程中处于相当被动的地位，严重缺乏预警能力。因此，根据我国的实际情况，应建立一个以国务院总理为核心的最高常设危机决策机构，以加强公共政策制定的预警与反应能力。
（二）提高应急决策库针对性。
这主要体现在应急公共政策对非传统、非常规突发事件的预警方面。政策制定者要具有强烈的信息意识和系统观念，在政策制定过程中重视决策系统的作用。此次玉树地震灾害是一类典型的非传统、非常规突发事件，具有特殊性：一是独特的自然地理条件。玉树地处海拔4000米的高原，气候寒冷；二是人文背景独特，玉树以藏族为主，藏族文化浓厚；三是极端恶劣、严酷的生态环境，高海拔、缺氧、低温，脆弱的生态环境是玉树地震救援及灾后重建面临的严峻挑战；四是次生灾害难料，玉树地震以防范水源污染和人畜疫情爆发为主。从玉树这几方面的独特性分析可以看出，它与汶川地震具有完全不同的环境与特征。因此，不能完全照搬汶川地震时的应急公共政策制定模式。应总结各类非常规、非传统突发事件应急管理工作中的经验教训，研究其客观规律和演化特征，建立针对性强的应急决策库，完善应急处置手段和方法，以不断提高突发事件应急公共政策的制定能力。
面对危机，公共政策制定者既不能谈“危”色变，也不能粗心大意小视危机。既要看到危机的杀伤力，从维护国家安全、社会稳定的角度高度重视危机，也要看到危机中潜伏着发展的机遇。尽管现阶段我国危机管理中公共政策的制定还存在一些问题，但随着社会成熟度的提高、科学技术的发展，政府危机管理的能力必然大幅提升，增强维持社会稳定的能力。
参考文献：
［1］［美］R·J·斯蒂尔曼。公共行政学［M］。北京：中国社会科学出版社，1989.
［2］菲克。危机管理［M］。韩应宁译。台北：经济与生活出版事业公司，1987.
［3］RosenthalUriel,CharlesMichaelT.,ed.CopingwithCrises:TheManagementofDisasters,RiotsandTerrorisn.Spring［M］。FieldCharlesC.Thamas,1989.
论文摘要：通过对危机沟通相关研究的梳理．指出网络舆情已成为当前危机沟通研究领域的一个新主题，归纳了危机沟通视角下网络舆情演变的差异性、时段性、随机性特征。总结了网络舆情演变研究现有的两种主要模式，一是利用抽样统计方法对网络舆情形态变化进行实证研究，二是利用舆论动力学及相关仿真方法分析舆情的形成规则及演变的影响因素，最后对研究进行了评价和展望。
当各种公共危机事件、企业危机事件出现时，由于互联网具有信息传播快捷、参与主体互动等特性，危机信息的网络传播及网络舆情表达对组织危机响应的影响力被极大提升。网络舆情在预测危机事件发展趋势、沟通和调整危机利益相关者关系、制定危机响应方案等方面起着重要作用。研究危机沟通视角下的网络舆情演变不仅仅是政府组织、商业机构管理者关注的焦点，也是学术研究的重要课题。通过对相关文献资料的查阅分析，发现不同学科背景的学者在现有研究中对网络舆情研究都有所关注，本文通过对网络舆情演变问题相关文献进行梳理，以期能为危机沟通及网络舆情研究的理论与实践提出一些有益思路。
1网络舆情研究:危机沟通的新课题
在危机管理的视角下，公共关系专业人员需要在危机爆发前期、中期和后期及时与公众进行沟通和对话，以降低组织包括形象和声誉等方面的损失，从改善公共关系角度提出的一系列措施、策略以及其整个管理过程，被称为危机沟通(crisis communication)。有效的危机沟通致力于促进组织和目标公众之间建立良好的互动关系。实际上，评价危机沟通效能的最终落脚点是人们对危机事件的出现以及对危机响应措施的感知(perception)，这从危机沟通的文献中可以得到印证。有关实证研究主要聚焦于危机响应策略对利益相关者(stakehoder)的感知的影响上(e. g: dean, 2004; arpan&roskos一ewoldsen, 2005}2};coombs& holladay, 2009 , jeong, 2009 )。鉴于危机事件社会影响的广域性，如果将组织的沟通对象从单纯的利益相关者扩展到更广泛的公众群体上，则可以将危机沟通过程中产生的舆情(public opinion)看做公众对危机响应感知的一种体现。舆情的主体为公众，公众的态度、意见、情绪则构成了舆情内容，其客体为各种危机事件以及其引发的相关危机信息。国外研究者在突发灾害事件的舆情调查、企业危机事件的舆情研究等方面已经产生了相当数量的研究成果。近年来，国内也有多位学者从舆情的视角对危机管理理论进行了研究(刘毅，2005;王来华等，2006}6};陈月生等，2006)。通过对国内外大量危机事件案例的分析研究可以看到，管理者在危机预防、危机处理、危机恢复等各个危机管理阶段能否及时有效地掌握舆情信息并根据舆情信息准确及时地采取响应措施，对于危机管理的效能提升至关重要。
在互联网媒体深度介人危机事件发展的背景下，在危机沟通中利用互联网工具及相应技术已经引起了学者的注意，有研究已经从理论上探讨了互联网在危机沟通中的所起着作用(e. g. esrock &leichty,1999 ;kent, taylor& white, 2003)，互联网可以在多方面改善危机沟通的效果。“在危机中，网络在线群体为利益相关者提供的争论、表达各种情感的机会，也使得组织有机会更好地了解他们的需求”( macleod, 2000)。涉及基于互联网的危机沟通主题的研究多是从危机处理者与危机事件利益相关者的互动角度出发的，实践操作关注了组织如何将互联网整合于危机沟通之中(taylor&kent , 2007 ) ，以及如何利用各种网络工具进行修复形象、改善危机事件利益相关者态度等问题(e. g. taylor et al, 2001; jefferson,2006。网络工具可以提供给任何类型的组织以单向及双向的沟通平台，网络这种快速的反应方式，有助于和公众及媒体的沟通。在有关美国“9·11”事件的危机传播研究中，greer&moreland(2003 )通过对美国联合航空及美国航空两家公司在恐怖事件中的危机传播案例分析，指出了互联网在危机传播中的重要作用:网络使公司有能力对突发事件进行快速反应，并且可以同时将组织的危机响应与不同的受众进行沟通。sifra & huertas( 2008 )指出了博客(blog)在事件发生时发挥了劝诱和提供信息的功能，并且可以在危机沟通中获取对舆情有重要影响力的意见领袖的支持。
从上述文献中可以看到，危机沟通研究主要是从危机处置者向受众传递信息的角度展开，但也不乏对网络舆情的关注。在互联网应用日趋普及的背景下，危机沟通中公众的网络舆情表达对危机管理决策影响越来越大，危机事件本身以及组织危机沟通过程中产生的诸如危机相关事件被媒体挖掘、曝光、沟通措施及新方案实施等刺激性信息，都会激发公众对危机信息的情绪、态度和意见的改变，而由此形成的网络舆情又会对危机事态的发展构成影响。网络媒体可以同传统媒体互动，推动和促成舆论的扩大，网民可以选择在自己感兴趣和关注的网络论坛、博客发表意见，交流看法，进行点评和交谈，这也是网络舆情得以形成、传播的重要基础。“网络媒体环境下，公共关系强调与危机沟通中在线个体进行双向、对称的交流”( kirat,2007) 。在互联网应用普及的今天，受众的意见反馈及这种反馈对危机管理者之间形成的互动关系已经在危机沟通过程中被提升到了一个举足轻重的地位，新的局面要求研究者从新的视角审视危机沟通问题。
网络舆论是社会舆情的一种表现形式，是公众在互联网上公开表达的对某种社会现象或社会问题的具有一定影响力和倾向性的共同意见(徐晓日，2007)。现实生活中民众的观点和情绪在网络上反映而形成的网络舆情，已经成为危机管理者了解利益相关者对危机响应感知的重要渠道。网络舆情演变过程可以理解为公众显现于网络媒体且随危机事件发展、危机响应事态变化的危机感知动态变化过程。在本质上，网络舆情则是民众与管理机构之间利益关系的一种复杂体现，其演变有其自身的特征。
综合相关文献内容，危机沟通中的网络舆情演变行为具有以下几个特点:a差异性:从个体角度看，由于社会公众的文化背景、认识水平和利益立场不同，人们对危机事件的观点和态度会存在差异。从群体角度看，公众针对危机事件释放的刺激性信息形成的多元的情绪、态度，随着危机事态发展，这些观点在整个网络舆情系统中保持着此消彼长的变化状态，而且往往会在“群体极化”的作用下发生分化，形成极具差异甚至对立的观点;b.时段性:在危机发展不同阶段网络舆情具有不同的特征。对危机的研究一般认为，危机可以划分为突发期、扩散期、爆发期及衰退期，一定时间区间内，公众对危机事件的关注程度反映在相应的网络舆情上表现出从平静状态到爆发的升级，随着时间的推移及事态的发展，形成的网络舆情状态在逐渐平息和消逝，同时也可能存在某种震荡、反复的状态。随机性:网络舆情演变由于危机管理者、媒体、受众等多因素参与，其状态变化带有很大的随机性。在危机事件发生后，由于危机事件本身的受关注度，会引发公众在网络空间的激烈讨论，使得网络舆情可能朝着任何一个方向演变，网络舆情随危机事件的发生、发展而不断变化，这会表现为网络舆情演变的随机性。
“互联网已经成为争议性事件爆发时公众表达舆情的重要场所，网民不再是无形的实体(invisible entities)，而已成为了危机管理专家需要认真对待的公众群体。在研究危机沟通的传播机制、响应策略以及效果评价时，不能忽视网络舆情演变过程中公众多元化的意见表达对危机沟通各环节的作用机制。网络舆情演变的行为是危机沟通中政府、媒介和公众为代表的危机利益相关者之间相互博弈的一种动态表征，利用网络舆情的演变行为对危机沟通进行考察是一个新研究思路。
2网络舆情演变相关问题的研究模式
在借鉴国内外危机管理、危机信息传播理论的基础上，对网络危机沟通的规律及舆情演变的相关问题进行分析，现有文献中的研究主要可归为以下两类模式:
2. 1利用抽样统计方法对观测到的网络舆情数据形态变化进行实证研究已有一些文献对社会中出现的热门话题、危机事件的网络舆情演变进行的量化或质化分析，此类研究模式通过获取网络论坛、新闻门户网站的实际数据，以例证的形式分析网络舆情的演变行为，利用统计方法对舆情演变的具体问题进行实证检验。秦州(2005)利用新闻事件在搜索引擎中的页面数的查询、搜索与统计结果来刻画有关某个新闻事件的网络舆情。谢海光、陈中润(2006)通过对某大学一次校园公共安全危机事件在校园网论坛上传播过程的实证研究，提出互联网内容与舆情的热点(热度)、重点(重度)、焦点(焦度)、敏点(敏度)、频点(频度)等十个分析模式。rowe et al. ( 2008 )针对禽流感事件对来自bbc网站的一定时间范围内相关主题帖子的回复信息内容进行分析，以获取公众对政府危机响应的评价意见。针对危机信息传播的网络舆情演变，魏玖长((2006 )通过对sina网站有关危机事件的新闻专题进行统计分析，归纳总结出危机事件的时间演变模型分为4类:指数型、正态型、泊松型、波动型。吕莎莎(2008 ) 基于网络媒体的角度，选取inve，逆曲线增长模式和s曲线增长模式作为新闻报道统计模型以预测危机事件爆发后信息数量的发展趋势，对某大型门户网站的危机信息新闻报道的原始数据进行了实证研究。
2.2利用舆论动力学(opinion dynamics)及相关仿真方法分析舆情的形成规则及演变的影响因素舆论动力学学者将物理学等自然科学与社会学相结合，并采用计算机仿真模拟，来探讨舆论形成(public opinion formation)的机制。舆论动力学学者认为舆情演变行为是人和环境相互作用的函数，无数个体在特定时间对具体事件的意见，总是在环境与他人的互动中改变的。基于这种研究思路，由于个体在发表意见中的相互影响，可以用协同学分析舆论形成的场，hacken等人根据协同学理论建立舆论形成的随机模型。近年来有多位物理学家将统计物理学的思想、方法和研究的成果应用到舆论研究中，sznajd在2000提出了sznajd舆论模型，其模型演化规则中考虑到了发表言论的个体态度受到临域个体态度的影响，后续的研究者不断对sznajd模型进行调整，并提出了改进的模型和演化规则。以deffuant为代表的一批学者针对舆论观点离散间题进行改进，提出了连续观点有界信任( continuous bounded confidence)模型，关于舆情演变问题，舆论动力学领域已经出现了大量研究成果，值得注意的是，网络舆情作为在特定传播渠道上表现的一类舆情，也有针对其进行的动力学仿真的研究，曾祥平等(2007 )建立了一个基于元胞自动机的网络舆论激励模型，用情感倾向度和情感倾向度门限来确定元胞发表言论的状态，用情感激励描述元胞的移动规则。网络舆情系统中各主体复杂的相互作用表现出单个主体所不具备的特征，这种涌现机制很适合运用多主体系统的建模方法(mufti一agent based modeling)，刘常星等(2009)建立了基于mufti - agent的网络舆论传播仿真模型，分析了网络舆论传播中新闻跟帖与bbs传播。
从相关文献可以看到，不同学科背景的学者在目前的一些研究都涉及到了危机沟通与舆情演变的主题，各学者研究侧重点不一，这些成果为我们研究网络舆情演化提供了丰富的素材和独特的视角，也为进一步深人探讨危机沟通实践问题和管理理论开启了思路。
3对进一步研究空间的展望
对于网络舆情演变规律的分析和探讨有利于进一步把握互联网危机信息传播的本质，提升危机管理的水平。现有相关研究取得了一定进展，但还存在着很大的探索空间。
a.国内外公共关系学(public relation)、大众传播学(mass communication)、情报学(infomatics)等领域近年来有多位研究者从各自学科角度出发对危机沟通相关舆情问题进行了专门研究，从目前的研究情况看，多数成果以实验设计及反思的形式对个案进行分材 .较少涉及对网络舆情演变机理的模型研究。危机沟通的网络舆情演变问题由于研究跨越的学科较多，属于交叉学科领域，应开展学科间的融合、借鉴，这有助于丰富危机沟通的研究视角、方法。
b.舆情演变是个体之间局部交互的复杂过程，舆论动力学的研究思路是针对个体的行为转变及舆情传播环境的特征，提出了不同的舆情演化规则，建立了相应的舆论演化模型。从现有文献可以看到，舆论动力学的研究侧重舆论演化规则的研究，所选取的现实问题大多是常态情形中舆情变化，已有的复杂网络、多主体仿真实验较少涉及到基于现实危机情形下的舆情演变规律的研究，在未来的研究中还可以关注基于危机沟通的网线舆情演变规律，根据网络信息传播的特点将演变规则更加丰富化，将仿真应用在诸如危机事件热点生成机制、网络危机信息议程设置等现实危机管理问题中。
c.现有的危机管理研究中，对网络舆情演变研究尚未得到应有的关注。由于网络舆情是一种群体意见的自然状态，在危机情形中不可避免地带有较强的自发性和盲目性，有时甚至会产生非常极端的情绪性舆论。网络空间出现的特有的“极化效应”、“从众效应”等传播特征对危机沟通提出新的要求。下一步研究可从舆情演变的角度研究危机管理中的网络信息传播问题，找到网络舆情演变与危机管理的结合点，围绕危机事件产生、发展及危机沟通各因素对网络舆情演变的影响进行深人研究。
d.随着互联网应用技术的发展，网络舆情研判方式日益丰富，目前包括舆情危机话题捕捉、舆情热点跟踪、舆情趋势分析、舆情预警等技术手段已经在危机沟通中发挥着重要作用，这也会为危机沟通中网络舆情演变的规范化研究提供信息支持。已有研究文献对网络舆情观测对象并没有统一的界定，主要集中在论坛、新闻组、博客、门户网站的新闻报道及留言评论等几种形式上，在下一步中可逐步确立网络舆情信息的观测指标体系，结合信息技术，提高网络舆情研究的系统性、科学性。
关键词：公共危机管理；现状；思路对策；中国政府
中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）18-0191-02
一、公共危机的内涵
（一）公共危机的定义
从语言学的角度讲，在汉语里，危机一词可以简单的解释成为危险和机遇的结合，这种解释同英文《韦伯词典》中的说法相似，定义为有可能变好或者变坏的转折点或关键时刻；根据控制论的观点，危机指导致社会偏离正常轨道的失控状态；从系统论的视角看危机，则是指社会系统的无序程度上升到一定水平，严重影响了社会秩序的高度无序状态：而本文中所研究的危机，是从公共行政学角度进行理解，它的出现和爆发严重影响到社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成严重威胁和损害，超出政府和社会常态的管理能力，从而要求政府和社会采取特殊的措施加以应对的这样一种紧急事件或者紧急状态，也就是我们所说的公共危机。
（二）公共危机的特征
危机在日常的应用中，又常有人称其为突发事件、紧急事件等，他们往往具有以下的共同特征：不确定性，即危机事件发生的时间、形态和后果往往无规则，难以准确预测，许多灾害和风险，如各种事故、火灾等，人们还难以准确预见其在什么时候，在什么地方，以什么样的形式发生；有些灾害和风险，如地震、台风、旱灾、水灾、疫情等虽能做出一定的预报，但对这些危机发生的具体形式及其所造成的影响或后果，还难以完全准确预见。紧急性，即危机事件的发生突如其来或者只有短时预兆，必须立即采取紧急措施加以处置和控制，否则将会造成更大的危害和损失，如化学品泄漏、爆炸等事故发生后可能已造成人员财产损失，如不能立即采取紧急救助，人员财产损失将会不断扩大。威胁性，即事件的发生威胁到公众的生命财产、社会秩序和公共安全，指危机具有公共危害性。在社会生活中，一般性的、针对个体的突发性事件，如工伤事故、交通事故、疾病突然发作，打架斗殴等情况每时每刻都可能发生，但如果没有对公共安全或公共秩序构成威胁，就不属于公共危机的范畴。
（三）公共事件引起的危害
从发展的角度看，公共危机给整个社会造成了严重的危害。首先，公共危机给人们的生命和财产带来巨大的威胁，例如，各种自然灾害的爆发，都会给人们带来非常惨重的损失。中国是一个自然灾害多发的国家，仅2005年一年，各类自然灾害共造成2 475人死亡，紧急转移安置1 570．3万人，倒塌房屋226．4万间，因灾直接经济损失2 042．1亿元。其次，公共危机破坏正常的生活秩序，公共危机能够导致基础设施的破坏、生产和服务的中断，危机的恢复和重建也会对国家和社会长期的发展规划带来的扰乱，此外，公共危机往往使人们出现紧张、不安和感到恐惧，造成非常大的不稳定。再次，公共危机会严重影响经济发展，任何一个投资者都不愿意将资金放在一个动荡不安的国家，公共危机会引起失业、抑制消费需求、导致经济膨胀或紧缩，造成投资者无利可图，如若危机严重到政府的更迭，则更可能会使投资者面临破产的风险，因此，危机不断必定会造成经济的停滞。最后，公共危机会影响到政府或组织的声誉，危机是一个因其潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害。
二、中国政府公共危机管理的现状
公共危机管理是一项实践性很强的工作，它的形成、发展和不断深化说到底是有赖于政府公共管理实践活动的推动，而后者又是和社会自身的发展和进步紧密相连的。改革开放后，中国迈向了建设社会主义现代化强国的历史征程，各项工作逐渐走上了正轨，公共危机管理的重要性也随着生活的日益复杂多变而凸显出来。
近年来，由于中国频繁地处理各种突发事件，而且可以迅速借鉴世界上许多成功的经验，公共危机管理的体系和制度建设正在逐步完善，公共危机管理的水平和能力也正在迅速提高，但许多方面在这种新的形势面前应当说还是极不成熟的。第一，机预警体系基本建立，但公众的危机意识仍相对不足；第二，机管理的法律体系已经初具规模，但距实践要求仍相对滞后；第三，机信息管理体系已开始建立，但仍有待进一步的整合。
三、改善中国政府公共危机管理的思路对策
（一）提高学习能力是增强公众公共危机意识的根本途径
1.增强公众的学习意识。通过积极开展公共危机管理的科学研究和培训工作，建立高素质的公共危机管理人员队伍，为公众树立学习榜样。公共危机状态下，政府及其管理人员需要站在公众前面，带领公众共同克服危机。然而，在危机频发的现代社会，中国公共危机管理人员素质不高，没有直接可依据的理论和经验等诸多缺陷逐渐的暴露出来，这无疑使站在政府身后的公众很难快速找到应对危机的正确方法和方向。因此，不能等到危机发生时才“临时抱佛脚”，看着危机已经造成了损害才开始进行培训和学习，而是在平时正常的政府管理中，就将研究和培训工作纳入轨道，建立高效的危机管理队伍，树立榜样作用，将公共危机意识和危机管理理念逐步渗透到公众的生活中。
2.构建危机管理教育机制。在新时期，要树立公众的公共危机意识、提高公共危机的处理能力，还必须进行教育机制的改善，对公众进行专门的危机管理教育。公共危机事件的爆发往往紧急、突然、危害性强，同时各种矛盾交织，任何一个领域的危机都广泛的涉及经济、政治、文化和社会诸多方面，还影响中国的国际形象和政府的信誉，这不仅对危机处理的各级领导和管理者提出了极高的心理、体力、能力和智力的素质要求，也对危机管理过程中的所有参与人员提出了更高的要求，而这中间最大的群体，就是公众。构建危机管理教育机制，不是对教育的整体性改革，而是强调将危机管理教育纳入先进的教育体制之内，今后在学校教育、社会教育中要增加危机管理教育的内容，通过危机意识教育和案例教学，了解各种危机发生的过程，掌握一定自我保护的方法，通过学习，增强危机意识和危机应对的能力。
（二）建立全面整合的政府公共危机信息管理系统
完善的政府公共危机信息管理系统，一般具备以下框架：
1.信息指挥系统。信息指挥系统在国际上一般由国务院层级的危机管理委员会牵头，整合中央政府各个危机管理职能的部委办的信息系统为公共危机管理的信息指挥系统，突破“数据孤岛”的弊病。该系统在国家层级上统一指挥和协调具有危机管理职能的部门执行任务和开展日常管理。信息指挥系统掌控信息化的硬件和支持软件、信息通讯系统、应用软件等。运行时，要为地方政府提出国家层面的标准化、自动化的操作流程；自动支持中央和地方政府相连接的关键环节，例如：监控易发危机，管理基础设施项目等。这种项目和机构之间的信息交换，将便于协调中央和地方危机管理机构的工作：也将强化跨部门和跨地区的合作关系。在层级上，公共危机管理信息指挥系统处于国家的最高层级，是掌握核心和重要信息资源的综合性信息中枢。但鉴于公共危机管理的专业性很强，在该系统之外还需要设置专门的专业化信息系统，并保持资源共享，互联互通。
2.信息评估系统。信息评估系统的主要用途在于将多种数据来源汇集，通过交互分析，能够支持危机的事态评估。例如：地理信息系统的地图分析中心在台风着陆之前就执行了危害评估，评定了损害级别，辅助决策所需应对的范围；台风着陆后，中心通过整合遥感数据进行毁坏情况评估，协助回应的部署；中心再将具体的灾害协助应用数据与遥感数据重合起来，进行更全面和复杂的灾害影响评估，同时还可提供用户可视化的动态地图和数据。
（三）工作重心从灾害修复转为灾前防范
如前所述，传统政府危机管理的工作理念是直接救灾，是一种被动的、响应性的行为，所以，它的工作重心是灾害和危机发生以后怎么办。然而，正如美国管理学家戴维·奥斯本和特德·盖布勒所言：政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”，最有效的危机管理是避免危机与灾害的发生。因此，现代政府危机管理的工作重心更倾向于灾前防范。
四、结语
应对公共危机，谋求社会的稳定和发展是一切处于现代化进程中的政府进行公共管理的重要目标，也是这一时期政府所面临的最为严峻的挑战，通过本文希望能寻求出有效的途径来提高中国政府控制危机、消除危机的能力，并能从公共危机中找到发展与改革的契机。总理曾在谈到2003年中国抗击非典取得胜利时讲：“一个民族在灾难中失去的必将在民族的进步中获得补偿，一个聪明的民族是一个善于学习的民族，特别是在困难中学习。”所以，我们应该看到，虽然公共危机有其破坏性的一面，但是，不可否认，公共危机也能促进社会结构与功能的调整，促使政府明确公共政策的发展方向，强化政策的实施力量，起到一定的建设性的作用。
参考文献：
[1] 张成福.公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理，2003，(7).
[2] 潘光.当代国际危机研究[M].北京:中国社会科学出版社，1989.
[3] 薛澜，张强，钟开斌.危机管理[M].北京:清华大学出版社，2003.
[4] 唐钧.建构全面整合的政府公共危机信息管理系统[J].信息化建设，2004，(10).
[5] 郭济，高小平.政府应急管理实务[M].北京:中共中央党校出版社，2004.
[6] 鲍勇剑.危机管理——当最坏的情况发生时[M].上海:复旦大学出版社，2003
[7] 唐钧.公共危机管理:国际动态与建设经验[J].新视野，2003，(6).
（一）风险的普遍性。
现代社会风险的广泛存在是人类在走向现代化和迈向全球化进程中所遭遇到的共同问题，是一种普遍性的团体反应。在全球化的趋向下，整个世界正在日益成为一个紧密联系、密不可分的“地球村”。任何局部性的风险或突发事件都可能引发多米诺骨牌效应，很快传导到世界的每一个角落，这在2008年发生的世界金融危机中表现的淋漓尽致，可以说现代风险社会事实上已成为贝克所说的世界风险社会。
（二）风险的突发性和难以预测性。
与传统社会对比，风险社会中的风险是极其复杂，难以控制和预测的。风险的来龙去脉已不再是单单的线性关系，经常出现“一因多果”、“一果多因”、“多因多果”的情形。风险爆发的具体时间几乎是无法精确预测的，或是一刹那间发生，也有可能是延迟出现或反复出现。正如吉登斯所说，对于人造风险，历史上没有为我们提供前车之鉴，我们甚至不知道这些风险是什么，就更不要说对风险的精确计算了。
（三）风险的人化性。
传统社会危害首要来自物质匮乏和自然灾害等外部性危害，好比饥馑、贫苦、疾病等。而现代风险社会中的首要风险是人化性风险，最主要包含三种范例：“一是人为风险,即这种风险纯粹是人类社会活动的结果,如环境污染、大规模杀伤性武器的扩散等；二是社会化自然风险，即由人类活动导致的自然风险,如沙尘暴、温室效应等；三是制度化风险,即由社会制度本身的漏洞、不合理而导致的风险”。
（四）风险的破坏性和高危性。
现代风险社会中的风险传播速度极快、扩散性极强、破坏性极大。它所造成的的破坏性有时是局部性的,或是在某些特定领域发生，有时甚至可能是全局性的；它的发生可能是周期性的,也可能是连续性或继发性的,但不管怎样,它一旦发生蔓延,轻则造成经济财产损失和人员伤亡,重则将导致社会恐慌,国家倾覆,甚至是社会解体。风险的高危性根源于我们对那些具有严重后果的风险知之甚少，正如吉登斯所说，“严重后果的风险拥有一种特殊属性。它们包含的危险越多,我们对于所冒风险的任何真实经验就越少”。
二、风险社会下我国政府公共危机管理的困境
目前，我国正处于具有高风险的社会转型期，具备了风险社会的很多特征，作为风险社会的实践性后果,近年来由各种风险引发的公共危机事件越来越多，政府在处理这些突发事件的过程中积累了许多经验和方法，但从实际情况来看，我国政府在公共危机管理方面还存在许多困境和挑战。
（一）大众危机意识薄弱，危机管理理念落后
危机意识和科学的管理观念是决定政府危机管理能力的重要因素。我国政府长期将重心放在经济建设上，甚至以牺牲生态环境来发展经济，忽视了危机意识的培养和宣传教育，公众对突发事件没有准确的认识，基本的应急经验也不足。同时，政府的危机管理观念比较滞后，对危机管理认识不足，认为公共危机管理主要在于公共危机爆发后的应对和恢复，而忽视对危机的预防和预测,这主要体现在公共危机预警机制的缺位上,我国目前尚未建立起完善的危机预防预警机制。
（二）公共危机信息流通不畅
在现代信息社会中,危机事件的及时上报和危机信息的透明度、公开度是公共信息管理的基本要求。然而，目前我国政府的信息报告制度却不标准、没有详细的规定,缺乏一个顺通敏捷的应急信息呈报体系。有关部门并不明确大量信息中哪些需要上报,何时上报,向谁陈述。对于信息上报不及时或有误,也缺乏相关处罚管理规定,这样更纵容了信息流通不畅现象的存在。此外，政府在处理危机事件时，往往会出于各种目的对一些危机信息采取封闭、掩饰和隐瞒等做法，这就导致信息流通不畅，信息的透明度、公开度大打折扣，并在一定程度上加速了危机的爆发或错过处理危机的最佳时机。
（三）公共危机管理体系不健全
从目前我国政府的危机管理体系来看，主要在两方面存在严重缺陷。一方面，相关的法律保障体系尚不完善。我国虽然制定了不少的关于处理公共危机事件的法律法规，如自然灾害方面的《防震减灾法》，公共卫生方面的的《传染病防治法》和安全事故方面的《安全生产法》等,但这些立法是以分散的形式存在且大多是单行法，只适用于一种紧急状态，对于许多并发型、复合型危机却束手无策，急需一部综合性的紧急状态法律来解决；另一方面，组织体系不够完备。目前的危机管理主要依赖于各级政府行政设置，通过建立临时工作小组来应对处理危机事件，缺乏独立和常设性的危机管理综合协调机构，导致在危机处理中各部门通常各自为政，各行其是，工作缺乏必要的计划性、协调性和延续性。
（四）公共危机管理主体不完善
现代风险社会中，因为危机事件的突发性、综合性、灾难性等特点，仅仅依靠政府的力量已经无法快速、灵活、有效的应对，这就需要管理主体的多元化，最大可能的吸收社会各种力量，使危机处理具有更大的高效性和灵活性。然而，由于我国长期以来“大政府、小社会”的格局，使得政府往往对非政府组织和公众缺乏足够的信任，忽视非政府组织和公众参与在危机管理中的积极作用，没有给非政府组织和公众提供充分参与公共危机管理的空间和制度保障。
三、提升政府公共危机管理能力的相应对策
风险社会下每一次公共危机的发生和处理都是对政府的重大考验，政府公共危机管理的重要性与日俱增。针对上述对政府公共危机管理面临的困境和挑战的分析，具体提出以下相应对策。
（一）健全危机管理预警机制，增强对公共危机的预见性
转变危机管理观念，强化危机意识是提高政府公共危机管理能力的关键。政府应明确危机管理的核心在于预防，在于平时，而不是等到公共危机发生后才忙于紧急应对，还应明确管理的目标是“利用少许钱防备,而不是花大量钱医治”，防备是应对突发事件的最佳方式。因此，必须建立全面的危机管理预警机制。一是政府要通过教育和培训提高公众的危机意识，危机意识是危机预警的起点，同时还要通过创作通俗易懂的防灾减灾科普材料进行宣传和教育，坚持日常的应急演练，强化公众的应急技能。二是政府应该建立一套危机识别和监测体系，实时搜集、分辨剖析和处理各类信息，对导致危机的关键因素和危机征兆进行持续的监测。一有险情发生，当即发出危机报警，同时宣告进入突发状态，并采取应急办法，力图将危机化解在萌芽状态。
（二）完善信息管理机制，提升危机信息管理能力
当社会发生重大公共危机时，如果信息流通不畅，公众会出于对危机的恐惧和对危机事件的不明而产生心理紧张和恐慌，甚至会发生群体性的骚乱，影响社会的稳定。因此，应完善危机信息管理机制。一是健全信息上报机制。严厉限制险情上报的准确时限，接到下级呈报的相关部门应立刻组织人手对呈报事项举行调查核实，必要时，对瞒报、缓报、谎报、漏报的部门和个人采取相应的处罚措施。二是确立危机信息剖析和公布机制。在处理公共危机的过程中，政府应建立规范的信息统计分析制度，并采取多种形式及时公布真实信息，以获得公众的广泛支持，共同应对危机。
（三）健全公共危机管理体系，增强危机管理的法制性和权威性
第一，尽快制定一部公共危机法。该部法律应该从国家安全的高度来制定,能够应对各种自然和人为危机事件，并且详细规定危机状态下不同政府部门应对危机事件的相应职责和权力。同时，还应明确政府与公民之间的关系，在保障政府充分、有效地行使行政紧急权力的同时，也要更好地保护公民的一些基本权利不因紧急状态的发生而遭到侵害。第二，成立危机管理常态化的综合协调机构。公共危机的处理需要政府各部门协调配合、相互合作。在国家层面上，成立具有权威性、决策性、常设性的危机管理综合协调机构，统一安排危机处理相关事宜。在地方层面上，成立隶属于中央公共危机管理常态化综合协调机构的执行机构并邀请各界专家介入，形成从中央到地方的常态化危机管理机构体系。
（四）完善公共危机管理主体，提高危机管理的有效性
风险社会下，为了有效应对和处理各种危机事件，需要管理主体的多元化，营造全民积极参与危机管理的氛围。一是，加强党委和政府在公共危机管理中的领导地位，发挥其在权力资源、物质资源、人力资源和技术资源等方面的调配能力，保证短时间内完成社会动员以有效应对公共危机。二是，把非政府组织引入到公共危机管理之中，通过制定相关法律法规，明确非政府组织在危机管理中的职能、权利和责任，并且在政府和非政府组织之间建立沟通机制，充分发挥非政府组织在危机管理中的协调作用。三是，大力鼓励公民参与到危机管理中来，通过支持和发展壮大各类社会组织，如非政府组织、志愿者组织、社会团体和社区组织等，为公民参与到危机管理中来提供平台。
四、结论
摘要：有效的政府公共关系工作，对于危机的治理具有重要的意义。但是由于缺少专门的政府危机公关机构，政府公关人员素质低下，与媒体及公众的沟通不畅等原因，不能很好的发挥在公共危机治理中的作用。为此，必须通过设立专职危机公关中心，切实转变政府公关理念，配置合格的公关人员，加强沟通以及提高政府国际公关能力来提高公共危机治理的效率。
关键词：政府公共关系； 公共危机； 危机治理
一、 政府公共关系与公共危机治理的内涵诠释
当今世界，任何组织都处于一个极其复杂的公共关系网络之中。政府作为公共服务的提供者，公共事务的管理者，以及公共权力的行使者，也必须处理好各方面的关系，这样才能推进社会的全面发展和进步，保持国家稳定与和谐，人民幸福安康以及国际威望的提升。所以，一个有效的政府，必须处理好与各方面的关系。正如美国公共关系学者哈洛所言：“公共关系是一种特殊的管理功能，它帮助组织建立并维持与群众间的双向沟通，了解、接纳及合作；它参与处理组织面临的各种问题与纠纷；它帮助组织了解公众舆论并作出反映，促进公众了解组织和事实真相；它强调组织为公众利益服务的责任；它帮助组织随时掌握并有效利用变化的形势，预测发展趋势，使之成为组织的警报器；它使用有效、正当的传播技能和研究方法作为主要的工具”。[1]依据这个公共关系的权威性定义，可以得出公共关系是组织为实现其目标的一种管理活动或职能。由此，政府公共关系是以政府为主体，为树立良好的政府形象、建立和谐的公众关系，顺利完成政府公共管理职能，实现公共利益而进行的双向沟通与互动的管理活动。具体来说，政府公共关系具有以下几个方面的内涵：[2]一是政府公共关系的行为主体是国家行政机关，有社会公益性和政府行为权威性；二是有传播沟通、行为规范的职能，有政策导向性和传播垄断性；三是与社会公众建立良好关系，有全民参与性；四是体现政府管理思想，维护政府良好形象。现代政府作为一个有限的政府，其主要职能在于对公共事务的管理，而有效的政府公共关系则是发挥其管理职能的一个重要组成部分。
从公共管理的角度看，公共危机主要是指那些突然发生，对生命、财产和环境造成威胁和重大损害，对公共安全、社会稳定，乃至国家政权有较大影响，要求政府和公众采取特殊措施予以应对的公共事件或紧急状态。公共危机事件主要有以下几个方面的特征：一是公共性。在《辞海》中，“公共”即共同，指社会的共同领域或共同利益。现代社会处于一个开放的、动态的系统之中，虽然某一危机事件不一定普遍存在，但是随着其传播而引起的社会关注，极有可能成为公共热点并造成公共损失、公众心理恐慌和社会秩序混乱。也就是说，社会的公共危机越来越突破地域限制。如2003年的“非典”先是在国外发生，后来很快在我国的广州、北京等地传播开来，发展成为全国性的公共危机事件。二是突发性。由于各种公共问题和风险具有一定的隐蔽性和或然性，往往不易发觉或被隐匿而被推迟和掩盖，所以其发生的时间难以预测，过程难以控制，结果难以估量，一旦爆发，其破坏性的能量就会被迅速释放，并呈现快速蔓延之势，而且事件大多演变迅速，解决问题的机会稍纵即逝，如果不能及时采取应对措施，将会造成更大的危害和损失。三是扩散性。在目前全球化和全国化的趋势下，社会系统的精密程度也在提高，社会利益主体之间的交往和冲突也在增加，从系统论的角度来说系统越复杂，它的可靠性也越差。在其他条件相同的情况下，诱发危机的渠道可能更多，危机的蔓延可能更严重。[3]四是危害性和威胁性。公共危机事件高度危险，极有可能使构成社会体制的人的生命、身体、财产等要素和机能达到崩溃的程度，并且由于危机往往具有连带效应，同时会引发次生事故和问题，导致更大的损失和危机。五是危机的双重效果。危机会带来各种损失，但危机也是机会和转机。美国危机管理专家诺曼·奥古斯丁认为“一项危机既包含了导致危机的根源，又蕴藏着成功的种子”。如果决策者直面危机，危机可以促进制度的革新和环境的变革，所以对公共危机事件需要辩证的认识。[4]
1989年，世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”（crisis in governance）一词。治理被认为是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程……治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。[5]所以公共危机治理就是通过政府和社会公众的力量，通过对公共危机事件的有效监测、预控、决策和处理，避免和减少危机，实现社会稳定，政府和公民关系和谐，维护政府形象的过程。具体来说，公共危机的治理具有以下几个特征：
一是公共危机治理主体的多元性。虽然公共危机的核心治理主体仍然是国家，但是公民、企业、第三部门等在公共危机的治理中也有不可忽视的作用。“无论是国家、市场还是被许多人寄予厚望的公民社会都无法单独承担起应对风险的重任”，[6]所以如果仅仅依靠政府或国家，同样会使公共危机的治理失效。同时公共危机的紧迫性和威胁性也要求人人参与、全面动员。二是公共危机治理的责任性。由于公共危机的公共性，人人在力所能及的前提下，都要承担起危机治理的责任。更主要的是对作为治理核心主体的政府及其公务员，由于其承担一定的职务而必须履行相应的责任和义务。三是公共危机治理的透明性。它主要是指在危机治理的过程中相关危机信息的公开性。宋朝苏轼曾言：“天下之患，莫大于不知其然而然”。在公共危机的治理中，信息的公开与透明，将会成为公共危机治理中必不可少的一面。四是公共危机治理的有效性。主要是指对危机的控制和处理要及时，最大限度地减少公共危机造成的人、财、物等危害和损失。五是公共危机治理的回应性。就是针对危机中公民的要求和问题要及时作出回应，根据公众的要求及时进行解决。
二、 政府公共关系对公共危机治理的价值
政府要顺利搞好公共危机的治理工作，满足广大民众的意愿和要求，减少公共危机造成的危害，顺利开展国际交流和合作，必须进行有效的政府公共关系工作。
首先，政府公共关系的沟通职能，有利于调动公众参与危机治理，提高治理效率。当今世界，大多数政府虽然在推行政令时，可以运用法律赋予的行政权力，却更重视建立在没有强制力和自愿基础之上的双向沟通，来确保政令为大多数人所接受，所满意。政府公共关系是来掌握、理解民众的真正需求和利益的重要手段和方法。正如Cutlip所指出的那样，政府公共关系至少有以下三个目的：[7]（1）把政府的活动告知人民；（2）确保人民能积极参与政府活动，以及遵守相关法规；（3）争取人民对于现行政策与方案的支持。政府制定的方针政策只有得到公众的支持，并吸引公众积极参与，才能有效成功的得以执行，而公众的参与又是建立在对政府的理解和信任的基础上。在危机情境下，发挥政府公共关系的沟通职能，有利于动员社会公众参与公共危机的治理，不断提高政府的公关能力，真实、准确、及时地与公众进行良好的沟通和交流，保障公民的知情权，不仅是提
