时间：2023-07-19 17:31:23
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共危机管理的特征，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
公共危机管理重在“防”，这样可以花少量的钱做大量的事。预防公共危机就是要及早善于发现和查找可能引起公共危机事件的诱因、征兆和隐患，防止其蔓延扩散。地方政府要重视公共危机的预防，做好公共危机的“预防员”。
构建危机预警系统，防患于未然。2003年一场突如其来的SARS疫情充分暴露了我国政府在公共危机管理机制上的漏洞和能力的欠缺：被动式、回应式的管理，停留在亡羊补牢的层面，缺乏对危机的事前防范意识。由于公共危机具有破坏性、突发性、不确定性、扩散性等特征，因此能否及早发现与控制公共危机成为政府能否及早采取行动、消除危机的关键。处于公共危机前沿的地方政府应建立一套能够感应危机来临的预警系统，提前发出危机警报，尽可能地把损失减少到最低限度。
培养公民的危机意识与抗危机能力，形成全民防御的文化。思想是行动的先导，公民的危机意识与抗危机能力是危机预警和防控的基础。长期稳定的社会氛围使得人们缺乏危机意识，对能够引起公共危机事件的诱因、征兆和隐患缺乏敏感性，以致漠视星星之火可能导致燎原之灾的公共危机的发生。地方政府要做好公共危机的“预防员”，就要把应对各种突发事件的基本知识和技能作为公民素质教育的重要内容，组织社会成员模拟危机情景反复演练，通过全民的危机教育、灾难自救培训、实地演习，增强政府与全民的危机意识和抗危机能力。
制定和完善地方性法规、规章，做到有章可循。完备的法律法规和计划安排是公共危机管理的保障。地方政府应结合本地区的实际，加强地方性法规、制度的制定和完善工作，为全国构建完善的公共危机管理法律框架提供实践依据。
二、地方政府是公共危机管理的“信息员”
信息化社会中的客观信息非常重要，它是社会及其成员生存与发展的重要资源。地方政府应该建立公共危机信息管理系统，使危机信息管理贯穿于危机管理全过程。
加强公共危机信息的过程管理。公共危机爆发前，尽可能多地收集信息，加强信息处理，以用于危机预警和危机防范。公共危机一旦爆发，地方政府必须对危机现实进行全面的信息收集，掌握具体的地点、危害程度、扩散状况、所需资源等，以增强危机管理的针对性。建立具有知识库和逻辑推理能力的决策支持系统，利用计算机的模拟和分析能力对危机管理决策进行支持，并集中专家资源，制定最有效的应急方案。提供监督和评估方案的执行情况，确立调整方案的流程。为避免谣言，赢得社会公众的支持与信任，及时公共危机信息。在公共危机结束后，信息管理工作进入到善后处理阶段，加强信息跟踪反馈，收集危机破坏方面的信息，做好危机损失评估工作，得出全面而准确的损失汇总信息，以提交上级部门和向社会公布。制定灾后重建计划，完善危机治理预案，全面总结公共危机的经验与教训，加强地方危机预警工作。
与此同时，构建全面整合的公共危机信息管理系统，包括地方政府应急联动中心、地理信息系统、财政管理信息系统、资产和后勤信息管理系统、人力资源信息系统、知识系统等，为战胜公共危机管理提供全方位的支持。
三、地方政府是公共危机管理的“消防员”
公共危机的突发性、破坏性以及与此相连的紧急性要求地方政府迅速履行公共危机管理的消防员角色，即一旦危机事件形成或者爆发，政府应该快捷、准确、有效地控制危机。
快速反应，展现地方政府处理公共危机的应急能力。公共危机具有突发性、破坏性，如不及时加以控制，将造成不可估量的损失。所以，管理学家福斯特将快速反应作为公共危机管理的首要特征。这就要求地方政府必须在第一时间作出快速反应，立即启动应急预案，主要领导亲临现场进行指挥，控制局面：同时快速开展紧急救援，实施控制隔离，紧急疏散居民，评估灾难程度，进行社会动员，向公众及时报告危机状况和政府采取的应对措施，提供基本的公共设施和安全保障等，将危机造成的损失和冲击降至最低点。在此过程中要特别注意：一是坚持宁快勿慢原则，切忌拖拉敷衍，必须在第一时间内向上级机关报告，并通知同级机关，切忌因为事件对本部门或本地区不利就采取相应的隐瞒和遮掩措施；二是进行本地区全民社会动员，力戒全能政府思维和政府单打独斗，要充分发挥企业、非政府组织、公民等在处理公共危机中的作用；三是要依法进行紧急处置，避免。
四、地方政府是公共危机管理的善后处理者
危机的结束不等于危机处理的结束，当公共危机被有效控制而趋于稳定并逐渐消除后，地方政府公共危机管理的重点应该转向对公共危机的善后处理。恢复民众的生产生活秩序，使社会组织及其成员尽早地从危机状态恢复到正常状态。
第一，有步骤地恢复重建与危机后果评估并行。公共危机逐渐消除后，为了减少恢复时间，减轻人们的紧张心理，地方政府应该科学规划，合理配置资源，使危机反应和恢复行为更加切实可行，有步骤地开展恢复重建工作。从现实的角度出发，对于恐怖危机、骚乱危机及主要由于人为因素引发的灾害危机造成的损失，由于与政府的监测、预警、预防措施不到位直接相关，政府有必要为此而承担相应的责任：有关社会或商业保险理赔也应及时跟上，这样有利于维护地方稳定，提升地方政府公信力。
随着改革开放的不断深入发展，我国正面临着经济转轨与社会转型的双重挑战，公共危机的发生率相对较高，本文针对我国公共危机管理中的政府与非营利组织的合作进行探究，就政府与非营利组织合作中出现的问题，提出有助于双方合作的举措，以应对各类公关危机。
关键词：
公共危机管理；政府；非营利组织
引言:
由于我国公关危机呈现的高发性和频发性，政府的职能已经不能很好的应对公共危机管理中出现的问题，而且公众仅仅依靠政府的应急管理行为，会造成一定的损失，因此加强政府与非营利组织的合作具有必要性，有利于转变政府的职能，提高危机管理的效率。
一、政府与非营利组织进行合作的必要性
（一）政府在危机管理中出现的问题
对于公共危机管理，只靠政府的力量是远远不够的，因为在其中存在着一定的弊端，难以实现公共危机管理的高效性和协调性。存在的问题具体表现在以下几点:
1.政府的工作效率较低
政府的工作上按照一定的层级进行分配，但是这也导致了政府在公共危机管理中效率较低的情况出现。在公共危机管理是中央与地方、横向职能部门之间进行合作和协调的过程，其工作的效率具有重要作用，但是政府的职能进行分配后，阻碍了信息的有效传播，不符合危机管理中对其高效的要求。例如在应对SARS的危机中，由于各职能部门之间缺乏沟通和合作，导致了职能部门在权责体系中无法对其他职能部门的工作进行调动，由于这种情况，SARS的病情没有得到有效的控制，反而进一步的传播与扩散。
2.高成本的全能政府
由于公共危机的破坏性极强，其涉及的范围也相对较广，政府要想建立全能型的政府，必须投入较高的成本才能实现。公共危机的事先演习工作和应对危机的培训工作以及公共危机发生后的修复工作，都会造成资源的浪费，对公共危机中的成本造成了一定的加重。政府在危机的管理中具有主导地位，在“全能型政府”的理念不断深入下，公共危机的管理工作给社会治理带来了高成本。
3.政府工作的灵活性相对较差
随着公共危机事件的多重性和高变化性，给政府的工作带来了一定的困难，政府的工作无法适应公共管理的多样化和弹性化的需求，不能根据不同地区的不同特征进行专项的管理工作，比如在汶川地震事件中，政府在前期的工作中表现出主导的地位，但是在后期的工作当中，政府并没有对受伤群体的安抚工作，无法对受伤害的人群进行心理辅导。
（二）非营利组织参与到公共危机管理中的优势
1．反应高效，动作及时
由于公共危机具有一定的突发性和紧急性，危害社会的健康发展，因此在公共危机发生后，非营利组织要积极的发挥自治性的特点，让组织内部能够对信息进行准确、快速的传递，组织成员之间进行及时的交流与沟通，顺利的开展工作；另外在组织的外部，能够与民众建立紧密的联系，在公共危机发生后，及时的动员志愿者和慈善机构，建立自发性的求助活动，有效的对公共危机进行管理工作。
2.专业性强，涵盖面广
在非营利组织的参与中，可以针对不同的目标吸纳不同层面的技术性人才，因为非营利组织自身具有明确的目标和宗旨。当公共危机事件发生后，非营利组织能够配合政府的工作，有效的做好公共危机的管理工作，将政府管理中出现的问题进行弥补，更好促进公共危机的高效处理。
3.公信度较高，号召力较强
由于非营利组织是非政治性的组织，在民众面前具有较高的公信度，民众大都愿意接受，亲民的特征相对较强，另外非营利组织在办公程序上较政府简单，另外工作的透明度相对较高，深受民众的认可，具有较强的号召力。
二、加强政府与非营利组织合作的举措
1.转变政府的职能，建立合作的理念
政府与非营利组织要树立好合作的理念，在公共危机发生后，政府要转变职能，不能对职能进行独揽，逐渐培养与非营利组织的合作意识，将一些事务的管理工作让给非营利组织来管理，政府在精神上与物质上给予非营利组织更多的支持，形成共同应对危机的局面，从而实现公共危机管理的合理性与有效性。
2.加强非营利组织内部的资源整合
在日趋发展的社会过程中，政府的职能具有一定的局限性，非营利组织由于分散性和无序性的特点，为了促进公共危机管理的，需要加强非营利组织的内部资源整合能力，对公共危机管理模式中的组织性和协调性进行强化，增进政府与非营利组织的沟通，共同应对危机。
3.在政府与非营利组织之间建立信息共享平台
为了实现政府与非营利组织的合作探究，首先需要建立信息共享的平台，充分利用新型的技术将两者之间联系起来，加快电子政务的建设，通过信息交流平台的建立，将应急消息通道建立起来，准确地向信息传递给政府并进行反馈，有利的保证信息的畅通性。
4.建立组织协调的机构
为了公共危机的管理工作，加强政府与非营利组织的合作关系，可以建立组织协调的机构，将非营利组织纳入到应急管理系统当中。在协调结构上，需要对非营利组织进行应急性的指导工作，与政府的工作相连接，促进两者的有效合作。另外还可以增设两者的演习工作，为以后的合作打下坚实的基础。
三、结论
随着社会的发展，公共危机有一定的突发性，为了更好的促进公共危机的管理工作，必须加强政府与非营利组织的合作与探究，从而实现政权的稳定和社会的和谐以及社会民众的健康发展，本文对这一课题的研究，旨在促进政府与非营利组织的合作，为公共危机的管理工作进行有效的治理。
作者：崔兆杰 单位：长春工业大学
参考文献
[1]蓝杬.公共危机管理中非营利组织与政府的关系[J].社会科学家,2012,05:64-67+79.
一、农村公共危机管理工作
农村公共危机管理是一个具有争论性的话题，国内外广大学者对其的定义也是不尽相同，在本文的论述中，我们从农村公共危机管理工作的概况、特点、重要性及存在的普遍问题展开分析。
（一）农村公共危机管理工作概况
农村公共危机，从广义上来讲，是特指一系列在农村地区发生的影响人民群众生活生产、危害农村社会安全、经济发展和正常活动的社会现象。农村公共危机对人民群众的思想、行为的冲击力很大，破坏力也很强，正因为如此，农村公共危机需要专门的部门或者工作与之对应。而农村公共危机管理，则是指在针对农村公共危机而设定的一项预防、应对以及处理的公共管理事业。
（二）农村公共危机管理的特点
农村公共危机管理由于农村地区特殊的交通环境、自然差异而存在着自身的一些独特的特点。首先，农村公共危机管理之所以会成为广大农村人民群众、社会以及各级政府的关注，是由于人民日益提高的生活水平与社会的公共服务不足、公共生产下降等相悖。其次，农村公共危机管理面临的巨大的挑战性和不确定性，人才的匮乏直接导致面对具有突发性、紧迫性、公共性、威胁性、非政治性、复杂性、危害性等特征的农村公共危机的发生时，管理者不能及时有效的处理好这些突发的农村公共危机事件，从而很容易给农村地区的社会公共安全带来消极的影响，严重者甚至引发社会骚动或者动乱。
（三）农村公共危机管理的重要性
农村公共危机管理在农村公共事业中占有极其重要的地位，可以说，农村公共危机管理就是农村安全的晴雨表，农村公共危机管理工作的好坏直接决定了该农村地区社会治安、社会稳定以及人民生活的好坏。其重要性由此可见一斑。
（四）农村公共危机管理中存在的普遍问题
由于农村地区的特殊性，相比起城镇公共危机管理来说，其差异性很大，这也就造成在农村的公共危机管理中存在着一系列的问题。在生活上，体现为农村人民群众的生活需求不能得到足够的满足，在休闲上，体现为人民群众的娱乐诉求不能得到很好的解决，在思想文化上，人民群众的思想教育没有得到有效的改善。这一系列问题都成为了农村公共危机管理上的重要问题。同时，由于农村公共危机管理一直以来没有得到人民、社会乃至政府的足够重视，这也就直接导致农村公共危机管理的研究、工作等都还只是停留在初级阶段，一系列的工作的展开都是摸着石头过河的。这也就造成了在面对自然灾害、重大疾病的传播等一些重要的问题时，农村公共危机管理的应对措施、工作的及时展开效率相对有限，这也主要体现在人才的匮乏上面。
二、人才的引入对农村公共危机管理的意义
二十一世纪是人才的时代，人才对任何一项工作都有着举足轻重的作用。而农村公关危机管理这样一项对人才有着较高要求的公共事业，人才的引入对其的重要影响力就不言而喻了。
（一）高水平人才在农村公共危机管理中扮演的角色
高水平人才在农村公共危机管理中到底扮演着怎样的角色呢？首先，高水平的人才在这项公共管理工作中扮演着决策者的角色。当在该农村地区发生突发性的公共危机事件时，高水平人才就能够体现出其重要的影响力。他们能根据突发性公共危机事件的特点、影响力做出判断，对其做出针对性的工作安排，并果断的将其执行下去，力求使得突然出现的公共危机扼杀在摇篮里。其次，高水平的人才能够在这项公共管理工作中扮演预防者的角色，他们能根据自身的知识积累、工作经验，结合所在农村地区特定的社会环境、人民群众的生活水平以及生活需求，充分的了解掌握当地的公共活动、人们的思想动态，将可能出现的公共危机料想到，并妥善的预防之。最后，高水平的人才能够在这项公共管理工作中扮演着先锋者的角色，当有如地震、传播疾病等公共危机出现时，他们不但能够在第一时间做出正确的决策和安排，还能够发挥大公无私、无私奉献的精神，工作在第一线，给大家带来积极的影响和正能量，让人民群众感受到关爱和照顾。
（二）如何做好农村公共危机管理人才的引入工作
关键词：政府 公共危机管理 管理模式 制度规范 危机教育
全球化浪潮来袭给现代社会带来了机遇也带来了挑战。面对日益增多的公共危机管理事件，我国政府应当从哪里寻找突破点来应对这些公共危机事件？为了优化和完善危机管理工作，政府又该从哪些方面着手改进以提升政府的公共危机管理能力呢？
1. 公共危机管理概述
公共危机的影响涉及面广，对于一个社会系统的行为准则和基本价值观会产生严重威胁，以于社会公众的生命和财产同样会产生相应的威胁，所以需要以政府为主体的公共部门共同努力，通过关键性决策来处理公共危机事件，最终实现社会安定和谐的目的。
所谓公共危机管理就是指对已经发生的危机事件进行控制和协调处理，对于可能发生的危机事件进行预测和监督处理的管理实施过程。对于政府公共危机管理而言就是政府以相关危机管理法律法规为依据在资源支持系统的支持下，通过科学的管理方法进行危机化解以保障公共利益和公众生命财产安全的社会工作过程。
2. 我国政府公共危机管理的现状
近几年来我国政府在应对各种公共危机事件过程中表现出高效的管理能力，同时也积累了许多相关危机管理工作的经验。但总体上说我国政府在处理危机事件问题上还是存在着一些问题的。
首先公共危机情况出现较为复杂而政府管理则相对有限。对于破坏性、规模性大以及涉及面广的公共危机处理它所消耗的人、财和物力资源都是相当大的。对于危机之后的应对以及事后的恢复重建同样需要相当长的时间和更多的精力和人力。所以尽管政府在各类资源上享有足够的优势，但对于危机过后复杂情况应对问题上还不够全面和具体。因此对于出现较为复杂的危机情况，政府在管理方面还是相对有限的。
其次公共危机管理方面的法律规范不健全。法律制度规范是进行公共危机管理工作的重要依据。尽管对于一些突发事件我国有相关的法律文件，但是相对规范和专业的法律制度还是空白区。为此在对已有相关法律进落实和执行过程中还要不断地进行完善，与此同时还要关注对公共危机管理方面的相关立法工作。
最后官僚体制的效率低下，应对公共危机的能力亟待解决。官僚制的规则之上，层级节制以及职能分工都是政府在危机管理中所具有的优势与资源。但是这也是导致政府危机管理中无效率和责任缺失的主要因素。因为官僚制组织结构是一个金字塔的结构，各个层级遵循固定的指挥线条。
3. 提高政府公共危机管理能力的途径
为了使政府公共危机管理能力再上一个新的台阶，还需要探索和寻找更加合适的途径。政府公共危机管理能力的提升离不开方向的牵引，也离不开方法的指导。
首先对政府的管理模式和层级结构进行完善和优化。为了实现政府公共危机管理能力的提升，先要从管理模式和层级结构的优化和完善做起。传统的公共危机管理模式在公共危机表现突出的今天已经不能与之相适应，需要管理型的公共危机管理模式来实现更新替代。管理型的公共危机管理模式主要指的是对公共危机的系统管理和过程管理，它在管理实现过程中更加强调的是对公共危机的处理和应对的过程，除此以外它更多的是强调危机的预防、恢复和重建，换句话说就是强调决策机构在公共危机应对中的关键作用和发挥。所以对公共危机管理模式和结构的优化是提升政府公共危机管理能力的第一步，也是关键的一步。
其次加强合作从而使协调机制更加完善。为了实现协调机制的完善工作，作为政府要能够与非政府进行合作，从而达到共同应对公共危机的目的。在应对危机管理的过程中，政府发挥着重要的作用，但是非政府组织也是不可缺少的组成部分。非政府组织在公共危机管理中表现出以下特征，一是非政府组织所具有的服务导向性。非政府组织机构不以盈利为目的，它主要是为社会提供更多的服务，所以它在技术和专业队伍上都具有绝对的优势；二是非政府机构组织较为灵活。
第三加强对危机管理的立法工作。政府危机管理工作离不开法律依据，所以在对危机管理的立法工作上还是要给予更多的重视。纵观国际危机管理经验可以看出完善的法律和法规才是政府危机管理机制重要的制度保障，所以对危机管理的专业立法工作必须给予高度的重视。
第四加强危机教育工作。政府公共危机管理工作不是由政府单方面的努力就可以实现的，还需要强化对公众的危机教育工作实施。为了全面应对公共危机还需要提高公众的社会成熟度，所谓社会成熟度就是要求社会公众在公共危机面前临危不惧，能够及时地寻找办法来应对危机化解危机。通过对公众的危机教育工作可以提高社会的成熟度，还可以提升政府的管理效果。所以政府要从多方面和多角度对公众进行危机教育以应对各种公共危机的来临。
4. 结语
综上所述，每个国家都会出现各式各样的公共危机事件，提升政府公共危机管理能力可以有效地避免各类危机事件，也可以实现公共危机事件的有效控制和预防。所以对于一个国家的危机管理能力的权衡既可以从政府应对危机时的管理处理能力看出，也可以从该国的社会公众的社会成熟度看出来。因而公共危机管理工作要想落实好，还需要政府、非政府以及社会公众的共同努力。
参考文献：
关键词：应急管理；公共财政；应急机制
中图分类号：D630.8 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）23-0256-02
近年来，世界范围内连续爆发了一系列的突发公共事件，如“9·11”事件、“卡崔娜”飓风事件、印度洋海啸事件、SARS事件、“5·12”汶川大地震等。这些重大的突发事件给当地的经济、社会发展造成了巨大的破坏，因此，加强突发公共事件的应急管理工作势在必行。而财政是处理突发公共事件的最后防线，是应对公共突发事件必不可少的手段，是各种应急机制得以有效运作的财力保障。所以，公共财政是贯穿于整个应急管理过程的，也是最重要的一个部分。现今的学者大多数都将研究的重点放在评述我国的财政应急机制的优缺点方面，可是笔者关注，对于应急管理工作的资金支持是否可以引入私人组织呢？私人组织提供应急管理的资金是否有效率呢？本文利用公共管理学、公共经济学的理论，着重于从公共财政的重要性、利用公共财政视角分析应急管理的可行性和必要性等方面的论述对上述两个问题给予否定的答案，说明公共财政在应急管理中的可行性、重要性和必要性，以及我国的公共财政应急机制及其作用。
一、公共财政在应急管理中的重要性
就我国而言，每年因公共危机损失严重，据统计2003年，我国因生产事故损失2 500亿、各种自然灾害损失1 500亿元、交通事故损失2 000亿元、卫生和传染病突发事件的损失500亿元，以上共计达6 500亿元人民币，相当于损失我国GDP的6%。2004全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4 550亿元。仅就自然灾害而言，我国是世界上自然灾害频发且十分严重的国家之一（见表1）。据民政等部门统计，自然灾害每年给中国造成的经济损失都在1 000亿元以上，常年受灾人口达2亿多人次。
通过上述数据表明，公共突发事件给我国带来了巨大的经济损失，同时也对政府部门的应急管理工作带来了更大的挑战。应急管理是政府针对突发公共事件的管理，目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效地处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。公共危机越来越频繁爆发的趋势以及其产生的严重的后果要求我们必须深入研究公共危机的性质并在最大程度上消除其不利影响。
表1 1994—2005年中国因灾害直接经济损失及其
相当于国内生产总值的比例（单位：亿元）
资料来源：《中国减灾和可持续发展》，科学出版社，2006.
公共危机具有突发性、紧急性、严重威胁性和高度不确定性等特征，使得其一旦发生，就会给人民群众的生命财产带来极大的灾害性和破坏性。在公共突发事件发生后，需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力极大和不确定性极高的情况下做出关键性决策。这在很大程度上考验着一个国家的应急反应机制。公共安全是最重要的一种公共产品，提供公共安全服务、保护公民生命财产安全是现代服务型政府必须承担的一项基本职能。财政是公共危机应急机制的最后一道屏障，财政应急反应机制也就成为国家应急反应机制的一个重要组成部分，其作用在于为处理突发性公共事件提供财力保障。同时财政应急反应机制又是一个复杂的系统，由一系列要素构成，如应急目标、应急手段以及应急程序等。财政应急反应机制的完善与否，直接关系到政府在应对公共危机时能否发挥应有的作用，能否将损失降低到最小限度。
二、利用公共财政视角分析应急管理的可行性和必要性
首先，应急管理属于公共产品，应当由政府提供。
在突发事件爆发后，对于一个地区而言，危机产生的影响是普遍性的，因此，政府的应急管理工作是面向该地区的所有人员，而且想要排除某人不接受应急管理的代价也是相当大的。这也就是经济学上的受益的非排他性。而且，由于应急管理具有极强的外部性，当出现正的外部效应时，利益外溢，生产者的成本大于收益；出现负的外部效应时，生产者的成本小于收益，受损者得不到应有的损失补偿。公共突发事件的应急管理具有正的外部效应。私人部门以追求私人利益最大化为目标，单纯依靠市场机制本身，无法使受益者付费或使受害者获得补偿，从而导致社会收益和私人收益、社会成本和私人成本之间差异的产生。这些就造成了应急管理收费的不可能性、市场失灵等特征。所以，应急管理工作属于一种公共产品。
因此，作为公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者的政府，拥有大量的社会资源，其身份和性质也决定了政府是社会公共利益的代表，这一角色必然要求其承担起管理危机的重要责任。
其次，公共突发事件的突发性、紧急性以及灾后救治的长期性等特征，要求应急管理工作必须有公共财政的保障和支持。
由于公共突发事件爆发的突然性、紧急性和不可预料性，所以，当危机发生时，为了遏制突发事件的蔓延和控制其危害，需要采取果断措施进行应急治理，从而需要投入大量的资金。应急治理的支出属于短期性的支出，但资金需要突然，必须及时供应。私人通常都不会有大量闲置的资金供给应急管理，其筹集资金的能力也相对比较弱，而且私人还会有一些其他客观的原因或者个人情感等问题，都会导致私人提供应急治理的资金会产生低效率的现象发生。因此，只有公共财政才能做到迅速筹措，保障供给。
有些突发公共事件对积累起来的社会财富具有极大的破坏性，像地震、洪水会大面积地破坏房屋、桥梁、道路等公共设施，战争的破坏也是如此，因此，危机发生后的重建任务也是相当繁重。为了对突发公共事件造成的损失进行积极的挽救和采取必要的防范措施，同样也需要投入大量的财政资金。这些资金属于对突发公共事件后期治理的支出，一般具有长期性。虽然在危机刚刚发生之时会有一些私人组织或者非政府组织自发的对灾区人民以及灾区的应急工作给予一定的资金援助，但是，在灾后重建的过程中，私人组织都不愿介入其中。因为灾后重建的任务繁重，经济效益相对微弱，而且对于灾后重建工作的资金供给也不像危机发生时的资金援助那样可以获得很强的社会影响力和公信力，对于提升私人组织的形象的效果也相对减弱。因此，私人组织都不愿提供突发公共事件后期治理的支出。这样，这一繁重的任务就只能由公共财政负担。
另外，突发公共事件的发生通常都会造成灾区乃至全国的人民产生一种恐慌的心理，容易造成社会一定程度上的混乱，从而导致公众对政府的信任程度降低。因此，当危机发生之时，政府需要投入一些政治上的或者政策上的资金支持，用以安抚公众并且提升政府的公信力。例如，为了扶持遭受突发事件冲击的行业和劳动者渡过难关，恢复正常经营活动，必须及时出台一些财政救助政策，尤其是对财政收入下降的重灾区行业，更需要采取一系列应急措施，加以救助。
三、我国的公共财政应急机制
公共财政应急机制是一种在社会非正常状态下（即危机状态下）保障人民生存权利的体制，是国家安全和社会稳定不可或缺的财政制度安排。应急机制所体现出的体制优越性、政府信任度、国际影响力等是一国最宝贵的财富。积极探讨社会主义市场经济体制下应急公共财政的模式，建立健全行之有效的公共财政应急机制对于保障人民生活安全和推动社会进步，促进经济持续稳定增长，具有重要的现实意义。
2006年国家的《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家专项应急预案》等规定了财政部门在公共危机管理中的职责和在应急管理中的具体程序，如财政部门负责中央应急资金以及应急拨款的准备，中央财政每年根据上年度实际支出安排特大自然灾害救济补助资金，专项用于帮助解决严重受灾地区群众的基本生活困难等。还有，我国现行《预算法》第32条规定，各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%—3%设置预备费用，用于当年预算执行中的自然灾害开支及其他难以预见的特殊开支。以上相关的法律及政策规定是目前财政部在应对公共危机时的基本依据。从抗击雪灾、“5·12”汶川大地震时财政的应急反应中可以看出，灾害发生后，我国财政部主要在资金、政策和措施三个方面，通过资金拨付、减免税费、节支和贴息等方式应对公共危机。
具体表现在以下几点：（1）中央财政投入大量资金，重点加强了应急物资储备和应急队伍装备、灾害监测网络和预警系统建设、灾害恢复重建能力建设等工作；（2）财政部门安排专项资金，用于支持应急管理部门的日常工作需求，推进应急管理工作的法制化、规范化建设，支持应急队伍建设；（3）支持国家防汛抗早、抗展减灾、森林防火、安全生产、核应急、公共卫生、公安、反恐怖、反劫机等专业机构应急指挥能力的建设；（4）财政部门初步建立了部门协调机制。根据《国家突发公共事件总体应急预案》的要求，财政部门按照“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的原则，在应急管理机构的统一部署下，推进应急管理制度建设，完普规章制度，明确财政部门在应急管理中的职责定位。在此基础上，财政部门积极与有关部门进行沟通协调，建立健全部际协调机制，确保应急管理工作协调有序地开展，保障应急管理资金的及时拨付到位，满足应急管理工作的资金需求。
尽管如此，我国的公共财政应急机制仍处在初期的发展阶段，存在着一些不足。例如，法律依据不足；应急管理资金投入分散，政策的总体效果不明显；预算费的功能弱小；地方政府和中央政府的职责模糊；缺乏有效的监督机制等等。因此，仍需要在现实工作的基础上，再通过更多学者专家的努力，探索更适合我国转型社会发展的公共财政应急机制。
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[4] 苏明，刘彦博.我国加强公共突发事件应急管理的财政保障机制研究[J].经济与管理研究，2008，（4）.
[5] 管泽锋，郑佳.公共财政背景下应急管理保障机制的构建[J].中南财经政法大学研究生学报，2009，（2）.
城市是经济社会发展到一定阶段的产物，是社会文明和人类进步的标志，是政治、经济、科技、文化、人口、资本、信息、地域集聚的社会庞大系统， 是大量人群聚居生活的地方，是我们理想的家园，美丽的栖息地。1900年世界人口只有一成居住在城市，现在已经超过一半的人居住在城市。进入新世纪，发展中国家城市化速度更加加剧，我国城市化速度以每年1500万人口在增加，处在快速发展期，这一现象是世界也是中外历史上绝无仅有的。城市的扩张，原有城市的改造更新，新旧城市的衔接融合，成千上万的新居民的涌入，流动人口的膨胀带来了新的情况和新的矛盾。特别是中等城市、大城市，超大城市群的快速发展与扩张，使城市管理问题日益突出，待解的难题刻不容缓。危机对城市威胁大、影响范围广，单体灾害极易引发更为严重的系列性次生灾害或衍生灾害。并且，就危机的特征而言，危机具有威胁性、突发性、不确定性以及危险性的双重效果性，不仅会造成公众生命、财产的巨大损失，而且也会给社会经济的发展和基础设施建设带来重创，甚至更为严重的，会引发环境恶化和民众情绪的恐慌，从而阻碍社会的稳定和可持续发展。据国家安监总局统计，我国每年因自然灾害、事故灾害、公共卫生管理和社会安全事故等突发公共事件造成的人员伤亡逾百万，经济损失高达6500亿元，占我国GDP的6%。
二、城市危机管理现状
近些年城市所发生的一系列危机事件，极端天气、安全生产事件（频发的矿难、重大安全生产事故）、突发，公共疾病传染的扩散和水体污染以及特大火灾等等一系列危机事件，（如始于我国南方的非典、海啸台风的登陆、各地频发的冰雪灾害、洪涝灾害、汶川地震、玉树地震和环境污染、民族冲突、、社会泄愤事件等），严重影响了我国社会稳定和经济的持续性发展，给社会发展和民众的生命财产造成重大损失。作为一个飞速发展的国家，如何构建适合国情、适合需要的危机管理系统，从而有效、及时地规避、应对与处理这些突发性危机事件，预防灾难的发生、减少灾难发生后的损失，而且在危机发生后也能使政府按照预定的计划有条不紊地应对危机。构建科学完善的危机管理体系，建立及时高效的城市危机管理机制，提高应对危机综合管理水平，保障人民群众生命财产安全，也是为提高各级政府执政能力的当务之急。对危机综合管理，建立危机管理评估体系与对危机管理提出预警是当前政府管理的重中之重的课题，与西方发达国家相比，我国危机管理建设还处于起步阶段，加快我国危机管理机制的建设，提高危机的综合管理能力，已经成为我国政府现阶段所面临的重要任务。
相对于西方国家而言，我国的危机管理研究还比较薄弱，自上世纪80年代恢复行政管理学科以来，主要是对正常状态下的公共行政进行研究，而对非正常状态下的行政管理缺少专门的研究。“9·11”事件和“非典”疫情后，危机管理引起政府有关部门和学者的高度重视，中国社会科学院、国家行政学院、中国人民大学、清华大学、中国政法大学、北京师范大学等高校和科研机构都相续建立危机研究中心，中国行政管理学会专门成立了公共危机管理课题组，并取得了一些科研成果。我国学术界对危机管理的研究虽取得了一些成绩，但仍存在明显不足。一是我国学者对危机管理的论述仍散见于危机管理的专著和发表的学术论文中，而专门论述危机评估的专著寥寥无几；二是更多停留于宏观的、粗线条的研究，而对危机管理系统的微观的研究不足；三是跨学科研究不够，我国的研究主要局限于政治学与管理学等领域，而运用经济学、社会学与生态学等学科的理论和方法较少；四是危机管理指标缺少量化，危机管理的指标体系不够科学，许多专家提出的指标设置不统一、不全面。总之，目前我国危机管理还没有形成一个综合性研究格局，对危机评估的研究定性多于定量研究，视角单一。
从某种程度上说，危机评估要比危机管理的任何环节显得更加重要。避免或减轻危机发生的损失是对危机综合的管理和利用，而不是对危机的应对和处理。诺曼·奥古斯丁认为，最成功的危机解决办法是在危机潜伏期，但是“作为控制潜在危机花费最少、最简便的方法，它却经常被完全忽略”。长期以来我们的城市发展中，存在着重建设轻管理、重视经济效益忽视社会效益、重视眼前利益忽视长远利益的倾向。好些城市多年来强调唯GDP的结果，致使城市停留在管理方式粗放，管理体制落后，机构重叠、政出多门、分散管理的情况比较严重。 总体上缺乏统筹、协调和规划。城市基层组织、非政府组织、民众参与度不高。城市功能弱化，基础设施陈旧，公民危及防范意识和公共道德淡薄 ，城市管理的内涵理解过于狭隘，将城市管理仅仅理解为一般意义的前工业时代的公共设施、园林，绿化等范围的“小城管”， 在危机发生的处置上，常常是领导仓促上阵，左右配合不灵。临场指挥不当，延误最佳时机，未能把损失减低到最小程度。更有的面对危机突发，束手无策，其所指定的应急预案，拉不出来，排不上用场，形同虚设。更有的领导稀里糊涂已被问责。
三、城市危机评估的意义
探讨城市危机评估的建立这一论题具有非常重要的理论意义和实践意义。
1.理论意义
危机管理理论与方法的研究在我国近几年才得到重视，而关于城市危机评估机制的研究较少，本研究对国内这一领域的开拓具有重要意义。本研究将管理科学、系统工程、公共事业管理、政治经济学和法学的理论、观点和方法集成研究，并加以融合、贯通，使城市危机评估机制的研究更具有前瞻性和可操作性。在此基础上，建立了城市危机评估，并构建了城市危机评估指标和方法，为危机管理部门提供可靠的依据。
当历史的车轮驶进21世纪，突发公共事件成为中国政府和中国公众广泛关注的焦点词汇。从“非典”疫情到禽流感，从汶川地震到青海玉树地震，从松花江水污染事件到频发的煤矿透水或瓦斯爆炸，从南方多省的连续干旱到多城市的暴雨内涝，让人们一次又一次的感受到突发事件的灾难性打击，也更让政府和公众深刻认识到对突发公共事件管理的重要性和紧迫性。2004年党的十六届四中全会明确提出建立健全社会预警体系和突发事件的应急机制。2006年1月8日，了《国家突发公共事件总体应急预案》，2007年11月1日开始施行《中华人民共和国突发事件应对法》。迄今为止，我国政府对突发事件的管理体制和制度建设逐步完善，管理水平和能力亦迅速提高，但是当转换审视的维度，以性别角度观察时才发现还有很多方面有待发展。
一、突发公共事件的常态化管理
突发公共事件具有突发性，意味着事件的发生具有非预期性，情况往往非常紧急；突发公共事件具有高度的不确定性，意味着事件发生的时间、地点等要素是很难确定的；突发公共事件具有深远的社会影响，这意味着任何事件发生时影响都不是单一的，其破坏力和影响力是超出事件本身的，具有强烈的扩散效应。突发公共事件的这些特点，使很多实践者对其形成的一种普遍认识就是一种偶发事件，突发公本文由收集整理共事件管理也就是一种事件管理。然而随着对突发公共事件认识不断深入，这些认知受到了挑战。
德国社会学家乌尔里希·贝克（ulrich beck）提出了“风险社会”（risk society）理论。随着科学技术的高速发展和全球化的发展，人类社会已经开始进入一个“风险社会”时代。贝克认为“风险”包括八个方面的内容：风险“既不等于毁灭也不等于安全或信任，而是对现实的一种虚拟。是在认识（再认识）中领会到的知识与无知。”[1]风险是科学理性与社会理性的结合，一方面基于数学的概率，在技术上是可以管理的；另一方面同时内含着伦理的属性，是客观化的乌托邦的消极意向，不可能被安全严格地诊断，剩余风险（residual risk）成为讨论问题的核心。风险是多样的，与未来相关，具有非现实性。贝克认为在风险社会，过去失去了它决定现在的权利。它的位置被未来取代了，因而，不存在的、想象的和虚拟的东西成为现在的经验和行动的“原因”。可见，在贝克看来，“风险社会”已经是当代社会的本质属性，“风险”是客观存在的，同时也预示着社会发展的方向。所以危机在风险社会中将不再是一种突发事件而是“任何发展前进中的固有之物。危机永远都不是特例的，而是展示了一个发展阶段，组织不再能如同以前那样在相同的基础上运作，而达到了一个新的发展阶段。”[2]因此，常规的线性思维与行为方式就与组织发展和风险社会显得不相融合了。
对此，德国洪堡大学教授克劳斯·奥菲（claus offe）亦作出了殊途同归的理论阐述。他在专著《福利国家的矛盾》中阐释了偶发危机（sporadic crisis）与过程危机（processual crisis）。人类社会在发展的过程中存在着两种危机，一种是“偶发危机”，这种危机是在短时间内突然爆发的，难以预测的灾难，它的破坏性非常巨大，会对现行系统造成极大冲击；另一种是“过程危机”，是“违反社会系统之‘语法’的过程”、“是系统所面临的‘抵消性’发展趋势”。[3]在奥菲看来，过程危机破坏了社会系统自身的结构原则，然而这种破坏对于社会自身结构而言又是必要的，并非可有可无的。过程危机成为系统的社会所固有的属性，伴随着社会的发展而发展。因此突发事件不仅是一种偶发现象，而是社会发展的一种常态。对突发公共事件的管理也应该实现以事件为中心的偶发管理到以过程为中心的常态化管理的转变。这一转变为以女性角度考量突发公共事件管理提供了空间。
二、运用女性管理，有助于改进突发公共事件的管理方式
国外学者对突发公共事件管理的研究主要以危机管理概念来表述。美国学者罗伯特·希斯是最早从事危机管理研究的学者之一，他认为危机管理是一个系统工程，整合性地提出了危机管理的4r模式，明确指出，“有效的危机管理应该能够转移或缩减危机的来源、范围和影响，提高危机初始管理的地位，改进危机冲击的反应管理，完善修复管理，以便迅速有效地减轻危机造成的损害。”[4]史蒂文·芬克（steven fink）认为：危机管理是指组织对所有危机发生因素的预测、分析、化解、防范等而采取的行动，包括组织面临的政治的、经济的、法律的、技术的、自然的、人为的、管理的、文化的、环境的和不可确定的等所有相关因素的管理。因此，从学者对危机管理的界定不难看出，突发公共事件管理是一项系统工程，关注的不仅是突发公共事件的应对，更需要做好突发公共事件的预防工作，以及事件发生后的恢复工作。因为突发公共事件管理具有公共性，主动性和决策的非程序性，这些特点决定了女性管理在突发公共事件管理中的重要作用。
helgesen在20世纪90年代提出了她的女性领导管理风格学说，与传统以男性化概念为基础的管理方式迥然不同的，这种管理风格注重沟通、协调、良好的人际关系以及集体的成功。rosener的研究基本印证了helgesen的女性领导风格学说，她指出男性多数采用交易式的领导方式，女性更多采用变革式的领导方式。女性领导者青睐于设定宽泛的组织目标，可以将个人的兴趣与组织目标实现有机结合，通过鼓励下属参与和激励实现个人价值进行管理活动。因此，女性领导者的管理方式是非强制性的，更注重沟通与协调，强化他人的自我价值，善于激励。正如管理大师亨利·明茨伯格所说：“组织需要培育，需要照顾关爱，需要持续稳定的关怀。关爱是一种更女性化的管理方式。”
转贴于
女性的管理方式要求突发公共事件管理中不仅发挥命令—控制的强制力，同时要发挥激励—互动的感染力。以科学理性的角度考量，政府突发公共事件管理的目的是使用最小的投入获得最大的产出；以社会理性的角度考量，是实现最大程度降低社会危害。因此，预防是解决危机的最好方法。《左传·襄公》中提到：“居安思危，思则有备，有备无患”、“凡事豫则立，不豫则废”。我们需要，安而不忘危、治而不忘乱。因此，在突发公共事件的酝酿阶段，可以充分利用沟通和协调的方式，将可能出现的社会矛盾和潜在的不安全因素在对话与协商的平台上予以化解与处理，避免矛盾升级为冲突。
如果一旦突发公共事件出现，形势往往非常紧急，很多情况没有给领导者和执行者充足的时间权衡利弊。突发公共事件是“典型的非常规决策，其显著特征是‘结构不良性’，由于结构不良的问题具有weaver所说的‘组织复杂性’（organized complexity）的特征，即问题的性质由众多变量协同决定，所有变量都以一种复杂但并非随机的方式同时相互关联，任何部分变量的重新组合都会改变，从而不能再现问题的原状。因此，突发公共事件的‘结构不良性’使人们无法对问题进行事前（ex ante）和事中的‘情景界定’（situation defining）和‘情景分析’（situational analysis）。因而，无法在短时间内对突发事件进行结构化分析，从而确定其演变趋势”[5]。在这种情况下，突发公本文由收集整理共事件管理的对象是不确定的，预测中充满可变因素，应对计划也需要随时调整。而这些都没有一个可以适用的常规模板，是非程序化的。实践者经常混淆紧急和危机状态，当然危机中一直存在紧急的元素，但是二者是有很大区别的，在紧急状态下，行为者虽然没有太多时间作出反应，但是解决情况的方法是知道的；而在危机状态下，不只是时间稀缺，而且解决问题的办法也是未知的。[6]突发公共事件发生时的不确定性和非结构性，决定了在对其进行管理时女性管理方式的蛛网式组织结构的适当性。蛛网式组织结构在于形成相互关联的团队，而不是自上而下的科层制结构，因此突破了传统金字塔结构的权威式领导。这种组织结构不仅具有弹性，更可以使组织内的成员发挥主动性与能动性，有利于决策者和执行者在突发事件时因地制宜，依据事件的程度和影响第一时间采取最有效的措施。
三、发挥妇联组织作用，有助于完善突发公共事件的治理格局
20世纪90年代以来，“治理”理论逐渐兴起。文森特·奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆在多中心理论中阐述了公共治理多元主体的精髓，“单中心政治体制重要的定义性特质是决定、实施和变更法律关系的政府专有权归属于某一机关或者决策结构，该机关或结构在特定社会里终极性地垄断着强制权力的合法行使。”[7]在多中心的政治体制中，没有一个机关或者决策结构能终极性地垄断着强制权力，而是很多形式上相互独立的决策中心分享着权力。权力执行者与普通公众在权威上的不平等是受到约束和限制的，法律对两者具有相同的约束力。
传统突发公共事件管理认为只有政府才是管理的主体，但当突发公共事件爆发时，很难非常清晰地将责任和义务区分开来，危机时的集体行动不再具有常规状态下的井然有序与科学筹谋。事实已经证明了当前突发公共事件在广度和深度上都在不断挑战着一元管理主体的能力和资源，政府独自处理突发公共事件已是力有不逮。突发事件管理需要动员政府和社会中的所有力量，彼此协作，形成多元治理的主体格局才能使突发事件管理更加高效。妇联组织作为当前中国非常重要的群众组织在突发事件管理中应该充分发挥作用。
随着我国人口规模的扩增，生活水平的提升，人们在进行社会生产和追求精神文化的同时，也面临着各种公共危机事件的突袭。最突出的五种公共危机种类包括社会安全、食品质量、高强度传染病、生态灾害以及事故灾难，且基本都危及到公众生命和制约着社会发展。2015年8月12日，天津瑞海公司所属的危险化学品仓库发生火灾，在消防员灭火过程中，现场相继发生两次爆炸。截至2016年2月5日，天津危化品爆炸事故调查报告出炉，该事件造成165人遇难(其中公安消防人员110人)，已经核定的直接经济损失高达70亿元。该事件形成的严重后果不仅是伤害了伤亡者的家庭，更是损害了政府的公信力。
公共危机应急管理不仅作为一种社会管理，也是一种政府管理，它在一定程度上衡量着政府管理水平的高低。对公共危机具有预防、控制和重建功能的公共危机应急管理本应作为一种行之有效的政府管理方式而运行，但在该事件中，反应出的不是我国政府危机应急管理强大的应对力，而是折射出了政府危机应急管理存在的各种问题。这些问题的存在，不仅使得危机没有事前进行预防，危机爆发后难以在短期内得到有效处置，甚至造成危害的进一步扩大。在为促进政府管理水平的提高、有效的预防和应对各类公共危机事件对人类的危害以及确保社会的和谐发展等各方面的利益来看，对公共危机应急管理进行相关研究是具有十分重要的深远意义。该文基于天津危险化学品爆炸事件的分析，探讨我国政府公共危机应急管理中存在的问题，并且尝试提出一些相应的解决策略。
一、公共危机应急管理概述
公共危机应急管理是指政府及其他公共管理机构，在科学的危机管理理念指导下，通过建立必要的危机应对机制，在公共危机的事前预防、事发应对、事中处置和事后管理过程中采取一系列的相关活动。公共危机应急管理具有主体多元性，法律和行政手段为主，经济手段为辅等特征。以期达到有效预防、处理和化解公共危机，保障公民的人身权和财产权，促进社会健康稳定发展的目的。
我国的政府公共危机应急管理体系始建于2003年，一场突发的“非典型肺炎”(SARS)所引发的公共危机使得我国政府危机应急管理体系受到考验。2003年5月，我国出台《突发公共卫生事业应急条例》，这是我国制定的第一部有关应急管理的法律条例。2006年1月和2007年11月，我国陆续颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》和《突发事件应对法》等法规，将预防、监测、处置和恢复的政府权责进行法定化。所有这些，标志着我国公共危机应急管理工作在规范化和法制化的道路上迈出了重要一步，进入了一个新的发展阶段。由此也可看出，公共危机与应急管理是密切相关的，科学、有效的利用应急管理成为了我国政府应对公共危机的新办法。
二、天津危化品爆炸事件中政府公共危机应急管理存在的问题
天津危化品爆炸事件产生的影响不单是对有伤亡的家庭，也是对全国易燃易爆物品的管理敲响警钟，更是对政府危机应急管理能力发出质疑声。面对出现的救援方案错误、应急预案缺失、法律问题规定不明确等种种指责来看，政府在该事故中的公共危机应急管理还存在着一些亟需解决的问题。
(一)信息沟通机制不完善，决策失误
当前，我国缺乏规范化和制度化的信息沟通机制。危机出现之后，消防指挥员指示用水降温的处置方案进行灭火，这对于危险化学品爆炸引发的火灾而言作用是微乎其微的。在该事故中，救援人员的遇难人数达到110人，约占全部遇难人数的三分之二。笔者认为出现此问题的原因在于：政府缺乏有效的信息沟通机制，各部门的信息沟通不及时，信息的不对称导致决策者决策失误。在危机状态下，无人在第一时间指出火灾发生地存放着危险化学品，决策者没有及时具备与决策相关的充足信息，以致做出错误的决策，出现重大伤亡后果。我国目前的沟通机制基本是复制于行政管理体制，逐级管理、对上负责、随意性强、共享性低，而这种机制并不能适应当下应急管理的要求，也是信息不能及时和有效的传达，发生缓报、瞒报问题的原因所在。因此，如何在危机事件情况下做好政府各部门之间的协调、有效和及时沟通，是政府公共危机应急管理实现最大化效益的关键性因素。
(二)公共危机意识淡薄，缺乏危机预警机制
政府和公共管理组织的危机管理存在危机意识淡薄、危机管理意识不到位等问题，更没有树立起足够的危机应急管理意识。而意识上的淡薄必然导致对危机问题的紧急性和威胁性认识不到位，对危机发生的可能性和破坏性还存在侥幸心理。由于对危机的不甚了解，一旦发生就会带来恶劣的影响。以前，我国有发生一些公共危机事件，但类似天津危化品爆炸事件的案例我国是史无前例。该事件造成如此惨痛的后果原因是：一是事故方瑞海公司的安全责任过失，二是政府危机管理工作不力。瑞海公司固然有不可推卸的安全责任，但政府监管与危机管理不到位，政府的危机意识淡薄，忽视了瑞海公司与居民区道路最低安全距离的规定，使得危害进一步扩大。根据国家安监局2001年颁布的《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》，规定“大中型危险化学品仓库应与公共建筑物、交通干线、工矿企业等距离至少保持1000米”。而属于大型仓库范围的瑞海公司的爆炸点与直线距离最近的小区是600余米，方圆3000米内存在近10个小区，距离爆炸点500米开外，还有海滨高速和津滨轻轨。针对瑞海公司的危险化学品，政府部门事先未做充足的危机预防，危机预警工作准备不足，也未制定出科学合理的应急预案。尽管一直以来，在危机出现后，政府总是及时采取有效措施以使危害降至最低，但危机管理的核心在于的是预防，其次才是应急预案的施行。在面临种种危机时，若政府未能高度重视，识别其中存在的风险和做好相应预防工作，那么在某一时刻，定会触发比此次更大的危机产生。
(三)相应法律适应情形混乱，规定不明确
天津危化品爆炸事件中究竟是适用《安全生产法》还是《突发事件应对法》是有所争议的，笔者整合该事件，得出如下：该事件前后所适用的法律是不一致的，爆炸前或者爆炸开始小段时间内，应当适用《安全生产法》，因为其是一起安全生产事故，但随着事态失控危害扩大，危机到公众的生产生活，牵涉到公共领域的安全，应当更适用《突发事件应对法》。一项危机如果涉及两部法律，责任如何划分，问题如何界定，以谁为主，以谁为辅这也是一些有待定夺的问题。此外，在《突发事件应对法》中，暂无明文规定应急状态的开始，只有应急状态的结束，突发事件后，明文规定是政府需要宣布进入应急状态后才可以行使应急权。然而，在该事件中，政府并未宣布进入应急状态，所以政府处置的受灾群众的动产和不动产都是缺乏法律支持的。法律本应是政府行为的有力后盾，但却因规定的不明确，适用情形的混乱，成为政府应急管理的最大障碍之一，这是当时立法的不充分，法律滞后的缺陷。
三、提高政府公共危机应急管理水平的对策
现代社会是一个高风险社会，公共危机应急管理的实质就是在最短的时间内，以最小的代价化解危机，稳定社会持续平稳发展。因此，科学有效的危机应急管理是国家、社会和各行各业安定、和谐发展的重要保证，而如何确保危机发生时应急管理的有效性，对社会公众来说是至关重要的。
(一)成立应急管理部门，实行专业化管理
在情况许可情况下成立专门的应急管理部门，并根据需求方向引进和培养危机应急管理人才，建立科学有效的危机管理体制。同时也可借鉴公共危机应急管理相对成熟的他国的管理经验，提升自我的管理能力，例如美国的联邦紧急事务管理署(FEMA)，也可借鉴他国的案例进行危机预防。
(二)建立有效的信息沟通机制
公共关系学指出，信息沟通是危机应急管理管理的核心。事先建立有效的信息沟通渠道，做好危机发生前、发生时和发生后的沟通，这是妥善处理危机的重要工作。第一，实现政府各部门之间的协调沟通，提高快速反应能力，加强各部门对危机联合防御控制能力，以此来明确最基本的危机根源和应对方法，确保危机来临时应急管理的有效施行;第二，由于危机的不可预测性远超过事件本身，公众由于信息不畅产生种种猜忌，而大多又倾向于质疑政府，产生信任危机。因而，建立有效的信息传播系统，是处理危机的重要工作之一。政府在应对危机时，对内和对外都应做到及时、真实和有效的信息沟通。
(三)建立公共危机预警机制
政府和公民都要树立危机预警的意识，做到防患未然或未雨绸缪，只有如此，在危机来临之际，才能从容应对。公共危机的预警机制是整个应急管理过程的前期工作，其目标是主动预防和避免公共危机的发生。建立政府公共危机预警机制，形成集信息收集、加工、整理、预测等子系统组成的综合性信息系统来监测危机现象，通过综合收集的信息资料，既可以向公众发出准确的警示信息，让公众有所预防;也可在此过程中，预防公共危机的发生，提前处置危险信号;根据动态环境的变化及时的对应急预案进行补充、调整及重修，形成更加科学合理的应急预案。
(四)规范应急管理的相关法律
公共危机应急管理是一种针对不特定的事件做出的快速又有效的特殊化决策，且公共危机事件往往会对不特定公众造成非公正性的影响。由此来看，如果操作失误或处理不当，都可能进一步引发公众对政府的信任危机，在此情况下，国家的执法活动就更需有理有据。目前，我国虽有《安全生产法》、《突发事件应对法》等法律，但法律具体落实还不够明确，法律条文的应用也不够详细，甚至有的无法可依。天津吸取天津港事件的教训，于2016年2月出台《危险化学品企业安全建设实施方案》，上百位遇难者、几百位受伤公民和数十亿的损失才呼唤出一部实施方案。若是政府能早日意识到危机，出台法律规范，严格依法办事，天津港爆炸是否能将危害降至最低，甚至有效避免。法律法规是危机管理的基础，也是应急管理的依据，完善旧法，订立新法，公共危机应急管理才能在一定程度上实现高效运转。
四、结语
我国一直以来就是一个地域广阔、人口众多的大国，如今我国人口更是突破14亿，其公共危机发生的频率也就相对较高。基于这一国情，当今政府必须把应急管理作为一项重要职能应用于公共危机管理过程的始终。公共危机应急管理是一项高度复杂的管理，包括三个阶段：一是危机发生前预防，尽量有效避免;二是危机发生时控制，防止扩大化;三是危机发生后重建，尽早恢复社会稳定。这三个阶段都不可忽视，需要我们高度重视。危机事件出现是政府不得不面对的问题，而有效的政府应急管理是解决问题的关键所在，是社会的健康发展和公众安居乐业的根本。因此，尽管我国政府公共危机应急管理还存在些许缺陷，但相信今后会不断完善，营造出更加和谐的社会环境。
Abstract: In the public crisis management, take can as reduce the public crisis's destructiveness is own duty, provides the policy prevention and the safeguard security value turns over to for the aim, is the government must policy value localization. The traditional control government displays many insufficiencies in reality, the author thought that must move toward the flow government from the control government, remoulds the idea, the consolidated information technology system, to enhance the government foresight, to strengthen the social participation the standardization, can fundamentally earnestly realize the policy value.
关键词：危机管理；公共政策；流程型政府；价值实现
key word:Crisis managementCommunity policyFlow government The value realizes
作者简介：罗敏 南京航空航天大学人文与社会科学学院09级行政管理专业硕士研究生
近几年来，SARS、甲型H1N1、汶川地震、玉树地震等一系列的公共危机事件的突发对我国的公共危机管理提出了新的要求和严峻的挑战。表现为人民群众对公共安全的政策诉求与传统管制型政府政策价值实现之间的矛盾。笔者认为，政府从管制型政府走向流程型政府，转变公共政策价值实现的运作机制是解决该组矛盾的必然要求。
一、公共危机管理的政策价值定位与传统管制型政府的不足
公共政策是一个与功能、目的紧密联系，并最终以实现公共利益为价值旨归的活动过程，并且其价值定位起点和最终都应当是人民群众的利益。其定位应当包括以下三方面：一，以满足人民群众在危机事件中的政策诉求的安全价值为己任；二，确实能够为降低公共危机的破坏性，提供政策预防和保障的安全价值为旨归；三，维护政府的合法性。
传统管制型政府存在的不足可以概括为：政府本位为指导理念，科层制为管理模式，并以完成任务、追求效率为根本目标。杨宏山指出，法律法规和公共政策由政府部门拟定或主导，社会公众缺少有效的政治参与渠道和途径，相对于政府部门利益而言，公众利益尤其缺少话语权的底层民众的利益处于弱势地位。1
二、现代流程型政府在公共危机政策价值实现中的转变
公共危机管理过程中，传统管制型政府在理念追求、信息技术掌握、管理模式、社会参与四个方面都呈现出缺陷，这些影响着政策价值的实现。笔者认为，政府走向现代流程型政府即是时代的需要。应当发生如下转变：
1．政策价值实现方向上发生转向
树立现代流程型政府理念。流程型政府是“社会本位”的政府，在公共危机事件管理中始终以人民群众为中心。这才是重中之重。
2．建立健全完善的信息技术系统
有学者指出，“如果公共政策制定的行政体系是人的身体的话，那么信息就是神经。信息的充分与否，决定着政府危机管理预案制定的水平和决策者是否能做出正确的决策，指挥者是否能充分利用各方面的资源。”2必须运用好信息技术，加强信息数据库的系统开发和建设，具备精准的专业性、便利的操作性，高度的共享性、真实性。另一方面实现信息的公开与透明。人们能够基本同步了解危机事件发生的原因和现状，采取科学措施，辟除谣言、维护社会稳定。
3．政策价值实现模式的转变
戴维・奥斯本和特德・盖布勒特别指出要提高政府预见性3，传统管制型政府的政策价值实现模式是以政府面对危机事件的反映速度和能力为核心特征的。显然这种缺乏预警机制是被动性和滞后性。因而提高政府预见性，就是要转变，首先，完善预警机制的相关法律、法规，建立规范化；同时能够赋予危机管理主体各种法定权力，调动各种社会资源。其次，设立全面、专门的危机管理机构。最后，建设危机评估系统。
4．政策价值实现的社会参与主体多元化
危机管理不应只是政府自身的事务，在组织模式上还需强调多元主体的广泛参与、补充。首先，流程型政府在公共危机管理中应当由传统的唯一力量转变为主导力量，制定宏观战略、具体计划，统一调度社会各种资源，主导整个危机事件的规范、科学的进行，提升政府可信度。其次，很多非政府组织所具备的危机管理的专业能力也正是政府所需要的。最后，将更多的个人纳入公共危机管理体系中来，增强公民自身的心理素质和自救常识学习，进而提高社会整体救援体系的成熟度，并逐渐在实践中使之规范化、制度化，建立好政府与公民个人之间的沟通桥梁 [3]。
参考文献：
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[2]李明强，刘洪涛：《我国公共危机管理中公共政策制定存在的问题及其对策建议――基于5・12汶川大地震的思考》，《长江论坛》2008年第6期
近期我国公共安全问题频频发生，暴露出我国公共安全管理的落后方面。
公共领域失灵现代社会基本南三类组织构成：公共部门、企业和非营利性社会组织，这三者能否各司其职，对现代经济有直接的影响。我国一些公共领域也像企业一样按财富最大化原则管理，加大了市场缺陷，这是公共安全问题频发的深刻原因。笔者认为，公共领域不能把效率放在第一位，应以公平为第一原则。
环境责任缺失我国目前仍处于一种赶超式的压力型体制状态，经济增长的压力非常巨大。在这种情况下，各级地方政府官员无论是从地方公共利益出发，还是从个人政治前途着想，都会优先考虑经济利益而不是环境利益。因为，经济利益比环境利益更直接、也更为明显。环境质量的改善不是一朝一夕就能解决的问题，其效果通常需要一个较长的时期才能显示出来，而地方政府官员的任期又是不确定的，相对较短，在这种情况下，追求经济利益而忽视环境利益无疑成为地方政府的“理性”选择。因此，在以经济目标实现为主导的考核体制下，地方政府官员之间的环境责任考核制在一定程度上便流于形式了。这直接导致环境恶化，公共安全问题频发。
协调机制脆弱我国各种突发公共事件分属16个部门，各职能部门归口管理，分兵把守。实际操作时往往由于各部门之间界面不清而导致资源浪费、信息不畅。在紧急情况下，哪个部门应当做什么样的工作，如何保证每一个参与应急的组织机构都有适当的工作，都有赖于协调机制的建立。我国目前有些省份虽然已经建立了公共安全应急机制，但是这种管理机制大多属于分行业、分部门的分散性管理机制，这种管理机制专业性比较强，但政府各部门间在应急应变方面缺乏协调机制，难以应付灾害并发的问题，如果同时发生一种以上的危机事件，政府就很难依法迅速建立统一的公共安全处理机构。
治理能力不足公共安全问题对政府能力提出考验。公共安全问题发生时，由于公众的恐慌心理，人们往往对政府的能力产生怀疑。这就需要政府在危机时刻具有例外管理的特征，具备高超的危机处理能力，对危机事件迅速作出反应，在关键时刻能够化解危机。联合国减灾战略机构2004年对“抗灾能力”作了定义：抗灾能力指可能受到危害的一个系统、社区或社会，通过抵御或变革，从而在职能和结构上达到或保持可接受水平的适应能力。公共安全问题在制造了不幸的同时蕴藏着发展契机。衡量能力缺陷的程度并实施干预，通过提升能力建设，可以保证社会机制的健康，并促进社会的发展。在我国，地方政府应对公共安全事件的能力较低，地方协作精神欠缺，因此，在处理突发的公共安全事件时还应加强政府的管理能力。政府应优化资源配置，最大限度地整合现有资源以应对各种公共安全事件的发生。
公共安全领域的战略变化
当代社会公共安全领域发生了三大战略变化：第一，应对不确定性成为全球的课题：“9・11”事件后，美国对整个公共安全处理机制进行大幅度的调整，其目的之一就是应对不确定性。
第二，在数字传播时代公共安全的影响特别明显。在数字传播时代，公共安全问题发生后，会通过网络迅速传播，容易在社会心理层面产生恐慌和不安全感。一旦公共安全问题发生，如果信息公开缺失，人们往往会认为是天灾与人祸共同造成的恶果。在信息公开方面，中国目前存在的三大问题：其一，一些政府部门对上、对下都不能迅速反映情况和披露信息。信息的不对称不仅表现在政府与社会公众之间，有时也表现在下级政府和上级政府之间。政府与公众的信息不对称使政府的公信力下降，下级政府与上级政府之间的信息不对称，极可能因为上级政府不能及时掌握下级政府全面而真实的信息，而出现重大决策失误。其二，发生公共安全问题时，一些地方政府存在瞒报情况。其三，社会公众监督不够。
第三，科技的负面作用加大了风险。在现代科技和经济快速发展的当今社会，一方面随着人类活动对自然界的干扰影响日益加大，各种潜在的和现实的灾害风险对人类的威胁正变得日益复杂和难以预料；另一方面，现代科技的正面作用与负面作用均明显。德国学者贝克指出：现代社会的风险包括经济的、生态的、技术的，如核技术、化学的风险、生物的风险和切尔诺贝利核事故、温室效应等环境危机。这些风险与自然风险明显不同，它们是现代化的产物，影响到人类的生存与发展。传统的灾害风险管理方式，再也无法有效应对人类面临的日益复杂的自然灾害风险。要有效地减轻和控制灾害风险就必须采用更加综合、多学科的方式来应对。正是源于此，我国政府在《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006―2020年)》中首次把公共安全作为独立领域进行战略研究。
发达国家的公共安全管理机制
那么，西方发达国家在公共安全管理方面有哪些经验值得借鉴呢?
第一，建立公共安全管理法律制度。日本的公共安全管理一直以应对自然灾害为中心，直到20世纪70年代，才转向多灾种的综合防灾管理体系。20世纪90年代以后，日本的内阁确定了公共安全管理内容包括自然灾害、事故灾害和事件安全三个范畴的综合管理。日本现今的公共安全管理组织体系是：以法律为依托，以首相为最高指挥官，内阁官房负责整体协调和联络，通过中央防灾会议、安全保障会议、金融危机对策会议等决策机构制定危机对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门根据具体情况进行配合实施。
第二，政府首脑担任公共安全管理的最高领导。苏联解体后，俄罗斯联邦颁布了一系列相关法律，不断完善公共安全管理的法律体系。普京执政后进一步完善了公共安全管理的法律体系，签署了《俄罗斯联邦战时状态’法》，至此，俄罗斯建立了相对完善的公共安全管理体系。俄罗斯现行的公共安全管理机制是以总统为核心、以联邦安全会议为决策的中枢系统，政府各部门之间分工协作，化解和处理国家发生的各种公共安全事件。
第三，行政首脑依靠应急管理机构提供决策咨询。澳大利亚的公共安全管理机制是设置撒个层次的关键性机构：
是在中央设置的反危机任务组(CCDTF)，主席由总理和内阁任命，委员为各部门和机构的代表；二是危机管理局(EMA)具体领导和协调全国的抗灾工作，职责是提高全国的抗灾能力，减少灾难的损失，及时准确预警；三是在国家危机管理协调中心(NEMCC)设危机管理联络官(EMM)为政府各部门的联络员，专门负责协调危机管理局下达的跨部门任务。
第四，充分发挥非政府组织的作用。发达国家的非政府组织及企业发展成熟、规范，对于公共安全的处理具有积极的作用。主要发达国家的医疗卫生和社会保障体系也十分健全，因此在应对公共安全突发事件时更有利于整合资
源，协调处理。
健全我国公共安全管理之策
针对我国公共安全管理存在的问题，笔者提出如下政策建议：首先，健全公共安全管理相关法律。公共安全管理的重点在于建立和完善法律法规，这样不仅可以增加公共安全管理的有序性和有效性，更重要的是可以确立公共安全管理的合法性。最新颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》明确了国务院为突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。国家总体预案的，为地方政府应急预案及应急机制的建立起到了规范性作用。但它仍然属于行政法规，因此建立相关具有法律效力的公共安全法律势在必行。
【关键词】危机管理；领导；决策能力
一、危机管理对领导决策能力的要求
依据不同的标准，危机可分为不同的类型。比如，根据影响的范围和程度，危机可分为一般危机和公共危机。简单而言，一般危机是指对组织某个基本目标的实现产生了影响，要求组织在有限的时间内必须做出关键性决策和进行紧急回应的突发性事件；而公共危机则是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构等产生了严重威胁，同样要在时间紧迫及高度不确定的情况下做出关键性决策进行解决的突发性事件。一般危机和公共危机的划分只是相对的，如果在危机管理中决策不当、对危机应对不力，一般危机可能转化为公共危机。因而无论是一般危机还是公共危机，都需要有效的领导决策予以应对。危机具有危害性、突发性、不确定性、紧迫性、二重性和公众性等特征，危机管理就是对具有这些特征的事件的管理。为了便于对危机管理进行分析和描述，有学者把危机的生命周期大致分为三个阶段，即潜伏期、爆发持续期、终结期。［2］与危机的生命周期相对应，危机管理也被分为危机预防、危机处理和危机善后三个阶段。危机预防与组织的日常管理是融合在一起的。这一阶段，危机处于隐性状态，尽管尚未发生，但各种风险因素或危机的诱因可能已经存在。著名的危机管理学者史蒂文芬克曾说过，“危机如死亡和纳税一样不可避免”。领导者对危机一定要有正确的认识，明白危机的发生不可避免。有效的危机管理，其重点应该放在危机预防阶段。在该阶段，领导应具备“大+小”两个方面的决策能力。“大”的方面是指领导者应具备战略眼光，从战略管理的高度对组织危机的预防进行决策，把战略决策与组织的危机预防决策统一起来。“人无远虑，必有近忧。”危机预防决策不力，组织发生危机的概率就会大大提升，组织的顺利发展也就难以保障。“小”的方面是指领导者应做好日常决策，对日常管理中的每一个环节都要认真、科学决策，防微杜渐，唯有如此，才能减少危机发生的风险因素和诱因。危机处理是指在危机发生后控制危机事件的蔓延并对危机事件进行及时和有效的应对。这一阶段，危机由隐性转变为显性。不是所有的危机都能预防，因而领导者除了要做好危机预防决策，还要做好危机处理决策。危机处理是一个非常复杂的过程，危机处理中的决策主要是非程序化决策，需要领导者打破常规，抛弃按部就班的决策思维，针对危机事件尽快进行决策。在该阶段，领导应具备“快+准”两个方面的决策能力。“快”是指领导决策一定要迅速。危机具有危害性和涟漪效应，不能迅速决策就会错过危机处理的黄金时期。比如，地震后救援的黄金时间为72小时，错过救援的黄金时间，造成的很多危害将无法弥补。“准”是指领导决策要有针对性。危机决策要针对危机的诱因、危机的危害和危机的蔓延，有的放矢。危机善后是指危机事件经过处理阶段后，无论成败，其对利益相关者造成的损失都需要相关组织和部门来进行弥补，以逐步消除危机产生的影响。此外，危机的发生为组织变革提供了机会，领导者应顺势而为，推动组织变革顺利进行。在这一阶段，危机由显性状态又转化为隐性状态，领导者应具备的决策能力包括“反思+变革”两个方面。“反思”是指领导者要反思危机预防和危机处理决策中的不足，有针对性地对组织的危机预防和危机处理策略进行完善。“变革”是指领导者可以抓住危机处理这个契机，及时推行组织变革的策略，以扭转组织遭遇危机的颓势，转危为机。
二、危机预防阶段领导“大+小”决策能力的塑造
危机预防阶段，组织处于正常运营状态，危机则处于隐性状态。要塑造“大+小”的决策能力，可以从以下几个方面做起。首先，应塑造领导者的危机意识。很多危机事件的发生，正是由于领导者缺乏危机意识造成的。要具备危机意识，两个方面的工作不可或缺。一是积极灌输危机意识。通过视频、案例、情景模拟等方式，不断向领导成员灌输危机意识，让具备强烈的危机意识“习惯成自然”。二是主动制造危机意识。在组织发展过程中，可以通过实景危机演习，不断提高组织领导和组织成员的危机意识。如20世纪70年代面对石油危机带来的冲击，日立公司主动制造危机意识，实行了待业减薪政策，激发了管理层和员工强烈的危机感，公司上下通力合作，工作效率大为提高，使公司安然度过了石油危机。具备强烈的危机意识，可以把组织的日常管理与组织的战略管理融合在一起，实现决策方面的抓大不放小。其次，应构建危机预警系统辅助领导决策。领导者的精力和能力都是有限的，科学的“大+小”决策需要危机预警系统的辅助。危机预警系统，包括危机监测子系统、危机评判子系统和危机预报子系统。危机监测子系统的主要功能是严密监测组织危机的各种诱因及危机征兆，收集整理反映危机迹象的各种信息和信号。其中信息的收集非常重要，是领导者据以决策的基础。危机评判子系统的主要功能是对收集的信息进行整理分析，并根据分析对潜在危机进行评估。危机预报子系统则是根据评估结果，对危机发生的概率及影响程度发出预报和警报。再次，应掌握一定的危机预控策略。危机预控是指根据危机监测和预警情况，对组织可能发生的危机事件进行预先的控制和防范，主要目的是为了把组织潜在的危机消灭于萌芽状态。危机预控的策略主要包括排除策略，即组织的运行应远离较大的风险，如可实行零缺点管理和风险管理；还有缓解策略、转移策略、防备策略和减少策略等。无论哪种策略，都需要理论和实践层面的演练。只有运用熟练，才有助于领导者做出科学的危机预防决策。
三、危机处理阶段领导“快+准”决策能力的塑造
危机处理阶段，是指危机由隐性状态转化为显性状态，组织正常的运行状态被打破，必须采取有效措施予以及时应对的阶段。这一阶段，必须塑造领导“快+准”的危机决策能力，具体应从以下几个方面来进行。首先，应锻造领导果断决策的魄力。危机是一种突发事件或一种紧急状态，其具有危害性、公众性和高度不确定性等特点。不同的危机事件都有其科学应对的黄金时间，错失了危机管理的黄金时间，危机发展的态势往往就会不可控制或者损失不可估量，如火灾或群体性公共事件的处理。领导者要做到果断决策，一是要勇于担当，针对危机事件迅速决策，要有为组织和公众利益及时决策的勇气；二是要勇于担责，在决策失误时要勇于承担责任，不能因为怕担责而畏缩不前，要在不断地纠正失误中提升自己的决策能力。其次，应加强领导科学决策的素养。科学决策，一是要借助科学的决策手段、方法、技术和正确的信息来辅助决策，抛弃过时的“拍脑袋”决策方式。比如，在危机管理中，可通过大数据的比较和分析，把组织有可能遭遇的各种危机事件提前想到并设计出应对的决策方案。二是“谋要众”。领导者一人的智慧和能力毕竟有限，因此，要科学决策，必须充分发扬民主，集众人智慧于危机决策之中。［3］为此，领导者应具备宽广的胸襟和高超的领导艺术，要善于授权、敢于担责、善于广开言路，倾听组织各层级成员的意见和建议，不搞“一言堂”。只有这样，才能在危机管理中快速反应，科学决策。再次，应培养领导抓住事物本质进行决策的智慧。危机的诱因有很多，危机的应对策略也有多种选择。在紧急的危机状态之下，领导者必须具有透过现象看本质的决策智慧，精准决策，有的放矢。一是领导应把功夫下在决策之前。凡事预则立，不预则废。决策前，应进行充分的调查和准备，对收集的信息和设计的应对预案应反复论证，理性思考可能遇到的各种问题并对应对预案进行补充和完善。二是要把“复杂问题简单化”，透过纷繁复杂的危机现象抓住危机的本质。这需要领导者勤于思考、身体力行，在日常的管理工作中不放过任何一个问题，坚持具体问题具体分析，通过对不同问题的深入思考、判断来抓住事物的本质，在危机管理决策中体现出“准”的水平。三是决策要权衡利弊，区分轻重缓急。危机涉及的利益相关者众多，但在时间和人财物资源皆有限的情况下，不能采取“撒芝麻盐”式的决策方式。正如美国著名的危机管理专家奥古斯丁所说，危机管理的六字方针是“说真话，立即说”，领导者在危机处理中的决策应遵守尊重事实、真诚坦率、公众利益至上和全局利益优先的原则。
四、危机善后阶段领导“反思+变革”决策能力的塑造
经过危机处理阶段之后，危机由显性状态重回隐性状态，组织也逐渐恢复原来的管理秩序。该阶段，应塑造领导“反思+变革”的决策能力，具体应从以下几个方面努力。首先，应培养领导干部敢于反思不足的能力和勇气。一是需要加强组织和领导者个体的伦理道德建设，在整个组织中营造敢于反思不足、正视错误进而不断改进决策的风气，以敢于反思不足为荣，以不敢正视错误为耻。除了日常的组织伦理道德教育，组织领导的表率作用对领导伦理决策技巧产生的影响不可忽视，伦理道德建设重点要聚焦“关键少数”。二是法律制度的建设不可或缺。“当处于从恶能得到好处的制度之下，要劝人们从善是徒劳的。”因此，仅靠人们的道德自觉来进行反思是不够的，因为反思不足往往与决策失误和决策者的利益损失联系在一起。这就要求必须同时加强危机决策评估和问责的法律制度建设，要细化评估指标、科学进行评估、严格进行问责。只有从软、硬两个方面进行约束，才能塑造领导反思决策不足的能力和勇气。其次，应塑造领导善于抓住机遇、勇于推动组织变革的能力。相对于反思不足，更重要的是借危机管理的契机推动组织变革。一是领导者应不断学习，尤其是从危机预防和危机处理决策的不足中进行学习，通过学习，在领导层达成变革的共识，推动变革决策的出台和有效执行。二是领导者应推动组织转化为学习型组织，组织中的每个成员都应成为学习型组织成员。要通过持续不断地学习，让组织成员认识到组织以前的不足，更认识到组织变革的必要性，从而有效减少推行变革决策的阻力。三是领导者应借助外力来提高自己推动组织变革决策的能力。其中，大众传媒的监督和中介作用以及公民的参与和推动作用对于塑造领导的组织变革决策能力非常重要。这些社会力量可以弥补领导决策中信息和智慧层面的不足，可以推动组织变革决策更加民主、科学和有效。总之，危机管理对领导决策提出了不同于日常管理的决策要求。尽管为了研究的方便，人们把危机管理划分为不同的阶段，不同的阶段对领导决策能力有不同的要求，但实际的危机管理过程中，领导决策是一个不可分割的连续过程。因此，危机管理中领导决策能力的塑造也是一个整体，只是不同阶段对领导决策能力要求的侧重点不同而已。
参考文献：
［1］丁煌.西方行政学说史［M］.武汉：武汉大学出版社，2004：182.
关键词：新公共管理理论；方法论；创新；行政管理
随着新公共管理理论的提出与应用，其在政府行政管理上的优势也不断显现出来。其中，结合市场经济的竞争管理方式、重视效率的战略管理方法、以结果为重的目标管理等构建了全新的公共管理体系，在政府开展行政管理工作中发挥了积极作用，有效地提升了政府行政管理的效率，对公共管理有着极为重要的意义。因此，深入探析新公共管理理论方法论具有重要的理论意义和实践价值。
1新公共管理理论方法论的主要特征
第一，工具理性特征。新公共管理的理论基础来源于经济学理论，比以往的公共行政的理论更加科学、严谨，但该方法论重视工具理性思维方式，将价值因素剔除在外，强调效率和结果，认为公共行政管理是一种重要的手段和工具。因此，此种方法论提倡规范性和客观性，关注行政管理的方法、程序及手段，具有显著的工具理性特征，能够较好地增强公共行政管理的有效性和科学性。第二，个人理性特征。有关研究表明，新公共管理的逻辑起点是理性经济人，此种逻辑起点是一种鲜明的个人主义理性思维方法。理性经济人是对人性利己观念的一种继承和发展，它主张个体都是经济人，其活动的基本动机和最终目的都是获得最大的个人利益。基于这样的思想观念，新公共管理理论方法论也具有鲜明的个人理性特征，提倡政府行政管理要符合市场导向，尊重个体层面的自利需求，尤其要满足顾客的合理需求和组织成员的个人利益。第三，实证主义特征。在新公共管理理论形成、发展的过程中，引入并融合了企业的成功经验和管理方法，这些经验和方法都是实证主义方法论，遵循的原则是有用即真理，重视实际操作方法和管理经验的积极作用。因此，借鉴了战略管理、目标管理、项目预算和绩效工资制等方法论的新公共管理理论方法论具有较强的实证主义特征，可以较好地推进公共部门变革，促使其创新行政管理方法，进一步提升管理效率。
2新公共管理理论方法论的创新作用
2.1为公共管理研究提供了全新的视角
新公共管理理论基础主要来自经济学理论，如新制度经济学、公共选择理论，这是一种重要的思想武器，既可以用来批判以官僚体制理论为代表的传统公共行政理论，也有助于推进政府改革实践，同时还能够为公共管理和决策模式的创新、完善提供基础的方法论支持。相较以往的公共行政学理论基础，经济学理论具有的确定性、经验性及精确性都更高，使公共行政管理研究的视角朝着经济学取向的竞争化、自由化和市场化方向发展。此种方法论不仅有助于丰富政府公共管理理论的内涵，使之更科学完善，也可以较好地推动公共行政管理改革，使之更有序地实施。就理论层面来说，新公共管理方法论的理论范畴和视野都得到了较大扩展。在以往的公共行政理论中，理论基础主要为政治与行政二分理论（理论提出者：威尔逊、古德诺）和官僚制理论（理论提出者：韦伯），这两种理论都在政治学理论范畴之内。而在新公共管理理论中，当代工商管理学、西方经济学等均被纳入其理论基础中，从而打破了以往公共行政学方面存在的学科局限，公共组织也从过分关注效率转变为重视市场价值，这为开展公共管理学方面的研究提供了全新的视角，例如：公共选择理论借助现代经济学领域的方法与逻辑，通过理性经济人理论中的供求分析、交换及效用最大化等要素，对那些和民众联系紧密的政治个体进行行为特征分析，同时也对典型的政治团体和政府所具有的行为特征进行了总结。这使研究的侧重点和涉及范围都得到了拓展与延伸，关于如何有效执行、拟定政府公共政策也逐渐成为了一个现实性课题。由此不难看出，公共选择理论的引入拓宽了公共行政学的思考范围和研究视角，具有重要的价值意义。从实践角度分析，新公共管理方法的应用有助于提升公共组织的行政效率。20世纪70年代，西方国家的政府公共行政管理的效率日趋低下，甚至出现了严重的信任危机。而经济学理论包含的方法论极为独特，学科基础也颇为成熟，尤其是其重产出结果比的绩效理念对公共行政管理有着重要影响，将其引入公共管理研究后有效地扭转了这种效率低下的局面，同时，在应用过程中逐渐被置于支配地位，促使公共管理改革朝着市场化方向健康发展。有学者深入探讨了经济学理论基础和新公共管理方法论的内在关联，提出：新公共管理理论坚持市场取向是因为引入了经济学理论，受这种理论思想和方法论的影响，逐渐认可了市场价值的积极作用，当其被应用到公共管理改革过程中之后，逐步取代了以往公共行政学理论的地位，也使公共官僚组织的思想观念得到改变。
2.2使公共管理方法的取向和范围不断拓宽
新公共管理方法既囊括了工商管理学、经济学方面的理论，同时也将管理学、社会学、政治学及政策学等领域的方法和知识有机结合在一起，其核心主题是如何提供优质的公共服务和物品，实现有效的公共管理，这有助于增强公共管理方法的综合性和广泛性。新公共管理方法认为，政府公共服务应当以市场化为导向，同时要充分考虑客户取向，在当代工商管理学理论的支持下，积极利用私人部门成功的管理经验、技术、方法和原则，创新绩效管理方法和战略思维。同时，充分运用政策科学分析方面的技术、方法，以及有关公共政策结果和过程方面的研究成果，从而建立起综合且广泛的管理方法，使公共管理研究更科学有效。相较以往的公共行政方法，新公共管理方法的应用使行政主题和理念得到了创新、完善。基于管理行政理念的指导，以往的公共行政重视层级节制和制度约束，多采取官僚化的管理方法开展行政工作，非常重视对行政体制、机构及过程等行政组织内部事务进行研究，而没有对组织的发展趋势和外部环境等方面进行分析。因此，不难发现，公共行政管理活动具有明显的内部取向特征。新公共管理方法认为，既要对组织内部进行研究，分析内部系统要素存在的关系，也要关注组织的未来发展形势和外部环境特征，厘清外部环境和组织之间的关系。也就是说，在做好组织内部管理的同时，要通过战略管理、结果控制及战略计划等方法，将组织置于外部环境进行分析，探讨组织行政管理的成功经验和不足之处，分析组织发展过程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共组织机构可以更好地适应外部环境，在稳步管理中实现长足发展。基于服务行政理念的指导，新公共管理方法论主张，公共行政管理要对公民和公共管理者的关系进行深入分析，行政管理活动要充分体现民主性和服务性。因此，公共服务和公共责任也被纳入新公共管理。相较以往的公共行政，新公共管理引入并融合了当代工商管理与西方经济学领域的模式、经验、技术、方法及原则，向新公共管理方法注入了包括组织发展、制度安排、信息管理、人力资源开发、顾客至上、业绩工资制、合同雇佣制、成本核算、绩效目标、交易成本与公共选择等在内的许多全新的内容和主题，给公共行政赋予了全新的概念与涵义，为其作出了更为全面的释义。在公共行政管理领域引入并使用这些管理方法，不仅能够彰显政府人性化管理的特点，体现绩效评估和竞争机制的优势，较好地改善行政管理的效果，同时也可以拓宽新公共管理方法的研究主题和理论视野，使公共管理有更为广阔的发展空间。
2.3用激励机制取代规制的公共管理方法
一般来说，对组织结构行为和设计进行研究分析时需要一个逻辑起点。基于新公共管理方法论，人性假设被当作基本的逻辑起点，这有助于政府转变公共管理方法的导向，即用激励取代规制。以往官僚制度的逻辑起点是人性恶，所以，公共官僚组织在进行管理时非常重视规制，为了避免人出于恶的本性损害、破坏公共利益，往往会制定多种规章制度，以便对政治权力进行有效监督、控制，防止出现滥用官僚权力的现象。韦伯在设计官僚制的有关制度时，非常看重规则的完整性和详实度，而且对权利体系的层级节制设计尤为关注，确保其能够达到较高的理性化水平。显然，这样的官僚体制是以规制为导向的，它能够起到推动公共行政发展的积极作用。但从长远角度来看，这种体制过于重视规则，可能会使行政工作陷入教条主义的危机，从而不利于行政效率和质量的进一步提升，会对公共行政长期发展形成阻碍。新公共管理方法强调市场的导向作用，认为可以通过创建有效的激励机制来完善公共行政管理。该方法基于人性假设这个逻辑起点，将经济市场和政治市场里面的个体视为理性经济人，其显著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府组织机构中引入市场机制，同时创建有效的竞争机制，将绩效管理纳入劳动报酬体系，并把绩效作为劳动报酬的重要指标，根据劳动和竞争形成的结果实施绩效管理。这样在竞争过程中就会出现差异和距离，为了不落后于他人，获得更多的劳动报酬，机制中的理性经济人必然会主动增强工作积极性，做好本职工作。以往的官僚体制以规制为导向，重视层级节制，认为下级要绝对服从上级的命令，在工作过程中所有人都必须认真落实各项规章制度，这既不能够激发公务人员的工作热情，也会扼杀其创造性，还不利于充分实现公共利益。长此以往，公务人员不仅会养成按章办事的习惯，也会形成墨守成规的固定工作模式，从而将降低工作效率，甚至引发扯皮推诿等问题。基于新公共管理方法论，个人的合理利益得到承认，竞争机制和市场机制被纳入政府内部，同时绩效管理也得以实现，这样可以较好地提高公务人员的工作热情，充分挖掘其潜在能力，有助于突破僵化的官僚体制模式的限制，使公务人员的主体性得到充分发挥，对协调、改善组织和个人利益的关系有一定促进作用。
3结语
新公共管理理论中引入了经济学理论，借鉴了工商企业管理理论、公共选择理论及新自由主义经济学等诸多方法论，对以往的公共行政管理作出了补充、完善，同时也提出了全新的公共管理理论概念，为公共管理研究提供了更多视角，使公共管理方法完善，将其运用到公共部门行政管理过程中，能够有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。
作者:吴晓芳 单位:郑州升达经贸管理学院
参考文献:
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