时间：2023-07-19 17:31:26
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共危机管理理论，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：危机管理；医院管理；应用研究
中图分类号：R197 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2013）21-0144-02
1 危机管理理论概述
所谓危机管理，就是指为了应付各种危机事件而进行的监测、分析、规划、化解等一系列的处理危机事故的过程，目的是尽可能地将危机事件造成的损失降到最低。危机管理理论首先应用于外交和国际政治方面，后来逐步扩展到其他领域的各个方面。
不同领域的危机管理理论是有一定的区别的，即使是同一领域的危机管理理论也不是一成不变的，而是随着这一领域的不断发展变化而变化的。为此，伯奇和古斯等著名危机管理专家总结出了危机管理理论三阶段模型，将危机管理分为危机前、危机中以及危机后三大阶段，并针对不同阶段提出了有效地控制措施。
2 医院危机管理概述
医院危机管理是危机管理的具体应用。医院危机管理，主要是指对医院正常运营造成威胁的一切事件的管理和协调，医院危机管理包含的范围比较广泛，医疗患者及医务人员的生命和健康安全、医院的社会信誉和形象等都属于医院危机管理的范畴。
医院作为一个特殊的单位，属于高技术、高风险行业，医院时刻面临着各种危机和突发状况，一旦处理不当，容易成为舆论和媒体关注的重点，直接影响到医院的生存和发展。医院的运营状况直接关系到人们的生命财产安全，关系到广大民众的切身利益，因此，要更加重视医院危机管理。一般说来，医院危机管理要具备以下两种危机管理意识：
2.1 危机常态意识
据清华大学公共管理学院危机管理课题研究组的危机调查结果，我国内地约有45.2%的医院机构处于一般危机状态，40.4%的处于中度危机状态，14.4%的处于高度危机状态。这表明我国医院危机意识不足，尤其是近年来不断曝光的医患纠纷将医院危机管理问题提上日程。医疗危机一直成为社会关注的焦点，为此，医院必须具备一定的危机常态意识，尤其是医院高层管理者要具备医院危机常态意识，根据医院的实际情况建立一套严密的危机管理体系，适应现代化医疗机构的发展趋势。
2.2 媒体危机意识
媒体对于医院的影响是不可小觑的，很多医院都曾遭到过媒体的舆论危机，比如“天价医疗费危机”经过媒体曝光后，严重影响了医院在社会群体中的公众形象，导致了一系列的医疗机构信誉危机。为此，医院要处理好与媒体之间的关系，尤其是当发生危机事件的时候，更要正确应对媒体的报道和采访，防止激化矛盾。因此，医院上下都要树立起媒体危机意识，认识到一条媒体负面新闻给医院带来的不良影响，尽可能地避免媒体危机。
3 危机管理理论在医院管理中的应用
根据伯奇和古斯等著名危机管理专家的危机管理理论三阶段模型，危机管理理论在医院管理中的应用可以分为危机发生前、危机发生时、危机发生后三个层面：
3.1 危机发生前
就目前我国医院管理者而言，大多是业务精英提拔上去的，比起专业的管理者而言，管理经验相对缺乏，危机管理意识薄弱，危机管理知识匮乏，在危机发生之前不懂得进行防范，大多数医院没有建立起一套适合本院发展的危机管理防范和预警机制。
为此，医院管理者要加强医院危机管理知识的学习，增强危机预防管理意识。首先，医院上下要树立危机管理防范意识，认识到危机管理防范的重要意义。其次，要成立一个专门的医院危机管理领导小组，专门负责拟定本院的危机防范机制，调查和研究各个科室的易发生危机的环节，定期进行调整和评价，做好危机防范措施。对于医院危机管理领导小组的成员要定期或不定期的参加相关培训，使其熟练掌握危机管理的目的和方法，提高危机处理能力。最后，要制定详细周全的医院危机管理计划，建立健全医院危机管理预警系统及危机处理应急预案，对可预见的危机进行及早防范和处理，防止危机事件的扩
大化。
3.2 危机发生时
医院常常发生突发性危机，一旦发生危机，应立即组织应急管理小组进行讨论商讨应对措施，并紧急启动应急管理预案，详细了解危机的起因、进展等相关信息，并派专人进行跟踪调查，进一步了解危机的发展态势，并寻求机会进行妥善处理。
医院危机具有突发性和紧迫性的特点，一旦爆发危机后，就要以最快的速度进行应急处理，防止危机事故扩散，危机处理小组要详细评估危机的后果及对医院的影响，并做好详细记录。尤其是当发生医疗危机时，要及时与患者及其家属做好沟通工作，并尽可能地引导患者家属和社会媒体进行正面报道，对相关处理信息进行公开化和透明化，极力安慰患者及其家属，还要积极接受社会媒体的相关采访，切忌闭门处理危机。
3.3 危机发生后
危机管理理论在医院管理中的应用还包括危机发生后的管理。危机发生后，首先，要对危机事故进行分析和总结，包括危机发生的原因、处理的方法、危机造成的影响等等，对本次危机进行评估，并讨论更好地应急处理方案，不断提高医院危机管理处理能力。其次，调整和完善现有危机处理应急预案。最后，提高系统的预警能力，达到真正能防范与控制危机发生的目的，使医院危机管理进入良性发展的轨道。
4 结语
总而言之，医院在运营过程中会遇到各种各样的危机，危机管理理论在医院管理中的应用能够有效地化解危机，维护医院的正常运转，已经成为医院管理理论中不可缺少的重要理论之一。随着社会的发展，医院危机管理理论必将得到进一步完善，促进医院又好又快发展。
参考文献
[1] 梁建业.医院危机管理及相关问题探讨[J].医院管理论坛，2010，（4）.
[2] 李桂花.现代医院危机管理现状及危机处理机制探讨[J].医学理论与实践，2011，（14）.
1新公共管理的定义
新公共管理的概念非常松散，它是指一种试图取代传统的管理模式的新的理论，也是一种新的公共行政模式。新公共管理模式是现今社会国内外运用得比较广泛的管理模式。2新公共管理理论实施的文化背景
作为一种新的改革思想和模式，新公共管理是对时代要求的积极呼应，是顺应新时代潮流的有效途径。信息时代的快速更替，早在20世纪80年代，一些西方发达国家的政府管理相继出现了严重的危机，传统的公共管理体制已不能顺应社会的潮流，面临这巨大的管理漏洞，经济上出现的严重危机，一些西方国家开始提出了新的公共管理理论并得以实践。它主张竞争机制，重视公共服务效率，强调在公民的需求上尽量做到满足公民需求最大化。新的体制应用得到了广大人民群众的响应与号召，新公共管理理论的实施与落实奠定了很深的基础。
2新公共管理理论的代表人物
新公共管理理论的提出并实施是一个时代向另一个时代跨越的标志，新公共管理理论实施的过程也是一个漫长的过程。许多学者对于新管理理论的发展做出了重大的贡献，进一步地针对本国的国情做出了更加完善的体系。
2.1胡德的生平极其主要学术贡献
克里斯托夫.胡德，英国著名的行政学者，毕业于约克大学，获得社会科学政治学学士学位。胡德主张政府行政、规章制度和公共部门的改革研究。
2.2巴泽雷的生平及其主要学术贡献
麦克尔-巴泽雷，美国行政学者，1980年获得斯坦福大学的文学学士学位。麦克尔一巴泽雷主张公共管理改革、战略开发管理以及政府组织创新等方面。
3新公共管理理论的成就
新公共管理体制不同于传统的管理体制，它在新的信息时代提出了运用创新的思维和方式改革，为人民群众谋福利。在解决人民内部矛盾时的群众利益最大化。政府的管理职能是掌舵而不是划桨，政府的主要职责就是给予人民群众大的利益，引导人民群众走正确的路线。政府应该把管理和实施分开来做，这样做的好处就是既节省了政府的开支，又可以很亲民化的完成任务，提高了工作效率。政府本着人民群众最大利益化的职责，要尽可能的多提倡健康向上的生活观念，为老百姓做实事。
3.1城市郊区土地开发和交通的延伸
在社会经济的管理体制中应当积极开发偏远地区或城市周边地区。通过新的公共管理体制促进国家的共同发展，城市的统一建设。一个国家的偏远地区可以实行补助的政策。一个城市在建设的时候同等对待。新开发的地区实行尽快落实公共设施，以确保出行以及生活上的方便。我国现在许多发达的城市地铁、公交等公共交通设施看似已经很完善，但是由于人口的日益增长，土地的利用率在不断扩大，目前已经开始向郊区扩展。虽在价格上相比城区要低一些，但是交通还是很闭塞。使得刚刚开发起来的新城慢慢地恢复成死城，无人问津。商品房建完无人购买，在经济上遭受到了巨大的损失。对这一问题，政府部门应当积极主动地策划一个方案交由上级部门处理，待上级领导审批决定后应尽快落实实施，以确保百姓的利益得以不受损失，城市的交通是一个城市发展的前提。
3.2公务员上岗政策及优势
我国对于公务员上岗实行笔试、面试的考试，优胜劣汰的政策，大大地提高了政府公务员的素质和专业技术水平。目前我国实行公务员考试人员的资格有学历、专业、年龄等的限制，刚刚晋升的人员多数都是刚毕业不久的大学生，刚刚毕业初到社会，对一些事物很新鲜，对工作很热情，积极性很高，对生活也有很独特的见解。不妨将一些创新的工作交由他们去处理，老员工从旁协助，或许也会有一些不同与以往的结果。
3.3西部偏远地区的开发与建设
“西部大开发”是我国的一项重要的政策，其目的是把东部沿海发达城市剩余的经济能力用以提高西部地区的经济和社会发展水平。努力实现西部地区经济又好又快地发展，使西部偏远地区人民的生活水平持续稳定的提高，基础设施和生态环境上有新的突破。其重点是要在发展交通、医疗设施和教育等基本公共服务领域取得新的成就，为构建社会主义和谐社会迈出扎实的步伐。
3.4城市绿化改革的重要性
城市的卫生环境和绿化可以很直观地体现一个城市的精神面貌。社会经济日渐发展的今天，人们的生活水平逐渐提高，一部分人下海经商已有了很大的回报。人们多数都过上了小康的生活。随着生活水平的提高，很多人为了改善自己的生活质量都买了私家车。私家车的增多导致了城市交通的拥堵，汽车尾气的过量排放，使得环境受到了很大的污染。针对这一问题，政府和有关部门可以做出一些相应的计划。采取扩大城市绿化面积和汽车尾号限行的政策，减少汽车尾气的排放量和植物对汽车尾气中的有害物质的吸收。目前我国大部门城市的绿化面积都能达到占城市总面积四分之一的标准。
4结论
综上所述，新公共管理理论是以服务人民群众为主要目标，满足人们物质和精神领域的需要，进而维护社会的和谐和促进经济的稳步发展。新公共管理理论在落实和实施的同时受到了广大人民群众的响应和认可。这也为了更好地实施这一体制奠定了基础。新公共管理理论不仅在我国实施取得了很大的成果，在一些西方国家也获得了一定的效益，更加促进了各国之间经济的发展与长期战略合作。
【关键词】 新公共管理；民办高校；教育管理；现实意义
一、新公共管理理论产生的原因与背景
新公共管理（new public management，简称NPM）是英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，最早起源于20世纪70年代，到80年代，已经成为在西方盛行的行政改革的主体指导思想之一。
新公共管理以现代经济学为理论基础，主张在“政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调政府对社会公众的响应力，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。”[1]
新公共管理理论的产生有其深刻的社会背景。二十世纪70年代到90年代，整个世界的政治经济格局发生了翻天覆地的变化。面对新时代到来之际的政治经济双重挑战，各个国家都意识到，传统的科层体制和公共行政已经越来越不能适应社会的发展，尤其是在信息和知识高度密集的现代经济社会中，只有想方设法地提高政府的管理效率，才能避免政府财政危机。在这样的历史背景下，新公共管理在英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。
二、新公共管理理论的基本思想
新公共管理理论是一种新的管理模式，以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。
1、注重政府的政策职能与管理职能的分离
传统的公共行政管理认为，政府的主要作用是提供公共服务、收税、罚款这些具体是的事物执行，而新公共管理理论则认为“政府的价值更多的应该是体现在政策的制定上，而不是具体的事务执行上，即政府的角色应是‘掌舵’而不是‘划桨’。”[2]新公共管理理论的一个重要观点就是政府应当将政策职能和管理职能区分开来，通过减少提供的公共服务来实现政府角色的转换，最终达到减少行政层次、节约行政成本的目的。更重要的是，从根本上解决了多头管理、人浮于事的现象，让政府重新树立了有效、实干的形象。
2、新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据
其中最重要也最具有经济学特征的是 “理性人”假定。 “理性人假设”是指“作为经济决策的主体都是充满理智的，既不会感情用事，也不会盲从，而是精于判断和计算，其行为是理性的。在经济活动中，主体所追求的唯一目标是自身经济利益的最大化。”[3]遵循这一原则，新公共管理认为政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性；企业家政府理论应替代传统的垄断服务政府，政府是受顾客驱使的，按照企业家政府理论，政府服务的宗旨是满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。这使得新公共管理理论获得政府进行绩效管理的依据。政府服务应当强调顾客至上和顾客导向，顾客的身份被延伸为每一个接受政府服务的公民，为顾客提供回应，满足顾客的不同需求。
3、政府广泛采用授权或分权的方式进行管理
传统的政府管理非常重视集权的作用，很少会借鉴企业管理的方式和方法。但不能否认的是，企业管理中，通过授权和分权的方式，下属具有一定的行政权，保证了基层人员贯彻执行领导工作过程中即使遭遇突发状况，也能及时、有效地解决问题。同理，为了提高执行人员面对实际情况变化的快速反应能力，政府也相应地提倡使用授权和分权的方法。传统的公共管理注重集权，但现实中集权的管理缺陷已经被反复证实，而分权则更具灵活性，也更加适合和满足时代对政府工作的新的要求。
4、政府应提高公共服务的质量和效率
如前所述，新公共管理借鉴了很多企业管理的方法，认为政府等公共部门也可以实现企业的管理方式和手段。
（1）引入竞争机制。新公共管理理论认为，政府公共服务质量达不到民众期待、效率不高衔接不畅的根本原因在于政府对于公共服务的垄断性。企业管理中的战略管理、人力资源管理、质量管理恰恰可以很好地解决该问题。政府应当引入竞争机制，通过公开、公平、公正的方式让私营部门参与进公共服务当中，企业和政府之间的良性竞争一旦形成，公共服务的质量和效率也必将大大提高。
（2）重视产出。传统的政府重投入而轻结果，直接导致了政府提供的公共服务质量和效率的降低。新公共管理理论认为按照经济学的基本规则，政府应该以最终达成的服务和管理效果来进行考核，即满足经济学中有收益而不浪费的原则。因此，政府应该重视服务结果，将服务结果引入到政府绩效考核当中，并赋予执行人员一定的自主性，以结果和产出来衡量公共服务的效果。
三、新公共管理对我国民办高校管理的现实意义
民办高校在办学模式、教育方式上与公办高校是有区别的，也就导致了传统的高校体制改革思路并不能完全契合民办高校管理的现实。运用新公共管理理论可以从一种全新的角度展开分析目前我国民办高校管理所面临的问题，并产生现实的指导意义。
1、新公共管理理论的“经济人”假设适合我国民办高校发展现实
民办高校与公办高校的最大差别在于，民办高校是一个自筹经费、自负盈亏、自主办学的顾客支持型高等教育机构，这从根本上决定了其办学机制的准市场化特征，也增加了民办高校在办学过程的风险。因此，与公办高校仅服务于学生主体不同，民办高校的主体除学生外，还包括管理人员、行政工作者和专职兼职教师。作为同一主体，他们都是不断追求个人利益最大化的理性经济人。为了确保学校的整体运行和盈利发展，不论是民办高校的管理人员、行政工作者、还是专兼职教师，都会为了自身利益的保障，主动追求利益最大化。新公共管理理论当中的经济人假定，民办高校管理体制的改革恰恰可以借鉴这一假设。
2、新公共管理所关注的主体与我国民办高等教育的性质契合
民办教育自筹经费、自主办学的性质决定了其办学资金来源的广泛性，资金既可以由政府提供，也可以由社会来提供。在新公共管理理论当中，所关注的主体包含物品和服务，“物品和服务分为个人物品、自然垄断物品、共有资源、集体物品。”[4]具有排他性和竞争性特征的物品和服务决定了物品该由政府提供，还是由市场生产。因为具有排他性，个人物品、自然垄断物品能够由市场中的价格实现生产和消费的平衡，这也意味着具有排他性的物品能够由市场自发提供。新公共管理理论对主体的定位与依据与我国民办高等教育的性质契合，也能合理地指导和解决民办高校在发展过程中的资金来源问题。
3、新公共管理理论的核心思想吻合民办高校内涵发展所追求的目标
民办高校发展所追求的目标不是简单的扩招和盈利，其根本的内涵发展路径一方面要解决民办教育的生存问题，即资金和生源的问题，更重要的是要解决教育水平、实现健康、可持续发展的问题，即如何实现高绩效的管理，切实提高民办高校办学质量的内涵发展。公共管理理论的核心思想是提高政府服务的质量和效率，将绩效考核、竞争机制引入公共服务之中，这一核心思想顺应了目前我国民办高等教育改革的潮流要求，也吻合了民办高校内涵发展所追求的目标。
综上所述，新公共管理理论中的三个核心理论：“经济人”假设前提、关注主体具有排他性、追求卓越绩效的核心思想，都契合了我国民办高校的发展现实，对我国民办高校管理具体深刻的现实意义，合理、科学地将新公共管理理论应用于民办高校的管理改革当中，将起到至关重要的作用。
【参考文献】
[1] 张颖聪，姚岚.论新公共管理理论对我国公立医院管理体制改革的启示[J].中国医院管理，2011（10）.
[2] 赵景来.新公共管理”若干问题研究综述[J].国家行政学院学报，2001（05）29.
[3][4] 黄丽.“理性经济人”假设：演进与批判[J].佛山科学技术学院学报（社会科学版），2008（03）.
[关键词] 新公共管理 政府改革 适应性 策略
一、新公共管理概述
20世纪后期，西方各国相继步入全球化、信息化，以及知识经济的时代。在大工业时代形成和占统治地位的传统的官僚制行政体制给西方各国带来了政府机构臃肿膨胀、现象严重、管理成本无限增长、行政效率越发低下等诸多问题，导致了严重的政府财政危机和政府信任赤字。西方各国励志图强，自70年代末80年代初开始，在西方各国内部掀起了一场声势浩大但方兴未艾的大规模的政府改革运动，这场运动被称为“新公共管理”运动。其体现出来的核心价值为非官僚化，即政府功能定位的市场化取向、政府服务输出的市场化取向、政府内部改革的放松规制取向和政府间制度设计的分权化取向。这场运动在相当程度上改善了西方国家的公共行政的管理水平，促进了其经济和社会的发展，进一步增强了西方国家在国际社会中的竞争力。
与理性官僚体制的官僚制理论和政治一行政二分法的理论基础不同，新公共管理有其赖以产生和发展的独自的理论基础，一个是现代经济学理论，即指五六十年代兴起的公共选择理论、新自由主义经济学理论。通过运用经济学理论来解释和研究传统上属于政治学和行政学领域的问题，使经济学理论向政治学、行政学理论渗透，从而构建形成新的公共管理理论；另一个理论基础是私营部门的管理理论和方法。这些具有更加、创新性、灵活性和环境适应性的私营部门管理理论和方法，使政府趋向于“企业型政府”。
尽管众多的学者对于新公共管理的理解存在差异，但是还是有一些能够达成的共识的基本内容：
1.政府公共政策化。也就是奥斯本与盖布勒认为的政府应起掌舵而不是划桨的作用；
2.将竞争机制注入到政府公共管理领域，取消政府公共服务供给的垄断性，让更多的社会组织与公民力量广泛参与；
3.视公众为客户，政府应根据顾客和市场的需求向顾客提供服务，以顾客为中心，以顾客为导向，赋予顾客进行选择的权利；
4.政府应采取分权的管理方式，改变原来金字塔式的科层官僚制，建立扁平式的非官僚政府体制；
5.政府应放松严格的行政规制，实施明确的绩效目标控制，使组织由过去的“规则驱动型”向“目标驱动型”转变；
6.行政与政治不可能完全分开，公务员不必保持中立；
7.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。
二、在我国的社会环境下对新公共管理的适应性分析
自改革开放以来，我国在立足国情的基础之上，不断解放思想，学习和借鉴在国外已被实践证明的先进的理论、知识、技术和方法，用以推动我国各项事业的建设。而通过实践证明，引进和借鉴而来先进的理论、知识、技术和方法在我国都存在与本土环境的契合问题，也就是适应和不适应两个方面，新公共管理理论亦不例外。
1.适应性方面，第一，改革开放以来，社会主义市场经济理论的提出、形成和丰富，社会主义市场经济实践的出现、扩展和社会化，社会主义市场经济体制的构建、确立、稳固化和成熟化，构成了推动我国国家现代化的政府改革的基本的历史动因和现实的经济基础。在此意义上，我们可以认为市场经济实际上构成了我国政府改革的逻辑起点。为了适应和推动市场经济的发展，我国国家行政组织曾先后进行过多次改革。然而迄今为止，我们虽然提出了丰富的关于政府改革的政策阐释，却没有提出、抑或尚未形成用于指导改革实践的较为系统和理性的、较具有前瞻性的理论阐释。改革并没有取得预期的效果。历次政府机构改革的经验教训呼唤以市场经济为理论内核的用于指导政府改革实践的新理论，而新公共管理理论就成为可以借鉴的他山之石;第二，我国经过十几年的努力于2001年9月加入WTO，遵守WTO规则成为其成员国的基本义务之一。而作为当代西方世界国家政府改革主流的新公共管理理论，其中很多内容与WTO规则存在一定程度的契合之处。在目的和宗旨上，二者都强调自由、公正、公开、公平；在基本原则上，二者均以市场为取向，即让市场来决定政府的行为标准，政府权力受到限制并且逐渐弱化，国家职能也逐渐缩小，政治权力也应当逐渐从政府社会返还于公民社会；在行为方式上，都推崇市场经济框架下的政府职能变革和政府行为的变革，主张放松管制，认为理想的政府是掌舵型的政府而不是划桨型的政府。
2.不适应方面。首先，新公共管理自身存在着固有的一些缺陷，其在理论基础、市场化价值取向、忽视公共部门与私人部门管理特质差异、政治倾向、具体政策实施和具体模式等方面受到了众多的指责和批评，这也成为了新公共管理理论并没有获得普遍认可的重要原因；其次，由于官僚制行政的政治合法性还没有从民主政治制度上得到完全确认、行政体系的运作缺乏现代制度的支撑，行政权力缺乏必要的刚性制衡机制，行政权力向社会生活各个领域全面渗透的现象并没有从根本上得到扭转、职业官僚队伍尚未普遍地形成基于自由契约的独立人格和职业精神、公民和职业官员都普遍缺乏对体现形式合理性的制度规范的信仰，同现代法治秩序相适应的普遍主义的行为模式尚未确立等原因的存在，官僚化不足成为了当代中国行政发展所面临的首要问题。从某种程度上说，目前以理性官僚制为发展方向的定位必将会在某些方面和领域成为新公共管理在我国引入的限制性因素；最后，践行新公共管理理论在当代中国的实施尚存在诸多现实条件的制约。例如，我国社会还没有形成支撑新公共管理运行的良好的民主法律制度和市场经济制度、“第三部门”的社会自治能力还难以担负公共管理的重任、我国还难以达到新公共管理所要求的科学技术水平等等。
三、对于引进新公共管理理论的策略研究
新公共管理理论上对官僚制所取得的巨大的比较优势,在西方世界国家所取的重大成就,以及其在相当程度上对我国国情的适应性，使我们有理由相信新公共管理的理论会在我国行政体制改革的过程中能够发挥积极而重要的作用。而如何借鉴和利用新公共管理，选择激进式或渐进式中的哪一种方式进行新公共管理取向的行政体制改革，成为摆在我国政府面前的现实课题之一。
本文主张采用渐进式的改革方式借鉴新公共管理的理论。理由如下：首先，中国行政体制改革的渐进性是由经济转型的渐进性决定的。当代中国经济转型指的是由计划经济向市场经济的转变，其特点是确定阶段性的改革目标，合理安排改革的先后顺序,以及先找突破口，在试验推广，以点带面等。期间经过了有计划的商品经济―商品经济―建立社会主义市场经济―逐步完善社会主义市场经济等多个阶段和步骤。根据经济基础决定上层建筑的原理，经济改革的阶段性的特点也必然要求行政体制进行阶段性的改革，从而为经济基础服务。这种渐进式的改革不但其试验和试错机制适应了改革进程中的不可控因素与不确定信息的安全稳妥处理，即具备了转型的可逆性，而且可以保证转型自始自终的动力充足，可预见并可控的前瞻力避开了路径依赖的误区。因此，新公共管理方向的改革也必将随着我国市场经济改革的深化而逐渐在我国的行政体制改革全面铺开;其次，行政制度作为一种权力规范和结构，一经形成，就具有历史的惰性，较其他社会制度更具稳定性。行政制度的历史惰性，一方面是由掌握政权的精英阶层的独占地位和利益所决定，作为既得利益者，他们希望维护现有秩序；另一方面，行政体制改革工程浩大，深刻复杂，往往缺乏足够的动力支持；另外，新公共管理主张权力下放的特点在激进转型的情况下容易使国家放权后中央式微、地方作大，中央与地方间产生权力鸿沟和控制真空局面的出现。所以，在必须求变的情况下，渐进式改革成为政治精英们的首选。再次，渐进性改革有利于创造民主政治氛围，有时间和有机会使个人、企业和其他单位在改革的不同阶段，为了自身利益，通过参加讨论、发表言论等参与形式参加到政府行政改革进程当中去，从而影响改革进程。这样的渐进式改革具有明显的自下而上与演进主义的特点，自下而上的局部性参与往往引导着由上而下的全局性改革。渐进式改革促进政治参与的大幅度提高，不仅有利于减少集中决策由于信息不足而导致的风险，也有利于从根本上改变传统体制下集中的利益结构、信息结构和决策结构，调动了各方面的积极性，为渐进式改革提供强大的动力。最后，渐进式改革符合中国传统的政治文化。中国的传统社会在政治上是高度集中的官僚政治和大一统的帝国，政治至高无上，社会发育程度低下；在意识形态上，以强调团体价值的家族主义的儒学为基础，强调整体与共性；在经济上，自给自足的自然经济排斥商品经济。这种文化已深深植根于中国人的血脉，世代相袭。契约观念淡薄、小生产意识、官本位思想等根深蒂固，这无疑与发展市场经济定位相违背。文化观念的转变是一个漫长而痛苦的过程，而渐进式的改革方式成为了打破这种 “坚冰”最优选择。
公共管理以服务民众、维护秩序、和谐社会和经济发展为主要目标，而实现这一目标的重要手段在于科学合理的公共管理计划的设计和有效实施。由此，作为建构和谐社会的政府机构及有关部门一定要遵从服务民众、和谐社会的原则，本着对百姓办实事的原则进行各个方面的改革和进取，采取灵活的手段，积极争取民众利益，从而提高公共管理实施的效率，促进经济的发展，社会的和谐与进步。
1 新公共管理的定义
新公共管理的概念非常松散，它是指一种试图取代传统的管理模式的新的理论，也是一种新的公共行政模式。新公共管理模式是现今社会国内外运用得比较广泛的管理模式。
2 新公共管理理论实施的文化背景
作为一种新的改革思想和模式，新公共管理是对时代要求的积极呼应，是顺应新时代潮流的有效途径。信息时代的快速更替，早在20世纪80年代，一些西方发达国家的政府管理相继出现了严重的危机，传统的公共管理体制已不能顺应社会的潮流，面临这巨大的管理漏洞，经济上出现的严重危机，一些西方国家开始提出了新的公共管理理论并得以实践。它主张竞争机制，重视公共服务效率，强调在公民的需求上尽量做到满足公民需求最大化。新的体制应用得到了广大人民群众的响应与号召，新公共管理理论的实施与落实奠定了很深的基础。
3 新公共管理理论的代表人物
新公共管理理论的提出并实施是一个时代向另一个时代跨越的标志，新公共管理理论实施的过程也是一个漫长的过程。许多学者对于新管理理论的发展做出了重大的贡献，进一步地针对本国的国情做出了更加完善的体系。
3.1 胡德的生平极其主要学术贡献
克里斯托夫.胡德，英国著名的行政学者，毕业于约克大学，获得社会科学政治学学士学位。胡德主张政府行政、规章制度和公共部门的改革研究。
3.2 巴泽雷的生平及其主要学术贡献
麦克尔-巴泽雷，美国行政学者，1980年获得斯坦福大学的文学学士学位。麦克尔-巴泽雷主张公共管理改革、战略开发管理以及政府组织创新等方面。
4 新公共管理理论的成就
新公共管理体制不同于传统的的管理体制，它在新的信息时代提出了运用创新的思维和方式改革，为人民群众谋福利。在解决人民内部矛盾时的群众利益最大化。政府的管理职能是掌舵而不是划桨，政府的主要职责就是给予人民群众大的利益，引导人民群众走正确的路线。政府应该把管理和实施分开来做，这样做的好处就是既节省了政府的开支，又可以很亲民化的完成任务，提高了工作效率。政府本着人民群众最大利益化的职责，要尽可能的多提倡健康向上的生活观念，为老百姓做实事。
4.1 城市郊区土地开发和交通的延伸
在社会经济的管理体制中应当积极开发偏远地区或城市周边地区。通过新的公共管理体制促进国家的共同发展，城市的统一建设。一个国家的偏远地区可以实行补助的政策。一个城市在建设的时候同等对待。新开发的地区实行尽快落实公共设施，以确保出行以及生活上的方便。我国现在许多发达的城市地铁、公交等公共交通设施看似已经很完善，但是由于人口的日益增长，土地的利用率在不断扩大，目前已经开始向郊区扩展。虽在价格上相比城区要低一些，但是交通还是很闭塞。使得刚刚开发起来的新城慢慢地恢复成死城，无人问津。商品房建完无人购买，在经济上遭受到了巨大的损失。对这一问题，政府部门应当积极主动地策划一个方案交由上级部门处理，待上级领导审批决定后应尽快落实实施，以确保百姓的利益得以不受损失，城市的交通是一个城市发展的前提。
4.2 公务员上岗政策及优势
我国对于公务员上岗实行笔试、面试的考试，优胜劣汰的政策，大大地提高了政府公务员的素质和专业技术水平。目前我国实行公务员考试人员的资格有学历、专业、年龄等的限制，刚刚晋升的人员多数都是刚毕业不久的大学生，刚刚毕业初到社会，对一些事物很新鲜，对工作很热情，积极性很高，对生活也有很独特的见解。不妨将一些创新的工作交由他们去处理，老员工从旁协助，或许也会有一些不同与以往的结果。
4.3 西部偏远地区的开发与建设
西部大开发是中华人民共和国中央政府的一项重要的政策，其目的是把东部沿海发达城市剩余的经济能力用以提高西部地区的经济和社会发展水平。努力实现西部地区经济又好又快地发展，使西部偏远地区人民的生活水平持续稳定的提高，基础设施和生态环境上有新的突破。其重点是要在发展交通、医疗设施和教育等基本公共服务领域取得新的成就，为构建社会主义和谐社会迈出扎实的步伐。
4.4 城市绿化改革的重要性
城市的卫生环境和绿化可以很直观地体现一个城市的精神面貌。社会经济日渐发展的今天，人们的生活水平逐渐提高，一部分人下海经商已有了很大的回报。人们多数都过上了小康的生活。随着生活水平的提高，很多人为了改善自己的生活质量都买了私家车。私家车的增多导致了城市交通的拥堵，汽车尾气的过量排放，使得环境受到了很大的污染。针对这一问题，政府和有关部门可以做出一些相应的计划。采取扩大城市绿化面积和汽车尾号限行的政策，减少汽车尾气的排放量和植物对汽车尾气中的有害物质的吸收。目前我国大部门城市的绿化面积都能达到占城市总面积四分之一的标准。
4.5 九年义务教育政策的实施
我国现实行九年义务教育的政策，其一个重要的特征就是免费性这里专指免收学费。我国现在有很多农村开始实行两免一补政策，即免收学费、杂费，对寄宿生有一定的生活补助，各地区标准不同。而现在社会上还有一种普遍的现象就是学区房的兴起，即买学校规划了学区的房子，学生可以去当地的学校上学。对于不是学区内的学生学校不予接受。很多孩子面临着上学难的问题。针对这一问题我国教育部门秉着公平、公正、公开的原则保证人民群众的知情权，以人民群众为基础进行全面的监督，落实相应的政策并实施。
关键词：新公共管理运动；官僚制；非政府组织；法治
20世纪70年代末80年代初，在全球范围内掀起了一场声势浩大且持续至今的“新公共管理运动”，这场运动不仅使西方国家公共管理特别是政府管理理论与实践产生了重大而深刻的变化，也为我国建设有中国特色的政府管理模式提供了学习借鉴的模板。
一、新公共管理运动的内涵与兴起背景
新公共管理是上世纪80年代应运而生的一种新的公共行政理论和管理模式，它深深扎根于现代经济学和私营企业管理理论与方法，倡导在享有公权力的部门采用私人管理中较先进的绩效管理、人力资源开发和竞争机制等方法，强调塑造政府科学文明的组织文化，主张实行更加灵活多变，开放有效的管理，其兴起背景可归纳为两个方面：
（一）科层制模式的失效。随着西方各国后工业化社会的发展，原有的政府体制不能满足社会快速发展的要求。韦伯官僚制中僵化的教条和固定的程序在数十年的社会实践中已经被有力证明是过时的，无效的。政府若想取得科学高效的管理就必须调整原有的模式，以适应新时代的发展要求。因此，对原有的政府管理理论的创新成为其主要任务。
（二）新经济革命的冲击。70年代的石油危机给西方经济带来沉重的打击，原有的国家政府无力应对一系列新的政治与社会问题。经济全球化的深入发展，科技、信息等因素在社会发展及公共管理中的作用愈加重要，这也使得各国政府不得不高度重视新的智力因素在推动管理理论革新进程中的突出地位。
二、新公共管理运动在中国的发展现状：
受经济发展水平、、国际政治关系等因素的影响，我国真正意义上的行政体制改革在20世纪70年代末才拉开序幕。自1978年以来，社会各方面都取得了不俗的成就，与此同时，对行政管理改革的呼声也日益强烈。几十年过去了，政府的改革从打破计划经济体制束缚开始，逐渐与市场经济体制建设进程相协调，并努力转变政府职能。通过诸如精简机构、引进国外先进经验等措施，促进管理方式的创新，努力完善公务员制度，打造服务型政府，提高专业化素质，整顿行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府管理体制。目前，新一轮的行政改革正在进行，但从所取得的成果来看，距离建立灵活、高效、透明、廉洁的现代政府还有很大差距。
三、新公共管理运动在中国的限制性因素：
（一）我国市场机制不够成熟，现代化管理程度低下。新公共管理所强调的市场化和企业化这两个目标一定要建立在成熟的市场机制和先进的私人管理的基础之上，但目前我国社会主义初级阶段，市场经济极不成熟，还处于形成期，在由计划经济体制变为市场经济体制的轨道上，我们的转型还不是很成功；政府仍然较多地干预市场和经济，我国许多企业管理方式落后，还未建立起科学的现代企业制度。由此可见，新公共管理运动在我国的发展还面临着许多现实性的问题。
（二）官僚制阻碍了新公共管理运动的发展。“在当代，病症本身是不分国界的”。[1]在我国存在了千余年的官僚体制，在历史发展的长河中逐渐僵化，导致我国政治领域出现了许多丑陋且难以根除的问题：，权钱交易等腐败问题；重复决策，效率低下，甚至是无效率等缺点；脱离群众，高高在上等弊病；踢皮球，等现象在公共部门盛行，政治环境的混沌增大了新公共管理运动在我国发展的难度。
（三）法治基础薄弱，难以形成良好的法治环境。“中国是一个长期中央集权的国家，行政制度非常发达，但整个公共管理既未有过管理主义大行其道，亦未受过法治主义的洗礼”。[2]在我国，集权统治贯穿封建社会始终，许多落后糟粕习俗并未完全摒弃，“奴性”根深蒂固，国民素质不可能在短期内得到迅猛提升，国人法治意识非常淡薄，“无法可依，有法不依，执法不公，违法不究”早已成为不争的事实。司法制度极不完善，有效监督体系的缺失也使得新公共管理运动屡受挫折。
笔者认为建设有中国特色的政府管理模式除了要完善市场机制，找准政府在现代社会的定位，还应加快我国的法治进程，建立以道德为支撑、法律为保障的良好环境。而最关键的是应从内在原因出发寻求解决路径，改变旧的观念，对新理念进行融会贯通，实事求是地为社会发展做出贡献。
民主之路本就漫长艰辛，除了政府自身的改进与突破，作为公民，更应该团结起来，唤醒灵魂深处的法律意识、民主意识，以积极的姿态融入到国家政治生活中，一定要杜绝“政治与我无关，我要明哲保身”这种想法，历史从来都是人民创造的，有什么样的人民，就有什么样的历史，政治在我们的生活中也是无所不在的。只有在政治上坚持可持续发展的观点，才能更好地营造出一种经济稳定，文化繁荣，政治开放，生态文明的局面，让人民彻底摆脱长久以来奴性的驱使，并通过合理的途径，理智地推动法治建设，真正做到以主人翁的姿态参政议政，积极为政府管理、社会发展建言献策。
参考文献：
White（1926）的《公共行政学导论》和Willoughby（1927）的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则；MaxWeber（1978）的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范，发明了层级制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科学论文集》，深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。
首先为古典管理学派，该学派主要关注行政效率，寻求为行政管理提供一系列方法与技术，为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域，提高管理理论的科学性。Taylor（1911）在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则，并指出：“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注，从而成为了公共行政的核心价值追求。
其次为行政管理学派，该学派从管理实务出发，建立了一套管理理论和规则，作为管理者的行为准则。HenriFayol的主要贡献是开创了组织研究领域，拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究，并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。JamesD.Mooney提出了组织四大原则，即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则，结合组织与原则分析。
最后为官僚制度学派，Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系，是强制控制的合理手段，能够达到最高程度的效率，因而是对人类行使权威的最理性工具。
（二）公共管理“理性”质疑的流派
20世纪30年代，传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式，把人当机器，只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面，一是对“政治-行政”二分法的反对；二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。JohnM.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地论述了当时的情形：“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。
社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理，摆脱了传统行政管理理论的缺陷，并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物MaryPFollett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题，他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。
理性决策理论学派代表人物Simon（1988）把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”，并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想，也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路，同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
（三）公共管理多元化扩散流派
20世纪60年代科学技术的飞速发展，以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展，拓宽了管理思维，也促进了管理现代化，更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。
系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用，都不可能孤立地存在和发展，拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益，即政府与社会其他组织之间的政治关系，以及注重组织工作环境对公共组织的影响力，政府被置身于社会外部大系统中，公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。
系统管理学派是以系统为研究对象，研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.VBertalanffy、TalcottParsons和JamesE.Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响，任何组织都被视为相互关系之中，任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统，必须持续地与环境产生互动，并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。
行政生态学派，借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法，来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授JohnM.Gaus。其追随者FredW.Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系，为公共管理学开辟了新的领域，使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风，用生态观点来考察行政是正确的认识路径。
（四）公共管理价值重塑流派
历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段，而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵，也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代，以DwightWaldo等为首的新公共行政学派，除了致力于民主行政的推动，还大力提倡社会正义、自由、民主等价值，这也就突破了科学实证主义的限制，走向了人文精神与价值的复兴之路。
关键词：危机管理；医院管理；必要条件
中图分类号：F27文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）04-0106-02
近年来，随着我国社会转型的不断深入，社会环境变得日益纷繁复杂，各类矛盾不断凸显，导致各类危机事件频繁暴发，这对我国政府以及各类社会组织的危机管理能力都提出了更高的挑战。医疗机构由于其行业的特殊性，在运营的过程中不免会遇到不同于其他行业的危机。如何有效化解这些危机，维护医院的正常运转，是医院管理者所要考虑的首要问题。
1 医院危机的涵义及成因
1.1 医院危机的涵义及特点
按照罗森塔尔和皮恩伯格的定义“危机是指具有严重威胁性不确定性和有危机感的情境。” 从医院角度来讲,医院危机可界定为由于某种突发事件的出现和爆发而打破医院原有的平衡状态，超出了医院常态的管理范围,要求医院采取特殊措施加以应对的紧急状态。
医院危机的发生可能是人为原因，也可能是自然原因；可能是内部原因，也可能是外部原因。因此，医院危机的产生已经成为一种不可避免的现象，其特点如下：
突发性和紧迫性。医院危机事件具有突发性，它是在人们意想不到的时间、地点发生的。在爆发之前毫无征兆可言，通常是从一些细小而不为人所注意的事件迅速演变而来的。危机爆发之后，由于其有巨大破坏性，要求管理者在没有经验性知识可供指导的情况下，能够迅速的利用当前的有限资源来应对危机事件，以降低危机对医院所造成的损害，具有时间的紧迫性。
不确定性和未知性。由于医院危机事件演变迅速以及周围环境的复杂多变，导致事件变化的影响因素具有高度的不确定性，再加上人类的有限理性以及信息的不对称决定了事态发展的趋势无法用常规性规则进行判断，所以危机的发展过程难以控制，结果也难以预测。
危害性和破坏性。这是医院危机的最根本特征。危机的产生会导致医院脱离正常轨道而陷入危机的非均衡状态，对医院的发展具有一定的破坏性。
1.2 医院危机的主要成因
医院在日常运作过程中,由于所处环境的不断变化,会遇到各式各样的危机。危机的主要成因表现在以下几个方面：
（1）社会因素：①国际环境的改变，随着改革开放的不断深入，我国的医疗机构已不再拥有垄断地位，国外医院日益充斥着国内市场，使医疗服务行业的竞争加剧，医院的生存面临着严峻的考验，②制度环境的改变：在新形势下，国家出台的各项新的医疗法规及医疗保险制度，要求医院要迅速转变角色，以适应新制度下社会的需求，但在转变的过程中，医院会因应对不当而产生危机。 ③自然灾害，突发公共卫生事件等造成的医院危机。④与外界沟通渠道不畅通或信息不对称而造成外界对医院的误解和对医院的运营造成的困扰。
（2）医院自身因素：①医院内部的医务人员道德水平低下，未树立正确的服务意识，态度冷漠,价值观失衡，造成医患关系紧张，而产生信任危机。②在提供医疗服务过程中,医院员工技术水平有限以及医疗设备陈旧而造成的差错、事故原因等而引发的医疗纠纷。③医院管理的失当而造成的运营危机等等。
2 危机管理理论
危机管理这一概念是美国学者于20世纪60年代提出的，作为决策学的一个重要分支，首先应用于外交和国际政治领域，后逐渐引入其它领域。所谓危机管理，就是为应付各种危机事件所进行的监测、分析、规划决策以及予以化解的活动过程，它用全新的科学思维方法,非程序化的决策模式,有效的预控或者处理危机事件,其目标是消除或降低危机事件所造成的威胁。
危机管理不是一个固定的模式，而是一个动态的过程，是分阶段进行的，对于危机管理的具体程序,不同的学者提出了不同的模型,学术界最为认同的有三种:最基本的三阶段模型,芬克的四阶段模型和米特若夫五阶段模型：即米特罗夫的五阶段模型(1994):信号侦测、探测和预防、控制损害、恢复阶段和学习阶段。芬克的四阶段生命周期模型(1986)，芬克从医学角度，将危机管理的生命周期分为如下四个阶段:征兆期、发作期、延续期和痊愈期。伯奇和古斯等诸多危机管理专家推崇的三阶段模型，危机前、危机和危机后三个大阶段等。
总之，危机管理是以时间序列为视角, 各个阶段紧密关联而形成一个管理的周期，其目的在于化解危机，消除或减少危机所带来的损失。
3 医院危机管理
医院危机管理其实质是危机管理理论在医院管理中的应用，是危机管理和医院管理的结合。目前，国外的一些医院己将危机感作为医院管理者应具备的基本素质，并将健全危机管理机制纳入评价医院的标准。而现在在我国诸多医院尚未树立危机意识，也未应用危机管理的基本思想处理医院所面临的各种危机与挑战。这种状况不仅给人民身体健康带来了严重威胁，也对经济发展和社会稳定产生了重大影响。这就要求医院平时就根据危机管理的指导思想，强化危机意识,建立危机管理系统,尽可能地将危机消灭在潜伏期,做到防微杜渐。
借鉴危机管理理论，笔者将医院的危机管理的过程划分为以下三阶段:危机预警和危机管理准备阶段，管理危机阶段及危机管理后阶段。
3.1 危机预警和危机管理准备
危机预警和危机准备是一种超前管理，其目标是在危机形成之前遏制、消除其暴发诱因，将其控制在萌芽状态。危机预防不仅需要树立危机意识，更需要预警机制和危机管理组织体系的保障，来预先消除危机发生、发展的可能性和现实性诱因。
医院危机预警系统是一种对危机进行超前管理的系统，主要对预警对象和范围、预警指标、预警的信息进行分析和研究，及时发现和识别潜在的可能造成危机的各种因素，以便采取预防措施，减少危机发生的突然性和意外性，从根本上预防危机的形成。为做好超前管理，建议医院做到以下几点：
（1）树立牢固的“危机”意识。
危机意识是危机预警的起点，由于危机具有突发性和不确定性，医院危机是随时随地都可能发生的。至于危机何时发生?何地发生?怎样发生?都是很难预测的。因此,在医院管理中，不但医院的管理者要树立牢固的“危机”意识。同时，还要在全院普及危机管理知识,促进全院人员危机意识的形成,这有助于提高医院整体对危机的把握能力,减少危机事件发生的可能。
（2）建立危机预警综合信息系统。
在危机管理过程中，信息发挥着十分重要的作用。及时收集、传递和共享信息，能够纾缓危机，降低危机的损害。所以，医院建立危机预警机制的关键就是建立综合的信息系统，其主要内容包括:危机监测,即对可能引起医院危机的各种因素和危机的征兆进行严密的检测。例如在医院运营的过程中，可能会出现医务人员工作积极性不高，医疗纠纷增多，医患关系紧张等现象，那么医院的有关部门就要加以重视，分析产生的原因，因为这些事件就可能引发医院大的危机。危机预测是指医院将危机监测所获得的信息资料，依据危机预警指标进行分析，对发生危机的可能性及其后果危害程度作出判断和估计。危机预控,即在监测、识别和评价之后进行相应的诊断,判断是否要采取相应的预控对策和制定各种危机预案,以及如何采取相应的对策以有效地避免危机的发生或尽量将损失减少到最小。
医院危机预警机制是一套层次高、结构复杂、相关性强的网络化运行体系,由预警信息搜集子系统、预警信息分析和评估子系统、危机预测子系统、危机预警指标子系统、危机预控对策子系统等子系统构成，对预防危机产生起着至关重要的作用。但同时需强调的是，无论哪一个系统，它的有效运行都需要一定的组织来承载。所以，危机的超前管理需要有相应的组织体系与之相配套。
（3）加强医院危机管理组织体系建设。
具备健全的危机管理组织体系，是医院管理成熟与否的标志。因为危机的发生不仅会影响医院的经济利益,使医院的正常经营受到损害，更重要的是,如危机处理不当,还会使人民的生命安全受到威胁。所以医院应加强危机管理组织体系建设,设立专门负责医院危机管理部门，包括决策部门，主管部门，后勤部门以及信息与危机感应部门等，通过各个部门的合作与协调，深入了解引发医院危机的潜在因素,并随时监察可能出现的危机,研究、制定防范措施;一旦危机发生,能迅速、及时、高效地采取应对措施,协调处理危机引发的各种问题。
（4）制订可行的危机管理预案: 防范危机是医院管理者的重要使命，如果没有事先应对计划，危机一旦爆发，对于整个医院，无论是院级管理层的组织领导能力还是全院员工的素质都是一项重大的考验。所以，要做好医院的危机管理工作,必须有一个完整、可行的危机管理预案。这样,在危机来临时,医院就可以上下齐动员，从容应对,将危机给医院带来的危害降到最小。在这种思想指导下,医院应运用危机管理的组织体系，投入人力和物力,研究各种危机发生的可能,并据此拟定不同的应变计划。因此，制定危机管理预案,在保证医院遇上危机时能加强控制和迅速化解上,具有重要作用。
3.2 危机管理阶段
危机暴发后，决策者应迅速判断事件性质和危害程度，适时启动相应范围的危机管理体系，加强危机状态下的信息管理，认清信息传播方向、及时传递信息、建立充分的信息来源渠道，准确掌握事态动向，以确保做出准确而切实的战略决策; 根据战略决策，分配人员、设备、物资等，来处理危机事件。在整个危机管理过程中，良好的信息沟通应是贯彻始终的，建立信息通报制度，做到上情下知，下情上知。同时，还要实时对危机的发展形式进行监控和评估，以便更好的掌控危机，达到良好的管理效果。
3.3 公共部门危机的善后对策与事后管理
危机一旦发生后,最重要的就是要现实地面对危机所带来的灾难和破坏。首先医院要制定恢复常态管理的决策和计划，做好对危机利益关系人的事后管理。其次就是牢牢抓住这个“化危为机”的关键阶段，要重新审视整个危机管理的过程，进行评估，总结经验教训，提高自身的管理水平。
总结：人类经历过许许多多的危机，并在危机中学会了危机管理〔4〕，医院也同其他行业和领域一样，时时刻刻陷于产生危机的风险之中。所以，加强医院的危机管理，提高医院应对危机事件的能力，将成为现代医院发展的必由之路。
参考文献
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一、公共管理理论的内涵
我国的公共管理，是随着改革开放而产生的社会实践，伴随着市场经济体制的发展而取得进展。公共管理的发展主要体现在行政管理的改革，使政府的职能取得了很大的转变，政府对社会事务的管理方法不断变化，在对公共事业进行管理的过程中，增加了非政府组织的重要作用。在学位教育和学科教育之中，公共管理受到人们的使用和认识，本学科也受到了社会的广泛关注，但是在对公共管理理论进行研究的过程中，存在着很多差异。公共管理指的是随着经济体制的不断完善，政府在协调社会发展的过程中，发挥的作用和使用的管理手段也不断发生着变化，因此，需要尽快建立一套完善的、科学的、规范的、协调的、高效的管理体系，重视对公共管理专业人才的培养。同时，因为政府职能的不断转变，很多以往由政府负责的管理工作已经开始授权给非政府组织负责，相关的人才越来越受到组织的欢迎，为了适应这种发展的需求，在相关部门的领导和组织之下，招生工作妥善、快速的进行。公共管理从学校到政府形成了一套完整的体系，有着广泛的发展前景。公共管理具有社会性的特征，是市场经济体制的产物，明确了管理的目标、范围、模式、对象和主体，最终有效地对实践进行指导。公共管理最重要的任务就是和我国的国情相结合。除了对政府事务进行管理之外，还应该对社会事务进行管理。具体来说，公共管理的对象是社会事务、政府事务和国家事务，具有广泛的适应性和公益性。公共管理的主体具有多元性的特征，主要有慈善机构、志愿者、居民组织、中介机构和私人机构等。公共管理的对象比行政管理更加广泛，具有更具体的事务性特征，应该对私人部门的管理方法和管理方式进行借鉴，在公共管理中引入市场竞争机制，使行政效率得到提高。不断对公共管理的内涵进行延伸，增加公民参与到公共事务之中的机会，对公共责任和公共权力进行分化，实现民主监督和民主管理，使用公民权利对公共权力进行牵制。社会利益是公共管理的价值取向，在研究的过程中应该坚持多元化的价值取向，包含社会取向、企业管理取向和公共政策取向等。总之，在我国公共管理快速发展的新时代，从学术上和理论上对公共管理的定义和概念进行了讨论，最终对相关的内容达成共识，使实践和理论共同发展，明确公共管理在经济建设中的重要作用。
二、公共管理理论和行政管理之间的关系
公共管理和行政管理之间的关系受到社会各界的广泛关注，公共管理的目标、方式、范围和主体都和行政管理有很多相似点，在分析行政管理和公共管理之间关系的时候，应该重视相关理论的主要内容和产生背景。公共管理是一个独立的学科和领域，该理论在产生的过程中的主要内容是对政府管理进行研究，也是公共行政学。在相关理论不断发展的过程中，公共管理发生了重要的转换，具体来说，从以往的公共行政向公共政策分析转变，再向公共管理转变，在公共管理中，重视效益、效率和经济。这种新的公共管理理论的产生，主要有以下几种原因。第一，由于在二十世纪七十年代产生了严重的经济危机，政府财政困难，使管理危机和信任危机等社会危机十分严重，因此，政府办事效率很低，使社会问题严重，导致了国家的经济水平和生活水平不断下降。第二，受到全球经济一体化的影响，很多国家都面临着压力和挑战，因此，政府应该更有效地控制和引导国民经济进行运转，提高在国际市场中的竞争力，提高经济的发展水平。第三，由于信息革命的不断发展，政府不断向透明、高效和灵活的性质转变，政府为了和社会特点相适应，建设了与自身经济发展相适应的管理模式。第四，随着传媒水平的提高，公众对政府的需求不断增多，因此，政府产生了巨大的改革压力。在对新公共管理进行实践的过程中，应该转变传统的公共行政学学科结构、探究方式、探究主体和探究范围，成为政府管理的主流和趋势。一是政府的主要职能不是执行政策而是制定政策，政府应该将市场和顾客作为服务的导向。政府在管理的过程中应该使用分权和授权的方式，政府在管理的过程中应该借鉴私营部门的经验和手段，应该转变传统的对公共服务和公共物品的控制，在管理的过程中引入市场机制。二是政府应该重视提供服务的质量、效果和效率，对相关的行政规则进行灵活的执行，对控制的目标有明确的认识，要提高政府在工作过程中的预见性，提高成本意识，增强工作人员的政治意识和责任感。总之，西方国家对公共管理的改革体现了社会的新需求，也是社会科技、经济和政治不断发展的产物，虽然在实践和理论中都面临着很多的困难，但是为社会的经济发展提供了积极的作用。公共管理的改革主要集中在方式、对象和主体上的改革，转变公共管理的主体，重视公共管理和行政管理之间的关系。行政管理源于美国，主要的研究内容是政府管理。行政学主要有三个发展阶段，即产生阶段、发展阶段和科学化阶段，在每一个发展阶段之中都有其独特的方式方法、内容和特征。随着社会经济的不断发展，行政管理的主体也不断增多，管理手段、管理对象和管理内容也不断发展。从公共管理和行政管理的本质来看，公共管理随着社会实践的产生而产生，是科学化的公共管理活动。我国从上个世纪末期开始，中介组织得到了飞速的发展，公共管理主体、管理的方式和对象也不断发展，因此，我国不断加速行政管理的变革，使政府职能进行转变，探索出与我国社会发展相适应的行政管理模式。随着公共管理水平的不断提高，为行政管理的发展目标和发展趋势都提出了更高的要求，在认识公共管理对行政管理借鉴意义的过程中，应该坚持两个原则。第一，认识到事物的发展是前进性和曲折性的结合。第二，社会的生产力水平应该和我国的具体国情相适应，不能照搬照抄西方国家的相关理念，在认识问题的过程中，应该同我国的国情相结合，应该结合社会的实际情况，对社会环境进行考虑，建立完善的公共管理学科体系，充分反映出我国的社会特色。在学科设置的过程中，应该设计公共管理为一级学科，其下设的几个学科中包含行政管理。公共管理是我国目前行政管理的新发展趋势。在管理的内涵上，方式、手段、范围、内容、对象和主体都是行政管理的进一步发展、更新、扩展和延伸。公共管理的重要内容是政府管理，行政管理作为公共管理的二级学科在管理的方法、方式和范围上的改变，并不是政府职能的丧失，众多非政府组织的活动，也需要在政府的引导之下进行，因此，应该在我国的国情之下，对二者的关系进行界定。公共管理和行政管理存在着以下几个方面的不同。第一，公共管理将政府组织、政府管理的规律和第三部门的管理作为研究内容，而在行政管理中，研究的内容较前者来说，比较狭窄，二者是整体和部分之间的关系。第二，公共管理研究公共部门及其在管理过程中的规律等问题，但是行政管理将公共部门的管理规律和管理方式作为研究对象，二者是一般和个别的关系。第三，在公共管理研究的过程中，将工商企业和政府组织视为统一的整体，只是二者的管理方式和管理性质不同，但是，公共管理着重于对公共部门的管理，而行政管理的内容是社会公共事务。在权利的角度上，政府是公共权力的拥有者，因此，很容易将这种权力看作为无限的，应该对整个社会生活负责。但是，在政府实际工作的过程中，应该将政府的有限性和无限性相结合，提供公共服务，适应社会的需求。
三、公共管理理论对行政管理的借鉴意义
随着改革开放的不断深入，市场经济不断发展，因此，对政府提出了新的需求，信息化发展和公共事务的增长对政府提出了新的要求，同时，政府和资本不分离的制度使企业发展的创新性和自主性受到了影响，不利于适应经济全球化的发展趋势。同时，公共事务在处理的过程中，受到国际市场的影响，社会迫切需要建立一个民主、合理、科学的政府制度，实现服务型政府的职能转变，使政府从经济的参与者成为经济的间接管理者，不断创造一个有利于市场经济的环境。随着市场经济的发展，社会事务不断增多，管理的变化不断加快，挑战了以往的管理模式，同时，经济的发展，社会的进步，政治文明水平不断提高，激发了公民意识的觉醒，人民迫切希望参与到公共事务的管理之中，对政府的非程序化、非科学化、非透明化和非民主化的管理模式提出了质疑。社会的分工不断细化，提高了专业化水平，对政府的行政能力提出了挑战，因此，需要更多的社会民众和企业参与到公共事务的管理之中。随着公共组织和企业主观能动性的不断增加，维权水平不断提高，应该扩展处理社会事务的渠道，转变政府压力型的管理模式。在政府管理的过程中存在着思想僵化的问题，严重，在很多部门中存在着的现象，使用政治化的行为进行管理，在制定管理政策的过程中具有片面化的特征，使社会需求和提供公共物品之间产生偏差。在社会管理的过程中实施公共管理，主要有两个原因。第一，科学技术和生产力的不断发展，要求政府尽快转变职能，扩大社会参与公共管理的渠道，使社会监督不断完善，明确社会管理的责任，使公共管理不断向科学化的方向发展，与社会的具体情况相适应。第二，我国和世界的联系不断加强，推动了公共管理的全球化发展趋势，有助于我国政府职能的转变，减少了政府和管理水平低下的问题。行政管理在借鉴公共管理的过程中，应该重视以下几点。第一，转变传统的思维，建设公共管理体制有助于减少政府的不作为，提高政府工作过程中的责任感，及时转变政府工作人员的管理思维，贯彻科学和民主的管理理念，认识到政府的服务职能。第二，增加社会参与，在传统的行政管理之中，存在着社会参与率低的现象，公民没有健全的参政议政渠道，表达机制不健全，因此，应该减少政府在管理体制上的垄断现象，提高社会的参与程度。具体来说，应该不断增加社会参与的渠道，建立完善的公民权利监督机制和表达机制，使社会民众参与到国家的民主建设之中。提高公民的民主意识，不断提高学校教育水平，增强民主气氛，使国民的民主意识得到增加，激发人民参政议政的热情，不断加强社会监督和参与的力量。对政府实施透明化的管理模式，减少政府一言堂的现象，对财政预算进行及时地公布，制定相关的流程，实行透明化的管理制度。同时，还应该畅通信息渠道，建设专业的信息平台，减少政府对信息的垄断，同时，还应该加强民众表达建议和意见的权利，使相关部门能够有效、及时地解决问题。第三，对管理手段进行规范，转变以往经济体制下政府全面管理的现象，减少强制行政的问题，促进社会的可持续发展。培养具有专业技术的人才，使公共管理不断向合法化和科学化的方向发展，使用创新的管理方式，借鉴先进的公共管理理念，实现其民主化、合法化和科学化。第四，政府应该明确公共管理的目标，通过法律的手段，制定非政府组织、企业和政府之间的管理权限和管理范围，在保证社会制度的前提之下，放宽以往严格的管理制度，激发社会群众和社会组织参与到公共事务管理中的积极性和主动性，使管理主体的权利得到保障，明确组织在管理过程中的权利与义务，不断加强政府行为的目标导向。
四、结语
总之，公共管理和行政管理之间的关系受到社会各界的广泛关注，公共管理的目标、方式、范围和主体都和行政管理有很多相似点，在分析行政管理和公共管理之间关系的时候，应该重视相关理论的主要内容和产生背景。在我国公共管理快速发展的新时代，从学术上和理论上对公共管理的定义和概念进行了讨论，最终对相关的内容达成共识，使实践和理论共同发展，明确公共管理在经济建设中的重要作用。
关键词:全面质量管理;公共部门;运用
中图分类号:C931 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)26-0204-02
二十世纪八九十年代以后,在新公共管理理论提出的理论背景下,英美等发达国家将原本用于企业中的全面质量管理理论运用于政府公共管理之中。英国推行的“下一步行动方案”、“公民”运动、“竞争求质量”运动彻底扭转了以往“效率战略”改革方向,开创了质量和顾客满意的新方向。美国建立了联邦政府质量学院;1993年,克林顿总统又签署了12862号行政令,要求联邦政府制定顾客服务标准,贯彻顾客至上的原则,于是全面质量管理在各级各类政府机构中推广开来。
一、全面质量管理的内涵
全面质量管理(Total Quality Management,简称TQM)理论,是由美国著名的质量管理专家费根堡姆(A.V.Feigenbaum)在20世纪80年代提出的。菲根堡姆认为,TQM是为了能够在最经济的水平上,并考虑到充分满足顾客要求的条件下进行市场研究、设计、制造和售后服务,把企业内各部门的研制质量、维持质量和提高质量的活动构成为一体的一种有效的体系。ISO8402对TQM的定义是:一个组织以质量为中心,以全员参与为基础,目的在于通过让顾客满意和本组织所有成员及社会受益而达到长期成功的管理途径。综上,TQM是一个组织通过全员参与和全程控制以持续不断地改进所提供的产品和服务质量的管理过程。
二、全面质量管理的要素分析
(一)领导推动
在任何组织中,领导的重要性都毋庸置疑,一项计划从制订到实施都需要管理者来拍板和掌控,同时,管理者本人也必须直接参与其中。
(二)顾客导向
始终做到以满足顾客需求为组织不断改进质量的出发点和归宿。戴明的《走出危机》一书中,在谈到大多数服务和生产性行业的不同之处时这样说道:“一个重要的区别就是一个在生产性行业工作的工人不仅有一份工作,而且他能意识到他正在生产一些看得见、摸得着、并被人使用的东西的一部分……对于产品质量他们有一定的见解和看法。相反,在许多服务性行业里,工作人员只是有一份工作,他们没意识到自己有一种产品,即服务。”当然,在公共部门中所指的最终顾客是会受到该部门提供服务影响工作和生活的一般纳税人。让人感到荒唐的是公共部门的工作人员几乎从未讨论过谁是他们的顾客的问题,很少问自己正努力满足谁的需要。
(三)全民参与
组织中的所有员工不论级别高低都参与其中,强调团队精神,群策群力。我们应该相信从事具体工作生产的人往往最善于找出影响整个生产过程完成中的问题和障碍,他们总是能详细地描述生产过程,这种专业程度远非管理人员所及。
(四)与供应方协作
TQM要求不断对顾客的需求进行分析,然而你同时是供应方的顾客,主动与你的供应方沟通,保证他们所提供的产品能满足你的要求,进而使你的产品能满足顾客的需求[1]。
(五)全程管理
TQM要求在整个过程中的每个环节都要认真分析、改进,减少浪费,缩短工时,提高质量和效率。
(六)持续改进
根据顾客不断变化的需求,利用PDCA环持续、跟踪改进产品质量,确保达到顾客满意。
三、TQM在公共部门中运用存在的问题
(一)很难建立明确的服务质量标准
公共产品和服务不同于市场上一般的商品和服务,它很难建立一套明确的标准来遵从。公共部门所提供的公共产品和服务无法用货币单位来直接量化,自然也难以用销售量的多少和利润的大小来界定产品和服务的质量高低。既然无法建立明确的质量标准,要达到顾客的满意也就无从谈起了。私人部门生产的产品和提供的服务如果不合格,可以返工重来,而公共产品和服务却做不到。
(二)公共部门的天然垄断地位难以动摇
长期以来,公共产品和服务一直由公共部门来提供,这种状态在民众心中已经生根发芽。如果让私有部门来提供公共产品,反而会让人们心里不踏实,短时间内很难适应。正是由于长时间的垄断地位,不存在竞争,才让那些公职人员抱着铁饭碗有恃无恐[2]。
(三)公职人员参与工作的自由度比较低
我国公共部门等级森严,下属对上级的命令惟命是从,尤其是基层工作人员更是不敢越雷池半步。由于很多规章制度的制定并没有让最熟悉情况的基层人员参与进来,致使规章制度中有很多不合理的地方,尽管如此,工作人员也只有照章办事,民众们更是只能忍气吞声。
(四)公共服务领域中顾客处于劣势地位
由于受千百年来民怕官的封建遗毒的影响,至今社会大众对有的政府官员作威作福、公职人员的飞扬跋扈敢怒不敢言,虽然公民们政治参与的形式日益多样化,特别是机构的设立使人们能够用合法、合理的方式来维护自己的利益,但也只是杯水车薪。加上我国公民的受教育程度普遍不高,综合素质偏低,致使公民社会的构建进程缓慢,因此短时间内社会民众在公共服务领域中的劣势地位很难有显著的提高。
四、策略研究
(一)强化市场机制,打破垄断
垄断和非市场化的特性是造成公共部门质量和效率低下的主要原因,因此引入市场机制就成为公共部门提高其质量和效率的一个有效途径。当今社会,随着经济的发展和全球一体化进程的加速,市民社会的持续构建,民众对政府公共服务需求的不断增多,要求也不断提高,靠政府单方面的力量往往难以更好地满足民众的各种需求,再加上政府部门本身存在的各种弊病,使得公共服务的质量更是难以得到保障[3]。因此有必要借助和利用私有部门来对公共服务进行外包抑或引入市场机制,减轻政府压力。一旦公共部门和私有部门存在竞争,就会存在成本差异,民众就有所选择,这样势必会提高各自的积极性。在这方面的改善可以双管齐下,一是政府可以对某些公共服务面向社会进行公开招标,谁能够提供物美价廉的服务就让谁来做,无论你是政府、国营还是私企,“不管是黑猫白猫,逮到老鼠就是好猫”。二是政府可以通过对某些公共服务进行外包,使政府以较低的价格,为公民提供更多更好和质优价廉的服务,如垃圾的处理、公共设施的维护、道路的修筑等,都可以外包出去。但政府须对其服务质量严格把关,确保民众的公共利益。
(二)引入“顾客导向”的管理理念
公共服务中的“顾客导向”就是以顾客(民众)为中心,注重顾客的价值,根据不断变化的顾客需求做出相应的策略调整,以确保他们满意为服务的标准。在引入市场机制的前提下,公共部门的工作人员应该树立主人翁和全心全意为人民服务的意识,以改善公共服务质量为己任,真正地把顾客当作上帝,而不是事不关己,高高挂起。
顾客是市场的焦点,理解顾客当前和未来的需求并予以充分满足乃至超过,才能赢得顾客,占领市场。在公共组织的质量管理活动中,应把使顾客满意作为出发点和归宿。以顾客为关注焦点,就应做到组织的一切管理由“顾客导向”,处处考虑到能否比竞争对手为顾客提供更为理想的公共产品和公共服务。在这里,公共部门必须牢固树立质量与顾客息息相关的意识,从而自觉地、主动地满足顾客需求,最大限度地减少差错的发生,高度重视来自市场、顾客的反馈信息,建立快速反应机制,采取有效措施持续地实现质量改进[4]。需要指出的是,上述以顾客为导向的理念,不仅在领导层中牢固树立,而且应确保全体员工理解组织与顾客的依存关系,理解让顾客满意是生存攸关的大事,从而自觉树立“涉及顾客的无小事”的观念。这是贯彻好“顾客导向”原则的前提。
(三)建立和推行公共服务承诺制度
为了确保公共服务的水平和公众的满意程度,公共服务承诺制度是一条可供选择的有效途径。我国自古就有“言而无信,不知其可”的说法,“言即行,行必果”也是人们所追求的最高境界。公共服务承诺制度就是将公共服务的内容、标准、程序、时限、食言责任如何承担等向民众公开承诺,形成一种履行契约的自我激励和外部监督的压力,以实现公共服务水平和质量的持续改善[5]。
(四)培育支持性的组织文化
培育起支持性的组织文化关键在于管理层,他们的关注是成功实施TQM的关键因素之一。因为人往往都害怕改变,所以需要建立与TQM相应的鼓励机制,并且要将其转变为奖励进步。筛选并采纳员工们的建议,用奖励的方法来鼓励他们不断去实验以改进工作方式。不仅要奖励成功的实验,对于那些虽然失败了,但在认识、洞悉工作过程方面做出重要贡献的也要予以奖励,还可以设立集体奖。久而久之,支持性的组织文化水到渠成。
(五)充分授权与团队合作精神
解决参与度低的问题,主要从授权着手。就实现授权而言,应明确实现授权的两个步骤:首先是组织授权,然后是员工授权。组织授权是指“地方机构的管理者必须被授权”然后,当地方的管理者“授权他们的基层工作人员,这些基层工作人员能和顾客直接接触”时,员工授权就能实现。只有当地方组织获得足够的授权,基层工作人员享有自由裁量权时,组织才能实现消费者授权[6]。当公职人员参与工作的自由度提高的同时,他们的主人翁地位得到巩固,责任感增强,自然公共服务的质量就会水涨船高,民众的公共利益就能更好地得以实现。
基于全面质量管理理论在企业管理过程中取得的极大成功,在公共部门中的运用也正被越来越多的人重视,相信也会有不错的前景,但我国对全面质量管理理论的研究起步较晚,而且TQM的实施周期比较长,任重而道远。
参考文献:
[1] 史蒂文科恩,罗纳德布兰德.政府全面质量管理:实践指南[M].孔宪遂,等,译.北京:中国人民大学出版社,2002:17.
[2] 党秀云.公共部门的全面质量管理[J].中国行政管理,2003,(8):31-32.
[3] 倪颖.当代新公共管理理论述评[J].同济大学学报:社会科学版,2002,(12):94-95.
[4] 杨林岩,詹联科.全面质量管理在我国公共部门中的运用分析[J].科学技术管理,2006,(6):120.
关键词：公共管理 国有企业 社会责任
改革以来，中国社会经历了由高度集中计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨。宏观经济体制的转变必然带动作为社会基本单位的国有企业的变迁，引发微观经济层次由单位化的经济组织向市场化的经济组织的转型。中国国有企业转型虽发生在经济领域，但其根源却深植于非经济领域。因此，国有企业转型问题并不仅仅是个经济制度的创新问题，它还涉及到公共管理的创新问题。
1.转型时期国有企业公共性的缺失问题
尽管这些年国有企业在经济实力上取得了非凡的成就，但华丽数字的背后，国有企业还有很多必须解决但仍然没有解决的问题。从国有企业的性质来看，前期的国有企业改革工作只注重国有企业的经济性，而忽视了国有企业的公共性。与一般企业不同的是，国有企业的国有本质决定了国有企业是具有公共管理职能的公共企业，它不仅需要关注自身经济目标的实现，更需要关注其非经济目标的实现；而国有企业非经济目标主要通过国有企业履行社会责任来实现。1979年，国有企业在放权让利试点中，开始实行利润留成制；1983年，国有企业开始实行以税代利制度；1986年底，国有企业实行了承包经营责任制；1993年，国有企业改革进入了建立现代企业制度试点阶段。这一系列改革措施的实施显著提高了国有企业市场化水平，对提高国有企业经济效益做出了重大贡献，但与此同时，在以市场化为取向的改革进程中，面对民营经济以及跨国公司迅速成长而形成的巨大竞争压力，国有企业确立了片面追求利润最大化的经营目标，而逐渐放弃了作为公共企业应该承担的社会责任。刚刚建立现代企业制度的国有企业，既不愿意承担那些长期以来以国有企业办社会形式而承担的社会责任，也没有在企业内部树立起承担其应该承担的、由企业国有性质决定的社会责任的基本意识。从政府的角度来讲，为了从形式上消除传统计划经济体制下的政府形象，开始实施政企分离的措施，国有企业转型的过程几乎成为了公共性丧失的过程。国有企业改革实际上是按照西方的现代企业制度惯例进行的，就在我国进行企业改革的同时，即从20世纪80年代以来，西方的企业管理正在由“以资为本”逐渐转向“以人为本”。西方管理学界和众多企业开始信奉“企业社会责任理论”，即企业不是仅仅追求利润最大化的机构，它也应承担必要的社会责任。考察国有企业的发展历程，我们更清醒地认识到国有企业发展要受到市场准则和社会责任的双重约束，过分依赖这两条原则中的任何一条都会造成严重的扭曲。忽视市场准则的企业将逐渐丧失活力，而忽视社会责任的企业又可能导致“资本主义剥削”。事实上，改革以来，国有企业转型的问题就是不平衡地强调一条原则比另一条更重要。我们今天面临的挑战就是如何认识国有企业的社会责任，如何认识国有企业的公共性缺失问题。
2.国有企业作为公共管理主体的理论依据
从国外最新的公共管理理论发展来看，公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。在公共治理的理论体系中，国有企业被看成是提供公共产品和公共服务、实现一定社会目标的公共管理主体之一。所谓公共治理理论，是伴随西方福利国家出现的管理危机和市场与等级制的调解机制发生的危机以及公民社会的不断发育和众多社会组织集团的迅速成长而出现的一种新型的公共管理理论。公共治理理论的核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理。公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系，这些公共管理主体不仅包括长期垄断公共管理主体地位的政府部门，而且还包括诸如私营部门和第三部门等非政府部门的参与者。公共管理的责任边界具有相当的模糊性，公私界限的模糊既表现为许多民营部门向传统公共领域的进军，也表现为公共领域和市场领域的区分已不象以前那样明显。
在公共治理的理论体系中，政府并不是公共管理的唯一主体，因为当代社会的公共管理是一个责任共担的社会管理系统，国有企业、非赢利组织均参与其中并发挥自己的作用。因此，在肯定政府在公共管理结构中居于最重要主体地位的同时，还需要充分认识到国有企业在公共管理中的地位和作用。任何政府的能力都是有限的。美国著名管理学家徳鲁克论证了当代政府的有限性和管理对象的特定性，而且也只有有限政府才能实现强力政府和高效政府。在政府改革中，应发挥政府、市场和社会三方的作用，并需要从“政府失败”、“市场失灵”来思考公共管理各主体之间相互配合的必要性。因此，政府机制存在的失灵现象，决定了公共管理中国有企业回归的必然性。作为一种新兴的公共管理理论范式，公共治理理论必将为国有企业履行社会责任、参与公共管理活动提供重要的理论指导。
3.国有企业作为公共管理主体的实践依据
从国有企业发展的历史来看，不论这个国家采取何种经济体制，也不论这个国家经济水平高低，国有企业的存在是一个普遍现象。在西方主要国家当中，法国是国有企业占国民经济比重最高的国家之一。据统计，1990年，法国拥有国家直接控制和国家控股50%以上的国有企业共2268家。在东亚，新加坡主张公共服务提供多元化与合作化，让更多的非政府组织参加。1974年成立了淡马锡金融控股公司，100%为财政部全资拥有，代表政府行使国有资产的股权。新西兰把国有企业承担一定的社会责任写进其法律之中。从国际上来看，各国国有企业主要集中于非竞争性的行业，在基础产业、公用设施等领域占有主导地位。作为非竞争性的国有企业，其主要目标是提供各种社会服务，它们主要活动于非竞争性产业或承担非竞争性项目。国有企业与私营企业相比的一个重大区分，那就是国有企业必须更加重视社会责任目标。这几乎是世界各国国有企业与生俱来的共同特质。从各国国有企业的发展实践历程中，我们不难得出结论：国有企业是政府推行各项社会发展政策的重要手段，是国家发挥经济职能以弥补市场缺陷、实现社会公平、提供公共产品的重要工具。公共性是国有企业的本质属性。
政府与企业是社会环境中的两大主体。理解一个国家的政治经济动力的最佳方式，就是去调查政府与企业的关系。由于这两套制度都受到了缺陷和不足的影响，因此，国家政治经济的成功就依赖于每一方在复兴另一方时成为积极伙伴的能力。在提供社会福利性利益、构造消费者保护政策、为广大工人设定工作场所方面，国有企业起着极其重要且具有建设性的作用。但目前的现状是，国有企业活动的社会维度并没有被认为取得了成功。尽管目前国有企业仍以利润最大化为目标，但多样化的目标需求，将使未来的国有企业在参与社会活动时，更多地反映出基本价值和公众的标准。从政府与国有企业的关系来看，相对于更加严密的政府控制来实现社会福利而言，国有企业的相对独立性提供了更多的好处。过去若干年的改革发展表明，在政府与国有企业之间，没有一个单一的结合模式能够对社会问题提供持久的解决方案。随着时代的变迁，必须奋力对政府与国有企业进行改革和复兴，把国有企业纳入到公共管理轨道，在现有的行政管理体制下彰显国有企业社会责任，以使政府和国有企业互为对方的力量之源。
4.企业社会责任：国有企业参与公共管理的实现路径
从公共管理的意义上来说，企业社会责任是一个全新的理念。所谓企业的社会责任，就是一个企业在创造利润对股东负责的同时，还需要承担对员工、消费者、社区和环境等的饿社会责任。在国有企业推进市场化的转型过程中，企业社会责任运动在全球悄然兴起。20世纪90年代，许多跨国公司相继建立自己的生产守则，后演变成企业生产守则运动，企业生产守则运动的直接目的是促使企业履行自己的社会责任。2000年7月，“全球契约”正式启动，它倡导用“共同价值和原则”规范企业活动，在企业社会责任领域开展国际合作。尽管中国的企业以自己的行动方式和表述特点一直承担着社会责任，但“企业社会责任”的提法更多地被看成是全球化时代一种新的话语。其目的就是要使中国企业能够在全球化时代与全球对话。20世纪80年代以来，随着中国改革开放步伐的加快，跨国公司生产链在中国得到不断强化和延伸。在后工业社会成长起来的跨国公司越来越重视对中国合作伙伴的社会责任问题。
未来国有企业发展受到市场准则和社会责任的双重约束。国有企业的改革目标就是使国有企业由市场化的组织走向社会化的组织转变，由股东至上追求利润最大化向利益相关者共同治理追求企业社会责任转变。新的国有企业改革的意义在于，当国有企业的经济责任投资完成后，生产经营者必须进行国有企业的社会责任投资。所谓国有企业的社会责任投资，不是一个数量概念，而是一个结构概念，既它通过调整分配模式、平衡利益相关者的利益而实现，从而在社会结构层面提升整个社会的收入水平、缩小社会收入差距，促进社会结构的稳定。社会责任投资是能够同时实现双重目的，为投资者带来利益，并促进企业履行社会责任，从而改变社会。这种包含赢利追求和社会发展追求的全新投资价值观，不仅使国有企业参与了公共管理，给人类带来了积极的结果，也决定了其生命力和重要发展趋势。
参考文献：
[1]丁煌：《西方公共行政管理理论精要》，中国人民大学出版社，2000年。
[2]刘俊海：《公司的社会责任》，法律出版社,1999年。
[3]叶保强、陈志辉：《商亦有道》，中华书局,1999年。
[4]臧跃茹，刘泉红：对深化中央国有企业改革思路的探讨2008-02-25中国经济信息网。
[5]科斯：《企业的性质》，三联书店,2000年。
[关键词]海洋环境； 突发事件； 应急机制
[中图分类号]D63 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）02 — 0033 — 02
近年来，大连频繁发生的海洋环境污染事件是典型的突发环境事件，它极大地危害了公民的身体健康，引发了公众恐慌，威胁了社会稳定。这些海洋污染事件拷问和检验了现行突发环境事件应急机制。目前我国《突发环境事件应急预案》等一系列法规为大连突发事件的应急管理提供了基本依据。但大连针对海洋环境突发事件应急机制的建设严重缺位。由此，大连海洋环境突发事件应急机制应以保障公民身体健康为首要价值，以新公共管理理论为指导，建立包括预警型机制，从海洋环境突发事件的源头来治理；组建海洋环境突发事件应急管理综合性协调机构；社会公众广泛参与；应急机制的配套和支撑系统四个方面的大连海洋环境突发事件应急法律制度体系。
一、海洋环境突发事件应急机制的基本理论
海洋环境突发事件是指在某一特定海域内突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、重大财产损失，对某一特定地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害，有重大社会影响的涉及公共安全的环境事件。〔1〕由于海洋环境的特殊性，海洋环境突发事件的危害程度和影响范围比其他环境突发事件更具有其特点，海水的运动性使海洋污染物质随着海流、河流和气流等媒介物质迅速扩散，造成污染事件发展态势的不确定性。同时海洋区域难以准确地划定边界，海洋污染极易危害到不特定区域的不特定人群，加剧了海洋环境突发事件处理的难度。海洋环境突发事件的这些特点对海洋环境突发事件应急机制提出了更高的要求。海洋环境突发事件应急机制是指在相应的突发海洋环境污染事件应急法律法规及规章的指导下，所建立的一整套完整的突发海洋环境污染事件预案、预警、预防和快速反应的制度及运行机制，它平时处于静止状态，只有在面临突发海洋环境污染事件时才得以启动，并遵循相应的程序。
二、大连海洋环境突发事件应急法治建设的制度重构
（一） 价值转向
1.大连海洋环境突发事件应急机制由整体主义思路向适当的个体主义思路转变
2010年7月16日，在著名海滨旅游城市大连发生了一起重大海洋污染事件。大连中石油国际储运有限公司原油罐区输油管道发生爆炸，造成原油大量泄漏并引起火灾，其中部分原油流入附近海域，对当地海产品养殖和旅游业造成严重影响。随后，大连市政府立刻作出反映，组织各方力量进行了全面的海上清污行动，共动员社会各界力量数万人、各类船只千余艘，以及数十台装运机械投入到清污行动中。由此可见，目前大连市海洋环境突发事件应急机制实施的思路和预期表现在：针对不确定性、非常规性和难以预见性的海洋环境突发事件，采取非常规、超程序和应急式的管理方式和手段，预期有效地控制和处理危机、恢复社会正常秩序，避免社会恐慌和损失扩大化。这正是整体主义思路的表现形式，是从维护国家稳定和社会秩序的角度出发的。
陆续发生的海洋环境污染突发事件对这一整体主义的思路提出了质疑和挑战。一年后，2011年7月16日，大连中石油国际储运有限公司原油罐区再次发生海洋污染事件。同年8月8日，大连福佳PX项目所在海岸堤坝由于强热带风暴受到破坏，使剧毒物质面临泄露的危险。这一事件引起了大连市民的恐慌，情绪激动的市民在人民广场聚集并围堵市政府。事件发生后，大连市政府迅速启动突发环境事件应急机制，但机制的思路是从维持社会秩序稳定的角度出发，首要目标不在于实现公民的权利保障与救济，只采取了亡羊补牢的治污措施和行政手段关停了事件企业，因此事故处理的法律效果和社会效果一般。可见，大连海洋环境突发事件应急机制的一个重要缺陷在于对保障公民健康的价值追求缺位。从法学的环境权角度来看，保障公民的健康是人们在优美和舒适的环境中生存和发展的新型人权之一，在大连的海洋环境突发事件应急机制中应当明确保障公民的生命健康权。
因此，大连海洋环境突发事件应急法律制度的完善，应以“保障公众生命健康和财产安全”作为制度目标，并在整个预案体系中规定具体的措施予以保障。笔者认为，在海洋环境突发事件应急管理的框架下，引入突发健康损害事件，即直接以公民的生命健康受到损害为由启动突发环境事件应急预案，并以公民生命健康权受到保障与救济的状况作为评估机制实施的标准。
2.大连海洋环境突发事件应急机制以新公共管理理论为指导
新公共管理理论发源于美国、英国、新西兰和澳大利亚， 是现代公共行政历史上一次具有里程碑意义的变革运动。“企业型政府”、“政府新模式”、“市场化政府”是这一理论的不同称谓。它是理念和制度上对传统的公共行政模式的一种革新，具体指：重新认识与界定政府与社会之间的关系，主张引入市场手段改进服务，主张政府采取广泛的授权或分权的方式进行管理，推崇管理上的自由化，通过重视战略管理的途径将结果与资源分配尤其是与项目预算的结合，促进资源的更好利用。〔2〕新公共管理理论倡导改造政府管理的方式和方法，即将企业经营重视成本、品质、顾客满意度的理念引入政府运作之中， 将政府与公众的关系定位于市场中企业与顾客的关系，并用市场机制和企业家精神改造政府。这一理论摒弃了传统行政的官僚体系，构建企业型政府。将新公共管理理论引入大连海洋环境突发事件应急机制的建立，就是要强调政府在处置环境突发事件时，应将自己的角色定位于服务者，从人民群众的根本利益出发，政府不再是凌驾于社会之上封闭的官僚机构，并以是否妥善处理海洋环境突发事件作为考核政府绩效的标准之一。
3.大连海洋环境突发事件应急法律制度的疏漏与补足
虽然，政府在应对突发性环境事件时具有许多即时性和便利性的权力，但是现代民主法治国家的一个突出特点是，国家以法律的形式来规范整个环境应急机制，特别是当政府在行使涉及到应急资源的配置和征用、对有关组织或个人的奖惩等强制性权力时，更应当有行为法上的依据。目前国务院已经《国家突发公共事件总体应急预案》、《关于全面加强应急管理工作的意见》，通过了《突发事件应对法》。〔3〕
在大连发生的多起海洋环境污染事件中，政府迅速启动突发环境事件应急管理机制，在处理事故方面发挥了重要作用。但具体的危机处置过程适用的制度仍是常规化的环境行政管理制度，并以维护社会秩序、解决群体性纠纷、治理污染为主要目标。要真正杜绝海洋环境突发事件并且建立预防此类事件发生的长效机制，就必须在现行的法律制度体系中补足既有制度的疏漏，实现突发环境事件应急管理中法律依据的体系化、立体化。
笔者认为，大连海洋环境突发事件应急法治建设的可行性措施是完善现行环境标准体系，以此确立保障人体健康的法律依据。具体而言：第一，大连市政府应组织相关部门调查各种污染物对人体健康损害的判定标准，确立科学完善的控制污染物排放和环境质量破坏标准来保障人体健康。第二，制定符合大连地区情况的环境健康标准体系，特别是在儿童、老人等敏感人群方面确立专门的健康标准。第三，加强相互关系的环境媒介，如大气、水、土壤之间的环境质量标准协调。第四，改进排污许可证制度，强化环境监测制度。
（二）制度重构
1.建立预警型机制，从海洋环境突发事件的源头来治理。目前大连海洋环境突发事件应急机制是事后型的处置模式。这种模式割裂海洋环境突发事件的发展周期，忽视海洋污染事件的长期性、潜伏性和致害不可逆转性的特征，强调行政机关在突发事件发生后的应急权力的配置，忽视了海洋环境突发事件的预防、监测和预警阶段的应急权力的配置。从某种意义上而言，预防比救援更重要，重视预防阶段的工作，就能够有效地预防和避免突发环境污染事件的发生，这也是对于海洋环境污染事件的应对和处理必须坚持源头治理原则的需要。预警型应急机制的最大特征在于能够有效地预防和避免海洋环境突发事件的发生。从源头上预防和控制海洋环境污染事件的发生，是实施主动性应急管理最好的途径。
2.组建海洋环境突发事件应急管理综合性协调机构。目前，没有专门机构来统一指挥海洋环境突发事件的管理工作，现行的突发事件应急管理均由既有的常规的政府职能部门进行。而海洋环境突发事件的应急由多个部门共同进行，往往是突发事件发生后各个部门参与处置事件。这种机制容易延误了处置事件的最佳时机，且多个部门参与导致决策效率低下。因此，建议大连市政府整合现有的职能部门，建立一个综合性常设机构，专司协调海洋环境突发事件的应急。
3.大连海洋环境突发事件应急机制中社会公众广泛参与。新公共管理理论倡导为人民服务，它是以公民为导向，重视公民的参与，并且便利于公民参与。而海洋环境突发事件极易造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失，因此，海洋环境突发事件的应急管理是一个系统的社会工程，仅靠政府单方力量难以有效处置。广大公民积极参与到事件的应急处置中，可以克服和矫正政府决策主体存在的一些信息偏差与认识缺陷。只有社会公众的参与，才能更好动员全社会力量及时有效地控制和化解公共危机。
4.完善海洋环境突发事件应急机制的配套和支撑系统。海洋环境突发事件应急的配套和支撑系统包括：（1）环境信息公开系统。政府及时向社会公布海洋环境突发事件的相关情况，充分尊重公民的知情权，能够及时化解群众的抵触情绪，有助于政府相关职能部门处置突发环境事件。（2）强大的财政保障系统。建议将减灾经费纳入地方财政预算体系，探索设立海洋环境突发事件防灾减灾基金，来解决目前大连市减灾资金不足的严重问题。（3）完善的应急法律法规体系。目前我国已经制定了突发环境应急相关的法律法规，建议大连市政府法治部门探讨环境管理方面的地方规范性文件，明确环境权益，追究违法者环境责任，将海洋环境突发事件的应急处置纳入环境法制框架之内。
〔参 考 文 献〕
〔1〕徐毅洁.环境污染突发事件应急机制研究〔D〕.上海：上海交通大学，2010.
