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开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理研究方法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
中图分类号：D630 文献标识码：A
文章编号：1008-7168（2015）01-0016-09
一、导 论
从20世纪40年代开始，学者们开始自觉地对公共管理研究的方法论进行反思，先后经历了三波反思和争论。第一波以西蒙（Herbert Simon）为代表的实证主义和以德怀特・沃尔多（Dwight Waldo）为代表的规范主义之间的争论为焦点。两者就公共管理的本体论、认识论和方法论等方面展开了旷日持久的争论。这场争论，加之学者们对公共行政的学术地位、研究范围、主题等方面认识的分歧，引发了公共行政学的“身份危机”<sup>[1]</sup>和“思想危机”<sup>[2]</sup>。第二波以批判主义和实证主义之间的争论为焦点。1979年罗伯特・丹哈特（Robert Denhardt）针对西蒙的理性实证方法，将批判方法论引入公共组织的研究中，引发了实证方法论和后实证方法论之间的争论<sup>[3]</sup>。第三波以倡导方法论的整合为主要特征。1986年杰・怀特（Jay White）提出后经验论哲学用以整合公共管理研究的实证、诠释与批判三种取向<sup>[4]</sup>。斯托林斯（R.A.Stallings）则认为成功的研究应该整合经验主义传统的量化研究与现象学传统的质性研究<sup>[5]</sup>。中国台湾学者江明修<sup>[6]</sup>、颜良恭<sup>[7]</sup>等人则使用科学哲学的“范式”理论探讨了公共管理的多元方法论及其整合问题。
上述争论使得公共管理研究似乎走向了繁荣，但在公共管理方法论的争论中，学者们辩论的主线是实证主义和非实证主义（规范、诠释和批判）的对立和融合：实证主义者将公共管理现象看做是“自然的”，非实证主义者将公共管理现象看做是“人文的”。事实上，公共管理并非单纯的“自然”存在，亦非单纯的“人文”存在，而是介于自然和人文之间的“人工物”。虽然将公共管理作为“人工物”的思想从公共管理学诞生之初就得到了很好的体现，这一思想亦在西蒙那里得到了较为系统的论证，西蒙认为：“人工物具有以下特征：人工物是经由人综合而成的（虽然并不总是、或通常不是周密计划的产物）。人工物可以模仿自然物的外表而不具备被模仿自然物的某一方面或许多方面的本质特征。人工物可以通过功能、目标、适应性三方面来表征。在讨论人工物，尤其是设计人工物时，人们经常不仅着眼于描述性，也着眼于规范性。”[8]（p.103）但是在公共管理学的方法论的论争史上，人们一直陷于“自然”和“人文”的对立，没有在公共管理作为“人工物”的基础上，形成清晰而完整的公共管理技术设计研究范式。基于这一考虑，本文旨在解释公共管理研究的技术设计范式“缺位”的原因，阐明该范式的方法论基础，说明该范式的基本议题，厘清其基本逻辑。
大部分的公共管理研究（包括学术、咨询和实务问题的解决三种形态）本质是在进行技术设计活动，即为了实现既定目标，以科学原理为基础，通过政策、制度、体制、机制和治理工具的设计，实现特定的目标，解决公共管理的实践问题。凡是寻求合理手段实现特定目标的思想、程序、知识和技艺都属于技术的范畴。“设计”则是产生技术知识的核心环节。正如西蒙所言：“关于自然事物的知识的教授是科学学科的任务：自然事物的存在状态怎样，它们是如何发生作用的。关于人工物的知识的教授是工程学院的任务：如何制造具备人们想望性质的人工物，如何设计。工程师并不是唯一的专业设计师。凡是以将现存情形改变成想望情形为目标而构想行动方案的人都在搞设计。生产物质性人工物的智力活动与为病人开药方或为公司制订新销售计划或为国家制订社会福利政策等这些智力活动并无根本不同。如此解释的设计是所有专业训练的核心，是将专业（Profession）与科学区分开的主要标志。工程学院像建筑学院、商学院、教育学院、法学院、医学院一样，主要关心设计过程。”[8]（p.103）
1968年托马斯・库恩（Thomas S.Kuhn）在《科学革命的结构》一书中提出了“范式”的概念。英国学者玛格丽特・玛斯特曼（Margaret Masterman）对库恩的范式作了系统的考察，他将库恩使用的21种不同含义的范式进行了概括，总结了范式的三重含义。一是作为一种信念、一种形而上学思辨，它是哲学范式或元范式;二是作为一种科学习惯、一种学术传统、一个具体的科学成就，它是社会学范式;三是作为一种依靠本身成功示范的工具、一个解疑难的方法、一个用来类比的图像，它是人工范式或构造范式。在库恩看来，范式不是客观世界的知识，是科学共同体用来解决科学研究中的各种难题的工具。“范式”是一个比“理论”和“理论框架”含义更复杂、广泛和多样的概念，范式除了理论框架的含义外，还包括科学共同体的信仰、解题规则、实验手段、成功的示例等含义<sup>[9]</sup>。
本文所说的公共管理研究的技术设计范式意指：将公共管理活动看做“人工物”的构造活动，并据此形成的公共管理研究方法论、学术传统和解题（研究）逻辑。换言之，公共管理研究的技术设计范式是哲学和方法论基础（哲学范式）、学术传统和主要议题（社会学范式）、开展研究的基本逻辑（构造范式）三个层面的统一。
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在公共管理学研究的方向中，要想找出新的研究途径，就必须研究行政学的内容，公共管理的思想主要有以下几个观点，一是要作为政府的组织机构；二是要以发现具有实效性的原则和管理方法为重点；三是以执行力作为重点；四是在相关的领域要取得一定的进展。无论是从行政的角度去分析，还是从公共管理的方法去分析，都能够对传统的管理方法进行革新，能够对过时的理论做出一定的反应，20世纪60-70年代形成的理论是在行政学范式的基础上，还是传统的行政学理论，其主要的应用对象是官僚体制，是以组织为基础的，其注重机构，在公共管理的过程中过分得讲究程序和原则，片面的追求行政效率。在20世纪70-80年代，公共管理的方法得到了创新，在美国的商学院进行研究，相关的研究人员发现了多种不同的公共管理方法，一种是采用政策的方法进行管理，还有一种是采用商业的方法进行管理。但是，新的公共管理方法在实践中也发现了缺点，管理只是注重政策的制定，但是政策在执行方面存在一定的滞后性，而且没有根据实际情况进行定量的分析，也没有对重大的政策进行设计。公共管理经过几十年的发展，已经形成了规模，形成了新的范式。在1991年，公共管理研讨会中，将不同的公共管理方法结合起来，对最新的公共管理成果加以关注，通过对理论的分析，找出公共管理存在的局限性，并可以针对实际的工作管理，实现了公共管理政策的交流，形成了公共管理的新范式。
2.公共管理的特点
公共管理新范式兴起后就展现出了新的特点，主要在公共管理研讨会呈现出来，当时公共管理研究者们对问题进行了深入的讨论，相关的学者认为公共管理是一门全新的学科，是一种管理的新途径，其与政策的分析还是存在不同的，而且会在实际的应用中得到经验。
2.1拒斥公共行政学和执行分析
公共管理学从刚研究出来就对公共行政学和执行方面提出了异议，是一种反传统的研究，大多数公共管理学家都不是行政学家，而且也不是研究政治的，公共管理学者是来自不同的领域，他们具有广博的知识，不仅仅局限于行政背景，他们在所学的知识的基础上，加以创新，研究出新的理论，他们刻意将公共行政学和政治学放在一边，站在其他的角度去分析公共管理，他们认为传统的公共行政学对公共管理没有较大的指导意义，而且在传统的行政管理学中描述的内容比较晦涩难懂，而且所描述的场景比较消极，不利于人们工作。很多公共管理研究者都是经商的，从一定程度上可以说明公共管理学是从商学院发展起来的。
2.2乐观规范的研究领域
公共管理学不同于其他的行政研究，而且二者的政策和目标也存在着差别，从而产生的结果也是不同的，在进行执行研究的时候，强调的是对执行力的研究，公共管理学的研究是政府绩效的关键。2.3以最高层的管理人员的决策为重点公共管理的执行单位是以最高层的管理者为重点的，是由高层管理者制定策略，但是，公共行政学却是由部门的管理者来决策的，现在对实践者起不了太大的作用，而且不能获得较好的结果。
2.4通过案例的分析来拓展领域
公共管理在研究的过程中，可以通过数学演绎的方法、情景再现的方法将一些案例摆出来，从案例中获得经验。公共管理的研究者认为，不通过案例是很难做出决策的，仅仅通过观察不能推出管理者所运用的方法。
2.5为管理研究取得与决策研究做贡献
在公共管理研究中，对政策的分析是十分重要的，这部分内容在经济学中也是核心内容，决策在任何的管理中都是重点问题，通过对成功的政策分析，在管理中要重点对决策进行分析，让单位做出正确的决策，公共管理在实施的过程中，既应该注重发展战略，又应该注重实施的过程，将焦点以外部的形式呈现，要注重管理方法，而且要注重技术分析，也要结合实际的政治环境和市场环境，而且要着重发展资深的公共管理人员，在公共管理中，应该把握好“公共”一词的定义，将非营利组织和私人企业也划分到其中，注重对理论的分析。公共管理应该根据不同的场合进行分析，对实际的应用进行概括，要提供理论和规范，要理清管理的脉络，可以采用干预的形式来指导，而且要确保有充分的执行能力。在公共管理的过程中，都可以分清事情的因果关系，然后按照流程对事件进行干预。
3.结语
后现代主义是伴随着上世纪中后期西方国家社会转型和环境变革而产生的一种新的社会文化思潮。作为现代主义的辩证的“反面”，后现代具有强烈的反叛意识和鲜明的解构特征。它将批判的矛头直指自启蒙运动以来到20世纪现代主义的思想文化成果，倡导与现代性理论、话语和价值观相决裂，并致力于对现代性的发展理念、范式进行廓清和修正[1]。相对于以理性、高效著称的现代工业文明所彰显的同一性、本质性和封闭性等发展特点，后现代主义则扮演着反叛和纠偏的角色，将被现代性所忽视的诸如：差异性、开放性、去中心化、边缘化、创造力等特征作为其研究的焦点，深入挖掘和反思工业文明所带来的种种负面效应，从而以更加独特的视角全面地审视社会的发展。后现代公共管理理论是在后现代文化思潮和话语体系出现并跨领域进行传播、使用的背景下形成的。时代的发展、社会的转型都强有力地冲击着传统公共管理的理论基石，导致现代公共管理遭遇着巨大的理论危机。以福克斯、米勒和法默尔等为代表的一批美国公共管理学者遵循后现代的分析方法和研究思路，对传统公共管理理论体系和方法论进行了深刻的质疑和批判，目的旨在消解传统公共管理的思维禁锢和理解障碍，探寻其治理模式的困境与失范之成因，通过建构全新的公共管理话语体系和发展模式，为社会的多元发展提供新的范畴、理论和机理。后现代公共管理核心的创新在于将公共管理活动的本质定性为一种话语范式，通过真实、坦白和真诚的对话和沟通，以达到反抗等级制度、反对权威话语、释放民主价值和超越僵化理性的公共管理目标，最终使公共管理的前进方向与经济社会发展的趋势相一致。
二、后现代公共管理分析方法的框架和功用
后现代公共管理的分析过程就本质上而言是对作为“元话语”的现代性理论在宏大叙事制约的背景下进行的怀疑和否定过程，事实上是文化代码在语言层面上的解码和再编码。作为以否定和批判为特色的研究方法，后现代公共管理拥有自身独特的话语分析框架和研究模式。以福克斯和米勒为代表的建构性后现论认为，随着行政环境的变革，传统行政管理运作的负面效应日益显现，大量社会问题已然无法在现代性的分析框架内获得解决。更有甚者，传统的治理“惯性”还强大地消解着诸如主义、社群主义等替代模式的发生，为此必须用后现代反思和批判的理念去重构公共管理的价值体系，以此引导和塑造行政体系新的行为模式、管理方法等。建构性公共管理分析方法的核心在于“倡导开放、平等、注重培养人们倾听、学习、包容和尊重他人的美德，鼓励多元的思维风格，提倡对世界采取家园式的态度等。”直击现代性行政统治所导致的“单向度独白”和异质性“次文化”盛行所造成的语言和理解障碍，有针对性地构建了后现代的分析架构。首先，引入了“公共能量场”的概念，为话语的沟通打造了良好的情境。“公共能量场”是公共政策得以制定和修改的社会场所，即将公共事务还原到由人的意向性控制的现象学的在场[2]。通过这一场所，公民和政府可以进行各种对抗性的讨论和“面对面”坦诚的交流，使具有不同意向性的政策话语在实践语境中有目的地进行争论。其中，“对话的基础是充分的信任、学习和倾听，其话语规则是交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的关联性。”毋庸置疑，该话语体系和对话机制的确立能够有效地保障公共管理公正、民主的发展价值，从而端正公共管理的发展航向。其次，建构性公共管理理论还对现实中的政策对话种类进行了剖析。它认为“少数人的对话”和“多数人的对话”形式都存在着客观的缺陷而无法满足公共治理和政策话语的要求。
而“一部分人的对话”形式因为拥有切合情景的意向性与真诚性等突出的优点，故其更加接近真实话语形式和政策网络建构的要求，在现实中更具有应用价值和可操作性。解构性后现代公共管理理论的主要代表人物是法默尔，他将后现代公共管理视为“对现代性之核心思想的否定”[3]，认为后现代的研究方法的本质是一种解放的尝试，它要求公众积极参与公共管理并实现充分的对话，提倡一种反行政的精神，打破传统公共管理中僵化等级体制和非人格化管理模式，消除官僚独占话语的种种特权。法默尔认为采用解构性的后现代方法能够质疑据以建立现代公共管理的理论基础，开辟一种新的思维观念，为摆脱传统理念之定势束缚而扫清障碍。同时，随着现代公共管理不可治理性日益增加，作为一种解释和催化的力量，其能够用一种反思性的话语分析视角去超越和弥补现代性行政范式的缺陷。为了给后现论构建一个分析架构，法默尔深入考察了现代公共管理之特殊主义、科学主义、技术主义、企业精神以及解释学在具体应用中的偏失，对其进行了科学的解构，在此基础上提出了解构性后现代主义的四个核心要件，据以推动公共管理范式的转换。其中，“想象”作为后现代主要的特征语词，是一种不依赖现代主义正统规则和程序的行政精神，它对于拒斥官僚体制范式的影响和培育新的理论作用巨大。“解构”的价值在于透视和反思现代公共管理的支撑理论和基础假定，使我们更好地认知当代政治和官僚体制的符号特征，从而在批判的基础上扩大公共管理的语言体系。“去领地化”的本质在于消解现代公共管理僵化的思维方式和管理理念，结合公共问题的情境破除垄断和隔栅，从而为探索公共管理话语体系的创造力服务。“变样”则通过反行政概念的描述，鼓励一种公共管理体系反叛态度的塑造，即以质疑和批判的思维去审视所有现存的政府制度和官僚机构。上述四大要件彼此作用和相互配合，促使公共治理活动持续突破传统统治思维和方式的限制，也为公共管理改革路径的探索提供了不竭的研究动力。尽管两种研究方法在分析路径和视角上存在着差异，但就总体上而言，二者在“反”的理论立场上却是相同的。其目标都在于将公共管理的发展与公共政策的运行置于崭新的研究框架之中，从而推动其研究视阈的转换和价值的重塑。首先，在研究方法上做出了变革。后现代一改传统公共管理的实证主义的研究方法，结合客观情境提出了更为系统的研究方法，即知识获得的解释方法。该方法“更加关注价值（而不只是关注事实），关注主观的人类意义（而不只关注客观的行为），并且更加关注现实人们之间的关系所蕴涵的各种情感”[4]。从而促使人们以更加全景的视角透析公共管理的演进规律和发展目标，从而纠正了将民主、公正等价值排除在公共管理研究之外的狭隘思维。后现代分析认为，当前公共管理面对着的是一个多元化发展的社会，公共利益的复杂化和公众需求的多样化，必然要求公共管理在发展目标中全面回应效率、民主、公正等多种价值追求，在管理和宪制之间寻找平衡，做到事实与价值的相互协调和并行发展。其次，在治理方式上进行了创新。后现代公共管理反复强调了多元参与的重大价值。面对着复杂多变的行政环境，传统公共管理所强调的中心性、一元性以及等级观念、权威统治的理念已然过时。对此，无论是建构性还是解构性后现代主义都认为必须要开辟新的思维模式，摆脱传统行政发展定势之束缚。在其研究方法中更加强调多元共生，主张打破绝对主义，消解一元化垄断和等级隔栅，实现对立面间的差异共存和互动参与，使其后现代时期碎片化、开放化和多元化的生态特征相匹配。其中，最为典型的便是从“公共领域”到“公共能量场”的转向，即通过公共能量场的打造，实现公共领域和私人领域相互交织、彼此博弈，使具有不同意向性和利益诉求的群体得以对抗性的交流和争论，在广泛参与和真诚对话中决定政府行为与公共政策的内容，保证公共管理的平等、公平和正义。再次，在管理重心上实现了转移。传统公共管理的研究基础是自由主义，其以代议民主为其治理模式，并始终将理性和高效作为公共管理追求的目标，从而过分关注其工具性价值。而随后产生的社群主义，则以集体主义为其理论的基石，以参与式民主为治理模式[5]，一定程度上批判和纠正了自由主义的“效率至上”价值偏颇，但由于其在制度设计上缺乏统筹理念以及在应用中脱离体制的路径依赖，最终也变为了空洞的政治理想。后现代分析方法对前述两种模式均进行了批判和解构，认为攻克上述难题的关键在于形成一种新的话语体系。
福克斯、米勒等人认为在传统公共管理效率至上的目标规制下，导致行政权力至上，政府和官员垄断了公共话语权，而公民往往处于被支配的状态，这种“单向度独白”的对话形式与治理的要求背道而驰。对此，建构性后现代公共管理认为政府必须摒弃以往自身作为唯一话语者的角色，推崇开放性的思维方式，广泛倾听社会力量和公民的呼声，并通过持续不断的话语交流来实现善治。同时，解构性公共管理也持类似的观点，法默尔认为后现代公共管理作为对现代性的反叛力量，其应当致力于深刻解释和修正传统的官僚体制，而最有效的途径便是反思性语言范式的应用，即通过一种具有游戏性和协调性的对话过程，来弱化传统公共管理的正统教条，彰显公共管理的民主价值，从而为公共管理的研究开辟了新的道路。最后，在研究范式上进行了转换。后现代公共管理分析方法通过自身的语言体系和话语系统的构建，推动了公共管理认知和研究范式的转变。在批判传统公共管理认识论的基础上，后现代主义提倡将语言和话语作为公共管理研究的核心问题。其中，法默尔将公共管理视为一种独特的语言体系，认为可以通过对行政信息的解释、整理和安排来分别从公共管理语言的表层和深层探讨公共管理理论的发展。这种新的范式作为语言的解码和再编码，其实质就是公共官僚机构语言的潜在内容进行反思、协商和交流的过程，进而为公共管理的发展探寻解释和提供催化之力量。而福克斯、米勒等人则从另一视角论证了语言、话语体系对于认知和建构公共管理理论的重大价值。他们在梳理和归纳现存话语体系和对话案例的基础上，提出了政策网络中的“一部分人对话”的核心理论，修正了自由主义和社群主义理论中“元话语叙事”的框架。他们认为在公共能量场中，对话的达成必须有规则，这些规则必须确保公共话语的正当性，而“一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话，其针对特定语境的话语和不愿遭受愚弄与任意差遣在某种程度上限制了参与，切合语境的意向性和真诚性的提高大大超过了它的缺点[6]”。因此，部分人的对话形式一方面消解了自由主义的范式，使单向度的独白让位于了切合语境的多元对话；另一方面又防止了缺乏制度规约的社群主义以及无政府状态，最终形成了一个卓有成效的对话平台和共治系统，推动了现代公共管理的理论基础和研究范式的转型。
三、后现代分析方法对我国公共管理发展的启示
后现代主义作为对现代性发展的一种辨证的“反”，其开放的思维方式和独特的话语分析视角，以及所提出“去中心”和“多元化”的建构主张均对我国当前的公共管理学研究和发展产生着巨大的指导和推动作用，其中以下方面尤其值得关注：第一，后现论及其研究方法与公共治理的理念和分析框架自然吻合，有助于推进我国治道变革之进程。后现代研究方法高度关注客观行政环境的特征考察，结合公共事务复杂化和公共利益多元化发展的时代特征，其尤其强调开放化、差异性和多元整合的价值理念，致力于打破一元化垄断和等级隔栅的传统统治模式，提倡不同治理主体间的多元共存和合作共治。它在科学地整合了新公共管理理论和新公共服务理论之合理内核的基础上，主张构建“通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理”的新型社会治理模式，从而致力于推进社会权力分配格局的重大改变。上述分析思路对于正处于社会转型和行政改革攻坚阶段的我国具有重要的启迪作用。后现代分析方法力图使公共管理变成一个多元主体共同参与话语系统和行动体系，政府在其中不再是公共资源唯一的享有者和分配者，也不是公共管理的“元话语”，而应当将自身的职能收缩在理性的疆域之中，并积极支持和培育社会力量的发展，将垄断的权力合理地分放、让渡于市场和社会，整合各种力量，将各类民间资源有效地导入国家和社会发展的行列，打造权力共享、责任分担、各司其职、各守其位的合作治理局面和多中心互动的公共话语体系，从而高效地解决公共问题和最大化地增进公共利益。
第二，后现代研究方法有助于科学探索我国行政体制改革的模式和策略。后现代的公共管理的研究方法，批判了传统公共管理实证主义的研究方法，在信奉“对话”的理论基础上，尤其强调解释方法的应用，促使人们更加关注公共管理发展的终极价值。它科学地调试了管理主义和宪制主义辩证关系，将民主、正义等价值植入公共管理的范式研究中，纠正了公共管理发展的偏向，并在批判和整合多种分析理论的前提下，结合情境设计了合理的发展范式和对话方式。我国的行政发展既不能完全照搬西方自由主义的唯理性的行政模式，也不能重新回到古老的唯价值的社群模式。而正确的方法是将自由主义的合理性和社群主义的合价值性统筹起来，寻找一条居间的改革、发展道路。具体而言，行政改革要始终遵循行政发展的民主化价值取向，即在公共管理中始终坚持开展广泛和真诚的对话，建立政府和民众良好的沟通与合作关系，做到以民为本、以民为先，实现公共利益的最大化和公共服务的高品质。另外，应加大体制改革、制度建设和机制创新的力度，积极借鉴工商业界和西方国家的公共管理策略、技巧和方法，从而持续管理的水平和绩效，彰显公共管理的工具性价值，以在效率、民主、公正的关系统筹和平衡中，稳步推进我国行政体制改革之步伐。
第三，后现代研究方法所建构的全新的公共管理话语理论，对于我国公共决策的理论发展和实践应用具有重要的指导意义。后现代研究方法将“公共能量场”作为其话语理论的核心，“场”具有显著的意向性和目标性，其反映到实践层面便是政府的行为、政策和公共物品必须符合特定的情境和公共利益的需要。“公共能量场”的提出为公共政策的制定、修改以及各话语主体进行对抗流提供了场所，秉持着开放、民主的治理思维，后现代方法倡导多元主体在政策制定和实施中能够持续进行互动参与和坦诚讨论，从而彻底改变传统模式下政府垄断话语权之“独白”状态，要求政府制度化的保障民众的知情和参与权，认真倾听一切人的“声音”，真正做到集思广益。在上述思路的引导下，公共政策的制定和执行事实上形成了一种科学的结构模式，其功能在于持续协调和整合不同主体的利益诉求，形成多元主体权力共享、责任共担的合作格局，从而有效推进公共决策的民主化、科学化，最终消除政策执行中的各类阻滞因素。同时，后现代研究方法还对公共政策中管理者单向决定和民众多元选择两种模式的矛盾境况做出了分析，其中，作为精英政治的“少数人对话”，往往使公共政策制定权过于集中，从而令其民主性、正当性丧失，并且直接影响其科学性；而“多数人的对话”是理想化的政策模式，但由于实操性差和规则的欠缺，又往往易于导致无政府和无秩序之状况。因此，两者均无法与现实环境的要求相对接。基于此，后现代便提出了“一部分人对话”的理论，即从特定的语境出发将公共政策的制定、执行以及反馈置于由一定数量的政治参与者协调、对话和博弈的过程之中，克服了集权主义和无政府主义的双重弊病，使做出的公共问题解决方案既不失公共政策的权威性和稳定性，又确保了公众的意向性和目标性，从而有效地拓展了公共政策理论发展的路径。
第四，后现代分析方法向公共管理者和参与者提出了更高的权责要求。后现代研究方法的中心目标是要打破管理的绝对主义、独占和等级隔栅，并通过对抗流和真诚的对话，实现公共部门和社会力量的良好合作，从而最大化地增进公共利益。这一目标的实现客观上要求公共管理者必须具备更高的行政伦理水平，即“在公共治理的过程中，政府应积极地为‘公共能量场’的形成创造条件。”政府应保障公民参与的权利不受非法干预，并调动一切手段促成对话的实现。政府人员的公共责任不仅仅在于满足民众的需求，更重要的是进行理念的更新，即由管制性思维向服务性思维转变，牢固树立服务为民、民生为先的伦理观念。政府应当确保政治对话的自由度和对话空间的开放性，倾听公民的心声、获悉民众的诉求，将与民众良性的沟通和合作内化成自身的职业习惯。同时，充分采用现代化的通信工具和技术手段，消除时空、层级、等级之限制，形成相互理解、相互配合、相互尊重和相互协调的共赢治理状态，推进善治之进程。另外，政府应当大力培育和强化民众的权利意识。政府的公共管理活动应以回应公民需求为导向，通过不断提升其服务的品质和效率来增强民众的主体意识。同时，民众的政策主张和意见表达应切实地为政府等管理部门所重视和尊重，其知情权、话语权、表达权、协商权、辩驳权应受到制度和法律的严格保障，真正营造权为民所享、利为民所谋的社会氛围。此外，在法律制度的设计上还要凸显便民之精神，通过制度的配套和机制的跟进，切实增强民众参与的热情和监督的效度，实现权利逻辑的合理回归。
一、公共管理学科设置现状
公共管理的学科体系建设在我国经历的时间不长,各学派和各高校在理论上和实践中存在一定的差别。目前,学术界对于公共管理学科体系的设置有一定的分歧,原因之一是,按照我国目前研究生专业目录(1997年),公共管理一级学科下设:行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理等5个二级学科。在本科专业目录中则是行政管理、劳动与社会保障、土地管理、公共事务管理等4个二级学科。公共管理一级学科的研究生教育设置10个二级学科,即行政管理、非营利组织、公共政策、公共财政等。在10个二级学科的基础上还可以设置三级学科的研究方向。[3]这两个专业目录有相同部分,也有不同部分,其差异并没有得到很好的解释。
在教学实践中,教师们也感到上述专业目录没有能全面、准确地覆盖公共管理领域。有学者在宏观视野中阐述了公共管理应涵盖的学科范围,公共管理领域可以对行政管理、非营利组织、公共政策、公共人力资源管理、国民经济管理、社会发展管理等,依此来设置二级学科。[4]有的学者站在更高的视野探讨公共管理学科体系的设置,公共绩效应该成为公共管理的目标导向,成为公共管理学科体系的构架基石。与传统的行政管理相比,公共管理更加凸显管理性色彩,在运作机制方面,有两个明显特征:其一是重视管理方法与技术,其二是突出应用性和回应性。学科设置应遵循此方向去设置。[5]作为一级学科的公共管理学,其研究对象和范畴可以划分为三个层次:政府自身的运作和管理;政府对社会不同领域的管理(部门公共政策和管制);非政府公共部门的内部运作和管理(如学校和医院的内部管理)。……公共管理二级学科之间缺乏有机的内在联系,主要表现在教育经济与管理、社会保障、公共卫生管理、土地资源四个学科上。这些学科划分的基础是横向的领域分工,相互之间在研究对象上的区别是比较明显的,且原来就分属不同的一级学科。[6]
有学者则认为,不应仅从管理学视角去探讨公共管理学科体系的设置,更应从源头去探讨,因为管理学是从经济学分离出去的,所以,应该双管齐下,从管理学与经济学两维视角去探讨公共管理学科体系的设置。[7]争论的存在说明中国公共管理学科的设置和理论支撑需要厘清,这有利于公共管理学科的发展与政府工作绩效的提升。中国行政学及公共管理学在其发展进程中也存在一些突出的问题:一是对于当代国外的公共部门管理特别是政府管理研究领域的新发展、新趋势和新成就跟踪不够,对国外这一领域的新理论、新方法和新技术的引进、消化和吸收亟待加强;国内现有的行政学的学科理论体系(特别是教学体系)较为陈旧、单一和狭窄,大部分教科书的理论体系及内容基本上停留在西方20世纪70年代以前的水平上,未能充分体现和吸收当代国外公共管理领域所取得的新成就。二是行政学的研究缺乏开阔的视野,学术基础不牢,既未能反映政府管理领域的新变化,将其他国家机关(立法、司法机关)和非政府公共部门的公共管理活动纳入自己的研究范围,又未能顺应当代科学技术尤其是社会科学发展的交叉、综合和整体化趋势,充分吸收相近学科尤其是当代经济学、工商管理学、政治学和政策分析等学科的新理论和方法成果。它不能突破以往的眼界,在主题上创新,在范围上拓宽和在基础上打牢。三是行政学的理论研究落后于现实的政府管理实践,尤其是缺乏对市场经济条件下政府管理的重大实践问题以及当代国外公共管理的实践加以深入的研究,行政学的应用性、现实性和生命力不强。[8]受单一行政学的影响,我国公共管理学未能跟踪西方学术前沿,也没有如实反映国内政府运作现状,更没有与社会科学的全面发展相适应,因此,应借助新公共管理思想,探讨我国公共管理学的学科设置及其相互间的支撑机制。
二、新公共管理理念与实践要求
20世纪80年代中后期在美国出现了一种(新)公共管理运动。这种运动的目标是以政府和其他公共部门管理问题的解决为核心,融合各种学科相关的知识和方法,创立一个公共管理(尤其是政府管理)的新知识框架,以适应当代公共管理实践发展的迫切需要。公共管理学者来自于行政学、经济学、政策分析、组织与管理理论(管理学)等各个学科。公共管理学不仅是一种新的政府管理理论,而且也是一种新的政府管理模式。[2]86西方公共行政学的渊源来自于政治学、法学和财政学等学科,其思想基础则是由伍德罗•威尔逊和马克斯•韦伯等人所奠定的。[9]公共管理学的研究目的就是将管理从混乱和狭隘经验主义的现状中解救出来,使之建立在坚实的科学理论基础知识之上。[10]在新公共管理思想的影响之下,学术界对公共管理学科的认知经历了从传统走向现代的转变。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。[8]73新公共管理认为,那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法,如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有,它们完全可以运用到公有部门的管理中。
首先,新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系,重新对政府职能及其与社会的关系进行定位,即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构,政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”,社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”。政府服务应以顾客为导向,应增强对社会公众需要的响应力。其次,与传统公共行政只计投入、不计产出不同,新公共管理更加重视政府活动的产出和结果,即重视提供公共服务的效率和质量。最后,与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等。[12]新公共管理理念转向的改变,要求公共管理学科设置需要发生相应的变化,公共管理学唯“行政学化”需要加以改变。政府不再是官僚机构,政府变成了顾客导向的政府;有企业家精神的政府;预防在先、治疗为辅的有预见与前瞻思维的政府;从官僚层级制到参与及团队合作的分权的政府;通过市场杠杆进行改革的市场导向的政府。[13]按照“新公共管理”理论所谓“产业型政府”的解释,政府部门实质上是一个特殊的产业部门。政府部门产生、存在和运转的唯一理由,就在于它要生产或提供通过市场解决不了或解决得不能令人满意的公共物品或服务。[14]新公共管理理念的兴起,智识群体已经意识到了公共管理学科设置需要加以改变,需要突破传统公共行政学的局限,借助经济学、管理学等学科拓宽学科视域,更好地服务于政府和公共管理部门。
三、新公共管理思想影响下的公共管理学科设置模式和支撑机制
公共管理学科虽然存在内在的逻辑和规律,但由于中国公共管理历史很短,各院校办学的背景差别也很大,在尊重学科规范的前提下,也应当鼓励各种不同模式的选择和竞争。[15]将公共管理列为一级学科,是建立在公共管理知识具有相对独立性基础上的。虽然对知识进行学科划分是按照科学规律进行的,但这并不能抹煞带有一定主观色彩。公共管理及其二级学科的确立,是对公共管理类知识进行划分的结果,同样带有主观色彩。[16]目前,国内不同类型的高校公共管理学科的设置存在一定的差别,难有统一的模式,结合国内现状,公共管理学科设置模式主要有四种。第一种模式以政治学(行政学)为主要学科,设置相应的学科和专业。在这个模式中,行政学成为公共管理学科的主要分支学科,其目标指向直接为政府培养行政管理人才,政治倾向明显。第二种模式以经济学为主要学科,设置相应的学科和专业。在这种模式中,设置教育经济管理、政府经济管理等专业,将政府视作企业进行运作,其目标指向为政府等公共管理部门培养精于成本收益管理人才,绩效倾向明显。第三种模式以管理学为主要学科,设置相应的学科和专业。在这种模式中,设置行政管理、公共管理、教育管理、土地资源管理等相应专业,其目标指向为政府等公共管理部门培养应用型的管理人才,政策倾向明显。20世纪,社会学只是社会科学中的剩余学科,未能对公共管理学科产生明显影响。
第四种模式结合了政治学(行政学)、经济学、管理学、社会学,是以新公共管理思想为指引来设置学科和专业。在这种模式中可以设置行政管理、土地资源管理、信息资源管理、政治学和行政学、劳动与社会保障、教育经济管理、社会医学与卫生事业管理,其目标指向不仅将政府视为企业,或将政府视为官僚机器,抑或将政府视为被动管理机构。在这种模式中,政府和其他公共管理部门,不仅具有政治倾向,同时具有绩效倾向,还具有政策倾向和社会倾向。目前,国内知名的综合类高校正试行要么在硕士学科专业设置中体现,要么在博士专业方向中体现。当然,这些学科专业间的磨合还有很长一段路要走,学科间支撑机制的真正形成和良性运转需要从理论到实践,从理论,返回实践的不断验正和修改才能得以完成。借助四大学科即政治学(行政学)、经济学、管理学和社会学形成共同支撑公共管理学科体系设置,并形成支撑机制,这种支撑机制包括学科间融合机制和修正机制。在新公共管理思想影响之下,公共管理部门尤其是政府的主要目标是成为管理绩效和公正公平兼顾的部门。市场法则(经济学)、对公管理(政治学)、对私管理(管理学)和结构归属(社会学)形成了公共管理学科相互间融合机制,并且各学科由此相应衍生出来的公平正义、权力干扰、管理过程和合理分层四种特质,进而形成了公共管理学科间的修正机制。
政治学和管理学分别有效区别了公共部门与私人部门,而将这两个学科结合可以更好地将两个学科的公私管理技术融于一体,同时管理学针对私的管理经验能有效弥补政治学对公的管理不足。政治学的对公管理经验可以进一步拓展管理学的管理视野。与此同时,经济学的市场法则能促进两大学科的管理技术朝同一方向迈进即效率,对私管理特别强调服务于市场的管理效率,但并非所有公共管理领域均以效率优先。社会学强调结构归属可以很好地将公共部门服务有效分配于社会群体,有效处理了公共管理部门内部以及公共管理部门与外界沟通中的结构关系。经济学将理性经济人假设带入公共管理学之中,将公共服务中的消费者与提供者类比为一般市场中的消费者,但这里需要注意,公共服务的消费者不仅是消费者,而且还是享有社会权利的国民。社会学强调合理分层的关系,如果将消费者分层不当,则会造成管理绩效低下甚至趋负现象,同时权力干扰也会带来效率的低下,市场中的公平正义原则可以有效予以修正,合理分层则可以修正公平正义的无度。管理过程强调精细化与操作化,可以有效修正合理分层的方法与技术,而权力干扰可以使管理过程服从于宏观与整体战略。这样便形成了完成修正机制的循环,有利于公共管理学科的完备及与实践的衔接。毋庸置疑,公共管理作为一门在中国仍然十分年轻的学科,还需要注意的问题是,中国公共管理领域的研究应当密切结合中国改革与发展的实际,解决改革与发展中的重大现实问题;在实际研究中应当更多地采用规范的研究方法,并坚持客观性和中立性,力争超越简单的观察评述,揭示问题的本质,从而为中国政治经济发展提供可靠的理论指导。
一、公共管理与公共行政及“新公共管理运动”
关于西方学者对公共管理的看法上的分歧暂且不谈，仅就中国学界的研究来说，我国早期历史文献中的“行政”是指管理国家政务。当20世纪80年代行政学在中国恢复时，学者们提出：行政管理是伴随着国家而出现的，有政府才有行政管理。行政是行使国家权力的管理活动，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。也有一些学者认为：把行政确定为国家机关的管理活动，不仅更符合汉语中行政概念的本意，而且也符合我国宪法对行政概念的界定。长期以来，我国学界主流观点是把“公共行政(publicadministration)简称行政，是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。这一含义表明：行政的主体是政府，而不是其他社会组织”，“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。（注：曾明德，罗德刚：《公共行政学》，北京：中央党校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限，因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员。”（注：张梦中：“美国公共行政（管理）历史渊源与重要的价值取向—麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录”，《中国行政管理》，2000,(11):44.）人们今天所讲的公共管理，与名义上称之的“行政管理”，而实际上的“政府管理”不同，公共管理的主体不仅有政府，而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织。政府管理与公共管理是两个不同的模式。公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需若干配角。
20世纪80年代前后，西方不少发达国家均出现了大规模的政府再造运动。与之相伴随的“新公共管理”，其实践背景正是各国的行政改革及其政府的再造运动。
正因为如此，台湾学者詹中原教授在他主编的书中，加进十分醒目的副标题，即《新公共管理：政府再造的理论与实务》。詹教授在书中写道：“了解新公共管理的发展历程及内涵，我们可以发现，公共管理是公共行政学科发展的一部分。”“无论就理论及实务而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范内涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理论与实务》，台北：五南图书出版社，1991.1.）作为特定历史范畴，无论是从内容还是究其实质，把“新公共管理”的研究看成是公共行政学的分支内容是可以理解的。但绝不能把“新公共管理”与我们所讨论“公共管理”混为一谈。
二、公共管理学是一门新学科
既然传统行政学的研究对象是以政府管理为基本内容的，那末从前面的分析可知，以公共管理为基本内容的一门新学科的建立已势在必行。
正如建立企业管理（学），以此去研究企业管理活动中的一般规律一样，不论是政府还是非政府的公共组织作为管理主体，人们都可以从他们对社会公共事务的管理实践中，找出关于研究公共事务管理的一般性规律，这些规律构成了公共管理学的基本内容。诚然，它也会包括政府管理学的内容。企业管理学与公共管理学，有它们共同的规律，这些规律构成了作为研究所有管理活动规律的一部分，但它们也有由于各自研究领域的不同而获得的特殊规律。探求公共事务管理活动中的一般性规律，实际上在传统的行政学中早已开始。不过人们误以为政府管理学的理论与方法是它的全部内容，而这些理论与方法基本上是以“政府为中心”所总结得到的。
作为独立的新学科，公共管理学的理论研究框架是什么？它与公共行政学的研究框架有何异同？构成它的基础概念又是什么？等等。在编写《公共管理学》教材时，所有这些都要求我们必须回答，否则《公共管理学》与《公共行政学》会无实质性区别。
公共管理包含着两方面要素：管理性与公共性。从管理性分析，法约尔等早就指出，为实现管理中高效，需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段，达到资源的有效配置。这样，“管理是通过计划、组织、控制、激励、和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达到组织目标的过程。”毫无疑问，公共管理中需要研究计划、组织、控制等问题，但人们已从大量的《管理学》著作中对此非常熟悉。从公共性分析，对社会公共事务实施管理的主体（政府与非政府公共组织），他们拥有着公共权力，承担着与企业目标不同的公共责任。这些目标是有效公平地向民众提供公共产品（服务），维护社会的公共秩序。为了实现目标，公共组织需要不断制订与实施，旨在有效增进与公平分配社会公共利益的公共政策（广义）。为了保证达到这些目的，需要强化公共监督，倡导高尚的公共道德。因此，对公共管理可从两方面定义：
从区别企业管理与各种形式的私域管理出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织所进行的、不以营利为目的，旨在追求有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。”定义的前半部是区别企业管理，定义的后半部是区别非企业化的私域中一切形式的管理。
从公共管理所包括的基本内容出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动。”
同样，公共管理学可以定义为：“公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。具体地讲，它要以那些拥有公共权力的公共组织，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动为基本研究对象，它是一门实践性、综合性与操作性很强的新学科。”所以，公共管理要研究如下基本内容：
公共管理的基础理论，公共管理系统公共利益公共权力公共责任公共问题公共决策公共产品（服务）公共资源管理公共项目管理公共监督公共道德法与公共秩序战略管理公共管理的基本职能（计划、组织、控制、协调、激励等）公共管理的改革与发展
三、研究公共管理的意义
在我国，从名义上称之的“行政管理”，而实际上的政府管理（包括政府对自身与社会两个方面的管理）走向公共管理，这确实是理念上的一场变革。从这个变化中，人们容易注重到两个方面的内容：一是管理主体从仅由政府发展到包括政府、非政府公共组织在内的多元化主体；二是政府把一部分对社会公共事务管理的权力，下放给社会非政府组织，甚至部分公共产品允许私人企业生产。这些结论基本上属于“新公共管理”的理念。
我们认为，推行公共管理实践的发展，开展公共管理理论研究，更大的意义是推进公共管理的社会化。我们不能从“政府中心论”出发看待这场变革，而要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。具体地讲，现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。政府不仅要下放权力，更多地是要认真考虑还权于社会，还权于公民。在高度集中的计划体制下，政府权力太大，剥夺了大量应属于社会的权力，造成了社会自我管理能力的大大萎缩，使得在如何发挥政府功能与社会功能方面形成巨大反差。
我国经济体制改革、行政体制改革与政治体制改革所面临的对应目标，应该是经济改革的市场化、公共管理的社会化与政治发展的民主化。经济市场化取向，人们对此已有了共识。而行政体制改革基本上还停留在政府机构的改革上，更多地是从政府自身需求安排的，没有形成政府与社会较好的互动关系。这样，政府职能定位很难跳出自身设定的圈子。不实行公共管理的社会化，我国行政体制改革就不会彻底。
社会的共同事务应由社会自身来做。由政府独家包揽一切对社会事务实施管理，并在缺乏健全的监督机制，由此所带来的教训是极其深刻的。否认政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是错误的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中几个技术性问题
既然公共行政研究的实质是政府管理，它与我们所讨论的公共管理是有区别的。而我国研究生专业目录中，把一级学科定为公共管理，二级学科中包括了行政管理，MPA项目又把人们以往经常译为“行政管理”的一词改为“公共管理”，那末为了防止混乱，又能与国际接轨，我们有如下建议：
1.把研究生专业目录中的二级学科“行政管理”改为“政府管理”，英文是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？
2.把研究生专业目录中的一级学科“公共管理”译为"PublicAdministration"，与MPA的译法相同。
3.在中文译为英文的过程中，凡涉及到“行政管理”一词时，是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一词时，均译为"PublicAdministration"。
摘 要 随着我国科技的进步，档案管理领域取得了一定经验，但社会的进步需要档案管理模式共同进步，同时档案客户对档案管理方式也有不同的要求，所以，现代档案管理逐渐向公共管理方向发展，这样在公共管理基础上的档案管理需要引起档案管理者的重视。本文就公共管理视阈下的档案管理方法、理念以及管理范式进行了深入的研究和探讨。
关键词 公共管理 视阈 档案管理范式
在市场经济发展中，档案管理工作起到重要的作用，良好的档案管理工作可以更好的充实和丰富档案资源。因此，档案管理部门领导需要考虑改善档案管理方式，创新出更适合我国国情的档案管理体制[1]。现代档案管理应逐渐向公共管理靠拢，在公共管理基础上研究档案管理体制对社会发展非常有益，这需要档案管理部门领导以及档案管理人员共同对此方法进行研究，进而创新出更优质的档案管理方法，使我国档案管理体制到达新的高度，从根本上改变传统的档案管理。
一、基于公共管理视阈的档案管理方法
所谓公共管理，顾名思义，是以公众为主体的管理模式，这个管理模式可以为公众提供高效的服务。然而公共管理视阈下的档案管理，是以公共管理为基准和方向，使档案管理方式更为专业，进而为公众提供优质服务。档案管理应该注重服务好档案用户，以档案用户为主体，关注用户的体验和感受，进而使得档案管理能够不断进步[2]。
二、基于公共管理视阈的档案管理基本理念
（一）承担社会责任
档案管理需要对社会以及公众负责，社会责任是推动档案管理的动力和基础，要想实现合理有效的档案管理就需要档案管理承担社会责任。陈旧的档案管理主要责任是为政治工作人员负责，而公共管理视阈下得档案管理需要承担的是社会责任，不仅对社会发展负责，而且对广大群众负责。
（三）统一管理理念
档案管理想要向公共管理方向前进，就要做到对待公共人群实行统一的管理体系。档案管理人员对于社会各个阶层的公众都要一视同仁，严格按照档案管理制度开展工作，可以面向社会开放的档案要向广大公众开放并提供统一服务，在服务过程中不能出于自身原因对某一阶层人群排斥或歧视，档案管理人员要统一标准，不得为特殊职位人员“开后门”，使其享有特殊化服务，工作人员对档案用户的要求和相应的工作流程应该是统一一致的。
三、基于公共管理视阈的档案管理方式
（一）采集群众意见的方式
档案管理向公共管理靠拢的具体管理方式有许多，其中采集群众意见是最能体现出正确方向的表现之一。既然档案管理面向的用户是广大的社会公众，档案管理工作开展过程中，群众就可以对档案管理工作提出意见，管理人员吸取公众的意见，对未来向更多的用户提供最优质的服务实有裨益。档案管理部门采集群众的意见加以改进，这样不但可以帮助档案管理工作进步，还可以增加档案管理工作的透明度[3]。
（二）档案资源信息化
随着电子化信息时代的到来，档案管理也加入其中形成电子信息档案，电子档案信息化促进了社会的不断发展，同时也需要档案管理部门和领导者重视起信息资源的开发，这对档案管理未来的发展十分有益。档案管理向公共管理发展，同时也要向信息资源方面发展，形成档案信息资源模式，从而更好的推进档案管理的进程。档案管理的基本流程详见图一
图一 档案管理流程图示
结束语：
总而言之，档案管理向公共管理方向发展对我国当前的市场经济发展有关键作用，因此，档案管理部门领导和档案管理人员应该对这一发展方向深入探究并促进其发展。档案管理的主体要变更为社会公众，承担的主要责任为社会责任。与此同时，档案管理部门需要定期为档案管理人员组织培训，培养档案管理人员的业务素养，同时管理人员自身也需要不断提高基本素养。这样才能实现公共管理视阈下的档案管理长远发展。
参考文献：
[1] 曹玉.公共管理视阈下档案管理的实践范式研究[J].档案与建设，2012（7）：15-17，63.
论文摘要 公共管理可以从理论和实践两个层面来理解，公共管理实践指政府制定公共政策，提供公共服务的活动，公共管理理论则是指探究政府及其他公共组织活动规律的学科体系。现阶段，伴随着市场化、信息化以及知识经济时代的来临，我国的公共管理实践面临着诸多挑战。在此背景下，我国的公共管理理论应当不断推进其在信息化、社会化、本土化及全球化等方面的研究，以更好地服务于我国的公共管理实践。
论文关键词 公共管理实践 公共管理理论 公共服务 全球化 本土化
一、引言
公共管理既是一种实践，也是一种研究。作为一种实践的公共管理是指政府制定公共政策，与其他公共组织一起处理公共事务，提供公共产品和服务的活动；作为一种研究的公共管理是指探究政府及其他公共组织的价值定位和活动规律的一门学科体系。
改革开放以来，我国经济社会迅速发展，综合国力不断提升，人民生活水平不断提高，并初步确立了社会主义市场经济体制。正是在这种背景之下，我国包括行政管理专业在内的公共管理学科得到了恢复和发展。进入21世纪以来，我国进一步深化行政体制改革，信息技术飞速发展，社会利益主体日益多元化；此外，与西方国家相比，受我国社会文化环境的影响，我国的公共管理问题渐趋个性化。日益复杂的经济社会环境对我国的公共管理实践提出了挑战，这些挑战为公共管理学科的发展提供了空前的历史机遇，并进一步指明了我国公共管理学科的发展趋势。
二、我国公共管理实践面临的挑战
上世纪八九十年代以来，伴随着市场化、信息化以及知识经济时代的来临，我国的公共管理得到迅速发展。在新的形势下，我国的公共管理实践面临着诸多挑战。
（一）电子政务等新兴科技兴起，公共管理日趋公开、透明
互联网等信息技术的发展为电子政务提供了技术支持，电子政务进一步推动了公共管理的公开性、透明性。20世纪八九十年代以来，西方发达国家进入了运用信息技术进行政府公共管理的新阶段。进入21世纪，随着互联网的深入普及，电子政务逐渐成为公共管理的新形式和新手段。
以互联网为代表的信息技术为我国公共管理的方式和理念提出了新的要求，在信息社会中，政府不能再像过去那样垄断信息，这对公民的民主意识和参与意识也起到了促进作用。我国的信息技术发展非常迅速，互联网在公共管理领域的运用也日益增多。1999年，我国开启了“政府上网工程”，各级政府门户网站逐步建立，公开的内容也不断增加。电子政务的发展要求对我国的公共管理实践提出了挑战。
（二）社会发育程度不断提高，公共管理的参与主体日益多元化
我国传统的公共管理实践是政府包揽一切，公共管理的主体主要是各级政府部门，作为客体的社会公民缺少选择和参与公共管理的权利与途径，处于“被动接受”的地位。20世纪八九十年代以来，随着我国市场经济体制建设的不断深入，社会主体多元化的利益格局逐渐形成。在政府与社会的关系方面，我国进行一系列的社会改革，社会的主体和参与意识不断增强；在政府与市场的关系方面，我国建立了社会主义市场经济体制，明确了市场配置资源的基础性地位，作为生产经营主体的各类企业不断发展。
社会发育程度的不断提高，使得公共管理的参与主体日益多元化，既包括作为核心主体的政府，也包括由非营利组织、社区自治组织等第三部门，还包括企业和公民。在新的历史条件下，政府如何不断地进行自我革新，提高服务水平，满足各类社会主体的参与意愿成为公共管理实践的重大挑战。
（三）加入世贸组织以来，全球化对我国的公共政策与公共服务提出新的挑战
二十一世纪以来，经济全球化更加深入发展，资本、知识、劳动力等生产要素在全球范围内的自由流动日益加快，世界各国在经济、政治、文化等方面相互渗透、相互依存。全球化的发展趋势对各国的公共管理能力提出了新的要求，尤其是2001年我国正式加入世界贸易组织，对我国的公共政策制定和公共服务能力提出了新的挑战。
在公共政策制定方面，我国传统的公共政策大多是按照国内经济社会发展的状况而制定，缺少对国际环境的考察；加入世贸组织后，我国在制定公共政策时就必须遵循世贸组织的规则和要求，在此环境下制定符合本国实际需求的各项政策。在公共服务方面，我国传统的公共服务垄断现象严重，服务效率低下；加入世贸组织后，我国就必须按照WTO的规则开放某些服务领域，打破公共部门的垄断，创新公共服务提供的方式和手段。
（四）我国的经济社会有其特殊性，公共管理实践应讲求本土特色
满足社会经济发展的需要，解决不断出现的实际问题，是公共管理的要义所在。现代公共管理的理论与实践经验多来源于西方发达国家，是对这些国家经济社会发展历程的经验总结。对于各国的公共管理实践，既有其共性，也有其个性。
与西方国家相比，我国实行市场经济体制，经济运行状况有相似之处，经济领域的公共管理实践因此也有其共性，这些问题基于公共管理的一般理论可以得到很好地解决；然而在政治等领域，我国又有其特殊性，公共管理实践因此也有其个性。此外，我国幅员辽阔，东中西部发展十分不均衡，差异很大，因此我国的各区域之间也都有其自身的特殊性。这就要求我国的公共管理应理论与实践当讲求本土特色，将公共管理的一般理论与我国的具体实际相结合。
（五）社会问题日益复杂，公共管理创新成为我国面临的重要课题
就国内环境来看，随着经济体制和政治体制改革的深入，我国各种公共问题日益复杂多变，并呈现出网络化、技术化等的新特点；就国际环境来看，随着经济全球化的发展，世界各国的经济合作与政治联系日益紧密。此外，随着科技的发展，信息技术已渗透到社会生活的多个层面，对我国的公共管理实践提出了新的要求。在此背景下，我国公共管理实践面临的形势和任务发生了巨大变化。为顺应时代的发展要求，为社会公众提供良好的公共产品和公共服务，就需要我国对公共管理的方式、手段等方面进行创新。
三、我国公共管理理论的发展趋势
面对电子政务的兴起、社会发育程度的不断提高、全球化以及公共管理的本土性要求，我国的公共管理理论应当不断推进其在信息化、社会化、全球化以及本土化等方面的研究，以更好地服务于我国的公共管理实践。
（一）公共管理理论的信息化研究
电子政务等信息技术的发展对公共管理的实际运作方式及社会民主制度将产生深远的影响。一方面，信息技术的发展提高了政府公共服务和机构运行的效率；另一方面，电子政务也增进了公共组织、公众与政府之间的信息交流。
在信息化的新形势下，传统的公共管理理论和研究方法都将面临重大的变化。一方面，公共管理理论要深入研究信息化将如何更好地提高公共服务的效率；另一方面，深入分析如何充分利用信息技术提高公民参与公共管理的质量和水平。在电子政务成为公共管理新方式的背景下，公共管理的信息化研究变得日益紧迫。
（二）公共管理理论的社会化研究
公共管理参与主体的多元化使得政府的公共管理方式发生根本改变。一方面，政府要改变大包大揽的传统做法，将一些政府职能通过向社会转移或公共组织转移；另一方面，政府的公共决策以满足社会公共利益为目的，因此应促进多元主体以多样化的方式进行合作。
公共管理理论的社会化研究对传统的以政府为单一主体的公共管理理论构成了挑战。一方面，社会化研究要求对政府公共事务的类型和性质进行深入分析，探究公共管理社会化的基本原则和程序；另一方面，公共管理社会化本质是公共管理民主化，这就要求在新形势下对民主、公民权利进行剖析，并对如何提高多元主体的参与能力进行分析。
（三）公共管理理论的全球化研究
经济全球化的深入发展，对我国公共政策的制定与公共服务的提供提出了新的要求，我国的公共管理实践需要进行深刻的变革。相应地，在公共管理的理论研究中，我国应重视公共管理的全球化研究，推动理论的革新与发展。
首先，在全球化背景下，有效维护我国的国家主权和人民利益，积极参与全球化的政治参与体制，是我国公共管理理论研究的重大议题。其次，全球化推动我国传统公共政策理论的变革，在政策环境研究时，要更加注重对国际政治、经济环境的分析。再者，公共管理理论要进一步深化对各类公共服务提供主体及其能力的分析，推动公共服务提供方式及手段等方面的理论发展。
（四）公共管理理论的本土化研究
公共管理理论的本土化研究有着重大意义。一方面，本土化研究有助于在我国特殊的政治社会背景下促进公共管理实践的成功；另一方面，公共管理的本土化研究有助于丰富公共管理的理论体系，促进学科水平的丰富和发展。
为促进我国公共管理理论的本土化研究，一方面，要认真把握公共管理的一般理论，尤其要学习公共管理理论的最新成果，这是进行本土化研究的基础和前提；另一方面，在我国的公共管理实践中总结具有中国本土化特征的公共管理理论，并在此基础上进行理论建构，形成公共管理研究领域的“中国风格”。
（五）公共管理理论的创新与发展
在国际、国内的政策环境下，面对日益复杂的社会问题，以及公共管理理论信息化、社会化、全球化和本土化的发展趋势，我国的公共管理必须进行理论创新，并通过理论的创新和指导公共管理实践的发展。
一方面，要注重包括公共政策、公共行政、社区治理等公共管理基础理论的研究，为公共管理理论的创新与发展奠定坚实的基础；另一方面，面对我国日益复杂的公共管理问题，结合公共管理的发展趋势，要在明确核心价值的基础上不断拓展公共管理的研究领域，不断创新公共管理的方式、方法，为我国的公共管理实践提供理论基础。
摘要：新公共管理理论已经成为70 年代末开始的世界行政改革主导潮流的名词，它的基础是将市场原则运用公共政策和公共管理中，当前，国外大多数高水平大学均以新公共管理理论为基础，使高等学校管理中形成一种竞争机制，从而不断提高高等教育的质量和效益，促进教育水平的不断提高。
关键词：新公共管理理论；大学
新公共管理是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府的等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。
自20世纪90年代初期开始，公共行政的新管理途径开始在美国受到重视，与传统管理途径相类似，这一新途径也是以改革为取向，以期改善公共部门的绩效。在美国，新公共管理理论曾经被原副总统戈尔全国绩效评估中去。其执行要点包括：顾客导向、提升服务机关的执行力、创造动态市场机制、借由市场机制解决问题、分散决策权力与简化预算流程等。如今，其已在美国成为占主导地位的管理途径。[1]
一、新公共管理模式的界定
20 世纪80 年代以来，伴随着西方国家政府的兴起和发展，新公共管理在当代公共行政理论与实践中显现出其主导地位。其管理学的角度批判了，倡导私营化的管理技术，认为适度分权、信任、放松规则等是整治传统并过时了的管理模式的的组织原则。
同时，新公共管理把政府和公共部门看成是一种契约关系，是在契约的参与者共同同意的基础上的一系列具有约束力的互惠承诺，它倡导人们在那些运用于私人部门的制度结构中探索公共管理的新机制，重点就是为公共行政引入契约管理的理念和方法。
二、新公共管理模式的基本观点
新公共共管理模式具有以下基本观点：
（一）专业化管理。专业化管理，就是"让管理者来管理"，即由管理者对结果进行负责，而不仅仅是服从上级的命令。
（二）关注绩效。新公共管理的基本价值由传统公共行政的效率、效能、和公平转为经济、效率、和效能，显示了其对绩效的关注和对经济价值优先性的强调。
（三）以市场为取向、以结果为导向。市场取向是新公共管理的一种方法取向，它一方面主张缩减政府和官僚制组织的作用范围，另一方面倡导新合同主义，通过签订合同，公开招标等方式在公共服务领域引入竞争。新公共管理的基础是将市场原则运用公共政策和公共管理。结果导向。新公共管理认为，实现某些结果不仅是组织的而且也是个人的主要目标。新公共管理首先关注的是结果，至于结果如何实现则没有一定之规。
（四）引进私营部门管理方法。在这方面，新公共管理的主张具体有：引入合同制度改革人事制度，通过解制建设弹性的组织和预算，引入绩效测评、战略管理、全面质量管理等私营部门成功的管理举措。
（五）顾客导向。新公共管理认为，“行政就是服务，公众就是顾客”，而且认为整个经济效率须依赖于公共部门在提供商品及服务时如何对顾客需求做出反应。
（六）政府应该放松管制。新公共管理更应该重视市场竞争、顾客需求及对机关的负责，从而有效的利用人才和财政资源。
（七）外公共行政的组织文化应尽可能朝弹性、创新、解决问题、具有企业精神的方向发展。公共部门的管理者现在其部门或机构的外部关系中是积极的参与者，趋向于和利益集团、政策团体之间建立积极的伙伴关系。
三、新公共管理模式的运用
新公共管理的基础是将市场原则运用到公共政策和公共管理中。在高等教育中，新公共管理模式已经越来越广泛的应用于高等教育领域，进而提高高等教育的质量。
第一，从教育实践方面来看，在20 世纪90 年代初的大学学费几乎是免费的，实际上政府一直支付相当高额的经费。随后阶段性地导入了个人承担费用制度，特别是从90 年代后期，学费上升极为显著。到2003 年，国立大学收入中，中央政府或地方政府负担的费用降低到5 成以下。从1998 年开始中国采取了积极扩大高等教育规模的政策，其中，在接受国立大学监督的同时在运营上完全依靠学费收入的"独立学院"急剧增加，这些机构每年收取15000 元的高额学费。在这个意义上中国的高等教育正在加大对个人负担的依赖程度。
第二，从科学研究方面来看，中国政府从90 年代末开始，为迅速提高研究水准，开始对重点学科集中投资，进而也扩大了竞争性研究资金。相反一般大学的研究经费却限于较低的水准。而且中国的大学，由于实际上财政方面的独立性很强，不论是对政府资金还是民间资金，为获得研究资金正在进行着激烈的竞争。并且大学创办企业，其中发展为大型企业的也为数不少。由于大学教员的基本工资较低，研究资金的获得不仅与高额的附加工资挂钩，还允许研究资金的一部分变为研究者的个人收入，因此对研究者获得研究资金形成了强大的诱因。
如上所述，世界上的高等教育在不断地扩大规模，设施、设备也在不断的更新、优化，而满足这种需要的大多是银行等金融机构。在这个意义上，高等教育展示了特有的市场化模式，这与高等教育在极短时期内迅速发展有着密切的关系，所以新公共管理模式的运用于发展使高等教育的市场化成为必然。
所以，高等教育的市场化趋势充分表明，其只有与政府干预和私人资助相配合才能发挥最大化的效用，而新公共管理模式正顺应了这一趋势，大学管理者们积极吸取这一模式的优点，充分为自身的发展谋取相应的条件与利益。国内的大学管理者应该从中吸取经验，为我所用。
参考文献：
一、研究视角的选择
目前，诸多的研究者结合学科特点，对公共管理学科的实践教学模式从不同角度进行了全方位的探讨。在已有的研究成果中，主要研究角度如下:
(一)国际比较视角进行国际比较是我们在学习西方发达国家先进经验的常用方法之一，加之现代公共管理学科教育本身就起源于西方，学者们在探索国内公共管理学科教育发展模式与方向的时候，必然要把目光投向国外。只不过，在公共管理实践教学方面，国外大学从一开始就很好地贯彻了这一原则，主要体现在学位设立、课程安排、教学方法与手段等方面。尤其是在市场经济的推动下，公共管理学科教育与市场需要或社会需求结合十分紧密。国内学者在进行比较研究的时候，一般也是围绕这些内容展开的。如王乐夫等人以英国、美国、加拿大三国51所院校为代表，专门比较了中西方高校在公共行政专业课程设置方面的差异，概括了西方高校这一专业课程设置的类型与特点，指出我国高校的不足所在，并提出了相关的建议。杨列勋从整个学院的角度，重点描述了肯尼迪政府学院(KSG)丰富的课程设置与多样的学位类型，认为KSG课程设置的面宽量多、最大限度的交流与合作、强调特色和院校特点、以政策应用为研究导向和出发点［1］这四个方面给我们以较大启示。张钢对英国公共管理教育的特殊发展历程，特别是实践推动下公共行政向公共管理学科范式转变的过程进行了专门介绍。姚光亚和张少栋分别从硕士和本科两个层次比较了中美公共管理教育的不同所在，说明了美国高校公共管理教育在课程设置、教学模式等方面的特点。田蕴祥以职业型硕士为切入点，从学院归属、入学条件、课程设置和教学特色［2］等方面探讨了法国大学公共管理教育的情况，具有较好的参考价值。
(二)一级学科层次的探讨公共管理一级学科下的各二级学科，都对应于具体的社会管理领域，虽然职能分工不同，但在内在规律上有着共通之处，因此，在整体上探讨公共管理学科实践教学模式也是可行的途径之一。如卢增智在强调公共管理学科实践教学必要性和紧迫性的基础上，指出在公共管理学科实践教学中应该树立五种理念:全球化理念、市场化理念、实证化理念、学生本位化理念和创新化理念，可以从认知实践、实验模拟、案例教学、实习实践和教师队伍等［3］五个方面加以创新，以增强实践教学环节。章兴鸣等围绕“实践的课程范式”，强调公共管理学科教育中课程教学与实践情境的关联，提出实践教学的五个实施途径:“课堂———社会实践”一体化、拓宽实践教学内容、建立公共事业管理专业教学实验室、加强实习基地建设、提高教师实践能力。［4］许吉从人才培养结果的角度，指出我国公共管理教育中存在的问题，提出应用型公共管理人才培养的五个途径:培养理论联系实际的学风、强化实践教学环节、积极开辟第二课堂、培养社会实践能力、将科学研究引入教学过程。
(三)二级学科层次的探讨从目前我国公共管理学科教育的开展情况看，能把所有二级学科(专业)设置完整的不多见，大多是根据自己学校原有的基础开展本科或研究生教育的。比较多见的情况是，多数进行公共管理学科教育的学校都设置了行政管理或公共事业管理专业，因此不少学者在探讨公共管理学科的实践教学模式时是以其中一个专业为切入点进行的。如陈振明等人以厦门大学公共事务学院的行政管理专业教学体系改革为基础，从实证的角度说明了公共管理学科教育中实践教学的重要性与可行性。杨述厚等着重从教学方法、教学手段、实习模式、考核模式［6］四方面说明行政管理专业实践教学模式的创新方向。彭忠益等从人才供求角度入手，说明行政管理专业在人才培养中应该重视社会实际需求，从而建立符合实际的实践教学模式。此外，周湘莲、崔长勇、马杰等人则对公共事业管理专业的实践教学模式进行了探讨。
(四)结合院校特色的探讨从国内外高校公共管理学科实践教学的成功经验来看，重要的一点是突出特色，这一点一般是结合学校性质加以探索的，有学者从这一视角进行了初步的研究。如张力专门结合财经类院校的特点，从当前财经类院校实践教学存在的问题、成因及对策三方面入手，谈了自己的看法。卢海燕从所在学校(华北电力大学)的特点出发表述了对公共管理学科实践教学模式的思考。
二、现有研究有待于进一步拓展之处
根据对现在研究文献的大致梳理，我们可以看到，虽然国内学者在公共管理学科实践教学模式研究方面取得了众多的成果，但还有一些需要进一步深入探讨的地方，主要体现在以下方面:
(一)国际比较中的适用性研究不够国外的公共管理教育的成功经验值得我们借鉴，但问题在于:国外的成功经验我们如何借鉴?公共管理教育的成功开展离不开独特的文化氛围，再加上现代公共管理教育发端于国外，我们在引入之后，究竟如何使之与我国特有的传统文化相结合，在国外高校中成功的经验在国内应用时可能会遇到什么困难?应该怎么克服?这些都需要我们做进一步的研究，才能让公共管理学科的实践教学模式更具有可操作性。
(二)实践教学开展的实证研究不足根据已有的研究成果，我们虽然可以感受到诸多同行都在为如何开展及强化公共管理学科实践教学而进行努力的探索，但多重于理论或抽象的表述，到底在实践中如何操作?遇到了什么困难?则研究较少，或者仅仅是停留于非正式的交流，很少形成系统的理论思考。
(三)实践教学开展中的障碍研究较少公共管理学科与社会公共事务及公共组织有着显而易见的紧密联系，开展实践教学也是学科本身的内在需求，但由于我国独特的国情，在广泛开展实践教学过程中必然会遇到一些障碍，但在实践中遇到的障碍是什么?哪些可以克服，哪些难以克服?是什么原因导致这些障碍的出现?这些方面的研究同样比较少见。
(四)特殊性研究不足如前所述，成功的公共管理学科实践教学必然会体现出鲜明的特色，那么我国各高校在该学科实践教学中的特色如何体现?特别是如何与我国丰富多样的地区特点相结合?笔者认为这是我们探索的重点方向之一。
三、完善公共管理学科实践教学模式的思考
公共管理学科实践教学模式的完善，并不只是从如何丰富和创新实践教学方法与手段入手，它是理论教学、实践应用、专业素养的综合体现。因此，我们可以从如下方面进行尝试与探索:
(一)强化理论基础实践教学模式的完善并不排斥理论教学。从根本上讲，没有足够的理论基础，实践教学也不能很好地开展。因此，我们并不能在看重实践教学的同时忽略了理论基础的加强。难点在于如何让学生认识到理论学习的重要性，如何提高理论教学水平以便于学生更好地学习。要通过理论课程的合理设置，达到既强化理论学习，又不过度挤占其他课程的效果。
(二)加强社会合作，拓展实践教学领域实践教学环节并不局限于课堂教学，更重要的是让学生深入社会实际，了解社会现实，以便应用所学理论把握现实问题，进行原因分析，最终提出解决之道。要达到这一目的，必须要走出校门，与公共组织特别是政府部门进行广泛而深入的合作，例如建立实习基地、顶岗见习等。
(三)加强实际操作技能的训练在实践教学过程中，特别是与公共部门的合作实践，首先需要学生具备最基本的工作技能，如办公软件与设备的熟练操作、会议安排、文书写作、秘书实务、公关策划等，否则，会给合作单位带来一些不必要的困扰，从而影响合作的持续性与有效性。
一、新公共服务与新公共管理的共同性
(一)全新公共服务在一定程度上应用了公共管理所提出的全新管理手段和措施在明确公私部门没有存在实质差异的前提之下，全新公共管理逐渐开始应用私营部门的管理技术来提升工作效率。全新公共服务不是反对效率价值，其仅仅是在批评公共管理、否认公私部门实质差异性的基础上，逐步开始承认全新公共管理中提升效率的一些技术和创新性方法，譬如人事管理中使用短期雇佣替代公务员终身制，采用科学合理的招聘程序，建立逐层划分工资的绩效制度，加强结果的灵活操作性等相关的内容。
(二)全新公共管理中蕴含的服务理念通常来看，全新公共管理与全新公共服务分属于不同的治理方式，然而，本研究对二者进行具体的研究后发现，全新公共管理存在以下几种性质:首先是全新公共管理落实了工具主义的理念，主要使用经济学理论与市场竞争规则，在严格的制度与程序范围内进行大刀阔斧的变革;其次是全新公共管理中弱化了公共权力，使其逐步向社会分化;最后是新公共管理培养了社会自治力量，行政开始从客体向中心演变。全新公共管理主要是缩减政府规模，降低不必要的规制，让政府管理从大量繁杂的公共事务中得到解脱;使用公共政策来引导公共产品的生产与竞争，以期提升公共产品的生产效率与质量，在整个过程中都会让社会组织等相关人群开始主动提高自治能力，而社会自治力量的演变也在这一方面显示出服务理念的提升。因此，新公共管理同新公共服务之间有着非常多的相似点［2］。
二、新公共服务与新公共管理的区别
(一)公共行政的回应目标差异全新公共管理的主体是顾客，将普通群众视为顾客，同之前的公共行政相对比，更加注重普通大众的地位和价值。新公共管理提出政府的行为必须要向企业学习，最大限度将政策建设成顾客可以从中自由的选取，可以让顾客进行全方面的监督和检查。然而，顾客本是追求个人利益最大化的人群，全新公共管理所表达的意思就是将政府的公共政策从政治领域逐步纳入到市场中，但是，从新公共服务的角度来考虑，把普通大众作为顾客，同时从经济学方面来研究政治问题，其实就是注重顾客的短期盈利。因此，全新公共服务通常从反面出发，以尊重公民的权力为基准，将人民看成存在相同利益的群体。所以，新公共管理与新公共服务在认识回应目的特点上存在差异，使得其中存在不同的社会治理方式;通常前者针对顾客选取爱好的回应，借助的是企业家精神，公民仍处在客体的地位;新公共服务强调普通大众应该参加到行政中、成为政策制定的主要群体，让公共行政成为一种非常民主的治理模式。
(二)追求利益的差异新公共服务主要注重多元化治理，任何公民与团体都可以协同管理公共事务，相对于政府而言，最主要的工作就是同机构组织以及公民共同找寻代表公众的利益，同时为实现这些利益而努力。从新公共服务对于行政规范性问题的分析过程中可以很容易的发现，政府的目的与企业的目的存在较大的出入，政府是实现公平与正义的手段和保障，必须保证公共利益处于绝对的核心地位，让公共问题的处理方案与产生过程都能够较好地满足正义、公正以及公平的标准和准则。而新公共管理主要利用市场的方法处理政府遇到的困难，若将政府比作是企业，则是借助企业的精神和理念来控制公务员的行为，在容纳私人部门管理技术的同时，也相应地汲取了私人部门的价值观念。所以，从二者的利益来分析，本身存在着较大的冲突，一边是新公共管理不承认存在公共利益，另一边则是公共管理同公共利益间没有丝毫的联系。
(三)理论思维取向上的差异全新公共管理的私人部门管理手段与经济研究角度都是为了改善政府工作效率低下与呆板的形象，以更加有效与灵活的形象面对普通大众。所以，全新公共管理主要以理性为改革准则，改革的主要内容是集中提升政府工作效率与方法等方面，通过理性的手段实现公共管理的效率。而新公共服务延续了新公共行政“民主行政、社会公平”等价值观，关注公民的权利。如某位学者所说，公共管理人员必须追求回应性的提升与公民信任度的加强，将公民参与政府管理视为一项基本的公民权利，公民会积极注重公共利益，政府必须协助公民提升整个过程中不同方面的能力。新公共服务关注公民参与和民主治理，将公共利益放置在非常重要的地位，政府的职能必须从控制管理转到服务，让全新公共服务理论基础更加具有群众基础，所以是以民主为主要的改革形式［3］。
(四)价值取向差异新公共管理与新公共服务的理论基础和主要内容存在差异的最重要原因就是价值取向不同。新公共管理关注的价值主要是经济和效率。在效率价值的引导之下，新公共管理将政府的服务对象视为顾客，在管理上可以良好地使用市场机制与竞争机制，表现出绩效与结果。目前，顾客服务与绩效衡量等相关思想理念逐渐成为公共行政用语的构成因素。新公共服务本质上是对新公共管理等主要以经济理论与自我利益为主导模式的深思;从价值取向来看，新公共服务注重的主要价值是社会公平、回应性等相关内容;新公共服务注重服务的使命与价值，关注公民参与以及公共责任制等内容。因此，从本质上来看，新公共服务体现了行政理论发展过程中的民主价值取向。
三、结语
综上所述，本文主要从新公共服务与新公共管理之间的共同点和差异入手，具体研究两者间存在的异同点。研究认为，实践生活中必须要加深行政管理体制改革，构建服务型政府，扩展和加强具有中国特色的公共行政理论，全面分清新公共服务与新公共管理的异同，这不但是非常重要的任务，也是非常必要的程序，只有这样才能够更好地推进政府的依法行政。
作者：陈继伟单位：黄淮学院社会管理系
一、现有研究成果状况
笔者在中国知网中国期刊、中国硕士论文全文数据库中“社会科学I辑”、“社会科学辑”目录下进行文献检索，通过对2000-2015年间与本题相关的文献进行初步整理分析后，可以得出以下基本结论：1、关于高校管理的研究成果非常丰富，因而观点纷呈、莫衷一是；2、关于新公共管理理论的研究也比较多，体现了研究者对新公共管理理论发展趋势的认可和重视；3、关于新公共管理理论下高校管理的文献检索结果较少，反映出研究者对这个研究问题角度的忽视。
二、现有研究的基本观点和认识
(一）关于新公共管理理论的内涵
新公共管理理论是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。新公共管理理论改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，实现了由公共行政的内部取向到外部取向的转变，注重公平与效率的统一，公共利益与私人利益的统一，强调管理主体包括政府部门和非政府组织两大类，重视人力资源管理。
关于新公共管理理论的内涵，河北工业大学石小娟、高骏敬认为“从实践来看，它是政府针对现实问题的政府行为和政府管理的一种新理念、新模式；从理论上说，它是以传统公共行政模式为基础，对行政与管理概念、内涵的重新解读，对经济理论、私营部门和技术变革的关系进行再次梳理。”中央财经大学周湘林认为“新公共管理理论强调公民为本、市场化、结果导向、分权协作、民主参与、多中心自主治理等理念和指导原则，旨在促使政府职能从‘划桨’回归‘掌舵’，并走出规制导向的困境。”虽然研究者对于新公共管理理论的内涵具体内容不尽相同，但基本相同点主要有：政府职能的转变，以人为本，加强公共部门内部竞争，明确的绩效标准和措施等。对我们在新公共管理理论下研究高校管理具有启示和帮助作用。
(二）关于基于新公共管理理论下高校管理现状
从已有文献来看，当前研究者对于新公共管理理论下高校管理的研究着重点在政府与髙校的关系上。河北工业大学石小娟、高骏敬把当前政府与髙校关系的问题主要归为两类：1、政府对高校行政的干预；2、行政权力凌驾于学术权力之上。表示近些年来，由高校外调入高校任职的干部逐渐增多，髙校中政府对高校的严格管控，因而髙校中出现行政权力一家独大，让高校中逐渐缺乏学术氛围。中央财经大学政府管理学院周湘林教授提出政命应采取何种模式管理高校的问题。通过对公共事业管理的基本模式分析，指出我国政府与高校之间的管理模式仍主要表现为“政府服务”模式。并提出基于契约的高校管理模式，即政府与高校在法律法规的框架内，明确各自的角色定位，在平等关系的基础上，协商双方的权利、责任和义务，并通过中介机构的评估，帮助双方判断和辨明对方是否尽到应尽之责，即政府的高等教育质量保障责任和高校的高等教育质量产出责任。对于新公共管理理论下高校管理其他方面的研究有教师绩效评价角度、高校管理队伍建设等，目前尚不足，还有待深人完善。
(三）关于基于新公共管理理论下高校管理的完善
针对问题，提出解决方法，完善尚且不足之处。河北工业大学石小娟、髙骏敬在理顺政府与学校之间的关系、引人竞争机制方面提出建议。主张建立现代化高校，树立服务型的行政管理理念，取代上级对下级的绝对管理模式，可以引人市场机制，并可以从人事制度人手。在完善髙校管理队伍建设方面，基于新公共管理理论的研究还比较欠缺，上海外国语大学吴慧针对目前高效管理队伍中存在的管理角色模糊、管理观念陈旧、管理效率低下、管理目标粗放等问题提出完善措施。借鉴新公共管理理论对责任和结果的强调及突出资源配置、竞争机制、对服务理念的追崇等理念，研究者吴慧认为应转换职员任用机制，在管理上强化岗位聘任和岗位考核，打破职务终身制，增强管理人员的岗位责任意识和竞争意识，提髙管理人员的整体素质和办事效率。
我国髙等教育长期以来属于紧缺的公共产品，髙校的规模和数量在短期内还是不能满足人民群众对高等教育的需求，随着现在高校的复杂程度、参与社会领域的深入，对高校本身的管理也应更加规范化、制度化和专业化。因此，对高校管迤的完善在今后也应更加深人的研究
三、对现有研究的基本评价
基于新公共管理理论下高校管理的研究从总体上来看，现有成果対于政府与高校间的关系稍重视，而对于结合具体问题的系统研究较少，客观分析问题的多主动建树少，而且从成果（文献）产出数量上看也不丰富，尚不足以形成基本研究的局面。
第一，对于高校管理改革尚未引起重视。新公共管理理论已发展多年，但是在高校管理方面运用并不妥善，学术地位并不高，这主要体现在相关的学术研究成果很少。也许，真正的高校管理是一个实践性的问题，因此理论研究很少顾及至此，但是，任何实践都应是建立在充分的理论基础之上的。
第二，新公共管理理论下的高校管理研究成果的深度不够。比如对政府与高校关系的问题上，研究者仍然在模式分析的层面，具体针对不同类高校的实施方法的研究成果还极为少见。同时，研究视野还比较狭窄，除了对政府与髙校关系、政府职能的问题有些研究之外，对与高校管理密切相关的教师管理、教学管理、学生管理等方面研究极少。
第三，新公共管理理论下的高校管理研究成果创新性不足。目前的研究还停留在分析问题阶段，少有提出新的管理方法的研究成果。这种缺乏创新点的管理模式在建国之初或是改革开放之初是可以理解和接受的，但现在在一体化、全球化的新世纪背景之下，没有创新便没有进步。
近年来，新公共管理理论在各个领域的应用层出不穷，本文通过搜集近15年内关于新公共管理理论下高校管理的相关研究成果进行文献综述，分析当前新公共管理理论在高校管理中应用的研究情况。通过分析当前研究对新公共管理理论内涵的解释、新公共管理理论下高校管理的研究现状分析、新公共管理理论下高校管理的完善措施的借鉴，指出当前对于新公共管理理论下高校管理的研究深度不够、视野较狭窄、缺乏创新等不足之处。
关键词:
新公共管理理论;高校管理;文献综述
新公共管理理论近年在各个领域的应用无所不在，丰富多彩，凡有公共活动必有管理方法。所以，在高校管理中同样理应场面热闹，新论迭出。但通过检索和分析相关研究成果，基于新公共管理理论下的高校管理研究成果十分有限，缺乏深入而全面的研究。
一、现有研究成果状况
笔者在中国知网中国期刊、中国硕士论文全文数据库中“社会科学Ⅰ辑”、“社会科学Ⅱ辑”目录下进行文献检索，通过对2000－2015年间与本题相关的文献进行初步整理分析后，可以得出以下基本结论:1、关于高校管理的研究成果非常丰富，因而观点纷呈、莫衷一是;2、关于新公共管理理论的研究也比较多，体现了研究者对新公共管理理论发展趋势的认可和重视;3、关于新公共管理理论下高校管理的文献检索结果较少，反映出研究者对这个研究问题角度的忽视。
二、现有研究的基本观点和认识
(一)关于新公共管理理论的内涵
新公共管理理论是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。新公共管理理论改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，实现了由公共行政的内部取向到外部取向的转变，注重公平与效率的统一，公共利益与私人利益的统一，强调管理主体包括政府部门和非政府组织两大类，重视人力资源管理。关于新公共管理理论的内涵，河北工业大学石小娟、高骏敬认为“从实践来看，它是政府针对现实问题的政府行为和政府管理的一种新理念、新模式;从理论上说，它是以传统公共行政模式为基础，对行政与管理概念、内涵的重新解读，对经济理论、私营部门和技术变革的关系进行再次梳理。”中央财经大学周湘林认为“新公共管理理论强调公民为本、市场化、结果导向、分权协作、民主参与、多中心自主治理等理念和指导原则，旨在促使政府职能从‘划桨’回归‘掌舵’，并走出规制导向的困境。”虽然研究者对于新公共管理理论的内涵具体内容不尽相同，但基本相同点主要有:政府职能的转变，以人为本，加强公共部门内部竞争，明确的绩效标准和措施等。对我们在新公共管理理论下研究高校管理具有启示和帮助作用。
(二)关于基于新公共管理理论下高校管理现状
从已有文献来看，当前研究者对于新公共管理理论下高校管理的研究着重点在政府与高校的关系上。河北工业大学石小娟、高骏敬把当前政府与高校关系的问题主要归为两类:1、政府对高校行政的干预;2、行政权力凌驾于学术权力之上。表示近些年来，由高校外调入高校任职的干部逐渐增多，高校中政府对高校的严格管控，因而高校中出现行政权力一家独大，让高校中逐渐缺乏学术氛围。中央财经大学政府管理学院周湘林教授提出政府应采取何种模式管理高校的问题。通过对公共事业管理的基本模式分析，指出我国政府与高校之间的管理模式仍主要表现为“政府服务”模式。并提出基于契约的高校管理模式，即政府与高校在法律法规的框架内，明确各自的角色定位，在平等关系的基础上，协商双方的权利、责任和义务，并通过中介机构的评估，帮助双方判断和辨明对方是否尽到应尽之责，即政府的高等教育质量保障责任和高校的高等教育质量产出责任。对于新公共管理理论下高校管理其他方面的研究有教师绩效评价角度、高校管理队伍建设等，目前尚不足，还有待深入完善。
(三)关于基于新公共管理理论下高校管理的完善
针对问题，提出解决方法，完善尚且不足之处。河北工业大学石小娟、高骏敬在理顺政府与学校之间的关系、引入竞争机制方面提出建议。主张建立现代化高校，树立服务型的行政管理理念，取代上级对下级的绝对管理模式，可以引入市场机制，并可以从人事制度入手。在完善高校管理队伍建设方面，基于新公共管理理论的研究还比较欠缺，上海外国语大学吴慧针对目前高效管理队伍中存在的管理角色模糊、管理观念陈旧、管理效率低下、管理目标粗放等问题提出完善措施。借鉴新公共管理理论对责任和结果的强调及突出资源配置、竞争机制、对服务理念的追崇等理念，研究者吴慧认为应转换职员任用机制，在管理上强化岗位聘任和岗位考核，打破职务终身制，增强管理人员的岗位责任意识和竞争意识，提高管理人员的整体素质和办事效率。我国高等教育长期以来属于紧缺的公共产品，高校的规模和数量在短期内还是不能满足人民群众对高等教育的需求，随着现在高校的复杂程度、参与社会领域的深入，对高校本身的管理也应更加规范化、制度化和专业化。因此，对高校管理的完善在今后也应更加深入的研究。
三、对现有研究的基本评价
基于新公共管理理论下高校管理的研究从总体上来看，现有成果对于政府与高校间的关系稍重视，而对于结合具体问题的系统研究较少，客观分析问题的多主动建树少，而且从成果(文献)产出数量上看也不丰富，尚不足以形成基本研究的局面。第一，对于高校管理改革尚未引起重视。新公共管理理论已发展多年，但是在高校管理方面运用并不妥善，学术地位并不高，这主要体现在相关的学术研究成果很少。也许，真正的高校管理是一个实践性的问题，因此理论研究很少顾及至此，但是，任何实践都应是建立在充分的理论基础之上的。第二，新公共管理理论下的高校管理研究成果的深度不够。比如对政府与高校关系的问题上，研究者仍然在模式分析的层面，具体针对不同类高校的实施方法的研究成果还极为少见。同时，研究视野还比较狭窄，除了对政府与高校关系、政府职能的问题有些研究之外，对与高校管理密切相关的教师管理、教学管理、学生管理等方面研究极少。第三，新公共管理理论下的高校管理研究成果创新性不足。目前的研究还停留在分析问题阶段，少有提出新的管理方法的研究成果。这种缺乏创新点的管理模式在建国之初或是改革开放之初是可以理解和接受的，但现在在一体化、全球化的新世纪背景之下，没有创新便没有进步。
作者：戴欣晔 单位：河北经贸大学
参考文献:
［1］石小娟，高骏敬．基于新公共管理论对高校管理改革的探讨［J］．太原城市职业技术学院学报，2014(4):101－103．
［2］吴慧．新公共管理理论对完善我国高校管理队伍建设的启示［J］．上海管理科学，2009(31):66－69．
［3］周湘林．基于新公共管理理论视角的高校管理模式分析［J］．教育研究与实验，2014(3):38－43．
［4］安萍．新公共管理理论在高校管理中的应用［J］．东方企业文化与策略，2010(6):136．
