时间：2023-07-20 16:31:11
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇当代公共管理新方法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
内容摘要:新公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,从而提升政府绩效和公共服务品质、实现公共的福祉与公共利益。本文阐述了“新公共管理”的理论基础、基本特征、实践应用和现阶段的研究状况,以期其对我国公共管理模式提供参考。
关键词:公共管理 新公共管理 公共管理模式 启示
新公共管理的理论基础
自公共行政诞生以来的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。进入20世纪七八十年代,一场声势浩大的新公共管理改革运动,又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话,新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理的理论基础不同于传统公共行政,传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织理论,而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论,这里的经济学主要是指20世纪五六十年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论(包括交易费用理论、委托理论等)。
新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等,但它们都具有大体相同的特征。对于新公共管理的基本定位,学术界存在两大基本分歧,一种观点认为,新公共管理的出现具有库恩在科学革命中提出的“典范”或“范式”意义,是政府管理科学的革命性的变革。另一种观点则认为新公共管理只是“寻求政府良好治理的一种努力”,是多种管理的工具和方法的“交响乐”。
从实践上讲,“新公共管理”是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲,则是基于对传统公共行政模式的考虑,对行政与管理概念的再认识,对公共部门的抨击回应,对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视,以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线,以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨,以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。
新公共管理思想阐释
尽管与传统的公共行政模式相比,新公共管理适合于发达国家,但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系,那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比,不发达国家在采用时就会受到限制。发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式,因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇佣。即使在最贫穷的国家,官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。
有人认为,新公共管理改革同样适用于发展中国家,这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张,“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信,基本原则对每一个国家都是适用的” 。另一方面,米诺格认为,“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效” 。然而,与把新公共管理排除在发展中国家之外相反,更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程,包括国家作用的变化,在这种变化中,政府和私营部门进行合作,促进政府建立市场。在一些领域,政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效,通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候,都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。
我国公共管理模式概述
中国作为当前世界上最大的发展中国家,具备一切发展中国家的特征。公共管理作为一种新的政府管理理论,中国公共管理学者还没有一致的立场和观点,更没有形成一种被普遍接受的概念。虽然我国学者对公共管理的理解不一致,但是他们都认为公共管理应该具备以下特征:
第一,从研究对象和范围来看,公共管理的主体是多元的,包括政府部门和非政府组织(非营利组织)两大类;第二,公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变,由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效,使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题;第三,公共管理学是一门与政府部门和非政府组织的实践相结合的学科,它是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生,又反过来指导公共部门管理活动,并在这个过程中不断完善和发展,它比传统的行政学更具有现实性;第四,公共管理注重公平与效率的统一,公共利益与私人利益的统一;第五,公共管理学是多学科的综合,它充分吸收了政治学、社会学等当代各门学科的理论和方法,尤其是西方经济学理论和工商管理的方法,从而使公共管理学的知识框架更具合理性。
中国政府管理虽然在一定程度上吸收了当代公共管理理论成果,但是总的来说仍然是以传统的公共行政模式为主导。2008年进行的新一轮国务院机构改革目标是:实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。这次机构改革的力度是前所未有的,也取得了积极的效果,但从基本目标和基本原则看,仍未突破公共行政的传统准则。
虽然东西方国家在政治、经济、文化和历史等方面均有很大的差异,西方发达国家政府管理改革与我国行政体制改革所处的社会发展背景不同,我们不能简单的照搬西方国家的经验,但这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训,使普遍的新公共管理思想与中国国情结合。这对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。
新公共管理对我国公共管理模式的启示
在当前这样一个特殊的社会时期,我们亟需一种全新的理论来拓宽我们的视角,作为我国公共管理改革的理论指南。新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物,又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势,因而新公共管理不失为一个全新的改革理论视角,对我国行政管理理论和实践具有借鉴和启示作用。
(一)引入竞争机制
新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系,将竞争机制引入政府公共服务领域使公共服务市场化,如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”,鼓励私人投资和经营公共服务行业,打破政府的垄断,提高了公共服务的效率和质量,同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况,严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此,可以借鉴西方的做法,在加强“产业管制”的同时,在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营,这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构,提高其经济效益和社会效益。例如,中国的航空运输市场就是如此,中国的航空产业仍属国有,只是在航空运输上引进竞争机制。外国航空公司可以进入中国的航空运输市场,便大大提高了服务质量,推动了中国航空运输业整体素质的提高。
(二)注重既定的法律规章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效、注重提供优质服务的方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然,在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一套行政法规和人事法规,并保证这些法律法规的贯彻落实,实现行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必须看到,制度毕竟是手段,它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时,应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处,应始终以人民的根本利益为取向,始终贴近社会现实,贴近公众需求。
(三)合理借鉴科学的企业管理方法
现阶段我国的公共管理模式应继续完善官僚制行政方式的同时,合理借鉴私企的管理方法。根据我国的国情和公共行政管理实际发展水平来看,官僚制对于我国行政发展并未完全过时,我国在政府改革中,有必要努力完善适合我国国情的官僚制行政方式,但这并不排斥我们在政府改革中借鉴私企的管理方法。新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算、结果控制等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理特别是私营企业管理重视效率,重视产出,重视管理的科学性,重视市场需求和顾客的反馈,这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴和学习。
(四)强化政府管理职责
转变政府职能,推动政府改革,增强政府服务中的顾客意识。目前经过几次政府机构改革,我国的政府职能转变取得了一定的成效,但是,适应社会主义市场经济需要灵活、高效的政府管理模式还没有完全建立起来。一方面,政府管了许多管不了也管不好的事情;另一方面,本该由政府管理的职责却做得不够好。所以,我国转变政府职能的关键环节是:还权于企业、社会和公民,实行政企分开,政事分开,政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。在我国政府实践中,应推行政务公开、政务超市、社会承诺制、电子政务等产品和服务,最大限度地追求零顾客成本。为了使这些以顾客为导向的改革措施落到实处,我国政府应积极建立一些适当的公共服务绩效评估标准和申诉处理标准,以便公众监督和更好地为公众服务。
(五)注重公共管理体制与政治体制的关联
新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点给我们的启发是,行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系,如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度,不能使政府保持一定的政治权威,那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里,政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。
总之,我国的公共管理模式应立足实际,科学合理学习借鉴。即使是同为发达资本主义国家的欧美各国,由于历史条件、文化传统等方面的不同,其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家,在借鉴他们的做法和经验时,更应立足国情,走“内生化发展的道路”,简单地照抄照搬,无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。
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关键词：纳税服务 新公共管理理论 优化服务体系 税收征管
自国家税务总局提出“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式后，全国税务系统本着在执法中服务，在服务中执法，努力为纳税人、为社会、为经济发展服务的原则，逐步由“监督打击”型向“管理服务”型转变，不断努力优化纳税服务，提高服务质量，为纳税人全力营造公平公开、方便高效的纳税环境，充分发挥税收的服务职能，在一定程度上积极引导了纳税遵从，优化了税收秩序。但是由于我国纳税服务的理论研究仍然比较落后，纳税服务实践还处在不断摸索的阶段，缺乏规范性和有效的组织保证，纳税服务总体水平较低。理论界对纳税服务的研究还处于起步阶段，对一些基本理论、概念的定性仍然模糊。
纳税服务的内涵和主要内容
纳税服务是指税务机关根据国家税收法律、法规和政策的规定，以贯彻落实国家税法、更好地为广大纳税人服务为目的，通过多种方式，帮助纳税人掌握税法、正确及时地履行纳税义务，满足纳税人的合理期望，维护纳税人合法权益的一项综合性税收工作，它是税务机关的法定义务和职责，是贯穿整个税收工作的重要内容。广义的纳税服务体系包括两大系列：其一是税务机关提供的纳税服务；其二是会计师事务所、税务师事务所、律师事务所等社会中介机构所提供的服务。
纳税服务工作具有很强的综合性，主要包括以下五个方面的内容：税收信息服务，即税务机关及其人员向纳税人、扣缴义务人提供税务相关信息，使之了解自身的权利和义务，有能力自觉、及时、完整地缴纳税款。税收信息包括税收法律信息、税收决策信息、税收业务信息和税务行政信息等；纳税程序服务，即税务机关及其人员在税收征管流程的各个环节上提供的服务。纳税程序包括税务登记、纳税申报、税款征收、纳税信誉等级鉴定、税务检查等；纳税环境服务，即为纳税人提供便利的办税条件和场所；纳税救济服务，即在纳税人与税务机关发生税务争议时，保障纳税人的合法权益，提供行政救济服务，主要指税务行政复议工作；纳税权益服务，即税务机关为保护纳税人权益提供的服务。纳税人享有税法的知悉权、纳税情况保密权、申请减税免税权、陈述申辩权、复议讼诉权、请求赔偿权、控告检举权、申请延期纳税权、索取完税凭证权等权利。
新公共管理理论概述
20世纪70年代后，西方社会科学的发展经过了长期分化过程后，开始走向各学科的融合，跨学科的综合研究成为学科发展的新趋势，形成了 “新公共管理”的思潮。新公共管理以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础，提出政府改革的方向是建立 “企业家政府”，内容包括十项原则：掌舵而不是划桨；重妥善授权而非事必躬亲；注重引入竞争机制；注重目标使命而非繁文缉节；重产出而非投入；具备 “顾客意识”；有收益而不浪费；重预防而不是治疗；重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；重市场机制调节而非仅靠行政指令控制。
可见新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。但它们都具有大体相同的特征：
新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府-社会关系模式下所施行的一些具体措施。
新公共管理与传统公共行政只计投入、不计产出不同，更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performance indicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。
新公共管理与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本-效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。
新公共管理与传统公共行政热衷于扩展政府干预、扩大公共部门规模不同，主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
新公共管理与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。
新公共管理理论为现代纳税服务提供了理论依据，不但确立了纳税人与政府平等的经济主体关系，而且还在公共产品“供需”关系中确立了纳税人的主导地位。因此，为公民提供公共产品和服务成为了市场经济的内在要求，是政府的一项根本职能。对于作为政府公共部门重要组成部分的税务机关来说，不但税收征收的过程是服务，而且征收的最终目的也是为纳税人服务。新公共管理理论主张在公共部门广泛引入私营部门成功的管理方法，也为税务机关借鉴私营部门的管理方法，革新工作机制，提高纳税服务工作的质量和效率提供了参考。
新公共管理理论对纳税服务工作的启示
（一）增强纳税服务意识并提高纳税服务的法律意识
思想是行动的先导。思想观念的彻底更新和转变，是优化纳税服务的关键，纳税服务观念要努力实现以下四个方面的转变。
1.由监督打击向管理服务转变。改变以往注重对纳税人防范、检查和惩罚的观念，相信大多数纳税人都能够依法申报纳税，履行税收义务。以服务促管理，寓管理于服务之中，使管理执法和优质服务相互融合、相互促进，不断提高征管效率和质量。
2.由被动服务向主动服务转变。淡化权力意识，树立纳税服务是税务机关必须履行的义务的观念，充分认识到搞好服务是提高征管水平的重要手段，始终把尊重纳税人、理解纳税人、关心纳税人贯穿在税收征管中，积极、主动、及时地为纳税人提供优质高效、便捷经济的服务。
3.由职业道德要求向具体行政行为转变。将过去作为高标准的职业道德要求，转变为对税务人员的基本行政行为规范，使纳税服务的内容制度化、规范化，并将其作为税务机关行政执法的重要组成部分来落实和考核。
4.由注重形式向内容、形式、效果相统一转变。要从片面追求纳税服务形式的认识误区中解脱出来，不能只注重口头上、材料中、墙壁上的服务，而不管实际工作中服务措施的落实与否，服务效果的好与坏。必须通过持久和务实的工作，形成纳税服务长效发展机制。
只有观念的转变，没有法律的保障，纳税服务仍然难以规范地开展。因此，提高纳税服务的法律地位是一项十分迫切的工作。新《征管法》第七条为纳税服务的发展奠定了较为坚实的法律基础，对纳税服务的逐步完善具有深刻影响和重大意义。下一步可以考虑在制订《税收基本法》时，将纳税服务作为其中的一项重要内容：同时可以参照国际惯例，建立纳税人，把纳税人的权利和税务机关应当为纳税人提供的服务以法规形式明确下来；根据征管法及其实施细则，制定纳税服务的基本内容和操作总原则，并根据纳税服务的总原则，制定纳税服务的具体内容、服务标准、工作方式和岗位责任体系等。这样纳税服务就有了根本的法律制度保障。
（二）建立有利于提高纳税服务效率与效能的服务体系
新公共管理认为，政府施政的基本价值在于：经济、效率、效能。联系到税收工作，我们也应该把“经济、效率、效能” 作为纳税服务追求的目标。具体的：应用网络和信息技术，加快建立规范的纳税信息服务体系，整合税务信息资源，为纳税人提供涉税公共信息和个性化信息服务、税收征收管理服务和实时在线服务，实现全天候的“无站式”服务，减少纳税服务的中间层次和环节，降低服务费用，提高服务效率；针对办税程序繁琐、效率不高的现象，运用流程再造理论，开展结果导向的管理，深化税务行政审批改革，减少税务登记、核定申报方式、政策性减免税等审批手续，使程序运作现代化；针对纳税服务绩效难以衡量的问题，继续加强过程控制，坚持“有效执行没借口、决定成败靠细节”的思想，把优化服务渗透到税收管理的每一项工作、每一个岗位和每一道环节；要建立以纳税人满意度为重要衡量标准的纳税服务质量评价体系；要针对纳税人需求日益多元化的趋势，构建以税务机关为主导、多种服务组织共同参与的纳税服务体系，将具体的纳税服务事项交由社会中介机构或民间非赢利组织通过市场化方式进行运作。
（三）建立自上而下与自下而上相结合的纳税服务决策机制
新公共管理的“顾客导向”主张采取自下而上的开放式的决策模式，而不是封闭式的，认为由越多人参与的共同决策，就会掌握到越多顾客的感受，由越少人做决策就越不能真正掌握顾客的心声。严格来说，顾客导向的层次就是由外而内、由下而上，顾客导向的运作前提就是要集体决策，共同参与。在实施纳税服务的过程中，可以透过调查与统计分析去掌握纳税人的需求，但不能掌握纳税人的心声和感受，这往往只能通过基层的税务工作者去探求。作为基层的税务工作者，他们能够直接接触纳税人，最能了解纳税人的实际情况及切身感受。所以税务机关在作出有关纳税服务决策时，必须让广大基层税务工作者参与到决策过程中，成为决策的主体。建立自上而下与自下而上相结合的纳税服务决策机制不仅训练基层工作人员自我管理，更能促使他们自己考核自己的决策执行成效，从而进一步提高服务效率。
(四)建立科学的纳税服务考核机制
应围绕优化服务制定科学可行的考核指标和方法，加强和量化对服务的管理考核，充分发挥和调动税务人员优化服务的主观能动性和创造性。在考核过程中应区分业务体系和非业务体系分别考核。业务体系是指直接为纳税人提供服务的岗位及人员，主要包括管理、征收、稽查、税源监控等一线岗位。非业务体系是指不直接为纳税人提供服务的岗位及人员，这部分人员虽然不直接与纳税人接触，但同样担负着提供服务的职责。对业务体系除参照工作质量标准进行考核外，一并对服务时限、服务质量、纳税人满意度等关键指标进行综合考核；对非业务体系的考核应将税前服务、信息反馈与处理、纳税人满意度等指标作为重点，进行综合考核。
（五）构建完善的纳税服务监督评估机制
要进一步畅通税务机关与纳税人之间的沟通渠道，就要建立公开的、由社会各界共同参与的监督评估机制，使税务机关能够正确地认识自身的服务现状，及时加以改进。通过召开纳税人座谈会、上门走访、问卷调查、发放“个人联系卡”、“征求意见卡”等形式，让纳税人了解税务机关及税务工作人员的工作情况，并陈述自己对纳税服务的意见，让税务机关了解纳税人合法合理的期望，进而修订和完善有关纳税服务的制度和规定；设立投诉举报电话，受理纳税人对税务人员执法不规范、服务不周到的投诉；在税务政务公开和外部参与的基础上，充分尊重社会各界和纳税人的意见，广泛聘请社会各界代表、纳税人代表对纳税服务进行监督评估，以便及时查找问题和不足，随时改进工作。
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当前中医药文化传承与传播的研究仍然处于较为初级的水平，不仅研究的成果较少，而且研究范围相对较窄、内容不够细致深入。蔡慧贤［9］从社会制度、利益关系和文化观念三个角度分析了中医药文化出现传承危机的原因，并提出了若干中医药文化传承发展的建议。张建中等［10］基于文化的力量和作用，提出了加快中医药文化传承与发展研究基地建设的措施与构想，并设计了实现建设目标的保障措施。孙光荣［11］从战略视角，论述了中医药文化核心价值传承，提出了其传承和发展的战略措施。靳琦［12］、王键［13］、杨丙红［14］等对中医药院校中医药文化核心价值传承的作用、思路、方法、内容等进行了分析。徐桢等［15］分析了我国中医药文化传播的现状，并针对性地提出了对策建议。魏一苇等［16］从传播环境的严峻性和传播者自身的窘迫性两个方面论述了中医药文化传播的困境。目前研究仍多是从中医药文化的人才培养、支持、加大资金投入等老生常谈的角度进行分析，对中医药文化传承与传播的主体和客体分析、普遍功能、方式、模式、路径、策略、机制、理论依据等方面的创新挖掘少之又少。中医药文化价值的实现，需要依赖新的传承与传播的理论机理和路径创新，设计合理的制度安排及利益共享机制，充分发挥社会各主体的积极性。
2中医药文化价值传承与传播的新理论依据
2．1中医药文化传承与传播的时代机遇
不可否认，西方科学主义在诸多方面对现代医学发展提供了强大的客观的基础理论和方法论帮助，但其片面、静止、孤立的思维方式越来越暴露出局限性和不足。在科学主义思维下成长起来的西方医学，亦不可避免地存在自身的局限。一是还原论的局限性，忽视了局部与整体的关系，机械地把人体当做一部机器来看待，力求在最微细的水平上研究机体的结构与功能，却从根本上忽视了人是一个统一的整体，最终没有办法解释整个机体的各种情况。还原论对于很多复杂性疾病的研究，比如高血压病发生原因的研究及各种自发性免疫系统疾病的研究等，凸显出它的局限性。二是单纯的医疗“治病”模式，忽视了人体健康的整体性及健康与自然、社会的联系。在西医机械的生命观下，通过各种仪器观察和检测生理、生化指标，按统一标准判断病症，对症下药，重视病的普遍性，不注意人的特殊性，不注重人的精神、心理因素对疾病所产生的影响，不符合现代医学模式的发展。三是治疗上多采用对抗、攻击性疗法，少有调动机制、自身平衡、修复作用、养生保健疗法。西医在对疾病治疗中少有充分运用人体自身的免疫功能来对抗疾病，这在现代疾病谱的变化下凸显出越来越多的不足。随着世界科学知识的发展，在多元文化、多种知识的深度交流中，中医药文化中的合理成分、特色技术被世界重新认识，慢慢为世界所接受，中医药文化价值也渐渐走向世界。如在中医学中处于“圣度”地位的“和”的理念，不仅仅是人体内部及人与自然的和谐，更重要的是人的精、神、气的和谐，要求人的心身与自然社会环境的统一。再如“仁”的价值内涵，是中医文化价值中内涵极其丰富的关于个人道德情操修养的部分，“医乃仁术”和“医者仁心”有利于突破纯技术主义的框架。同时“仁”不只是蕴含医道和医德方面，普通人同样需要在道和德方面具备“仁”的思想高度，在处理情志及人际方面要有宽容的心怀。对中医药文化中这类价值观念、认知方式、审美情趣的传播，从实际意义上讲，有利于促进当代民众的身心健康，让人们在嘈杂的现代社会中在心理上寻找到归属，促进个人的和谐和社会的和谐。这些优秀的价值观念逐渐传播，让世人更深刻地领悟中医药文化所蕴含的价值内涵，对促进社会的发展都会起到重要的推动作用。随着公众对中医药文化认识的不断加深，中医药核心文化价值得到了公众的重新认识，不断积累着更加深厚的传承与传播的土壤。由于西方科学主义及西医科学面临的困境，西医服务与社会需求之间的裂痕越来越大。基础研究与临床问题解决之间脱节、疾病谱的转变使医疗成本大大增加、基础研究和药物开发及医学实践三者需要整合，诸如此类问题的出现，促使人类寻求新的医学转向。在此背景下，转化医学应运而生，其核心是打破基础医学、药物研究、临床医学之间的屏障，加强研究与应用之间的结合，在它们之间建立起一个双向转化的桥梁。转化医学遵循的是循证医学的原理，实质是理论与实际相结合，是基础研究与临床研究的整合，聚焦于具体疾病，以疾病诊疗为研究出发点，以促进科学发现转化为医疗实践并最终服务于患者为目标。转化医学倡导“以患者为中心”，要求从临床工作中发现问题、提出问题，由基础研究人员进行深入研究、分析问题，然后再将基础科研成果快速转向临床应用、解决问题。显然这体现和吻合了中医药学的特征：实践性、经验性及中医药以患者为中心、针对疾病个体实施辨证论治，是中医药发挥自身优势的契机。与此同时，人类健康观念的转变也充分体现中医药“治未病”理念的时代价值。世界卫生组织将健康定义为：不仅是没有疾病和虚弱，而且是身体、心理和社会上完好状态。并且规定了有充沛的精力；处事乐观、态度积极、勇敢承担责任等十项健康标志。人类健康观念从只关注生理健康到生理与心理健康并重，且关注人与社会、自然环境的和谐，与中医药文化中诸多生命观、生活观、治疗观、养生观，尤其是“治未病”理念相吻合。这些都为中医药核心文化价值的传承与传播创造了新的机遇。
2．2新公共管理理论与新公共服务理论提供了和市场分工协作的理论依据
新公共管理理论起源于20世纪70年达国家的社会再造浪潮，是“管理主义”或“新管理主义”运用于公共管理部门的结晶。其本质是重新发现公共品的价值，试图通过企业方法实现社会公益目标和公共品异化。大卫•奥斯本和泰德•盖布勒的《重塑》一书提炼了新公共管理理论精髓的十个方面：起催化作用的，掌舵而不是划桨；社区拥有的，授权而不是服务；竞争性的，把竞争机制注入提供服务中去；有使命感的，改变照章办事的组织；讲究效果的，按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的，满足顾客的需要而不是官僚政治的需要；有事业心的，有收益而不浪费；有预见的，预防而不是治疗；分权的，从等级制到参与和协作；以市场为导向的，通过市场力量进行变革［17］。较之传统的公共管理理论，新公共管理理论体现了不同的特征。首先是重新定位了与社会的关系，不再是高高在上，而是要增强对“顾客”需要的响应力。其次，更重视活动的结果和产出及公共服务的效率和质量；充分放权，以适应不断变化的外部环境和公共需求。三是强调竞争机制，取消公共服务的垄断性，即并非所有公共服务都要由提供，而是应根据公共品的内容及性质，灵活采取供给方式以满足需求。新公共服务理论是对新公共管理理论的反思，是在理论基础、价值取向、制度价值等方面进行丰富和创新的基础上，美国著名行政学家登哈特夫妇提出的一个新的公共行政模式。该理论的主要内容有：的职能是服务，而不是“掌舵”，公务员要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，不是试图通过控制使社会朝新方向发展；公共利益是目标而非副产品；在思想上具有战略性，在行动上具有民主性；满足公共需要的政策和方案可以通过集体努力和协作过程得以最有效并且最负责地实现；为公民服务而不是为顾客服务。公务员不仅仅要对“顾客”的要求作出回应，而且要集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作的关系；责任并不简单。除市场外，公务员还应该关注法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益；重视人，不只是重视生产率；公民权和公共服务比企业家精神更重要［18］。新公共服务理论把效率和生产力置于民主、社区、公共利益等更广泛的框架体系中，更加关注民主价值和公共利益。
2．3多中心治理理论提供了公共服务有效实现的路径
关于完全提供公共产品的“失灵”，一直都是一个难以有效解决的问题，特别是20世纪70年代西方一些福利国家“福利危机”的出现，提供公共产品的无效、低效受到很大诟病。面对公共产品领域存在的“市场失灵”与“失灵”，传统的资源配置模式要么“市场”、要么“”的二分法模式已不能满足公共事务治理的需求［19］。基于此，制度学派的代表人物埃莉诺•奥斯特罗姆和文森特•奥斯特罗姆夫妇提出了“多中心治理”理论。该理论的核心思想是，在市场和这两个极端之间，公共事务存在着其他多种可能的治理方式，由于各类主体在功能、结构、外部运行环境等方面的互补性，可以有效解决采用某种单一的公共产品供给方式而无法解决的问题，从而实现供给的优化配置［20］。显然该理论强调公共物品供给结构的多元化，主张公共部门、私人部门、社区组织均可提供公共物品，把多元竞争机制引入到公共物品供给过程中来［21］。治理主体的多元化和治理结构的网络化，即超越了企业治理的局限，单纯的范围。以公民为主体，私人部门、公共部门与公民之间的良性互动与精诚合作，可以提高治理效率、增加效益，缓解治理的压力。
3中医药文化核心价值传承与传播的新探索
3．1中医药文化核心价值的公共品凝集界定
新公共管理理论、新公共服务理论及多中心治理理论都对公共产品和服务提供提出了各自的观点，但无不重视提供主体和提供方式的多元化、市场配置的重要弥补作用。中医药文化价值的具体存在和表现形式，如中医院、中医药社区卫生服务机构提供的中医药文化传播及中医适宜技术等，都具有准公共物品的性质，尤其是中医药文化核心价值的普及，是一种共同资源。依据准公共品的“拥挤性”的特点，难以实现其效用的最大化。针对广大群众中医药文化传播的巨大需求，充分发挥市场优化配置中医药公共资源的功能，提高中医药文化价值提供的质量和效率，避免逆向选择和道德风险的发生。
3．2中医药文化在现代公共服务中的特色与优势
依据多中心治理理论，公共服务的多元主体性为中医药文化价值的传承及传播的路径提供多元性思维。中医药文化价值的传承和传播不仅仅是学术研究，为满足群众最基本、最迫切的需求，、医疗机构、高校、社会团体、企业、民众共同参与治理，既需要推动，又需要市场的补充；既需要学术建设的发展，又需要经济建设激励，以建立健全合理的、长效的运行机制。及其主管部门负责主导中医药文化传承与传播的方向、政策，制定与组织传承、传播发展的计划，负责监督、考核，引导资金的投入。非社会团体可进行资源调研，推出公益服务。高校或中医药科研院所充分发挥知识技术优势，可进行学校和合作、校企合作，让知识真正服务公众，加快知识向实践转化。营利性组织在允许范围内，充分发挥自身活力，以市场机制配置资源。多方协作，调动社会各方力量，承担各自的责任，分享应得的利益，满足群众需要［11］。
3．3中医药文化核心价值实现的路径
随着医学模式的转变、循证医学的发展以及人们对健康需求的增加，健康管理已经成为发达国家卫生事业的重要组成，同时以社区卫生服务机构为基础，开展健康管理已成为趋势。虽然我国也逐渐重视社区卫生服务的作用，但由于资源的不足，仍普遍“重医轻防”，忽视各种健康风险因素的危害。要充分调动各个社会主体的积极性，有效地利用有限的资源来达到最大的健康效果。中医药文化价值在社区健康管理中能够发挥重大作用，尤其是内容丰富的中医“治未病”思想及具体措施，在饮食、起居、劳作、心理、中医锻炼方法、中医药知识、医疗药膳、顺应自然和避邪护身等养生保健和预防疾病方面的诸多内容，在健康管理的实践中，应通过多元主体及多种路径，推广到各类人群中去。再者，从中医药文化价值自身角度，操作简单、安全，设备、场地的要求较低，诸多具体适宜技术简、便、廉、验，极适合在社区开展［22］。因此，应提高居民自我管理能力，努力探索具有中医药特色的社区健康管理。
4中医药文化核心价值传承与传播的创新方法
4．1领航掌舵建中医药特色健康社区
中医药文化价值对社区健康管理具有极大的促进作用，社区是中医药文化价值实现的前沿阵地，是传承和传播的基础，是中医药特色技术充分发挥作用的场所，是最能为民众提供可及的地方。建设中国特色的健康社区，中医药必然能发挥关键作用。在这个过程中，依据新公共管理理论、新公共服务理论及多中心治理理论，应发挥领航掌舵的作用，协同各方主体，以群众需求为导向，做好基础工作。一是发挥战略导向作用，进行长期及短期发展的政策规则制定，为各主体的参与提供良好的制度环境，调动各方的积极性，有利于社会管理的实现。二是充分发挥资源投入的主导作用，弥补民间资本投入的不足。对体现中医药文化的健康社区建设，应主导优先配置资源，保障资金投入、人力资源培养与投入等等，有利于健康社区的可持续发展。三是发挥最重要的管理与监督作用，完善管理与监督体系，监督各方主体提供服务的质量，以群众满意度为指挥棒，及时调整政策，激励与规范各方行为，有利于社会稳定、健康发展。
4．2中医药文化健康社区模式：权力分散、管理交叠，、市场、社会多元共治
依据多中心治理理论及上述论述，中医药文化价值在社区的传承与传播中，不再是唯一的决策中心，以公民健康为中心，、企业、非组织、公民应形成既竞争又合作的社区健康自主治理新体制，实现管理主体和权力中心的多元化，实现“权力分散、管理交叠和、市场、社会多元共治”。这为其他非机构参与社区健康管理提供了广阔空间，实现了公共服务社会化，最大的优势是各方都能发挥自身最优势力量，相互整合、相互弥补、资源互补、协同增效，提高了供给效率，最大限度地满足消费者需求。
4．3中医药健康社区的协调效应：中医药文化价值增值，实现各方效益最大化
中国特色健康社区治理模式，公共品的利用可通过价格歧视增值。对具有一定竞争优势的中医药文化服务及产品，企业可依据消费者的偏好、品味、收入、阶层等因素对不同消费者设置不同的价格，根据消费者的不同情况收取不同费用，使消费者都能以合适的价格获得产品或服务。产品和服务的提供者区别定价，尽可能利润最大化，增进收益；公众又可最大程度上使个人福利最大化；中医药文化价值以这种市场制度获得社会认可，加快传承与传播，同时取得较大经济效益和社会效益。
4．4非部门主动参与功能的扩大
以中国特色健康社区为平台传承、传播中医药文化价值，除部门发挥领航掌舵作用，高校、医院、各社会团体等非组织应当充分发挥各自优势，相互协作，同时实现自身的价值。高校尤其是中医药类高等院校，是中医药文化继承和发展的重要力量，是中医药知识和智慧的源泉之地。其不仅仅是教书育人之地，不能局限于自身范围内搞实验和学术研究，师生应当走出校园，深入社区群众，采取各种方式，给社区提供知识和技术，将中医药文化价值普及并应用，用中医药知识惠及群众。这不仅造福民众，同时能够更好地让中医药文化价值获得民众认同，促进中医药文化价值的传承和传播，促进高校的自身建设发展。医院同样是知识密集的地方，公立性医院应该采取短期或长期的多种措施，如开设社区中医服务门诊、举行各类义诊活动等，将中医药文化及技术传播到基层。各类社会团体亦应在健康社区建设中充分发挥公益性作用，以各种形式补充资源。
4．5市场发挥基础性的资源配置竞争机制、效率机制主导、非组织积极发挥自身优势建设
具有中医药特色的健康社区，充分发挥中医药在预防保健中的作用，可为群众提供基本的健康需求。为充分满足不同层次、不同偏好人群的需求，市场应当发挥资源配置的优势，将一些资源配置到有偏好的人群手中，提高资源配置的效率。企业俱乐部的“选择性进入”是使中医药文化价值资源更体现价值和效率的有效方式。企业组织依据市场对中医药技术与价值的不同需求，以企业力量提供设施、人力等资源，组建俱乐部，充分满足和尊重特定主体的选择性，以人为本设定具体内容。设定合适的准入制度，既提升企业的发展，又促进中医药文化价值的传承与传播、满足特定人群的需求，同时增进社会福利价值。
4．6组建自主治理的健康俱乐部，民主程序化
【关键词】教师；素质；提升；途径
一、全面发展 提高自身综合能力
思想政治理论课教师要想提高自身素质，首先要提高自身各方面能力，努力成为综合性人才。在教学方法、思维方式、理论水平等多方面都应该符合当代学生的特点，了解必要的多学科知识，习惯多学科专业思维。并能够通过强大的表达能力将这些方面的能力表达出来，与学生产生共鸣，使学生更容易接受、理解思想政治理论课的相关知识，提高思想政治教育的有效性，提高教师在学生心目中的形象，增加思想政治理论课的吸引力。
（一）教师专业技能的提升途径
教师专业技能包括讲课能力、语言表达能力、激励能力、教材向教学转化能力、驾驭课堂能力。身为教师，拥有高水平的教师专业技能是教师的立命之本，教师只有提高专业技能，才能清晰透彻的讲授课程内容，才能将思想政治教育的精髓传递给学生。要想切实提高高校思想政治理论课教师专业技能，要从一下几方面加以努力：
首先，高校应针对思想政治理论课教师制定专门的培养计划与培养目标。思想政治理论课主管院（系）应根据思想政治理论课教师的实际情况，制定切实可行的教师专业技能培养计划，明确思想政治理论课教师应具备的教师专业技能和应该达到的教学水平。
其次，建立相应的教学质量督察体系，加强思想政治理论课的教学管理。教学督导部门应该以随机听课、教学常规检查等方式对思想政治理论课教师的教师专业技能水平做客观公正的评价，从而帮助思想政治理论课教师认识到自身的不足，有的放矢地提升自身专业技能。
最后，为了促进思想政治理论课教师的专业技能的提高，学校、院（系）应建立适当的激励机制。不同水平的教师，课酬、津贴、任务量都要有所差异。并适时举办教师专业技能大赛，对表现优异者给予适当物质和精神奖励，并以此作为晋级、晋职的考量标准之一，切实提高思想政治教师的专业技能。
（二）科研能力提升途径
科研能力是思想政治理论课教师综合素质的重要组成部分。思想政治理论课教师需切实提高自身的科研能力，以科研促进教学，以教学带动科研。科研能力的提升，要做到：第一，以科研开发为手段，提升思想政治理论课教师科研能力。第二，以学术交流为契机，提升思想政治理论课教师科研能力。第三，以学术专著为载体，提升思想政治理论课教师科研能力。
（三）实践能力提升途径
为了提高高校思想政治理论课教师的实践能力，思想政治理论课教师应该加强对理论知识的学习和理解，实现意识形态理论向实际生活有效的转化，用经典理论指导实际工作，用实际工作验证经典理论，使自身的实践能力不断提升。
二、明确认识到本职工作的重要性，增强职业荣誉感
在高校中，从学生到教师，再到学校，对于思想政治理论课的重视程度都明显不够，科研经费不足，学科歧视等现象较为常见。但是，思想政治理论课教师应该正视自身的工作性质，明确认识到身为思想政治教育工作者的重大责任，担负起思想政治教育工作者的神圣使命。思想政治理论课教师在课堂上的一言一行都是学生了解国家路线、方针、政策的直接来源；是学生形成正确的世界观、人生观、价值观的重要指导。思政课教师不仅要做学科专业教师，同时还应该是学生的人生导师。对本职工作的重要性持有坚定信念，以身为思想政治理论课教师为荣。
三、注重个人形象
经济的不断发展，知识经济的不断凸现，使高校的教育发生着巨大的变化，在这样一个飞速发展的社会中，学生的参与意识与自我意识不断增强，师生关系正在发生着前所未有的变化。现在，教师的权力因素对学生的影响正在弱化，教师对学生的影响力主要集中在非权力因素上，而这些非权力因素的主要载体就是教师的个人形象。思想政治理论课由于理论较为抽象，课程形式以大课堂教学为主，所以教师个人形象因素是影响课堂教学效果的一个较为关键的因素。
研究表明，在教师个人形象因素中，学生最关注的是教师的知识面、语言运用艺术、师生交往三个影响因素，大部分学生认为好的教师应该是博学多才的，教育理念与时俱进，知识结构科学合理，能够解决学生专业学习过程中的相关问题；其次是教师语言运用艺术，教师在教学中，要说标准的普通话，且普通话必须标准、流利，速度适中，教学语言具有美感；最后，师生交往理念及师生关系也是教师形象的重要部分。思想政治理论课教师要在日常生活中时刻以教师身份严格要求自己，时刻注意自身的个人形象。做到为人师表，在学生中树立威信，保证课程的顺利进行。
四、开拓视野，创新思维，提高课程吸引力
思想政治理论课指导思想上始终坚持思想不动摇，并且要紧跟时代脉搏，积极吸收新时期中国特色社会主义理论。思想政治理论课教师应该积极开拓视野，积极向其他学科教师、学生学习，善于在教学中采取新方式、新方法，使思想政治理论课与时俱进。这样不仅能保持思想政治理论课的青春活力，提高课程的吸引力，也能同时提高思想政治理论课教师的综合素质。
思想政治理论课作为学生思想政治教育的主渠道，努力打造学生“真心喜爱、终身受益”的课程体系，是加强学生思想政治教育的重要手段。而思想政治理论课教师作为课程授课者，担负着重要的责任，对学生树立正确的世界观、人生观、价值观有着极其重要的作用。有效的提升思想政治理论课教师的自身素质是完善思想教育体系，提高大学生的思想政治素质的关键所在。
参考文献：
[1]王乐夫.公共管理学[M].中国人民大学出版社，2008
现代社会的一个重要特征是国家作用的空前发展，而内蕴于国家自身的国家能力对于经济发展与社会进步具有重要的推动作用。在内涵上，国家能力是存在于国家自身的效能与力量素质，是国家实现其国家意志与治理目标的能力。在外延上，国家能力是特定国家主体在行使国家权力、履行国家职能的过程中所具有的能力。也就是说，国家能力并不是一个独立的范畴，国家能力在很大程度上是在国家与市场、国家与社会、国家与公民以及国家间竞争的关系中加以体现的。因此，在论及国家能力时，既可以指国家总体上的综合能力，又可以指某个方面的具体能力。可以说，在现代社会，国家与国家之间的实力竞争在很大程度上取决于国家能力的有效程度。自20世纪中叶以来，国家能力逐渐成为学界研究和关注的重要问题。特别是在东亚国家的经济发展，西方福利国家的滞涨，以及部分非洲国家面临危机的比较中，促使人们日益关注国家能力在政治、经济与社会发展中的有效性问题。2008年由美国次贷危机引发的全球金融危机再次引起了人们对于国家能力问题的关注。一方面，金融危机的爆发在很大程度上源于西方国家能力的弱化。另一方面，金融危机对国家能力提出了新的要求。一是加强国家对金融机构和金融市场的监管，改革金融体系；二是通过国家注资来刺激经济发展；三是加强国家与国家之间的合作治理。为此，加强国家能力建设是后金融危机时代民族国家建设与发展的重要课题。
一、以宏观调控能力建设平衡国家与市场的关系
从本质上看，国家与市场是人类社会的两种最基本的组织形式，也是推动和影响经济发展的两股强大的力量。人们对于国家与市场关系的认识在总体上经历了自由市场——市场失灵——国家干预——政府失败——对市场重新肯定及对国家重新评价的过程。在这一过程中，国家与市场在不同的时期存在着不同程度的双方力量的对比。从现代经济发展来看，市场不是万能的，国家也不是“灵丹妙药”，国家和市场有着各自不可替代的作用，关键是在两者之间如何平衡、如何整合各自的优势，趋利除弊。也就是说，只有国家与市场在相互影响、相互制约的关系中达到动态平衡，才能够共同促进经济的发展。国家宏观调控与市场机制有机地结合是现代经济发展的基本特征，国家宏观调控与市场机制的有机结合，既可以弥补市场缺陷，克服市场失灵，又可以避免国家对经济的过度干预或不足，从而实现社会资源最优配置。2008年爆发的金融危机在很大程度上是源于美国政府对经济运行与金融市场的宏观调控缺失。自20世纪70年代以来，美国政府及其经济主管部门对经济运行与金融市场一直实行自由放任政策。这种以“市场化”、“自由化”和“私有化”为基本特征的经济运行模式致使市场力量被无限放大，由于市场自身的局限性以及国家宏观调控的缺失，在一定程度上导致了经济动荡与金融危机的爆发。因此，在后金融危机时代，各国政府重点加强国家宏观调控能力建设，以此平衡国家与市场之间的关系。国家宏观调控能力是国家对国民经济进行调节与控制的能力。在市场经济条件下，国家宏观调控主要体现为以政府实施的政策措施来调节市场经济的运行。由于市场不是万能的，有些领域不能单纯依靠市场来调节，需要国家宏观调控加以补充，同时，由于市场本身所具有的盲目性、自发性等缺陷，容易导致“市场失灵”，进而导致市场秩序紊乱，从而引发经济整体失衡与滑坡，所以需要国家进行宏观调控，从而保证市场经济的健康有序发展，实现经济发展的良性运行。在后金融危机时代，国家宏观调控能力建设要重点突出对金融市场的调控能力建设与对市场秩序的调控能力建设。当前，加强对金融市场的调控已经成为全球共识，由此，国家必须提高金融调控能力。国家必须实时掌握经济发展态势，及时对经济发展状态进行评估，并建立金融危机的预警机制，从而使危机发生时能最大程度地缓解危机所造成的严重影响，同时，加强金融调控立法，促进金融体制改革，加强金融机构的自律，从而在根本上提高国家的金融调控能力。调控市场秩序能力是国家作为公共利益的代表者、维护者制定和执行市场经济运行的“游戏规则”的能力。在市场经济条件下，一个健康、有序、公平的市场秩序是经济正常运行的重要保障。只有在公平竞争的市场秩序下，才能够实现国民经济最优化和国家经济利益最大化。国家调控市场秩序并不是取代市场机制，而是为了弥补市场功能的不足和纠正市场机制的缺陷，从而为竞争主体提供规范的市场秩序。加强宏观调控能力建设要正确运用经济、法律乃至行政等手段，及时采取有效调控措施，大力加强市场服务和监督；同时，国家宏观调控还要符合市场规律，合理定位，做到调控适度，收放自如。正如诺思所指出：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[1]在经济发展过程中，既要充分发挥国家的积极作用，又要避免国家对于经济发展的消极影响。加强国家宏观调控能力建设，可以弥补市场缺陷，避免“市场失灵”，同时也可以防止国家对经济的过多微观干预而制约经济发展。总之，经济发展是后金融危机时代世界各国发展的重心，加强国家宏观调控能力建设，合理调整国家与市场的关系，是经济发展的内在要求，同时也是考量国家经济管理水平的重要标准。
二、以社会治理能力建设促进国家与社会均衡发展
在国家与社会的关系上，新自由主义所奉行的消极国家观认为，国家与社会必须分离开来，国家是中立的，国家不能任意干预社会中的事务，必须给予社会以足够的独立发展空间。也就是说，新自由主义强调的是一个自由竞争、独立自主的社会，而不是一个处处受国家控制的社会。这表明，新自由主义仍是在国家与社会相互对立的角度来看待国家与社会的关系，从而导致了国家对于社会管理程度的削弱，进而致使国家的社会治理能力极为有限。事实上，国家本身具有着社会管理职能，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。[2]随着现代社会的发展，特别是治理理论的提出，为重新理解国家与社会关系提供了一种新的理路，国家与社会可以相互合作共同治理。这就需要加强国家的社会治理能力建设，以此促进国家与社会的均衡发展。从现时代的社会发展趋势来看，后金融危机时代的社会治理能力建设应重点加强维护社会秩序能力建设、社会整合能力建设与社会协调能力建设。维护社会秩序能力就是维持社会稳定的能力，也是维护法律与社会公理的能力。国家社会治理能力的核心价值取向是公共秩序的实现。一个失序的社会必然是一个动荡的社会，一旦社会动荡，经济增长与现代化建设及公众幸福将无从谈起。正如亨廷顿指出：“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威。”[3]因此，“秩序”成为了人类社会恒定的基本理念之一，维护社会秩序的能力也成为公众对现代国家的基本诉求之一。社会整合能力是国家以其公共权力对社会资源进行正当的公共分配，以实现国家意志的本领和力量。社会整合能力既不能是完全国家主义的，又不能是纯粹个人功利主义的，而是需要平衡公私、兼顾各方，才能实现公共和谐。特别是对于社会转型时期的发展中国家而言，经济体制、社会结构及分配方式的变革导致了社会利益格局的重新调整，经济发展成果如何公平分享，社会资源如何合理配置，如何调整不同阶层的利益等重大社会问题都凸显出来。因此，必须加强社会整合能力建设，通过资源与政策整合来平衡各阶层利益，实现社会正义；通过观念与文化整合来为国家提供合法性论证，形成社会发展合力；通过政治沟通与政治力量整合来消除社会矛盾和利益冲突，促进社会民主发展。社会协调能力主要是国家通过伙伴关系、合作协商、确立认同与共定目标等方式来实现对公共事务的管理，其实质是建立在公共利益、市场原则与认同基础之上的合作能力。在社会治理中，国家不再是传统意义上的公共管理的惟一主体，它只能作为核心主体，通过其合法性权威的施展来调动一切可以利用的社会资源并与之通力合作。国家通过协调政府与社会、公民、市场以及公共部门与私人部分之间的关系来对社会公共事务进行合作治理，以求得公共利益的最大化。后金融危机时代的社会治理能力建设要建立在合法性与合理性基础之上，要以社会承认为前提，要与社会发展方向相一致。若出现社会治理错位、越位及缺位的现象，则是国家能力低下的表现。加强国家社会治理能力建设，可以提高资源综合利用率，提高国家治理效能；可以缓解公共矛盾，维护社会秩序与社会稳定；可以有效平衡公私权益，增进公共利益，促进社会公正。总之，在现代社会，国家以和平方式的社会治理能力取代了传统的暴力统治方式而成为社会发展的主导性力量。通过国家的社会治理能力建设，可以促进国家与社会的均衡发展。
三、以公共服务能力建设促进国家与公民的和谐
20世纪70年代，西方国家以新自由主义理论为指导进行新公共管理改革，一致强调并致力于公共服务市场化改革。新自由主义认为，过去一直由国家提供的公共物品，包括交通、电力、水利、通信、教育、卫生、环保等都可以由私人机构通过市场机制进行提供。应该明确，公共服务市场化改革丰富了公共服务的多元供给模式，为公民选择公共服务方式拓展了空间并注入了活力。但从总体上看，西方国家的公共服务市场化改革大多没有达到预想的效果，因为市场机制不可能提供公民所需要的全部公共物品和公共服务，而且公共服务市场化改革在很大程度上造成了国家对于提供公共服务的责任推脱，并整体上削弱了国家公共服务能力。由于国家公共服务能力的弱化，国家与公民处于一种紧张的对立关系之中，致使公民对国家的信任程度不断下降，从而爆发了西方国家的“信任危机”与“合法性危机”。因此，在后金融危机时代要加强国家公共服务能力建设。从本质上看，国家在行使国家权力的过程中，是以“公共权力”的代表而出现的，是“公共权力”的象征，代表公共利益行事。也就是说，现代国家除具有政治性、强制性、法定性等属性外，其突出的属性是公共性。这是因为，公共利益与公民需求的存在是国家存在的基础前提。所以，国家要积极实现公共利益、满足公民需求。随着社会的不断发展，公民需求的内容与层次不断丰富与深化，对国家提供公共服务的诉求更加迫切，因此，需要国家迫切提高公共服务能力。特别是随着社会治理模式由统治型向管理型继而向服务型转变的过程中，国家对社会进行治理的同时，也要为公民提供各式各类的服务。由此，国家公共服务能力日益凸显出来，国家公共服务能力在国家能力体系中占有越来越重要的地位。在后金融危机时代，面对自然灾害、环境污染、公共交通、教育卫生、人口素质等日益严重的社会问题，公民需要的公共服务不是越来越少，而是越来越多。在现代社会，向全体公民提供公共物品是国家最为主要和重要的职能。国家向公民提供公共物品，不是对公民的赐予，而是用来自纳税人的税收为公民提供公共服务。有效地提供公共服务，不应视为国家的负担，而恰恰是国家职责所在和重要的活动目标，既是维护社会公平的需要，又是推动经济发展和社会进步的需要。因此，对于现代国家而言，必须通过强化公共服务意识、规范公共服务职能、改革公共服务方式、创新公共服务体制等措施不断增强国家公共服务能力。从时展来看，人类社会的主题已经由战争与革命转换为和平与发展。暴力、对抗、冲突已经逐渐被和平、合作、协调所取代，武力斗争与阶级矛盾已经不是政治生活的主题与社会生活的主要方面，满足公民的多元需要已经成为现代社会生活的主要议题。特别是在当代社会，建设服务型政府已经成为现代中西方国家政府改革理论与实践的共同目标，是社会发展的必然要求。建设服务型政府的基本要求就是要加强国家公共服务能力建设。国家公共服务能力是衡量国家现代化的重要标准，是国家能力的重要组成部分，是促进国家与公民相和谐的有效切入点。
四、以国家创新能力建设提升国家竞争力
从世界经济发展的历史来看，几乎每一次世界性经济危机之后，往往会催生一场以“剧烈的生产方式变革和产业结构调整”为主要特征的技术革命。“1857年的世界经济危机引发了以电气革命为标志的第二次技术革命，1929年的世界经济危机引发了战后以电子、航空航天和核能等技术突破为标志的第三次技术革命。这次经济危机在很大程度上反映了过度依靠金融投机，过度依靠超前消费，过度依赖监管缺失的虚拟操作，导致金融与经济泡沫破裂。依靠科技创新创造新的经济增长点、新的就业岗位和新的经济社会发展模式，是摆脱危机，创新经济增长的根本出路。”[4]由此可见，全球性金融危机往往催生重大科技创新突破和科技革命。从历史发展与现实经验来看，经济危机与科技创新有着密切的关系，一方面，经济危机的爆发在很大程度上是科技创新能力不足的结果；另一发面，克服经济危机最终还要依靠科技创新。由此，在后金融危机时代，国家创新能力对于应对金融危机以及促进经济发展至关重要，这就迫切要求民族国家加强国家创新能力建设，以此提升国家竞争力。
在后金融危机时代，国家与国家之间的竞争已经拉开了帷幕。从西方主要国家应对金融危机的措施来看，普遍的共同点就是大幅度地增加了科技投入，着力培育以生物技术、新材料技术、新能源开发等技术为主导的新一代产业，努力抢占未来科技和经济竞争的战略制高点。由此可见，后金融危机时代将是一个创新的时代，各个国家在世界竞争中所处的位置必将取决于围绕这场科技创新而展开的国家创新能力的竞争。从一般意义上来讲，国家创新能力是国家作为创新主体，通过政府、制度、政策的力量，组织和动员国家创新资源，进而推动国家创新发展活动的能力。国家创新能力大体可以分为技术创新能力、管理创新能力与制度创新能力。技术创新能力是对产品、生产过程及服务方式进行技术革新的能力，通过技术革新，实现产品升级、生产过程的调整以及服务方式的优化；管理创新能力是将一种新思想、新理念、新方法、新手段或者新的组织形式引入到国家的管理活动中的能力，并进而取得相应效果；制度创新能力是将一种新的体制或者新的机制引入到国家的社会经济活动中的能力，并进而推动经济和社会发展。当前，全球化的事实已经将世界各国紧密联系在一起，国家之间的经济竞争力从传统的劳动力资源、自然资源等物质资源的竞争转变为依托知识资源的创新能力的竞争，一个国家的发展的长久性首先取决于其国家的创新能力。对于现代国家而言，必须改变依靠拼血汗、耗资源、毁环境来求得在全球竞争中维持自己的经济地位的局面，而要通过创造一个良好的创新环境、建立与完善相关的制度、培育国家创新体系、增强科技投入，以此增强国家创新能力。国家创新能力建设是后金融时代国家发展的战略重点，是增强国家竞争力的关键，是强国富民的重要基础。从各国的历史发展来看，凡是处在世界先进之列的国家，其生产能力、科学技术、教育文化等方面均处于领先地位。因此，国家创新能力是决定国家在国际竞争中成败的重要因素，决定着一个国家在未来世界竞争格局中的前途和命运。
至此，我们从后金融危机时代的国家与市场、国家与社会、国家与公民以及国际竞争的关系层面考量了现代国家能力建设的基本框架。事实上，后金融危机时代的国家能力建设是一项极为复杂的系统工作，国家能力建设也必然包括诸多其他内容，而且随着时代的发展以及国家自身的发展，国家能力建设的内容也必将发生某种程度的变化。但不容置疑的是，从各国应对金融危机的过程来看，国家的作用是极其明显的。对于我国而言，在应对金融危机过程中，我国在迅速救市与促使经济复苏方面体现了较强的国家能力。但是，我国正处于社会转型期，社会转型在不断地破坏和抑制着国家能力的生长；同时，全方位的社会发展又面临着大量的国家能力需求，即国家能力供给与社会发展的能力需求之间存在着彼此不均衡的现象。特别是在社会发展过程中，诸如国家能力缺失、国家能力错位、国家能力结构失衡等问题还非常突出。因此，我国要在完善社会主义市场经济体制的过程中，正确处理好国家与市场、国家与社会、国家与公民之间的关系，在继续深化改革的过程中不断调整和完善国家能力，从整体上提高国家能力，进而推动国家建设与发展以及现代化进程。
论文内容提要:本文回顾了我国10多年税收管理改革实践,在解析主要存在问题的基础上。分别提出了税收管理理论创新、技术创新、组织创新和制度创新的基本思路及对策措施,以加-陕实现传统税收管理向现代税收管理转变。
伴随着新税制的实施和税收征管改革的不断深人,我国税收管理取得了历史性的进步。但是。税收管理中一些深层次的问题和矛盾,还没有得到根本解决,特别是加人WTO后,传统的税收管理理念、管理模式和管理体制正面临新的挑战,迫切要求加快税收管理的改革创新,实现传统型管理向现代型管理转变。
一、税收管理的理论创新
理论创新是社会发展和变革的先导。创新税收管理理论是变革税收管理的前提。由于历史的原因。长期以来,我国对税收管理理论研究不够重视。税收管理理论的发展远远落后于税收改革与发展的实践,也落后于其他一些重要社会科学领域。
我国税收征管改革摸着石头过河走了10多年。税收征管改革从一开始就缺乏科学的理论准备和理论指导。税收征管改革基本上是凭经验和直觉进行。在解决改革出现的新情况和新问题中徘徊。无论是20世纪80年代末,进行的“征、管、查”三分离或二分离的摸索,还是新税制实施后,对传统专管员制度全面改革,所形成的“以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”的新征管模式,以及进人21世纪后,采取科技加管理措施,以信息化推进专业化的深化税收征管改革,基本上都是在理论准备不足的情况下进行的,未能从理论上对税收管理改革目标体系进行深人系统地研究,在科学把握税收管理的本质、规律、原则等基本理论问题的基础上,形成税收管理改革的基本理论框架,给予税收管理改革坚强有力的理论指导。因此,在改革的目标方向上,缺乏准确清晰的定位。目标设计缺乏系统论证,征管改革的框架和基本模式一直处于变化之中,对征管改革的方向经历了反复探索和较长时间的认识过程;在改革的思路上。始终循着相互制约的指导思想,沿着职能划分的思路。把分权制约过多地寄望于征、管、查职能的分解上。追求税收征管的模式化;在改革的范围上,侧重于税收征管的改革,忽视税收行政管理的改革。未能把对以纳税人涉税事项为主要管理对象的税收征收管理和以征税机关、征税人为主要管理对象的税收行政管理作为改革的整体进行系统设计,忽视人力资源的配置管理和开发利用;在改革的进程上,对不同地区制约征管改革的因素研究不够,缺乏整体规划。常常处于走一步看一步,造成各地改革进度不一。带来征管业务的不规范、信息技术应用的不统一。由此导致税收管理改革走了一些弯路,浪费了不少人力、物力和财力,增大了改革成本。
当然,税务部门在改革实践中也进行了一些理论探索,但主要还是停留在对改革方案的修修补补。疲于寻求解决具体问题的措施上,缺乏在税收管理改革实践基础上理论创新的自觉性和主动性。要解决税收管理改革中的问题和矛盾,加快建立现代化税收管理体系,提高税收管理水平,必须创新税收管理理论。
推进税收管理的理论创新,首先要转换传统税收管理的理论视野和研究方法,注意在改革实践中进行税收管理的理论探讨,善于总结经验教训,把成功的经验系统化、理论化;其次,要注意研究借鉴当代西方公共管理理论和工商管理领域发展起来的管理理念、原则、方法和技术,结合我国税收管理的实际,创造性地加以吸收和运用,形成适合中国税收管理特点的新思想、新方法、新体系,并在指导税收管理改革实践中加以丰富和发展;还要注意不断研究税收管理的内在规律、原理和发展趋势,善于抓住揭示税收管理内在客观性的发现性认识,创造税收管理科学的前沿理论。通过寻求税收管理理论突破与创新,推动税收管理的组织创新、技术创新和制度创新。彻底改变我国税收管理改革目标不明、方向不清的被动局面,彻底改变税收管理理念僵化、管理方式陈旧、管理手段单一的落后局面,实现传统税收管理向现代税收管理的根本转变。
二、税收管理的技术创新
科学技术是税收管理发展的重要推动力量。创新税收管理离不开现代科技手段的支撑。信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势。信息技术的迅猛发展,对税收管理正产生着革命性的影响,为创新税收管理开拓了广阔的发展空间。创新税收管理技术,以信息技术和通迅技术为基础,实现税收管理信息化是深化税收管理改革,提高税收管理质量和效率,实现税收管理现代化的必由之路。
伴随着税收征管改革的深入,我国税收管理信息化经历了从无到有、从人脑到电脑、从单机运作到网络运行的历史性跨越,信息技术对税收管理的支撑作用日益显现,税收管理技术有了重大突破。但不容忽视的是,我们不惜重金投入,购置相当数量和一定档次的计算机技术装备,与应达到的应用程度和应用效果仍有相当差距。在推进税收信息化建设过程中存在着不少问题,突出表现在税收信息化建设缺乏总体规划,软件开发应用杂乱无序,信息系统平台不统一,数据处理缺乏层次性和综合性,形成许多“信息孤岛”;信息资源利用不充分,集中分析监控能力不强,导致高技术与低效率并存,高成本与低产出共生,造成人财物的极大浪费。对此,我们应当认真总结和吸取过去在税收信息化建设中留下的深刻教训,从战略高度推进税收管理的技术创新,加强对信息化建设工程组织学的研究,克服盲目性和随意性,加强对税收管理技术的理论研究和应用研究,彻底改变机器运作模拟手工操作的状况,挖掘信息网络技术的潜在效能。
创新税收管理技术,实现税收管理信息化,是科技与管理相互结合、相互促进,推动税收管理发展,实现税收管理现代化的过程。目的是要使人工管理与机器管理组成的整个管理体系效能最高。实现税收管理的技术创新,推进税收管理信息化应突出四个重点:
其一、坚持按照一体化原则,遵循“统筹规划,统一标准,突出重点,分步实施,保障安全”的指导思想,进一步完善优化信息化建设的总体方案和具体规划,逐步实现业务规程、硬件配置、软件开发、网络建设的一体化,在税收管理信息化建设整体推进上求得新突破。
其二、从管理思想、管理战略上突破传统观念和管理方式的束缚,适应现代信息网络技术发展的要求,实现技术创新与管理创新的互动,在现代技术和科学管理有机结合上求得新突破。通过税收管理的技术创新,改造管理流程,重组职能机构,
变革管理方法,优化资源配置,规范权力运行,把整个税收管理工作有机地联系和带动起来,形成上下级之间、同级之间的互动响应机制,构建起与信息技术发展相适应的管理平台。
其三、利用先进的通讯和网络技术,建立多层次有针对性的税收服务技术体系。一方面大力推进网上申报、电话申报、磁盘申报、银行卡申报等多种电子申报方式,大力推进税、银、库联网,实现纳税申报和税款征收信息的网上流转,最大限度方便纳税人及时快捷申报纳税,为实现集中征收奠定基础。另一方面全面建立税法咨询、税收法规、涉税事项的计算机管理系统,包括提供电话自动查询和人工查询系统,电子化的自动催报催缴系统;利用电子邮件向纳税人定期提供税收政策法规信息,向特定纳税人进行有针对性的纳税辅导。利用互联网提供税收法规查询,与纳税人沟通交流,实行网上行政,网上办理涉税事项,接收对偷税违法行为和税务人员廉政问题的举报、投诉等等,使信息技术在方便纳税人,提高办税质量和效率,降低税收成本方面发挥重要作用。
其四、以先进的信息技术和网络技术为依托,把税收管理全过程纳入完整、统一、共享的信息系统,实施全方位的实时监控。一是建立高度集中的数据处理系统。在统一数据结构和标准的基础上,逐步实现征收信息向地市局和省局集中,进而再向省局和总局两级集中,克服信息传递中封锁、变异和沉淀,提高征收入库操作的规范度,实现数据管理效率和质量的全面提升。二是建立以信息收集分析利用为重点的税源税基监控系统。从信息经济学角度分析,管理薄弱是与信息获取能力不足相伴而生的,只有信息完备才能实施有效管理。因此,在加强纳税申报信息采集管理的同时,要加快与工商、银行、技术监督、海关、公安等部门的信息交流和共享,以增强税务机关获取外部信息的能力。三是建立以依法行政为重点的管理流程控制系统。在将税收管理全过程纳入计算机管理系统的基础上,利用信息技术控制业务处理流程,减少自由裁量的环节和幅度,落实行政执法责任,参与税收管理质量的控制和改进,实现对执法行为的监督制约,使税收管理全过程每个环节责职、每个权能行使、每项工作绩效,都能通过网络透明地呈现在管理决策平台上,提高依法行政的透明度。
三、税收管理的组织创新
税收管理机构是根据履行国家税收职能需要,围绕税收行政权力设置、划分和运行而形成的组织体系。设计科学的税收管理组织结构是有效实施税收管理的组织保证。税收管理组织结构是否合理,直接关系到能否履行好国家税收职能,能否为纳税人提供优质高效的纳税服务,影响到税收管理质量和效率的高低。
回顾我国税收征管改革历程,有关方面一直在寻求建立一个科学高效的税收管理组织体系。每次征管改革几乎都离不开对征管组织机构的撤并调整,特别是新税制实施后,征管组织机构处在不断的调整变化之中,有的撤销税务所,按区域设置全职能分局;有的在分局下还设有中心税务所;有的很快又取消全职能分局,按征、管、查职能外设征收局、管理局和稽查局等专业局;有的仍留存着一直游离于机构改革之外的外税局、直属局。总的说来,这些改革措施始终没有打破原有征管机构的层级,没有跳出按征、管、查设置机构的框框,没有冲破地区行政管辖范围的界限,没有发挥运用网络技术构造组织结构的优势。税收管理组织机构庞大臃肿,管理层级环节过多,机构设置不统一,职能部门交叉重叠,权力结构过于集中,管理组织过于分散,资源配置不讲成本效益,组织结构效率低下的问题依然不同程度地存在,甚至有些更为突出。
关键词：税收管理创新
伴随着新税制的实施和税收征管改革的不断深人，我国税收管理取得了历史性的进步。但是。税收管理中一些深层次的问题和矛盾，还没有得到根本解决，特别是加人wto后，传统的税收管理理念、管理模式和管理体制正面临新的挑战，迫切要求加快税收管理的改革创新，实现传统型管理向现代型管理转变。
一、税收管理的理论创新
理论创新是社会发展和变革的先导。创新税收管理理论是变革税收管理的前提。由于历史的原因。长期以来，我国对税收管理理论研究不够重视。税收管理理论的发展远远落后于税收改革与发展的实践，也落后于其他一些重要社会科学领域。
我国税收征管改革摸着石头过河走了10多年。税收征管改革从一开始就缺乏科学的理论准备和理论指导。税收征管改革基本上是凭经验和直觉进行。在解决改革出现的新情况和新问题中徘徊。无论是20世纪80年代末，进行的“征、管、查”三分离或二分离的摸索，还是新税制实施后，对传统专管员制度全面改革，所形成的“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新征管模式，以及进人21世纪后，采取科技加管理措施，以信息化推进专业化的深化税收征管改革，基本上都是在理论准备不足的情况下进行的，未能从理论上对税收管理改革目标体系进行深人系统地研究，在科学把握税收管理的本质、规律、原则等基本理论问题的基础上，形成税收管理改革的基本理论框架，给予税收管理改革坚强有力的理论指导。因此，在改革的目标方向上，缺乏准确清晰的定位。目标设计缺乏系统论证，征管改革的框架和基本模式一直处于变化之中，对征管改革的方向经历了反复探索和较长时间的认识过程；在改革的思路上。始终循着相互制约的指导思想，沿着职能划分的思路。把分权制约过多地寄望于征、管、查职能的分解上。追求税收征管的模式化；在改革的范围上，侧重于税收征管的改革，忽视税收行政管理的改革。未能把对以纳税人涉税事项为主要管理对象的税收征收管理和以征税机关、征税人为主要管理对象的税收行政管理作为改革的整体进行系统设计，忽视人力资源的配置管理和开发利用；在改革的进程上，对不同地区制约征管改革的因素研究不够，缺乏整体规划。常常处于走一步看一步，造成各地改革进度不一。带来征管业务的不规范、信息技术应用的不统一。由此导致税收管理改革走了一些弯路，浪费了不少人力、物力和财力，增大了改革成本。
当然，税务部门在改革实践中也进行了一些理论探索，但主要还是停留在对改革方案的修修补补。疲于寻求解决具体问题的措施上，缺乏在税收管理改革实践基础上理论创新的自觉性和主动性。要解决税收管理改革中的问题和矛盾，加快建立现代化税收管理体系，提高税收管理水平，必须创新税收管理理论。
推进税收管理的理论创新，首先要转换传统税收管理的理论视野和研究方法，注意在改革实践中进行税收管理的理论探讨，善于总结经验教训，把成功的经验系统化、理论化；其次，要注意研究借鉴当代西方公共管理理论和工商管理领域发展起来的管理理念、原则、方法和技术，结合我国税收管理的实际，创造性地加以吸收和运用，形成适合中国税收管理特点的新思想、新方法、新体系，并在指导税收管理改革实践中加以丰富和发展；还要注意不断研究税收管理的内在规律、原理和发展趋势，善于抓住揭示税收管理内在客观性的发现性认识，创造税收管理科学的前沿理论。通过寻求税收管理理论突破与创新，推动税收管理的组织创新、技术创新和制度创新。彻底改变我国税收管理改革目标不明、方向不清的被动局面，彻底改变税收管理理念僵化、管理方式陈旧、管理手段单一的落后局面，实现传统税收管理向现代税收管理的根本转变。
二、税收管理的技术创新
科学技术是税收管理发展的重要推动力量。创新税收管理离不开现代科技手段的支撑。信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势。信息技术的迅猛发展，对税收管理正产生着革命性的影响，为创新税收管理开拓了广阔的发展空间。创新税收管理技术，以信息技术和通迅技术为基础，实现税收管理信息化是深化税收管理改革，提高税收管理质量和效率，实现税收管理现代化的必由之路。
伴随着税收征管改革的深入，我国税收管理信息化经历了从无到有、从人脑到电脑、从单机运作到网络运行的历史性跨越，信息技术对税收管理的支撑作用日益显现，税收管理技术有了重大突破。但不容忽视的是，我们不惜重金投入，购置相当数量和一定档次的计算机技术装备，与应达到的应用程度和应用效果仍有相当差距。
在推进税收信息化建设过程中存在着不少问题，突出表现在税收信息化建设缺乏总体规划，软件开发应用杂乱无序，信息系统平台不统一，数据处理缺乏层次性和综合性，形成许多“信息孤岛”；信息资源利用不充分，集中分析监控能力不强，导致高技术与低效率并存，高成本与低产出共生，造成人财物的极大浪费。对此，我们应当认真总结和吸取过去在税收信息化建设中留下的深刻教训，从战略高度推进税收管理的技术创新，加强对信息化建设工程组织学的研究，克服盲目性和随意性，加强对税收管理技术的理论研究和应用研究，彻底改变机器运作模拟手工操作的状况，挖掘信息网络技术的潜在效能。
创新税收管理技术，实现税收管理信息化，是科技与管理相互结合、相互促进，推动税收管理发展，实现税收管理现代化的过程。目的是要使人工管理与机器管理组成的整个管理体系效能最高。实现税收管理的技术创新，推进税收管理信息化应突出四个重点：
其一、坚持按照一体化原则，遵循“统筹规划，统一标准，突出重点，分步实施，保障安全”的指导思想，进一步完善优化信息化建设的总体方案和具体规划，逐步实现业务规程、硬件配置、软件开发、网络建设的一体化，在税收管理信息化建设整体推进上求得新突破。
其二、从管理思想、管理战略上突破传统观念和管理方式的束缚，适应现代信息网络技术发展的要求，实现技术创新与管理创新的互动，在现代技术和科学管理有机结合上求得新突破。通过税收管理的技术创新，改造管理流程，重组职能机构，变革管理方法，优化资源配置，规范权力运行，把整个税收管理工作有机地联系和带动起来，形成上下级之间、同级之间的互动响应机制，构建起与信息技术发展相适应的管理平台。
其三、利用先进的通讯和网络技术，建立多层次有针对性的税收服务技术体系。一方面大力推进网上申报、电话申报、磁盘申报、银行卡申报等多种电子申报方式，大力推进税、银、库联网，实现纳税申报和税款征收信息的网上流转，最大限度方便纳税人及时快捷申报纳税，为实现集中征收奠定基础。另一方面全面建立税法咨询、税收法规、涉税事项的计算机管理系统，包括提供电话自动查询和人工查询系统，电子化的自动催报催缴系统；利用电子邮件向纳税人定期提供税收政策法规信息，向特定纳税人进行有针对性的纳税辅导。利用互联网提供税收法规查询，与纳税人沟通交流，实行网上行政，网上办理涉税事项，接收对偷税违法行为和税务人员廉政问题的举报、投诉等等，使信息技术在方便纳税人，提高办税质量和效率，降低税收成本方面发挥重要作用。
其四、以先进的信息技术和网络技术为依托，把税收管理全过程纳入完整、统一、共享的信息系统，实施全方位的实时监控。一是建立高度集中的数据处理系统。在统一数据结构和标准的基础上，逐步实现征收信息向地市局和省局集中，进而再向省局和总局两级集中，克服信息传递中封锁、变异和沉淀，提高征收入库操作的规范度，实现数据管理效率和质量的全面提升。二是建立以信息收集分析利用为重点的税源税基监控系统。从信息经济学角度分析，管理薄弱是与信息获取能力不足相伴而生的，只有信息完备才能实施有效管理。因此，在加强纳税申报信息采集管理的同时，要加快与工商、银行、技术监督、海关、公安等部门的信息交流和共享，以增强税务机关获取外部信息的能力。三是建立以依法行政为重点的管理流程控制系统。在将税收管理全过程纳入计算机管理系统的基础上，利用信息技术控制业务处理流程，减少自由裁量的环节和幅度，落实行政执法责任，参与税收管理质量的控制和改进，实现对执法行为的监督制约，使税收管理全过程每个环节责职、每个权能行使、每项工作绩效，都能通过网络透明地呈现在管理决策平台上，提高依法行政的透明度。
三、税收管理的组织创新
税收管理机构是根据履行国家税收职能需要，围绕税收行政权力设置、划分和运行而形成的组织体系。设计科学的税收管理组织结构是有效实施税收管理的组织保证。税收管理组织结构是否合理，直接关系到能否履行好国家税收职能，能否为纳税人提供优质高效的纳税服务，影响到税收管理质量和效率的高低。
回顾我国税收征管改革历程，有关方面一直在寻求建立一个科学高效的税收管理组织体系。每次征管改革几乎都离不开对征管组织机构的撤并调整，特别是新税制实施后，征管组织机构处在不断的调整变化之中，有的撤销税务所，按区域设置全职能分局；有的在分局下还设有中心税务所；有的很快又取消全职能分局，按征、管、查职能外设征收局、管理局和稽查局等专业局；有的仍留存着一直游离于机构改革之外的外税局、直属局。总的说来，这些改革措施始终没有打破原有征管机构的层级，没有跳出按征、管、查设置机构的框框，没有冲破地区行政管辖范围的界限，没有发挥运用网络技术构造组织结构的优势。税收管理组
织机构庞大臃肿，管理层
级环节过多，机构设置不统一，职能部门交叉重叠，权力结构过于集中，管理组织过于分散，资源配置不讲成本效益，组织结构效率低下的问题依然不同程度地存在，甚至有些更为突出。
要从根本上解决征管组织结构问题，提高税收管理组织合理化程度，必须大力推进税收管理机构的改革创新。随着国民经济和社会信息化建设步伐的加快，税收管理信息化水平的日益提高，税收管理机构改革创新的着力点应放在依托信息网络技术，打破部门约束和层级限制，根据税收管理的内在规律，优化管理资源的配置，使传统封闭的机械式组织向现代开放的网络化组织方向发展。
一要减少管理层次，收缩征管机构，确立税收管理机构改革的总体目标和基本框架。现代管理组织理论和发达国家的实践证明，要提高组织结构效率，必须减少行政管理层次，精简管理机构，实现组织结构的扁平化。我国目前税收管理组织结构，从总局、省局、市(地)局、县局到基层分局有5个层级，除基层分局外，有4级行政管理层。世界上很少有这种5级架构的征管组织体系。要创新税收管理组织结构，必须打破这种僵化的5层“宝塔”结构，冲破行政区划的约束，根据经济区域、税源分布、规模大小，设置税收管理机构。从改革的渐进性考虑，税收管理机构改革的近期目标可以定为实行总局、省局、市局、县局4层组织结构。今后条件成熟时，对省级局还可以进一步考虑打破行政区划，根据经济区域进行撤并，设置跨省大区局，如像人民银行跨省设置分行机构。
二要统一征管机构设置，实现基层征管组织结构的扁平化。根据企业组织理论学的研究，企业管理组织机构设置通常有四种模式，即以产品为基础的模式、以职能为基础的模式、以客户为主的模式和融合前三种的矩阵模式。按照前述税收管理机构的改革目标和国外税收管理机构设置的做法，适宜采用按税种类型和职能分工相结合的模式设置内部机构。在基层局(县、区局和将来实现征管实体化的地市级局)适宜按职能分工和纳税人类型相结合的模式设置机构，除稽查局可作为外设机构外，其它专业局都应全部转为内设机构，同时还应撤销过去外设的直属局、外税局，实现对内外税、不同行业、不同预算级次企业的统一管理。基层局的主要职能是对辖区内税源税基的控管。分类管理是专业化管理的基础，对纳税人实施分类管理是国际上许多国家的成功做法。
三要构建与信息化相适应的税收征管运行机制，实现税收征管的信息化。利用信息技术改变税收管理的流程和组织结构，建立一种层级更少基层管理人员权责更大的管理体制。在县(区)局内部，根据税收征管和信息化的内在规律，重新设计和优化税收征管业务和征管流程，将咨询受理等纳税人找税务机关办理的涉税事项集中到前台办税大厅实行全方位服务，解决纳税人多头多次跑的问题；将纳税评估、调查执行、稽查审计等税务机关找纳税人的所有管理事项，集中到后台实施分类管理，解决税源税基控管薄弱的问题。
四、税收管理的制度创新
深化税收管理改革，既需要消除不适应现代税收管理发展要求的制度性障碍，更需要针对解决新情况、新问题作出新的制度安排。优化税收管理制度设计是税收管理改革与发展重要内容，也是从制度层面解决当前税收管理存在问题的必然要求。税收管理的制度创新应当紧紧围绕提高纳税人税法遵从度和税务机关管理效能，降低税收风险即法定税收与实际税收之间差额这一税收管理目标，在税收管理制度体系优化设计上求得新突破。
当前税收管理制度创新应当突出两个重点。
(1)要着眼提高纳税人的税法遵从度，促使其如实申报纳税，解决税务机关与纳税人信息不对称的问题。
一要建立以纳税人为中心的税收服务制度。税收服务是保证纳税人依法纳税的重要条件，必须按照新征管法的要求，尽快将税收服务从过去的道德范畴上升到行政职责，构建起以纳税人为中心的税收服务制度体系，为纳税人提供享受各种税收服务的制度保障，包括设立多渠道政策的制度，确保所有公民享受和获得税收知识的权力，使纳税人有能力自觉、及时、准确申报纳税，减少无知性不遵从；设立以客户为导向的程序制度，确保办税公平公开，程序简便规范“一站式”服务到位，使纳税人减少“懒惰性”不遵从；设立完善的权益制度，确保客观公正开展行政复议，主动实施行政救济，保障纳税人合法权益，减少情感性不遵从。
二要建立以纳税评估为基础的纳税信用等级制度。纳税信用度的高低直接体现着税法遵从和税收管理水平的高低。实施纳税信用等级制度，根据纳税人纳税诚信度实行差别管理，对信用等级低的纳税人严加管理。制定鼓励诚信守信，制约惩处失约失信的政策措施，促使纳税信用成为与纳税人生存发展紧密相联的无形资产。让依法纳税者受到社会广泛尊重，使诚信纳税者得到实惠，增强忠诚性遵从的荣誉感；让失信违法者付出利益代价和荣誉代价，促使纳
税人诚信纳税。
同时要把建立纳税信用等级制度与建立纳税评估制度紧密结合起来，建立起科学的纳税评估机制。
三要建立“轻税重罚”的违法处罚制度。增大违法成本是强化税收管理的重要举措。对外要健全偷逃税处罚管理制度，增大偷税成本；严惩知法违法者，对不按规定履行纳税义务，该罚的要罚，该判刑的要判刑，减少纳税人自私性不遵从，增加预防性遵从。
(2)要着眼提高税务机关内部管理效能，约束税务人员寻租，对工作业绩进行有效激励，解决管理者与被管理者信息不对称的问题。
一要建立科学的税收管理绩效考核制度。考核税收管理绩效是促进税收管理水平不断提高的重要手段。税收管理绩效考核导向至关重要。要彻底扭转过去绩效考核重收入轻管理，重上级机关对下级机关轻机关内部考核的倾向，从组织收入型向执法保障型转变。要以正确实施国家税收政策，降低税收风险为目标，将绩效监控和评价贯穿税收管理全过程，使绩效考核成为加强管理的有效手段。可以考虑从上级机关对下级机关和机关内部两个层面建立绩效考核制度。上级机关对下级机关的绩效考核，应从税收风险、执行政策、服务质量、人力资源利用、成本效益等方面，通过客观科学地制定考量目标和指标体系，准确评价下级税务机关税收管理的成效和不足，激励先进，鞭策落后，使之明确税收管理的改进方向。对机关内部工作人员的绩效考核，应重点围绕行政行为、行政过程和行政结果等方面进行考量，可采取事项与岗职相结合的绩效考核办法，通过定岗位、定职责、定事项、定人员、定目标、定指标、定奖惩等方法，充分运用计算机网络对税务人员工作业绩进行有效的监控和评价，使个人工作绩效与集体组织绩效高度关联，激发个人和群体奋发向上的活力。
一、环境问题的部门性反应：传统部门法的“绿化”
对于法律而言，环境问题既是一个古老的问题，又是一个崭新的问题。之所以称环境问题为法律的一个崭新的问题，主要是指在工业革命以来形成的当代环境危机背景下，法律理论和实践所面临的全方位冲击，以及从法律价值、法律制度到法律规范所面临的多层次挑战。法律作为人类社会的基本规范，其作用在于调整因开发、利用、保护、改善环境所发生的社会关系，以建立人与人、人与自然和谐共处的社会秩序。法律对于当代环境问题的关注和反应，最早体现在民法、宪法、行政法、刑法、诉讼法等传统部门法的不断“绿化”，即通过传统部门法的个别法律规范的增设、调整和修订，以及零星法律制度的创设、修正和补充，解决因环境问题而产生的社会冲突和法律纠纷。
(一）宪法对于环境问题的反应
伴随资本主义革命而产生的近代法治主义思想，推动了以保障人民的自由和权利为本位的近代宪法的形成，同时，国家通过确立宪法至上以消除封建社会的专制和特权的影响。近代宪法的核心内容在于关注对个人自由、平等权利的法律保障，但是，自由资本主义向垄断资本主义的发展，使得社会出现了以多数人的不自由、不平等换来少数人的自由、平等的不良状况，这不仅造成了各种社会矛盾的激化，而且带来了环境危机、社会动荡等一系列严重的社会问题，直接影响到社会的安定和人民的生存。19世纪末至20世纪初，团体主义、干涉主义思想在西方发达资本主义国家应运而生。团体主义主张，社会是由个人构成的有机整体个人的连带关系是社会存在的基础，促进社会利益和和谐发展，因而成为国家的重要责任。干涉主义强调政府除了保障公民的自由和平等权利之外，还应当从社会整体目的出发，对社会福利、劳动保障、环境保护等各种问题予以关注和解决，并对以个人主义和自由主义为基础的社会经济活动进行必要干预。对环境问题的国家干预与管制渐渐与团体主义、干涉主义的要求形成了内在契合，一些国家的宪法中纷纷出现涉及环境保护的条款，或者通过原有宪法条款的扩大解释，规定国家和政府的环境保护公共职责以及公民的环境权利。
对于发展中国家而言，虽然宪法产生的法理逻辑不同于西方发达国家，但也纷纷从本国的国情出发，在宪法中规定了环境保护的条款。例如，在1976年《印度宪法》中的第48A条款规定：国家应尽力保护和改善环境，保护国家森林和野生生物，并将这一规定作为国家政策的指导原则。又如，《东帝汶民主共和国宪法》宣布：所有人享有人道、健康与生态平衡的环境权，并有义务为后代的利益保护并改善环境。根据学者在20世纪90年代中期的统计数据，世界6个国家或地区的宪法规定了国家保护与改善环境的目标或义务；41个国家或地区的宪法规定了作为基本人权的环境权|1|(294一298)。在我国，自政府代表团出席1972年人类环境会议以后，环境问题开始引起了中央政府的关注和重视，1973年召开了第一次全国环境保护工作会议，开启了环境保护工作和环境保护法律与政策发展的序幕。我国在宪法这一最高法律等级层次，也较早地关注到环境保护问题，1982年修订的《宪法》第26条首次明确规定了“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”的职责。宪法中环境保护国家职责的规定，为环境法治的展开奠定了基础。
(二）行政法对于环境问题的反应
行政法作为资产阶级近代民主和法治的产物，在“三权分立”理论的基础上产生，并伴随着资本主义的发展而不断演变。在法治国家的理念下，近代行政法以保障自由权、平等权为中心，强调国家的目的在于消极地排除人民福利的障碍，以减少人民生活和社会经济活动遭受干涉和压制。因此，为需要扮演“守夜人”角色，因而，行政法的干预和管制范围，主要限于国家安全、社会治安、个人权利和自由的保障与救济等。到了20世纪初，放任自流的资本主义自由竞争的弊端开始显露无政府状态的盲目竞争和垄断，不仅造成了社会资源和财富的巨大浪费，还导致了环境危机等大量社会问题的发生。此时，政府被要求负担起充实人民社会权利和积极兴利的责任，为适应社会由个人主义的权利本位观向团体主义的社会本位观转变，行政法也由消极的依法行政向积极的社会行政迈进。环境问题的凸现以及市场失灵的存在，使得作为调整国家行政关系的行政法不得不作出相应的改进，它试图通过积极的国家干预和行政法律管制应对日益突出的环境危机。一方面，随着国家行政目的的转变，把对环境污染和环境破坏的行政法律管制纳入国家行政权力的范畴，以适应国家对环境进行干预和管制的需要；另一方面，通过积极的环境行政法的扩张措施，如环境管理机构的设置、环境规划的编制、对环境侵害的控制、环境标准的设定、环境行政处罚的实施、环境行政许可的推行、环境纠纷的行政裁决与处理、环境损害的行政救济等，确保国家实现一个安全、健康、持续的环境的行政政策目标。
(三)民法对于环境问题的反应
近代民法的核心思想是基于个人主义权利本位观的私法自治观念，即当事人可按照本人的自由意思创设、变更与消灭其私法上的权利义务关系，同时，当事人根据自由意思所为的表示具有法律拘束力并受到保护。私法自治主要表现为绝对所有权、契约自由和过失责任等三大内容。以绝对所有权为例，它承认所有权是所有人享有的对物的绝对无限制的占有、使用、收益和处分的全面的、完整的权利。然而，随着社会利益的日益彰显，要求一定程度改变对个人自由和权利的放任，并由团体主义的社会本位思想对其进行控制，从而，民法私法自治的观念开始顺应社会法理的要求，并对所有权绝对自由、契约自由、过失责任三大内容进行修正，使其受到公共利益和公序良俗的限制。例如，基于环境保护的要求，将绝对所有权修正为所有权须受一定限制，包括所有权效力范围、所有权行使以及确立所有权负担等方面，使所有权的享有和行使能够尊重社会公共秩序、福利和环境保护的要求。民法对于环境问题的反应还包括重构环境污染侵权行为构成要件、将无过失责任原则作为环境污染特殊侵 责任，等等。
(四）其他法律部门对于环境问题的反应
除了宪法、行政法、民法对于环境问题的法律反应，其他部门法也出现了一些积极的变化。在刑法方面，面对日益严峻的环境问题，用最严厉的刑法来惩治严重危害环境的犯罪行为就成为最佳选择各国刑法中相继增加了有关环境犯罪的内容，刑法所保护的法益也开始突破传统观念的束缚，扩展到了与环境相关的法益12。刑法对于环境问题的法律反应主要包括增设污染环境罪、规定特殊情况下的环境危险犯、重构环境犯罪因果关系、确认法人作为环境犯罪的主体、规定对环境侵害的刑事处罚等。在诉讼法方面，针对环境污染案件特点出现了一些诉讼规则的修正和新型诉讼形式，如放宽个人起诉资格、推行环境公民诉讼、规定举证责任转移规则、确立“疫学因果论”和“因果关系推定原则”等因果关系证明方法、延长环境污染侵权的诉讼时效等。
宪法、民法、行政法等传统部门法的历史远比环境法久远，通过以上分析可以看出，它们在环境法律部门形成之前，就适应环境保护社会实践的需要并根据自身的特点作出了一些相应的法律修正、调整和改进，这些部门法在环境保护方面的法律规范至今仍然是解决环境问题不可缺少的法律组成部分。但是，必须认识到，传统部门法因其自身法律价值、学术传统、理论体系和研究范式等方面的历史限制，往往难以真正融入环境问题的时代语境和现实背景，这也成为制约传统部门法应对环境问题能力的一个障碍。
二、环境问题的部门化应对：环境部门法的形成和发展
20世纪60年代开始，一些西方发达国家和地区大气、水、海洋、固体废物、土壤、核放射的污染防治立法，以及土地、水资源、森林、野生动植物、国家公园等自然与自然资源保护立法的大量涌现，催生了现代法治意义上的环境法。在西方发达国家，随着环境法律、法规数量的扩大和体系的形成，特别是一些国家和地区环境综合法、环境基本法和环境法典的产生，大大推动了环境法部门化的形成和发展。例如，1967年日本颁布的《公害对策基本法》、1969年美国颁布的《国家环境政策法》都现竟为立法目的，全面地促进了对环境问题的综合性、系统性的法律应对。作为具有共性的法律规范的集合，环境法律部门或法律体系是指由一国现行的有关保护和改善环境与自然资源、防止环境污染和其他公害的各种规范性文件所组成的相互联系、相辅相成、协调一致的法律规范的统一体131<P68)环境法律部门包括环境基本法、单项环境法、环境法规、环境标准、部门环境规章，以及国际环境条约等不同的法律渊源，它们共同构成了环境法律部门的内容，并使之成为各国、各地区应对当代环境问题的基本法域和环境法治的中心内容。
我国于1979年颁布了《环境保护法》试行法，当时的法学界普遍认为，环境问题属于经济活动的副产物，因而应归属于经济法调整范畴。作为这种观点的体现，在1979年我国法学教育的学科分类中，将环境法学划归经济法学，并将其作为经济法二级法学学科下属的三级法学学科。随着我国环境法制实践的快速发展，1989年我国正式颁布了《环境保护法》，其间，森林、草原、野生动物、水、土地等单项自然资源立法，以及大气、水、海洋、噪声、固体废物等单项污染防治立法迅速发展。一些环境法学者认识到，环境法不仅解决经济发展的问题，还解决人与环境之间的生态问题；不仅其目的与经济法不同，而且环境法的原则、制度和技术性调整方法都与经济法存在天壤之别。因此，很多学者呼吁将环境法作为一门独立的部门法。在20世纪80年代后期，这种观点逐步为实践部门和学界所接受，特别是1992年联合国可持续发展大会后，可持续发展成为全球性的广泛共识，加之我国环境法体系的建设已初具规模，环境法的独立部门法地位得到广泛的认可14。在1997年国务院学位委员会调整法学教育学科设置时，明确地将“环境与资源保护法学”纳入法学的十个二级学科之中。目前，我国环境法已经形成了可持续发展目的统领下，由以开发、利用、保护和改善环境社会关系为调整对象的庞大法律规范组成的独立部门法，以适应不断发展的环境法制建设的实践需要。如今，政府与民众对于日益严重的环境问题的关注，以及环境保护行政与司法机构的依法设立和运转、大量专门性环境法律、法规的制定和实施、法学界环境保护自觉意识的产生等，都推动了环境法作为我国独立法律部门的形成和发展。数量庞大的立法、独具特色的制度、独立的价值目标、国家学认可、法学核心课程的设置等都说明，环境法作为一个独立法律部门的存在已是无可争辩的事实。
当代社会所追求的可持续发展的价值目标构成了环境法的伦理道德基础，环境法从环境问题出发，以保护环境和促进可持续发展为价值目标，在其法律理念、法律目的、调整范围、调整方法和手段等方面，产生了一些与传统部门法不同的部门法特点。早在20世纪60年代末，罗马俱乐部就断言：通过有计划的措施，而不是通过偶然性或突变，来达到合理的持久的均衡状态的任何深思熟虑的尝试，最终都必须以个人、国家和世界的价值和基本目标变革为基础161(151)。尽管传统部门法对于环境问题的法律反应措施一定程度推动了环境问题的法律回应，但是，传统部门法与现代意义上环境法相比较而言，两者在环境保护的价值目标、理论旨趣、社会功能等方面均存在较大差异。以环境保护的刑法反应为例，传统刑法环境条款保护的法益主要是人的生命健康和财产权利，它立足于近代以来占主导地位的人本主义哲学思想和人类中心主义的价值观，主要保护与人类有关的生命、健康、财产、安全等利益。传统刑法虽然有与危害环境、自然资源相关的犯罪，但犯罪行为的构成通常是因为这种行为以环境、自然资源要素的侵害为媒介而侵犯了人的健康、财产等权利，因此，传统刑法仍然是局限于对传统法益的保护121。同时，环境刑事法律规范服从于刑法之预防和惩治犯罪的根本目的，并且主要是通过对环境犯罪的威慑和惩罚的方式间接地达到环境保护目的，而不是通过采取积极、主动的预防性法律措施达到环境保护法律目的。与刑法重视保护人的健康和财产权利的法益不尽相同，环境法所保护的法益还包括环境本身，即确保空气、水、土壤等自然环境要素的健康和安全，保护自然生态系统的平衡和良性循环，以及维护当代和未来世代人类社会赖以生存和发展的基础一环境与生态的可持续性。
可持续发展的价值目标要求人类对于当代人、子孙后代乃至自然承担更广泛的责任，这就要求对法律和组织结构进行改革，以强调共同的利益、充满健康与福利的环境，对所有人类包括子孙后代都是至关重要的，这是对法律结构进行一些必要改革的出发点与传统部门法对于环境问题的分散、零星反应不同，不断部门化、体系化的环境部门法不仅具有规范、强制、引导、矫正等全方位的法律功能：而且能够推动和促进社会可持续发展环境价值观的形成和法律实现。环境法的可持续发展价值目标具有历史的时空性，它不仅需要考虑当代人类利益开发、利用和保护环境的公平秩序，而且还需要考虑子孙后代利益乃至地球上的其生命。当代社会环境价值应当建立在对人类与自然和谐关系的科学认识基础之上，在承认自然资源承载力和环境容量是有限的前提下，实现人和自然的共处、共生与和谐，即由绝对的人类中心主义转向人与自然和谐发展的价值取向，将人类社会经济活动与保护生态环境的可持续性联系在一起。在这个意义上，环境部门法对传统部门法而言，不是一种简单的修正和补充，而是一种法律价值观念上的冲击和挑战。目前，以可持续发展为价值追求和立法目的的环境法，已经成为我国环境保护社会实践活动的法治基础和核心。
与此同时，需要指出的是，环境部门法作为我国法律体系的一个新兴的独立法律部门，它在法学教育和理论研究上已经形成了与其他传统部门法彼此独立、相互平行的法学教育、理论研究和知识发展形态。因此，对于环境部门法而言，如果过分强调环境部门法的独立性，同样容易造成环境法与其他部门法之间知识、价值和方法的隔绝，并丧失其对环境问题的法学整体把握和多部门的交叉视角。一般认为，一个国家或地区的法律体系是由其全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体我国现有的部门法理论形成于苏联的法律体系理论，它是以法律调整的社会关系为基础而进行法律部门划分的。长期以来，我国法学教育和理论研究形成了以部门法为依托的分门别类的专业化教育和理论研究格局。部门法划分虽然推动了我国法学教育和理论研究的专业化发展，但是，如果过于强调部门法的独立性，不仅很容易造成其封闭、自恋的部门法意识，而且往往会带来部门法的视角狭隘化、理论体系封闭化和方法程式化等不良后果。因此，环境法的部门化发展并不意味着它能够脱离其他的法律部门，相反，环境部门法应当拓展与其他部门法的持续、深入的对话、沟通和互动，防止因环境部门法的封闭化而导致其与环境问题的法律应对与回应的开放性要求相背离的状况。
考察我国环境法在三十余年时间内的发展历程，它很大程度表现为环境法涵盖领域的不断扩大及其调整范围的不断拓展，包括环境法对污染控制耐大、从污染控制领域向自然与自然资源保
护领域的延伸，以及对气候变化、转基因生物体造成的一些新型环境风险问题的应对。然而，环境法涵盖领域的横向的扩大和拓展并不能掩盖我国环境法纵深发展动力不足的突出问题。不可否认，我国环境法理论研究很大程度上得益于生态学、环境伦理学、环境哲学、环境经济学等非法学学科理论观点和成果的引入。比较而言，环境部门法与其他传统部门法的对话、沟通与互动反而显得不足与乏力。然而，环境法在其自身发展过程中过多地“借鉴’环境伦理学、环境哲学等非法学话语而求新、求异，以及对传统法学的学术传统、法理智慧和规范性方法的“革命”，其实一定程度上是造成环境部门法与其他传统部门法疏远甚至隔绝的根本原因。事实上，与其他传统部门法的对话、沟通和互动，才是我国环境法纵深发展的根本法治动力和基本知识来源①因此，环境法学界绝不应忽视传统部门法理论资源及其规范性方法，而埋头建构一个封闭的、自说自话的部门法。
三、环境问题的跨部门协同：部门法之间的对话、沟通与互动
环境部门法的形成和发展，绝不意味着对环境问题的法律应对和回应是环境法一个部门法的任务。由于环境问题的开放性、复杂性、广泛性，环境部门法与其他部门法之间在对话、沟通与互动的基础之上，形成整体性的跨部门协同的法律合力至关重要。其间，就环境部门法和其他部门法的关系而言，一方面，环境部门法应当积极通过拓展和深化与其他部门法的双向的对话、沟通与互动，汲取其成长、成熟所需要的法学理论和实践养分，使之能够以一种更加成熟的法律理念、更加有效的法律手段应对环境问题的挑战；另一方面，传统部门法不能无视环境部门法价值观念的冲击和挑战及其法律变革的呼吁，改变自身封闭、自恋的部门法心态和思维方式，积极促进其自身理论和实践的开放与变革，并有效地对社会现实环境问题予以回应。当然，既不同于传统部门法的早期“绿化”一一种基于环境问题的法律反应，也不同于环境法目的、价值、理论体系的内向型建构一一种基于环境问题的环境法部门化回应，环境问题的跨部门协同要求环境法与传统部门法从解决环境问题的客观要求出发，打破部门法的观念束缚和理论隔阂，彼此之一种基于不同部门法理论视阈、目的、价值取向、方法论等方面的差异而形成的更高层次的法学理论与实践的交流与整合。无疑，环境法与其他部门法的这种对话、沟通与互动，有利于各自拓宽视阈、拓展思路、重构价值、更新方法，促进环境法与其他部门法的协同发展，也唯有如此，才能有效地推动我国环境问题的法律解决和环境法制的纵深发展。同时，有学者还认为，在环境法与其他部门法的沟通与对话中，每一方秉持自己的问题意识而转变自身审视问题的立场和视角来促进部门法之间的沟通和协调，从而正是通过这种环境法与其他部门法的换位思考一转变惯常审视问题的立场和角度，提出全新的发现问题、解决问题的思路和方法。这种对话有利于我们更加清楚地认识环境法与其他部门法各自的立场、观念和方法，更加明了自身的根基和处境。
(一）建立面向环境问题、以解决环境问题为共同目的的跨部门协同机制
1淡化部门法意识、摒弃学科成见，以解决环境问题的共同目的来消弭部门法之间的理论隔阂和观念差异，提高环境法和传统部门法对于环境问题的应对与回应能力。不可否认，行政主导下的学科划分和学术资源配置体制，是造成我国各个学科山头林立、彼此隔绝的重要原因，我国法学教育与理论研究的部门法意识浓厚、学术成见根深蒂固的现状都与此有关。这种积弊直接造成了我国部门法之间对话、沟通与互动的现实障碍。环境保护实践是检验我国环境法制建设的唯一标准，我国现实与潜在环境问题的严峻挑战，是推动我国环境法与其他部门法之间对话、沟通与互动的现实动力和客观基础。针对环境问题的法律应对和回应，尽管存在着视阈、价值、方法等方面的差异，传统部门法与环境部门法有着环境问题的共同逻辑起点，两者的目的也同样应当是促进部门法对于环境问题的法律解决。因此，无论是环境部门法还是其他部门法，都应当淡化部门法意识、摒弃学科成见、克服现实障碍，从应对环境问题的客观要求出发，消弭部门法之间的理论隔阂和观念差异，并通过部门法之间的对话、沟通与互动，取长补短，以部门法的理论与实践发展为基础，共同解决我国日益严重的环境问题。
2建立环境问题跨部门法学理论和实践研究和交流的学术平台和学术机制。真实、客观地面向 中发现和提炼法学理论问题，并通过承载法律价值的制度与规范去解决环境问题，这不仅是环境法理论研究的根本进路，也是其他部门法理论研究的基本动力。环境法等部门法的理论研究不能停留在部门法内的狭隘视野之内，需要改变部门法研究环境问题的惯性思维和惯常方式，自觉地通过部门法之间的对话、沟通与互动，在环境部门法与其他部门法的交叉地带，秉承批评性、创新性的法学思维方式，发现新的问题、提出新的思路、考虑新的范式、形成新的价值、确立新的制度，最终形成环境问题跨部门回应的法律合力。因此，应当建立环境问题跨部门法学理论和实践研究和交流的学术平台和学术机制，并通过必要的学术资源配置和灵活多变的学术交流形式，鼓励并扶持围绕环境问题的跨部门法学研究和交流，推动环境部门法与其他部门法的共同成果的产出。
3以我国涉及环境问题的相关立法实践活动为基础，推动和促进环境法与其他部门法的协同。近些年来，我国政府、公众和学界对于环境问题的关注不断升温，各项立法活动也越来越多地涉及到环境问题。除了专门的环境与自然资源立法之外，我国民事、刑事、经济、行政等立法活动中，环境问题日益成为一个引人注目的话题。特别是在近几年我国《物权法〉>、《侵权责任法》的起草和制定过程中，以及学界对于制定民法典的呼吁和探讨，既为民法与环境法学界的对话、沟通与互动提出了更为现实的迫切要求，也为其创造了良好的社会氛围和学术空间。例如，在《物权法》、《侵权责任法》的制定过程中曾经出现了民法与环境法学界的对话热潮。《物权法》制定涉及的自然资源物权及其环境保护功能问题、《侵权责任法》涉及的特殊环境侵权及其救济问题，都成为民法和环境法学者共同关注的理论话题的现实动因。加强环境法与其他部门法对话、沟通和互动的一个关键问题是，在环境问题相关立法起草研究和征集意见过程中，应广纳专家和公众的意见和建议，特别是吸收不同法学领域的学者共同参与相关立法的起草研究，改变有关行政部门主导相关立法，以及部门法专家垄断部门法起草研究的不良状况。
(二）当前跨部门协同需要关注的主要法律问
题
1宪法中可持续发展目标和公民环境权的确立问题。近些年来，越来越多的国家在宪法中将可非共和国宪法〉第24条款宣布：通过合理的立法和其他措施，为今世后代的利益而确保环境得到保护。这些措施在促进正当的经济和社会发展的同时，应确保生态上可持续发展与可持续利用自然资源。又如，法国2005年将《环境》纳入到《宪法》之中，它明确规定：为了实现可持续发展，作出满足当代需求的选择时，不应影响后代以及其他民族满足其自己需要的能力。《环境》第6条特别规定：公共政策应当促进可持续发展，协调保护及利用环境与经济发展、社会进步之间的关系。当前，除了需要研究和探讨可持续发展目标在我国宪法中的确立问题，公民环境权入宪问题也需要引起宪法和环境法学界的共同关注。环境法学界既有观点认为，“环境权是一项基本人权，只有将其转化为宪法上的公民权，才能为环境权的保障和制度化、法律化奠定根本基础和制度根基”;也有观点指出，因环境运动而产生的各种宪法上保护环境的特定条款，并不能理所当然地将其视为环境权的确立，它只不过是在环境问题日益严重的情况下向公众发出的呐喊，是对环境保护政策的宣扬、理念的揭示。目前，环境权的学术讨论主要还是局限于环境法学内部，尚未得到宪法学界的反响和回应。探讨环境权入宪的可行性、环境权入宪的具体策略等现实问题，都需要集中宪法学和环境法学的共同智慧。
2环境行政权力及其运行的社会机制问题。在环境保护公共领域政府环境行政权力的介入和环境行政管制的施行，成为各国应对环境问题所采取的主要法律措施和基本法律手段。面对复杂的环境问题，先前行政法的消极法治已于事无补，行政法从消极法治向积极法治的转变成为必然。行政法对环境问题的积极应对，以及国家对环境污染和破坏行为监督管理的日益加强，推动了现代行政法的整体转变。适应现代国家行政服务与效率的要求，环境公共行政对行政法治进行了新的诠释：基于环境公共行政的需要，法律不再仅仅是束缚政府的工具，而且还成为指示政府环境行政的方针和准则，执法者可以从法律目的和原则出发，积极运用日益扩大了的环境行政权力和自由裁量权，针对复杂的环境问题采取及时、有效的行政法律措施。对于我国而言，当前需要行政法和环境法学界共同关注的一个重要问题是如何建立公平且高效的环境行政权力及其运行的社会机制，它可以包含或引申出如下 行政控权的矛盾；如何增强环境行政的实效性，破解地方保护主义等现实难题；如何建立环境行政的信息公开机制、公众参与机制、社会监督机制和政府责任机制；如何将环境行政管制与市场经济手段进行有效的结合；如何通过供给行政、社会行政、助长行政等非权力性授益行为，以及环境行政合同、环境行政指导、环境行政奖励等非权力方法推动环境保护公共目标的实现等。
3适应环境保护要求的民法变革问题。尽管民法作为私法在解决环境问题方面存在着一些局限性，如民法解决环境纠纷的事后补救、司法消极干预、诉讼效力限制等方面，都会影响到民法在环境保护方面的作用，但是，民法在解决环境问题的作用仍然是不可或缺的。吕忠梅指出：在解决环境问题的公法调整手段中，通过启动私法机制，可以有效防止“政府失灵”，从而优化环境资源配置、协调环境保护与经济发展之间关系。与民法进行对话，就是为了在传统民法中寻找解决环境问题的有效策略和方案。在物权方面，环境法学者提出的水资源、森林资源等自然资源物权生态化、矿产资源社会化的主张，将水权、林权等作为一种特殊的准物权以借助于民法权利促进其生态保护的观点，以及建立环境物权（排污权）生态物权的倡议等，都需要民法和环境法学界在未来持续地予以探讨和沟通。在环境侵权方面，应对新型的环境风险侵害以及对于环境本身的损害赔偿问题，也需要发挥环境法与民法学界的共同智慧。而围绕着我国民法典制定的讨论，有环境法学者归纳了其中需要关注的几个具体问题：环境权的创立、民事主体范围的扩张、自然资源物权的生态化、环境资源权利交易的市场化以及强化环境侵权的预防机制并扩展损害填补的范围等。环境问题既向传统民法提出了严峻的挑战，也为民法的创新与发展注入了生机与活力。
此外，环境法与刑法、诉讼法等其他部门法的协同也不可忽视。刑法是打击环境犯罪的有力武器，需要借助于刑法与环境法的对话、沟通与互动构筑环境保护的最后防线②。例如，我国1997年刑法修订中专设的第六章第六节危害环境公共管理秩序罪中第338条规定的重大环境污染事故罪，由于一直以来其犯罪构成仅将环境污染事故造成的人身、财产损害的严重后果作为构成该犯罪的必要条件，而忽视污染事故对环境本身造成的污染损害的生态环境方面未能发挥应有的作用。而最近的《〈刑法〉修正案（八)》对原有的环境污染事故罪作出了新的规定，将污染造成的环境本身损害的环境法益作为独立考量的污染损害后果它体现了我国刑法与环境法学界共同努力的结果。又如，当前，学界和环境行政、司法部门热议的建立环境公益诉讼制度、设立环境法庭等问题，都需要环境法与诉讼法学界的共同关注
