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公共征信机构产生于上个世纪30年代，1934年，世界上第一家公共征信机构出现在德国。此后的20余年间，法国、意大利、智利、土耳其等国家也相继建立了公共征信机构；20世纪60年代以后，公共征信机构的发展逐渐加快，进入了一个高速发展时期。欧洲、拉丁美洲的许多国家都建立了公共征信机构，亚洲、非洲的一些国家也纷纷仿效。目前，世界范围内约有60多个国家建立了公共征信机构，其中，以欧洲的法国、德国、比利时等国家的公共征信机构的发展最为成熟和突出，具有代表意义。因此，我们的研究主要以欧洲国家的公共征信机构为主。在欧洲，有七个国家（奥地利、比利时、法国、德国、西班牙、意大利、葡萄牙）建立了公共征信机构。根据欧洲中央银行行长委员会定义，公共征信机构是“一个旨在向商业银行、中央银行和其他银行监督机构提供有关公司及个人对整个银行体系负债情况信息的系统”，由政府出资，中央银行管理，在建立中央信贷登记系统的基础上，逐步形成的一个全国性的数据库网络系统。有的公共征信机构既包括针对企业的公共系统，也包括对个人的公共系统，服务于该机构所在国家的所有金融机构。
公共征信机构的出现晚于私营征信机构。由于私营征信公司存在一定的局限性，许多国家的法律和监管框架也不鼓励私人部门信息共享。因此，一些国家建立了由中央银行或金融监管当局负责运行的中央信贷登记系统。目前，建立了公共征信机构的国家的信息分享方式主要有两种。一种是公共征信机构与私人征信机构并存，二者相互补充，如德国、意大利等国家。这种模式选择的背景主要是由于法律、社会信用基础等外在条件的制约，单一的公共征信或私人征信都无法满足市场的需要，难以发挥完整的征信作用，因此选择这种模式来弥补效能缺失，形成一个完整的征信体系。另一种是一个国家的信息分享几乎完全依靠公共征信系统，例如法国。选择这种模式的国家，主要是由于国内法律在隐私保护等方面规定的非常严格，没有留下私人征信机构发展的空间。同时，也有一些国家信用意识较差，市场需求不足，没有征信基础，只能依赖政府用强制手段推行，因此只建立了公共征信机构，例如泰国和波兰。
经验表明，公共征信机构的出现虽然晚于私营征信机构，但是，它是为弥补私营征信机构的效能缺失而建立的。因此，公共征信机构对一国征信发挥着重要作用，有助于降低商业银行信息收集和信用风险管理成本。根据雅派利和帕格诺的研究，通过逆向选择模型的验证，如果银行除了解自己本地客户的信息外没有其他的垄断力量，他们就永远不想分享信息，因为这样会消除他们的利润，将市场转变为一个充分竞争的市场。同时，也因为私营征信机构无法协调这样一个机制，通过政策干预来建立一种信息分享机制就十分的可行。公共征信系统的强制信息分享可以刺激竞争、获得相关效率收益，通过向中央银行提供关于进入金融机构的贷款的实时数据，减少银行评估信贷风险方面的错误，促进银行体系的稳定性。实际上,这可能已经成为许多国家建立公共征信系统的一个决定性理由。公共征信系统降低了维持老关系甘肃金融GANSUFINANCE2008·5和建立新关系的风险，帮助人们更快建立信任，鼓励新的竞争者进入信贷市场，刺激价格竞争和产品的创新。
国外公共征信模式运行特点
（一）以欧洲为代表的公共征信系统
1.参加公共征信机构和信息交换的强制性。公共征信机构一般由政府投资建立，不以盈利为目的，由中央银行或金融监管当局负责运作和管理，主要目的是为了满足商业银行的贷款决策和风险管理需要，便于金融监管当局对金融机构风险暴露的监管，以及为货币政策的制定和宏观经济的分析提供数据服务等。在行政权的介入下，监管当局强制要求本国所有金融机构参加公共征信机构。同时，参加公共征信机构的金融机构的信息交换也是强制性的，即数据报送也是强制性的。依照法律的规定，处于中央银行监管之下的所有金融机构必须按要求提供数据，例如比利时的公共征信机构的管理权就被赋予了比利时国家银行，所有在比利时建立的信用机构都被强制性的要求负有报告义务。一般来说，信息首先从参加金融机构流向公共征信系统，每家机构必须定期提供有关自己发放的每笔贷款的数据。公共征信系统将各家银行发放给同一借款人的贷款数据集合起来，以便得到该借款人总的负债情况。同时，公共数据库内的数据也被自动地或应要求提供给每个参加机构。这也是目前公共征信机构建立国家普遍采用的双向数据流运作模式的原因之一。
2.公共征信机构准入的全面性。其在于参加公共征信机构的金融机构不是一家或几家的参与，而是全体参与，即在一国范围内、中央银行监管下的所有金融机构的全体参与。在奥地利，根据皇家法令，可以将负有报告义务的机构扩大到其他金融机构以及某些类别的保险公司；在法国、葡萄牙和西班牙，参加机构扩展到了财务公司；在葡萄牙扩展到了信用卡公司；在德国扩展到了保险公司。
3.公共征信机构信贷数据采集设置“门槛”。公共征信系统并不是收集所有贷款的数据，而是设置数据采集的“门槛”，即按最低贷款规模要求报告数据。最低贷款规模要求在各国各不相同：在德国、奥地利等国家最低贷款规模要求非常高，必须提供数据的要求只针对负债总额超过300万德国马克的借款人；而葡萄牙、法国、比利时等国家的最低贷款规模要求很低。法国要求参加本国公共征信机构的所有金融机构必须每月报送高于68万法郎的贷款，葡萄牙要求所有的贷款机构、财务与租赁公司以及信用卡公司，都必须每月向中央银行报告超过1000葡萄牙埃斯库多的违约贷款和逾期信息以及关于这些贷款的担保信息。
在同一欧洲大陆，为什么形成了上述两种截然相反的最低贷款规模要求呢？这主要是由各国的公共征信机构发挥的作用不同决定的。在德国等国家，由于最低贷款规模要求高，公共征信机构只针对大型借款人，其公共征信机构的数据库内的信息存量就比较少，中小型贷款并未进入数据库。但是，该国私营和公共征信机构并存，在很大程度上，由于最低贷款规模要求划出了公共征信机构不再参与的市场领域，私营征信机构填补了中小型贷款信息收集以及信用报告的出具等市场空白，形成了与公共征信机构各自占有市场、相互补充的征信体系。公共征信机构的作用只在于监测、跟踪大型借款人的信用状况和风险承担能力。而在法国、葡萄牙等国家，公共征信机构最低贷款规模要求低，原因在于其公共征信机构包含了消费者贷款，法国、比利时更是建立了专门收集消费者贷款信息的公共征信系统。其公共征信机构由于信息收集的全面性，占有了其国内全部或大部分的市场，公共征信机构在其本国征信体系中发挥着主流作用，私营征信机构不存在或只占有极小额的市场。公共征信机构在各自本国发挥的作用不同，使各国在制度设计和安排上不同。
4.公共征信机构服务对象的特定性。公共征信机构的运行原则始终围绕为参加机构保密和保护单个借款人隐私而进行。因此，公共征信机构的服务对象是特定的，不面向社会大众和各类机构。一般来说，只针对被授权的中央银行工作人员和报送信息的金融机构，其中被授权的中央银行工作人员出于监督目的主动查询使用公共征信机构，严格意义上并不算是公共征信机构的服务对象；而报送信息的金融机构，由于与公共征信系统之间建立了双向数据流，因此才是公共征信机构的服务对象，也是公共征信系统数据的使用者。
（二）发展中国家的公共征信系统
许多发展中国家也建立了公共和私营征信系统，但总体而言以公共征信系统为主。现阶段拉丁美洲已有17个国家建立了公共征信系统，是发展中国家中征信制度最广泛普及的地区。许多拉美国家是在有私营征信公司后才建立其公共征信公司的，例如阿根廷、巴西、智利等国。与欧洲的公共征信系统相比，拉丁美洲国家建立的公共征信系统有以下几个特点：一是在收集信息的类型方面，拉丁美洲地区几乎所有国家的公共征信系统都收集借款人正面和负面的信息。同时，拉丁美洲的大多数公共征信系统收集公司的贷款评级数据，而欧盟的7家公共征信系统中只有两家收集这一信息。二是数据“门槛”设置方面，拉丁美洲有9个国家没有设最低贷款规模要求。同时，在保留信息的时间方面，该地区实行公共征信系统的国家中有一半以上保留数据达10年以上。虽然保留信用信息的时间较长，但拉美大部分国家的公共征信系统只向金融机构提供借款人当前月份的数据。三是服务对象方面，大部分国家的公共征信系统只向那些向其提供数据的金融机构信息。阿根廷目前在信息方面最为开放，通过互联网和光盘向公众提供公共征信系统的一些信息。发展中国家的公共征信系统很少向公共部门的用户收费，但在一些国家，私营部门要获取企业或个人的信息，须向公共征信系统付费。
国外征信模式对我国的借鉴与启示
（一）我国征信体系建设应以公共征信模式为主导
公共征信模式能够极大地保护债权人的利益，尤其是在法律制度不太健全的国家，公共征信模式的这一优点对于一国征信体系健康、快速的发展就具有极其重要的意义。而从我国的实际情况来看，我们国家信用体系建设的外部环境比较差，群众信用意识淡薄，征信业发展历史较短，最关键的是我国征信业发展缺乏立法的支持，信用管理领域的法律缺位，无法也不具备发展私营征信的客观条件。同时，从我国征信体系建设情况来看，目前正在运行中的征信系统，就已具备了公共征信模式的特点，非营利性质的、中央银行主导、所有的金融机构参加的全国联网运行的企业和个人信用信息基础数据库自建成运行后就得到了社会各界的关注与好评，其在满足金融机构防范和管理信用风险需要、服务于货币政策和金融监管方面，发挥着越来越重要的作用。因此，我国的国情决定以公共征信模式为主是我国征信业健康快速发展最适合的选择。
（二）引入公共联合征信制度
规范我国的市场经济秩序，建立社会信用体系，是一项复杂而艰巨的系统工程，包括许多方面的内容。如前所述，传统的公共征信模式有其制度上的缺陷，随着一国经济市场化程度的不断提高，将在一定程度上限制一国征信业的发展。同时，从世界范围看，建立了公共征信模式的国家大都依据各自国家国情的不同，对传统的公共征信制度进行了改良，公共征信模式的内涵和外延也都发生了较大的改变。目前，我国征信业的发展还比较落后，虽然全国统一的数据库建立并运行，但是数据覆盖面主要限于金融机构，这就使企业、个人的信用状况无法得到全面准确的记录，企业、个人的信用行为也没有受到应有的监控和约束。为了切实解决数据分散的瓶颈问题，充分发挥该模式的优势，扬长避短。我们建议，在确定我国征信业走公共征信模式道路的基础上，在未来的发展过程中应对其具体的运作模式进行改良，使之更符合我国国情发展的需要。也就是引入公共联合征信制度，具体而言就是“以政府推动为核心、以企业和个人征信系统为依托、以建立联合征信为发展目标”。
“以政府推动为核心”，就是要发挥政府的协调和整合作用。我国政府对资源的调动和调控能力非常强，在实现信用信息互通和共享，解决信息分散问题方面，政府的参与非常重要。
“以企业和个人征信系统为依托”，就是要紧紧依托已建成并运行的企业和个人征信系统。数据的集中、互联互通以及共享都必须基于这两个系统。这样的安排不仅是为了避免重复建设，造成不必要的资源浪费，更重要的是这两个系统发展较为成熟、运行稳定，并已在我国征信体系中扮演着重要的角色，应在此基础上不断的发展完善。企业和个人征信系统不仅是公共征信模式改良的基础，也是我国征信业良性发展的基础。
“以建立联合征信为发展目标”，就是在以后的发展过程中，为实现信息共享、便于控制和管理，应当建立公共联合征信制度，实现会员制管理。公共征信机构的参加单位，不仅仅限于中央银行监管下的所有金融机构，还要包括企业和个人信用信息比较集中的部门，例如工商、海关、法院、电信、技术监督、税务、财政等部门。要求参加机构向企业和个人征信系统报送数据，而公共征信机构向参加机构提供各项查询服务，互惠互利，有效实现信息集中及共享。
（三）特许经营应贯穿征信业发展始终
虽然我国以公共征信模式为主，但是并不是意味着私营模式不能存在，在我国的法律制度上并没有严格限制公共或私营征信市场范围的法律。因此，市场经济中，私营模式仍有其发展的空间。为了避免信息数据的滥用，保护国家信息安全和商业秘密与个人隐私，促进公共征信和私营征信二者和谐有效发展，特许经营就必须贯穿整个征信业发展始终。
特许经营是指在设立专业征信机构和信用评级机构以及其他涉及搜集、计算机处理或国际传递利用个人资料的征信活动，均需相关主管部门核准许可，并经登记和发给执照。征信业是从事企业和个人信用信息搜集、整理、储存、加工的特殊行业，从业水准要求高，技术性特别强，如果对其市场进入、变更、退出不加以管理和限制，不仅容易导致低水平的重复建设，形成资源浪费，也会加剧盲目竞争，使征信机构自身失信行为泛滥，影响正常的征信市场秩序。但在对不同类别、不同性质的征信机构和征信活动的许可上，应有不同的资质条件和许可规定，以利于促进形成各具特色、平等竞争的征信组织体系。
参考文献：
[1]《征信与中国经济国际研讨会文集》，中国人民银行征信管理局遍，中国金融出版社2004年9月版。
[2]《征信理论与实践》，杜金富、张新泽、李跃、王振营著，中国金融出版社2004年7月版。
[3]《征信体系和国际经济》，玛格里特·米勒编，王晓蕾、佟焱、穆长春译，中国金融出版社2004年9月版。
[4]世界银行门户网站:worldbank org/research/
[5]《澳大利亚征信行为守则》
[6]Argentina Data Protection Law
法制体系意义的社会保障，最早成型于欧洲（广为人知的是德国1883～1989年俾斯麦的社会保障法，而在英国则可追溯到1601年伊丽莎白的济贫法［Poor－law］）。在世界各国，社会保障的管理体制已发展变化出多样化的特征，十分简括地说，德国、希腊的“行业自治（行业工会管理），政府补助、监督”特征与美国、英国的“政府主导、统一管理”特征，可称为两大不同模式。中国在经历了近代落后沉沦的百年苦痛和1949年以来，特别是改革开放以来经济社会发展的奋起直追之后，社会保障体系也正在加速建立、健全，其管理体制模式的选择，应如何考虑？
新近的一种意见，是主张我国应当主要借鉴德国“自治”模式，“劳资分类，政府（财政）担保，主管部门行政监管（财政则“保持距离”），社保自成系统，自我平衡，自我发展”――这里的关键点，是中国为什么应以“自治”型的“自成系统”为取向？上述意见的论据主要是：（1）德国为社保“创始国”，最有“发言权”；（2）德国的社保100多年走得相当平稳；（3）这符合我国国情；（4）这符合社保制度的本质。然而，上述四点论证并不具备最低标准的严谨性。第一，德国是创始者，并非就能天然地成为社保体系管理模式的“定于一尊”者，否则还有什么英、美模式和其他模式生长的空间和多样化发展的必要性呢？第二，事实上德国近几十年的社保走得并不平稳，其自治型社保体系的“自我平衡”，在养老这个最主要、最具代表性的领域早已不能实现，不得不由联邦政府提供财政补助来弥补亏空，这种补助在1996年已高达812亿马克，占联邦支出的17.82%，成为联邦政府最大项的社会福利开支。也就是说，“自我平衡”在德国早已难以为继，“自我平衡”被打破后的“自治”，也在很大程度上只具有形式意义了（德国已有人建议改行一种统一的、由税收筹资的基本养老金制度）。第三，“自治”恰恰不符合中国国情。德国社保制度的源头，可追溯到那里中世纪矿工们自己组织的“集体金库”，并深受19世纪社会主义思潮推动的工人运动的影响，因而比较强调行业牵头的“自治”性，而中国恰恰没有这样的国情和传统。第四，要说社保制度的本质，是其“互济”、“共济”的功能，即成为市场经济“减震器”和“安全网”的公共产品属性，这才成为超越微观主体眼界、也超越一般行业眼界的“社会性”保障，因而美、英式的“政府主导、统一管理”模式，倒是更在形式上与这一本质贴近。德国出于历史上的遗留因素和一些不得已的原因采取“行业自治”的管理体制，其实倒更容易引起“社保制度的碎片化（分割化）”弊端而与其本质发生背离，德国联邦政府以财政资金超越自治“自我平衡”的介入，可理解为对这种背离的一种社会性矫正。
作了上述这种分析，我们已可以（从“驳论”角度）得出中国不应走“自治”取向之路，而应走政府主导“共济型”取向的社保管理体制之路的认识。然而，对此还有必要（主要从“立论”角度）指出如下两点：
第一，中国是世界上最大的二元经济和单一制国家，二元经济弥合过程，必然产生主要来自乡村的、巨量累积至以数亿计的社会保障对象，而他们毫无“行业自治”的传统；同时，单一制国家又相对有利于推行最终覆盖全体国民、实行全社会统筹的社会保障，以求低社会成本地与人力资本（劳动力）在统一市场中的“无壁垒流动”相配套，因而在管理体制上也必然倾向于政府主导的“共济型”。
第二，中国是坚持社会主义市场经济道路的大国，社会主义与中国特色的结合，也内在地要求贴近基本社会保障管理体制的“政府主导、统一管理”模式。当然，由于起点低和多种制约因素，基本社保的覆盖面在中国只能渐进扩大，基本社保的标准在相当长的历史时期内也只可能是有节制的较低水平，但这些并不能否定在我国以政府主导型体制为取向的必要性，相反，我们在我国黄金发展期与矛盾凸显期的交织状态中，已经可以清楚地观察到：在中国只有选择政府主导的“共济型”社保体制，才可能保证无动乱地完成其低标准渐进覆盖过程，服务于建设全面小康社会与和谐社会的目标；如走“自治”取向之路，却很有可能在城镇化、工业化进程中孕育出一系列的社保待遇“不患寡患不均”的不安定因素，乃至某些触及政治层面的不良因素。在中国，社会保障从政治角度来看甚至可以说：“共济”为主则安，“自治”为主则乱。
二、中国基本社保资金的管理形式取向：机构的“单独预算”，还是公共财政框架下的复式预算？
政府必须介入的基本社会保障，不论是采取基金积累制、现收现付制还是两者结合的“部分积累制”，在我国已遇到了一个资金管理形式问题上的重要选择（这一选择也直接影响社保制度体系的规范性、稳定性和可持续性），即是应取向于管理机构负责的“单独预算”，还是取向于公共财政框架下的复式预算？
主张前者的依据，主要来自前述“自治型”与“共济型”权衡中对于“自治型”的偏爱，认为保证社保制度“自成体系、自我平衡、自我发展”的重要条件与标志，就是“实行单独预算制”。那么分析了“自治型”在中国的不可取，实际上就已经可以知道“单独预算制”的不匹配。
但在这里如果作一下稍微展开的考察，还可以知道，所谓社保机构负责的“单独预算制”本身，就是一个混乱概念和假问题。在现代公共财政的基本理念中，最主要的一条原则，就是一个政权体系只能有一套预算，不可能形成部门、机构的“单独预算制”――部门的、机构的一般收支预算，都必须纳入通盘的公共收支预算；另外，再加上社保预算和国有资本经营预算，可以成为公共财政框架下与公共经常收支预算并列的三个相对独立的组成部分，来共同构成一套相互间可以统筹协调、有效联通的复式预算。这种公共财政下具有公共资金“完整性”的现代意义的预算，是贯彻科学发展观和实施全局性统筹协调必不可少的运行载体，是使国家和人民最高利益能够落实于公众资源配置的基本制度保障。具有“完整性”的预算再加上国库集中收付制度，便有望实施公共资金运行的全面、全程监督，包括保证基本社保资金的安全性和使用及时性，不被挪用和不被拖延。因此，“单独预算制”其本身的基本概念就是无法成立的。
如果戴上部门利益的有色眼镜，可能会认为，所谓单独预算制，是表明机构、部门可以掌握用钱的权力，殊不知公共财政中，用钱的决策权力决不在机构、部门，包括不在财政部（以往财政业务环节所实际掌握的“自由裁量权”，正在公共财政的“自我革命”中日渐缩小），而只能是归于预算的审查批准机构――立法机构，在我国即是全国人大和地方人大。财政部门在复式预算运行过程中，应尽之责是会同各有关部门（包括复式预算要涉及的社保机构、国资机构等），处理好编制、执行等具体工作。如何用钱，应透明地体现于预算，而预算的决定权，只能是归于人大（及其所代表的全局利益）。这种资金管理形式上现代意义的预算形式取向，是以制度安排来防止公权分割、扭曲、异化，服务于实现国家和人民的最高利益（也就是经济学语境中的“追求社会总福利最大化”），是内涵于市场经济的整体模式和合理有效提供公共产品、构建和谐社会的客观要求的。
三、中国基本养老社保资金筹集形式的取向：收费还是征税？
养老是社保体系中最具代表性和普遍性的重大事项。前述关于我国社保管理体制和基本社保资金管理形式取向的分析，正是我们讨论基本养老社保资金筹集形式发展方向的逻辑前提。既然从完成中国经济社会现代化的全局高度看，应取向于政府主导的“共济型”社保管理体制和公共财政复式预算的资金管理形式，那么将筹资的具体形式作顺理成章的考虑，就应当是在我国逐步创造条件，争取推出规范、稳定、低运行成本的社会保障税，即争取实现基本养老社保（“社会统筹”部分）的“费改税”。
社会保障税是与市场经济相匹配的现代复合税制体系中的一种“目的税”（earmarked tax），既带有专款专用的特征，又可以把税收的法治化、规范性、透明度等属性施加到资金“专用”领域，特别适合于以制度安排可持续地支撑由国家介入的基本养老社保系统的运转，天然地适合于作为基本养老社保“社会统筹”部分的筹资形式。美国分税分级体制中联邦级掌握的“工薪税”，即是其社会保障税，成为养老基本社保的主要筹资手段（由雇员和雇主各付一半，并在某个数量之下，有占雇员年工薪总额固定比例的限制），是适合于全社会统筹和劳动力在统一市场内无壁垒自由流动的市场经济客观需要的。在不能不取向于“政府主导的共济型”社保管理体制的中国，在逐步提高基本社保统筹级次，按照中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求，“条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹”的方向下，当然应当在战略层面上借鉴美国模式的经验，选择以社会保障税与之相匹配。至于养老金的个人账户部分，可以继续以缴费形式运行，也可以税的形式收上来后再拆分作实，与此都是并行不悖的关系。
新近一种颇有代表性的意见，是认为社保“费改税”不是目前的国际大趋势，也不适合我国的国情，主张坚持缴费制。其实，所谓的“国际大趋势”并不能直接用来说明中国应有的取向，正如同谈论“国企私有化”是不是国际大趋势而与“中国应该怎么办”之间的关系，不足为据。至于说费改税不适合我国国情的论证依据，该项意见中主要有如下几点：（1）税的特征是其“无偿性”，而费的特征是其“补偿性”，即“缴费数量与受益程度之间基本存在着一对一的对称的关系”，而我国社保“应该加强这种联系，弱化‘大锅饭’的税性，强化‘私有性’的费性”（“建立个人账户就等于建立了个人产权，这就是费的意义。费改税以后就不可能进入个人账户了”）。（2）费改税使统账结合的制度“人为地复杂化了”，税费之间的比例难以全国统一。（3）难以界定纳税人范围和农民工与务农农民的税率。
这三个论据都是站不住脚的：第一，社保税对应的是基本养老的社会统筹的部分，这一部分恰恰不是强调和着眼于“一对一”的补偿性（要真是这样就不可能存在社保的“互济”、“共济”功能和公共产品属性了），社保费与税“统筹”的实质，都是一种“蓄水池”和“大锅饭”，当然是最必不可少的规范的“大锅饭”。所谓“强化‘私有性’的费性”的必要功能，只能由以后“新人”所做实的个人账户承担。实行社保税并不影响个人缴费的拆分，税务部门征收含有个人缴费的社保税，可以同时将征收明细送社保机构，后者可根据征收明细中个人缴费数量记入个人账户，即使将来个人账户全部做实，也只需要将社保税中个人缴费部分划入个人账户而已，只是技术性的操作问题。瑞典等国的经验已表明，个人账户的存在并不妨碍税务征收的实施，社保税的征收也不妨碍个人账户制度的运行。第二，既然社保税针对的是基本养老的社会统筹即“共济”的部分，又既然是为全社会统筹情况下劳动力在全国统一市场中的无壁垒自由流动提供配套条件，那么当然在税率和待遇标准上要实行全国统一，这并不存在什么“复杂化”的问题。至于另当别论的个人账户，如需要做实，税的规范化统一，丝毫不妨碍其继续保持适当的多样化和复杂性。第三，社保税的纳税人范围，可以和缴费覆盖范围扩大的原理一致，而渐进地扩大，我国费改税出台时，可考虑首先覆盖进城务工人员，种田农民待条件成熟后再考虑，这里也完全不存在什么逾越不了的困难和硬障碍。
总之，基本养老资金筹集形式的“费改税”，是我国经济社会转轨中使社保逐步定型并可持续发展的必然合理取向，我们应当胸怀全局、出以公心来看待这个问题。
四、当前我国部分地区基本养老费的税务机关征收办法应何去何从？
在确立了前面三大取向之后，这个在现实生活中正饱受争议（具有强烈的部门利益背景）的问题就可以很明白地得到回答了：既然长远的发展方向应是“费改税”，又既然有不少地方已实行了税务机关代为收缴的办法，那么至少应允许当前已实行这一办法的地区继续运行和进一步积累经验，并可适当鼓励未实行的地区向此办法靠拢。
从国际经验和我国实际情况看，税务机关征收的正面效应都是十分明显的。结合我国实践，应当指出：
1、我国37个征缴地区（含省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团）中，已有18个地区全部或部分由税务机关征收基本社保费。在改革过程中国务院赋予税务机关征收社保费的职能，是针对上世纪九十年代劳动保障部门和经办机构集收、支、管职能于一身，难以实施有效监管的体制弊病而采取的重要举措，有利于规范和完善社保体制，健全社保基金管理机制，增强基金的安全性。所以当前应审时度势推动这项工作，而不是走回头路。
2、由税务机关征收社保费，可充分利用目前已超出39万人的地税专业征收队伍，避免再单独搞一套人马专门负责社保费征管工作，符合政府行政体制改革的方向，有利于充分利用行政资源，节约行政成本，降低征收成本，提高征管效率；也有利于将经办机构（全国约12万人）从社保费征缴工作中解脱出来，集中力量做好社保社会化管理服务工作。
3、税务机关征收，有利于提高征管力度，操作上具有简便高效的优势。税务机关能够较为全面地掌握企业工资发放情况和生产经营信息，可以便捷地通过对比税收申报和缴费申报，显著提高缴费基数的准确性，而且税务机关征收也更具有威慑力和制裁力，能够有效地防止偷、漏、拖欠等问题。据统计，2005年，实行税务机关征收地区的基本养老费收入增长23.6%，明显高于经办机构征收地区18.7%的增长幅度。事实上，我国除社保费外，税务机关还已经承担起了其他一些原由主管部门负责征收的规费，如残疾人就业保障金等。
4、实行税务机关征收社会保险费，与个人缴费拆账、个人账户记录、参保人权益确定等问题并不矛盾。个别地区在个人缴费拆账方面存在的个别问题，并不是税务征收本身的问题，与经办机构配合不到位也有关系，对此应通过加强部门间协调，明确税务机关和经办机构职责，建立信息共享和披露机制等措施加以解决。国际经验（瑞典等）也已表明，个人账户的存在并不妨碍税务征收的实施。
5、实行税务征收与我国社会保障管理模式相适应。从国际经验看，在由政府组织实施社保的国家，如美国、英国等，都从机构设置、征收效率以及行政成本角度考虑，由税务机关征收社保费。德国等国家之所以由社会保险经办机构征收社会保险费，是因为这些国家实行社保的行业自治，而且即使在这类国家中，也有实行税务征收的，如荷兰。我国不宜简单比照德国等国的做法。
[关键词]征信 个人征信体系模式 私营征信体系 公共征信体系
一、引言
目前各国征信体系，在征信主体、发展模式、法律框架等方面，都存在巨大的差异，不同的征信体系，其特点和优劣各有不同。当今国际上较流行的个人征信模式主要有两种：私营征信体系和公共征信体系。由于不同国家的文化背景和社会、经济基础各不相同，因此信用体系的构建没有一成不变的模式，必须根据本国的具体情况，选择适当的发展模式。
国内外专家学者在这方面做了大量的研究工作。在征信体系发展模式方面：卡罗・奇萨(2004)对比了公共征信与私营征信的优劣，提出公共征信主要有三点优势：第一，能覆盖各种情况，覆盖面比较广；第二，能提供高质量的信息，并能对总体有清晰认识。第三，公共征信机构可以提供长期而且稳定的服务。罗伯特・开普勒(2004)提出：公共征信机构与私营征信机构，并不是相互取代的关系，而是可以高效率共存的互补体。这样，不但可以全面地满足市场需求，而且还可以促进市场竞争，促使征信机构提供高效、高质量的服务。他同时提出，在公共征信和私营征信共存的情况下，完善的法律环境和监管框架是保障两种模式有效运转的关键。任兴洲(2004)认为，公共模式更加有利于保护系统的信息安全，能较大程度地保护个人隐私，而私营模式则主要在于其市场化程度较高、市场空间大、服务范围广，有利于在更大范围内提供信用调查和咨询服务。
二、两种模式的比较
1.私营征信体系
私营征信采取市场化的运作模式，主要存在于美国、英国等国家；公共征信则存在于大部分的欧洲国际，如法国、德国等。美国的个人信用征信体系是第三方独立征信机构的运作模式，即由工商企业、征信专业公司和授信机构共同发挥作用，以独立且市场化运作的征信服务企业为征信主题。总的来说，个人征信局的数据提供方主要包括以下四个方面：(1)来自于提供消费者信用工具和服务的金融机构(包括商业银行)和其他授信机构。(2)处于第三方地位的数据处理公司，主要搜集有关消费者社会经济行为的数据。比如估算消费者的收入和估算消费者的消费形态等等。(3)与消费者寻求贷款过程中发生的查询行为相关的数据。(4)个人征信局的最后一类数据来源是所谓的公共记录。这里的公共记录指的是政府机构掌握的而且对公众开放的政府数据或记录。必须指出的是，只有与个人经济行为相关而且对公众开放的数据，才会被个人征信局采集和使用。
2.公共征信体系
欧洲中央银行行长委员会(the committee of Governors of the ECB)将公共征信系统定义为：“一个旨在向商业银行、中央银行以及其他银行监管当局提供有关公司及个人对整个银行体系的负债情况信息的信息系统。”从这个定义可以看出，各国的公共征信体系虽然在细节上有所差别，但总体来说，在机构安排、搜集数据种类以及对参与的金融机构提供信贷数据的典型政策方面，都有着许多共同特点。公共征信最典型的代表有法国、德国、比利时等国家。
多数公共征信机构由中央银行或银行监管机构设立，作为中央银行的一个部门，而没有私营机构参加。征信机构的运作也不采取市场化的运作方式。欧洲的公共征信系统通过各自的中央银行管理，为金融监管而服务。多数欧洲国家都采用公共征信体系，比如以德国、法国为代表的一些欧洲国家采用中央信贷登记进行公共征信。这些国家中央银行建立中央信贷登记系统，主要是由政府出资，建立全国数据库的网络系统，征信加工的信息主要供银行内部使用，服务于商业银行防范贷款风险和央行金融监管及货币政策决策。公共征信体系下，处于中央银行监管之下的所有金融机构必须强制性地参加公共征信系统。管理公共征信系统的规则是通过法规确定并严格被执行的，而不是像私营征信那样，由参与者之间通过合同和协商的方式来确定。这也是公共和私营两个征信系统最主要的差别之一。公共征信机构通过强制手段获得数据，被监管的金融机构通过法律或决议被迫强制报送数据。因此对大多数公共征信机构来说，最大的(有时甚至是唯一的)数据来源是商业银行和其他金融机构，只有被授权的中央银行工作人员和报送数据的金融机构才被允许进入公共征信系统。由于欧洲公共征信系统具有强制性特征，因此惩罚措施对与参与者的约束和整个系统的良性运转起着很关键的作用。根据世界银行的调查，在欧洲的公共征信系统下，行政惩罚措施对未提供数据或未提供正确信息的金融机构始终具有很强的威慑作用，通常情况下，金融机构都能定期准确地提供信息，惩罚就很少实施。
通过以上两种模式的介绍，我们可以发现两者互有优劣。私营征信模式和公共征信模式的两种征信体系在设立目的、运作方式、法律体系以及监管等方面有很大的差异。私营征信模式以满足信用市场需求为目的，采用商业化的运作方式，能够提供多样化的征信产品。公共征信模式主要为政府的金融监管服务，以强制性的规定采集数据，在数据方面也有很多限制。在很多文献中，两种个人信用征信体系之间是相互替代的关系。但最近的研究发现，这两种个人信用征信体系并不是简单的替代关系，而是可以同时共存，相互补充的。究竟要采取哪种模式，这与一个国家的经济发展程度、社会和法律背景有很大的关系，没有一个万能的模式，而要根据各自的不同情况而具体问题具体对待。
三、我国个人信用征信体系模式的选择
一国个人征信体系模式的选择并是要根据各国的国情而定的，与一国的法律、文化背景有关。从发展目标看，我国个人征信应该是市场化运作模式，即在个人征信产业中引入竞争机制和私营经济实体。在个人社会联合征信体系下，社会对个人信用产品的需求是多样的，采取私营征信模式可以提供各种不同的个人征信产品，满足社会需求。私营征信模式下市场和竞争是调节的主要手段，通过优胜劣汰，可以逐渐形成一些具有国际竞争力的大型个人征信公司，培育中国自己的征信业。私营征信模式的缺陷在于数据覆盖面较窄，同时也比较容易侵犯个人的隐私权。在个人社会联合征信的环境下，大量的基础数据被分散于各个政府部门中，目前尚没有法律明确规定政府部门必须公开其数据。这种情况下，私营征信机构的数据来源也是十分困难。
综合国际经验和我国的实际情况，我国个人信用征信体系的发展可以采取私营和公共共存的模式。这样做至少有3个好处。首先，在目前我国个人信用征信体系尚未建成的情况下，依靠政府力量可以在短时间内建立起大型且覆盖面广泛的基础数据库，这是私营经济的力量无法比拟的；其次，政府建立基础数据库，可以利用行政手段从各政府公共部门强制性获得个人的基本信息数据，从而避免了私营征信机构在获取基础数据时的弱点：第三，基础数据库阶段的公共模式可以更好地保护个人和金融机构的隐私和机密，尤其是在目前我国个人征信立法几乎空白的情况下，防止信用信息被滥用。
在个人征信增值服务的环节则可以考虑采取私营征信模式，引入多种经济成分，培育市场竞争机制。社会对个人征信产品的需求是多样化的，因此在建成基础数据库的前提下，在信用产品的深加工和增值阶段，则应该使用私营和市场化的运作模式，以满足个人征信市场多样化的需求。在信用增值服务阶段，私营机构不需要再从分散的各个政府部门采集数据，而可以直接从建成的基础数据库中获取原始数据，当然数据的获取是有代价的。获取原始数据后，私营征信机构可以根据自己的市场定位，运用自己的评价模型，或者将原始数据和自己掌握的其他数据综合到一起，开发各种不同的信用评分产品。个人社会联合征信由于涉及到社会的各个方面，其功能也不再局限于为金融监管服务，因此更适合于采取市场化的私营征信模式。但在中国目前的情况下，完全依靠私营征信模式建立个人信用征信体系存在一定的困难，因此必须先从以公共模式为主，适当引入民营资本做起，逐步过渡到以私营征信模式为主、市场化的运作方式。
四、在我国建立个人征信体系的意义
在我国，建立征信体系是防范金融风险的重要途径。我国的市场经济建设要求有良好的个人信用环境，而在个人信用环境的建设中，征信机制的建立是其核心内容。在我国建立个人征信体系具有以下现实意义：
1.调查验证他人的信用，使赊销、信贷活动中的授信方能够比较充分地了解信用申请人的真实资信状况和如期还款能力；通过信用信息的传输来降低信用信息不对称的困境，从而约束市场交易各方的行为，使授信方的风险降到最低。
2.节约交易成本。征信是由专门的征信机构负责对个人的信用状况进行调查评定，专业征信机构的出现是社会分工的必然结果，有利于提高社会运行的效率，节约单笔信用交易的成本，减少社会和个人时间成本。
3.个人征信系统的完善还起到对失信者的惩戒及提高社会信用观念的作用。由于征信机构掌握的信用信息覆盖面广，信用结果的传播速度也快，失信惩罚机制的作用能得到最大限度的发挥，使个人认识到守信的重要，失信获得的利益是暂时的而经济惩罚则是长期的、广泛的。征信还可以起到一种无形的导向作用使信用变成一种潜在的经济资源，信用报告可以成为政府、企业或个人进入信用社会的一种资格证明，成为从事契约活动的通行证，从而对个人的行为起到制约和规范的作用，提高全社会的信用观念。
参考文献：
[1]王小奕.世界部分国际征信系统概述[M].中国城市出版社，2002.
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[3]曹红丽.论中国个人征信体系建设[J].集团经济研究，2007，(19).
【关键词】征信市场 建设模式 选择
一、征信机构和信用产品是征信市场的顶梁柱
1、国内征信机构的外延与分类
狭义上的征信机构指专门从事信用信息采集、处理、评价、传播、以营利为目标的信息服务机构。广义上讲，凡主要业务是通过提供信用信息帮助经济主体规避风险的机构都可以叫做征信机构。目前我国的征信机构大致有四类：一是政府事业部门，直接从事信息的收集、归类和查询服务。如中国人民银行征信中心；二是由政府主管部门派生或隶属的“三产”机构，其征信业务直接依赖于主管部门的“分配”，如挂靠各级工商部门的服务公司；三是其他类咨询中介机构，如会计师、资产评估事务所、投资咨询公司等；四是专业从事征信业务的社会机构，如资信评估、信用调查公司等。
2、社会征信机构的类型及信用产品
信用信息登记机构负责采集、整理和加工借款人的历史信息，并制作成信用报告，提供给贷款机构进行信贷决策，或提供用人单位等其他用户合法使用。由政府运营的信用信息登记机构为公共征信机构，由非政府机构运营的一般称为信用调查公司。目前，权威的公共征信机构有中国人民银行组征信中心，组建了全国企业和个人信用信息基础数据库，私营征信机构一般没有能力单独建立大型数据库。信用调查机构指根据客户要求，以购买、访谈等形式搜集、获得有关信用信息并向客户提供信用报告的机构。我国现有信用调查公司260多家，新华信、华夏和邓白氏是该类机构的代表，各调查公司主要通过新闻媒体；被调查企业；政府部门和有关机构获得企业信用数据。当前我国信用调查市场处于开发阶段，业务发展缓慢，迄今为止也未出现具有重大影响的信用调查机构。目前包括邓白氏、益百利、环联和艾可飞在内的全球四大征信机构已悉数进驻中国。信用评级机构是在信用记录基础上采取综合论证方式对企业信用意愿和偿债能力进行分析评价的专业机构，大多诞生于20世纪80年代后期，目前全国有资信评估机构80多家。除了少数评估机构业务开展达到一定规模外，大部分评估机构经营不理想，被发改委（企业债券市场）、人民银行（银行间债券市场）、保监会（保险机构投资债券市场）认可的资本市场评级机构有5家，分别是中诚信、大公、联合、远东资信、新世纪。标准普尔、穆迪、惠誉世界三大评级机构已经以参股、开设子公司和成立代表处的方式进入中国市场。信用担保机构是从事担保、再担保业务及相关融资服务，并独立承担代偿责任的专业化信用服务机构，按出资方划分为三类：政策性担保机构、商业性担保公司和互担保组织。信用担保公司近几年来发展迅速，据人民银行调查，目前全国有担保公司3000多家。
二、制约我国征信市场发展的瓶颈问题
1、缺乏有效的法规支持
现行《商业银行法》 “商业银行应当保障存款人的合法权益不受任何单位和个人的侵犯”及《反不正当竞争法》有关侵犯商业秘密的规定在一定程度上制约了信用数据的收集与使用。《行政许可法》实施后，与征信业相关的许可法规尚未出台，使得征信机构在信息采集、披露和准入管理等环节上无法可依。各地区出台的一些地方性法规、制度和单项政策，缺乏宏观指导作用。
2、缺乏统一的行业监管
突出表现在信用评级和担保等中介征信机构领域。人民银行从2003年停止了对资信评估机构的审批，虽然国务院赋予人民银行管理征信业的职能，但监管缺乏明确的法律规定。证监会、发改委也涉足评级业的监管；信用担保机构的监管暴露出来的问题尤其令人担忧，担保机构实行“谁出资、谁管理”的方式，主管部门挂靠在各级发改部门，监管手段亟待加强。
3、征信市场供求双重不足
以借款企业资信评级为例，首先作为最大客户的金融机构对外部评级的公信力存在疑虑。其次，企业信用评级在扩大信用交易方面作用不显彰，不能直接给企业带来融资效益，因此主动申请评级的企业较少。另一方面，征信行业整体水平不高，人才短缺现象十分突出，从业人员大多是以会计财务专业背景，还有部分兼职人员，有实力提供符合市场需求的高端信用产品的机构较少。
4、数据封锁制约市场做大
从国外经验看，一个国家征信行业能否健康迅速发展，关键在于有关资信方面的信息和大多数数据能否比较“透明”，能否通过合法的、公开而有效的渠道被征信机构获取。从目前各政府部门对征信机构开放数据情况看，只有工商部门基本实现了部分数据向公众开放，但不完整，各地区开放程度也不一致，且是有偿开放，数据的电子化程度也在一定程度上制约了信用信息的联网共享。
5、政策扶持的措施有限
一是政府扶持资金较少。信用担保行业高风险、低收益，应在营业税减免、风险准备金提取方面实行政策扶持。个别省财政较为薄弱，通常注入一笔启动资金后缺乏后续补偿机制。目前，列入国家营业税减免的担保机构仅有255家；二是缺乏合理的引导机制和有效的监管手段，虽然人民银行发文要求在贷款申请、贷款利率等方面给予优惠和优先，但落实存在许多不确定因素，对行业发展作用有限。
三、国外征信市场的发展经验
1、发展模式
美国模式：美国拥有高度发达的私营征信体系，并逐渐向欧洲、拉美和亚洲等国家扩展。美国第一家信用局于1860年在纽约成立，它是世界上最早出现的信用局。经过充分市场竞争，目前在美国征信领域形成了益百利、环联、艾可飞三巨头垄断的局面，美国3家公司都是世界级的信用管理公司。欧洲模式：以公共征信体系见长，以强制性的公共征信为主，由各国中央银行管理的“向商业银行、中央银行以及其它银行监管当局提供有关公司及个人对银行体系的负债情况的信息系统”。近年来，欧洲国家也出现了与公共征信系统互补的私营征信局。
2、经营模式
国外征信机构和主要信息提供者的关系可分为两类。一类是互助型征信机构，征信机构由主要的信息提供者投资，其客户也主要是信息提供者；另一类是金融机构等主要信息提供者与征信机构共同建立一个协会或俱乐部性质的组织，共同决定成员间信息共享的方式，任何征信机构若想获得该组织的信息，必须首先成为组织成员。
3、监管模式
美国式：私营市场化运作为主，政府不作投资或组织，也不实施任何经营许可，完全由市场去规制。市场的启动和认可完全依靠市场经济法则，靠行业的自我管理而成长，利益导向是核心，政府通过立法规范各方行为，使参与者均能按照一定的游戏规则，遵循市场规律自由地开展竞争。欧洲式：政府仅负责提供立法支持和监管征信体系，征信机构的存亡，取决于其在多大程度上满足投资者的需求。但由于中央银行信贷登记系统掌握了企业和个人的信贷信息，中央银行在征信活动中扮演着重要的角色。非征信国家式：一些发展中国家属于“政府驱动型”模式，政府不仅是征信市场的监管者，而且是征信业发展的直接推动力。国家一般会对征信机构的市场准入、资格认定以及业务核准的等做出明确规定，而且有的监管当局（主要是中央银行）还直接参与设立评级机构。
4、立法情况
监管模式由监管主体、监管对象、监管内容和监管措施构成，体现这些内容的主要形式就是立法。以美国为例，在20世纪60-80年代，在信用立法方面集中制定了《公平信用报告法》、《平等信用机会法》、《公平债务催收作业法》、《诚实租借法》和《电子资金转账法》等一系列征信法律，对保护消费者隐私权，规范信用交易秩序，明确失信惩罚机制，起到了积极的作用。除法律外，美国政府还出台了一些信用管理规则，如统一消费者信用准则和统一商业准则。
四、对发展我国征信市场的启示
1、社会征信机构应成为征信市场的经营主体，市场化运作是我国征信模式的基本选择
目前我国征信业的市场化运作基本形成，一些原行政机构下属的征信机构，在运作上也基本采取市场化的方式。社会征信机构的信息来源广泛，能更好地向社会提供信用信息服务。同时，市场竞争的压力，会促使社会征信机构不断创新信用产品。选择社会征信机构为主的市场化模式有利于调动社会上的一切积极因素（资金、人才等）投入到征信体系建设中，而不必政府大量投资。
2、以公共信用信息基础数据库为基础，建立多层次、全方位的征信服务体系
现阶段我国公共信用信息数据库应主要为金融监管服务，而不是向社会提供商业化服务，以避免挤出民营资本进入征信行业。另一方面，公共信用信息数据库不大可能全面覆盖我国的征信服务市场，不大可能满足全社会的信用需求。?因此，我国征信服务体系应该由少数拥有全国基础信息资源的综合性征信机构及众多提供信用增值服务的区域性、专业性征信机构组成，从而形成在信用信息采集环节资源整合、信息共享，在信用评级、信用担保等增值服务各具特色、平等竞争，适应不同需求的征信服务体系。
3、我国征信业宜先从信贷征信起步，走金融征信到联合征信的发展道路
国务院对征信体系建设十分重视，总理专门批示“从信贷征信起步”。从发达国家经验看，银行是最大的信用信息提供者和需求者，决定了现代征信的主体是信贷征信。银行信息共享的资源较充分，人民银行推动建立的企业和个人信用信息基础数据库已顺利实现全国联网并发挥了重要作用。为了充分发挥征信市场的作用，应从信贷征信起步，尽快扩展到整个金融领域，并最终扩展到全社会，走联合征信的发展道路。
4、建立和完善征信法规体系，为征信机构发展创造良好的外部环境
美国经验证明，信用管理法规的出台，大大促进了征信业在法制化轨道上健康发展。征信业是个经营信用信息的特殊行业，如果信息被滥用，会严重损害企业和消费者的权益。相关法规的实施，既严格规范了信用报告的使用，有效地保护了借款人的合法权益，并给了借款人改善自身信用的权利，不应单纯地强调保护隐私而阻碍征信业的发展。我国征信业尚在发展初期，征信立法必须尽快提上议程，否则，行业的混乱和信息的滥用会葬送社会征信机构的发展。
5、吸收国外政府经营和企业自由经营模式的优点，特许经营是我国征信业发展的必然选择
我国征信业的发育不能单纯依靠市场自发形成，市场作用相对较慢，且在国外机构的压力下，国内征信业很难很快壮大，对于一个独立性要求很强的国家，信用数据被别人控制的后果是不可想象的。因此，政府应积极推动特许经营，吸收国外政府经营和企业自由经营模式的优点，充分发挥政府的宏观主导，避免社会征信机构的无序经营，保障征信服务能在较短时间内以较低的成本覆盖国内的主要大中型企业和大多数居民。
【参考文献】
[1] 戴根有、万存知：建设我国企业和个人征信体系研究[Z].
现行森林生态效益补偿制度存在严重的法律冲突，即国家林业局、财政部的规范性文件与我国《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《立法法》、《森林法》、《森林法实施条例》等一系列上位法存在严重冲突，其采用的“征用无偿、管护有偿”模式的实质是漠视农民的财产权。笔者采用波斯纳分析范式(法律的经济分析)，即以森林生态效益补偿制度法律冲突为分析对象，以各行为主体的成本收益为分析工具，定性分析和定量分析相结合，探究森林生态效益补偿制度法律冲突背后的经济逻辑，以解释一个存在严重法律冲突的制度在实践中得以贯彻的原因。
(一)国家林业主管部门的成本收益分析
1．公益林的区划面积。欲获得森林的生态效益，必须获得森林。主要发挥生态效益的森林，称为公益林。公益林作为一种公共产品，只能由各级政府提供。依公益林的重要程度不同，主要由中央政府、省级政府分别统筹。2000年颁布的《中华人民共和国森林法实施条例》(以下简称《森林法实施条例》)第八条规定:“省、自治区、直辖市行政区域内的重点防护林和特种用途林的面积，不得少于本行政区域森林总面积的百分之三十。”根据1999－2003年第六次全国森林资源清查结果可知:全国森林面积17490．92万hm2，其中防护林面积5474．63万hm2，特种用途林面积638．02万hm2［20］。防护林和特种用途林合计6112．65万hm2，占全国森林面积的34．95%。可见实现《森林法实施条例》要求的30%并不是一件难事，但是国家林业局并不满足于此。公益林是以林地为准进行区划的，故统计中的公益林面积实际指的是公益林地的面积，记为公益林(地)。到2007年，经国家认定的公益林(地)面积为1．05亿hm2，约占全国林地总面积的37．2%。其中，按地类分，有林地5300万hm2，占公益林(地)面积的50．5%;疏林地293．3万hm2，占2．8%;灌木林地3440万hm2，占32．8%;灌丛地100万hm2，占1．0%;未成林造林地346．7万hm2，占3．3%;宜林地486．7万hm2，占4．6%。此外，还有地方公益林(地)约7666．7万hm2［21］。国家级公益林(地)加上地方公益林(地)合计1．82亿hm2，在数量上甚至超过了全国森林面积1．75亿hm2。到2012年，国家级公益林由1．05亿hm2调增为1．24亿hm2，占新统计的全国林地面积3．04亿hm2的40．8%［22－23］。国家林业局超额完成了任务，政绩显著。那么，国家林业局通过什么途径在短短时间里就取得这么显著的成绩?窍门在成本上。
2．单位面积成本。对国家而言，公益林可以是自有的，也可以是非自有的。将现成的非国有森林(如集体所有的森林或个人所有的森林)转为公益林有3种途径:(1)行政征收;(2)行政征用;(3)无偿征收或无偿征用。公益林单位面积成本=直接成本+交易费用等间接成本。公益林面积=总补偿金额/直接成本。在计算公益林面积时，间接成本反映不出来。不同情况的直接成本C1是不一样的，差别很大:(1)如果是现成的国有公益林，只需要维持成本，即C1=国有公益林的管护费用C11;(2)如果是新造国有公益林，直接成本包括公益林的营造、抚育、保护和管理，即C1=国有公益林的造抚费用C12+国有公益林的管护费用C11;(3)如果是将现成的非国有林转为公益林，直接成本包括非国有林的征收或者征用费用、征收或者征用之后公益林的管护费用，即C1=非国有林的征收或者征用费用C13+国有公益林的管护费用C11。在国家级公益林区划中，主要是上述(1)和(3)两种情况。如果能够不支付非国有公益林的征收或者征用费用C13(即无偿征收或者无偿征用)，那上述(1)和(3)两种情况的成本就一样了。国家林业局在2001年试点森林生态效益补偿制度时没考虑对非国有林的有偿征用问题，采用的是“征用无偿、管护有偿”的模式，即“森林生态效益补助资金的补助对象，至少在试点阶段，只能考虑生态公益林管护费的补助，暂不能考虑地方财政、林业部门和林农等减收部分的补偿”［24］。这个“暂不考虑”没有时间限制，从2001年试点到现在，10多年过去了，还没有考虑征用补偿问题。
3．收益分析。国家区划公益林的目的是为了获取森林生态效益，因此可以用森林生态效益作为国家的收益指标。国家的收益B1=公益林面积×单位面积的生态效益=(总补偿金额/直接成本C1)×单位面积的生态效益。收益B1与直接成本C1成反比。如果采用“征用无偿、管护无偿”模式，即取C1=0，理论上的最大公益林面积可以无穷大，实际上由于受到一个国家林地面积的限制，理论上的最大公益林面积只能修正为一个国家的林地面积，又由于一个国家不可能把所有林地都区划为公益林，于是理论上的最大公益林面积再修正为政府自定的公益林面积。我国实际区划的占全国林地40．8%的公益林就是由政府自定的。如果采用“征用无偿、管护有偿”模式，即取C13=0，C1=C11，实际可得的公益林地要小于“征用无偿、管护无偿”模式，但大大高于“征用有偿、管护有偿”模式。如2001年试点时，总补偿额只有10亿元，如果只考虑管护费用C11每公顷补助75元，就可以得到1333．3万hm2的公益林，如果还要考虑非国有林的征用费用C13，则可得到的公益林就少多了。从成本收益上分析，国家会优先选择“征用无偿、管护无偿”模式，次优选择“征用无偿、管护有偿”模式，万不得已才选择“征用有偿、管护有偿”模式。
(二)省级林业主管部门的成本收益分析
在森林生态效益补偿制度的实施过程中，省级林业主管部门的收益B2主要体现在对公共管护费用的统筹支配上，因此B2可以用公共管护费用的金额作为衡量指标。在2001－2003年的试点阶段，公共管护费用占中央财政全部管护补助10亿元的30%，即B2=3亿元。以福建省为例，2001年参加试点的面积为86．67万hm2，中央管护补助6500万元，仅省林业厅统筹的公共管护经费就有1950万元。2004－2005年，公共管护费用占中央财政全部补偿基金20亿元的10%，即B2=2亿元。2006年，公共管护费用占中央财政全部补偿基金30亿元的10%，即B2=3亿元。从2007年开始，公共管护费用的提取标准为每年每公顷固定提取3．75元。在森林生态效益补偿制度的实施过程中，省级林业主管部门的成本C2=行政管理所增加的管理成本C21+筹集资金所增加的成本C22。本来省级政府已经向国家林业局、财政部作出承诺要自行消化财政减收、经营者减收和职工社会保障等问题，“自行消化”肯定是要筹集资金的，但是相关部门把责任往市、县政府一推，自然就不要成本C22了。如福建省财政厅、林业厅2001年12月31日印发的《福建省森林生态效益中央财政补助资金试点工作实施方案(暂行)》规定“地方各级政府要做出承诺，自行消化解决”。与收益B2相比，行政管理所增加的管理成本几乎可以忽略不计。省级林业主管部门是一个纯获益的主体。省级林业主管部门不仅几乎不需要成本，同时还可以改变中央财政补偿基金的用途。中央财政补偿基金一直都是按照国家级公益林的管护需要进行测算的，至于征用补偿(即所有者损失的补偿)，本来是要地方政府“自行消化”的。但是实际上，除了少数几个经济发达省份比中央财政补偿标准有所提高(如2010年中央财政补偿基金的补偿标准为非国有公益林每年每公顷补150元，江西补157．5元、福建补180元、广东补240元、浙江补255元、江苏补300元、北京补600元等)外，绝大多数省份并没有提高。为使基层工作能够进行下去，只能把中央财政补偿基金中的补偿性费用(全部费用扣除公共管护费用后的余额)的一部分作为集体、个人的征用补偿(所有者损失的补偿)。如根据福建省财政厅、林业厅2010年3月29日颁发的《福建省森林生态效益补偿基金管理暂行办法》第五条的规定进行换算，福建省每年每公顷公益林补偿的180元是这样分配的:公共管护支出3．75元，补偿性支出(含所有者森林综合保险费支出4．5元)176．25元。补偿性支出(扣除保险费后的余额171．75元)按照权属不同分为3种情况:(1)属于国有的，171．75元全部用于管护支出;(2)属于集体所有的，171．75元被分成3块，即村集体组织监管费15%计25．80元、直接管护费20%计34．35元、由全体村民共享的所有者补偿费65%计111．60元;(3)属于个人所有的，171．75元全部支付给所有者个人，个人要承担全部管护责任。根据2011年11月5日颁发的《浙江省森林生态效益补偿基金管理办法》第七条的规定，浙江省用于集体、个人所有的国家级公益林直接管护费也只有37．50元/hm2。与国有单位相比，集体、个人拿到的钱在量上是相等的，但在说法上有很大的不同，实际上是用压缩直接管护费的办法挤出一项所谓的“所有者补偿”，目的是为了便于在基层开展工作。虽然金额一样，但因为说法不同，就把一个“无偿征用”的事演绎成“有偿征用”的事，从而减少交易成本。
二、“征用无偿、管护有偿”模式的可行性解释
虽然“征用无偿、管护有偿”模式由于漠视农民的财产权而引发了一系列法律冲突，但在现实中仍然具有一定的可行性。具体表现在以下5个方面。
1．历史上以法律冲突的形式剥夺农民财产权的情况较多。笔者在通读大量史料的基础上对这个问题进行了专门研究，此处限于篇幅不便展开。在我国工业化、城市化的历史进程中，农民一直是原始积累的贡献者。这一特殊国情对“征用无偿、管护有偿”模式的实施非常重要，将大大减少交易成本。
2．在自然保护区的问题上已经有过无偿征用的成功先例，为国家级公益林(地)的区划奠定了坚实的基础。1994年国务院制定的《自然保护区条例》采用的就是无偿征用的模式。截至2000年底，全国已建各种类型自然保护区1276处，面积1．23亿hm2，占国土面积的12．4%，其中林业系统管理的自然保护区909处，面积1．03亿hm2［25］。林业系统自然保护区与国家级公益林有很大的重合比例，为2001年的国家级公益林“征用无偿、管护有偿”模式的实施奠定了坚实的基础。将已经被无偿征用的林业系统自然保护区直接转为国家级公益林即可，因原来没有任何补助，现在至少还有管护补助，农民肯定愿意，使交易成本大大降低。
3．在宣传上可以采取比较委婉的说法。“无偿征用”是法律名称，是实质，但不好听，可避开该字眼，采用比较委婉的说法。2001年国家林业局的调查报告采用“暂不考虑”农民减收的说法［24］。财政部、国家林业局2001年11月26日下发的《关于开展森林生态效益补助资金试点工作的意见》换为另外一种说法。按照该说法，征用补偿、管护的责任均不在中央政府，中央政府只对国家级公益林的管护进行补助，至于征用补偿(对经营者减收的补偿)则要地方政府“自行消化”，而所谓“自行消化”也不是什么硬指标，只需地方政府“做出承诺”即可，实际上地方政府最后让农民自己“自行消化”掉了。2004年《中央森林生态效益补偿基金管理办法》第四条再次改变说法，在资金标准不变的情况下，将“管护补助”(分为管护人员费用、公共管护费用)改名为“补偿基金”(分为补偿性费用、公共管护费用)，补偿性费用“用于重点公益林专职管护人员的劳务费或林农的补偿费，以及管护区内的补植苗木费、整地费和林木抚育费”。对比可发现，所谓“补偿性费用”不过是管护人员费用的另一个说法，但是容易使人把管护人员费用误以为是征用补偿费用，从而掩盖“无偿征用”的本质。这种说法的改变调整有助于降低交易成本。
4．集体林权制度改革滞后16年为“征用无偿、管护有偿”模式的实施提供了极大的便利。1987年6月30日中共中央、国务院的《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》第三条要求“集体所有集中成片的用材林，凡没有分到户的不得再分”，这一停就是16年，直到2003年才重新启动以“均山到户”为主要内容的改革［26－27］，到2011年，集体林权制度改革还在稳步推进中，发证率86．65%［28］。由于绝大多数集体山林在2001年时还没有像耕地那样分山到户，政府只需与村委会谈判，基本不需要与村民个人接触，这为“征用无偿、管护有偿”模式的实施提供了极大的便利，减低了交易成本。国家级公益林的实际权属比例(国有59．52%、集体34．06%、个人及其他6．42%)也可以验证这个观点［21］。
现行森林生态效益补偿制度存在严重的法律冲突,即国家林业局、财政部的规范性文件与我国《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《立法法》、《森林法》、《森林法实施条例》等一系列上位法存在严重冲突,其采用的“征用无偿、管护有偿”模式的实质是漠视农民的财产权。笔者采用波斯纳分析范式(法律的经济分析),即以森林生态效益补偿制度法律冲突为分析对象,以各行为主体的成本收益为分析工具,定性分析和定量分析相结合,探究森林生态效益补偿制度法律冲突背后的经济逻辑,以解释一个存在严重法律冲突的制度在实践中得以贯彻的原因。
(一)国家林业主管部门的成本收益分析
1.公益林的区划面积。欲获得森林的生态效益,必须获得森林。主要发挥生态效益的森林,称为公益林。公益林作为一种公共产品,只能由各级政府提供。依公益林的重要程度不同,主要由中央政府、省级政府分别统筹。2000年颁布的《中华人民共和国森林法实施条例》(以下简称《森林法实施条例》)第八条规定:“省、自治区、直辖市行政区域内的重点防护林和特种用途林的面积,不得少于本行政区域森林总面积的百分之三十。”根据1999-2003年第六次全国森林资源清查结果可知:全国森林面积17490.92万hm2,其中防护林面积5474.63万hm2,特种用途林面积638.02万hm2[20]。防护林和特种用途林合计6112.65万hm2,占全国森林面积的34.95%。可见实现《森林法实施条例》要求的30%并不是一件难事,但是国家林业局并不满足于此。公益林是以林地为准进行区划的,故统计中的公益林面积实际指的是公益林地的面积,记为公益林(地)。到2007年,经国家认定的公益林(地)面积为1.05亿hm2,约占全国林地总面积的37.2%。其中,按地类分,有林地5300万hm2,占公益林(地)面积的50.5%;疏林地293.3万hm2,占2.8%;灌木林地3440万hm2,占32.8%;灌丛地100万hm2,占1.0%;未成林造林地346.7万hm2,占3.3%;宜林地486.7万hm2,占4.6%。此外,还有地方公益林(地)约7666.7万hm2[21]。国家级公益林(地)加上地方公益林(地)合计1.82亿hm2,在数量上甚至超过了全国森林面积1.75亿hm2。到2012年,国家级公益林由1.05亿hm2调增为1.24亿hm2,占新统计的全国林地面积3.04亿hm2的40.8%[22-23]。国家林业局超额完成了任务,政绩显着。那么,国家林业局通过什么途径在短短时间里就取得这么显着的成绩?窍门在成本上。
2.单位面积成本。对国家而言,公益林可以是自有的,也可以是非自有的。将现成的非国有森林(如集体所有的森林或个人所有的森林)转为公益林有3种途径:(1)行政征收;(2)行政征用;(3)无偿征收或无偿征用。公益林单位面积成本=直接成本+交易费用等间接成本。公益林面积=总补偿金额/直接成本。在计算公益林面积时,间接成本反映不出来。不同情况的直接成本C1是不一样的,差别很大:(1)如果是现成的国有公益林,只需要维持成本,即C1=国有公益林的管护费用C11;(2)如果是新造国有公益林,直接成本包括公益林的营造、抚育、保护和管理,即C1=国有公益林的造抚费用C12+国有公益林的管护费用C11;(3)如果是将现成的非国有林转为公益林,直接成本包括非国有林的征收或者征用费用、征收或者征用之后公益林的管护费用,即C1=非国有林的征收或者征用费用C13+国有公益林的管护费用C11。在国家级公益林区划中,主要是上述(1)和(3)两种情况。如果能够不支付非国有公益林的征收或者征用费用C13(即无偿征收或者无偿征用),那上述(1)和(3)两种情况的成本就一样了。国家林业局在2001年试点森林生态效益补偿制度时没考虑对非国有林的有偿征用问题,采用的是“征用无偿、管护有偿”的模式,即“森林生态效益补助资金的补助对象,至少在试点阶段,只能考虑生态公益林管护费的补助,暂不能考虑地方财政、林业部门和林农等减收部分的补偿”[24]。这个“暂不考虑”没有时间限制,从2001年试点到现在,10多年过去了,还没有考虑征用补偿问题。
3.收益分析。国家区划公益林的目的是为了获取森林生态效益,因此可以用森林生态效益作为国家的收益指标。国家的收益B1=公益林面积×单位面积的生态效益=(总补偿金额/直接成本C1)×单位面积的生态效益。收益B1与直接成本C1成反比。如果采用“征用无偿、管护无偿”模式,即取C1=0,理论上的最大公益林面积可以无穷大,实际上由于受到一个国家林地面积的限制,理论上的最大公益林面积只能修正为一个国家的林地面积,又由于一个国家不可能把所有林地都区划为公益林,于是理论上的最大公益林面积再修正为政府自定的公益林面积。我国实际区划的占全国林地40.8%的公益林就是由政府自定的。如果采用“征用无偿、管护有偿”模式,即取C13=0,C1=C11,实际可得的公益林地要小于“征用无偿、管护无偿”模式,但大大高于“征用有偿、管护有偿”模式。如2001年试点时,总补偿额只有10亿元,如果只考虑管护费用C11每公顷补助75元,就可以得到1333.3万hm2的公益林,如果还要考虑非国有林的征用费用C13,则可得到的公益林就少多了。从成本收益上分析,国家会优先选择“征用无偿、管护无偿”模式,次优选择“征用无偿、管护有偿”模式,万不得已才选择“征用有偿、管护有偿”模式。
(二)省级林业主管部门的成本收益分析
在森林生态效益补偿制度的实施过程中,省级林业主管部门的收益B2主要体现在对公共管护费用的统筹支配上,因此B2可以用公共管护费用的金额作为衡量指标。在2001-2003年的试点阶段,公共管护费用占中央财政全部管护补助10亿元的30%,即B2=3亿元。以福建省为例,2001年参加试点的面积为86.67万hm2,中央管护补助6500万元,仅省林业厅统筹的公共管护经费就有1950万元。2004-2005年,公共管护费用占中央财政全部补偿基金20亿元的10%,即B2=2亿元。2006年,公共管护费用占中央财政全部补偿基金30亿元的10%,即B2=3亿元。从2007年开始,公共管护费用的提取标准为每年每公顷固定提取3.75元。在森林生态效益补偿制度的实施过程中,省级林业主管部门的成本C2=行政管理所增加的管理成本C21+筹集资金所增加的成本C22。本来省级政府已经向国家林业局、财政部作出承诺要自行消化财政减收、经营者减收和职工社会保障等问题,“自行消化”肯定是要筹集资金的,但是相关部门把责任往市、县政府一推,自然就不要成本C22了。如福建省财政厅、林业厅2001年12月 31日印发的《福建省森林生态效益中央财政补助资金试点工作实施方案(暂行)》规定“地方各级政府要做出承诺,自行消化解决”。与收益B2相比,行政管理所增加的管理成本几乎可以忽略不计。省级林业主管部门是一个纯获益的主体。省级林业主管部门不仅几乎不需要成本,同时还可以改变中央财政补偿基金的用途。中央财政补偿基金一直都是按照国家级公益林的管护需要进行测算的,至于征用补偿(即所有者损失的补偿),本来是要地方政府“自行消化”的。但是实际上,除了少数几个经济发达省份比中央财政补偿标准有所提高(如2010年中央财政补偿基金的补偿标准为非国有公益林每年每公顷补150元,江西补157.5元、福建补180元、广东补240元、浙江补255元、江苏补300元、北京补600元等)外,绝大多数省份并没有提高。为使基层工作能够进行下去,只能把中央财政补偿基金中的补偿性费用(全部费用扣除公共管护费用后的余额)的一部分作为集体、个人的征用补偿(所有者损失的补偿)。如根据福建省财政厅、林业厅2010年3月29日颁发的《福建省森林生态效益补偿基金管理暂行办法》第五条的规定进行换算,福建省每年每公顷公益林补偿的180元是这样分配的:公共管护支出3.75元,补偿性支出(含所有者森林综合保险费支出4.5元)176.25元。补偿性支出(扣除保险费后的余额171.75元)按照权属不同分为3种情况:(1)属于国有的,171.75元全部用于管护支出;(2)属于集体所有的,171.75元被分成3块,即村集体组织监管费15%计25.80元、直接管护费20%计34.35元、由全体村民共享的所有者补偿费65%计111.60元;(3)属于个人所有的,171.75元全部支付给所有者个人,个人要承担全部管护责任。根据2011年11月5日颁发的《浙江省森林生态效益补偿基金管理办法》第七条的规定,浙江省用于集体、个人所有的国家级公益林直接管护费也只有37.50元/hm2。与国有单位相比,集体、个人拿到的钱在量上是相等的,但在说法上有很大的不同,实际上是用压缩直接管护费的办法挤出一项所谓的“所有者补偿”,目的是为了便于在基层开展工作。虽然金额一样,但因为说法不同,就把一个“无偿征用”的事演绎成“有偿征用”的事,从而减少交易成本。
二、“征用无偿、管护有偿”模式的可行性解释
虽然“征用无偿、管护有偿”模式由于漠视农民的财产权而引发了一系列法律冲突,但在现实中仍然具有一定的可行性。具体表现在以下5个方面。
1.历史上以法律冲突的形式剥夺农民财产权的情况较多。笔者在通读大量史料的基础上对这个问题进行了专门研究,此处限于篇幅不便展开。在我国工业化、城市化的历史进程中,农民一直是原始积累的贡献者。这一特殊国情对“征用无偿、管护有偿”模式的实施非常重要,将大大减少交易成本。
2.在自然保护区的问题上已经有过无偿征用的成功先例,为国家级公益林(地)的区划奠定了坚实的基础。1994年国务院制定的《自然保护区条例》采用的就是无偿征用的模式。截至2000年底,全国已建各种类型自然保护区1276处,面积1.23亿hm2,占国土面积的12.4%,其中林业系统管理的自然保护区909处,面积1.03亿hm2[25]。林业系统自然保护区与国家级公益林有很大的重合比例,为2001年的国家级公益林“征用无偿、管护有偿”模式的实施奠定了坚实的基础。将已经被无偿征用的林业系统自然保护区直接转为国家级公益林即可,因原来没有任何补助,现在至少还有管护补助,农民肯定愿意,使交易成本大大降低。
3.在宣传上可以采取比较委婉的说法。“无偿征用”是法律名称,是实质,但不好听,可避开该字眼,采用比较委婉的说法。2001年国家林业局的调查报告采用“暂不考虑”农民减收的说法[24]。财政部、国家林业局2001年11月26日下发的《关于开展森林生态效益补助资金试点工作的意见》换为另外一种说法。按照该说法,征用补偿、管护的责任均不在中央政府,中央政府只对国家级公益林的管护进行补助,至于征用补偿(对经营者减收的补偿)则要地方政府“自行消化”,而所谓“自行消化”也不是什么硬指标,只需地方政府“做出承诺”即可,实际上地方政府最后让农民自己“自行消化”掉了。2004年《中央森林生态效益补偿基金管理办法》第四条再次改变说法,在资金标准不变的情况下,将“管护补助”(分为管护人员费用、公共管护费用)改名为“补偿基金”(分为补偿性费用、公共管护费用),补偿性费用“用于重点公益林专职管护人员的劳务费或林农的补偿费,以及管护区内的补植苗木费、整地费和林木抚育费”。对比可发现,所谓“补偿性费用”不过是管护人员费用的另一个说法,但是容易使人把管护人员费用误以为是征用补偿费用,从而掩盖“无偿征用”的本质。这种说法的改变调整有助于降低交易成本。
关键词：帐套；工资管理；柔性框架；“公地式”数据存储；B/S
中图分类号：TP319 文献标识码：A 文章编号：16727800（2012）011008104
作者简介：张立新（1975-），男，乌鲁木齐职业大学现代教育技术中心高级实验师，研究方向为计算机网络、Web技术与数据库。
1 系统体系结构
1.1 系统的功能框架
按模块划分的原则，工资管理系统分成以下主要功能模块：人事信息管理、工资信息管理、系统信息管理。本文重点介绍工资信息管理模块的设计与实现。
1.2 工资信息管理模块
工资信息管理模块是工资管理系统的核心部分。根据学校财务需求，该模块应具有以下功能：
（1）有强大的用户自定义功能，能自定义多套工资标准，即工资帐套，为每个工资帐套自定义工资项目，为每个工资项目设计项目计算规则，如基本输入项、公式计算、所得税计算、分组计算等。各工资表可通过登录用户名或身份证号进行关联来互相引用数据，工资自动计算，以满足学校不同类型员工的工资结构不同的需求。
（2）实现用户自定义信息的虚拟数据存储模式，提高系统资源的利用率。
（3）有方便、快捷的公式编辑器，设定工资项的计算公式。
（4）简单、人性化的修改功能。包括个别修改和批量修改。
（5）灵活方便的自定义审核功能。可按部门、角色和个人等流程顺序来审核工资。
（6）快速工资查询。满足个人查询、帐套查询、模糊查询等多种查询方式。
（7）具备柔性系统的特点：自定义功能的设计，剔除量身定做软件的专有性，提高适应性和可移植性；模块化设计、提高扩展性，包括横向和纵向的扩展性，节约人力物力财力。
基于以上分析，工资管理模块主要有：帐套管理、工资表管理、工资汇总、工资审核、月末处理5个子系统，限于篇幅，本文重点介绍帐套管理和工资表管理模块。
1.2.1 帐套管理子系统
工资帐套管理，即工资标准管理。由于学校教职员工分类逐渐细化（包括在职、校内聘用、院聘、临时工、退休、校外聘用等），不同类型员工采用不同工资标准，各部门每月都有几套工资标准，且工资标准并非一成不变，故财务要求可以针对不同类型员工制定不同工资标准，包括工资帐套、工资项目及其计算规则制定。该子系统功能较复杂，实现较难，主要包括以下几项功能：
（1）工资帐套管理：用于新建、编辑和删除工资帐套。可定义帐套的名称、包含的人员及员工类型、审核方式、数据生成与浏览方式、当月上报截止日期等，用于为员工选择工资帐套，后期工资的计算、查询和汇总都依据帐套管理进行处理，这正是工资帐套的意义所在。
（2）工资项目管理：包括新增、修改和删除某一工资帐套的工资项目，其中新增和修改工资项目包括设定和修改工资项目的类型，包括录入项、计算项、所得税项和分组计算项。
1.2.2 工资表管理子系统
工资表管理是工资管理模块的核心部分，实现工资表的生成、查询、修改、打印等功能，包括：
（1）准确生成工资表：根据人事档案的部门和人员信息，结合帐套定义的人员包含信息和自定义的工资项目动态实时地生成空工资表，也可按指定的历史月份数据生成工资数据。
（2）多种方式工资查询：个别查询和帐套查询，满足用户不同的查询需求。
（3）功能丰富的工资表处理方式：工资的单个条目复制、个别修改和批量修改、删除工资条目等。
（4）强大的输出功能：工资条和工资表输出，以不同形式满足用户不同场合的需求。
2 实现柔性的关键技术分析
2.1 “公地式”数据存储模式
为使柔性系统支持多个自定义数据结构，保证低开销，本文采用 “公地式”数据存储模式，使用规则如下：预先设定系统资源分配规则，系统中建立一张或几张公共数据表，为该表建立若干列，并限定字段类型，每个自定义数据结构拥有若干个特征属性，用户自定义数据结构时，系统根据特征属性的数据类型，对应将公用表中若干列的使用权分配给该自定义结构，并记录每个自定义结构的使用权分配情况。取得列使用权的自定义结构在录入数据时，就可将自己的数据存入公用表中对应的列，实现公共表的公用，而不需要为每个用户自定义数据结构再单独新增数据表。
每个自定义数据结构对应一张虚拟数据表。例如，用户按年月自定义了多个工资帐套，每个帐套包含当月的多个工资项目，每个帐套都有数月的工资信息，但所有的工资信息都根据所属帐套和年月按一定的规则存储在公用工资表中，需要调用工资信息时，只需根据规则和分配记录就能读取某个工资帐套某年月的工资信息。例如，定义如下4个工资帐套，来实现相关工资项目计算：
（1）定义一个当月基础工资帐套A，工资项目为：岗位工资、薪级工资、高定工资、绩效工资、应发工资、扣款、实发工资等，其中：A.应发工资=A.岗位工资+A.薪级工资+A.高定工资+ A.绩效工资，A.实发工资=A.应发工资-A.扣款。
（2）定义一个当月部门1课时费工资帐套B，工资项目为：课时数，课时标准，课时费，课时费小计，其中：B.课时费=B.课时数×B.课时标准，B.课时费小计=SUM（B.课时费）。
（3）定义一个当月部门2课时费工资帐套C，工资项目为：课时数，课时标准，课时费，课时费小计，其中：C.课时费=C.课时数×C.课时标准，C.课时费小计=SUM（C.课时费）。
注：一个教师可能在多个部门代课，课时标准在不同部门或部门内部也可能不同。
（4）定义一个当月效益工资帐套D，工资项目为：基础工资，课时费合计，应发工资，所得税，实发工资，其中：D.基础工资=A.实发工资，D.课时费合计=B.课时费小计+ C.课时费小计，D.应发工资=D.基础工资+D.课时费合计，D.所得税按国家标准根据D.应发工资（应纳税所得额）计算所得税，D.实发工资=D.应发工资-D.所得税。
则上述4个工资帐套通过“公地式”数据存储模式存储的效果如图1所示。
2.2 虚拟数据表结构
“公地式”数据存储模式对数据结构设计提出了难题：如何合理设计公用数据表和记录分配规则的数据表结构以保证该数据存储模式顺利应用。为解决这一难题，本文采用一种虚拟数据表结构，即在柔性系统的应用库中设计以下三类数据表：①普通固定表，即固定字段的常规表，包括工资帐套表，不涉及自定义项目；②用户特征表，用于记录用户自定义数据结构的特征信息、公用表的分配规则等，包括工资项目表；③公用表，这类表是预先设计好的，且有足够预留字段供特征表分配和调用，包括各帐套使用的工资表。
增、改、删自定义数据结构、项目及规则体系时，系统将操作信息录入特征表，然后根据特征表以及预先设定的算法动态将分配规则记录于特征表中，每定义一个数据结构，系统将公用表若干列的使用权分配给该数据结构，相当于在系统中实时创建了一张虚拟表。
公用表的同一字段对于不同虚拟表意义不同。虚拟数据表结构的优势在于利用特征表使公用表字段重用和共用，使结构固定的公用表衍生出许多结构不同的虚拟表，从而实现不同数据结构的数据统一存储，并对用户屏蔽复杂的内部联系，对用户而言，自定义数据结构就如同在数据库中建立了一张新数据表，用户可以对虚拟表执行数据的读取（Select）、插入（Insert）、更新（Update）和删除（Delete）等操作。虚拟数据表结构为“公地式”数据存储模式的顺利实现提供了技术支持。具体表结构设计参见第三部分的工资信息管理的数据表设计。
3 数据结构设计
本章将对柔性工资管理系统的数据库设计进行分析，该系统的数据库包括基础参数库和应用数据库，基础库用于存放系统的基础项信息，其结构简单，本文不做详细讨论。应用库用于记录系统应用数据信息，它对实现系统柔性起决定作用，本文将重点分析和研究应用数据库的详细设计。
3.1 工资信息管理模块概念模型
工资管理模块包括帐套管理、工资表管理、工资汇总、工资审核和月末处理5个子系统。该模块功能复杂，包含的实体较多，且彼此相关，主要实体有：工资帐套、工资项目、帐套人员、工资表、工资表状态等。这些实体之间的关系如下：一个帐套包含多张工资表，一张工资表包含多个工资项目，一张工资表有一种状态，一个帐套包含很多帐套人员，一个人员一个时期可属于多个帐套。
3.2 工资信息管理的数据表设计
工资信息管理模块是体现系统柔性的最核心部分，由于涉及大量用户自定义信息的存储，该模块数据表设计较复杂。柔性系统要满足工资管理横向多样性和纵向多变性，需要采用多帐套管理。若采用传统的固定数据表存储工资信息，则给系统的正常运行提出以下难题：①用户设定的帐套数量未知，不可能预先在数据库中创建工资存储表；②各帐套的工资项目数量和具体项目信息未知，无法预先设计工资表结构。为此，系统采用前面介绍的“公地式”数据存储模式，利用虚拟数据表结构设计表。该模式的数据库中包含固定表、公用表、特征表三类数据表，利用特征表（工资项目表），实现公用表（工资表）虚拟结构多样化，以满足多个结构不一的帐套工资存储。本系统将所有的工资信息存于一张公用表中，通过关联字段和特殊字段使该表具有多套虚拟结构，以实现不同帐套、不同年月工资分类存储于一张表，既能满足多帐套需求又能节约系统资源。
该模块包括以下几张数据表：salary_zt、salary_item、salary_data、salary_sds、salary_check。其中salary_item是特征表，salary_data为公用表，其余的都为固定表。下面具体介绍各类表结构。系统使用的大部分数据表是固定表，其中，表salary_zt用于存放帐套信息（如表1所示），表salary_sds存放所得税标准信息，表salary_check存放工资表审核情况信息。
3.2.1 固定表
3.2.2 特征表
本模块中表salary_item是特征表，用于存放用户自定义的工资项目相关信息和记录不同帐套对公用表salary_data的分配，该表除包含工资项目的基本属性字段外还要包含其与公用表的关联字段，其数据结构如表2所示。
柔性工资管理系统为节约系统资源，将所有帐套所有的工资信息都保存在salary_data中，通过帐套号和工资时间来区分不同的工资表，工资信息的各项处理都利用帐套号（ACCOUNT_ID）和时间（ACCOUNT_DATE）。因此字段ACCOUNT_ID和ACCOUNT_DATE是联系公用表salary_data和特征表salary_item的关联字段。字段COLUMN_NAME的作用是记录工资项目在salary_data中存储的位置，即对salary_data的分配依据。可见特征表中的ACCOUNT_ID和COLUMN_NAME以及公用表中的ACCOUNT_ID是实现虚拟数据表结构的关键字段。
3.2.3 公用表
系统定义了一张公用表salary_data用于存放工资信息，不同帐套不同时间的工资信息都存放在该表中，表salary_data （工资表）由于要满足虚拟数据结构，其设计不同于一般的表，一共设置了50个字段，其中10个有具体名称，其余的都以具有一定数量关系的名称命名，具体结构如表3所示。ITEM1X～ITEM40X这40个字段是供特征表salary_item（工资项目表）根据分配原则分配的字段，不是每个帐套都会用到该40个字段，帐套有多少个项目就用到多少个字段，但一个帐套最多能有40个工资项目（当然可根据需要增加）。由此可知，同一个字段对于不同的帐套有不同的意义，如：ITEM2X在帐套A中存储的是薪级工资，在帐套B中存储的是课时标准。待分配字段对于各帐套的具体意义要通过salary_item （工资项目表）的COLUMN_NAME字段给出。
分配原则：ITEM X系列字段名要和特征表中定义的各帐套的工资项目的字段名相同，两表之间通过帐套ID号和核算年月关联。
本模块的业务逻辑较复杂，许多业务处理涉及多表联查，尤其是对工资表信息的处理。系统要新建一张某月某一帐套的工资表时，先把该帐套包含的员工姓名、工资表时间以及帐套号导入salary_data （工资表），然后依据工资项目类型计算每位员工当月的各项工资。
4 柔性工资管理系统的应用实例
限于篇幅，帐套管理子系统里的帐套管理、工资项目管理、计算公式编辑器和所得税管理等模块功能实现及界面不再详述，以下仅简介工资表模块的功能实现及界面。
4.1 功能丰富的工资表处理方式
新建工资表时，系统根据帐套包含人员和工资项目表（特征表），结合历史月份数据在工资表（公用表）中生成当月的工资数据。由于数据不确定，工资信息界面生成也涉及到工资信息动态显示。图2展示了按图1存储结构实现的工资表，各图的手动录入框并非系统预先设计，而是动态控制生成的。在进入该页面时，通过数据动态显示技术，系统先读取该帐套所包含的人员、各类可以手动录入和不能手动录入的工资项目，依据工资项目类型信息通过代码实现动态显示效果。用户仅需手动录入没有规律可循的工资项信息，其他工资信息由系统智能联动计算所得。
在此界面中可实现工资表信息的批量更新、复制、打印和删除等操作。由于系统自动计算的工资项是基于帐套内其它工资项目或帐套外部信息项目，因此一旦有信息更改，就需按下述流程进行批量更新：系统循环读取当月该工资帐套每个用户的工资项目对应的工资数据，动态组建SQL语句，先将用户手动录入项目更新，然后依据计算公式、所得税项、分组计算项来更新不能手动录入的工资项目，实现工资数据的批量自动计算。
5 结语
本文的工作基于《乌鲁木齐职业大学财务管理信息系统》课题项目，在Win2003环境下，采用B/S架构，在学校现有OA系统（Apache+PHP+MySQL组合）基础上进行了二次开发，结合开发柔性工资管理系统的经验，采用“公地式”数据存储模式、虚拟数据表结构和动态数据处理技术等关键技术，建立了基于多帐套管理的柔性WEB开发框架，完成了工资管理信息系统的开发，为快速开发柔性系统提供了一个可行方案。总体来说，柔性开发框架功能还是很有限，为提高系统柔、记忆功能以及协同功能，还需进一步努力才能充分发挥基于多帐套管理的柔性工资系统的优越性。
参考文献：
[1]胡慧慧.基于WEB的柔性工资管理系统的研究与实现[D].合肥：合肥工业大学，2009.
1．兴税抑费，巩固和维护税收在收入分配中的主导地位。当前种类繁多的收费项目中，有相当一部分具备下述特征：一是有专门的征管机关，收费具有较大的强制性、不直接受益性，或者说，具备了“准税收”特征；二是征收范围广泛，收费规模较大，具有较多的缴纳单位和个人，也就是说，其征收基础宽泛；三是收费项目的收入来源具有较好的稳定性，或者说收入来源可靠。
对这一类收费和基金可实行“费改税”，适时开征新的税种取而代之，实现收费改革与完善税制同步推进，从而达到兴税抑费、规范分配的目的。首批改税工作应选择那些收入规模大、来源稳定的项目，而且只改革征收管理方式，不宜改变最终用途，以减少改革的阻力。
改革可从以下两方面入手：
第一，开征新税种，以税收形式取得相应的发展资金。目前，文化教育、社会保障、环境保护三大事业在取得政府财政拨款的同时，其收费种类最多，规模较大，管理较乱，是企业和公民税外负担的主体，且都明显具有税收的特征。第二，税费归并，尽可能避免税费并举的筹资形式。当前，无论是在同一征收对象还是在筹资内容上，都存在税费同征现象。如，一方面对农业征收农业税，另一方面又征收“三提五统”费，这种税费并存的现象不仅加大了税费征管量，还容易加重农民负担。因此，对这类收费可实行税费归并，统一征管。
以下三类收费可首先归并：一是将养路费、运输管理费、航道养护费、船舶养护费、船舶监理费、客运附加费、车辆购置附加费、车辆通行费等并入营业税和车船使用税，增加相应税目，并将交通运输营业税税率提高到5％。同时，提高车船使用税税额，由地税机关统一征收。二是将城镇基础设施建设配套费、城建管理费、城市维护建设费、挖掘费、供水供电方面的收费、机动车增容费和港口建设费等为筹集城市市政建设资金而开征的各类收费并入城镇建设税。城建税计税依据由现行的按流转税额附加征收改为以销售收入计征，税率设计为市区3％、县城2％、其他1％。三是将水资源费、渔业资源费、矿产资源补偿费、育林基金、更新改造基金、林政保护费等收费和基金并入资源税，实行定额定率征收。
1．改革上述三类收费理由有四：（1）这些收费原来就已构成广大纳税人的负担，具有“准税收”性质，费改税后不会出现加重负担的问题，而且费改税后随着征管的规范，特别是不合理收费的废止，纳税人负担会有所减轻，因而容易被接受。（2）这几类收费规模较大，改税后可使税收收入和财政收入规模明显扩大。（3）费改税后由税务部门征收，不仅可以降低征收成本，而且便于资金进入财政预算进行管理和使用，减少资金流失和浪费，提高资金使用效益。（4）这方面的改革和相关税种的出台已进行了长期研究，形成了较为广泛的共识，时机已经成熟。
2．规范管理，适当保留部分规费项目，作为税收分配和财政调节的必要补充。对尚不宜以税代费、并费入税的收费和基金进行认真清理，严格批准程序，加强管理。对部分有特殊用途和意义的收费项目予以保留，予以保留的收费项目必须同时具备如下特点：一是由国家政府部门直接征收；二是以提供特定服务和特别设施或筹集特殊资金等为前提；三是明显具有特定对象和范围，并非公共需要、联合受益。
依照上述特征，可保留的规费类别主要以事业性收费为主，大致如下：一是与市场经济相联系的政府行政许可权收费。二是对自然人和法人特定行为的惩罚性收费。三是审判机关收取的诉讼费。四是按法律、法规进行登记、注册时收取的具有价格补偿特征的登记、注册、证照费。五是具有直接利益交换关系的非义务教育、医疗、殡葬等公益收费和评估、鉴定、、公证、律师等中介服务收费，但是这些收费要退出国家行政机关收费序列，按市场原则定价，并对其切实加强监督管理，收费不得超出范围和标准。
3．正本清源，废止不合理收费项目。按照合理负担的原则，对现行收费进行清理甄别，对以下四类收费应予以取消：一是国家机关依照职能进行正常公共管理和提供普遍性公共服务时，为弥补机关经费不足而收取的管理费和服务费，如治安管理费、市场产品质量检验费、企业管理费等。二是地方政府为筹集建设资金越权出台的各种建设费、附加费、基金等。三是附加在价格上的各种收费、基金，如电话初装费、邮电附加费、电网建设基金等。四是政府部门将职能商业化，借机收取的各类收费，以及只收费不提供服务的项目。五是各种搭车收费、乱收费、乱集资等。
规范政府收入分配机制，一致的认识就是要进行费税改革、清费立税，进而确立税收在政府收入中的主体地位。有关部门认为，推行费税改革主要途径有三：一是以税代费，适时开征新税种；二是规范管理，适度保留部分收费项目；三是正本清源，坚决废止不合理收费项目。
1．兴税抑费，巩固和维护税收在收入分配中的主导地位。当前种类繁多的收费项目中，有相当一部分具备下述特征：一是有专门的征管机关，收费具有较大的强制性、不直接受益性，或者说，具备了“准税收”特征；二是征收范围广泛，收费规模较大，具有较多的缴纳单位和个人，也就是说，其征收基础宽泛；三是收费项目的收入来源具有较好的稳定性，或者说收入来源可靠。
对这一类收费和基金可实行“费改税”，适时开征新的税种取而代之，实现收费改革与完善税制同步推进，从而达到兴税抑费、规范分配的目的。首批改税工作应选择那些收入规模大、来源稳定的项目，而且只改革征收管理方式，不宜改变最终用途，以减少改革的阻力。
改革可从以下两方面入手：
第一，开征新税种，以税收形式取得相应
的发展资金。目前，文化教育、社会保障、环境保护三大事业在取得政府财政拨款的同时，其收费种类最多，规模较大，管理较乱，是企业和公民税外负担的主体，且都明显具有税收的特征。第二，税费归并，尽可能避免税费并举的筹资形式。当前，无论是在同一征收对象还是在筹资内容上，都存在税费同征现象。如，一方面对农业征收农业税，另一方面又征收“三提五统”费，这种税费并存的现象不仅加大了税费征管量，还容易加重农民负担。因此，对这类收费可实行税费归并，统一征管。
以下三类收费可首先归并：一是将养路费、运输管理费、航道养护费、船舶养护费、船舶监理费、客运附加费、车辆购置附加费、车辆通行费等并入营业税和车船使用税，增加相应税目，并将交通运输营业税税率提高到5％。同时，提高车船使用税税额，由地税机关统一征收。二是将城镇基础设施建设配套费、城建管理费、城市维护建设费、挖掘费、供水供电方面的收费、机动车增容费和港口建设费等为筹集城市市政建设资金而开征的各类收费并入城镇建设税。城建税计税依据由现行的按流转税额附加征收改为以销售收入计征，税率设计为市区3％、县城2％、其他1％。三是将水资源费、渔业资源费、矿产资源补偿费、育林基金、更新改造基金、林政保护费等收费和基金并入资源税，实行定额定率征收。
1．改革上述三类收费理由有四：（1）这些收费原来就已构成广大纳税人的负担，具有“准税收”性质，费改税后不会出现加重负担的问题，而且费改税后随着征管的规范，特别是不合理收费的废止，纳税人负担会有所减轻，因而容易被接受。（2）这几类收费规模较大，改税后可使税收收入和财政收入规模明显扩大。（3）费改税后由税务部门征收，不仅可以降低征收成本，而且便于资金进入财政预算进行管理和使用，减少资金流失和浪费，提高资金使用效益。（4）这方面的改革和相关税种的出台已进行了长期研究，形成了较为广泛的共识，时机已经成熟。
2．规范管理，适当保留部分规费项目，作为税收分配和财政调节的必要补充。对尚不宜以税代费、并费入税的收费和基金进行认真清理，严格批准程序，加强管理。对部分有特殊用途和意义的收费项目予以保留，予以保留的收费项目必须同时具备如下特点：一是由国家政府部门直接征收；二是以提供特定服务和特别设施或筹集特殊资金等为前提；三是明显具有特定对象和范围，并非公共需要、联合受益。
关键词：公共管理专业；实践课程教学；体系构建
公共管理专业所培养的是具备一定的经济、政治、法律、管理等方面知识以及具备应用该知识的能力，能在科、教、文、卫、体等事业单位或政府公共部门从事管理工作的专门人才。在新常态下，相关用人单位和部门对于公共管理专业的人才需求逐渐精细化，从传统的偏好理论型人才逐渐向实务型人才转变。这一人才需求偏好的转变，直接对公共管理专业人才培养模式提出了新的要求，尤其是公共管理专业的实践课程教学体系的构建已成为当前急需探讨的一个课题。
一、公共管理专业实践课程教学特征
实践教学是学生深入理解理论知识和掌握技能的必要环节①。叶信治指出，大学实践课程具有自主性、专门性、发展性、研究性、生成性、社会性、国际性等特点②。乔兴旺等人分析了经管专业的实践教学特征，指出其具有综合性、开放性、情境性、体验性、自主性和创造性等特征③。金涛和陈媛也提出了经管专业实践教学的内容系统化、主体社会化和手段信息化的特征④。就公共管理专业而言，其实践课程教学具有如下特征：1.系统性首先，在课程内容方面，以公共部门管理为主线来设置主干实践课程，形成结构合理、针对性强的课程体系，既包括大型综合实践，又包括各分项实践；既有实操性的课程设置，也有示范性的课程设置。其次，在教材教法方面，公共管理专业实践课程教学的教学工具、教学手段、教学方法等也是成体系的。针对不同的公共管理事务，实践课程教学需应用有针对性的教学工具，采取有针对性的教学手段，实施有针对性的教学方法，而相应的实践课程的教学工具、教学手段、教学方法最终将形成自洽的体系。2.应用性公共管理专业以为政府或其他公共部门培养管理人才为目标，因而其实践课程教学以应用性为最高原则，所有的实践教学的教学形式、教学目标、教学内容、教学过程、教学考核、教学手段等等都以提升学生的动手能力为宗旨。其应用性在于能够使得学生身临其境地感受公共部门的管理情境，熟悉公共部门管理的事务流程、管理方法，获得公共部门管理的重要观念和良好行为习惯，培养其应变能力，养成适应公共部门需求的综合职业能力。3.技术性实践课程教学的技术性是指公共管理专业实践课程教学需要利用先进的技术手段来模拟仿真公共事务的管理过程。公共管理专业实践课程的模拟包括环境模拟与业务流程模拟。此二者都需要应用特定的技术来实现。如，公共危机管理应急指挥的实践教学，需要模拟相应的指挥流程、指挥机制等，这都需要相应的技术支持。4.创新性创新性体现在实践课程教学给学生提供了开展创造性的活动机会，能够触发学生的创新能力。即实践课程教学中，教师不再是单纯地讲授理论，也不再越俎代庖地向学生灌输知识，而是通过业务流程模拟等教学活动，让学生置身其中，充分地发挥学生的创新思维能力，使其能够触类旁通、举一反三，最终形成自己对公共事务管理的独特理解。
二、公共管理专业实践课程教学存在的问题
1.实践课程体系设计的滞后性近年来，我国政府机构改革进展明显加快，各部门各机构的改革如火如荼，但由于本科生教学培养计划的编制周期等因素，实践课程教学无法体现政府机构改革的最新成果，从而无论课程设置还是课程内容设计方面，都落后于实践。2.课程设计偏理论性不同于高职院校将学生培养的立足点放在实践技能的培养上，长期以来，普通高校的本科生培养中理论教学占据了绝对主要的教学资源，轻视甚至忽视实践课程教学。这一点在公共管理专业实践课程教学上尤为突出，体现在实践课程学时上就是实践课程占总课时的比重极低，导致学生应用能力差，实践动手能力弱，无法满足市场对高素质人才的需求。相比之下，“美国高等学校教学计划中，教学实践与理论教学的比例为3:1”⑤。3.实践课程设计缺乏针对性与深入性尽管在形式上公共管理专业实践课程设置包含课程实验、社会调查、现场观摩、毕业实习、毕业论文等方面，教学方式也包括校内实习与校外实习，但实际上由于公共管理主题繁多，因此实践课程设置容易出现目标不清晰，应用指向不明确的情形。一方面，实践课程教学希望全方位覆盖公共管理；另一方面受师资等方面的限制而不能深入实施，最终导致实践课程流于形式。4.实践课程师资力量缺乏，师资来源单一化从效果上讲，聘请来自于管理一线的政府部门人员从事公共管理专业实践课程教学是最有效的，但现实是实践课程教学大部分由高校教师来实施，这些教师尽管长期从事公共管理专业的教学与研究，具有丰富的理论知识，但是大多缺乏相关的实践知识和经验，甚至部分教师会将实践课程教学当作理论课程来教授。5.实践课程的设备投入不足在重理论轻实践的教学观念的指导下，普通高校的实践基地建设落后，普遍存在实践器材老旧、实践教学设备缺乏、实践教学软件落后等问题，导致实践课程教学无法按照教学大纲要求保质保量地完成。
三、公共管理专业实践课程教学基本理念的提出
针对公共管理学科的交叉性、应用性、综合性特点，公共管理专业应重视实践教学，强化实践环节，让学生在实践中认知公共管理过程、学习公共管理知识、提高公共管理技能、创新公共管理服务水平。对此，应确立“问题导向、能力本位、实践创新”的实践教学理念。其中，问题导向是实践教育的立足点，能力本位是实践教育的核心，实践创新是实践教育的最终目的。1.问题导向理念即在实践教学中主动聚焦公共管理与公共服务领域的重点、难点和热点问题，以问题为中心，科学合理地设计实践教学体系框架、确立实践教学课程模块、选择实践教学方式方法，做到实践教学活动有的放矢、适应政府部门及其公共管理实践的需求，激发学生参与实践活动的兴趣，引导学生不断发现问题、主动思考问题、积极解决问题，从而推动公共管理理论与实践的有机统一。2.能力本位理念即从公共管理职业岗位的需要出发，强调以能力作为教学的基础而不是以知识体系为基础，按照公共管理岗位能力的需要，明确实践教育培养目标，选择实践教学内容，合理设计实践教学过程，构建实验、实训、实习循序渐进的公共管理能力训练体系。同时，按照社会需求与学生的个性化特点，分层次、分模块、分类别地培养学生公共管理实践技能与创新能力，提高学生的就业竞争力。3.实践创新理念围绕建设创新型政党、创新型政府和创新型社会的要求，通过与政府、行业等部门的合作，跟踪公共管理学科发展前沿，创新实践教育观念，优化实践教学体系，探索现代化实践教学方法，加强创新性实践项目建设，培养具有创新思维和能力的一流公共管理人才。
四、公共管理专业实践课程教学体系之设计
公共管理专业实践课程教学体系设计的基本思路是：以政府、行业、社会需求为引领，以实践教学模式创新为基础，落实“问题导向、能力本位、实践创新”的实践教学理念，应用“校内实践与校外实践、模拟仿真与现场实践统一、实践教学与研究创新”有机统一的实践教学方法，大力推进实践教学体系改革创新，不断完善实践教学管理机制，提高学生的创新意识、实践能力和综合素质，满足政府部门、基层社区及企事业、行业部门对公共管理专业人才的需求，全面推动公共管理教育创新发展。对此，需从实践课程教学目标和实践课程体系等两个方面来构建科学合理的普通高校公共管理专业实践课程教学体系。面对公共管理日益增长的多领域、多层次的人才培养新要求，公共管理专业实践课程体系建设应该以公共问题为立足点，以能力培养为核心，以实践创新为最终目的，依据公共管理实践流程，构建“三分三统四模块”的实践教学体系。“三分三统四模块”的实践教学体系是指分层次、分阶段、分类别设计实践教学体系及其内容，并将校内实践与校外实践、模拟仿真与现场实践、实践教学与研究创新有机地统一起来，构建基础实践模块、技能实践模块、综合实践模块、研究创新模块四大实践模块，以提高学生公共管理技能与实践创新能力。1.三分分层次的能力培养定位、分阶段的实践课程设计、分类别的实践教学过程。分层次的能力培养定位是指针对人才培养目标及社会需求，分层次培养公共管理人才的各种能力，具体包括：①专业认知能力，即对公共管理专业基本知识、基本原理与基本方法的熟悉和了解；②专业应用能力，即行政管理事务、社区管理事务、应急管理事务、公共服务、社会管理、公共关系等专业技能的操作与应用能力；③专业创新能力，即在公共管理的专业认知能力与专业应用能力的基础上形成研究创新能力。分类别的实践课程设计是指根据能力培养侧重点的不同，分类别设计实践课程体系，具体包括：①专业基础实践，主要是通过专业基础认知实践和专业基础验证实践培养学生的专业认知能力，使学生了解普通逻辑、信息管理、数据处理、政府结构、政府过程、人事行政等基本理论与知识；②专业技能实践，主要是通过专业技能实践和综合实践培养和训练学生公文写作与处理、社区工作实务、行政管理事务等专业技能；③综合实践，主要是通过专业综合模拟和专业综合实践培养学生的公共政策分析、社区服务、电子政务、政府媒体管理、政府决策模拟等综合专业技能；④研究创新实践，主要是通过推演仿真与实践创新实践培养学生，进行政府流程再造、结构设计和治理创新以及运用知识参与公共管理相关问题研究创新的能力。分阶段的实践教学过程：根据学生学习过程及其个性化特征，分阶段实施实践教学，即①低年级学生开展初级实践教学；②中阶段学生开展中级实践教学；③高年级学生开展高级实践教学。2.三统校内实践与校外实践统一、模拟仿真与现场实践统一、实践教学与研究创新统一。校内实践与校外实践统一，即与对口的公共管理部门，如政府的行政服务中心等校外实践基地的实践教学有机地统一起来，使学生能够在校内实践中心和校外实践基地实现轮训；模拟仿真与现场实践统一，即实现理论教学课程与实践教学课程的统一。例如沙盘推演、虚拟政府、虚拟社区等与社区工作实务、行政管理实务等现场实践的课程有机地搭配起来进行课程设置；实践教学与研究创新的统一，即一方面，通过实践课程教师主持或参与实践教学课题，用理论指导教学，提升实践课程教学效果；另一方面，通过学生主持或参与创新训练计划、挑战杯、学科竞赛等形式激发学生对实践课程的兴趣和提升科研创新的能力。3.四模块围绕四个模块来设计实践课程。①基础实践模块。该模块的实践课程主要面向大学一、二年级学生，注重学生在知识结构、能力结构和素质结构方面的均衡发展；②技能实践模块。该模块的实践课程主要面向大学二、三年学生，强调具体分析能力、综合实践能力的培养，为学生走向社会、岗前培训创造条件。③综合实践模块。该模块的实践课程面向大学二、三年学生，强化对知识点的理解，为后续的创新实践打下基础，巩固学生的专业知识，提高学生的专业技能；④研究创新模块。该模块的实践课程主要面向高年级学生，注重培养学生的创新意识和创新能力。
五、公共管理专业实践课程教学保障机制的设立
众所周知，现代国家政府具有稳定、分配、配置的职能。按照公共财政的原理，促进经济和社会稳定，实现收入公平分配涉及国家利益、受益范围普遍，其涉及的事权和财政收支权限应主要划归中央政府；配置资源、区域范围受益显著的事权和财政收支权限应主要划归地方。如果地方性公共产品和服务会产生跨地区外部效应和规模经济效应，应由尽可能低的一级政府负责将外部效应内部化，并充分实现规模经济效应。只有地方各级政府都无法实现这个目标时，该项职能才由中央政府承担，这样的职能分工适合中央政府有能力把握全局和地方政府有条件因地制宜的要求。事权的划分必然伴随着财权的划分，它要求各级政府应有与各自事权相对应的财权和财力，从而必然引起税权在中央与地方政府间的纵向划分。
（二）公共产品和服务的受益范围不同
根据公共产品和服务的受益范围，其可作出层次上的划分：全国性公共产品和地区性公共产品，根据经济效率原则，不同层次的公共产品应当由不同级别的政府提供。中央政府和地方政府之间由于存在信息不对称，相对而言，地方政府较接近当地人民，在对地方性公共产品需求的了解上远甚于中央，如果在全国范围内规定一个相同的公共产品提供水平，那么不同地区的人们对公共产品的需求差异将被忽视，这必将导致效率损失。图1说明了中央政府统一提供公共产品的效率损失。图中横轴代表中央政府统一提供公共产品的数量，纵轴代表政府因提供公共产品的数量而向当地居民收取的价格（即税收T）。假设只有两个地区，地区一对公共产品的需求曲线为D1，地区二的需求曲线为D2如果公共产品的提供成本平均分担，则税负为T1。地区一居民认为公共产品的最佳提供量为Q1，地区二居民则认为公共产品的最佳提供量为Q2，而中央政府却统一提供Q3的量。这样，对地区一而言，公共产品显然提供不足，效用未达到最大化，产生的效率损失为图中三角形ABC部分；对地区二来说，公共产品提供过多，也会产生效率损失，即图中三角形CDE部分。如果公共产品由地方政府提供，地区一的提供量将上升到Q1，而地区二的提供量将下降到Q2，两地居民的情况都将得到改善，并能消除效率损失。
附图
图1中央政府统一提供公共产品的效率损失
因此，只有中央政府和地方政府作为不同的公共产品提供主体，才能适应公共产品的多层次性、差异性需要，达到公共产品配置的帕累托最优状态。而要保证各级政府合理、稳定、有效地提供公共产品，各级政府除了要有稳定的财政收入来源外，还必须有相应的税权作保证。
二、税权划分模式的国际比较分析与借鉴
从国外情况看，因受政治、经济、法律以及历史等诸多因素的影响，各国税权划分并不一致，甚至存在很大的差别。目前国际上通行的税权划分有三种模式：
（一）以美国为代表的税权分散模式
美国是联邦制国家，政府机构分联邦、州、地方三个层次，联邦、州、地方均有各自相对独立完整的税收体系，并享有各自相对独立的税收立法权和征管权。各级政府都有明确的事权、财权，实行以分别立法、财源共享、自上而下的政府间转移支付制度为特征的分税制。联邦政府的主体税种是个人所得税，州政府的主体税种是销售税，地方政府的主体税种是财产税。美国联邦、州、地方三级政府虽然各有相对独立的税收立法权和征收管理权，但实际上是受到上级法律的监督和制约的，即它既可以控制下级政府税收权限的范围，又可以使下级政府在一定幅度内较为灵活地行使必要的职责。在税权分散模式下，地方政府拥有较充裕的本级税收固定收入来源，对中央财政的依赖性较校
（二）以日本为代表的适度分权模式
日本是单一制国家，税收权限分为中央、都道府县和市町村三级。日本税制中的一个突出特征便是税款征收上的中央集权和税收权限上的地方分权或称税收立法权、征收权相对集中，管理权、使用权相对分散。原则上，日本的中央税和地方税均由国会统一立法，其中地方税是以《地方税法》的形式加以确定的。地方政府根据国会颁布的法律制定属于地方税种的条例，并拥有决定开征和停征一些法定外普通税种的权力。日本税权划分的另一个特点是中央对地方实行较严格的管理，即“课税否决制度。”该制度可以在一定程度上限制地方政府擅自开征税种，同时对地方税率给予适当限制。在税收收入划分方面，中央政府征收国税，地方政府分别征收各自的地方税收，各级政府均有自己的固定收入。在税收总额中，地方政府的固定税收收入占35%。从事权和财权相对统一的角度看，地方政府税收收入仍相对不足，需要中央政府实行再调剂制度，但对中央政府的依赖性较弱。
（三）以法国为代表的高度集权模式
法国实行的是较为明显的集权式分税制，其税收权限主要集中于中央，一般税权则分散于地方。中央对全国税收拥有立法权，并对中央税行使征收权；地方在中央立法的范围内只能对属于本级政府的地方税行使征收权，并对其拥有一定的税率调整权和税收减免权。在中央授权的范围内，地方也可以开征某些零星的税种。由于中央集权程度较高，地方政府的税收管理权限十分有限，收入份额较小，财政支出规模取决于中央政府的补助规模，地方对中央政府的依赖性较强。
综合以上比较分析，可以得出以下几点重要结论和启示：
第一，中央税权的主导性与适度赋予地方税权相结合。虽然各国从自身国情出发选择的税权划分模式存在较大差异，但都不同程度地赋予地方一定的税权。而且无论强调税权集中，还是强调税权分散，各国大致上都将中央税权置于地方税权之上，使地方税权受到中央税权的制衡，确保中央政府的宏观调控能力。
第二，税
权划分的规范性和科学性相结合。各国严密、健全的法律体系是维持税权划分顺利进行的有力保障。同时，各国税权划分的形式、结构等也不是一成不变的，而是按照一定的条件进行调整，使税权划分的法制化和弹性化有机的结合。
第三，税权划分要考虑地方政府的事权与财政支出需求。政府分权的重要方面是财政分权，政府提供公共产品的过程也就是财政承担支出责任的过程，只有在中央政府与地方政府之间合理划分税权，才能保证地方政府提供地方性公共产品的可能性和可行性。无论采用那种模式都必须充分考虑各级政府提供公共产品的范围及其财政能力。
第四，税权划分要注重调动地方政府征税的积极性。虽然地方政府通过某种方式能够获得财政收入，但地方政府由于有自身的利益需求，而这种需求又是中央政府难以准确判断与估算的，只有让地方政府拥有一定的财力自，才能既有利于强化中央政府的宏观调控能力，又有利于分清政府之间的财力分配范围，使各级政府各司其职，发挥资源配置的最佳效率。正因为如此，各国均注重发挥地方政府征税的积极性，赋予地方一定的征税权限甚至一定的立法权限。
三、当前我国税权划分方面存在的主要问题
1994年我国实行的分税制财政体制改革，初步确立了我国政府间税收权限划分的雏形，向着公共财政的目标迈进了一大步，并已经在实践中显示出其积极作用。但是也应该看到，由于当时的改革主要是出于中央加强宏观调控的需要，在税权划分上具有过渡性，使现行分税制保留了旧体制的痕迹，存在着明显的缺陷和不足。主要表现在：
（一）税收立法权过分集中于中央
我国宪法规定，盛自治区、直辖市的人大及其常委会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性税收法规。但在实际操作中，这项规定并未实现。例如，国务院国发[1993]第85号文件规定，“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央”，国发[1993]第90号文件规定，“中央税和全国统一实行的地方税的立法权集中在中央”等等。按照这些规定的要求，目前几乎所有地方税种的税法、条例及其实施细则都是由中央制定与颁发的，地方税的其他税权，如税收优惠政策和减免政策也完全集中在中央。
（二）税权的划分缺乏规范性
在法治化水平较高的国家，税权的纵向分配一般通过宪法予以明确规定，或至少由最高立法机构通过的基本法予以规范，而我国税权的纵向划分一直没有一个统一的、稳定的规则。其实际划分是由中央政府，即国务院通过颁布行政法规来加以规定的。此种处理方式使得税权划分的过程成为中央与地方博弈的过程，从而使集权一放权一集权的循环变得不可避免。
（三）不利于分税制财政体制的实施，有悖于我国建立公共财政的目标要求
规范的分税制应在合理界定中央和地方事权的基础上划分中央和地方之间的财权，要求各级政府应有与各自事权相对应的财权和财力，并以此在中央与地方政府间进行税权的纵向划分。现行分税制没有赋予地方政府独立取得收入的权力，尤其是没有独立开征税收的权力，而是按照中央统一制定的税收制度去组织收入，这就从根本上否定了地方政府财政的独立主体地位。尽管地方难以从地方税中筹集足够的收入来满足其支出需要，拥有一定的地方税权对地方政府来说仍至关重要。通过地方税，地方政府可以决定是否需要增加（或减少）税收以提高（或降低）公共服务水平，这是公共财政对各级政府的起码要求。我国现行分税制的税权划分没有考虑地方政府的需求，有悖于我国建立公共财政的目标要求。
（四）地方越权、滥权现象严重，与市场经济下政府通行的规范化分配方式相悖
从国外市场经济国家的情况看，政府分配历来以税收分配为主、收费分配为辅，而且将政府收费纳入政府统一的预算管理。而我国当前的现实是，在税权高度集中、地方缺乏必要税权、而且地方财政收支矛盾日益突出的情况下，地方的收费权限和收费规模却在膨胀。近年来地方各级政府以各种行政性收费方式参与社会收入分配的现象日益严重，表1反映了地方财政收入中税收与非税收入状况。一些本应以税收形式征收的地方性收费或基金项目，由于地方没有税收立法权而不能征税，形成了“税不够，费来凑”的现象。
表1地方预算内外收入中税收与非税收入的比重(%)
附图
资源来源：根据《2000中国财政年鉴》计算
我国地方收费扩大化的趋势是在我国经济转轨时期伴生的一种独特分配现象，具有一定的客观背景，但从某种程度上讲，地方收费权的扩张也是地方缺乏必要税权的必然结果。
四、完善我国税权划分的基本思路和建议
中央与地方的税权划分不仅是税收制度体系的一个重要内容，而且是正确处理政府间分配关系，建立公共财政机制的一个重要基矗根据当前我国的现状及国际经验借鉴，完善我国税权划分应主要把握以下五个方面：
（一）选择合理的税权划分模式
税权划分的本质问题是解决税权集中还是分散，以及集中或者分散的程度。一国税权模式的选择，客观上说，是由一个国家的生产力发展水平、政治经济制度、宏观经济管理水平决定的。
从国外情况看，虽然各国的国情不同，税权下划的程度不同，但大多数国家的中央政府对地方税权处于绝对支配地位。从我国的具体情况来看，一方面我国是单一制的集权国家，客观上要求中央宏观调控有主动权，就税权而言，必须确保相当的税权集中。同时，我国正处于向市场经济转轨的关键时期，中央一定程度的税权集中有利于在全国范围内实现公平税负，消除地方之间税收的恶性竞争和攀比。另一方面，我国又是一个大国，各地自然条件及经济发展水平很不平衡，财政能力和税源情况也有很大差别。在这
种情况下，只有适度分权，将必要的税权赋予地方，才能促使地方政府根据本地资源情况，挖掘税收潜力，改善财政状况，促进经济发展，实现地方政府职能。另外，现有不少税种有明显的地方特色，无法在全国范围内普遍开征，只有适度分权，才能促使地方因地制宜开辟本地税源，规范收费行为，建立符合现代市场经济运行特点的分税制体系。
根据我国的国情及借鉴国际经验，我国宜实行分权与集权相结合的税权划分模式，即中央适当集中与地方分级管理相结合的模式。这种模式符合现代市场经济运行的特点和现代政府分级管理的要求，区别公共产品的层次，深化税费改革，最终建立起能够独立运行的中央税收体系与地方税收体系。
（二）通过完善的税收法律体系规范税权划分
市场经济是法制化经济，有效的政府间财政关系的正常运转必须有严密、健全的法律体系作保证。从国外情况看，各个国家均通过立法的形式规定了从中央到地方各级政权的税收权限和对各个税种的支配关系，从某种程度上避免了税权划分过程中的随意性。当前，我国的税权划分是由中央政府单方面决定的，这不符合法律规范。同时，我国的税法存在着立法档次低、税收立法权行政化的趋势，针对我国税收法律体系特别是地方税收法律体系有待完善的现状，我们必须加快立法进程，通过政府间财政关系的法律化，强化游戏规则约束，使政府间的博弈步入良性轨道，使中央与地方的税权划分关系走出“集权一分权一集权”的恶性循环。具体设想为：1.制定税收基本法，规范我国税收法律体系的基本内容。在我国现有税收法律法规的基础上，借鉴其他国家的经验和做法，制定税收基本法或税收通则法，使其对上能够与宪法相街接，对下能够统领和指导其他的税收法律和法规。2.改授权行政机关立法为主为国家权力机关立法为主。把经过长期实践证明符合我国现阶段国情的税收行政法规，尽快报请全国人大及常委会审议通过成为正式的法律，改变现行立法与执法集于行政机关一身的状况。3.制定规范税收关系的相关法律，全面贯彻以法治税原则。
（三）按照公共财政的要求进一步明晰中央与地方政府的事权财权划分
从国外情况看，各国无论采用那种税权划分模式都充分考虑了各级政府提供公共产品的范围及其财政支出需求。合理界定中央和地方政府事权是中央和地方之间划分财权，进而进行税权纵向划分的基矗按照公共财政的原理，国家的职能应仅限于市场经济不能有效解决的问题上，主要承担宏观经济稳定收入再分配以及市场无法高效率供应的公共品的提供方面。按照这一原则，我国各级政府的事权和支出职责的划分必须作相应的调整。一方面，根据政府职能的转换对财政职责范围重新界定。对过去缺位的支出，例如基础教育、基础科学、卫生保舰社会保障以及农业投入等要适当增加；而对越位的部分，例如企业挖潜改造支出、企业亏损补贴和价格补贴等，要逐步减少或退出。另一方面，着力解决投资支出的职责划分，逐步退出竞争性行业。这是我国事权划分和支出职责划分的关键。在政府间事权划分上应该按照“比较优势”的原则，凡是地方政府具有比较优势的事权项目，原则上都应该划给地方政府。中央政府的投资应侧重全国性能源、交通、电讯投资，大江大河治理和水利设施投资，自然资源和环境保护投资以及新兴产业和高科技产业投资等；地方政府侧重教育、卫生保舰农业、城镇建设，公共设施以及地方性基础产业投资。
与之相适应，在税权划分上对收入较多、影响较大的全国普遍开征的税种，中央享有立法权和解释权；对全国普遍开征但经济影响小的税种，立法权在中央，税收政策解释权在地方；对收入规模小，不宜在全国普遍开征的税种，立法权和解释权均在地方。这样，一方面可以确保中央宏观调控的主动权，另一方面也有利于调动地方政府的积极性。
（四）赋予地方一定的税收立法权
从国外情况看，在税权划分上，多数国家明确了地方政府的税收立法权。从我国的实际情况看，经过多年的改革，分税制已经初步建立，并确定了公共财政的发展模式，公共财政要求每级政府至少掌握一种税基以支持本级公共支出的需要。可以说税收立法权的下放已成为一种必然趋势。我国税权的划分既要体现全局利益的统一性，又要在统一指导下兼顾地方的局部利益，充分考虑地方政府运用税收调控经济的需要。具体设想如下：1.对涉及全局的税种，开征、停征、税目税率调整权继续集中在中央，经过全国人大立法、提升法律层次。2.地方税中在全国统一实施的，关系国家宏观调控能力和公众切身利益的税种，应由中央统一制定。但在税目、税率的设计上可设置一些弹性区间，允许地方在区间内确定执行标准，如个人所得税、地方消费税、营业税等。3.影响范围只在地方本级管辖区域内的地方税税种，立法权归地方，由地方决定其税基、税率、减免、开停征及征收管理等项事宜。但其征收方案需报中央备案。4.在一定的法律范围内，经中央批准后可授权地方开征部分地方色彩浓厚的新的地方税种。5.对某些地方小税种，如果征收成本高、征收数额小，地方有停征的权限。
对税收立法权进行以上划分，一方面可以保证中央的权威，强化中央政府的宏观调控，避免因地方各自为政而可能引起的地区间低税竞争扭曲资源配置从而造成效率损失的现象；另一方面亦可以调动地方的积极性，使地方政府可以因地制宜地运用税收政策调节本地的社会经济，合理配置当地资源，提供符合本地居民需要的公共产品。
（五）构建地方税权的“公共选择”制度约束
适度给予地方一定的税收立法权，根本目的是通过地方拥有更多的自来增进公共利益，体现“公共选择”的优越性。作为地方政府收入主要来源的地方税，它的征收和支出主要受到两方面的制约，即居民的约束和中央政府的约束。居民约束还可再分为内部约束和外部约束。前者是辖区内居民通过政治程序对政府经济行为的约束；后者是指居民若对某个地方的财政收支不满，可以采劝用脚投票”的方式，选择最适合
其居住的地方。民主制度可以为内部约束做保证。现在，我国各级人民代表大会制度的作用得到进一步加强，为人民通过政治程序表达各自对当地税收征收状况的看法提供了有效途径。而外部约束必须具备迁移自由和地方政府之间存在竞争这两个条件。市场经济的一个重要特征是通过资源的流动性提高经济效率。虽然我国目前户籍制度的存在，在一定程度上限制了人口的移动，但大量人口的季节性迁移（如“民工潮”等）以及不考虑户口选择居住地的现象已大量出现，随着户籍管理的相对放松，人民选择居住地将越来越多地考虑到当地的税收课征情况。可以预见，税收分权带来的地区间财政竞争迫使地方政府不断改善工作质量，提高当地居民的福利水平，保持最佳的吸引力。但是在税收分权时应考虑避免地方政府之间可能出现的恶性竞争。同时，由于中央政府和地方政府的利益在某些情况下并不完全一致，地方公共财政在获得相对独立性的同时可能采取一些不符合中央政府要求的经济行为，从而影响到全国性公共产品的提供效率。因此，成功的财政分权也要求中央必须对地方拥有的税权进行适当的制约。借鉴国际上实行分税制国家的经验，必须对地方享有的税收立法权的范围、形式等作出明确规定，只有这样才能使地方税在一个较为合理的环境下开征，从而杜绝“乱收费”变为“乱征税”。总的说来，地方行使税收立法权至少要满足三个条件：1.不得损害中央政府的权益，如不得侵蚀中央税的税基；2.不得损害其他地区的权益，如通过税收出口向其他地区转嫁税负；3.不得损害当地居民的权益，如采用过高的税率等。
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与此同时，我们还访问了设在华盛顿的世界银行有关机构，与专题研究全球信用体系的资深专家进行了比较深入的座谈和讨论，听取了他们对全球范围内不同国家信用体系基本模式的分析，并得到了他们对欧洲及南美洲等国家和地区的公共信用调查机构与私人信用调查机构进行比较研究的相关报告。通过讨论、座谈和参考他们的研究结论，再结合对美国的实地考察，使我们对建立社会信用体系的模式问题有了初步的了解，得到了一些有益的启示，并引发了我们的深入思考。
我国目前正处在建立社会信用体系的初期，结合我国的国情和信用体系发育的现状，选择什么样的信用体系模式确实是一个重要的问题。
一、公共征信系统与民营征信系统：两种不同的征信模式
（一）美国社会信用体系是以民营征信服务为特征的市场化模式
考察中我们看到，美国已经形成了比较成熟的社会信用体系，是以市场化运作方式为主体的具有鲜明特点的征信国家。其具体表现是，不仅具备了较为完善的信用法律体系和政府监管体系，而且与市场经济的发展相伴随，形成了独立、客观、公正的，按照现代企业制度方式建立，并依据市场化原则运作的征信服务主体。美国的征信服务机构，都是独立于政府之外的民营征信机构（或称为私人信用调查机构），这些机构具有如下明显特征：
1.在机构组成方面：美国的信用调查机构主要由私人和法人投资组成。美国没有公共信用调查机构，其信用调查报告几乎全部由民营调查机构提供。从征信机构的结构看，在20世纪80年代以前，美国存在着数千家信用调查公司，在此之后，由于竞争的加剧，特别是随着电子信息技术的快速进步，使得美国的征信行业进入了一个明显的市场整合期，通过兼并和合并，征信机构数量大幅度减少。据美国消费者信用协会（CDIA）提供的资料，消费者信用调查机构由原来的2000余家减少到目前的400家左右，由此带来了征信市场集中程度的显著提高。目前美国的消费者信用报告主要由前述的三大征信机构提供，其余的小型征信公司只在某类业务或在一个较小的区域范围内提供服务。在企业征信服务方面，邓白氏公司则几乎占据了美国绝大多数的市场份额。
2．在信息来源方面：民营征信机构的信息来源广泛。在美国，消费者信用调查机构的信用信息除了来自银行和相关的金融机构外，还来自信贷协会和其它各类协会、财务公司或租赁公司、信用卡发行公司和商业零售机构等。其方式是由征信公司与上述机构自愿签订协议，由后者按协议约定向征信机构定期提供信用信息。企业征信公司搜集的数据来源与消费者征信有所不同，主要是美国各公司定期提供的公司内部信用信息和一些政府公共信息，而不是银行和金融机构提供的信息。多数银行不向信用调查机构报告它们的企业信贷数据（主要是出于竞争和保护商业秘密的目的）。
3．在信用信息内容方面：民营征信机构的信息较为全面。不仅征集消费者的负面信用信息，而且征集正面信息。特别是在对纳税人的基本信息数据、税收状况信息、企业地址、所有者名称、业务范围和损益表以及破产记录、犯罪记录、被追帐记录等方面，民营征信机构的数据更多、更全面。
4．在服务范围方面：美国消费者信用数据的获取和使用要受国家“公平信用报告法”及其它相关法律的约束，只有在法律规定的原则和范围内，才能使用相关的消费者信用信息。征信机构必须对信用信息的使用和查询情况予以记录和保存，以备监管部门检查。但在法律允许的范围内，消费者信用信息的获取与其是否曾向征信机构提供数据信息则没有对等关系，换言之，并不是只有提供数据者才能获取数据信息，非数据提供者也可在法律的规定范围内获取相关信息。这表明，美国民营信用调查机构是面向全社会提供信用信息服务。服务的对象主要包括：私人银行、私人信用机构、其它企业、个人、税收征管机构、法律实施机构和其它联邦机构，以及本地政府机构等，这些机构都是征信报告的需求方。但需要强调的是，美国的信用中介服务完全是依市场化原则运作，即信用调查机构提供的信用报告是商品，因此有价值和价格，按照商品交易的原则出售给需求者（除特殊规定的条件下可免费提供），这是美国民营征信行业得以不断发展的制度基础。
在美国，从事消费者征信的机构，均提供消费者的历史信用数据，美国相关法律规定，一般的消费者信用数据可保留7年，破产信息可保留10年。而企业征信机构，一般提供12个月内的企业信用数据信息。
5．在业务范围方面：美国的民营信用调查机构在从事消费者征信和企业征信业务上有明确的界限，大型信用调查机构的业务更是有比较明确的界定。比如邓白氏公司主要为社会提供企业信用报告和评分（特别是中小企业），而很少涉足消费者信用调查业务；穆迪（Moody''s）、标准－普尔(Standard&Poor''s)和菲奇（Fitch）等公司专门从事证券信用评级业务，重点为防范资本市场的风险服务；三大消费者信用局则主要对消费者个人的信用信息进行收集、加工、评分并销售信用报告。虽然在个人信用局的业务中，也会涉及到企业信用信息（如Experian和Trans union公司都提供一部分企业信用报告），但是规模很小，不是其核心业务。这种业务上明确的社会化分工，使不同的征信机构重点围绕着各自的核心业务不断创新、研究、
设计，并不断推出新的信用报告产品，满足社会的需求。
（二）公共信用调查系统的特点与模式特征
在与世界银行专家的座谈中我们了解到，目前世界上不少国家建有公共信用调查机构（也称公共信用信息登记系统）。在世行专家调查的56个国家中，有30个国家设有这类机构。公共信用调查机构起源于欧洲，德国于1934年成立了欧洲第一个公共信用调查机构，法国的同类机构产生于1946年。1992年10月，欧共体中央银行行长会议将公共信用信息登记系统定义为：“为向商业银行、中央银行和其他金融监管部门提供关于公司、个人乃至整个金融系统的负债情况而设计的一套信息系统”。通过参考世行对欧洲以及其他国家和地区的公共信用调查机构的调查报告，公共信用信息调查机构具有如下特点：
1.机构的组成和主要职能：公共信用信息调查机构主要由各国的中央银行或银行监管机构开设，并由央行负责运行管理。建立公共信用调查系统的主要目的是为中央银行的监管职能服务，为央行提供发放信贷的信息，包括金融机构对个人借款人发放的贷款、贷款评级和贷款附属担保品的价值信息等，而不是为社会提供个人或企业的信用报告。这就决定了该机构不可能采取市场化的运作模式。公共信用信息成为银行监管的重要组成部分。该机构为本国的金融监管部门提供最新的借贷大户和银行风险的基本情况，为强化监管和风险分析提供最基础的数据，有助于监管部门对金融机构风险进行比较全面而准确的评估。
2.信息数据的获得：与民营征信机构不同，公共信用调查系统通过法律或决议的形式强制性要求所监管的包括银行、财务公司、保险公司等在内的所有金融机构必须参加公共信用登记系统。按法规的严格规定，这些金融机构必须定期将所拥有的信用信息数据报告给公共信用登记系统，而不是像民营征信公司那样，根据与金融机构间的合同约定提供数据信息。这种强制性的征信方式，使公共登记系统几乎能够覆盖一国的全部金融机构，但是它们并不收集所有的贷款资料，而只是在一个规定的起点上收集信息数据。许多国家规定了金融机构向公共调查机构提供信用数据中的最低贷款数额（各国规定不尽相同），低于这个数额则不需提供，这就排除了相当一部分信用信息数据。而民营征信机构的特点则是可以提供每单笔贷款的详细资料。
3.信息数据的范围：公共信用登记系统的信用数据既包括企业贷款信息，也包括消费者借贷信息，与美国民营征信机构中二者在业务上有明显边界的特点大不相同。公共信用信息系统包括正面信息，也包括负面信息。与民营的征信机构相比，公共信用机构的信用信息来源相对较窄，例如，它不包括来自法院、公共租赁公司及资产登记系统和税务机关等其它非金融机构的信息，也很少搜集贸易（商业零售机构）信贷的信息，只有不到1/3的公共调查机构掌握信用卡债务的信息。对企业地址、所有者名称、业务范围和损益表以及破产记录、犯罪记录、被追帐记录等信息基本不收集。许多国家公共信用调查机构只当前的信用数据信息，而不提供借款人借贷信息的历史记录。
4．信用数据的使用：许多国家对公共信用登记系统的数据使用有较严格的限制。根据相关法规规定，其数据的提供和使用实行对等原则，即只有为该机构提供信用信息数据的机构才能获取数据信息，而且这种信息是经过汇总后的，而不是具体的单笔信贷详细资料。这是因为，公共信用登记系统主要是为监管服务，只有出于提供贷款审查目的才以汇总的方式向数据提供机构提供其他机构的信息。因此，实际上公共信用登记机构的信用数据只是向金融机构提供，而不向社会其他需求方提供，即该机构主要不是提供社会化的信用信息服务。这种对等的原则也决定了这种数据使用不是商业化的，即这类信用报告不是商品，因此，即使有收费也很少。
概括起来，公共信用登记系统模式与民营信用调查机构的模式有着较大的区别。公共信用登记系统是由金融监管机构设立，更多地体现了监管者的意志和需要；民营征信机构是由私人和法人组成，采取商业化、市场化的运作方式；公共信用登记系统主要是为金融监管部门的信用监管服务，而不考虑社会的商业化信用信息需求；民营征信机构是为社会更广泛的信用需求服务，服务范围更宽、更广、更全面。公共信用登记系统的数据强制性地来自于银行等金融机构，民营征信机构的数据的来源更全面，除银行数据之外，还包括来自商业、贸易等方面的信用信息。公共信用登记系统的数据使用更多地是金融机构内部为防范风险的信息互通，而民营征信机构的信用报告则是商品，强调为需求者提供商业化、个性化服务。
二、两种不同征信模式产生的基础与条件
是什么原因决定了不同国家对不同征信模式的选择？这是我们关注的问题。通过对美国的考察和对世行的访问，我们感到如下一些因素在征信模式的选择中不同程度地起着作用。
（一）经济发展和信用规模的扩大是民间征信业产生发展的客观基础
民营征信业的起源来自于经济发展中信用信息共享方面的需求。我们从美国CDIA了解到，最早的消费者信用信息共享产生于19世纪中叶的欧洲，是从伦敦的裁缝行业开始的，由行业内相互之间对消费者守信情况的互通，发展为在固定时间内进行信用信息交流，防止消费者违约和不守信用的现象增加。随着发展，出现了第三方专门收集消费者信用状况并加工生产成信用报告出售给需求者的民营征信机构。在美国，大约在19世纪末20世纪初产生了对信用信息的大量需求。在这一时期，南北战争结束，美国经济发展速度加快，银行信用和民间信用规模不断扩大，特别是在一些大城市，社会的信用需求和消费者借贷活动的增加促进了金融信贷和其它信用方式的发展，进而产生了金融机构、商业机构对消费者和企业信用调查、资信评级的市场需求，民营信用机构和征信业务便应运而生。在一战、30年代经济危机和二战期间，美国民间征信业曾受到很大影响，制约了其发展进程。二战后，随着美国经济发展速度加快和信用规模的不断扩大，征信和信用评级等行业快速发展起来。到60年代，美国全国已有2200多个民营消费者信用调查机构，主要业务是收集、整理、加工、储存、评估和销售消费者信用报告。
美国的消费者征信机构首先是从地方发展起来的，在较长时间内，征信业务的地域性特征非常明显。由于当时的经济发展状况和交通条件使人们的流动性受到限制，以及对银行设立分支机构的规制，消费者更倾向于在本地金融机构或商业机构获得信用贷款，使得信用信息的供求双方一般都局限于一个地方或城市，因此，地方征信机构的信息更集中和实用。这就导致了地方消费者征信机构数量的增加。从征信手段看，在相当的时期内，美国民营征信机构是靠手工调查来收集、加工信用信息和生产信用报告。
20世纪60年代后，有三大因素促进了美国民营征信业的
发展：一是二战后美国经济的迅速发展客观上要求市场交易规模的扩大和市场需求的增加，拉动经济增长，这就促进了信贷消费规模不断扩大，导致了信贷机构对信用报告需求量的大幅增加。二是电子通讯和信息技术的进步，导致自动化操作手段代替了手工信息收集手段，加上信息技术产生的规模效应大幅度降低了征信行业的生产成本，使其效率和准确性大大提高，并为信用产品提供了新的传送渠道；三是美国于1971年颁布的《公平信用报告法》（FCRA）使征信行业在法律的严格规范下步入了规范化、法制化的轨道，在有效解决信用信息收集与保护消费者权益和隐私的关系方面迈出了关键的一步，大大促进了征信行业的规范化发展。与此同时，自50年代开始的高速公路建设，促进了美国城乡居民汽车消费的超常增长，使人们的经济活动半径迅速扩大，客观上要求信用规模和信用活动范围随之扩大。特别是70年代后信用卡等公司的迅速崛起，为征信市场提供了大量的社会需求，促进了征信行业谋求业务量的扩大和跨区域的拓展。这些原因综合作用导致了美国80年代后征信行业跨区域兼并和重组的趋势日益明显，其结果是征信机构数量的减少和市场集中程度的提高，进而促进了征信机构核心业务的发展和数据处理的集中化趋势，使信用信息更全面更准确。
庞大的消费信贷规模是美国征信行业发展的客观基础。截止到1998年，消费者所有的抵押贷款总额达到4.1万亿美元（包括第一和第二抵押权以及房屋产权贷款），另外，非抵押消费贷款（信用卡、汽车贷款及其它个人分期付款）的总额也达到1.33万亿美元。同时，美国征信行业的发展，还得益于战后美国政府的公共政策长期致力于鼓励金融机构和其他商业机构向城乡居民提供贷款和其他方式的信用支持与服务。这种政策的直接结果是美国利用信贷消费的人口比例大幅度增加。1956年有大约55％的家庭申请了某种形式的消费信贷，到1998年，消费信贷已为74％的家庭所利用。这种消费信用的快速发展在提高国民的投资能力和改善其生活品质的同时，也更快地促进了美国市场交易规模的扩大，迅速增加着市场需求，进而带动了经济的快速增长。而在此期间，征信服务对于消费信贷的增长和经济的发展起到了催化剂的作用。信用报告大大地降低了提供信用的时间和成本，降低了信用提供者的风险，使更多的家庭和个人获得了贷款。
欧洲是工业革命的发源地，随着技术进步、市场交易规模的扩大和信用活动的增加，产生了对信用信息服务的社会需求，私人征信机构先于美国而产生，并在经济活动实践中发挥了重要作用。特别是在英国等工业化较早的国家，私人征信业发育更早。实际上，美国最初的民营征信活动经验更多地是借鉴于英国等国家的征信业务实践。在20世纪，英国等国家的私人征信活动发展也很快，并且通过兼并和重组形成了一些大型跨国征信公司，如Experian就是一家总部设在伦敦的大型民营消费者征信公司，其业务已发展至世界许多国家，在美国也成为三大消费者征信公司之一。这表明，无论是在美国或是在欧洲，经济发展和信用规模的扩大是民间征信业产生发展的客观基础。
另一些欧洲国家，如法国、德国、意大利、葡萄牙等建立了公共信用调查机构，而民营征信业相对不是很活跃。但这并不表明这些国家的经济发展速度慢和信用规模小，而更多的是由于法律制度的不同和征信理念的差异。
（二）法律制度与征信理念的差异影响了不同征信发展模式的选择
曾有人提出，促使一些国家成立并利用公共信用调查机构的原因，是由于该国民营征信机构缺乏所致。但实际上许多国家（如巴西、智利、阿根廷和欧洲部分国家）是在已经建有民营征信机构的前提下成立了公共信用调查机构。根据世界银行对不同国家的调查结果，选择不同的征信行业发展模式在一定程度上取决于其法律制度和征信理念。根据一些信用专家的观点，在法律制度上，实行以拿破仑法典为基础的国家更倾向于选择公共信用调查模式（如法国、意大利等）。因为在这种法律制度下，对债权人的权利保护相对少一些，相应地限制了民营征信机构的发展，而建立公共调查机构的可能性更大，其目的是补偿或部分补偿政府对债权人利益保护的不力，从而防止信用活动中的风险。
选择建立公共信用调查机构，还基于对信用信息共享机制的认识和征信的理念。从历史上看，影响欧洲一些国家和地区民营征信业发展的一个重要原因是对借款人隐私保护的认识。这些国家实行的是高水平隐私保护制度，主要体现在两个方面：一是在相关法律文件中规定，必须经过借款人的明确认可，方可征集和使用借款人的信用信息。这一原则还被写入了于1998年10月生效的欧洲议会95/46号文件中。文件规定：“在个人数据处理和保证个人信息自由流动方面必须保护个人利益。”这一文件也被称为“数据保护指南”，这一文件的生效使欧洲一些国家的相关立法变得更为严格。例如法国的法律规定，不仅每次征集信用信息时必须征得借款人的书面同意，而且每次信用报告时必须再次得到本人书面认可。在这种状况下，民营征信机构很难有发展空间。二是这些国家明确禁止征信活动中披露借款人的白色（正面）信息，认为这属于个人隐私，而只允许征集和披露黑色（负面）信息。这种基于对消费者隐私保护的理念和极严格的信息保护制度，制约了民营征信行业的发展，使其只能在狭窄的范围内运作，也在客观上促成了公共信用调查系统的建立。因为公共征信机构的信用信息基本上不向社会公开，不存在披露隐私的问题。而以美国为代表的以民营征信服务为主体的市场化模式的国家，在征信理念上不同于欧洲国家。例如，一方面，美国除特殊的情况外，一般不需要经过消费者本人的认可，只要是在法律允许的范围内，就可收集、加工、存储消费者信用信息，并销售相关报告；另一方面，在消费者信用报告中，不仅包括负面信息，也包括正面信息。根据美国的征信理念，正是正面信息被采集和使用，才保证了信用信息的全面性和完整性，才能创新出更多的信息产品和增值服务为社会所用。这种征信理念所带来的相关法律规定和制度设计，大大促进了美国民营征信行业的迅速发展，并扩大了社会信用规模，改善了居民的生活品质，拉动了市场需求，带动了经济增长。
(三)强化金融监管是建立公共征信系统的决定性原因
强化对金融系统的监管和确保金融运行的稳定性是一些国家建立公共信用调查系统的决定性原因。例如在法国，是将公共信用调查机构数据库与其它资料（如资产负债表和司法事件等）结合并利用它来评定公司信用级别，这些评定是货币政策的关键参数；通过对公共调查机构的数据分析，还可以减少银行在评定信贷风险时的失误，使银行减少损失；意大利等国家的一些集团银行还利用公共征信机构来定期评估自己的综合债务状况。
从世行的调查看，一些发展中国家更倾向于建立公共信用调查系统。因为，一方面，这些国家的相关法律体系尚不健全，对信用市场的规范还没有全面步入法制化的轨道；另一方面，这些国家的金融监管体系比较薄弱，存在着系统风险和隐患，如果对金融机构贷款状况监控不力，遇有风吹草动，就可能酿成金融危机。如拉美一些国家的这一动机就十分明显。1994年墨西哥的经济危机的原因之一，就是银行系统的多项贷款成为呆坏帐，不良债务大量增加。印度近年来也在筹备由中央银行牵头建立公共信用调查机构，强化金融系统的监管，防范或减少金融危机的发生。
（四）金融机构的竞争程度影响着征信模式的选择
从对美国的考察来看，选择民营或公共征信模式，还取决于一国银行等金融机构的竞争程度。美国的民营征信业的发展和市场化信息共享模式的形成，在一定程度上源于20世纪初对银行分支机构设立的传统规制限制了银行在不同州之间的竞争程度，也限制了对不同地方贷款人信用信息的全面了解。这种强化地方化的银行
竞争格局，促使各银行之间产生了强烈的互通并共享借款人信用信息的要求，客观上促进了民营征信服务业的发展。而欧洲等国的银行在全国范围内的竞争相对自由，反而使银行间互通信息的愿望并不强烈。特别是一些大的银行机构，并不愿意将自己较多的客户信用信息资源提供给民营征信机构，从而让其它金融机构共享。这些原因也抑制了民营征信业的发展。
三、公共征信机构与民营征信机构不是简单取代，而是相互补充
美国、英国、加拿大和北欧的部分国家只有民营征信机构，基本上没有设立公共信用调查机构。而法国等国家则只有公共信用调查机构而没有民营征信机构。然而，根据世界银行的调查数据，更多的国家则既有民营征信机构，也建有公共征信机构，二者在各自的范围内发挥着作用。二者不是相互取代，而是互相补充（见下表）。
欧洲部分国家民营及公共征信机构表
注：①起始年为第一家机构成立的时间；②信用共享类型指90年代的资料；③B指违约、拖欠等信息；W指债务风险等其它。
可见，在这些国家，民营征信机构和公共征信机构并存，都在发挥作用，只是作用的目的、程度和服务范围不同。二者是相互补充的关系，从目前看不存在一类机构完全取代另一类机构的问题。当然，不可否认，在一些公共信用调查机构作用较大的国家，民营征信业发展的似乎并不活跃。这一方面与这些国家对信用信息公开化的控制程度直接相关，同时，也与社会需求的分流有关。因为，金融机构是信用报告的主要需求者之一，而建立公共征信系统的国家，金融机构对信用信息的部分需求则可通过公共征信机构得到满足。
进入20世纪90年代以后，国际征信行业出现了一些新趋势：其一是公共征信机构和民营征信机构都有所增加。例如，拉美地区的几乎所有大国都于90年代先后建立了公共征信机构；亚洲、东欧和非洲的一些国家也已经或正准备建立公共征信机构。如中国、捷克、克罗地亚、印度、新加坡、沙特和南非、坦桑尼亚等国。与此同时，民营的征信机构也在发展。拉美国家从80年代末以来民营征信机构数量明显增加；欧洲的德国、奥地利、西班牙等国在90年代增加了一些新的民营征信公司；东欧的7家民营征信机构都是在1992年以后开设的。在中国，90年代后陆续成立了一些民营征信和资信评级公司，开展了面向社会的，采取市场化方式运作的企业征信、评级业务。其二是民营征信行业的市场细分化趋势更加明显。例如，邓白氏集团公司具有160余年的历史，在90年代是其规模最大的时期。当时穆迪公司、丹尼雷公司（黄页广告公司）和尼尔森调查公司等都归属于邓白氏公司。1997年，顺应市场竞争的要求和业务细分化的趋势，穆迪公司分离出去，主攻世界资信评级市场；邓白氏公司则专注于企业信用调查业务，迅速地扩大了市场占有规模。其三是机构的跨国兼并与收购以及合作与联合进一步改变着国际征信行业的格局。一些大型跨国征信公司通过购并活动不断发展壮大，开拓新的市场。例如，Trans Union（全联公司）的国际战略是在拉美国家发展业务和开辟南非市场。邓白氏公司进军中国等亚洲征信领域；一些跨国征信或资信评级公司通过合资合作方式进入新兴市场。如穆迪公司通过与中国大公资信评级公司、惠誉公司通过与中国
诚信证券评估公司的合资合作进入了中国资信评级和资产管理咨询市场。Trans Union也在谋求与中国内地和香港等地征信公司在信用评分等方面的技术合作。征信业务全球化的趋势日益明显。
四、对我国的启示
启示一：加快征信行业的发展有利于我国信用交易规模的扩大和经济的持续增长
美国征信业发展的历程表明，经济发展和信用规模的扩大是征信业产生和发展的客观基础，征信服务业的发展又能进一步带动社会信贷规模的扩大和内需的增加，进而拉动经济增长。20多年来，我国经济实现了长时期的快速增长，经济总量扩大，居民生活质量不断提高，综合国力增强。我国已于90年代末期进入了“买方市场”。目前，扩大内需已成为拉动经济增长的重要因素，需要不断扩大市场的信用交易规模和增加信用消费数量拉动经济增长。但是，与此不相适应的是我国征信行业的发展水平很低，虽然有一批民营征信机构，但由于多种原因，机构规模小，业务范围窄，不能适应信用市场发展的客观要求。由于信用信息不对称，对企业和消费者的信用状况无法有效把握，为防止贷款风险，银行等金融机构设置了较高的信贷门槛，企业信贷担保机构也不敢贸然担保，在一定程度上制约了信用规模的扩大。目前我国居民消费结构已处于明显的升级阶段，对价值较高的住房、汽车、通讯设备和教育、休闲旅游等消费需求不断增加。因此，我国已具备了大模式发展信用消费的客观条件，这就要求信用中介服务行业有较快发展，为社会提供全面、真实、准确的消费者和企业的信用报告，增强信用市场的信息对称程度。
启示二：民营征信机构应成为我国征信行业的主要经营主体，市场化运作应是我国征信模式的基本选择
考察美国信用体系给我们的启示是：以民营征信机构为主体，市场化的运作模式应是我国发展征信行业的基本模式选择。因为，第一，我国已有了民营征信机构发展的基础。到目前为止，我国民营的企业资信调查公司已有40多家，以新华信、华夏和上海中商征信等公司为代表。各征信公司按照商业化原则在市场上展开竞争，向社会提供客观、独立的信用报告。即使是一些原行政机构下属的征信机构，在业务运作上也基本采取了市场化的方式。可以说，我国企业征信行业的市场化运作模式已经基本形成。第二，随着经济发展和信用规模的扩大，以及对征信服务作用认识的深化，社会上对企业和消费者信用报告的需求量会不断增加。不仅是银行等金融机构，商业贸易机构、各种信用卡发放机构也将成为信用报告的主要需求者。因此，应大力发展民营征信机构，因为它们的信用信息来源更广泛，其宗旨是面向全社会提供信用信息咨询服务。第三，市场化的运作方式和市场竞争的压力，会促使民营征信机构不断开发创新信用产品，并为社会提供个性化的服务和多样化的增值服务。第四，选择民营征信为主的市场化模式更有利于调动社会上的一切积极因素（包括资金和人才等）投入到信用服务行业的建设中，而不必政府大量投资。第五，民营征信机构不依附于任何政府机关和部门，有利于这一行业更具独立性和公正性。因此，有关的法律框架和管理制度，应当尽可能为民营征信机构的发展创造有利条件，创造公平竞争的市场环境。
启示三：建立公共信贷登记系统很有必要，但其目的应当是为加强和完善金融监管服务，而不是向社会提供商业化的信用信息服务
以民营征信机构为主和选择市场化的征信模式并不排斥在我国建立公共信贷登记机构。而且我们认为，现阶段，我国建立旨在加强和完善金融监管体系的公共信贷登记系统非常必要。因为，一方面，我国正处在从计划经济体制向市场经济体制转轨的关键时期，金融体系不健全，存在着系统风险和隐患。相关的法律法规还不完善；另一方面，我国的金融监管体系比较薄弱，监管部门对各金融机构的信贷状况掌握的不甚全面，因而无法对金融运行和相关的金融政策作出准确的判断和正确的决策。而公共信贷登记系统的主要作用和目的，就是为监管部门提供准确及时的信贷数据，为完善金融监管，防范信贷风险服务。同时，起到金融机构之间信息互通的作用，在一定程度上避免信息的分割和不对称。再一方面，我国已经于
1999年建立了中央银行信贷登记咨询系统，有了一定的组织基础。4年来先后实现了城市和省域区内的联网登记、查询，并正在进行全国联网的准备工作。到2002年6月末，已录入了420多万个借款人的基本信息、信贷及相关信息。金融机构查询用户已达6万多个，日查询累计270万次。据统计，仅从2000～2001年10月，金融机构已利用这一系统防范信贷风险5000多笔，否定潜在风险贷款300多亿元。当然，目前这一系统建设中还存在一些不足之处，如数据质量不高，运行效率较低、业务服务范围较窄，以及数据库设计不完善等，还需要在实践中不断改进与完善。
但是，应当强调指出的是，建立公共信贷登记机构的目的，是为政府的金融监管服务，而不是向社会提供商业化的信用信息服务。当前，社会上存在这样一种思路，即认为可以考虑将我国现有的公共信贷登记系统加以改造，增加信用服务产品、扩大信用服务内容和服务对象，变成以市场需求为导向的征信机构。我们认为，这种方式既不符合征信行业发展的国际经验，对我国征信业的发展也会产生不利的影响。因为，一方面，公共信贷登记系统可以运用央行的行政权力强制性要求金融机构为其提供信息，而其它民营征信机构不可能具备这种条件，因而势必造成严重的不公平竞争，不仅不利于新的民营征信企业的进入，对现有的民营征信机构的发展也会产生强大的挤压作用；另一方面，从信息内容、服务对象等方面看，公共信贷登记系统又不大可能全面覆盖我国的征信服务市场，不大可能满足社会各方面对信用信息的需求。因此，我们建议民营机构和公共信贷登记系统还是各自发挥作用，完善自身的应有功能。
启示四：我国的征信业务宜先从地方和行业做起
从美国的经验看，征信业（特别是消费者信用调查业务)首先是从地方上发展起来的。当然，发展到现在已经突破了地域限制，行业集中程度不断提高。由我国经济和信用交易发展的阶段所决定，我国征信业还处在发展初期，不能与美国现阶段的征信业相比，而与美国征信业发展初期更为相似。因为，从我国具体国情看，我国的居民流动性虽然有所增强，但大部分人的信贷活动仍大体集中于一个地方或城市。且由于我国的银行业务体制，在信贷规模、贷款范围上也有较强的地域性特点。另外，由于我国经济发展和信用消费的发展水平不平衡，信用消费还主要是集中在一些经济较为发达的地方和城市，因此，在消费者信用调查方面，更宜先从一个地方或城市做起，然后通过逐步联网的方式共享信用信息。目前，上海已经开通了个人信用联合征信系统，主要征集的是上海居民的信用信息。还有一些城市也在筹备之中。这种做法不能简单地理解为是重复建设，而是适应了我国国情和经济发展阶段的要求。当然，在各地征信系统建设中，统一设计代码，统一征信格式标准是十分必要的，这也将为今后的联网和信息互通创造条件。
从我国企业征信来看，先从行业着手建立行业内部信用信息共享制度是可行的做法。因为行业内的信息供求双方都比较集中，信息共享资源较充分，建立数据库相对容易，运行成本也比较低，也便于与民营征信机构合作，共享行业信息资源。
【关键词】征信业发展 征信管理条例 监管 信息共享 人才培养
一、加快征信业发展的重大意义
社会信用体系是社会主义市场经济的基础。建设社会信用体系,是完善我国社会主义市场经济体制的客观需要,规范市场经济秩序的治本之策。加快征信业发展能打击失信行为,防范和化解金融风险,促进金融稳定和发展,维护正常的社会经济秩序,保护群众权益;加快征信业发展,有利于加强银行信贷监管,培育新的信用文化,维护经济健康持续稳定发展。
二、我国征信业发展的现状及存在的主要问题
我国征信业从20世纪80年代起步,主要从事信用报告、信用评分、信用评级、信用担保等征信业务。征信机构和征信业务不断扩大,征信市场已经初具规模,但征信业在发展中也遇到很多问题,如社会信用制度供给不足、信用立法处于短缺、信用机构竞争无序等,信用法律法规的缺失也制约了我国征信市场的发育和社会信用体系建设的正常发展。目前征信业发展中存在的主要问题有以下几个方面。
第一,征信法律制度落后于征信业的发展,征信体系建设与法律制度不成体系。加强和完善社会信用体系建设,必须有完备的信用法律体系作保证。对信用机构的设置、信用管理体制的模式、信用行为当事人双方的权利与义务、征信业务的监管、公开信息的共享、信用产品有效需求的培育,对政府、中央银行、金融监管机构、商业银行以及其他社会主体在信用体系建设中的地位、权利与义务以及失信行为的法律责任等都没有相应的法律,需要立法做出明确的规定。例如保护个人隐私和商业秘密。尽管在《民法通则》、《合同法》和《反不正当竞争法》中规定了诚信守法的法律原则,在《刑法》中规定了对诈骗等犯罪行为的处罚,但都缺少与信用制度直接相关的立法。征信业涉及众多敏感信息,由于法律的缺失,当征信机构处理时,无法可依,制约了征信业的发展。
第二,对征信业缺乏有效监管。现有征信企业无完备的法律法规和行业规范约束。市场竞争无序、征信服务不规范,评级机构数量多规模小,竞争激烈。为使效益最大化导致短期利益行为,以价定级,以价评分,影响征信业的公信,造成不良的社会影响,无强有力的监管手段和惩罚方法。
第三,征信市场信息不能共享。在征信活动中,征信机构作为独立第三方,采集、整理和分析企业以及个人信用信息,并为信用交易的开展提供信用报告等信息服务,其中,信息采集是首要环节。在我国,信用信息分散在各个部门、行业和机构,各个行业间壁垒森严,信息采集成为征信机构的困难问题,征信体系建设的核心和基础就是要实现信用信息充分共享。然而,随着我国征信体系建设的不断推进,信用信息共享所面临的困难问题亟待改善。
第四,征信产品市场需求不足。目前征信产品市场需求方主要企业发债需要评估以及金融系统信贷需求,产品需求单一,缺少外部推力。
第五,征信机构的竞争力和影响力有待进一步提高。虽然目前征信机构数量众多,但普遍规模较小,发展不平衡,公司治理结构不尽合理。征信机构在内部管理和人才培养方面,也存在一定的不足,征信机构的发展需要人才的支持,而专业人才缺乏,投入不足,管理滞后,使征信机构没有国际竞争力。
三、加强社会信用体系建设,完善征信业发展
我国征信业规模和业务不断扩大,但征信业的发展,不能满足市场经济发展的需要,也显现出迫切要求政府加强对征信业的引导、扶持和管理,以规范和完善征信行业发展。
第一,借鉴国外的模式,建立适合我国现阶段发展特点的征信服务机构。国外有三种模式:一是德国、法国等欧洲国家采取以中央银行建立的中央信贷登记为主体的企业征信制度。由政府出资,建立全国数据库,主要以服务金融系统、企业征信管理机构是非赢利性为目的,直接隶属于央行。征信企业登记的内容包括企业信贷信息登记和个人信贷信息登记等。二是美国以市场化的商业运行形式为主体的企业征信制度。市场化方式运作,以赢利为目的。征信行业完全是私有,还存在大量的民间信用管理机构,主要在于联系本行业的征信企业,为这些征信企业提供交流的机会和场所,替本行业争取利益。三是以日本为代表,是银行协会建立的会员制征信机构与商业性征信机构共同组成的企业征信制度。日本银行协会建立了非赢利的银行会员制机构――日本个人信用信息中心,负责对消费者个人或企业进行征信。该中心在收集信息时要付费,在提供信息服务时也要收费,以保持中心的发展但不以赢利为目的,会员银行可以共享其中的信息。与之并存发展的还有一些社会化的商业征信企业。发达国家的征信业发展和存在形式都有其历史背景,美国经济高度市场化,各种法律法规健全,每个人从出生就有其社会保险号伴随一生,各种机会都会拒接无信用的人。德国等欧洲国家是以制度管理人,对没有信用的人惩罚严厉,一般不会用失去信用做代价,国民信用意识比较强。我国国情决定我们不能照搬任何一种模式,只能建立适合我国目前市场经济环境下的征信模式。
国务院法制办2009年10月13日出台的《征信管理条例(征求意见稿)》中规定中国征信中心是由国务院征信业监督管理部门设立的征信机构,负责全国统一信用信息基础数据库的建设、运行和管理。中国征信中心是独立的法人,依法对外提供有偿服务,不以赢利为目的。设立征信机构实行特许经营,对注册资本设最低限额限制,实缴注册资本不少于五百万元人民币,征信机构从事信用报告业务的,实缴注册资本不少于五千万元人民币。条例中也明确了公布后实施行业整改时限,这与行业现状有一定的差距,一般都规律小,对现有征信服务机构也是考验,若按条例实施前期准备没有做好,征信服务市场可能出现断层。
《条例》中有注册资本金限制,但出资人身份不被限制。中国征信中心作为征信监管部门设立的征信机构,对外提高有偿服务,不以赢利为目的,信息资源无偿获取,没有竞争,不利于充分调动其积极性,不利于为信息需求者提供及时高效的服务。
征信产品定义为公共产品属于政府服务的范围,征信机构应有政府出资,为社会提供咨询服务定义为商品;它应是一种特殊商品,对于提供征信产品的机构应该有严格限制,特别是对于当前我国信用体系法律法规不完善的情况下,信用信息源大多在政府机关金融机构以及企业事业单位,征信服务机构作为中介采集信息没有任何公信力做支撑,只能凭各自的关系去获取,不利于公平竞争。《条例》中对设立征信机构注册资本设定限额、特许经营等要求是基础,前期政府应参入指导、扶持其发展,待征信市场法制法规健全,征信业框架已经形成,企业能健康可持续发展,再推入市场商业运作。
第二,信用体系健康发展,立法必须先行。这次全球金融危机的爆发,美国这样发达国家在征信业监管方面也暴露出了很多独立性不足、内控制度不严、市场垄断、权力滥用等问题,更加凸显了征信业在维护金融稳定,促进国民经济稳定发展起着至关重要的作用。对于我国征信行业而言,加快立法进程、加强对征信业的有效管理已成为确保征信业和市场经济又好又快发展的必然要求。《征信管理条例(征求意见稿)》的制定是我国信用行业发展的里程碑,填补了我国信用管理法律法规的空白,对我国征信业的发展和社会信用体系制度的建立起着重要的作用。但对政府、企业信息的披露,提高信息透明度、实现信息共享、保护企业的商业秘密和个人隐私不受侵害等都需要法律法规完善,加强我国征信法制建设依然任重道远。
第三,提高征信市场监管的力度和效率,征信业运营和监管分离。《征信管理条例(征求意见稿)》明确了中国人民银行是国务院征信业监督管理部门,负责对征信机构及其业务活动实施监督管理。防止征信市场失灵要求政府干预,但政府干预过度反而又会使征信市场发展受限制。对征信市场的监管主要是防范金融风险、净化金融和社会信用环境。为了提高监管的力度和效率,对征信业的运营和监管应实行分开管理,对征信市场的监管应重点把好四道关口:对征信机构准入和退出审批关;对征信机构高管人员审定关;对征信机构违规惩戒关;对征信机构业务风险检查关。
第四,共享征信信息产品数据,以免浪费资源。建设征信体系,首要任务就是要实现信用信息的充分共享,只有这样,征信机构才能够采集到各类信用信息,并提供高效服务,从而推动信用交易的顺利进行。法律法规应明确地方政府、行政单位、行业组织在社会信用体系建设中的作用,以及进行信用信息整合和共享的空间,在保护商业秘密和个人隐私的基础上,征信系统之间、征信系统与其他信息系统之间的信息互联互通,同时降低信息采集成本,共同促进社会信用体系建设。
第五,政府引导信用市场需求,征信服务机构不断创新。征信业作为信用服务中介行业赖以生存的基础就是市场对信用产品有需求,目前我国对使用信用产品的领域还很少。前期市场发展不完善,政府应该给予指导和扶持,可以考虑在项目审批、特殊人才聘用、资质认证等工作中,推广使用专业征信机构出具的信用产品,扩大对信用产品的市场需求,征信机构不断创新满足市场对信用产品的多种需求。
第六,以征信为契机,多渠道培养信用管理专业人才,调动全社会力量,构建和谐守信社会。一个行业要发展,人才培训是基础。信用管理是跨财务管理、市场营销、企业管理等学科的一门应用型交叉学科。随着市场经济的发展和社会信用管理制度的建立和完善,信用管理人员也是征信行业急需和企业经营管理不可或缺的人才。信用管理师已被劳动和社会保障部列为新职业之一,适当放宽报名条件,但考试过关严格要求,实行“宽进严出”,普及全民信用知识,培养全民信用观念。
随着经济的快速发展,完善征信业的法律法规已迫在眉睫。征信业的健康发展需要国家法律和政府监督的作用有机结合,保护守信者,惩罚失信者,规范市场秩序、净化市场环境需要完善的法律法规以及政府各部门、监管单位、征信业的共同努力,在全社会范围里形成诚实守信的风气,构建和谐文明的社会。
【参考文献】
