时间：2023-07-20 16:31:15
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理模式的基本特征，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：治理模式；公共管理；德治；德制；启蒙
20世纪中期，第三次浪潮悄然兴起，后工业时代来临了。这一变革对工业社会的价值观念、社会结构以及社会关系都产生了巨大的冲击，使人类又一次面临着社会治理模式解构与重构的重大考验，社会转型造成的混乱与迷茫以及新时代治理模式的重构亟待新的启蒙。张康之教授在其著作《公共管理伦理学》中以其独特的视角、宏观的视野运用现实历史主义的方法从社会制度的更替、治理模式的变迁、社会关系的发展、社会价值的变化、社会领域的发展等多个方面系统地阐述了社会的治理发展趋势，并建构性的提出了“公共管理”的社会治理模式，指出公共管理治理模式的实质是德治，其实现的关键是德制的确立，其思想对后工业社会治理模式的建构具有十分重大的启蒙意义。
一、“公共管理”治理模式的内涵
兴起于20世纪70年代的以“新公共管理”为旗帜的政府再造运动使公共管理的概念得到了广泛传播。但是张康之教授提出的“公共管理”模式的概念与前者有着本质的不同的。从某种意义上说新公共管理运动是“在政府实施干预市场失灵的政策却又出现政府失灵时寻求的新出路”。它在研究方法上存在许多观点、技术、理论的“生硬拼凑”，在思维方式又陷入了“政府——市场”两极思维的陷阱，[1]在价值上更多是效率取向的；在技术手段上则是广泛的市场化。然而“当我们逐渐加强政府活动的民营化的时候，我们事实上是在增加腐败和不道德行为的倾向”。“政府企业化（市场化）运作的改革让我们付出了相当大的道德代价。”[2]（P156，158）可见新公共管理运动忽视了公共价值这一“公共行政”的灵魂。片面强调了社会关系的权力和法律向度而忽视了伦理向度，因此可以说它仍是囿于工业社会的治理模式的建构。
张康之教授所提出的公共管理模式是对“后工业社会治理模式”的全新建构。总体而言,可将“公共管理”理解为后工业社会会中的多元管理主体对以伦理关系为核心的公共管理社会关系的治理，是基于社会道德制度的德治模式；它倡导服务精神以及“合作型”的信任关系，是一种服务型的治理模式；同时又是一种基于合作理性的合作治理。公共管理治理模式的本质是德治。具体而言我们可以从以下几个方面理解公共管理的治理模式：
首先，管理主体多元化。传统公共行政模式的一个基本命题是：公共物品只能由公共部门（政府）来提供。[3]（P23）也就是说政府是公共事务管理的唯一主体，其对公共物品的供给是垄断性的。随着后工业社会的到来，市民社会日益壮大，社会自治的程度愈来愈高，打破了原来的行政主体一元化和公共物品供给的垄断性。许多社会自治组织和非营利组织也承担起了公共物品的供给职能，政府的许多管理职能转移给社会，可以从繁杂的日常公共事务管理中解脱出来更多的负责公共政策的制定、执行以及监督。随着公共组织的迅速膨胀，“在政府与社会组织的竞争伙伴关系中，原先国家与社会的分离开始重新走上了一体化的进程。”[4]（P36）国家权力日益回归社会，政府逐渐成为一种与众多其它公共组织平等竞争的权威，整个社会在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主体呈现多元化。
其次，客体中心主义。传统的行政管理模式是“主体中心主义”的。因为传统行政的组织体制是官僚制，权力的配置呈金字塔型，权力的运行是自上而下的支配过程。这决定了管理主体必然处于中心地位，而管理客体被置于边缘性的和受支配的地位。公共管理的社会关系基础是开放、平等的伦理关系，是服务导向的，其组织形式是网络化的任务型组织。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社会成员的服务需求，即以社会成员的满意为目标。公共管理的服务模式不是把社会和公共管理客体的服务期望当作压力，而是动力。客体的服务期望越强，越能强化伦理关系，推动管理的改善。
第三，服务型的治理模式。后工业社会公共权力日益社会化，众多的非政府公共管理组织都成为公共权力的主体。这实际上也意味“管理”的服务化，即公共管理已成为一种为公众服务的活动。因此“服务”是公共管理的核心价值，公共管理的体系已经不再是以权力为中心，而是以服务为中心。“在公共管理中，控制关系日渐式微，代之而起的是一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者。所以，这是一种完全新型的管理关系，在这种管理关系的基础上，必然造就出一种新型的社会治理模式，即一种服务型的社会治理模式。
第四，注重伦理向度的治理模式。完整的社会关系应该是权力关系、法律关系和伦理关系的统一体。然而在农业社会中权力关系处于主导地位。进入工业社会后，法律关系又成为社会关系的中心。后工业社会中的公共管理模式的核心意向是服务与合作，它通过治理主体的自我约束、自我限制来保证提供优质高效的服务,在这种意向支配下的社会关系首先必然是伦理关系。伦理关系成为社会关系的核心，这决定了一切治理形式手段都要围绕“伦理”这一主题来构建。公共管理模式就是伦理关系的制度化，其目标是实现德制，是德治与法制相统一的治理模式。由于公共管理模式具有对工业社会治理模式批判继承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有较高的管理素质，因此新的治理模式更重视公共管理者的道德能力而非管理能力。后工业时代人们之间是高度的合作型信任关系，德治是公共管理模式的本质特征。
张康之教授用一系列规范化的术语为我们界定了一种全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”这一全球性的运动有了新的诠释，这一概念的界定，是从历史发展的实际出发的，也是革命性的。它使我们有理由相信：一切关于社会治理问题的思考，都会在不远的将来归宗于张康之教授对公共管理这一概念的界定。[5]
二、公共管理模式产生的历史必然性
公共管理模式的出现是社会历史发展的必然趋势。张康之教授运用历史现实主义的方法，从社会形态演进的角度给我们阐述了公共管理产生的历史必然性。《公共管理伦理学》所描绘的社会治理模式的演进及其相关因素的变化可以用下面的图表予以简单的概括。社会治理模式及其相关因素的历史变迁比较
社会形态农业社会工业社会后工业社会治理制度权制法制德制
治理模式权治
（统治型模式）法治
（管理型模式）德治
（服务型模式）
社会角色身份契约合作
社会关系权力关系为中心法律关系为中心伦理关系为中心
社会领域一体化（同质性）公共领域、私人领域、生活领域总体性
信任关系习俗型信任
（感性）契约型信任
（工具理性）合作型信任
（实质性）
>核心价值秩序效率、公平服务
权威类型权力权威法律权威道德权威
主导精神权力意志法律精神、科学精神服务精神
总体上看，人类社会的治理模式经历了一个从“权治”到“法治”再到“德治”的历史演进过程。权治是农业社会的基本治理模式，即用权力去治理社会，属于统治型的社会治理模式。该模式下法治和德制处于边缘地位。就人们的社会角色而言，此时人们之间是身份关系；“法治”是工业社会的基本治理模式，即人们用法律治理社会，属于管理型的社会治理模式，该模式也有权治的内容，然而德治是受到排斥的，此时人们的角色是由契约关系决定的；到了后工业社会社会治理模式发展到了“德治”，即人们用道德治理。这是一种服务型的社会治理模式。这种模式是德治与法治的统一，当然也有着权治的内容，但是权治已经被边缘化了，此时人们之间是实质性的合作关系。
社会治理模式从“权治”到“法治”再“德治”的变革，是一个客观的逻辑序列和历史进程，公共管理模式的出现具有历史和逻辑的必然性。公共管理作为一种新型的社会治理方式，是德治与法治的统一，其本质是德治的，并且是人类历史上第一个在伦理精神、理念和原则基础上建立起来的社会治理模式。
三、公共管理治理模式的实现途径：德制
1.公共管理模式下制度设计的基石：人的道德存在
面对人类面临的向前的时代，托夫勒坚信：第三次浪潮“将凭借着我们理性的帮助，成为有史以来第一次具有真正人性的文明。”[6]（P3）这也意味着“公共管理”的治理模式要实现人性的全面发展。那么人都包括哪些方面呢？纵观人类的思想史，人们大都徘徊在从人的物质存在和精神存在这种二元分立和同构的立场上来认识人。而张康之教授认为：人不仅是物质存在和精神存在的同构体，而且人还具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一体。人的三个存在之间相互联系、相互制约、缺一不可。道德存在是人的道德潜能通过直觉的方式与社会理性、群体理性或职业理性的契合。道德存在是人的社会性本质所在，它是人的最深层和最本质的存在，道德存在决定了人的道德行为。
人的存在或本质是决定制度设计和制度安排的重要依据。在农业社会和工业社会，人们基于人的物理存在和精神存在所设计的“权制”和“法治”被历史证明是不完善的，无法实现人的自由而充分的发展。根据历史的发展逻辑，后工业社会，人们将从人的道德存在出发进行制度设计和制度安排。因此，对人的道德存在的认识和把握就构成了全部社会生活和活动的基础。
2.“德治”实现的关键：德制
德治思想古已有之，例如孔子有云：为政以德，譬如北辰，居其位而众星拱之。但在统治型和管理型的治理模式中德治只能作为一种可望而不可及的理想。历史经验告诉我们德治绝不可能是一种单单通过道德教化的途径来实现的社会治理方式。历史上所有的建立在个人道德修养基础上的所谓“德治”都最终都只能是“虚幻的德治”。德治的实现最终是人们道德存在的自觉。人的道德存在是客观的，是不可以教的，只能通过道德潜能与社会理性、群体理性或职业理性的相契合而觉醒。德治的实现不是靠公共管理主体的道德修养的提升，而是根源于管理客体的服务需求的刺激和约束。德治是通过认识人们之间的伦理关系并在伦理关系的基础上而做出制度设计和制度安排的结果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目标是建立起道德化了的制度。这一制度框架能够对人起到激励和惩治作用，从而给人们以客观的约束，人们会得到一种客观化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行为都会在潜移默化中具有道德的特征。只有制度和体制的道德才是广泛的，才具有稳定的引导功能的行为规范，在这一点上，是任何个体道德都无法达到的。[7]（P210）“以制度为师“而非道德说教才是德治实现的根本途径。只有谋求制度的道德化才能建立稳定的德治。
公共管理的治理模式是服务导向的，其核心价值是服务。德制建设是公共管理服务精神的物化过程[4]（P8），服务精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保证公共管理者忠诚的去贯彻服务精神，为服务精神的实现提供保障。
公共管理模式是德治与法治的统一体，新的社会治理模式下，德治与法治实现了真正的统一，二者不仅仅作为社会治理的手段而存在，不再从属于工具理性，而成为人的本质的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。
据此德制的建设应该至少包括以下几个原则：其一，在制度安排中有着道德化的合理规范，包含着道德实现的保障机制；并且已经确立的制度应当是有利于道德因素生成和成长的；[7]（P212）其二，德制要有成为服务精神贯彻实施的保障；其三，德制应该是同时在德治与法治两种理念指导之下进行的制度设计和制度安排。
德制的确立是实现德治的前提，而不是终极目标。德治的确立遵循一个循序渐进的逻辑过程。其起点是的道德的制度化。然后通过治理者及其行为的道德化影响整个治理体系中的全体成员，实现一切人的道德化。德制作为整个进程的起点具有关键性的作用，是整个社会治理体系道德化能够稳定持续发展的保障。
第三次浪潮的冲击，意味着人类社会的历史又在经历一场巨大的变革。回顾历史，我们会发现每一次重大的社会变革都有一次的宏大的启蒙运动与之相伴随。后工业时代变革呼唤一场建构性的启蒙，如果说工业社会的启蒙运动确立了法的精神的话，那么它将确立起一种伦理精神；如果说工业社会确立了分工—协作的社会体系的话，那么它将根据合作理念去进行社会建构。[8]《公共管理伦理学》一书描述了公共管理作为一种新型社会治理模式的基本特征和本质，并在服务理念下提出制度设计的构想。《公共管理伦理学》本身就是一本关于第三次浪潮的启蒙性著作，其所蕴含的思想对社会的成功转型以及新时代治理模式的构建有着的重大启蒙意义。参考文献：
[1]王丽莉.新公共管理理论的内在矛盾分析[J].社会科学研究.2004-6.
[2][美]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中国人民大学出版社,2003.
[3][澳]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].彭和平,周明德,金竹青等译.北京:中国人民大学出版社,2001.
[4]张康之.公共管理伦理学[M].北京:中国人民大学出版社,2003.
[5]刘祖云.历史与逻辑视野中的“服务型政府”[J].公共行政,2004-12.
[6][美]阿尔文·托夫勒.第三次浪潮[M].朱志焱,潘琪,张焱译.北京:新华出版社,1996.
论文摘要：传统的公共行政模式是以韦伯的官僚制理论和政治与行政二分法为理论基础设计的．官僚制虽然有弊病，但现在还没有一种更能行之有效的行政管理模式来取代它。至少在目前，它应该是以效率为基础并能够适应国情文化和民俗的管理体制。麦当劳以其特有的管理方式赢得了世界各国的认可。并在当地扎下了根．这或许可以成为公共管理模式的借鉴。
从制度分析而言，公共行政的模式研究即是将各国公共行政的制度特征加以归纳，以这些特征为基点构建一个公共行政的普遍性模式。而历史来看，传统的公共行政模式是以韦伯的官僚制理论和政治与行政二分法为理论基础设计的，后来兴起的新公共管理模式则是以企业管理理论和经济学理论为基础的，奉行一种“管理主义”取向。无论是公共管理模式还是企业管理模式，它都应该是以效率为基础并能够适应国情文化和民俗的管理体制，尽管二者在价值目标取向上可以不同。因此，本文以企业管理中麦当劳的经营管理模式为参考，来探讨一下对于公共管理模式改进的可借鉴因素。
1政府公共管理模式的变迁
一般说来，政府的公共管理或公共行政模式，就是政府用怎样的手段来行使社会管理的职能。而公共管理与公共行政模式的区别重点不在文字上，而在政府治理的理念和方法手段上。因此可以说，政府治理模式与行政模式，抑或公共管理模式都是一种政府的社会组织管理方法。
传统的手段是“管制”，名目繁多的审批项目—办一件事，需要多次跑衙门、办手续、盖公章，是对这种模式的最好诊释。从行政思想的发展史来看，行政学或行政管理学大致经历了从公共行政学、新公共行政学和(新)公共管理学等阶段。这种学科研究阶段的变迁不仅仅是理论的变化，更是一种政府管理理念和管理模式的升级。由于新公共行政学缺乏理论上的连贯性和坚实的理论基础，只不过是在那个激进的年代做出的一种强烈的情绪反映而已，新公共行政学在传统行政学追求经济和效率的基础上，进一步提出公共行政并非是完全的价值中立，而要把社会公平也作为公共行政的目标追求，这种思潮并没有形成行政管理的模式。笔者认为，具有深刻影响的主要两个阶段是公共行政学、(新)公共管理学，并且已经和正在有自己相应的管理模式。
1.1传统的政府治理模式与传统的公共行政模式
传统的公共行政学有两个理论基础:政治一行政二分法、官僚制理论。当然，传统公共行政模式就会具有这两个理论精神下的特征。这里要特别指出的是，传统的政府治理模式与传统的公共行政模式实际上是同义语:一是产生的背景相同，二是理论基础相同，三是有共同的特征。而之所以用“治理”一词只不过是与新的政府治理模式相对罢了。传统的政府治理有六项主要特征:政治中立的公务员制度;层级制和规则;永久性和稳定性;制度化的公务员制度;内部管制;平等。
1.2新的政府治理模式与(新)公共管理模式
针对传统的政府治理模式，为了提高政府的效益、效率和效能，无论是发达国家、发展中国家还是欠发达国家，都进行了不同形式和不同程度的改革。而这种公共管理改革是要在探索中发现并建立一种新的模式。比如，B·盖伊·彼得斯教授对这些改革进行综合归纳后，将其分为市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府四种改革模式，而且认为这四种模式是改善当代政府治理的主要方法。值得注意的是，新的政府治理模式是伴随着新公共管理的兴起而产生的。可以说，这种新的政府治理模式只是新公共管理的理论与实践尚处于发展阶段而提出的一种较有代表性的一种公共管理新模式。如果说，上述的传统政府治理模式等同于传统公共行政模式的话，那么，新的政府治理模式只是尚处于探索阶段的公共管理模式的一种较为新颖和有代表性的学术观点。
新公共管理的产生的根本原因在于传统的公共行政模式已经不再起作用。新公共管理或管理主义的出现，标志着早期改革发生了一种变化。它在理论和具体方案方面比修修补补地降低成本为目标的早期改革更为明确。新公共管理的目标在于取代传统模式，因此它不像“以前的”公共管理那样只是在公共行政内部实行技术性的专业化。新公共管理不只是对公共部门进行改革，它表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。经济合作与发展组织(DECD)关于发达国家政府改革的研究报告，对新公共管理的主要内涵作了总结归纳。一般认为，新公共管理与传统行政管理有所不同，其主要主张有:政府服务应以社会和公众的需求为导向;更加重视政府的产出、结果、效率和质量;主张放松行政规制，实行绩效目标管理，强调对绩效目标完成情况的测量和评估;政府应广泛采用企业中成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等管理方式;取消公共服务供给的垄断，对某些公营部门实行民营化，让更多的私营部门参与公共服务的供给;重视人力资源管理，提高人事管理的灵活性等。
总之，传统公共行政模式、传统的政府治理模式与(新)公共管理模式、新的政府治理模式二者是有本质区别的。在理论上，前者的学理基础是政治一行政二分法和官僚制理论;后者则是经济学理论和私营部门管理学。在行为主体上，前者是以政府的单一中心治理;后者是以各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的多中心方式。在治理方法上，前者是政府唯一地提供公共产品，并实行管制;后者是私营部门也被允许提供社会所需地公共产品，实行引导和管理。实际上，行政管理模式的变化也恰好说明了，在社会日益变革的今天，人们在强调效率的同时也在不断地追求着公平、服务与满意等人性化的价值，行政管理模式也随着人们的要求不断提高而变得越来越开放。恰恰对比，企业经营模式正式朝着人性化服务和开放式管理的路径在变革，我们不妨拿麦当劳的经营模式来做以参照对比。
2麦当劳经营管理模式的成功经验
现在，麦当劳快餐店及其许多衍生物已经无所不在，并很快在全美国成为可以辨认的象征，在世界许多地方的情况也是一样。麦当劳已经达到了它的崇高地位，因为事实上所有的美国人和许多其他国家的人在无数的场合经过它金色的拱门，麦当劳快餐店正在美国和世界其他地方努力地继续扩大其经营。
为什么麦当劳模式所向披靡?简单地说，麦当劳取得成功是因为它为消费者提供了效率、可计算性、可预测性和控制。这也是麦当劳模式的特质所包含的几个不同侧面。
首先，麦当劳提供了效率，或者说提供了从一点达到另一点的最佳方法。对于消费者而言，麦当劳提供了从饥饿到吃饱的最佳途径。在一个双亲均需工作和存在单亲家长的社会中，能高效地满足人们消除饥饿和许多其他需求，的确很有吸引力。
其次，麦当劳提供了可计算性，或者说强调的是销售产品的量的方面(份数、成本)，也强调提供服务的量的方面(得到产品所用的时间)。量成了质的对等物，有足够的量，或者能做到快速交递，这就意味着是好的。人们很容易将麦当劳出售的食物量化，并感到好像花了通常的钱买到了很多的食物。人们也会去计算他们开车去麦当劳、拿到食品、进餐以及回到家里的时间，然后，他们把这与自己在家里准备食物所花去的时间作比较。 第三，麦当劳提供了可预测性。亦即确保他们的产品和服务在不同的时间和地点都是一样的。在莫斯科的麦当劳与在北京的麦当劳其产品和服务都是一样的。无论是在今天吃，还是在明天吃，结果都是一样的。当知道麦当劳所提供的东西不会出现意外本身就是巨大的安慰。麦当劳模式的成功表明，许多人倾向于喜欢一个不会出现意外的世界。麦当劳系统的员工也是按照可预见的方式来规范自己的行为。他们遵照公司的规则和经理的指令行事，在许多情况下，不仅对于他们的行为而且对于他们的言谈都在很大程度上可预见。
第四就是控制。将这种控制施加于每一个进人麦当劳世界的人身上。在快餐店吃饭的人是受控制的，尽管这种控制通常显得很微妙。排队、有限的菜谱、很少的选择，这些都让来这里进餐的人不得不按照麦当劳的管理部门的设想去做—快吃、快走。此外，驾车到窗口购买的做法甚至让人们没吃就走。在麦当劳化的组织里，工作人员也受到高度的控制，通常他们比顾客受到的控制更为明显和直接。他们被训练得一丝不苟地按所吩咐的去做有限的几件事情。麦当劳所采用的技术以及它所建立的方式也再次增强了这种控制，经理和检查员的责任就是确保工作人员的工作没有一点的偏差。
以上对于麦当劳化的四个基本特征的讨论让我们明白关于为什么麦当劳快餐取得如此重大的成绩，以及为什么麦当劳化的过程有如此戏剧性的进展是有着很好的、实在的理由的。麦当劳化无疑带来了一些积极的变化。比如，比以前可以更为便利地获得商品和服务，获得这些东西现在不那么再依赖于时间和地理位置。比以前更多的人可以获得范围广泛的商品与服务。人们几函乎可以随时随地获得他们所想要和所需的东西。要想获得想要和所需的东西的确比以前方便多了。商品和服务的确比以前更加统一的质量标准;至少有些人可以获得比在麦当劳化以前更好的商品服务。在一个变化迅速、让人感到陌生而似乎又带有敌意的世界上，麦当劳化系统为我们提供一种相对安定、熟悉而安全的环境，这毕竟是对顾客的一种慰藉。由于产品已被量化，消费者可以较为容易地对那些相互竞争的产品进行比较，人们更有可能得到同等的待遇。
3麦当劳经营模式对行政管理模式的改进建议
从麦当劳的经营模式和策略中，麦当劳取得成功是因为它为消费者提供了效率、可计算性、可预测性和控制，其实这大大强调了管理的效率。同时，还有一个非常重要的一点，就是为什么麦当劳能够在世界各个角落扎根呢?很明显，它适应了当地的风俗与饮食口味和习惯。而文化这种无形的东西，是一种出奇制胜的硬件，有了它便能引领鳌头，否则市场规律必将使之淘汰。每年麦当劳都在世界各地研究各地的饮食习惯与口味，不断地推出适合当代口味的新食品。
如果说，强调效率，那么麦当劳与政府官僚制没有什么区别;而强调服务则是麦当劳是一马当先的，所谓建立服务型政府是后来的事情了。快捷、好吃是麦当劳的致胜法宝，那么作为一个政府如何提高办事效率和满足公众需要，应该是任何政府追逐的始终价值。
实际上，官僚制虽然有弊病，并且招致了诸多批评，但是现在还没有一种比它更能行之有效的行政管理模式来取代它。那是针对政府的效率来说，官僚制其实是一种极其理性化的管理体制，对于效率的追求永远是行政模式所追求的价值。而官僚制本身没有错，错在人为地不断破坏它。同时，人的有限理性使得官僚制不可能顾及到人们生活等方面，新的管理主义模式正是治疗官僚制所不及的。因此笔者建议:
(1)建立服务型政府。建立服务型政府是近年米理论界和各级政府在深化行政改革中提出的一个目标选择。服务型政府本质上是社会本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社会和公民是否需要，并以此来作为政府职能定位的依据，它与传统的以官本位、权力本位为特征的管制型政府相比较，是两种不同的管理理念和管理方式。
(2)建立面向市场的政府。建立面向市场、亲市场、以市场为导向的政府等提法的涵义大体相同，都是指在政府与市场的关系上，凡是市场能发挥优势或能做的事，都应当由市场来做，充分发挥市场的作用。强调政府要面向市场，将有利于进一步明确市场经济条件下政府与市场的关系，促进政府职能转变，起好“掌舵”作用、催化剂作用、促进作用，而不是“划桨”作用、大包大揽作用;也有助于将政府发挥职能作用的主要方向，放在加强宏观调控上，放在创造有效率的市场环境上，围绕市场行使好调节、培育、监管和服务职能。
作为一种新的理论，治理力图在国家与社会二元对立的图式之外，寻求政府与市场、国家与社会的互动合作，实现对公共事务的多元治理。简言之，治理是对传统政府统治和管理机制的超越，是一种以公共利益为目标的社会合作过程。
治理理论具有两方面的涵义：政治意义上的“治理”指的是集体行动的制度安排，通过此制度安排重新分配资源，建构公共责任；管理意义上的“治理”指的是政府组织有效、高效提供公共服务的能力。新公共管理是“治理”的管理维度上的体现，其核心是强调政府组织的管理技术、效率和能力。治理理论在很多方面契合了新公共管理的要求，甚至被认为是新公共管理运动的深化。［1］对治理理论的此种理解和认识是其公共行政维度的体现，也表明了政治学的管理主义走向。然而，需要指出的是，治理和新公共管理的最大不同，在其政治学意义上，是对国家与社会关系的重新思考与阐释，是人类集体行动机制和方式的改变。因而，社会管理模式的创新，便是对新的人类集体行动的政府组织和管理理念、方式和工具的追求。
一、新公共管理对传统公共行政模式的批判
20世纪70年代末在西方发达国家开始的新公共管理运动（NPM），通过将市场机制和管理主义引入公共行政，引发了公共管理模式的革命性改变。传统的公共行政实践模式有四个基本特征：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运行的最佳方式；二是公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立，这有利于责任制的落实；四是行政被认为是一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任。［2］随着西方世界由工业社会向后工业社会或信息社会的转变，传统公共行政管理模式的基本原则受到了严峻挑战，并在实践中逐渐失效或被认为过时。首先，作为传统的公共行政模式基石的官僚体制（科层制）已被证明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模式，［3］123如奥斯本在《改革政府》一书中所说：工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统……变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪90年代已经不能有效地运转了。［4］其次，政府机构作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供，不同的政府机构也为提供相同的公共物品和公共服务而展开竞争。最后，政治与行政的分开在实践中是难以做到和不现实的。而且，传统的人事行政模式也已经发生了重大变化。新公共管理运动正是为了克服这些弊端而出现的，旨在为传统的官僚制注入类似于市场机制的因素，提高公共部门的效率和服务质量。新公共管理运动在新西兰、澳大利亚、美国等发达国家影响很大，成为改造政府治理结构、重新塑造政府形象的指导思想。其理论基础是公共选择理论。公共选择理论是“在效率和效益观的掩盖下追求传统自由主义，或是激进市场主义的价值理想”，［1］以现代经济学的方法来研究民主立体的政治运作和决策的过程，以理性经济人假设为出发点，研究选民、政治人物以及政府官员们的行为。公共选择理论否定抽象的公共利益的存在，公共利益不过是个人利益的总和。个人的决策是追求个人利益最大化的结果。
虽然这场运动在国家之间甚至一国内部不同时段区别很大，但有几个共同的主题，凯特尔将其归纳为六个核心要素［5］：生产力。改革关注的焦点是如何使政府以较少的资源维持甚至扩张公共服务；市场化。政府运用市场机制克服传统官僚制的弊端；服务导向。改革的一个共同目标是改善政府与公民关系，提升公共服务的顾客满意度；分权。不只是简单的决策权向底层的转移，也是使得决策者尽可能地接近受政策影响的普通公民的努力，从而使政府更贴近公民，对他们的偏好更敏感，具有回应性；政策。改革运动目的是改善政府创新、完善和执行公共之策的能力；问责制。改革要求政府更好地兑付其诺言。胡德将新公共管理看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具、引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。［6］奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中将“新公共管理”看做单一的模式，并指出“新公共管理”模式包含十大基本原则或基本内容，即起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；社区拥有的政府：授权而不是服务；竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去；有使命的政府：改变按章办事的组织；讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而不是官僚政治需要；有事业心的政府：有收益而不浪费；有预见的政府：预防而不是治疗；分权的政府：从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。为此，必须用企业家精神去改造政府，把企业经营管理的一些成功方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人企业一样提高效率。其中最重要的一点就是以顾客为中心，即强调服务提供者应对他们的顾客负责，在提供服务过程中不断进行革新，寻求减少成本和增进质量的方法，授权顾客进行选择。休斯概括了新公共管理模式的六大要点：该模式意味着传统行政管理模式的重大改变，注重结果的实现和管理者负个人责任；一种脱离官僚制的趋势。目的是使组织、人事、任期等更具灵活性；明确规定组织和人事目标，以便用明确的绩效指标来衡量工作业绩，以及对项目进行系统评估；公共管理人员更具政治色彩，而不是政治中立或无党派的；政府职能更有可能受市场检验（如合同外包），或奥斯本说的“将掌舵和划桨分开”，政府介入并不一定指政府非通过官僚制方式不可；通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能的趋势。［7］Ferlie等人在《行动中的新公共管理》中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，即：效率驱动模式，小型化与分权模式，追求卓越模式，公共服务取向模式。［8］总体而论，相比传统的官僚制，分权化、服务外包、市场化的激励方式和更彻底的绩效考核等新公共管理秉承的管理主义理念成为当今西方国家政府改革的潮流。
二、作为制度安排的治理理论
治理（governance）与统治（government）来源于同样的词根。统治指的是民族国家创造和维持公共秩序、实现集体性行动的正式制度化的过程，它的主体是政府。治理也是指一种过程，但与统治相比，这一过程的主体发生了变化。治理是指“统治方式的一种新发展，其中公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均趋于模糊。治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁”。［9］从治理实践上看，“‘治理’的概念最初源于城市环境背景，是用来更有效地解决地方上的问题的”。［10］概言之，“治理”和“统治”虽然都是指公共管理过程，但“治理”更强调技术性的权力或权威的运作绩效。有学者认为，在公共管理领域，治理一词已逐渐获得了话语霸权，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。［3］81治理是一个规则体系和制度安排。在国家与社会关系发生深刻嬗变的背景下，治理是一种新的人类行为的制度安排。这一制度安排不仅包括正式的组织、制度，还包括非正式的组织和制度、规则等。治理要回答的问题是：既然有同时存在“市场失灵”和“政府失灵”的可能，那么能否有新的制度安排？面对现代国家与社会关系的变迁、社会政治秩序与结构变化的变化，治理理论成为分析现代政治、行政权力构架及公共政策体系特征的有力工具和思想体系。
全球治理理论的主要创始人詹姆斯·N．罗西瑙将治理界定为各个层次的人类活动———从家庭到国际组织———的规则体系。罗西瑙认为，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。与统治相比，治理的内涵更丰富，既包括政府机制，也包括非正式、非政府的机制。［11］海登也将治理定义为对正式和非正式的政治规则的管理：“治理指的是一些措施，这些措施涉及到运用权力的规则制定和解决规则之间的冲突。”［12］罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈认为，“治理是正式和非正式的指导并限制一个团体集体行动的程序和机制。政府是治理的一个分支，其行动具有权威性，并产生正式的约束关系。而私人企业、企业联合会、非政府组织、非政府组织联合会等都参与到治理之中，这些组织常常与政府携手创造治理机制，有时甚至没有政府机构的参与。［13］林恩认为，治理是指“法律、规则、司法裁决和行政实践的机制，这些机制约束、规定和履行公共物品和服务的提供”。通过这个定义可以看出，治理由独立但相互关联的元素构成，这些元素包括组织的、财政的和项目的结构；惯例和法律；政策许可；可获得的资源；机制规则和规范。这个定义也意味着治理是政治性的，涉及到不同利益的行为体之间的讨价还价和妥协。［14］安妮·麦蒂·K考察了各个学科中的治理涵义，认为治理是比政府统治更宽泛的概念，治理过程包括结合在一个多元网络中的国家和非国家行为主体。治理理论有一个深厚的制度主义背景。治理是规则设定、规则应用和规则强化的统称，是一种改变了的制度安排。随着国家作用的衰落，治理是新的公共物品提供形式和制度安排。治理理论的核心概念是合法性、有效性、民主和责任。［15］在全球化和分权化的背景下，合作网络开始成为治理公共事务的重要组织形式。在网络中，各行为者通力合作，使公共管理成为真正的社会联合行动。正如瓦尔特所言：“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状，即相互依存的环境。公共管理因而也是网络管理。”［16］
三、新公共管理运动与治理理论的关联与区别
新公共管理运动要回答的是这样几个层层递进的问题：政府应该做什么？如何更好地实现这些目的？要实现这些目的，政府需要什么能力？要回答这些问题，必须将其置于国家与社会关系的大背景下来理解。如果说治理要解决的核心问题是国家和社会关系的变化，那么NPM代表了这一过程中政府的深层次转变。但是也有学者认为，治理属于公共管理的范畴，指的是一种能够推动政府、社团、企业和公民个人相互合作、共同实施对公共领域的管理的制度安排和一套与此相关的操作技术。［17］由此可以推出，治理在很多方面契合了新公共管理运动的要求，或者说，二者有很多相似之处：治理和NPM都意味着权力从官员和民选代表向政策网络中的其他行为者的转移，这两种模式都降低了选举官员的传统的角色和责任，他们不再是处于支配地位的行为者；治理和NPM都主张运用竞争手段去弥补传统官僚制内在的低效率，使公共服务对于其服务的公民更具有回应性。这二者也都是结果导向的。与传统的公共行政不同，他们注重的是输出而不是输入，强调的是效率和满意度；治理和NPM都接受“掌舵”的概念。奥斯本和盖布勒最早提出政府的职责是“掌舵而不是划桨”。在这里，“掌舵”是指把握方向，确定宏观政策目标，“划桨”指具体采取行动实现目标。但同时，治理和NPM的区别也是本质性的。首先，治理研究的是国家与社会的问题，探讨政府与私人部门的伙伴关系，而NPM着眼于这一关系的具体建构。
NPM试图将企业精神引入公共部门，它认为公私部门之间没有明确的界限，其区别只在于提供的产品和服务不同。相反，治理理论承认公共部门对于民主政治维持和促进公共利益的独特作用，认可公私部门之间的不同，认为两者的合作对于民主政体的重要性。其次，治理和NPM的实质性的关注焦点不同。治理强调的是过程，NPM关注的是结果。治理与公共政策的制定、执行和管理过程连在一起，其目的是确定在这个过程中行为者及其角色，说明他们的行为和相互关系是如何影响公共服务提供的。NPM的目的是有效性和消费者满意度，也就是说，它阐述的是被消费者认可的公共产品是如何以最小的投入生产出来。再次，治理和NPM具有不同的哲学基础。
NPM实质上是一个组织学说，建立在制度主义特别是公共选择理论基础上，其解释角度和结论聚焦在组织结构。相反，治理更多的是建立在对国家与社会关系的理解上，“价值的权威性分配”是其最终目的，力图解释为什么政府这样做、怎样才能做得更好？这些都属于政治学的范畴。最后，治理没有如NPM一样的意识形态标签。NPM的理论渊源是公共选择理论，而公共选择理论是“在效率和效益观的掩盖下追求传统自由主义，或是激进市场主义的价值理想”。［1］治理不一样，它提出了政府应该做什么和怎样做的问题，但它的答案并不是单方面的市场化改革。治理希望给与公共部门更多权力，迫使其与私营部门进行更多的合作安排，创造一个公共产品和服务的竞争性市场。
四、社会管理新模式：新公共管理运动和治理理论的汇合
新公共管理运动和治理理论在问题意识、聚焦点和哲学基础上差别很大，两者核心的分歧体现在：治理是政治学意义上对国家与社会关系的重新思考与阐释，是人类集体行动机制和方式的改变，而公共管理运动则更多强调的是政府组织的管理理念、方式、工具的改变。然而对于当下中国的社会管理体制创新，具有非常重要的借鉴意义：社会管理体制或模式创新，可以吸纳新公共管理运动对于传统科层制政府的改造功能，同时借鉴治理理论的多元协作理念，在国家与社会、政府与公民关系发生根本变化的背景下，转变政府管理和社会治理的理念、方式和工具，以实现“善政”和“善治”。
【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政
【正文】
从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。
正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。
一、新公共管理的理论基础
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。
首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。
其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此归档：公共管理论文推荐度：收藏本文日期：2006-3-612:22:00新公共管理：当代西方公共行政的新趋势字体大小:小大新公共管理：当代西方公共行政的新趋势
而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。
第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：
市场状况／宪法职责模式
附图
1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。
2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。
3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。
4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。
需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。
第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。
第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。
三、对新公共管理的批评
新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。
1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。
2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。
3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。
4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。
5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。
6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。
7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。
尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。归档：公共管理论文推荐度：
、几点启示新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。
第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。[NextPage]
第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。
最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。
【参考文献】
主要参阅书目
①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).
②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。
③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.
④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.
【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政
【正文】
从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。
正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。
一、新公共管理的理论基础
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。
首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。
其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。
第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：
市场状况／宪法职责模式
附图
1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。
2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。
3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。
4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。
需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。
第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。
三、对新公共管理的批评
新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。
1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。
2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。
3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。
4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。
5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。
6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。
7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。
尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。
四、几点启示
新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。
第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。
最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。
【参考文献】
主要参阅书目
①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).
②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。
③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.
④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.
一、公共管理市场化治理模式概述公共管理，是指“公共组织提供公共物品和服务的活动”[1]，就是政府以及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的要求，对涉及公众利益的各种公共事务所
实施的有效管理。市场化，又称“企业化政府”，这种模式“主张将市场模式应用到公共行政中，建立由私人公司、社会团体与政府机构共同参与的公共服务体系，打破传统的政府垄断，通过竞争约束和限制政府的权力，以提高公共管理的水平。”[2]市场化自从20世纪90年代兴起之后，一直占据着政府改革的重要地位。“第一，市场化是当代政府管理的新的理念，是当代社会治理的重大战略和政府改革的主流方向之一；其次,市场化改革在发达国家形成了‘以市场为基础的政府’（market-basedgovernment）,带来了政府管理从传统模式向‘准市场模式’（quasimarket）的转换；第三，与多元主体协同治理展示了公共管理的新愿景，“市场式政府”被视为未来政府治理的系统战略和可行模式之一。”[3]市场化治理模式以经济学的基本理论和私营部门的实践为基础，具有以下基本特征：一是建立市场导向，主张用市场的方式来改革政府,相信市场是分配社会资源的有效机制；官僚式的管理体制只会造成资源分配方式的扭曲；二是引入竞争机制，反对传统的官僚垄断体制，希望通过引入竞争机制，提高政府管理的效率；三是采取商业管理，引入商业管理技术，取代传统的行政管理方法，取消行政干预，利用经济因素管理社会事务；四是以顾客为导向，以市场的价值标准作为国家与公民关系的试金石，公共部门与公众的关系是商品和服务交换的责任关系。
二、公共管理市场化之“利”
（一）有效满足市场需要，对市场作出灵敏反应
当今我国的一个现实情况是，人民的物质文化需求不断增加，社会保障、道路交通、公共文教卫生等公共产品的需要日益增强，而公共部门提供的这些服务功能却相对滞后。市场化的公共管理部门，并非凌驾于市场之上的管理者，而是市场的参与者，这样的身份转变使得它能及时收集到市场信息，并对市场信号作出反应，因此就能有效满足市场的需要和针对性地解决市场中出现的问题。政府可以选择以合同外包给私人公司的形式来提供公共服务。“一项针对已经民营化了或正在认真考虑民营化的城市所进行的调查，发现这些城市如此做的部分原因，是他们拥有创新性的管理和制度能力。”[4]
（二）减少政府负担，精简政府机构
市场化的手段之一就是授权，就是在法律范围内将公共管理的权力授予符合执行公共管理活动条件的私人部门或社会组织，由他们进行管理活动。授权可以减轻政府和公共部门的工作负担，有利于公共部门机构的精简，节省行政开支，提高资源利用效率；政府也摆脱了决策事务多，容易出现失误的困境。但这里需要明确的是，政府的市场化改革，只是提供公共产品和服务的市场化，并非责任的市场化。因此，市场化改革并不意味着政府管理责任的减轻。市场化应该是在政府承担基本责任的前提下，推行公共服务生产过程的市场化，而非是政府将其份内职责推给市场。
（三）对公共管理人员考核的市场化，激励其更好地完成工作
“从市场的观点来看，传统官僚体制存在的主要问题在于它们无法提供充分的激励机制以鼓励其组织成员有效率地做好分内工作。”[5]公共管理市场化的内容之一就是公共部门人力资源管理的市场化。按照官僚制组织起来的公共管理部门的传统管理模式，效率低下，行政人员固守陈规;政府履行决策的行政裁量权不断扩大，政府运行成本居高不下；公共服务质量低劣，缺乏创新精神。市场化治理模式的办法就是，将私营部门的管理理念和管理技术应用于公共部门，在公共部门内部创立市场竞争机制，通过公务员绩效考核的方式实现竞争从而提高效率和降低成本，以改进政府绩效。
（四）以顾客为中心的改革意识能更好的为公众提供服务
这是市场化了的角色表现。市场中的一对基本关系就是服务者与消费者的关系。在市场化的治理模式中，公共部门以服务者的角色出现，将公民视作消费者，公民以消费者的身份享受公共部门提供的公共产品，并保证公民对公共产品的选择权。公共部门与公众的关系是商品和服务交换的责任关系。消费者导向的管理理念可以以英国的“公民”(Citizen’sCharter)运动为参考。“最典型的例子是英国的‘公民’运动，即类似于我国目前在政府管理部门所开展的社会服务质量承诺制度，在梅杰政府的有力推动下，公民在英国的公共部门得到广泛的应用，它被梅杰首相称为‘整个90年代政府政策的核心’，认为是提高公共服务质量的有效途径。”[6]
三、公共管理市场化之“弊”
（一）忽视了市场机制发挥作用的制度基础
无疑，市场具有配置资源的作用；但是，有作用并不当然等于有效的作用和良好的作用，市场有效发挥作用的制度基础便是政府的存在。市场作为一种经济制度，存在着进入壁垒、信息不对称、垄断等问题，市场失灵所产生的各种问题需要政府来解决。政府管理中存在的问题不是否认政府存在的充分必要条件，如果因为政府管理中存在问题，就否定政府的存在和政府的功能，按此逻辑，市场失灵也就能够抹杀市场的存在。
（二）忽略了新的成本
企业型政府的核心是企业家精神即创新，但企业型政府的设计忽略了创新的成本。一方面，它忽略了政治过程的影响。企业型政府假设每个行政机关或人员均是独立的个体，可以用理性选择的模式制定解决问题的最佳策略。但实际上行政机关的判断与决策充满了被影响的可能性。另一方面，企业型政府忽略了成本因素的考虑：首先，任何一项创新措施都意味着采用另一项措施所带来的效益流失，因而必然存在创新的机会成本；其次，任何创新措施都是一种试错的过程，需要更多人力与物力的投入，因而产生了实验成本；第三，任何创新措施都存在失败的可能，特别是行政系统对政府部门负责，若改革失败或改革不能带来明显的效益，都可能使行政部门本身招致责难，因而产生了风险成本；第四，许多创新措施都无法依赖过去已经建立的组织网络进行，而必须以新的方法或新的途径获得所需的服务或资源，因而产生了交易成本。这四种成本增加了创新的不确定性[7]。
（三）抹杀了公共组织与私人组织管理之间存在的根本区别
公共组织和私人组织作为两种不同的组织形态，其运行的动力机制及其价值标准存在着明显的区别，两种组织类型之间的差别注定了在公共组织中引入私人组织的管理技术与方法存在着一定的限度，公共组织和公共管理的独特本质也决定了私人部门的管理技术不可能完全适用于公共部门的运作，否认或忽视这种差别的存在，在公共政策和政府管理中，一味倡导私营化，必将最终影响公共管理的合法性。
（四）公民的角色比顾客的角色复杂得多
政府公共服务比一般经济学所提供的消费模型更为复杂。公民一方面是消费者，另一方面又参与公共服务生产和供应的决策。所以，市场化治理模式容易忽视了经济学应用于公共部门的复杂性。首先，公民的社会角色是比较复杂，公民是公共服务的接受者，是公共服务的合伙人或参与者，是公共服务的监督者，还是纳税等义务的承担者，将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色；其次，有限的公共资源不可能满足每一位顾客的需要；再次，政府不仅是服务提供者，也是规范者；此外，以顾客代替公民，实则降低了公民的权利和法律地位，作为政府权力的委托人和最终所有者，公民是政府的唯一真正主人，而市场交换是平等主体之间的等价交换，交换双方不存在地位上的高下之分。
【论文关键词】公共信息 资源体制 模式
1公共信息资源管理的主体与客体
1．1公共信息资源的概念
目前，公共信息资源尚无一个公认的概念，纵观国内外学者及行政机构等对于公共信息资源概念的界定，大体可以分为两种。一种狭义的观点认为公共信息资源即是政府信息资源，而另一种更加广义的观点认为公共信息资源的内涵应大于政府信息资源，即包含政府信息资源在内的任何产生并作用于公共领域的信息资源都可视为公共信息资源。
随着社会的 发展 ，仅靠政府已经无法满足社会公众广泛的信息需求，越来越多的社会组织，乃至私人 企业 开始为公众提供信息。显然，单从政府角度来定义公共信息资源是不够全面的。我们认为，公共信息资源是产生于社会领域并能为公众所享用的具有公共物品特性的信息资源。这里所说的公共物品特性，是指它的非竞争性和非排他性。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应；非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。
公共信息资源作为一种公共物品，除具有非竞争性和非排他性这两点基本特征外，还具有其自身的特征。首先，公共信息与公众的日常生活密切相关，关系到工作、 教育 、医疗、社会保障、娱乐等方方面面，政府十分有必要公开这些信息来满足公众对其的需求。
因此，公共信息资源具有公开性。其次，公共信息涉及社会的 经济 、 政治 、文化、科技等各个方面，为社会各项事务提供信息支持，具有十分广泛的适用面。所以公共信息资源具有基础性。再次，公共信息资源还具有公益性特征。公共信息资源作为一种公共产品，社会组织要免费或者以极其低廉的价格为公众提供，而不是以营利为目的。
1．2公共信息资源管理的概念
鉴于人们对于公共信息资源概念的不同界定，对于公共信息资源管理的概念也有各自不同的理解。一部分人仍从政府的角度理解，认为政府信息资源管理即是公共信息资源管理。但是由于公共信息资源产生主体范围的扩大，数量的急剧增加，显然，公共信息资源管理已经不能单纯用政府信息资源管理来解释。结合公共信息资源所具有的公共物品的特性，文本将公共信息资源管理理解为：政府或第三部门等生产公共信息资源的社会组织，为满足公众对公共信息资源的需求以及实现公共信息资源的全社会共享，而对其进行的收集，加工，整理，组织，提供等活动的过程。
1．3公共信息资源管理的主客体
管理作为一项实践活动，必定有它实施管理的一方与接受管理的一方。也就是说必然具备管理活动的主体与客体。很明显，公共信息资源管理的客体无疑是公共信息资源本身。而我们主要要讨论的是公共信息资源管理的主体。
新公共管理理论认为，公共管理活动不仅仅是政府的行政管理职能，也不仅仅将公共管理活动等同于公共部门的管理活动，而是将公共管理看成是在公共产品与公共服务供给过程中由多元主体共同组成的复杂 网络 的治理，是由公共部门、准公共部门及部分参与公共服务提供的私人部门共同对公共事务的处理。
政府作为公共信息资源管理的主体是毋庸置疑的，因为政府在公共信息资源的生产与产生领域中占据着龙头地位。但我们所认同的这项管理活动的主体不再是单一性的，它应包括一切产生公共信息资源的组织或机构等。也就是说，公共信息资源管理的主体应由政府、第三部门以及企业这三方共同组成，而在其中，以三者所占比重来区分其主次。
2建立公共信息资源管理的管理体制
公共信息资源管理作为一个多方参与的管理活动，其管理体制应当是多元化的，而同时也要充分考虑到政府、第三部门以及企业在其中的地位与作用。建立一个政府主导，第三部f3辅助，企业参与的管理体制十分有利于公共信息资源的管理。
2．1政府主导
政府是公共信息资源的主要来源，政府信息资源是公共信息资源的主要组成部分。政府信息资源与公众的日常生活密切相关，如一些 法律 法规条例，医疗制度，劳动保障制度等，都是社会公众所需要的最基本的公共信息，对于此类信息的管理也就显得尤为重要。能否有效地管理好政府信息资源，及时地为公众提供所需信息，都是衡量一个政府能力的关键指标，而政府对于其所产生的信息资源进行管理也是责无旁贷的。
政府作为公共信息的主要生产者，势必要在公共信息资源管理中起到主导作用，在全社会的公共信息资源管理中总揽全局。政府在其中的职责主要体现在以下几个方面：
(1)设立专门的公共信息资源管理机构，对全社会的公共信息资源作统一合理的管理、规划和配置。这一机构应当聘用具有专门知识和技能的人员负责对公共信息资源的收集、整理、加工、存储和提供等活动。
(2)制定公共信息资源管理的相关法律、法规、政策、标准等，规范社会各个领域对公共信息资源的管理、利用与获取，防止出现公共信息资源的垄断、浪费、不公开等社会问题，尤其要注重 金融 保险、教育、人力资源、基础设施、公共工程和公共服务等信息问题比较严重的公共领域的管理。
(3)为社会公众提供有效的公共信息资源服务，方便公众对公共信息资源的查找和获取。公共信息资源的提供与获取要做到规范化，政府设立的公共信息资源管理机构作为公众获取公共信息资源的窗口，通过建立信息中心或官方网站等途径，为公众搭建获取公共信息资源的平台，以便更好地进行信息服务。
2．2第三部门辅助
第三部门，亦称非营利性组织，是指除政府部门和以营利为目的的市场部门(企业)之外的组织或部门。第三部门包括慈善组织、民间社团等，具体表现为各种各样的行业协会、商会、学会、研究会、学校、 医院 、福利院、图书馆、文化馆、美术馆、博物馆、 体育 馆等，它与政府部门、市场部门共同构成当代社会协调运转的不可缺少的组成部分。
第三部门在其自身的运作过程中，会产生各种相关信息，而其作为一种公共组织以及它的非营利性则决定了这些信息是具有公共性质的，其自身所产生这些的可公开、可供公众利用的信息也属公共信息资源范畴。第三部门所产生的公共信息资源种类繁多、参差不齐、分布分散，加强第三部门对其自身所产生的公共信息资源的管理也是社会公共信息资源管理中的一个重要方面，它完全可以并且有理由加入到社会公共信息资源的管理中，帮助政府进行管理。
2．3 企业 参与
科斯的经典 论文 《 经济 学的灯塔》中的研究表明，一向认为必须由政府经营的公共产品也是可以由私人提供和经营的。同时，私人部门的一些信息也内在的具有公共信息的性质，例如上市公司的财务报告、市场交易信息等都属于公共信息资源。可见，公共信息资源并不是与企业毫无关系的。
但是，企业毕竟是以营利为目的，所以其对于信息的公开程度是非常小的。有些企业的信息是政府强制规定要求公开的，如食品的原料、配料，药品的成分、副作用等，但涉及企业内部技术等的商业信息则不属于公共信息。大多数情况下，企业自身并没有意识到自己所产生的一些公共信息，这些公共信息仅是以“副产品”的形式被顺带生产出来，而企业可能也没有多少兴趣来对其进行专门的管理。但即使如此，我们也不能忽视这部分信息资源。我们所说的企业参与到公共信息资源的管理中来，是说企业作为生产公共信息资源的一类主体管理好其自身所产生的公共信息。
3构建公共信息资源的管理模式
3．1分散式管理模式
分散式管理是一种微观的管理模式。简言之，就是社会各部门、各机构对自己所生产的公共信息进行收集、加工、整理、保存与提供等活动。就政府而言，各个政府部门、机构在日常的社会管理与服务活动中都会产生大量的公共信息，而这种分散式管理就是各部门自行管理其所产生的那一部分信息。
第三部门所涉及的社会组织是十分庞杂的，它们在社会活动中也会生产出繁杂的公共信息，对于这些公共信息，各部门则要配备专人来进行管理。对于企业来说，公共信息有时作为一种“副产品”被生产出来，这些信息中的一部分是公众生活中所不可缺少的，比如药物的成分与副作用的这一类重要的信息。可见，企业也完全有必要将自己的这一部分信息管理起来。
可见，分散式管理是一种普遍适用的管理模式。但我们要特别注意的是，只有在政府的统一规范与监督下，这种相对宽松的管理模式才可以顺利实施。
3．2集中式管理模式
集中式管理是一种宏观的管理模式，在整个社会领域中，主要在政府和第三部门两个领域中完成。这种管理模式要求政府设立专门的公共信息资源管理机构(如公共信息资源管理办公室)，负责对各个政府部门的公共信息资源进行统一的管理。这一机构除了制定公共信息资源管理的相关政策法规外，最主要的是要对各政府部门中所产生的公共信息进行集中管理。各政府部门将其所产生出来的公共信息上传到这一集中管理机构，由该机构的工作人员进行统一加工后，通过官方网站提供给社会公众。
在第三部门中，公共图书馆相对于其他机构而言，在信息的管理上，具有人员、技术、设备、环境等一系列的优势，因此，由各地区的省级图书馆管理第三部门其他组织的公共信息资源是十分适合的。各地区省级图书馆作为第三部门中公共信息资源管理的主导，定期收集、整理、加工第三部门中所产生的公共信息，这些庞杂的公共信息就不会再另我们感到头疼，同时，对于企业中所产生的那一少部分公共信息也可以由当地的省级图书馆进行集中管理，这样也可以克服企业中的公共信息太过分散而不便管理的难题。各地区图书馆不仅可以作为一个管理机构，同时也可以通过建立查询网站或公共信息资源数据库等，为公众进行信息服务。
3．3分散与集中相结合的管理模式
分散式管理模式与集中式管理模式分别从微观与宏观的角度探讨了公共信息资源的管理模式，对于整个社会而言，管理模式是可以多样化的，我们同样也可以采取分散与集中相结合的管理模式。
Abstract: In this paper,study begins from new content and features of public administration analyzing the application and practice of new public management theory in tax administration in the USA,Singapore,South Korea and other countries and putting forward new public management ideas and specific measures to improve the tax administration.
关键词: 公共管理;税务行政管理;借鉴
Key words: public administration;tax administration;reference
中图分类号:D035 文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)05-0212-02
1新公共管理理念的主要内容和基本特征
新公共管理是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式,也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为理论基础,主张将市场竞争机制引入公共管理,打破政府对公共产品与服务的垄断;更多地注重管理的结果,而不是只专注于过程,重视政府绩效的考核;把公众视为顾客,将顾客满意程度作为衡量的标准。新公共管理运动首先发端于英国,以撒切尔夫人上台为标志,随后波及到澳大利亚、新西兰、英国、加拿大、荷兰、法国等经济合作发展组织国家,在相当程度上提高了这些国家的公共管理水平,促进了经济与社会的发展,增强了整个国家在国际社会中的竞争能力。
新公共管理的的主要特征体现在七个方面。首先,新公共管理重新对政府职能及其与社会的关系进行定位,即政府不再是高高在上的官僚机构,政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”,社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”,政府服务应以顾客为导向,应增强对社会公众需要的响应力。其次,新公共管理更加重视政府活动的产出和结果,即重视提供公共服务的效率和质量。第三,新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规,轻绩效测定和评估的做法,主张放松严格的行政规制,而实现严明的绩效目标控制。第四,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本-效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制,取消公共服务供给的垄断性。第五,新公共管理强调公务员不必保持中立,而应让他们参与政策的制定过程,并承担相应的责任。第六,新公共管理主张对某些公营部门实行私有化。第七,新公共管理重视人力资源管理,提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性。
虽然新公共管理也存在其自身的缺陷,比如无视公营部门与私营部门的根本差别,盲目采用私营部门的管理方法;把政府与公共的关系完全等同于供方与顾客的市场关系等等。但由于其在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势,因而对我们进一步深化税收行政管理的理论和实践不无借鉴意义。
2新公共管理理念的成功实践
新公共管理理念是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物,体现了公共行政发展的趋势和方向。公共管理改革的浪潮在传统的西方国家和新型的工业化国家中普遍展开,已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平,满足了更多的公共服务需要,促进了经济和社会的发展。通过国外税务管理部门对新公共管理理念的运行就可见一般。
美国国内收入局在1998年实施了重组与改革法案,其新使命被描述为“通过帮助纳税人了解和实现他们的纳税义务,并通过使税法公平适用于所有纳税人,来为美国纳税人提供最高质量的服务”。在组织形式上,收入局建立了一个类似于在私营部门中广泛应用的组织,即面向顾客需求的组织。在这里,税务机构的顾客是纳税人。利用先进的信息化技术,收入局同时减少了管理层次和主要单位数目,以有利于降低成本,提高效率,促进对顾客的培训和服务。在绩效评估方面,美国国内收入局建立了一套平衡评价体系,对收入局内部各级组织及其员工进行评估。
新加坡国家收入局提出的目标是“税务管理在国际上要居于领先地位,由受到良好培训的、专心工作的税务人员提供优质的服务”。新加坡国家收入局从1992年开始改革进程,将部门式的收入管理改为独立的收入局。独立的收入局有利于提高税务管理的灵活性,并能雇用到高技术的职员。同时,新加坡国家收入局把没有完整性的以税收为基础的组织结构,改为以功能为基础的为纳税人一站式服务的组织结构。这一新结构减少了以税收为基础的原有机构中存在的功能重复问题。
韩国国家税收服务局保证以1999年9月1日作为一个新起点,开始为纳税人提供公平、透明的税务管理服务。为此采用功能导向型管理制度进行根本性机构改革,并实施高效、公平的税务管理。同时,采取从外部评价国家税收服务局的绩效等措施。
新公共管理理论给西方税务机构改革带来的变化,是西方政府管理改革的缩影,为世界各国特别是向市场经济转型的国家加强税务机构内部管理提供了经验。这些经验归纳起来有三点:一是引入企业经营管理思想,注重结果、激励和绩效评估,放松严格的行政规制,实行严明的绩效目标控制;二是把纳税人视为顾客,将政府的职责定位在根据纳税人(顾客)的需求向纳税人(顾客)提供服务,以顾客满意度作为衡量绩效的标准;三是重视税收管理活动的结果和产出,关心提供服务的效率和质量,并能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化做出富有成效的反应。
3借鉴新公共管理理念、完善税务行政管理的启示
我国目前正处于经济全球化的浪潮中,我国的经济更加深入地融入到全球经济中。近年来,我国也积极借鉴公共管理理念,作为加快行政管理改革的有益参照,并取得初步的成效。因此,作为政府公共部门的税务机构,很有必要借鉴新公共管理理论与实践的成果,按照“调动人力,减少成本,优化服务”的基本方针,逐步推进我国的税务行政管理改革。
3.1 完善组织机构,进行合理布局税收组织结构是实现税收职能的组织保证,没有科学的组织结构,就会影响税收职能的实现。传统的税务机构体系纵向结构是按行政区划设立的层级制结构,有一级政府就有一级税务机构;横向结构则是下一级比照上一级,基本对称。税务部门信息化程度的迅速提高,为组织机构的扁平化奠定了良好的基础。所谓组织机构扁平化,就是通过减少行政管理层次,裁减冗余人员,从而建立起一种管理层次少、管理幅度大的组织机构。实现扁平化,就要对目前的组织机构进行改造重组,建立横向的信息交流机构,便于信息的沟通。要利用依托信息化的税收管理机制,减少中间环节,压缩管理层级,按照实际需要,收缩没有必要存在的税收机构,前移各项税收业务,简化工作程序。按照流程再造理论,摸清税收信息管理的内在规律,按照信息的流向和结转的方式归集税收业务,从而对机构进行合理布局,找到效率和制约的最佳平衡点。
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3.2 改进工作运行机制,保证机构高效运转运行机制包括各种岗责体系、规章制度、工作流程等。良好的工作运行机制是做好工作的可靠保证,是整个工作的基础,是实现税收职能的关键。没有机制的保证,税收职能的实现就会受阻,甚至难以实现。因此,必须按照整个税收工作的各个环节设定岗位,因事设岗,以岗定责,将各项工作分解落实到具体工作部门、具体工作环节、具体工作岗位、具体工作人员,使每一项工作任务都有明确指标、完成时限和基本要求;根据工作实际的需要,及时调整岗责,确保每一项工作特别是新增工作有人负责,有人管理,构建专业化的岗责体系。完善规章制度,加强制度建设,理顺工作流程,对工作运行的原则、具体工作的程序、手续做出明确规定,形成从一般规则到具体规则的层级结构和依法、简约、科学、高效的制度体系。进一步强化内部管理,完善具体制度,搞好部门配合,加强部门间信息的传递和交接,避免错位、缺位,消除“管理空档”和“真空地带”,建立起部门职责明确、工作程序规范、运转顺畅、文明高效的政务管理体系。同时,牢固树立税收成本观念,将税收成本观念引入税收政策制定和实际征管工作中。尽快建立规范、系统、科学的税收成本核算制度,明确成本开支范围、成本核算方法、成本管理责任等内容,加强成本控制和成本分析。定期对税收成本进行统计分析,对纳税成本进行测算,向社会公开,接收舆论监督,构建科学的衡量税收成本的指标体系。
3.3 优化税收服务,提高工作实绩首先,创新服务理念。牢固树立“服务就是管理”的观念,把国家赋予的税收执法权更好地体现在为纳税人服务上,实现由传统执法意义上的“执法队”、“审判长”、“检察员”向体现全方位纳税服务的“服务员”、“导航员”、“裁判员”转变,从而通过优质的纳税服务引导纳税人的自觉纳税遵从,创建良好的征纳关系和税收环境。其次,创新服务载体。对现有服务资源和服务手段进行有效整合,逐步搭建纳税人质量认证、开业登记、注销、税种划分及税款入库的纳税服务外部平台和热线咨询、税收管理、税务登记、纳税申报、税款划转及税务稽查统一的纳税服务内部平台,实现以信息技术为支撑的服务手段的新突破。再次,创新服务内容。在依法治税的前提下,以纳税人的需求为总目标,进行具体细化,达到“六化”的标准,即纳税服务环境最优化、服务内容的标准化、纳税人办税成本最少化、纳税人待遇的公化平、办税效能的快捷化和服务过程的全面化。
3.4 实施人本管理,充分调动人力资源一方面,根据注重结果、灵活性和激励的原则,在公务员招聘、工资、培训、晋升和解聘等方面,设计强有力的税务人员激励约束机制,真正做到“能者上,庸者下”,使税务人员的行为与税务机构的战略目标统一协调起来。创新人才评价机制,把品德、知识、能力和业绩等要素作为评价人才的主要指标,完善推荐、测评、评议制度,逐步建立上级考核、同级评比、下级评议、自我评价相结合的税收专业人才绩效考核体系,完善资格考试考核、业内同行评议相结合的专业技术人才评价体系。创新人才激励机制,建立待遇与贡献相对应的分配制度,采取诸如以岗定级、竞争上岗、岗绩结合等多种方法确定报酬,逐步完善职务与能级相结合的工资、奖励制度,综合考虑工作职责、能力、业绩、年功等因素,适当拉开收入差距,增强能级的激励功能。另一方面,必须充分重视行政管理环境的培育,加强税收文化建设,用先进的文化来培育人。有意识地培育适应现代社会发展要求的积极奋发、健康向上的税务行政文化,创造良好的行政管理环境,在税务人员中形成一种共有的思想观念、价值观念、道德观念、行为标准,使这种文化意识渗透到税务机关的行政管理中,潜移默化地影响和制约税务人员的行政行为。同时,通过开展丰富多彩、有益身心健康的活动,营造有特色的行政文化氛围,推动行政机关的精神文明建设,增强全体机关人员的群体性和凝聚力,从而更好地开展各项工作,推动行政管理现代化建设。
3.5 综合运用定性和定量指标体系,完善绩效评估机制建设
绩效评估机制的设计要以税务机构的战略目标为基础。具体可分为组织绩效评估和个人绩效评估两套机制。组织绩效评估机制要设计定量指标,在内部评估的基础上引入外部力量评估机制。个人评估机制不宜采用定量指标,应在实现与人力资源管理的结合的基础上,由直接上司和部门负责人来评估下属的绩效。要以目标管理考核为总抓手,充分发挥考核的评价和导向作用,突出抓好对月季工作计划及年度工作亮点完成情况的考核。逐步探索建立以工作难度系数、工作数量和质量及目标管理考核为依据,以定岗定责,按劳定绩,绩效结合的激励约束机制。
参考文献:
[1]周敏,彭骥鸣.税务行政管理学[M].北京:社会科学文献出版社,331-346.
【关键词】电子政府；概念；功能；价值
网络和信息与通讯技术作为科技革命的产物是先近生产力的代表，在世界范围内的迅猛发展给人们的生活带来深刻影响。同时信息与通讯技术与国家上层建筑的结合顺应了20世纪80年代新公共管理运动以来的各国政府再造改革运动，产生了电子政府（ElectronicGovernment）。电子政府最早起源于美国副总统戈尔领导的全国绩效评估委员会提出的“运用信息技术再造政府”运动，随后英国日本等发达国家业开展了电子政府建设。我国电子政府（ElectronicGovernment）建设是借鉴西方发达国家经验，在我国由于文化背景和学者的理解不同有很多称法，如“电子化政府”、“电子政务”、“网络政府”、“数字政府”和“虚拟政府”等。但是电子政府是被大多数学者认同的合理的学科名称。
一、电子政府概念与内涵
学者们对电子政府定义的差别，直接原因是对ElectronicGovernment翻译的不同理解。根据学者们对电子政府的定义可以把电子政府的价值取向、技术平台和功能作用把电子政府的概念分为三类：服务论、技术论和改革论。
（一）服务论观点
服务论观点吸收了新公共管理理念即批判和改革科层官僚制政府本位以民众为顾客为民众提供公共服务的思想，注重强调电子政府的价值取向。认为电子政府是为民众提供信息资源及服务的虚拟政府。张成福认为电子化政府是指政府有效利用现代信息通讯技术，透过不同的信息服务设施，在其方便的时间、地点及方式下，对政府机关、企业、社会组织和公民提供自动化的信息及其他服务，从而构建一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。于凤荣、王丽认为：电子政府是运用信息及通讯技术打破行政机关的组织界限，构建一个电子化的虚拟机关，使得人们可以从不同的渠道获取政府的信息及服务。以上是服务论的观点，服务论着重强调政府的服务职能。
（二）技术论观点
持技术论观点的学者多是从信息与通讯技术、网络平台为出发强调技术的作用，多注重研究电子政府业务流程优化重组和办公自动化倾向于电子政务方向。汪玉凯认为电子政府是将政府管理与服务建立在现代信息技术、办公自动化技术和网络技术基础之上的一种全新的政府治理模式。葛笑春认为电子政府是指在信息网络化条件下，对传统政府职能、组织结构和业务流程重组基础上，主要以计算机网络技术为平台，实现政府的公共管理。张锐昕和黄波认为电子政府的主要内涵是运用信息技术及通信技术建构一个基于计算机网络环境的电子化的虚拟机关，以改进政府组织，重组公共管理，最终实现办公自动化和信息资源的共享。1技术论观点主要是借鉴先进的管理技术和电子商务的建设成果，崇尚工具理性。
（三）改革论观点
持改革观点的学者认为电子政府是政府再造，重点在信息和通讯技术及网络化平台上通过改革政府组织结构和业务流程的重组和优化，构建政府管理体系。张志清认为的电子政府是指基于信息技术对现有的政府组织结构和工作流程进行优化重组之后，重新构造成的新的政府管理形态。刘宝润认为电子政府由政务过程电子化、网络化影响和推动，促使政府机制和体系重组,而形成的适应电子化、信息化需求的政府结构形式，实现政府再造，电子政府的核心内容是建构一个虚拟状态的政府及其部门结构体系。许希亮、常春芹认为所谓电子政府通常是政府利用现代信息和通讯技术打破行政机关的组织界限，建构一个基于计算机网络环境的电子化的虚拟政府，确立一个精简、高效、廉洁、公正的政府运作模式。改革论观点强调通过改革从传统政府转向电子政府，在一定程度上批判了传统政府模式，从内在本质上更加注重追求效率、公平和服务品质。
对电子政府的不同理解，是因为在我们的文化背景下对电子政府从价值趋向、技术平台和作用功能不同认识构成的。可以认识到一点，电子政府是基于信息与通讯和互联网为技术平台构建的。他完全不同于现实中的实体科层制政府，他具有虚拟性，强调网络化、信息化、数值化等特征，强调信息技术的执行功能。在他的背景环境下必然存在信息与网络化的高度发达的虚拟社会。所以电子政府的构建完全取代实体科层制政府治理现在社会把政府的功能延伸到网络社会和现实社会。讨论电子政府必定把他的背景上升到网络社会的范畴。电子政府具有技术主义和制度主义两种思路，而制度主义是起主导作用的，也就是说制度按照自己的规则运用技术。技术和制度之间的护理效果不是直接的和结果性的，而是复杂的和高度依赖的。所以电子政府构建应该考虑如何把信息和网络与制度和组织相结合起来，形成技术和制度紧密结合的规范与规则运行的政府模式，而不是讨论如何运用信息与通讯技术和网络为主导追求工具理性，更不是忽视制度与技术结合或制度磨合把现有政府组织结构和运行模式硬搬到网络社会中。所以电子政府是基于信息与通信技术和互联网平台，实现政府的管理过程和信息采集自动化，重组政府业务流程的基础上，重建行政职能、政府组织、构建为个人、企业、社会团体提供高品质服务，追求民主、效率有回应力、负责任的政府。
二、电子政府的作用
电子政府是科技创新和制度相结合的产物，他具有虚拟性，因为他服务于互联网形成的虚拟社会中。他也具有实体性，因为他具有组织结构、制度基础、服务站点和人员支持。电子政府的功能打破了传统政府组织结构的束缚、部门的限制和行政区划的阻隔，形成“无缝隙政府”，最直接的可提供7*24*365在线服务模式，极大地扩展了政府的服务时间和空间，扩大了政府的服务职能，也由于他的公开性和透明度增强，填补了传统政府模式缺乏监督的弊端。
（一）电子政府对传统政府组织的冲击
电子政府创新是新公共管理范式革新的一个重要组成部分，为公共行政价值观的重构创造了条件。电子政府是在20世纪80年代新公共管理宏观背景下诞生的，新公共管理运动对官僚制片面追求工具理性、漠视价值观念进行了彻底的清算和批判。颜雅英、庄锡福在《电子政府是抑制之良策》中指出电子政府通过发挥以下功能：（1）电子政府促进民主；（2）电子政府抑制行政膨胀；（3）电子政府促进规模适度政府的建立。从而克服各种物流阻碍和组织阻碍，杜绝传统组织形态和物质构成中强调分工造成的部门分割和层次繁多、互相推诿、手续繁琐、公文旅行等诸多问题，最大程度地消除顾客使用公用产品和服务过程的成本,成为抑制的良策。
（二）电子政府的基本功能
电子政府是组织结构和业务流程重组后的政府，他也具有发挥政府功能作用为民众提供服务和治理网络社会的功能。徐晓日认为电子政府的功能有：（1）提升政府信息资源水平，（2）重建政府组织体系，（3）改进政府决策模式，（4）再造政府业务流程(5)优化政府人才结构。张成福把电子政府的功能归纳为：（1）提高政府决策理性和公共政策的品质，（2）促进信息流通利用和平等共享；（3）提高政府的反映力和社会回应力，扩大公民参与；（4）促进政府重组，节约行政，提高政府效率；（5）公开政府信息，实现开放政府。
矛盾总是存在两面性，电子政府构建可以扩展政府的服务功能，填补传统政府治理中的缺陷，但是也由于随着民众参与治理的程度提高和网络的无边界信息资源丰富易获取性、治理客体的虚拟性，给政府的权威带来前所未有的挑战，削弱了政府的权力。电子政府推动了民主实践的深度和广度，但是一方面网上过度的民主会产生民主危机。张锐昕、黄波认为网上过分自由的信息传输有可能引发民主危机，如果任由网上“自由”、“民主”泛滥，社会将处于无序状态，不仅造成政府宏观调控失控，信息资源浪费，影响经济发展效率，甚至会导致政府失灵，引发社会矛盾。另一方面，过度的民主也会滋生“无政府主义”。人们在追求民主与自由的同时，可能会产生无政府主义的思想倾向，甚至有人可能会打着构建电子政府这一旗号，另有一番“心思”。因此，在电子政府建设过程中要把握好民主的尺度。
三、电子政府的价值追求
信息技术和互联网络在政府运作中的运用创造了电子政府的管理模式，这体现了科技及其工具理性的力量及其给人类社会带来的飞跃性变化。科技及其构造的工具理性就会成为一种针对所有人的异己力量，窒息着人的生存价值和意义，造成人类前所未有的发展困境与生存危机。所以，技术工具是一把双刃剑，它需要价值观的引导和制度的约束才能为社会的发展和人类文明的进步贡献它自身蕴含的巨大力量。在无法找到更合适的代表更多人利益制度之前，民主必然是最佳的选择，电子政府也同样适合这种选择。信息技术和互联网给人带来更深层次的民主是会引发“无政府主义”。所以电子政府应该追求合理的价值取向，学者们对电子政府价值取向作了研究。
（一）电子政府的基本价理念
电子政府有着与传统政府不同的运营模式和基本特征，将导致传统政府理念体系的重大变革，推动政府行政理念的重购和更新。李传军把电子政府的基本理念概括为：民主理念、科学理念、政治理念、责任理念、效率理念、公平理念、服务理念、安全理念、文化理念、形象理念。
（二）电子政府与公共价值观的追求
电子政府是新公共管理范式革新的一个重要组成部分，他也同样追求公共行政的价值追求。徐晓日认为电子政府为实现公共价值观的重建创造了条件，电子政府是基于公共管理部门基于现代信息与通讯技术和网络的虚拟政府。因此电子政府也追求公共管理重建以追求人为中心、效率、责任与公平的核心价值观并重的公共行政价值观。
（三）电子政府的价值理性层面是网络政府
电子政府为网络政府提供了技术前提，网络政府则为电子政府塑造了价值的灵魂。在政府信息改革过程中应努力构筑电子政府的技术设施，同时将公平、民主、参与等人类价值追求渗透其中以构建网络政府。纪丽萍提出：网络政府是电子政府的价值理性层面，即在电子政府的技术设施上嵌入公平、民主、参与的价值，形成多中心治理的网络政府。
（四）电子政府的基本价值追求与实现形式
民主、法制、自由、人权、公共权益、正当程序等是现代社会的基本价值趋向。信息与通信技术和互联网的充分发展，使信息成为优势资源，事实上，信息归根接地是权力。在网络社会中信息技术的迅猛发展和网络的使信息很容易获取人们信息，并拥有权力，权力的产生必须有相应的规范和约束机制，民主就是最优选择。民主与电子化信息化结合产生了电子民主。于凤荣，王丽认为电子政府的最基本价值取向是追求民主和自由。也有学者以网络和信息与通信技术为平台研究电子民主（ElectronicDemocracy），提出电子民主是网络时代的民主新形势，宋迎法研究给出了电子民主的概念，认为电子民主是使完全网络时代的民主。因此，如何加快落后地区的网络和数字化建设，消灭“数字鸿沟”问题是电子民主能否实现的关键，也正是电子政府本身公平价值理念的体现。
电子政府出现和发展适应了新公共管理范式构建，作为政府治理新模式它还是一个新领域。在实践中我国的电子政府建设经历三个阶段发展取得了很好的成就，但是在电子政府建设过程中还存在很多问题亟待解决。
【参考文献】
[1]张成福.电子化政府：发展及其前景[J].中国人民大学学报,2002（3）.
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[4]李传军.电子政府的十大理念[J].湖北行政学院院报,2002(1).
[5]汪玉凯.中国政府信息化与电子政务[J].新视野,2002(2).
[6]葛笑春.业务流程再造基础上的电子政府建设[J].商业时代?学术评论,2006(19).
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【关键词】大数据；横琴自贸区；信用标签体系
一、前言
珠海横琴的开发一直受到中央、广东省、珠海市及澳门特别行政区的关注。继2009年8月，国务院批准通过《横琴总体发展规划》，提出将横琴建设成为“深化改革开放和科技创新的先行区”之后，于2015年4月23日，广东自贸试验区横琴片区（下称“横琴自贸片区”）正式挂牌运作。而在大数据环境下，互联网已成为最大的信息资源库，信用标签体系也日趋完善和丰富。横琴自贸区借鉴信用管理方面的经验能够避免自贸区在企业管理过程中走弯路，针对不同层次、不同规模、不同类型的企业需要选定不同的管理模式，能够提升整体管理的效果。鉴于此，根据横琴自贸区的企业特征搭建信用标签体系具有非常重要的现实意义。
二、大数据信用管理体系研究理论基础
西方发达国家经过100多年的努力，已经建立起较为完备的信用体系。目前，国际上存在着不同的信用体系模式，概括起来主要有三种：以中央银行建立的中央信贷登记系统为主体的社会信用体系、由商业性信用机构为主的社会信用体系、以行业协会建立的会员制征信机构与商业性征信机构共同组成社会信用体系[1]。我国的信用体系以上海、浙江和深圳为代表，其中上海以个人征信为起点、市场化运营为基本特征，浙江以企业信用建设为突破口、公益为基本特征，深圳的信用体系以市场动作和政府建设相结合为代表。在此基础上，我国目前的自贸区信用体系建设以上海自贸区为模板，主要从数据基础、制度机制、信息应用、信用行业发展四个方面着手，以大力推进以守信激励和失信惩戒机制等信用监管体制运行为重点。针对横琴的信用管理体系[2]，国家从政策上对信用管理的制度机制、信息应用和信用行业发展给予了支持和扶植，而数据基础方面不能光依赖于政策支持，必须结合本地区特殊的经济发展、行业特征、企业构成等因素综合分析后获取，而这，也正是信用标签体系搭建的基础。可见，大数据时代下横琴自贸区信用标签体系的当务之急就是完善信用体系的数据基础。
三、横琴自贸区信用标签数据特征
（一）信用数据覆盖范围更广
由于横琴自贸区涉及企业数量多、类别广，结构化数据仅占约15%，其他数据都是以非结构化或者半结构化的形式存在的，这些数据广泛存在于社交、电商、网络空间等领域。并且有些信息可以通过企业提供，有些信息只能通过第三方获得，部分数据即使是由企业提供的仍然有必要经过第三方机构的核验。因此大数据时代下原有企业基础数据、财务数据已不能满足建立信用体系的需要，需要拓展收集各类数据资源，包括地址信息、行为数据、客户在互联网上的交易行为、社会关系等半结构化、非结构化数据；既有国内企业的业务数据、评价数据、银行数据，也要有港澳以及国际企业的业务、评价、财务数据；既有横琴自贸区的特殊政策支持下的企业特征，也要有国际化的企业特色，形成覆盖范围更广的的基础信息数据库，以便能为准确的信用管理体系提供数据支撑。以上数据与信用评价的准确性有着紧密的关联关系，是搭建信用体系的基础，也是对企业进行信用管理的重要依据。
（二）数据收集渠道更宽
鉴于大数据时代的特征，信用管理体系数据源获取方式得以扩展和完善[3]。主要体现在：第一，丰富了数据收集渠道：突破了人工收集数据的局限，利用互联网优势多渠道，如从本公司财务系统下载数据，充分利用互联网渠道收集邮件、微信中涉及到的数据；第二，丰富了数据来源：用于构建信用体系的数据不单一来源于企业内部人员提供的数据，还注重从企业外部获取相关数据，如从客户、银行等处收集；第三，增加了数据维度：除了基础财务数据，还包括在经济业务活动中所涉及到的数据，如行业经营发展趋势数据、合同数据等。
（三）信用数据实时性更强
企业的信用特征与企业发生的行为密切相关，传统的信用数据主要是关注、分析考察对象的历史信息，离线的事后分析在时间上具有滞后性，因而时效性较差；而大数据背景下，可以获取在线的、实时的互动数据，采用数据挖掘技术将历史数据与实时数据结合分析，从而获取到实时性强、分析准确的信用数据[4]。
（四）信用标签体系架构可扩展
根据收集到的信用数据，采用数据挖掘和大数据分析技术，识别数据之间的关联关系，采用“5+X”的思路构建信用标签体系架构。其中“5”代表是5个明确的维度，“X”代表的是根据实际情况需要扩展的维度[5]。这5个既定维度是：基础信息指标、财务指标、信用指标、评价指标和未来趋势预测。
四、结束语
通过研究横琴自贸区信用管理标签体系建设，梳理横琴自贸区信用管理方面的特征，搭建适合于横琴自贸区发展的指标体系。鉴于信息技术的不断发展，该体系必须是一个不断进步、不断更新的体系，所搭建的信用管理体系不但对现在有指导意义，而且还便于扩展和完善，是在大数据时代为现代中小企业发展提供指导意见的统一的一套体系，对于积极促进珠海进行公共管理和公共政策的制定，提供可参考意见。
参考文献
[1]马欣欣，王波，朱本行等.各国征信业发展模式和我国信用体系建设探析.价值工程，2014，36：149-151
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关键词：非营利组织公共管理对策
中图分类号：F 616 文献标识码： A
文章编号：1671－623X(2011)05－0068－05
一、非营利组织的发展及其特征
20世纪70年代以来，西方福利国家的失败，转型时期社会主义国家危机，第三世界国家发展模式危机等社会问题陆续出现，这使人们对政府主导社会事务的能力和意愿产生了怀疑。在这种社会背景下，一些发达国家掀起了以市场化、社会化为取向的行政改革浪潮，例如著名的“新公共管理运动”等。这股浪潮席卷了各大洲，深刻地冲击了传统的公共行政模式，也促成了非营利组织的崛起。从发达国家到发展中国家，非营利组织在公共领域内日益扮演着重要的角色。
根据美国学者塞拉蒙和安黑尔对非营利组织概念的界定，非营利组织应具备六大基本特征。(1)正规性。非营利组织是正式设立的组织，具有法人资格。(2)民间性。非营利组织在体制上是独立于政府的民间组织。(3)非营利性。非营利组织不为其拥有者谋求利润，其活动得到的剩余额不在组织成员之间进行分配，必须投入到组织宗旨所规定的活动中去。(4)自治性。非营利组织内部实行自主管理，不受外部控制。(5)志愿性。组织成员都是自愿地参与组织的经营管理活动。(6)公共性。非营利组织服务于某些公共目的，为公众奉献。
由此可见，非营利组织以服务公众为宗旨，不以营利为目的。自20世纪70年代以来，在全球范围内，各类非营利组织蓬勃发展，包括基金会慈善组织、学会、协会、研究会、促进会等等，其范围涉及社会福利、教育培训、医疗保健、社区服务、生态环境、科学技术、文化艺术、国际合作、宗教等各领域。它们的兴起，发动了民间力量，动员了众多而巨大的物质与人力资源投入社会，在促进社会经济发展、构建和谐社会中发挥着独特的作用。
二、非营利组织在公共管理中的角色和作用
从社会组织的构成来说，非营利组织是由民间创办、自主管理、以服务社会为宗旨的。政府组织、营利组织和非营利组织构成了现代社会组织结构的“三鼎足”，分别代表社会组织在政治领域、经济领域和社会领域的主要组织形式，并在整体上发挥着功能互补的作用。从社会功能上来说，政府组织主要提供垄断性公共物品，营利组织主要提供私人物品，非营利组织提供的是非垄断性公共物品，可以满足社会某些特定群体的特殊需要。从组织目标上来说，政府的主要目标是公共利益，营利组织的主要目标是企业利益，非营利组织的目标是集体利益或公共利益。
(一)参与解决社会公共问题，弥补市场和政府的失灵
由企业作为构成主体的市场在面对各种公共领域中的社会问题(比如失业、通货膨胀、贫富悬殊、犯罪等)时常常是整体失灵的，市场这只“看不见的手”不仅不能有效解决这些无利可图的社会公共问题，相反地，市场机制造成的社会贫富悬殊还可能恶化这些社会问题。各国政府为解决这些由市场在公共领域的失灵而出现的问题采取了很多措施，但政府干预在对经济产生积极影响的同时，也产生了一系列负效应。政府官员缺乏追求利润的动机而造成公共物品提供的低效率，政府部门及其官员只顾追求自身的组织目标或自身利益，而非公共利益或社会福利，造成内部性现象、寻租现象或腐败现象。
市场机制的失灵和政府公共治理的失效，使得不以营利为目的的非营利组织有可能形成对市场调节失灵和政府公共管理失灵的弥补。非营利组织成为政府管理社会公共事务的天然候选人，主要源于非营利组织与政府社会目的的一致性。非营利组织关注全社会的共同福利和社会经济发展，如教育、环保、医疗、科技等，关注经济社会发展中的弱势群体，如失业工人、老年人、残疾人、儿童等。这就使其和政府有了合作共处的基础。它可以借助多种社会关系渠道，通过民间捐款、企业赠款、服务收费、国外援助等形式增加公益事业资金的来源。针对某个具体的社会问题，它可以凭借良好的群众基础，灵活的组织运作模式，发挥沟通枢纽的作用，在相关各方之间传递信息、技术、物资和资金，促成问题的解决。
(二)参与提供公共物品，促进公共物品供给效率的提高
在市场经济条件下，主要依靠市场分配个人消费物品。但是，对那些具有非排他性和非竞争性特征的公共物品，如社会安全、环境保护等，市场往往是整体失灵的。政府作为“看得见的手”在调节、干预公共物品(如教育、卫生、社会保障、环境保护等)的分配时，由于受到相关法律的约束、社会各种势力的牵制、行为“普遍性”的责任要求以及自身难以摆脱的积弊的影响，政府有时对新的公共需求反应迟钝。而非营利组织不仅能根据社会成员的同质需求向他们提供一般性的公共物品，而且当特定社会成员对于某些公共物品的需求或偏好存在着较大差异时，能针对性地对这些社会群体提供有效的个性化服务。
非营利组织在提供公共服务的同时，还能有效地提高公共物品的供给效率。非营利组织因其组织小，运作灵活，能够对社会成员的各种需求做出迅速反应。非营利组织和政府在社会公共物品的供给上建立一种平等的合作又竞争的关系，扩大了社会公众获取公共物品的途径和选择机会。而且，非营利组织的特征决定了它没有财政拨款，没有行政权力，为了获得竞争优势，它必须提供令人满意的社会服务，不断开发新的公益项目，激励创新的组织运行机制，取得生存和发展的资源。非营利组织在公共服务方面的创新，也可以在社会上产生示范效应，促进政府改革公共服务体制，提高公共服务水平。
(三)在政府和民众之间发挥桥梁作用，促进民主政治的建设
民众的参与和合作，是公共管理取得成效的关键。政府与民众的互动可以是直接的，但更多情况下需要一个中间机制来协调，非营利组织就是这样一个协调机制，承载了通过增强公民参与和建构政治文化以实现政治社会化的功能。一方面，非营利组织代表自己成员的共同利益和愿望，组织成员关系密切，在集体活动中会产生相互信任和相互依赖，建立起有效的信息反馈系统，使成员能够及时有效地表达出自己的政策偏好和政策建议，既为政府决策提供参考，提升政策产品的合民意性，又对政府行为构成一定的外部制约；另一方面，把政府的政策意图和对相关问题的处理办法转达给成员，促进成员对政府政策的理解和信任。非营利组织在表达民意和协调各方利益的过程中，缓解或者消除政府与民众之间存在的一些矛盾，促进了政府与民众的合作，也推动着政府公共管理效能的提高和民主政
治的发展。
(四)在政府与社会之间发挥中介的作用，提高社会的自我管理能力
改善政府和企业之间的关系，提高社会的自我管理能力，是推进公共治理社会化的基础。现代社会发展的大量事实表明，政府对各项社会事务的管理，并不是管得愈具体就愈好。资源的高度集中，政府的高度控制，都会阻碍社会自我管理能力的发展。政府对社会事务的管理，要充分体现管理的有效性。这种有效性对政府来说，就是要根据社会经济的发展，不断将一些可由社会自我管理的职能、权力返回给社会，充分发挥社会的自我管理能力；对社会而言，就是要通过发展社会中介系统，提高自我管理能力，使社会健康发展，充满活力。在市场经济条件下，要改善政府与社会之间的关系，推进公共治理社会化，一个重要途径就是要发展非营利组织，培植各类社会管理主体，这样才有可能为政府职能外移和权力转移提供承接的载体。
(五)用行动倡导社会文明，促进社会公共道德的建设
在市场经济条件下，市场主体的行为总是具有个人性和自利性。在经济活动中，追求个人效用最大化。这种带有个人性、自利性的行为冲动往往可能淡化企业对社会性、公利性方面的考虑，从而导致市场运行偏离道德的轨道，产生危害社会利益的结果。因此，社会公共道德的建设很有必要。在公共道德建设过程中，非营利组织可以发挥应有的作用，倡导社会文明。非营利组织不以营利为目的，比起市场化的商业经营，其社会在管理上更具人性，因而也更容易为人所接受。许多非营利组织关注社会的弱势群体和社会公共问题，其工作人员所倡导的是个人品德和社会公德，发扬的是为社会公益事业奉献的精神。非营利组织以这种言传身教的方式宣扬社会公德，不仅是对公共道德建设的直接贡献，而且也必然对社会产生潜移默化的示范效应，从而促进整个社会文明程度的提高。
三、我国非营利组织在发展中存在的问题
调查表明，20世纪后半期，不论是发达国家还是发展中国家，非营利组织的数量都有了成倍的增长。由于经济、政治、文化和历史传统的差异，各国非营利组织的发展程度及其在公共管理中的作用存在差别。研究中外社会结构的学者普遍认为，非营利组织在西方国家的发展更为发达和健全。西方国家的非营利组织处理了大量介于政府和社会个体之间的公共事务，既保证了社会各司其职，各负其责，又摆脱了政府对社会事务的具体管理，实现“小政府，大社会”的管理格局。
(一)我国非营利组织起步晚、发展慢
与西方国家相比，我国的非营利组织起步晚，发展慢。长期以来，中国社会在个体和政府之间缺少非营利组织这一中间层，社会自我管理的能力相对较弱。这种现象在计划经济时期表现得尤为突出。因为那时，不仅国家的各类资源高度集中，由政府分配，而且社会各种组织也都是由政府控制的，这在客观上阻碍了非营利组织的发育和完善。改革开放以来，我国经济社会快速转型推动了非营利组织的发展。首先，科技、经济、社会的发展加速了社会的复杂化和多元化，政府不可能将全部社会事务纳入管理范围，于是在经济领域和社会领域留下了一些管理和服务的“空白”，这种“空白”客观上要求非营利组织来承接政府转移出来的职能。其次，所有制结构的多元化发展，产生了政府控制之外的社会资源，使非营利组织有可能不依赖政府而独立存在和发展。此外，国家加强了对非营利组织的立法工作。20世纪80年代末开始的《基金会管理条例》、《公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《外国商会管理暂行规定》等多项法律法规，保障了非营利组织的合法权益，对非营利组织的发展产生了一定的积极影响。
(二)我国非营利组织大多不具备“民间性”、“自治性”
我国非营利组织虽有所发展，其影响力也日益增强，但跟西方国家相比，其发展水平还比较落后，总体上还处于起步阶段。按照前述非营利组织的基本特征来衡量，我国合乎标准的非营利组织数量还很少，很多都不具备“民间性”和“自治性”。主要体现在两方面：(1)在管理上，许多非营利组织挂靠于政府机关，受其管理和监督；(2)在人员组成上，其成员和领导大部分都来自于政府部门，无法发挥非营利组织应有的作用。1996年，双重管理体制正式提出，对非营利组织实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重监管的原则。根据这一原则，任何经过注册的非营利组织都要有业务主管单位，并且在财物管理上政府对个人和会员的会费有严格的标准。这使非营利组织在组织管理上带有浓厚的行政机构管理色彩。而具有“民间性”和“自治性”的非营利组织又很可能不“正规”，或是注册为企业法人，或是挂靠在其他社团法人名下，或是干脆不注册就直接开展行动。形式上的不规范导致的结果就是对政府的公共政策缺乏影响力，在民间缺乏公信力。
四、我国非营利组织发展的对策分析
经济体制和社会结构的转变加速了社会问题的复杂化。面对复杂、动态、多元的社会环境，政府已无法成为惟一的治理者，社会问题的解决需要全社会的支持。随着政府逐渐放权于社会和市场，政府职能也在不断调整变化，这客观上要求大量致力于社会问题解决的非营利组织来承担政府转移出来的部分公共事务的管理任务。因此，我国当前应该创造条件，推动非营利组织的健康发展，发挥其在公共管理中应有的作用，使非营利组织及其借以发展的社会机制成为社会管理与发展的又一基本组织体系。
(一)加强对非营利组织的关注，促进非营利组织的发展
非营利组织的发展，是经济体制改革和社会结构转型孕育的必然产物。目前，我国社会的各个领域都在发生着广泛而深刻的变化，新的错综复杂的经济和社会问题时有发生，市场失灵和政府失灵可能会同时出现。非营利组织的产生恰好能解决企业一市场体制和政府一国家体制难以顾及的一些社会问题。在某些社会领域，非营利组织也是政府或企业不可或缺的合作伙伴。因此发展非营利组织是一件事关全局的大事。只有实现社会管理观念的变革，引起社会的重视，提高民众的自主意识，非营利组织才能在我国得到充分发展。
(二)协调政府和非营利组织的关系，提高非营利组织自身的自治能力
与西方国家相比，我国非营利组织对政府存在较大的依赖性。这是因为，政府在非营利组织的产生中起到了巨大作用。在我国，相当一部分非营利组织是由政府的职能部门转变过来的，或者是由政府部门直接建立的。这类非营利组织的宗旨大多由政府进行政策定向，在组织、职能、活动方式、管理体制等多方面严重依赖政府，运作方式也带有强烈的行政色彩，甚至附属于政府机构存在，成为政府职能的补充。此外，我国现行的社团管理模式也削弱了非营利组织可以发挥的作用。《社团登记管理条例》规定，社团由民政部门和业务主管单位共同管
理，社团业务主管单位必须是政府部门或其授权机构。从条例不难看出，业务主管单位拥有很大的权力，甚至可以随意干预和直接操持非营利组织的活动。结果强化了非营利组织与业务主管单位之间的依附关系，强调了非营利组织的官方色彩，淡化了其民间性、自治性的特征。也使非营利组织容易忽视或难以代表会员的利益和愿望，丧失必要的自主能力和社会公信力，影响到非营利组织对公共事务的参与程度。
因此，有必要进一步转变政府职能，调整和规范业务主管单位与非营利组织的关系，实现政社分开。业务主管单位和非营利组织在组织、职能、活动方式、管理体制上应当有明确的划分。业务主管单位应该逐渐淡化对非营利组织的直接管理，其主要职责应当是规范和监管非营利组织的行为并提供相应的服务，而不是严格而具体的管制。非营利组织则应依照法律和制度，通过实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步成为真正的群众自治组织，并发挥其贴近基层群众，处理问题方式灵活的优势，积极参与公共事务的管理。
(三)建立竞争机制，在竞争中促进非营利组织的发展
当前，资金不足和优秀人才短缺已经成为制约非营利组织健康发展普遍而严重的问题。问题产生的原因是多方面的，除了管理机制不完善，自治能力不足之外，缺乏竞争是个重要原因。非营利组织向社会提供的是非垄断性公共物品和公共服务，这种性质决定了它不应当居于垄断地位。然而，现行有关法规规定，在同一行政区域内，一般不允许成立业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位。这样就限制了非营利组织在相同或相似业务范围内的竞争，人为造成垄断的局面。由于缺乏竞争，非营利组织往往丧失了改进管理机制，提高公共产品供给效率和服务水平的动力。产品和服务供应的低效率，必将导致社会公信力的降低，筹资渠道萎缩，优秀人才流失。资金和人才的不足，又反过来影响组织活动的正常开展，实际上形成了一种不良循环。因此，有必要放宽法规限制，打破垄断局面，强化非营利组织的竞争意识。尤其是对各种经济主体提供协调的行业协会等，可以适当允许在同一地区、同一业务领域内成立多个非营利组织，把加入非营利组织的选择权交给社会，由社会来评估非营利组织的业绩和贡献，在竞争中实现优胜劣汰，促进非营利组织的健康发展。
(四)加强对外交流与合作，发展外向型非营利组织
当今世界的外交活动，既有政府间外交，也有民间外交。非营利组织的涉外活动是民间外交的一种重要形式。非营利组织开展国际交流与合作，可以在获取国外管理经验、技术支持、资金物质援助，以及对国际决策过程施加影响等方面，发挥很大的作用。目前，我国的非营利组织与发达国家的非营利组织相比，在开展对外交流与合作活动中明显落后。日本有关机构对2002年6月底以前获有法人资格的7300多个民间非营利组织的调查显示，其中参与各类国际协作活动的民间非营利组织为1700多个，国际协作活动在民间非营利组织的全部活动中的比重约为14.4％。截止到2006年3月，日本非营利组织中以国际交流和国际协作为主要事业的已分别占10.8％和5.6％。相比之下，我国的非营利组织对外交流与合作活动的开展并不多，外向型非营利组织的构建仍处于探索阶段。
我国非营利组织国际交流不足，主要有四个原因：(1)长期以来，我国在政治、经济、社会方面的对外交流与合作基本上都是以政府为主体的，因此人们对于国外非营利组织在运作上的独立性质和自治性质缺乏了解；(2)我国对非营利组织对外交往缺乏一个全面的理性认识和制度安排。这方面的法律法规和管理机制还不健全，理论研究也比较落后；(3)人们对于西方利用非营利组织进行意识形态渗透，一直保持着高度警惕和戒备的态度；(4)政府对我国非营利组织在涉外活动中可能出现的违反国家法律和政策，危害国家安全、统一和民族团结的问题也存在着某种顾虑。但是，我们也应当看到，西方非营利组织也有促进世界和平，推动社会发展，加强国际交流与合作的积极影响。只要措施恰当得力，对于非营利组织涉外活动中可能出现的消极方面，我们是能够防范和纠正的。
随着经济和社会改革的深入，非营利组织涉外活动的增加将成为必然的趋势。因此，对于非营利组织涉外活动，我们应当采取更加客观的态度，鼓励和支持有涉外能力，组织机制健全的非营利组织参与对外交往和国际合作，并在国际交流中得到锻炼和发展。与此同时，要由政府部门加以规范、引导和监管，确保它们为世界和平与发展以及我国社会的进步事业做出积极贡献。
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关键词 健康公平；政府责任；公立医院；新医改
中图分类号 D693.66
文献标识码 A
文章编号 1004-4434（2013）01-0106-05
医改路上，我们一直在探索。从“宿迁”到“深圳”，从引进市场机制到回归公益性。随着“新医改”大幕拉开，政府投入不断增加，群众看病问题在一定程度上得到缓解。但与社会期望、改革预期依然存在一定的差距。评判一个国家的医疗卫生政策和卫生改革是否成功的标准包括：服务的可及性、需要的适宜性、负担的公平性、效率、负责与扩大选择范围。如何破解“看病难、看病贵”的社会难题。保障居民的健康公平？笔者以為，要保证医改最终成功。必须处理好四个向度的问题：政府职能定位问题、医疗服务可及性问题、医疗付费机制、基层医疗机制问题。对健康公平而言，合理的政府职能定位是根本，适宜的医疗服务可及性是关键，科学的付费机制是重要条件，完善基层医疗机制，发掘基层医疗的“守门人”作用是重要保障。
一
合理的政府定位是中国医疗体制改革需要解决的根本问题。以健康公平為旨归的医改必须发挥政府在医疗体系建设的主导作用。
首先，保障公民健康权是现代政府职责的应有之义。在自由市场时代，政府并不承担具有私人属性的医疗服务的供给责任。当代语境下，健康是一项自由权，更是一项社会权。现代政府公共服务的价值理念取代了传统的管理理念，政府应当积极履行公共服务义务。《经济、社会和文化权利国际公约》明确指出：“缔约各国应当预防、治疗和控制……疾病。创造保证人人在患病时能得到医疗照顾的条件。”西方诸多国家通过法律规定了政府的医疗服务义务。英国《国民健康服务法》第三条规定：“国家有义务提供某些医疗服务，包括医院住宿、医疗护理和救护服务以及预防疾病、照顾患者等适当的其他医疗卫生服务。”实际上，我国《宪法》33条规定“国家尊重和保障人权”，强调政府在保障公民权利中的主体地位。2009年，《关于深化医药卫生体制改革的意见》提出：“把保障人民健康权放在第一位，实现人人享有基本医疗卫生服务”。因此，现代政府理应在保障公民健康的医疗领域承担主导责任。
其次，政府是保障健康公平的责任主体。“看病难、看病贵”实质是“市场失灵”的恶果，“新医改”提出“回归公益性”，是对“医疗市场化”的改革，用政府纠正“市场失灵”，保证健康公平。一方面，基本医疗需要政府提供。世界银行将医疗卫生服务分為公共卫生服务、基本临床医疗服务、自由选择的医疗卫生服务三类。“新医改”强调“实现人人享有基本医疗”，而政府有责任将基本医疗向全民提供。另一方面，弱势群体的健康权需要政府保障。医疗弱势群体是指需要获得医疗服务时，公民自身与家庭的经济状况使生存权与健康权不能得到有效保障的群体。“因病致贫、因病返贫”是他们的基本特征。尽管医疗产品是一种私人产品，但是作為一个特殊的群体——医疗弱势群体的医疗保障是严格意义上的公共物品。為弱势群体健康承担责任，是各国政府不能回避的现实。英国全民免费医疗保障制度，德国与日本对社会弱势群体的减免措施。美国建立医疗照顾制度、医疗救助制度等，政府承担了对弱势群体的医疗保障的完全责任。笔者以為，对于基本医疗产品与医疗弱势群体的健康产品，应当以政府购买為主，居民适当象征性缴纳一定费用；对于特别贫困的家庭甚至可以实施减免措施。
政府主导既非放弃市场机制，也不是重复计划经济时期医疗服务的制度安排与管理模式。从逻辑上讲，矫正医疗服务的“市场失灵”，回归计划经济体制下的制度安排既顺畅又简单。但是，传统的全能政府模式并不能适应当下的医改语境，“医疗费用的大头由财政支付，如果政府财力不济，那么只好在财政预算中预算中压缩医疗费用，最终导致医疗保障水平大大降低，服务质量低迷不振……公立医院服务质量差，医疗体制效率的问题”。世界各国实践证明，成功的医改模式需要市场运营与政府管理的有机结合。
确保健康公平需要强化政府在医疗领域的筹资责任与监管责任。筹资责任是政府保障健康公平的首要责任。在传统社会。政府扮演了集筹资者、购买者与提供者于一身的全能型角色。现代语境下采取“公共集成模式”，筹资由公共部门负责，政府主宰医疗资源的配置。增加卫生领域的财政支出，加大对基层医疗的投入。2011年个人卫生支出的比重下降到35.5%，政府预算与社会卫生支出的比重提高到28.6%和35.5%。这一结构性变化表明我国卫生筹资结构趋向合理，但是政府支出还未达到30-35%的合理定位，政府卫生投入占GDP的比例较低，仅為5.1%。“新医改方案”提出公共财政转型，是对20世纪90年代以来我国公共筹资责任虚化与弱化的修正，体现了政府转型的某些新趋势，即从注重经济转向注重民生、从政府大包大揽的施政模式转向政府承担有限责任、从依赖行政化等级体系转向运用市场机制。為此，需要全面取消市场语境下的“医药养医”政策，理顺补偿机制，转向公共财政养医。实行医院药物“零提成”，确保患者享受到“零提成”待遇，医院提成损失由社保基金与政府承担。同时，以财政投入提升医务人员的薪酬标准，彰显医务人员工作的技术价值，提升医务人员的尊严，从而凸显中国医疗事业公益性。
监管责任是政府医疗责任的重要部分，也是政府服务医疗的重要方式。為医院运营提供良好政策，如制定完善医疗竞争法律制度，降低医疗费用，营造良好的氛围。政府在公共服务由“缺位”转向“到位”，在私人领域由“越位”转為“定位”。按照公共管理“分散化原理”，每一项公共服务应该由它所能覆盖的最小面积上的政府来提供。这种由最為贴近受益者的组织来担当公共服务的递送者，是最具有效率的制度安排，有利于提高公共服务对社会需求的反应性。换言之，地方性的公共服务通过地方性政府提供，全国性的公共服务由中央政府提供。通过中央政府与省政府提供大份额的公共服务，能保证资源分配的公平性，能有效地分散社会风险。同时，中央政府应对经济落后地区如中西部地区给予更多补助。
健康公平离不开政府健康知识传播与健康教育的责任。长期以来，我们对于健康公平解读比较狭窄，将健康公平等同于健康产品的公平。尽管健康产品公平是健康公平的重要因素。但在生物心理社会医学模式下，健康已经由身体无疾病的单向度概念发展到身体、心理与社会适应三位一体的综合性概念。阿玛蒂亚，森提出，健康是一种能力，而健康贫困就是健康能力的被剥夺，是一种社会“排斥”。换言之，健康公平转变為一种健康能力获得的公平。由于健康公平认知的缺陷，致使我们简化了政府在确保健康公平层面的责任。随着疾病谱系的改变，慢性病、常见病、多发病成為当下及未来的主要疾病，政府需要在全社会进行全方位的健康知识普查与知识宣传。具体而言。政府可以通过网络、电视等现代传媒為平台，以社区、街道、村落等為单位，加强公民的健康知识普及工作。
健康公平更需要政府承担构建公平社会的责任。健康公平是社会公平的重要组成部分，健康不公平实质上是社会不公平在医疗领域中的体现。研究表明，一个社会愈不公平，其健康领域中的情况愈糟糕。就我国而言，健康不公平在群体之间、地域之间的表征。均体现了社会资源分布在群体、地域上的差异，也体现了不同群体的经济地位。城乡之间、地区之间和不同收入人群之间获得卫生服务的机会、承担的费用以及健康水平差距加大。从以健康公平重要指标的人均预期寿命看，东西部省份人均预期寿命相差多达15.0岁。从这个意义上说，健康公平不再是事实判断，它已经上升為价值判断。因此，实现健康公平的根本途径是实现社会公平。
二
科学合理的医疗服务递送机制是提升医疗服务可及性、确保健康公平的重要条件。而医疗服务的提供主体是公立医院与私立医院。从医疗机构改革看，需要鼓励公立医院走自主化模式，鼓励社会资本进入医疗领域。
首先，公立医院走自主化模式，形成“内部市场制”。公立医院在我国医疗领域中具有主导地位。公立医院是政府举办，实行特定目标的非营利性医院，它是世界各国政府為了确保医疗卫生服务可及性、公平性，增加国民健康的公共政策和制度安排。公立医院是实现公益性的重要载体，保障基本医疗服务的可及性。世界银行经济学家提出公立医院改革要考虑五个维度：前三个维度是基于扩大自、面向市场、增强激励机制的改革，针对的是效率和质量目标；后两个维度是针对放权而设定的制衡机制，针对的是非市场目标，包括问责与社会功能。市场经济体制下，在政府财政拨款、医院遵守相关基本政策的基础上，必须赋予公立医院的自。
长期以来，行政化运行是我国公立医院运营的主导模式，这种模式低效率、、墨守成规的弊端阻碍了医院的健康发展。伴随公共管理运动的兴起，医疗服务体制日益走向管理型市场化，乃是全球性公共部门治理改革，或者说新公共管理运动的一个组成部分，其核心就是采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，把公民当成顾客，提高公共管理水平和公共服务质量。在西方，这种模式称之為“内部市场制”。在公立医院為主导的英国和北欧地区取得很大进展，成為全球新“公共管理运动”的典范。“内部竞争制”使公立医院按照低价高质标准提供医疗服务，从而实现医疗服务的可及性。卫生部门限于对医疗行业的监管，卫生部门与公立医院间的利益链条被割断，权力的制衡能够有效地保障医院提供成本价的医疗服务。医院的筹资模式由原来的垂直拨款向多元化的横向趋势转变。不管是“深圳模式”还是北京友谊医院改革，均是加强医院管理制度改革，对医生的补偿模式上发生转变，由“以药养医”转向“以技养医”。要实现这一点，不但需要政府政策上的支持，在医院管理层面也需要进行有效的制度设计。
实现“内部市场制”的路径有多种。自主化、法人化与私有化是公立医院组织变革的路径。三种模式均主张降低政府对公立医院的直接控制。在我国现实语境中，基于法人化与民营化均需要完善的市场机制以及强大的社会资本对医疗领域的介入，而我国在上述两个条件并不成熟，因此自主化是主要路径。自主化强调挖掘医院的自主性与积极性，医院拥有在人事、财务以及自我发展方面的自。实际上，医改强调“管办分离”，就是强调赋予医院自。在我国公立医院改革试点工作中，“高州模式”、“深圳模式”均是医院自主化的典型。自主化强调医院仍然是国家所有，政府对医院不同程度下放经营权，赋予病人选择权，引入竞争。
其次，鼓励社会资本进入医疗领域，构建公立医疗机构与民办医疗机构的合作机制。医疗服务由公立机构与民办机构提供，正确处理二者的关系，是医疗体制改革中十分重要的一环。人们倾向于将公立医院等同于公益性，民营医院等同于私利性，将公益性与市场机制割裂开来，结果导致在我国医疗服务体系中，私立医院与公立医院只存在单一的业务竞争关系，而缺乏合作关系。因此，政府决定对公共事业投入增加到相应的公立机构。这种模式在计划经济体制下占据主导地位。在西方福利国家也一度非常盛行。公立医院对药品市场与患者市场的“垄断双重”，造成公立医院剥夺患者的选择权，导致药价虚高，医疗服务价格缺乏灵敏的价格反应机制，同时“套牢”了政府。
在西方福利国家，从20世纪80年代开始大量裁撤提供公共服务的公立组织，走上了“公私合办福利”的道路，民营部门在提供公共服务方面得到很大发展。在全球利国家的改革浪潮中，民营机构愈来愈多地参与公共服务领域。主要有三大观念性变革：（1）公共服务从政府直接提供转向民间组织提供；（2）从国家直接财政拨款支持转向国家间接支持；（3）国家通过各种形式支持民间，包括个人、家庭、社区和非营利性组织，来承担更多的社会责任。这表明，民营机构不等同于私利性，民营机构发展与社会公益不一定是负相关关系。如果实行将医疗服务数量与其收入直接挂钩的激励机制，那么公立医疗机构也会抛弃公益性。如果政府向营利性机构购买公共服务，那么民营机构也可以生产或提供公共产品。
改革开放三十余年，中央“鼓励社会资本进入医疗行业”的政策也已经二十余载，但是，公立医院垄断医疗市场的格局并没有根本性改变。医疗服务提供的民营化并不是要求政府的退出，而是主张政府从生产领域或者医疗服务递送的环节中选择性退出。因此，政府必需為民营医院以及社会资本进入医疗市场，提供公共卫生服务提供政策支持。政府可以引入机制约束患者与医院的逐利驱动，引导资源的合理使用。政府可以适当放宽社会资本进入医疗领域的准入门槛，如合理确定社会资本办医的执业范围与审批程序，允许境外资本举办医疗机构，允许社会资本参与公立医院改制。在税收方面给予优惠政策，将符合条件的社会资本的举办的医疗机构纳入医保点等。
三
构建广覆盖、城乡一体化的医疗保障体系，以医保付费改革為杠杆，引入第三方购买制度，提升医疗服务可及性。健康在群体层面的不公平与政府财政“补需方”要求，决定了构建城乡一体化的医疗保障体系。由于经济发展的不平衡，我国构建的覆盖城乡居民的医疗保障体系出现了“三元制”“二元制”与“一元制”模式，不同医疗保险种类也会导致卫生不平等的发生。研究表明，相对城市职工医疗保险的居民，拥有城市居民医疗保险和新型农村合作医疗居民的高血压诊断率和治疗率显著偏低。换言之，医疗保障制度应打破地域壁垒，进行“制度整合”，实施根据病种购买与人头付费的保障制度，有助于确保健康公平。补需方即补城乡居民，它体现了政府财政支出流向的一种变化，更彰显了医疗卫生领域公共管理的新实践。
不同的支付方式对医疗服务提供方产生不同的激励效应，甚至影响患者的诊疗路线。纵观全球医疗体制改革，一个共同的难题在于改革医疗保险机构对医疗服务提供方的支付方式。我国以往医疗服务体系的重大问题就是第三方购买制度的实质缺失。尽管医保机构扮演了医疗服务购买者的角色，但是绝大多数情况，医保机构并没有运用其购买力监控医疗服务的价格与质量。现实中的大多数情况采取事后报销制。医保机构只承担了支付者的角色，而不是医疗服务购买者的角色。由于医患双方信息的不对称性以及医患双方关系的主导性，容易产生“诱导需求”。这种制度框架下，医疗机构完全没有承担医疗成本的压力，没有承担起监督医疗服务和保护参保者的职责。
第三方购买制度要求通过转变投入机制，在基本医疗领域引入市场机制，通过医疗保险机构代表参保者购买医疗服务。在医保机构支付占据医药费用大多数情况下，医保机构与医疗服务机构形成一种医疗市场购买关系。医保机构代表参保者利益，与医疗服务提供方在价格、服务质量等方面有更多的协商空间，并為参保者购买性价比高的医疗服务。医疗机构以高质量、低价格的医疗服务获得患者与医保机构的选择，才能立足市场，获得生存发展的空间。第三方可以取代个人消费者形成与医疗服务提供者的平衡关系，从而约束医疗领域的“诱导行為”，充分利用卫生资源。公立医院应该同其他类型的医院在一个公平竞争的环境中，通过服务数量的增加和服务品质的改善，争取获得更多来自医保机构的支付。第三方付费机制将传统直线式、不平衡的医患关系转变為医疗服务提供者、医疗服务购买者与患者之间的三维关系。在医改试点中，取得成功的“神木模式”一方面依赖于足够的政府投入，另一方面也离不开医疗保险机构作為购买方对于医疗成本的约束作用。全球化医疗体制改革的实践证明，医保机构之间的竞争有助于提高医疗服务效率，并在一定程度上约束医疗成本。
四
健康公平离不开完善发达的基层医疗运行。长期以来，我国医疗服务递送体系存在重大的结构性问题，即初级卫生服务和二级卫生服务缺乏制度化分工，“守门人”制度缺失，造成提供基础医疗的社区医疗机构与综合性医院竞争门诊服务。卫生资源配置扭曲甚至失效。最终造成健康水平的两极分化。即使是美国、法国等发达国家，缺乏制度分工也导致医疗费用偏高。守门人制度是优化医疗资源配置的重要方式。社区医疗机构主要由全科医生组成，以初级卫生服务為导向，主体是门诊服务，包括“以人群為基础的保健服务”。绝大多数市场经济国家中，都构建了符合其国情的守门人制度。美国通过管理型医疗模式，使全科医生和医院同医疗保险者走向一体化，全科医生成為管理型医疗组织的雇员或承包商，在组织内部扮演守门人角色。英国的全民免费医疗实施守门人制度：民众普通门诊找家庭医生，专科和住院服务需要家庭医生向医院进行转诊。全科医生是接触患者的第一站，并通过他们转诊。在这种情况下，非急诊病人一般无法接触二级或三级医疗服务。
