时间：2023-07-21 17:26:53
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公众参与的重要性，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
摘要：维护环境安全是当今国际、国内社会经济稳定和可持续发展的一个重要组成部分,是可持续发展非常重要的、密不可分的基础。本文从分析公众参与的内涵及形式、环境安全的概念和含义及内容定义出发,结合我国的环境安全现状和国外学者提出的维护环境安全理论,论述了公众参与维护环境安全的重要性以及公众参与维护环境安全对我国现阶段政治、经济发展的现实意义。
关键词：公众参与 维护 环境安全 重要性 现实意义
一、公众参与的内涵及形式
“公众参与”(Public Participation)从社会学角度讲,是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体,在其权利义务范围内有目的的社会行动。我国开展公众参与的历史虽然不长,但近年来国家和地方各级相关管理部门对公众参与已越来越重视,相继制定了一系列的政策和措施,鼓励公众积极参与与环境安全有关的各种活动。公众的范围包括普通群众、非政府组织和民间团体。除政府的行政行为和企业的环境安全责任行为以外,其他所有环境安全行为均可认为是公众参与行为。公众参与环境安全的形式主要有2种:(1) 加强自身修养,规范自身行为,自觉地将环境安全思想贯彻到日常生活中去;(2) 影响和督促他人加强环境安全的行为和意识。
二、什么是环境安全
1.环境安全的概念和含义:国际上,自然技术科学和人文社会科学对环境安全有各种不同的理解和定义,见之于法律和政策文件的环境安全,主要有两种。一是 environmental safety;二是environmental security。这两者在英文中既有联系,也有很大的差别。下面着重介绍三种环境安全概念。
第一种安全(safety),主要是对人体健康(或卫生,health)和生产技术活动而言,主要指对人的健康没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响,常见的有生产安全、劳动安全、卫生(健康)安全、安全生产、安全使用、安全技术、安全标准、安全产品、安全设施等,这类安全问题简称为生产技术性的安全问题。第二种安全(security),主要是对人为暴力活动、军事活动、间谍活动、外交活动等社会性、政治性活动以及社会治安与国际和平而言,主要指对国际和平、国家主权、国家治安和社会管理秩序没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响,常见的有社会安全、国家安全、国际安全等,这类安全问题简称为社会政治性的安全问题。第三种安全,即兼顾上述两种安全的综合性安全或广义的安全。广义的环境安全是指人类和国家赖以生存发展的环境处于一种不受环境污染和破坏的安全状态,或者说国家和世界处于一种不受环境污染和环境破坏和危害的良好状态。事实上,技术性的安全概念和政治性的安全概念存在着密切的联系,它们都是基于环境问题的安全,都以环境资源作为介质或都直接指向地球环境和大自然,因而很难将这两者截然分开。例如,根据美国的《环境安全规划》,环境安全(Security)包括污染预防、技术、安全(safety)和职业卫生、自然保育(conservation)、符合法律、净化、爆炸安全(safety)以及害虫管理等8个主要因素。因此,在研究社会政治性的国家环境安全问题时,往往离不开生产技术性的环境安全问题,生产技术性的环境安全是基础,社会政治性的环境安全是前者的进一步发展和综合,后者是前者严重化到一定程度时所产生的必然结果,后者包括前者。
2.环境安全的内容定义:环境安全最根本的内容是国家对关键资源的支配和控制的方式、手段和途径。是指主权国家在一定的历史阶段,着眼于国家环境权益目标,采取各种措施保障环境状况和环境利益不受外部和内部的威胁而保持稳定、均衡和持续发展的一种状态,能够对国家的稳定和发展,国民的生存繁衍和富裕起到维持和促进的作用,预防和应对可能出现的危机、冲突或战争,而不产生危害和负面影响。国家环境安全具体表现为环境的各要素保持完整和完备,国家环境主权独立,国家支柱产业竞争力增强,资源、能源供应得到有效保障,可持续发展的能力能够经受国内外动荡的冲击。国家环境安全具体包括三个方面的内容:①控制的主题是谁;②什么是关键的资源;③控制的范围和程度。按照其包括的内容可分为国家生态安全、国家环境权益安全和国家环保产业安全。其中生态安全是国家环境安全的中心,环境权益安全是国家环境安全的基础环节,而环保产业安全是国家环境安全的经济内容。
三、我国的环境安全现状
近几年来,人类和世界各地连续遭遇了海啸、地震、飓风、暴风雪、大洪水等自然灾害的同时,还遭遇了SARS、禽流感、疯牛病、艾滋病等全球大面积传染病的危害和侵蚀,人类社会已经进入到一个自然灾难普遍爆发时机,对物质财富的追求与过度消耗正在不断造成环境资源的破坏和毁灭,也造成了生态灾害和灾难的不断发生。自然灾变的频临将成为今后国际社会面临的主要问题,全世界都将为此作出更多的努力,解决或寻求人类面临环境危机中——求其长久生存以及寻求另外一种生存生态文明!
目前,我国的环境安全现状更是令人担忧,除了上述的灾难和危害曾经出现,且有的危害还在不断发生外,在我国还存在以下影响环境安全的因素:①环境污染严重。水、大气、土壤等污染十分突出。2006年,七大水系197条河流、408个断面中,四、五类水体占28%,劣五类占26%;全国38%的城市环境空气处于中度或重度污染;城市中的居民健康不断遭受到大气污染的侵害,有些城市近几年还出现了非常恶劣的空气污染危害,一遇到大雾或沙尘暴天气城市居民就已经到了窗户不敢开、门也不敢出的地步,一些中小城市和农村地区污染呈现加重趋势;酸雨影响面积占国土面积的1/3,发生较重酸雨城市的比例已有所增加。土壤污染威胁农产品安全;畜禽养殖业污染以及农业生产过程中的废弃物污染,造成农村环境安全的问题已越来越严重。②生态破坏问题突出。全国水土流失面积356万平方公里,沙化土地面积174万平方公里,90%以上的天然草原退化,森林面积和蓄积量持续增长,但森林资源总量不足,林地流失依然严峻,生态功能不足;90%以上的天然草原退化,每年增加退化草地200万公顷;有10%~15%的高等植物物种处于濒危状态,物种资源流失严重,有害外来物种入侵每年造成1200亿元经济损失。海洋生态破坏严重,物种急剧减少,赤潮灾害频发;以江河断流、湖泊湿地萎缩、地下水位持续下降为主要特征的水生态失衡问题仍未解决并呈扩大趋势。③水土流失日益严重,土地荒漠化仍呈蔓延趋势。④环境风险居高不下。突发性环境事件进入高发时期。环境事件引发的重要原因,一个是安全生产事故,另外一个就是企业违法排污。这既是一个经济布局和经济结构的问题,又是一个认识问题。一些地方忽视环境安全问题,甚至急功近利,项目建设中选址不当,把一些化工、石化、冶炼等高危行业建在饮用水源地、江河沿岸、城市居民区等环境敏感地区和人群密集地区,一旦发生重大事故,将会造成巨大的环境灾难和人民生命财产损失。⑤群体性环境事件呈迅速上升趋势,污染问题成为影响社会稳定的“导火索”。近年来,群众的环境投诉以每年30%的速度上升,因环境问题引发的群体性事
关键词：城市规划；公众参与 规划决策 问题分析
随着国民经济的发展，公众参与规划决策的高涨。如何找到一条有效实现公众参与城市规划的途径，完善城市规划中的公众参与体系，保障城市规划的有效实施，就有必要对城市规划的公众参与问题进行研究。
一 相关概念、理论研究以及重要性
（1）相关概念。公众指的是政府为之服务的主体群众，公众参与指的是群众参与政府公共政策的权利，是一种让社会上的多数人能够参加到那些与他们的生活环境息息相关的政策制定及决策过程中去的方法和途径。公众参与实质上就是公众与项目主持方之间的一种双向交流。公众参与最先出现在北美国家的规划当中，起初是为了协调平衡各方（尤其是普通民众与政府、投资商之间）的利益而采取的一种规划方法，后来发展到作为一种规划技术和规划理念被广泛采用。公众参与是一系列反对技术专家政治社会活动的总和，它代表了现代社会中公众对民主参与和自我管理的不妥协的追求。
（2）理论研究。对于公众参与城市规划的研究大致分主要集中在以下几个方面：介绍国外公众参与城市规划的历史发展过程和现状情况；强调公众参与城市规划的重要性；分析我国公众参与城市规划的瓶颈所在，并提出建议；通过介绍我国某些城市的某些举措来分析公众参与的优缺点；翻译国外相关内容的文章或者书写的书评等。
（3）重要性。公众参与城市规划有助于减少规划失误，增强规划的合理性；有利于城市规划的顺利实施；有利于监督规划部门依法行政。城市规划既是一门跨越自然科学与社会科学的综合性科学，又是一项综合性很强的政府职能，同时它还是一项带社会实践性质的公共事业。城市规划的这三种性质，要求政府的决策要尊重科学、尊重民意，而公众则应当了解规划、参与规划、监督规划的实施，一旦城市居民能够直接而持久地接触规划，成为规划制定和规划实施过程中一个重要的组成部分，规划行为便会更加科学与民主，规划决策便能更符合实际情况和切实体现公众的利益需求，并确保规划工作的顺利实施。
二 城市规划的公众参与现状
公众参与城市规划在我国的历史还不够长，但是我国的城市规划已经完全摆脱了单纯由政府部门制订的局限，“以人为本”、“法定图纸”等现代规划理念也已渐入人心。然而在我国公众参与城市规划却仍然只是在局部范围和特定层次上有一些尝试，在制度与实践的整体上尚未全面推行，最新的《城乡规划法》在公众参与的具体方式、公众监督等方面仍然有所欠缺。从公众参与成长模式来看，我国城市规划过程中，公众参与主体的范围在不断扩大。方式
和途径也日趋多样，但在程度上仍然处于萌芽阶段。三城市规划的公众参与问题及原因从我国目前城市管理体制来看，由于非政府社区组织发展还不成熟，公众参与主要还是街道办事处及其辖区有关单位和居委会代表，作为基层公众代表参与规划的制定与管理。因此，在公众参与城市规划过程中存在的问题主要有：多数公众参与仅仅是规划方案到了最后评审阶段，有的甚至在批准后才公开展示，搜集到的公众意见很难反映到成果中，仅仅成了一种宣传方式；缺乏对公众规划意识、规划知识的教育，全凭公众的兴趣去参与而不是凭责任感去参与；公众参与的层面低，规划的制定、规划的决策中并没有真正意义上的公众参与；相关专家或非政府研究机构的专家参与并不是真正意义上的公众参与，他们提供的仅仅是技术层面的多学科支持，而不是社会各方利益的代表；无论是政府还是有关专家，出于种种考虑其实是不希望公众真正参与规划的；我国的公众参与缺乏法治保障和实践经验。
这些问题的存在实质上表明了城市规划存在着合法性危机。这种合法性危机主要表现为：规划的提出，不是源自于公众的规划诉求，而是源自干少数社会强势集团的利益诉求和权力机关的“政绩”诉求；规划的制定缺乏“听证”、“咨询”等能够充分听取公众和意见的程序，缺乏公众的有效参与；规划执行缺乏公众的有效监督等等。造成城市规划合法性危机的原因，既是资本的“强势”、政府管理的“失当”以及规划专家的“媚俗”，更是公众参与的缺失。
（1）在城市规划过程中，本应代表和维护公共利益的地方政府在强势资本面前，为求得经济的当前发展和“政绩”需要，对于本侵蚀公共利益的逐利需求一再“委曲求全”。其结果，是城市规划没有能够“为民众谋求更多的福祉”，只是给资本创造了越来越大的谋利空间。
（2）长期以来，“权力主义”始终主导着我国的城市规划，致使城市规划成了一种“纸上画画，墙上挂挂”的摆设。究其原因是因政府行政行为不可避免的“经济人”特征所导致的“政府失灵”。这无疑使城市规划成为少数社会精英对社会财富进行有利于自己分配和再分配的一种工具和手段。
（3）在市场经济条件下，由于一些城市规划师对自身利益追求的过度膨胀，在规划行业中，“媚俗”俨然成了一种风尚。他们业主之俗，放弃一些基本规划原则和规范要求，为业主获取超常规的高额利润提供技术支持和服磊他们媚权力之俗，借助公众对他们的信任，附和政府官员的意志，对规划进行不实宣传，日益异化为“言听计从”，“善解人意”的工匠。这对于广大公众来说，失去的不只是对公共利益和社会公正的价值诉求，更是对城市规划的认同和支持。
（4）公众参与的缺失。“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。也就是说，能否实现公众对城市规划的有效参与，制度是关键，如果没有可操作性的程序支持，所谓的“参与”也只能浮于表层，流于形式。
四 城市规划的公众参与度建议
（1）确定公众参与的法律地位。公众参与由于与公开和舆论监督紧密联系，它会对政府公权力行使营造一种无形的监督氛围，对可能违法和滥用权力者形成一种无形的威慑力。因此想提高我国城市规划中公众的参与热情，首先应在城市规划的法律体系中明确公众所处的地位，同时加强宣传，让公众明白其所处的重要位置，强化其在城市规划中的主人翁意识。
（2）使公众参与落到实处。在中国这样一个“人情”统治历史漫长的国家，有很多时候由于执法不严而使一些法律形同虚设，没有很好地实现法律在社会中的约束力和规范作用。所以要想是公众参与落到实处，就必须严格执法。像德国的城市规划法执法就非常严厉。规划局有权制止违章者的违章行为，若违章者不服可向法院，法院则向规划部门的上级查询。上级规划部门直接检查下级规划部门的行为，并向法院回复，法院依此进行裁决。
（3）提高规划师素质。在传统意义上，规划师是为政府服务的，其规划也很多时候是按照政府的意愿来进行，而很少有机会听取民众的意见。规划师成为城市管理者，缺乏与公众保持沟通的传统，大部分领导和规划师只是在理论上承认公众参与的重要性，但并没有把公众参与上升到城市规划决策以至一切决策的最初出发点和最终目的的高度上来，致使其规划有时候是与民众的利益相冲突的，也给规划的实施造成很大的阻力。我们应当清醒地认识到，规划工作人员不仅仅是规划的编制者，规划实施的管理者，而且也应当是规划实施的行动者。
（4）开展规划宣传。规划部门可采取咨询或召开情况通报会及通过电视节目、电子邮箱定期向市民通报规划管理的内容、范围、技术指标要求等，给市民提供一个了解规划的机会。同时还可邀请市民参加城市规划的展示会、论证座谈会或听证会：聘请市民为城市规划监督员；在报刊上开辟“我心目中的城市”、“怎样建设花园城市”等专栏。
关键词：公众参与 领导决策 科学化 民主化
1.公众参与对实现领导决策科学化和民主化的重要性
1.1公众参与是领导决策民主化的内在要求
“领导决策的民主化就是指领导者在决策过程中必须与社会公众保持密切的联系，最大限度的让广大人民群众参与领导决策，充分表达对各种决策方案的意见和建议，达到决策体质符合民意，决策目标体现民情，决策过程尊重民意，决策结果顺应民心，最终实现最广大人民的根本利益”1。从这个内涵来看，要想实现决策的民主化就必须广泛听取社会公众的意见，方能真正的反映民情，收集民意。公众的参与贯穿于领导决策的始终，是领导决策民主化的内在要求。
1.2公众参与是领导决策科学化的助推器
“领导决策的科学化是指决策主体要坚持实事求是、一切从实际出发的原则，运用科学的理论、方法进行决策，正确的处理决策主体与客体的关系，最终解决实际问题。”2要想实现领导决策的科学化，就必须通过民主化的程序和机制广泛听取社会公众的意见来了解社会现实，在此基础上突破领导者个人能力的限制，从而运用科学的理论，方法和手段。
2.我国公众参与与领导决策存在的问题
2.1公众参与领导决策的能力不足
首先，是公众掌握的信息资源不足，由于我国的信息公开制度起步较晚，存在着信息公开流于形式、缺乏实质性的内容、信息公开不及时、不充分以及信息公开的方式和渠道还比较单一等问题，使得公众掌握的信息资源匮乏。
其次，是公众的文化水平、专业知识、政治素质低。公众只有在具备一定的文化水平、专业知识和政治素质的基础上，才能较好地参与领导决策，而这些条件恰恰是我国公众的软肋。
第三，是公众参与领导决策的组织化程度低。基层自治组织发展滞后，尚且不能成为真正的公众意见的代言组织，并且有些代言组织在资金，人员等方面对政府的依赖性大，不具备代表公众与政府博弈的能力。
2.2公众参与领导决策的制度化、法制化程度低
首先，公众参与领导决策的制度化水平有待提高，尽管目前存在着人大、等制度，以及兴起的政府门户网站工程为公众提供了参与领导决策的渠道，但是制度化水平低，没有将参与的内容、范围、方式渠道等固化，影响参与的效果。
其次，法制化水平低，公众在参与领导决策时，缺乏法律依据，摸不清方向，以致出现了许多非法的群众性事件，严重影响领导决策的科学化和民主化。
2.3公众参与领导决策存在着不和谐之音
其中的不和谐主要表现在不同群体、不同地区公众的参与程度与效果是不同的，尤其是广大的弱势群体和偏远的农村、山区，公众参与的积极性和能力具有很大的局限性，无法实现领导决策的“从群众中来，到群众中去”。
3.完善公众参与领导决策的路径选择
为了充分发挥公众参与的积极性，实现领导决策的科学化与民主化，必须要进行相应的改革，至少应该包括以下几个方面：
3.1应该大力发展电子政务，实现领导与公众的“无缝隙”。发展电子政务，整合信息资源，通过政府门户网站实现信息充分、及时、有效的公开，并以此为依托，增加领导与公众互助模块，完善与网上征求意见、社会议政、沟通交流、回应和监督等相关的制度，来规避领导者垄断信息资源、搞一言堂的风险，促进领导决策的科学化与民主化。
3.2实现公众参与的制度化和法制化。公众参与领导决策的程度和效果在很大程度上受制于现有的制度和法律规范，为了使公众在参与领导决策时有章可循有法可依，就需要将公众参与的范围、内容、方式、渠道等方面在制度层面加以规范。与此同时还要夯实法律基础，防止出现公众的合法权益得不到保障和群体性恶性事件等非法参与的现象，提高公众参与的质量。
3.3协调不同群体不同地区公众参与的“不和谐”
不同群体不同地区公众参与出现不和谐之音的深层次原因至少有两点：一方面是经济基础不同决定了公众所关注的问题不同，尤其是弱势群体被衣食住行等基本的问题困扰，无暇顾及对领导决策的参与；另一方面是文化水平、专业知识和政治素质参差不齐，为了消除不同群体不同地区之间公众参与的不和谐，需从这两方面加以改善。
首先，大力发展经济，缩小贫富差距。通过经济的发展解决贫困地区以及弱势群体的生存之忧，为公众参与领导决策奠定经济基础。
其次，大力发展教育事业，提高全体民众的政治素质。百年大计，教育为先，要公众参与领导决策，必须有一定的文化水平和专业知识，否则其参与的效果将大打折扣。与此同时，要加大基础设施建设力度，充分运用手机、电视，尤其是新兴媒体如网络信息技术、手机短信、QQ、微博等多种渠道传播政策知识，全面提高全体社会公众的政治素养，从而提高其领导决策的热情与能力，促进领导决策的科学化与民主化。
参考文献：
[1]王乐夫，领导学：理论、实践与方法 [M] 高等教育出版社
[2] 薄贵利.，中国公共管理中的公民参与[J] 国家行政学院学报, 2000, (05)
[3]张光曦，论我国行政决策中的公民参与[D]吉林大学, 2009
注 释：
【关键词】城市规划；实施过程；公众参与
一、前言
如何做好新形势下城市规划实施过程中公众参与的体系构建的发展工作，为城市规划实施过程中公众参与的体系构建发展实现可持续发展提供坚实的安全保障，是现在城市规划实施过程中公众参与的体系构建面临的迫在眉睫、函需解决的头等课题。
二、相关概念以及重要性
1、相关概念
公众指的是政府为之服务的主体群众，公众参与指的是群众参与政府公共政策的权利，是一种让社会上的多数人能够参加到那些与他们的生活环境息息相关的政策制定及决策过程中去的方法和途径。公众参与城市规划，是指公众参与规划的全部过程和不同领域，其本质是要通过公众对规划制定和实施全过程的主动参与，更好地保证规划行为的公平、公正与公开性，使规划能切实体现公众的利益要求，真正的做到以人为本，提升规划的科学性、合理性，并确保规划工作的成功实施。总的说来，公众参与城市规划是对权利（政府―公众）的分配与再分配，是一个利益博弈的过程。
2、重要性
城市规划既是一门跨越自然科学与社会科学的综合性科学，又是一项综合性很强的政府职能，同时它还是一项带社会实践性质的公共事业。城市规划的这三种性质，要求政府的决策要尊重科学、尊重民意，而公众则应当了解规划、参与规划、监督规划的实施，一旦城市居民能够直接而持久地接触规划，成为规划制定和规划实施过程中一个重要的组成部分，规划行为便会更加科学与民主，规划决策便能更符合实际情况和切实体现公众的利益需求，并确保规划工作的顺利实施。
三、城市规划实施过程中公众参与的现状分析
1、主要问题
目前我国城市规划实施过程中的公众参与，不论是规划许可前的听证、规划许可后的救济、规划执法中的监督，还是规划评估过程的意见征询，90%以上的当事人以个体形式出现，内容主要涉及零散的自身利益诉求，公众没有得到有效的组织或没有团体支撑，因而很难形成有深度、有强度的公众参与力量，参与意见常常不能对规划决策形成决定性的影响或建设性的指导，甚至高昂的诉讼费用和冗长的诉讼程序就足以令公众个体望而却步，公众参与也就不免变成了形式上的参与。
2、成因分析
根本原因是我国城市规划的法律制度缺乏城市规划实施过程中公众参与体系的建构和规定。刚刚颁布的《城乡规划法》作为我国新时期城乡规划领域的主干法，对城市规划实施过程中的公众参与也只是提到“应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布”和“应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示”，其余未做任何规定。有些部门法规、大多地方规章虽在规划管理的个别环节涉及了公众参与的部分行为，但往往就事论事，缺乏体系的完整构建。
四、我国城市规划中公众参与主要存在的问题
1、缺乏法律制度的保障
目前我国城市规划的公众参与不仅在参与管理上缺乏合理的机制，在法律上和制度上也缺乏必要的支持与保障。在我国现行的城市规划法律法规中，对公众参与的具体方法和形式尚未明确，使整个规划实施过程的公众参与效率和效果降低。与之相比，我国城市规划中的公众参与相关的法律法规非常抽象，对具体的内容都没有做出详细的法律说明，存在着明显的不足和差距。城市规划中的公众参与具体程序和形式等问题有待进一步完善和明确。
2、多元利益群体的博弈
公众参与最开始被运用就是为了解决社会公众与开发商、政府之间的利益问题。 在这个过程中，政府作为城市规划编制的主导机构，负责编制总体规划和审议控制性详细规划，同时他又要全面地考虑城市的社会、政治、经济、文化的综合发展，希望通过城市规划来促进城市的经济和社会的发展。社会公众在三者利益的博弈过程中，永远是处于弱势的一方，但他们作为城市的所有者，希望能更多的参与到城市规划的编制过程中，表达自己的价值倾向，与政府及开发商达成共识，使城市规划更符合公众利益。所以说，不同的利益群体在参与到城市规划中都有着不同的立场和需求。
3、公众参与程度不足
从我国城市规划各规划阶段中对应的公众参与形式可以看出，社会公众对于城市规划的参与只是某些环节的，而且普遍还只是被动的听下看下，然后接受它，其参与的深度和广度都不足，往往形式大于意义。再加上长期处于这种被动的地步，使得城市规划在公众心里是政府和开发商等的事，而且相关部门对有关的规划信息对外公布和宣传力度也不足，导致社会公众对城市规划的参与意识就更薄弱了。
五、我国城市规划中公众参与系统的完善与保障
1、在法律上确立公民是参与公共决策的主体地位，完善立法及解释条文。在规划实施阶段，根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条规定：“任何单位和个人……，并有权就涉及其厉害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”，已经将公众参与的权利和规划及有关部门需要及时核查处理的义务予以明确。针对城市规划过程中的征地补偿环节，《土地管理法》规定，被征地的农民对征地过程和政策有知情权、参与权，要求征地政策公开，要求被征地的农村集体经济组织公布征地补偿费用收支状况等但是在具体实施中，如何做到有理有序，依法执行，这就需要各地根据实际情况，完善公众参与的具体方法、环节，指导部门反馈的规章，将法律落到实处，从而保障公众知情权、参与权。
2、搭建公众参与平台，深化公众参与城市规划的实质性内容
首先，将公众的决策权落到实处。为了城市的长远发展，就应该确实将公众的决策权落到实处。其次，给公众一个透明化的信息平台。要让更多的公众参与到城市规划中来，一个基础性的工作就是要解决信息对称问题，即要有一个透明化的、对公众开放的信息平台。这就要求提供给公众的信息应是全面、真实、通俗易懂的。这需要城市规划部门在与公众的信息沟通上讲究人性化和大众化，把公开信息和引导公众参与更好地结合起来。
3、提高公众素质，激发公民参与城市规划的意识和能力
首先要解放思想，转换观念，政府要转换职能，成为服务型政府。政府官员要真正树立“全心全意为人民服务”的执政理念，为公众参与城市规划铺平道路。
其次要提高公众知识水平，特别是要提高一些弱势群体参与公共事物管理的能力和愿望。在目前公众参与的萌芽阶段，规划重点应放在规划知识的普及和传播上，让公众、规划部门和政府官员真正了解城市规划的实质。
结束语
综上所述，本文所提到的城市规划实施过程中公众参与的体系构建的研究工作，希望可以对城市规划实施过程的发展提供参考价值。随着城市规划实施过程的不断开展， 对公众参与的体系构建工作也将成为保障商业系统员工培训措施的重要工作。
参考文献：
[1] 张旺锋，张祥德，徐佳. 我国城市规划过程中的公众参与体系构建[J]. 城市发展研究.2009（04）：112-116.
公众参与是一种生活化的民主观念，最初是作为一种工作作风被引入党和国家的文件及行为要求中的，后来则随着法治国家进程而日益成为各级政府依法行政的制度要求。在党的十六大、十七大、十报告以及国务院的依法行政纲要中均明确要求建立完善公众参与制度，保障公众的“知情权、参与权、表达权、监督权”。可以说，公众参与在今日之中国不仅具有“政治正确”，而且具有“制度正确”。各级政府及其部门如不能在其职能范围内建立起行之有效的公众参与制度，就很难跟上政治体制改革的新式话语和节奏，也很难有效开展治理与社会管理创新。
“走过场”：公众参与遭遇公信力危机
尽管中央和各地制定了大量关于公众参与的政策和法规，某些地方也在典型案例中体现了公众参与的正能量，这种民主决策形式还是由于其实效性缺陷而日益遭遇公信力危机，典型批评是“走过场”。
分析这种印象的深层原因，首先是制度不到位、不完善。现有的制度规范存在制度配套差、效力位阶低、重模仿轻创新的缺陷。不少地方在建章立制的过程中，不做认真的调查研究，不对自身经验予以总结反思，照抄照搬先进典型与模范立法，在执行中又虎头蛇尾，导致新制度难以发挥实效。其次是各级官员对传统的管制型行政模式存在很强的依赖，对于现代的开放型行政模式存在误解甚至抵触。上行下效，如果各级领导干部不积极学习适应并示范性执行新制度，其制度效果可想而知。再次是公众在参与过程中的组织化与利益表达能力尚有欠缺。公众参与是一种民主生活方式，公众和官员一样都需要一个学习与适应的过程。对于公众而言，特别需要在参与过程中学习如何理性有效地表达个人意见以及如何通过协商沟通形成团体性意见。
上述种种，导致公众参与在很多地方日益形式化和空虚化，“逢听必涨”式的参与无效现象和公众对政府吸纳民意的失望心态同样在恶性地相互强化，可以说，我们正面临着公众决策中的实效性不足的困扰。
公开-参与-问责：公众参与须遵循制度逻辑
提高公众参与的实效性，需要我们在制度原理上对公众参与有更彻底的认知。公众参与是现代民主体系的有机组成部分，其发挥实效需要一个相对完备的制度体系的支撑，否则孤掌难鸣。民主决策的原理遵循公开-参与-问责的制度逻辑。
首先，参与以公开为前提。如果事先没有充分的信息公开与背景解释，公众的参与就只能是盲人摸象，而政府的开放参与也只能是一种走过场。为增强参与的实效性，公开的阶段需要尽可能提前，应尽量覆盖决策全程并前伸至议题选择与议程设定阶段。
其次是公众参与的程序制度。公众参与不是一窝蜂，而是需要根据议题的重要性、决策的不同阶段以及利害关系人的范围与类型选择不同的公众参与形式，有些只需要通过弱形式的“公告评论”程序进行，有些则需要通过强形式的正式听证会进行。
最后是问责制度。这里包括两个层面：一是行政问责，即建立公众参与领导绩效评价指标，对各级领导干部进行专项考核，作为奖惩的重要依据，同时对重大决策未经公众参与而造成严重后果的领导，予以从重处分；二是法律问责，即通过行政诉讼保障公众的知情权和参与权，倒逼行政机关改变决策习惯。
关键性制度细节：增强公众参与实效性的突破口
“细节决定成败”。由制度原理进一步往制度细节推进，某些关键性的制度细节对于增强公众参与的实效性有着突出的意义。
第一，行政决定说明理由。“走过场”的公众参与有着一个共同特征，就是只开放参与，不提供说理。这样的处理方式很容易让公众产生参与的挫败感以及对政府的信任危机，价格听证会的“逢听必涨”和参与热情日益衰竭就是明证。有地方针对这一现象提出了对策：行政决定说明理由制度，要求决策机关对公众意见及时进行分类处理，公布意见采纳情况，对于不采纳的需要提供实质性理由。说明理由制度可以将决策引向一个独立于政府和公众的、客观化的公共理性层面。以理服人，不仅能够保证公众参与的实际效果和公众的成就感，而且能够极大提升政府的权威性，达到双赢效果。
第二，专家咨询与制衡。现代公共决策涉及复杂的专业知识与风险管理，专家论证成为必要环节。在“走过场”的公众参与中，专家往往成为政府或个别利益集团的传声筒，丧失其科学性与独立性。为此，政府在专家咨询时需要“兼听则明”，在公众参与程序中引入专家时需要考虑多元化问题，而公众也需要有聘请和利用专家知识的意识与能力。知识平等才能保证意见和利益平等，这在现代决策中非常关键。
(一)厦门PX项目事件中公众参与的努力及诉求
厦门PX项目作为得到国家批准建设、地方政府鼎力支持的项目却在厦门市民的诉求和努力下,迫使厦门市政府不得不宣布让该项目缓建,重新进行区域规划环境影响评价,公众参与在此次事件中发挥了极其重要的作用。据相关报道,是政协委员的提案让此事成为全国人民热烈讨论的话题外,厦门本地居民和学者通过媒体和网络对事件也进行了很长时间的探讨,并形成公众自己的诉求。这些诉求可以概括为以下几方面:一是对海沧区目前化工石化企业的环保工作不满意;二是希望政府能够彻底解决石化区规划与海沧新城规划之间的矛盾;三是公众的环境意识不断提高,想通过各种途径维护个人的合法权益;四是PX项目选址距居民区太近,环境风险巨大[1]。
(二)厦门PX项目事件——“散步事件”引发的权利之辩
“散步事件”是厦门PX事件作为公众参与标本的特色所在。它是在欠缺实质的游行示威权利与正规渠道的言论自由的前提下,厦门民众以生活性用语“散步”替代政治性的法律概念“游行示威”,“发明”了一种公意表达形式。尽管有关方面努力将事态控制在行政过程之中,“散步事件”的组织者也适可而止,并不断地强调“散步”的理性与和平方式,但“散步”在本质上就是游行示威,这是中国宪法上明确规定的公民的基本政治自由,然而《集会游行示威法》的程序限制却导致了现实中游行示威的权利很难得到合法的许可与保障。然而,厦门市政府从民众的集体“散步”中感受到了强烈的参与意识和权利诉求,并最终决定积极回应民众的理性要求,该事件产生的影响巨大而深远。
(三)厦门PX项目事件中公众参与存在的问题
厦门PX项目事件受到热议并体现了公众参与极大的热情,但我们也看到公众参与在中国环境影响评价制度中凸显的问题与不足,可以大致概括为以下几个方面:
1.环境事件中的公众参与尚未完成从自发到自觉地转变。公众参与是人们参与国家事务管理的宪法权利的充分体现。在这次PX事件中,公众充分发挥主人翁意识,影响了事件的发展,让一项有巨大环境风险的工程有了重新评估的机会。但是,必须指出,PX事件的公众参与只是公众在此次重大环境事件中一次自发的行动,是政协委员的“提案”产生的巨大社会影响,加上新闻媒体和网络的渲染,公众才真正意识到参与到环评的重要性,才真正体会到关注自己的生存环境和生活状态到了如此近的地步。目前中国公众参与的现状是,许多国家机关对公众参与政府决策持不积极或走过场的态度,人们在思想上尚未形成公众参与政府决策的观念和习惯,尤其是在环保领域,公众参与尚未完成从自发到自觉的转变。
2.法律上没有明确公众参与的效力。公众参与的效力是指环境影响评价机构对于公众的问题和意见的认定,它决定了公众的意见在相关决策中是作为参考还是作为决策的依据。《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》对此没有明确规定,只是《暂行办法》第17条规定,“建设单位或者其委托的环境影响评价机构,应当认真考虑公众意见,并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。环境保护行政主管部门可以组织专家咨询委员会,由其对环境影响报告书中有关公众意见采纳情况的说明进行审议,判断其合理性并提出处理建议。环境保护行政主管部门在作出审批决定时,应当认真考虑专家咨询委员会的处理建议。”这显然是单方面的规定,没有规定公众对于主管机构的最终决策没能采纳其意见表示异议,或者认为主管机构的行为违反了法律时,公众具有怎样的权利请求和救济方式。
3.环境信息公开的操作性不强。中国先后颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》、《中华人民共和国信息公开条例》,国家环保总局又公布了《环境信息公开办法(试行)》,但是,这些法规及制度的规定往往过于宽泛和原则,未能真正把公众参与的权利落到实处。《暂行办法》第7条规定了“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应当按照本办法的规定,采用便于公众知悉的方式,向公众公开有关环境影响评价的信息”。公众参与的组织上规定由建设单位或其委托的环境影响评价机构组织,但是,对于公众参与的信息公开的原则、阶段、范围、主体、方式、保障等制度性规定则没有确立。同时,由建设单位或其委托的环境影响评价机构组织的公众参与,这种制度安排也让人感到质疑。
二、环境公众参与是环境保护的重要原则
(一)环境公众参与的含义
公众参与的思想形成于20世纪60年代。1969年美国在《国家环境政策法》中明确提出了公众参与权。此后许多国家的环境政策、法律及国际性法律文件都将公众参与作为一项原则规定在法律之中。在环境立法中,“公众是指一个或一个以上的自然人或者法人,根据各国立法和实践,还包括他们的协会、组织或者团体。”[2]由于环境公众参与内涵与外延的广泛性,对环境公众参与必须从多种角度去认识和规定。从社会学的角度来看,公众参与是指社会公众参与环境政策制定,从而确保环境政策符合民意及环境政策合法化的根本途径;从法律性质上看,它是一项重要的程序性权利,也是环境保护的一项重要原则和基本制度;从目的上看,它的主要目的在于限制政府的自由裁量权,促进政府环境决策的科学化、民主化;从司法过程看,它是将环境保护自力救济纳入法制化轨道的主要途径。
(二)环境公众参与原则的法理依据
由于环境问题的特殊性决定了环境保护中公众参与的必要性,而在环境保护领域中强调公众参与,确认公众参与权,建立公众参与制度又有其深层次的法理依据。首先,从法哲学的角度看,民主政治是程序政治,公众参与是民主政治的本质特征和根本要求,公众参与权就是一种程序性的权利,体现环境立法中的民主和民主指导下的集中;公众参与所体现的正是民主政治的公平、自由、参与的特质,且由于环境利益本身的特性,它既是个人的私益也是社会公众公益的体现。其次,从法社会学的角度看,法律对社会作用的重要体现之一就是法律的激励功能。法律的激励功能就是指通过法律激发个体合法行为的发生,使个体受到鼓励去做出法律所要求和期待的行为,最终实现法律所设定的整个社会关系模式系统的要求,取得预期的法律效果,造成理想的法律秩序[3]。
三、完善中国环境公众参与原则实现途径的法律思考
(一)建立健全公众参与机制,保障公民环境知情权与参与权
中国已初步建立起公众参与机制。中国的《环境保护法》、《环境影响评价法》和国家环保总局出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》,对公众参与环境影响评价的范围、方式和组织形式等做出了具体规定。但是中国的公众参与机制远未健全。公众参与环境保护空有高涨热情却缺乏切实有效的途径与方式进入环境保护的管理与决策。环境状况知情权与环境事务权的缺位所导致的弊端在厦门PX事件中体现尤为明显。因此,需要采取切实有效的措施把公民的环境状况知情权和环境事务权上升为一种正式的法律权利。
(二)确立信息公开机制,拓宽环境公众参与的途径与范围
公众在参与环境决策中享有的具体权利包括知情权、参与权和请求救济权[3]。知情权是指人们有知道环境的真实状态的权利,公众只有在了解环境状况和相关环境知识后,才能为自己参与环境决策提供依据和前提;参与权是指公众参与各阶段环境影响评价的权利,只有完整的参与,公众才能最大限度地了解环境决策的对象和内容,也才能提出更多、更全面的意见和建议;请求救济权,指公众的环境权益受到侵害后向有关部门请求保护的权利,包括司法救济权、行政救济等方式。只有公众享有请求权,其环境权的实体权利才能真正得到有效的保障。
(三)完善环境公众参与原则的程序性制度
程序性制度在一定程度上是公众参与的核心。PX事件中公众参与的程序性制度主要体现为规划环评中的公众参与。非正式的“公告+评论”形式让公众了解了公共行政的议题与内容,并初步酝酿正式的评论意见,后续的较为正式的公众座谈会是PX后期公众参与的核心部分,也是市民与政府进行理性对话的主要形式。尽管座谈会在本质上并非正式的听证会,但是座谈会在程序公开、代表遴选、发言权配置等方面却表现出了空前的民主和成熟。“一次性”的市民代表与常任的代表委员们在一个平面上行使公众的参与权利,这确实是一道新的风景线。
综上所述,公众参与原则是符合环境管理自身特点的富有成效的原则,它有助于实现环境保护法制化的目标。要使公众参与原则真正落实,首先要有公众参与的制度保障;其次,要有公众参与的信息保障和监督机制。通过对于厦门PX事件的过程分析,概括出了中国公众参与的“PX模式”。“PX模式”证明了政府可以在短期内抛弃原有的命令性与封闭性的公共行政模式,并学会在公众参与程序中听取和采纳民众意见,而民众也可以在有序组织和理性参与的基础上影响公共决策的结果,维护自身的合法权益。毫无疑义,厦门PX事件中的公众参与是成功的。
摘要:不论是从国内环境法的层面还是国际环境法的层面进行考察,我们都可以认为民主参与是环境保护领域必须高举的大旗,公众参与原则作为环境法的基本原则,处处渗透着民主参与的精神。但是,环境公众参与原则在实现的途径上还存在一些弊病,如公众参与的范围较窄、方式和内容在立法中原则而抽象、参与程序的可操作性不够强,公民环境法律权利的缺位以及环境与发展决策中法律机制的缺失等等。针对这一系列问题,从厦门PX事件中所折射出的法律问题,提出了完善中国环境公众参与原则实现途径的法律思考。
关键词:环境公众参与;厦门PX事件;法律思考
参考文献:
[1]厦门二甲苯项目起落[N].中国环境报,2007-06-08.
[摘要]本文选取中国第一家环境保护非政府组织――“自然之友”为个案，对其上海小组的松江“癌症村”维权诉讼活动进行描述，分析“自然之友”环境救济参与的特征，以期为中国环境保护非政府组织和公众参与提供借鉴。
[关键词]公众参与 救济参与 自然之友
当前，环境已成为全世界人类最关心的问题之一。在“政府失灵”与“市场失灵”的背景下，在公众参与的历史传统下，国外的环境非政府组织纷纷成立，号召公众参与到环境保护与治理中。在这股全球化的浪潮中，中国的环境非政府组织也如火如荼地发展起来，推动着我国的环境保护公众参与，特别是当公众的权益受到侵害时，环保非政府组织帮助公众通过诉讼或调解程序等参与环境事件的处理，在我们的社会生活中扮演着越来越重要的角色。“自然之友”作为我国第一个成立的环保非政府组织，经过十几年的发展，也从早期单纯关注环境教育与野生动物保护，逐渐发展成为集环境教育、政策倡导、公众参与、重大议题调研于一体的全国性、综合性、会员制环境保护机构。其中，环境污染和破坏后的救济参与是“自然之友”的一项重要工作。
救济参与是公众参与的一种。公众参与作为一种现代新兴的民主形式，在西方国家发展也不过几十年，但已呈现出一种蓬勃的景象。“公众参与指的是通过一系列的正规和非正规的机制直接使公众介入决策。公众参与的范围是指在公共事务中，公众可以在哪些领域参与。从世界上其他国家的规定中，我们可以发现，环境事务中公众参与的范围应当具有广泛性，具体包括：1、决策参与。决策参与是指公众在环境法律、政策等的制定过程中，以及在建设项目的决策过程中的参与。2、救济参与。救济参与是指公众对环境污染和生态破坏发生之后的参与，包括通过诉讼程序或调解程序参与环境纠纷的处理。救济参与是一种事后的、被动的参与。
2010年，松江南门村吕伟明写信给环保非政府组织“自然之友”，希望得到“自然之友”的帮助。吕伟明来自上海松江南门村，这是一个癌症村，在南门村王墙生产队一百多人中，近两年已有十多人患有或死于癌症，而这一切都始于一家塑料加工厂，这家工厂就在离吕伟明家不到一百米距离远的地方，工厂开工时经常能闻到难以忍受的臭味，他们的儿子在三个月大时被诊断患有“结节性硬化症”，小女儿又患上白血病，另一家在塑料厂边上的民房租住的小孩儿是个脑瘫儿，种种迹像表明与这家塑料加工厂直接相关。吕伟明屡次上访、给村委写信均无果后，向“自然之友’’求助，希望以3个孩子的名义提起上诉，吕还说他们打这场官司也不是纯粹要了赢，他们只是希望能够让社会各界重视环境污染问题。
在由吕伟明、王勤夫妇口述，朋友的《我们家庭的苦难――对环境污染的痛诉》中写道：
“因为环境的严重污染，使我们的儿子在胎儿期就导致了基因畸变，患上了‘结节性硬化症’，并且智力残疾……因为环境的严重污染，使我们的女儿患上“白血病”，并随时都有复发、感染、病危的可能性，而且身体极度虚弱，将来的医疗费用将是个无法预测的数目……所以我们想用我们的孩子们在生病期间的痛苦经历，用那生不如死的病痛折磨来唤醒当权父母官们本应有的责任和良心。”
虽然吕伟明的事情着实让人愤慨，但也值得反思。环境污染直接威胁到人类的生存发展，每个公民都应维护自己应有的权益。然而，面对公众和环境非政府组织的诉求，政府并不必然地回应，无论这种诉求的社会影响有多大。在“政府失灵”时，应立刻采取有效的公众参与手段，主动采取环境保护和环境维权，而不应该等到出现严重环境问题时才真正意识到参与到环境影响评价的重要性，才真正体会到关注自己的生存环境和生活状态到了如此近的地步，才再寻求其他解决方法。
综上所述，我国环境事件中的公众参与尚没有完成从自发到自觉地转变。环境保护事业在当今社会越来越具有“公共”意味，环保事业不仅仅是政府的责任和义务，人民群众是环境保护的主力军，只有依靠群众，充分发挥群众的积极性和创造性，才能搞好环境保护。
环境问题的复杂性决定了政府需要将公众参与引入环境治理全过程。在提高公众参与广泛性的同时，政府也面临着如何优化和改进参与要素，进而提高环境政策的可接受性和环境治理的有效性问题。文章构建了环境治理公众参与模型，并选取典型案例分析当前环境治理有效性的实现程度及限制因素，提出应从提高公众的参与积极性、提高参与主体的参与能力、强化参与反馈和参与回应、构建参与问责机制和奖惩机制以及健全参与保障等方面来提升我国环境治理公众参与质量和效果。
关键词：
环境治理；公众参与；有效决策
基金项目：
国家自然科学基金青年项目“我国主体功能区差异化绩效评估：检验、比较分析和政策调整”，项目编号：71203245；北京市哲学社会科学一般项目“北京市PM2.5治理的政府规制政策工具比较分析和选择”，项目编号：12JGA033
引言
随着我国经济社会的快速发展和工业化、城镇化进程的加速推进，越来越多的环境污染和环境破坏问题凸显出来，严重影响了社会公众的生产和生活。环境问题具有普遍性和复杂性特点，涉及广泛的个体利益、群体利益和公众利益，加上环境问题关乎人民群众的生命健康安全，这就决定了仅仅依靠政府部门的力量是无法解决现有环境问题的。政府需要将公众参与引入环境治理的全过程当中，在提高社会公众环境保护意识的同时，使其充分地表达自身的环境利益诉求，加强环境社会监督，提高环境政策的可接受性和环境治理的有效性。对于公众参与在环境治理领域的应用，国内外学者已有诸多研究。其中，国外学者的研究大致经历了三个阶段：最初主要是将公众参与理念引入到以往以政府为主导的环境管理当中。例如，美国学者乔纳森提出公众参与是一种有助于改善环境质量和降低管理成本的有效途径［1］，日本早稻田大学教授原田尚彦认为公众参与环境治理可以创造出符合公民福利最大化的环境政策［2］。在全球绝大部分范围内已经对公众参与环境治理给予认可的基础上，随后学者们主要关注具体环境资源项目、不同国家的差异以及公众参与主体构成等角度对世界各国开展的公众参与环境治理实践进行评价［3］。例如，托马斯•维勒（Thomas•Webler）和赛斯•图勒（Seth•Tuler）对森林资源管理中公众参与行为进行了研究，并得出一套评判是否实现有效参与的标准［4］（P566-595）。Lu⁃caDelFuriaa和JaneWallace-Jonesb对意大利公众参与环境治理实践进行了研究，认为应当给予公众更广泛的参与机会，这是提高参与有效性最直接、最有效的方式［5］（P457-479）。新近的研究主要是对环境治理中的公众参与进行反思，有学者提出将公众参与引进环境治理领域不仅会增加管理成本和时间，而且公众参与的结果未必能够提高管理决策的科学性；也有学者认为不应否定公众参与环境治理的模式，而应该努力优化和改进公众参与过程，使其发挥更大功效。例如，安德鲁•J.格林利用统计学研究表明，环境治理效果与公众参与程度呈现一定程度的正向影响关系［6］（P435-488）。相比国外学者的研究，我国对于公众参与环境治理的研究相对滞后，且大多遵循着国外公众参与环境治理理论研究轨迹，结合我国国情的原创性研究很少见。例如，学者叶文虎对不同类别的公众参与方式作了详细的效用分析［7］；杨贤智关注公众在环境治理决策制定和执行过程中的监督作用［8］；马晓明利用博弈论构建的环境谈判模型分析了环境治理谈判中可能涉及的各方利益情况，提出应进一步加强公众参与环境治理的范围和力度［9］；徐晓明从经济学视角出发构建了公众参与环境治理的效用函数，认为政府部门应当着力于拓宽公众参与环境治理的渠道，降低公众参与成本，以提升公众参与环境治理效用［10］（P127-128）；问泽霞选取了上海某钢铁厂螺纹钢建项目的环境影响评价中公众参与作为案例分析对象，指出公众在参与环评过程中存在的诸多问题①，认为公众很难真正客观地参与企业项目的环境影响评价，当然也就很难指望其能有效完成法律赋予的义务和责任［11］（P62-66）。从现有文献来看，已有研究聚焦于环境治理领域引入公众参与的科学性和合理性以及公众参与在环境治理中所能发挥的作用和影响，而就公众参与对于环境治理的实际效用以及参与的有效性、治理的有效性，已有研究虽有涉入，但缺乏有效参与实现路径的整体性和系统性分析框架。事实上，随着我国民主政治建设和公民社会建设的不断推进以及公众参与在诸多领域的深入应用，中央政府和地方各级政府已充分认识到公众参与在环境治理中的重要性并付诸了诸多努力，环境治理领域公众参与的广泛性和深刻性也在不断强化。然而，我国的环境治理问题依旧严峻，环境治理中的公众参与在参与范围、参与渠道、参与程序保障、参与回应性、问责机制和配套制度等方面还存在一系列问题，公众参与的有效性和治理的有效性仍有待于进一步提高。尤其是在公众了解和参与环境治理的意识和能力随着互联网、移动智能设备、自媒体的日益普及已得到大幅提升的前提下，在环境治理问题备受关注的背景下，如何进一步提高我国环境治理中公众参与的有效性，进而提高环境治理的有效性，是政府和社会各界亟须面对和解决的重大问题。为应对和解答这一问题，本文将从有效参与的角度切入，在借鉴约翰•托马斯公众参与有效决策模型的基础上，构建适合我国国情的环境治理公众参与模型，并以此作为分析框架对比剖析环境治理的多重典型案例，寻求和探讨公众参与环境治理有效性不足的促成因素，提出提高我国环境治理公众参与有效性，进而提高环境治理有效性的政策建议。
一、基于托马斯有效决策模型的我国环境治理公众参与模型构建
（一）托马斯有效决策模型及其简评
20世纪六七十年代，面对“政府失效”和“市场失效”的双重存在以及政府治理创新的需要，政府和市场之外的公众参与浪潮兴起。面对迅猛发展的公众参与运动，约翰•托马斯教授提出，对于公众参与的研究不能仅仅停留在简单阐述公众参与的重要性和必要性上，而应当对公众参与进行理性、客观和全面的分析，尝试解决公众参与的实践问题。为此，约翰•托马斯教授开展了一系列的理论和实证研究，并设计了公众参与的有效决策模型，为公共管理者提供了一个平衡社会治理与公众参与的思考框架。托马斯有效决策模型的核心变量有两个，一个是政策质量，另一个是政策的公众可接受性。一些公共政策问题更多地需要满足决策质量要求，也就是说，需要维持决策的专业化标准、立法命令、预算限制等要求。而其他一些公共政策问题则对公众可接受性有较大需求，即更看重公众对政策的可接受性或遵守程度。于是，对政策质量期望越高的公共问题，对公众参与的需求程度就越小；对政策接受性期望越高的公共问题，对吸纳公众参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。如果两种需求都很重要，那么就会存在要求增强公众参与和要求限制公众参与等不同观点的争议和平衡。托马斯有效决策模型引入中国后，虽然部分国内学者对于托马斯公众参与的有效决策模型提出了诸多批评，但多数问题集中在模型适用条件不足、模型结构要素不完备两方面［12］（P104-105）。另有学者针对有效决策模型进行了本土化发展［13］［14］（P102-105）。笔者认为，总体来看，托马斯有效决策模型是具有重要理论开创意义的基础模型，其所立足的美国公众参与实践与我国现阶段公众参与的研究和实践并无实质性差异，只是在具体形式和发展阶段上存在不一致的情况，该模型具备在差异性环境下作为基础改造模型的资质。基于此，笔者选取托马斯有效决策模型作为我国环境治理公众参与模型设计的基础模型。
（二）环境治理公众参与模型构建
美国著名管理学家赫伯特•西蒙曾提出“管理即决策”的观点，认为管理的全过程就是一个完整的决策过程。多元主体共同协作下的管理，本质上也是多元主体共同决策的治理过程。因此，本文所研究的环境治理过程，是指在多元主体（广泛的公众参与）基础上的环境决策全过程，包含决策制定、决策执行、决策评估以及决策反馈等四个环节。从这个角度来讲，托马斯有效决策模型并不能完整地回答社会公众具体如何参与环境治理以及如何有效地参与等问题。因此，笔者以约翰•托马斯的有效决策模型为基础，针对现有模型的问题和不足，参考我国环境治理公众参与的具体国情，引入决策制定、执行、评估、反馈的环境治理全过程以及参与主体、参与形式、参与程度、参与评估、参与反馈和参与保障等六大参与维度，对模型进行重构，形成环境治理公众参与模型。上述模型中，参与主体是那些受到法律支持，能够以制度形式参与环境治理的个体或群体，主要包括公民、个人、专家、法人、其他组织、社会组织、社会团体、单位、行业协会、中介机构、学会、消费者等。参与形式主要包括听证会、座谈会、论证会、讨论会和公开征求意见等传统形式，以及伴随着现代网络和信息技术快速发展而产生的电视辩论、网络论坛、手机短信、电子邮件、互动平台等方式；参与程度可以通过参与广度和深度两个维度予以界定，其中，参与广度可以通过参与主体的多元性和参与渠道的广泛性加以反映，参与深度指公众参与对于社会公共事务的影响程度；参与评估是评估公众参与对公共决策制定和执行过程产生的影响，即政府在多大程度上采取并实施了公众所提出的意见和建议，以及公众参与的整个过程在多大程度上提高了政府环境治理活动的效率和效果；参与反馈是指政府部门对是否采纳公众提出的政策建议作出必要解释和回应，并及时反馈公众参与的评估结果；参与保障具体指能够保证社会公众切实有效地参与环境治理的各项制度和机制，包括立法、司法、行政等。模型中六个参与维度与公共决策全过程相契合，进而提升公众参与环境治理的有效性。它们的契合之处体现在；第一，决策制定一般包括决策信息获取、利益主体博弈以及决策权力机关的最终决策三个步骤。在信息获取阶段，各类参与主体作为信息提供者、通过一定的参与形式（需求表达渠道），政府作为信息接受者和采纳者参与到决策制定中；在利益博弈阶段，各类参与主体凭借自己的表达、协商、对抗等手段对决策权力机构产生影响，甚至是施加压力，进而达到实现自己利益的目标，经过前两个环节，决策权力机关作出最终决策。在决策制定的过程中，社会公众的参与程度由公共部门根据决策质量或是决策可接受性的决策目标而决定。第二，各参与主体作为与决策事项利益关系最为密切的利益相关者，是决策实施和决策执行的对象，决策执行顺利与否取决于这些利益相关者的态度，而且他们在决策制定中的参与状况又决定了对决策执行的态度和执行力度。第三，决策评估和决策反馈对应于模型中的参与评估和参与反馈，是参与质量和决策质量的提升机制。第四，参与保障作为参与环境，也是决策制定全过程的环境，它们甚至共享某些制度性保障，如信息制度披露制度、听证会制度等。
二、我国环境治理公众参与有效性的案例解析
为剖析我国环境治理中公众参与有效性及环境治理有效性的现实状况，笔者选取四个相关案例，根据本文构建的环境治理公众参与模型进行比较分析。第一，从参与主体看，政府部门在四个案例中都居于主导地位，甚至是独立决策的地位；专家学者的参与更多是为政府部门服务，其客观性、科学性和中立性难以得到有效保证；而社会公众的参与极为有限，而且与政府之间存在着严重的信息不对称，这也直接影响其参与效果的实现。这表明，参与主体的参与积极性、参与素质、参与能力都和参与要求以及环境治理问题解决的要求不相匹配，急需提高。第二，从参与形式看，参与形式具有多样性和灵活性，形式包括集体上访、游行、集会、开展“反建”签名活动、利用网络媒体的力量开展线上与线下双管齐下的方式等。然而，在部分矛盾尖锐的领域也出现了造谣、威胁、恐吓等非理性参与行为。这表明，在确保参与形式的可及性与可用性的同时，还要关注参与形式的选择性使用和可控性把握。第三，从参与程度看，在决策制定阶段，社会公众的参与程度很低，对于政府决策的影响力微乎其微，无法有效表达自身合法的利益诉求，在决策制定中处于被动接受的地位。这表明，上述案例中的公众参与，只是形式参与，远未达到实质参与的层面。因此，参与的有效性和治理的有效性大打折扣，这也是各方虽然努力，环境治理问题却依然严峻的根源之一。第四，从参与保障看，为公众的有效参与提供的各项政策、制度、程序、支持等保障没有得到实质落实，比如信息公开不足、科学知识普及不够、环境影响评价缺乏有效监督、传统上访渠道无法得到有效答复等。这表明，公众参与的制度机制、监督机制、技术条件支撑等仍处于缺失状态，甚至难以保证一次参与活动的完成，更无从保证有效参与和有效治理的实现，也就难以期待公众参与下的环境治理问题得以解决。第五，从参与评估和参与反馈看，四个案例中均未涉及评估和反馈环节，这不仅是对评估和反馈的忽视，更是对参与效果的无视，是对有效参与和有效治理的漠视。这不仅不利于环境治理问题的解决，也不能及时发现各个决策环节和参与维度中存在的问题，也就无法形成参与质量和治理质量的提升机制。综上，我国环境治理公众参与的六个维度均存在各种有待于进一步解决的问题，参与有效性和治理有效性的实现程度较低，环境治理问题难以在公众参与下得到解决或者缓解。
三、提高环境治理公众参与度的具体措施
模型构建和案例分析表明，基于托马斯有效决策模型的环境治理公众参与模型具有一定的工具价值和分析价值，它在环境治理领域具有一定的适用性。环境治理案例解析结果显示，我国环境治理中的公众参与和环境治理均存在有效性不足的问题，成因探究提示我们要在以下几个方面努力，以实现有效参与和有效治理，进而缓解或解决我国环境治理难题。一是要提高公众的参与意愿和参与积极性，只有自觉自愿的态度才能促成追求结果和有效性的参与活动。二是要提高参与主体的参与能力，参与一项活动需要公众具备一定的文化素养、表达能力、组织能力、谈判能力等，对于环境治理领域而言，参与者还需要具备一定的专业素养，因此，与参与活动不匹配的参与主体必定也不能带来有效参与。三是要强化参与反馈和参与回应，参与反馈和参与回应的缺失会使参与成为一种“作秀”，不仅会因利益表达得不到决策体现而挫伤参与者的积极性，还不能形成提高参与质量的良性循环上升机制。四是要构建参与的问责机制和奖惩机制，对于参与活动中的任何一个维度，只要存在问题，特别是妨碍有效参与和有效治理实现的问题，都要追究参与者和利益相关者的责任，并辅以相应的惩罚措施。当然，这需要首先确定参与标准和问责原则。五是要健全参与保障，制度保障、程序保障、技术条件保障等的缺失已成为公众参与领域的常态，在公众参与井喷式发展的今天，为提高参与效果和环境治理效果，必须完善各种保障条件，尤其是涉及到环境治理领域的参与制度建设。当然，笔者所构建的环境治理公众参与模型尚处于理论探索阶段，缺乏量化研究基础上的修正，因此也存在一定的应用局限性，需要在今后的理论和实践研究中进一步加以延伸和拓展。此外，本研究选取的四个案例虽具有一定的典型性和代表性，但以此为基础展开对环境治理领域效果的问题剖析，也存在一定的局限，完善和修正这一不足，也是未来研究努力的方向。
作者：王红梅 刘红岩 单位：中央财经大学政府管理学院 农业部管理干部学院现代农业研究中心
参考文献
［2］原田尚彦：《环境法》，于敏译，北京：法律出版社，1999.
［3］王凤：《公众参与环保行为机理研究》，北京：中国环境科学出版社，2008.
［7］叶文虎、栾胜基：《环境质量评价学》，北京：高等教育出版社，1994.
［8］杨贤智：《环境管理学》，北京：高等教育出版社，1990.
［9］马晓明：《三方博弈与环境制度》，北京：北京大学出版社，2003.
［10］徐晓明：《环境领域中公众参与行为的经济分析》，载《中国人口资源与环境》2004年第1期.
［11］问泽霞：《公众参与建设项目环境影响评价市政分析——存在的问题及有效性分析》，载《泰州职业技术学院学报》2005年第4期.
［12］陈胜勇，钟冬生，吴兴智：《让公民来当家：公民有序政治参与和制度创新的浙江经验研究》，北京：中国社会科学出版社，2008．
［关键词］公共危机；应急管理；公众参与
［中图分类号］D60［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2010）12－0050－03
应急管理的公众参与是指在政府主导下，将社会公众的力量动员起来，使其参与到公共危机的防范与治理中来。公众包括各企业和事业单位、社会团体和其他非政府组织，以及广大人民群众。提高公众的危机意识和危机应对能力，可以在很大程度上减少危机事件爆发的频率。构建好社会参与机制，可以在危机到来时较好的利用社会资源，拓宽危机预案的社会基础，提高危机预防的有效性，确保危机应对的公共利益取向，并可减少突发事件可能造成的恐慌，形成沉着应对，团结一致和服从大局的有利局面。提高群众自救自助的能力，还可以弥补政府危机管理能力的不足，增强社会危机后治理的能力。随着社会的发展，公众参与公共危机管理日益重要，加强应急管理的公众参与机制的研究和建设具有重要的现实意义。
治理理论认为，在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会?熏即各种私人部门和公民自愿性团体?熏后者正在承担着原先由国家承担的责任，公众参与各项公共事务的管理必不可少。从已有的公共危机管理实践看，减缓或克服危机离不开社会力量的共同参与。在近年国内发生的几起重大灾害性事件中?熏政府作为主导和指挥者，其作用有目共睹，但各项工作和部署的展开和落实仅靠政府是难以实现的，必须依赖全社会的积极配合，这其中体现了公众参与的巨大作用和价值。由于我国长期以来一直实行自上而下的命令式管理，公众很少有和政府平等对话的机会，所以在政府治理和决策中很难看到公众的力量，公众为谋取社会共同利益而施展和贡献自己才能的空间则更加有限，在决策权力高度集中的公共危机管理中也是一样。因而当前应急管理公众参与机制仍存在着许多问题。主要是：（1）公众参与的能力和水平较低；（2）公众参与的组织化程度较差；（3）政府和公众的沟通不够。导致上述问题的原因主要在于：（1）政府危机管理部门对公众参与不够重视；（2）公众参与公共危机管理意识还不够高；（3）公共危机管理中公众参与缺乏法律支撑；（4）缺少公共危机常规化教育演练；（5）各级预案基本雷同且比较笼统。
由于上述诸多问题的存在，建立和完善公共危机管理公众参与机制将是个长期艰难的过程，不可能一蹴而就，必须虚心向国外的先进经验学习，结合实际从细节上一点一滴地做起。
一、增强相关法律及规定的针对性与可操作性
公共危机应急管理的公众参与机制必须是法制化的。公众参与的法制化是指将公众参与危机管理的权利、途径和法律责任等以法律的形式加以确定，保证公众参与成为公共危机管理过程中一个必不可少的环节，而不是一种可有可无的随意性的安排。我国当前尚没有关于公众参与公共危机管理的内容、途径、责任等方面比较明确的专项法律规定。公众参与法制的缺乏，使得公众和各种社会组织的参与不被重视，公众即使有参与的愿望也很难实现。例如，我国的公共危机管理应急预案体系已基本建立，但仍不够完善，尤其是有关公众参与的规定与安排，各级、各项预案基本雷同且比较笼统。国务院2006年1月8日的《国家突发公共事件总体应急预案》确立了六项工作原则?熏其中第五项是“快速反应，协同应对。加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。”其他各省市、各部门及各专项预案中的关于公众参与的内容也都大抵如此，至于如何动员、如何参与就没了下文?熏这些方面都必须尽快加强。
针对相关法律缺失和应急预案中有关公众参与的规定雷同、笼统的现状，各地区和部门应结合本地区本部门的实际需要，分析不同类型公共危机的特点，开展具体而细致的调研分析，差异化、细化相关法律和规定，可以修改相应的法律或预案，增加相关的、具体的可操作的规范性内容，也可以补充条文或司法解释的方式，完善相应的规定。但都应包括以下方面的具体规范：⑴危机状态下公众参与指挥决策机构的设置、安排；⑵政府部门平时应如何引导公众参与公共危机管理；⑶平时应急演练的大众化、普及化原则及具体实施细则；⑷公众参与公共危机管理的方式、途径；⑸公众参与公共危机管理的范围、责任。
二、建立健全公共危机管理的事前参与机制
危机救援工作多局限于危机发生之后，其主要原因就在于对危机管理不够重视，由于危机意识不强，常常会认为危机发生前就动员公众参与投入太多，或者忙于其他事务而没有将其列为日常工作重点真正重视起来。复旦大学城市公共安全研究中心主任滕五晓教授在论及此问题时说：“要知道，灾后救援比灾前防范的成本高10倍”。汶川地震中，安县桑枣中学由于平时重视，努力设法加固教学楼并每学期开展一次规范的疏散演习，所以在震灾来临时，全校师生无一人伤亡，这就是一个很好的例子。可惜的是，能够在事前开展这项工作的组织太少了。
建立健全公共危机管理的事前参与机制要求从政府组织到公民个人，真正从思想上重视危机和应急管理工作，将公共危机管理日常化、常规化、大众化。中国在这方面应该向美国学习，着眼于长期坚持应对突发事件的策略。中国还应该向日本学习，培养全社会的防灾意识。日本消防局专门设有教育科，在中小学课程中设置灾难教育的内容，即便是一些小县城，也常年举办防灾展览会，并常年进行面向广大民众的防灾、救灾演习。
三、建立政府与公众之间的责任共担机制
在公共危机管理中，不仅政府是义务和责任主体，公众也应通过特定的介入管理，形成政府、非政府组织、民众责任共担的公共危机管理体系。政府的责任是提供法律和协调、指导危机管理，为危机社会提供秩序和法律，市民则在国家公民责任的范围内参与，这个责任主要是危机中的守法，而不是乘机制造混乱，同时通过非政府组织等渠道组成自救、赈灾等临时机构，担当一个公民参与公共事务并发挥作用的责任。必须通过立法规范公众在危机中的责任。在2003年我国很多地区暴发“非典”疫情，由于没有明确的责任规范，有的人置国家法律于不顾，四处流动成为病毒的传染源，有的甚至与医生发生对抗行为，所以必须明示危机中市民的责任和义务。守法是市民在危机中的首要责任。危机中的市民应成为危机管理体系中的一颗螺丝钉，尽一个公民的责任与义务，与整个政府提供的法律机器一起运转。危机对社会是一种伤害，但对公众和法律制度而言却是一次提升的机会，在危机中可以培养和巩固法治观念和人文精神，形成公众奉献和团结的精神。
四、强化公共危机教育
公共危机突发时的应急处置水平，检验的是一个国家应急机制的日常建设，而民众参与能力和水平的提高更需要平时的努力。“非典”危机后，我国逐步认识到了公共危机教育的重要性并开展了一些这方面的教育活动，但危机教育和演练大多流于形式，危机教育和演练的内容也过于陈旧，而且总量不多，覆盖面和效果仍十分有限。据调查，76％的中国公民没有受过任何相关的培训，94％的受访者希望接受相关培训。
政府或危机管理机构平时就应负责任的推广危机意识和危机常识教育?熏具体开展应有组织地进行。各级各类学校、机关、企事业单位等组织应经常开展危机知识普及讲座，组织开展应急演练；没有固定单位的民众也要通过社区、村委会等组织开展这些教育和演练。要将其视为日常工作的一个重点，常抓不懈，这些演练和教育应作为公众的一个“必修课”，要有一定的强制性，缺课的一定要补上才行，必要时可以纳入公民道德体系或立法予以保证。如此才能强化民众的危机参与意识，提高民众的危机自救和互救能力，在危机来临时配合政府开展好危机管理工作，将危机的损失尽量降低，继而转“危”为“机”。危机教育的重点应着重于培养民众的危机意识和掌握危机自救、互救知识，危机演练的内容要有针对性，针对各地区各类危机发生的几率逐次开展，针对发生几率大的危机的演练开展的频率要大一些，训练的目标是使公众在危机来临时镇定、不慌乱，知道如何自救、互救及如何配合危机指挥者的工作。
五、加强应急文化建设
公共危机应急管理不是一时的热情或在危机发生后才需真正去重视的一项工作。但很多时候一旦危机平复，应急管理工作就会被置于次要的地位，“好了伤疤忘了痛”的情况一再发生。如何才能建立起公共危机管理的长效机制呢？建设应急文化可以帮助我们切实有效地解决这一问题。
所谓应急文化是指全体公众所共有的对于公共危机的防范意识和参与意识、公众的危机防范能力及在公共危机中体现出的思维方式和行为方式。文化可以使某些思维方式内化为人们的一种较为稳定的情绪?熏并外在地对人们自身的各种行为起到持续的影响甚至决定作用。“缺乏危机意识就是最大的危机”，应急文化要求市民具有一种公共危机意识，随时注意可能发生的危险，培育应急文化就是要把这种危机意识渗透到每位民众的血液中。
怎样建设应急文化呢？政府主导，媒体推动，民众参与是应急文化建设的必由之路。公共危机的公共危害性决定了对它的管理只能由政府，也就是公共产品的提供者和管理者才能组织和领导。政府在应急管理中处于核心和领导地位，应发挥主导作用，而这种主导作用的充分发挥依赖于公众的充分响应。为发挥在政府应急管理中的主导地位，建设应急文化，政府应从以下几个方面开展相应的工作：⑴完善和突出预案体系中应急文化建设的相关要求，将应急文化建设的要求上升到制度层面，使上上下下都认识到其重要性；⑵培养公众的危机防范意识和参与意识，宣传普及应急知识，在公众中提倡和营造应急文化氛围；⑶开展应急文化建设活动，并组织公众广泛参与，增强公众的危机自救、互救能力以及危机后的恢复重建能力；⑷培育和发展民间组织，积极推进民间组织参与公共危机管理过程；⑸引导监督媒体，使其成为应急文化建设的推动力量。
六、加强公众参与应急管理的组织和联系
1．针对在应急管理中暴露出的公众参与组织性差的问题，应加强非政府组织建设，促使其在维护社会稳定中发挥更大的作用。一方面，应着眼于现存的群众组织和人民团体，利用它们比较完善的组织网络和较强的动员能力，进一步完善其职责范围。另一方面，对于现有团体难以完成的工作或不能覆盖的人群，需要新组织一批真正意义上的民间非政府组织。这些团体既可以是由带有较强官方色彩的非政府组织剥离出来的，也可以是由民间自发成立的，还可以是派的专家和知识分子组成的专业组织。总之，我们应尽力拓宽非政府组织参与应急处理的渠道，使其相互联系形成网络，并在计算机等技术上给予支持，完善信息沟通网络。
2．发挥媒体在引导公众参与中的优势和作用。灾难发生后，除了政府能组织动员的救援人员，还有很多人想运用自己的专业知识为灾区，为受到心理影响的人们做些事情。遗憾的是，大多数人不知该如何做，通过何种渠道去做这件事。笔者认为，在这个时候媒体应该更好地发挥在引导公众参与中的优势和作用。比如制作特别节目安抚人们的情绪，让大家明白，做好自己的工作就是对灾区最大的支持；再比如在救援中需要大量专业人员时，可以通过媒体告知公众参与的途径、方式、方法。
总之，公共危机应急管理依赖于社会力量的共同参与。突发危机事件很快会过去，但危机后的恢复和重建离不开公众广泛的参与，今后还会不可避免的发生各种原因导致的公共危机，也需要依靠广大公众的积极参与。痛定思痛，在妥善做好善后工作的同时，还必须及时总结经验教训。为了减轻公共危机事件对社会发展与和谐稳定的不利影响，必须采取切实有效的措施，从观念、体制以及文化交流与合作等方面对公共危机管理公众参与机制作出适当调整。
参考文献：
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关键词:农村居民点整理;公众参与;调查
中图分类号: F328 文献标识码:A 文章编号:1674-0432(2010)-08-0036-2
0 前言
农村居民点整理是适应新时期建设高效农业、现代化农业的重要手段,是建设社会主义新农村的重要内容;是提高农业综合生产能力,促进农村经济发展的重要手段。农村居民点整理直接关系到公众自身利益的调整,村庄规划地点的选择,规划目标及建设标准的制定,必须让项目区人民群众广泛参与,参与居民点整理的决策、管理及监督。让广大公众了解、关心和参与涉及他们切身利益的农村居民点整理工作。因此应该在农村居民点整理项目中引进公众参与的机制,这样才能保证项目的科学性、正确性和持续性。
1 我国农村居民点整理公众参与现状
我国引入公众参与的理念始于20世纪80年代中期,主要是在一些国际援助项目的规划、设计和实施中应用。目前,安徽、陕西、江西、海南、湖南、山东等诸多省市也较广泛地采用了参与式的理论与方法。然而,现行国家投资的农村居民点整理项目采用的是自上而下的运作模式。从多数农地整理项目运作的过程不难看出,公众参与机制不健全;调查内容设置不科学;公众参与时间滞后。因此整个农村居民点整理过程中公众参与的有效性很差。
2 农村居民点整理公众参与的阶段
设计做好公众参与的阶段设计,明确农村居民点整理公众参与的阶段及其主要内容,是公众参与能否有效实施的关键。农村居民点整理公众参与的阶段及主要目标如表1所示:
表1 公众参与农村居民点整理的阶段及主要目标
阶段 目标
农村居民点整理方案立项阶段 公布农村居民点整理规划的内容
农村居民点整理方案准备阶段 调查、收集公众的意见和建议
农村居民点整理方案实施阶段 公众评议后并公示方案
农村居民点整理方案验收阶段 公众监督农村居民点整理实施情况及资金使用情况
农村居民点整理方案后期运行段 公众对农村居民点整理成果评议
3 农村居民点整理公众参与情况的实地调查
3.1 调查对象的选择及调查方法
本次研究调查中,被调查人为临沂市费县胡阳镇的北山阳村、新桥镇的永固庄村的农户。调查采用咨询式方法,即被调查人选择答案来回答每一个问题。对调查结果进行整理,按类编号,并进行数据处理和分析。
3.2 调查结果统计分析
通过对调查问题的分析,绝大多数的农户对农村居民点整理抱有认同感,农民对参与农村居民点整理的积极性非常高,目前已经有一部分农民有参与到农村居民点整理项目中的意愿,但现在绝大多数的农村居民点整理项目采取的都是自上而下的运作模式,目前的机制并不适合农民参与到农村居民点整理项目中来。
4 农村居民点整理公众参与存在的问题及对策
通过对费县及其它一些地区公众参与情况的调查研究发现,我国公众参与农村居民点整理取得了一系列满意的成果,但目前农村居民点整理公众参与还存在着一些问题:
4.1 农村居民点整理公众参与存在的问题
4.1.1 公众参与未贯穿项目全过程 目前,我国进行的农村居民点整理,公众参与只局限于项目的前期准备阶段和规划设计阶段,而在项目实施过程中及项目竣工验收阶段忽略了公众参与的环节,致使在项目中隐含的一些问题不能有效地及时的解决。例如在有些农村居民点整理项目中,项目的设计阶段没有安排当地农民的广泛参与,导致规划设计中部分设计不合理。
4.1.2 农村居民点整理公众参与的深度不够 在项目的前期准备阶段和规划设计阶段,主要是由规划设计单位通过走访、座谈的方式接受征求部分群众的意见,规划设计单位有可能采纳群众的意见或建议。虽然这种公众参与有一定的积极意义,但这是被动参与,且缺乏广泛性。在规划审批阶段,各地普遍采用的是专家咨询的方式。但他们的建议和意见并不能完全代表广大群众的意愿。
4.1.3 农村居民点整理公众参与缺乏主动性和积极性 由于我国长期实行计划经济体制,基础设施建设基本上由国家统一安排,同样,农村居民点整理项目也是政府逐级下达指标计划,项目管理者片面认为农村居民点整理资金是由上级划拨后自筹的;群众则认为农村居民点整理是政府管理部门的工作,政府如何投资,如何规划,与自己无关。所以公众参与的积极性、主动性不高。
4.2 对策
公众参与在农村居民点整理中发挥了重要的作用,为了更好的发挥农村居民点整理中公众参与的作用,解决农村居民点整理中公众参与存在的问题,通过调查研究,提出几点对策。
4.2.1 成立组织 广泛宣传项目区政府应成立以国土、财政、民政、规划、建设、农业、发改等部门为成员的农村居民点整理领导小组,制定农村居民点整理实施办法,明确各方的工作职责、目标任务、权利义务。同时,采取多种形式,全面宣传发动,广造舆论声势,统一干部群众的思想认识。通过广泛的宣传教育,提高各级各部门和社会各界对开展农村居民点整理工作重要性的认识,增强项目区广大干部群众积极参与这项工作的自觉性和积极性,促进试点工作的顺利进行。
4.2.2 健全公众参与的保障机制 要使公众参与能够有效运作,必须从法律、经济、制度上予以保障,使农村居民点整理过程真正达到公开、公平、公正的要求,收到预期的效果。
4.2.3 公开阳光运作 一是在农村居民点整理的全过程中实行项目内容及实施过程全公开制度,可以选择在公众习惯聚集的地方设立公开墙,对农村居民点整理中的重大事务进行公开,接受公众的监督。二是拓宽民主监督的渠道,结合本地实际,探索出公众监督的有效方法,如在农村居民点整理过程中设立村级民主公开监督箱。三是强化公众的监督意识。只有这样才能确保农村居民点整理项目能够顺乎民心、体现民意,公开阳光操作,防止腐败现象的产生。
5 结语
公众参与的实践与研究是一个渐进的过程,需要不断的改进完善。在今后的农村居民点整理工作中,应力求使公众参与机制真正发挥其作用,使农村居民点整理工作落到实处,切实保护农民的权益,保障农村居民点整理工作能够顺利进行。
参考文献
[1] 徐雪林.公众参与土地整理项目的必然[J].资源产业, 2004,(6):20-22.
[2] 冯文利.土地利用规划中公众参与制度研究[J].中国土地科学,2003,(6):51-55.
关键词：公众参与；环境影响评价；立法；信息公开；宣传
中图分类号：B82 文献标识码： A
一、概述
二十世纪以来，世界各国借助先进的科学技术和机器设备，对自然资源进行了大量的开发和利用，使自然界遭到了破坏，严重的污染了我们人类赖以生存的环境。近年来世界各国都认识到环境保护的重要性，特别是发达国家，普遍强化环境保护中的公众参与，建立了以公众参与为基础的环境管理机制。
环境影响评价（Environmental Impaet Assessment简称EIA）制度是指可能对环境有影响的建设和开发项目，在其兴建之前对其可能造成的环境影响进行调查、预测和评价，提出环境影响及防治方案的报告，按照法定程序经环境行政机关进行审批的法律制度。
二、公众参与环境影响评价的必要性
其一，符合公众的需求，工程建设从规划到实施都与公众的生活息息相关，
对公众的生活质量直接造成影响，公众有权力了解工程建设对公众生活产生影响的实际因素，对公众生活产生影响的程度，并且有主动改善这种影响因素，使之对公众生活影响程度降到最低限度的权利。在公众主动参与环境保护和污染预防的过程中，切实转变工程建设的不良规划环节，消除不良环境影响，还公众健康、舒心的生活。
其二，符合法律的要求，国家立法赋予公众参与社会经济管理、文化管理的
权利，公众有权利和义务对环境问题，发表自己的见解。通过公众参与环境影响评价，可以有效发挥公众对环境保护问题的知情权、建议权、参与权，切实体现我国人民当家做主的国家性质，使法律赋予公众的民切实得以发挥。环境影响评价是一种公众参与社会事务管理的渠道，公众对环境问题提出合理的建议和意见，是法律权威得以体现的具体表现，公众权利的合理使用，反过来对法律权威起到维护作用。
三、公众参与制度在环境影响评价中存在的问题
（一）公众参与力度不够，效率不高
相比于国外民间环保组织起步早，数量大，作用大，影响大，公众通过民间环保组织参与环境评价的程度较深的现状。我国民间环保组织作为非营利部门的组成部分，虽然在20世纪90年代有了一定的发展，但总体而言，公众的参与力度始终不够，其参与效率也与我国环保大国的国情不符。
（二）公众环境意识较差
我国公众的环境意识较差，根据国内的多项调查结果，我国居民的环境意识呈明显的二元结构，即“日常生活环境意识”较高，而“生态环境意识”则处于低水平，这是一种典型的“自我保护型”的环境意识。这是我国公众环境意识的
一大特征，也是一大问题所在。同时由于公众环保意识普遍较差，公众参与环保的积极性普遍不高，公众的大部分参与行为都是在政府的督促下进行的。这就往往导致公众很难有自己的观点，很难涉及问题的本质。
（三）公众参与形式简单
我国当前环境影响评价中公众参与一般采用召开座谈会或问卷调查听取和征求所在地单位的意见，形成意见证明作为公众参与环境影响评价的内容，虽然这种调查形式简单，但存在程序乱、项目情况介绍不详、公众没有真正了解建设项目所产生对环境影响范围、程度及危害和对经济社会的影响，被征询公众缺乏代表性，评价方法粗糙简单，主观性强，不能进行定量分析，公众参与意见的结果很难作为决策的应用等问题。
（四）公众参与的结果缺乏公开性
在我国EIA管理体系中，环评单位将公众参与的结果编入环评报告书有关章节，报告书经专家审查通过后，只是作为环境管理部门的管理依据，其公众参与结果和评价结果很少向公众公布，使公众无法对项目后期进行有效的监督。
四、公众参与环境影响评价的对策
（一）加强参与组织性
虽然公众参与具有非专业性和非正式性，但公众占据掌握着大量社会资源的优势，在参与活动过程中，通过灵活调动社会资源，能够起到有效发挥监督的作用，公众参与在促进环境保护方面所起的作用不容忽视。政府应该积极响应公众环境保护组织的成立，加强公众环境组织的规范性，加大国家资金扶持力度，提高公众参与环境影响评制度的地位，使其发展成为具有一定规模、一定经济基础、一定影响力的社会组织，为环境保护把好关。
（二）完善立法支持
当前我国公众参与活动，大都是以民间自发组织的形式进行，广泛存在参与
力度不强，参与范围狭窄等问题，为了加强公众参与的效果，国家应给与相应的立法支持。以国家强制性的法律规定做后盾，明确规定公众参与环境影响评价活动的合法性，监督有关部门的配合工作，拓宽公众参与渠道，提前公众参与时机。
（三）完善信息公开体系
其一，优化信息公开内容，为使公众的参与权利得到更好的发挥，相关信息
部门要加强对公开信息的研究，力求信息公开质量与数量齐头并进，以通俗易懂的方式尽可能多的向公众公开环境信息。对于专业性较强的内容，有关部门要灵活采取多样化的信息公开方式，例如，召开信息答疑讲座，开通专门性的信息沟通平台。
其二，拓宽信息公开平台，有关部门应该开辟专门性的通道，便利公众获取信息，例如，开辟报纸专栏、开播专业新闻节目等。信息平台的选择不仅要有益于公众多范围的获取信息，还要有益于公众深入了解信息。
其三，提高信息公开速度，为防止信息公开滞后性，有关部门应该在保证
信息全面、真实的情况下，尽可能以最快的速度公开信息。
（四）提高公众的环境法制意识
环境意识是人们对客观存在着的自然环境的主观反映，其核心是人类对自然环境及其相关问题的认识、判断、态度及行为取向。由于经济发展水平不高和历史原因等的制约，我国公众的法制意识不强，环境法制意识更淡薄。建议公众参与环境保护的法律制度，就必须提高公众的主体意识、环境意识、法制意识。
1、加强教育
只有真正了解环境问题的紧迫性、严重性，才能在实际行动中增强主动性、责任感、使命感，也只有真正掌握科学的环境保护方面的知识，才能真正发挥保护作用。
2、加强舆论宣传和监督
要充分利用新闻媒体，广泛宣传环境保护知识和政策，切实发挥舆论对环境问题的关注和监督作用。
3、开展培训
开展定期、不定期、各种长期或者短期培训班，使环境保护意识深入人心。
（五）扩大并完善公众参与评价方式
不同区域、不同特征的公众参与形式的选择以及内容的设计，将对公众参与的有效性有着很大的影响。在形式上可以利用召开会、座谈会、评议会、听证会、报告会、电话热线、专家访谈、电子邮件、意见征集以及问卷调查等多种形式。在内容上可以包括对项目建设的了解、对环境影响的认识，对防治措施效果的评价及对项目的态度、意见等。
结语
综上， 公众参与是环境影响评价的一个重要组成部分，我国出台的相关法律法规已经将它纳入建设项目环境影响评价的相关内容，它在环境影响评价中起着重要的作用。目前公众参与在我国环境影响评价中应用的时间还不长，开展还不够深入，自身也存在一些问题需要解决。所以我国应加紧制定出一套适合我国国情的公众参与的方法和体系，提高公众的环境意识、参与意识，使公众参与在环境影响评价中发挥更加有效的作用。
参考文献
[1]张云怀.我国环境影响评价公众参与存在的问题及改进措施[J].才智，2011.4.
关键词：公众参与；民主；钱云会事件
近几年来，公众参与政府决策，维护自身权利，以谋求社会资源、权益、地位，公平公正地再分配，推动社会进步的行为越来越常见。2003年孙志刚事件中的“三博士”、2005年圆明园湖底防渗事件、2007年北京地铁6号线“入地”以及2009年广州番禺区居民反对建立垃圾焚烧发电厂等，可谓公众参与的典范。
那么究竟何谓公众参与式民主呢？中国政法大学教授蔡定剑先生认为：参与就是让人们有能力去影响并且能够参加到那些影响他们生活的决策和行为当中去，在立法、决策、制定公共事务，或者进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径，从公众和利害相关的个人或组织中获取信息，听取众议，以公开、透明的方式达成决议，遵循"公开、互动、包容性、尊重民意"等基本原则。
而不久前的钱云会事件似乎又成为了公众参与的最新力证：
2010年12月25日上午9时，乐清市蒲岐镇发生一起交通事故，导致一人死亡。死者被证实是钱云会。2011年2月1日，钱云会一案一审判决，庭审现场公布钱云会手表录制的画面，2分多钟画面记录了钱云会遭碾压前的情形，并不像有些人所称的故意谋杀。判处交通肇事罪判处司机费良玉有期徒刑三年半。
虽然"钱云会事件"已暂时告一段落，但是这背后所反映出的社会现实却值得我们去深刻反思。
首先，一个名不见经传的小村子，村长死了，缘何会引起社会大众的广泛关注，成为社会舆论的焦点？我们不排除当今社会，政府在民众心中公信力的逐步缺失。但我们也应该清楚的看到，互联网时代信息交流与传递的方便快捷，公众参与意识的觉醒以及在此过程中所表现出的极大热情。
同时，在比较历年来的典型案例中，我们不难发现公众参与所表现出的优势：第一，民主参与机制有利于广开言路，集中更多人的经验和智慧，从而有利于提高决策方案的质量。虽然法院一审判决钱云会并非是被蓄意谋杀，但正是因为有了社会大众、新闻媒体的广泛报道与关注，才让我们更加真实、透明地看到相关部门对钱云会之死处理的的全过程。有效地监督了各部门的工作机制与效率，提高了判决的可信度与判决质量，保证了判决的公平、公正、公开。第二，民主参与机制有利于广大人民群众参与、影响决策，实现社会公平。对社会价值的权威性分配往往是通过行政决策实现的，只有让更多的人参与决策，才有可能建立一种均衡的利益机制，实现利益分配上的社会公平。在2007年的厦门PX事件中，民众以生活性用语“散步”来替代政治性的法律概念，使厦门市政府从民众的集体“散步”中感受到了强烈的参与意识和权利诉求，从而宣布缓建该项目，重新进行区域规划，这一决定保障了大多数人的利益。这也正是现代决策民主化的一个重要体现。第三，民主参与机制为行政决策过程提供了一种有效地监督机制，以防止决策者因滥用决策职权而造成决策失误。而正是民众的积极讨论与关注，才让我们看到了这场交通事故的背后，"钱云会们"所迫切渴求解决的土地问题。完善并加强有关部门对乐清土地乱象的管理监督制度。
其次，我们也应该思考为什么公众对一场看似普通的交通事故会有如此大的反应。因为死者是钱云会！那么钱云会究竟何许人也？钱云会，2005年当选村主任，在其就职期间，为村民解决土地纠纷问题，在短短5年的时间中多次上访，却先后3度被投入看守所。有人怀疑钱云会是被"有些人蓄意害死的"，这一点也不足为奇。我们来对比一下为什么厦门PX事件中的民众得到了政府的理性回应，而钱云会的上访却收效甚微。厦门PX事件中，参与“散步”的民众，也只是在面临重大环境事件中采取了一次自发行动。但是值得注意的是，在此社会行动中，政协委员“提案”的产生，新闻媒体和网络的渲染，才是使公众真正意识到自身参与决策过程的重要性，真正体会到关注自己的生活环境，已经到了刻不容缓的地步，才是使相关政府采取积极回应，改变、优化决策的重要因素。而钱云会在死前，既无权势撑腰，又无腰缠万贯，更加没有社会舆论、具有话语权的权威人士的支持，上访，对一个普通农民而言，无疑是以卵击石。
目前，中国式公众参与的特点是，政府机关对公众参与政府决策持否定和走过场的态度，认为这无外乎是一种形式而已。并且人们在思想上还没有形成公众参与和政府决策的观念，公众参与尚未完成从自发到自觉的转变过程。
因此，我以为要实现决策的民主化，必须完善好民主政治中公民参与的途径。使公民充分享有知情权和表决权。完善法律法规，使得公众参与变为法律上的硬性规定，使人人都有责任和义务参与到行政决策当中来。让这种公民参与式民主更加专业化、公开化和科学化。
在“钱云会事件”中，我们看到了中国特色的民主参与所暴露出的不足，为我们建设实现公众参与式民主的发展道路敲响了警钟。如今，公众参与已成为了公共政策研究的崭新话题。一方面，我们要看到，改革开放三十多年来，中国政府在政治文明方面所做出的努力。另一方面，我们也要密切结合中国的历史文化传统和社会现实条件，让民间向上的力量蓬勃发展。只有这样，中国人民才能够真正享受到民主政治的甜蜜果实，才能体会到和谐社会的真正含义。总之，要实现公众参与式民主，完善相关法律和公共参与机制，任重而道远。
