时间：2023-07-21 17:27:11
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理战略，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、引言
公共管理学是一种综合了政治学、经济学以及管理学等多种学科理论是一种学科，对公共组织、政府组织等进行研究，明确各组织的学科群体系。国家近年来一直在强调完善公共服务体系的重要性，并且还在不断的强化社会管理创新，对未来的发展提出了全新的要求，下文将对相关问题进行阐述。
二、学院公共管理学科发展战略阐述
1.内部整合战略的应用。充分的利用各大学院内部资源，对公共管理学科资源进行高度整合，并发挥出其应有的优势，促进校内公共管理学科与地区之间公共管理实践的相互结合，使二者可以深入互动，以此来提升公共管理的影响力。内部整合战略的内容集中在打破当下校园内部不同学科专业隶属界限，并对学科资源进行集中处理，全面实现专业整合。将公共管理一级学科当成主要的学科集群来看待，结合一些强有力的工作模式，对政策进行调整，并将公共管理学科当成当下学院学科新增长点来看待，集中院内的资源促进其发展。当下学院公共管理学科一般都是集中于多学科基础之上的一种应用型学科，所以教师必须要对各种力量进行整合，并通过共同承担的形式，来做好项目研究以及跨学科培养，促进不同学科交叉融合。2.外部联合战略的应用。学院方面不但要抓住时代所赋予的各种机会，同时还要尽量多的挖掘各种资源，全面实现外部联合。外部联合战略是一种比较全面的战略，不仅要政府和其余的部门相互联合，同时还要构建项目实训中心，打造实训基地，让所有的教师都可以真正的步入到公共服务工作前线中去，提升教师对社会问题的认知能力与解决问题的能力。构建理论化的市场服务工作体系，通过各种形式来提升教师的教学水平、学院的科研水平，促进其形成良性循环结构体系。学院方面还要和国外的一些著名院校或者是著名的科研机构相互结合，强化彼此之间的学术交流深度以及合作深度。在院校内部，选择一些潜力比较大的学生或者是教师，将其送到国外来学习先进的经验与学员公共管理学科的技巧。3.横向发展战略的应用。学院方面不仅要发挥出自身的优势，同时也应当尽量的做到集思广益，多吸纳来自于社会的资源，促使校方可以真正的做到横向发展，解决公共管理学科在发展过程中遇到的各种问题。学院横向发展战略包含了社会需求与校内实际需求这两个方面，要积极的对学院所在地区优势专业进行申报，并适当的拓宽公共管理学科范围。4.纵深拓展战略的应用。纵深拓展战略是学院发展过程中比较关键的一个环节，需要全面综合社会需求与校内的实际发展情况来开展相关工作。充分利用当下社会学术繁荣与崇尚科学技术的机遇，积极的对各种资源进行协调，并申报公共管理硕士点及MPA，实现纵向拓展，减少来自于外界的威胁。
三、公共管理学科发展战略措施
1.提升学科队伍综合素质。所有的组织想要正常发展，都必须要有专业化的团队，并不断的提升团队综合素质，吸纳来自于社会各界的人才，人才也是团队组织最核心的资源之一，与组织核心竞争力相关联。学院公共管理学科发展离不开高水平的学科队伍，如果没有高水平的学科带头人，必然会影响到公共管理学科的正常发展。相关工作人员要尽量的增加投入，利用外部引进结合自身培养的方法，在最短的时间内培养出学科带头人，带领团队走向专业化。学院与公共管理学院要积极的相应国家公共管理学科相关专家学者的号召，吸纳其先进的理念与公共管理方法。尽量为这些专家学者提供优厚的工作条件与待遇，从中寻找学科带头人。观察教职员工，在员工中寻找最具潜力且个人能力比较强的在职教师，将这些教师送到国内外各种公共管理学科研究比较深入，或者是发展比较快的环境中进行培养，使其在最短的时间内成为学科带头人。从外部引进高水平专家，可以带动学科发展。让学院内部的教职人员可以和领域内的专家零距离接触，学习各种公共管理方面的知识。这种老带新模式可以让教师在短时间内快速成长，但是成本比较高，聘请来的专家学者对学院的忠诚度也比较低。学院内部自主培养学科带头人，不仅需要耗费的成本比较低，同时这样的带头人自身忠诚度也比较高，便于日后工作的开展。但是自主培养成长速度相对较慢，而且只能实现个人成长，如果教师转业或者因为其他的原因离开岗位，还会出现师资流失的问题。所以需要将引进来理念和内部培养模式融入到一起，不仅可以带动公共管理学科高速发展，同时还可以培养一些专业化的人才，营造出更加理想的学术氛围，全面提升学院公共管理学科吸引力，避免出现师资流失等问题。高校是智力密集型行业之一，高校及相关学科想要正常发展，离不开教师队伍的支撑，必须要做好教师队伍培训工作，才能保证高校的正常发展。教师工作强度比较大，需要承受来自于社会、家长、院方以及学生等诸多方面的压力，所以心理压力比较大。如果继续沿用传统的激励方式来对教师进行激励，而没有充分考虑到员工需求差别方面的问题，会导致激励手段出现短暂性缺失。所以要综合地区文化以及学校教师特点等，构建更加完善的激励工作机制，言出必行，进而调动学院内教职员公日常工作积极性，带动教师的工作激情。2.对公共管理学科下的所有专业进行全方位整合。当下许多高校的公共管理学科下属专业都呈现出分散化的趋势，严重影响了学科的正常发展，所以需要对当下现有的专业隶属进行整合，将其规划到公共管理学院旗下。该处理方式优点比较明显，不仅可以帮助院方对学科进行统一化管理，同时还可以实现充筹兼顾，保证资源配置的合理性。院方可以按照当下国内的实际发展形式，结合院校的实际情况，突出日常工作的重点，并加快相关专业的发展速度，借助专业化的力量来进行全方位推进。将所有隶属于公共管理学科的专业都整合到一处，便于后期专业资源的利用，还可以强调学科群整体发展优势，提升发展速度。
四、结语
上文首先从纵深拓展战略的应用、横向发展战略的应用、外部联合战略的应用、内部整合战略的应用四个方面，对学院公共管理学科发展战略进行了阐述。之后分别从对公共管理学科下的所有专业进行全方位整合、提升学科队伍综合素质两个角度，提出公共管理学科发展战略措施。希望可以为学院公共管理学科的发展提供参考，促进相关产业链条的不断完善，提升工作质量。
参考文献：
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关键词：市场营销；公共管理；应用
一、引言
目前我国在建设服务型政府的过程中，对政府职能进行不断完善，政府的职能有所转变，这使得公共管理的社会地位得到提高，目前市场经济环境变幻莫测，发展速度飞快，公共管理工作的开展，需要科学合理的理论思想来进行指导，而市场营销理论中，有许多可供公共管理借鉴的地方，一些市场营销的理论可以指导公共管理工作的进行，这些市场营销理论可以帮助公共管理优化服务，提高公共管理的水平以及效率。
二、在公共管理过程中，应用市场营销理论的创新点
（一）公共管理民众分析和消费者行为分析
消费者行为进行系统性的分析，是市场营销理论体系中的一部分，这一部分针对消费者的购买欲望、行为特点以及消费行为等等展开分析，从而有针对性地采取科学合理的营销策略。市场营销对消费者进行分析的部分，对于公共管理，也有一定的帮助，在进行公共管理工作时，可以结合有关理论了解人们的心理以及行为，从而有针对性地展开公共管理工作，公共管理与服务以人为本，以公众的利益为出发点以及落脚点，围绕这一原则制定目标，从而开展公共管理工作。
（二）公共管理与营销战略的模式
市场营销是通过了解消费者的需求，进行产品和服务的推销，从消费者的需求出发，制定一些营销战略，在制定营销战略的过程中，必须要明确消费者的需求。公共管理工作与市场营销类似，公共管理工作不仅要宣传国家的政策内容，让公众了解政策导向，还要吸引公众积极响应国家的有关政策，可以通过广告宣传等形式来完成工作。
（三）社会公共服务与产品策略
从市场营销理论来看，消费者的消费意愿会受到产品质量、产品设计以及产品性能的影响，因此，在进行公共管理工作时，要为公众提供合适的公共产品，提供能够满足公众需求的公共产品，要想了解公共产品是否能为公众所接受，可以借鉴市场营销中的产品策略，来了解群众的产品接受度。社会公共部门应该优化自身的社会形象，积极开展有关活动，并做好跟踪与回访工作，不断提高公共管理服务的质量和水平，提高自身的社会地位，从而获得公众更多的认可，博得公众更多的关注。
三、在公共管理中，市场营销理论的应用情况
（一）通过运用营销理论进行管理创新，从而缓解社会矛盾
合理借用市场营销相关的理论，对公共的管理进行改革，促进社会创新和出现对应的改革。市场营销的理论对于一些部门影响比较大，比如教育部门或者是其他组织部门等，其中最为突出的就是市场经济。由于竞争机制的出现，整个市场的服务和管理都得到了更好的发展，使用营销的理论对质量进行提升。关于市场营销理论的使用与否，可以借鉴国外，比如说英国、美国等这些发达国家，他们对于使用市场营销的理论使用的经验更加丰富。观看这些国家对于使用市场营销后的管理效果可知，在社会的公共管理中使用市场营销是可行的，而且效果是显著的，可以起到缓减社会矛盾的作用。
（二）通过运用营销战略思想，用于提高公共管理服务意识
对社会公共管理和发展建设需要采用一种不同于以往的管理模式，让公共管理在社会矛盾中起到缓解的作用，对社会的关系进行调节。采用市场营销理论进行管理社会，在社会管理中公众充当市场里面的消费者，使用相关的营销理论化解管理的被动，这样就可以推动社会的发展，让社会的秩序更加稳定。除此之外，可以让管理工作在公众的视角开展，有利于增强公共管理关于服务的意识。我国是党为人民服务，社会公众需要提高主人翁意识。相关的机构也需要保持营销理论中的顾客至上观念，让社会公众的地位得到提升。服务意识的提高可促进公共管理质量的提升，公共管理更加方便，缓解社会矛盾，解决社会矛盾。
（三）通过运用营销渠道思想，用于实现社会管理的多元化服务
市场营销有一个很重要的组成部分，那就是渠道，没有渠道再好的产品也无法成功销售出去，这个放在社会管理方面也是适用的，对公共管理来说，渠道是很重要的。现在我们国家在公共管理方面的服务还是无法满足社会公众，关于社会公共管理还是单单的靠政府和一些相关部门是不够的。可以借鉴市场营销理念，对产品进行包装，也就是说对公共管理改变成服务化，把一些服务拆分开。呈现多元化的管理模式，不同的服务分给不同的部门，让企业和官方合作达到双赢的局面。这样就可以保证满足社会公众的需求，也可以保证社会公共管理的需求，对于公共管理的质量也有积极的意义，促进公共管理的发展。
（四）通过运用市场营销观念，使政府树立“顾客”至上意识
NewPublicManagement是一种新的管理模式，这个模式主要是通过政府发表目标，然后让行政部门去实现这个目标。目标是具有引导性的，关于目标的实施以及目标的有效性，都是需要相关机构去实行，一切的行为都是为了目标。什么是目标呢，就是让社会公众感到满意。NewPublicManagement也就是前面说的采用市营销理论对社会公共进行管理，这也就意味着管理机构需要把社会群众视为顾客，秉持顾客是上帝的理念，需要听取社会群众的意见，给社会群众更好的服务。给社会公众选择的权力，促进社会公共管理的发展。如此以往，可以促使社会公众成为社会管理服务的中心，做到以人为本。让社会群众摆脱崇拜物质，被物质和权力掌控。让人们把关于关注物质和权力变成更注重过程。政府不再是唯一一个管理机构，更多的非政府组织机构也可以成为管理机构，对社会公共管理出一份力，促进公共管理的发展，更有利于解决社会矛盾。政府和非政府机构共同管理社会公共，促进社会公共的进步，让社会更加稳定。在实践中，国家权力社会化或国家治理的分权，意味着它已经成为一种公共服务。因此，这项服务将成为新的国家治理的主题。现代政府是由人民组成的，我国宪法赋予人民组织政府的权力，也就是说政府需要服务于人民，以人为本，这是政府和人民的一种基础关系。但几千年来，中国一直被官贵民贱的思想影响，导致在现代社会人们在心里还保留着这样的阴影，缺乏自己是主人翁的意识。采用现代经济学里面的概念，社会群众都是纳税人，是给政府缴纳了税的，社会群众应该受到政府的服务。因此社会公众就是社会公共管理的顾客，管理者需要实行顾客至上的理念。社会群众缴纳了税务，就有权享受政府的服务，所以官贵民贱的思想必须舍弃。公共服务应该以“客户”为导向，并对整个社会的需求做出更敏感的反应。对于民众的需求政府不可以不理睬和不作为，而是在了解之后立马去解决，去满足群众的需求。关于公共服务，这需要经过社会公众的评价，只有公众满意才是合格的，所以公共服务的质量一定要足够好。现代政府要是失去服务的原则，就会变成一个追求自身利益的群体，腐败和特权，而不是公共利益。
四、结语
【关键词】新公共管理 教育行政 对策及建议
“新公共管理”由胡德于1991年提出，主要包括公共政策领域中的专业化管理、绩效的明确标准和测量、格外重视产出控制、公共部门内由聚合趋向分化、公共部门外向更具竞争性的方向发展、对私营部门管理方式的重视、强调资源利用要具有更大的强制性和节约性等七个要点。
随着新公共管理影响的日益深远，新公共管理逐渐成为取代传统公共行政模式的公共部门管理新范式，教育作为公共管理的主要领域必然受到新公共管理的冲击。因此，在结合新公共管理的理论视角和我国教育行政体制改革应用性的基础上，对我国正在进行的教育行政体制改革提出如下对策建议：
一、加强法制建设，实现教育行政法制化
制度、法律和程序是公共管理范式的应有之义。由于西方国家具备完善的法制和规章，使得西方学者在新公共管理理论中，很少提及制度、法律和程序的问题。而我国处于市场经济尚不完善的时期，缺乏市场运作经验的实际，使得我国的新公共管理理论必须包含健全的法律法规。在教育行政领域借鉴新公共管理中的市场竞争机制、专业化管理机制等相关理论，对规范教育行政和市场行为，实现教育行政法制化具有重要的意义。
二、实行教育行政部门问责制，带动教育管理目标的实现
教育行政部门问责机制是政府的行政部门与政治体系之间的重要联系。现目前，我国教育行政问责的实施可分为以下两个方面：第一，出台问责的相关文件、建立相关制度。第二，教育问责的实践案例与制度结合，这两个方面常常是相互配合进行的。
三、转变教育行政组织的职能，强化教育行政的绩效和管理能力
公共管理专家胡德（C．Hood）归纳的新公共管理七要素说明了学习企业管理是公共管理发展的基础之一，但是向企业学习并不是指政府机构也去追求利润，而是说公共管理要降低成本、提高效率、更加灵活。
学习企业的顾客取向。教育行政的顾客导向应体现在三个方面：第一，为公民提供充分、优质、公平的教育机会，满足公民不同的教育需求。第二，教育行政部门必须把民办教育作为公民提供教育服务的重要力量，转变公尊民卑的主仆思想。第三，建设服务型教育行政，保障学校、家长、学生、教师对政府行为的知情权和监督权，保障他们民主参与教育决策。
学习企业的绩效管理。教育行政中引入绩效管理将是十分有益的，教育行政中实施绩效管理首先要求确立明确的教育绩效目标，包括入学率、学生发展水平、教育经费、教育设施等。
学习企业人力资源管理。我国教育行政部门的人力资源建设需要完成双重任务。第一，建立完善的公务员制度，包括职位分类和工作说明，选拔、任用、培养、考核、奖惩、工资和退出制度。第二，建立灵活高效的公共部门人力资源管理体系，比如加强绩效考核、提高淘汰率和流动性、按市场规律聘请不受公务员制度约束的专业技术人员等。
加强战略管理。我国教育行政部门一直比较重视制定教育发展战略和发展规划，有两点需要改进。第一，强化内部的战略管理，加强教育行政内部改革和能力建设、强化行政资源利用等。第二，加强教育发展战略的系统性、长远性和操作性，在教育系统推行电子政务，建立更敏捷、更科学、更负责任、更透明和有更高服务质量的教育系统。
四、吸收社会参与，向社会移交部分职能
理论上说，不存在万能的政府，各种政府都不可能提供社会所需要的全部公共物品，为减轻“万能政府”的负担、“强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质”，公共管理范式采取了三管齐下的策略：用企业管理范式改造自身管理能力，达成顾客满意；用市场机制克服官僚制的弊端，提高公共品的供给效率；吸收社会和第三部门的参与，弥补政府和市场的遗漏和不足。
第一，大力发展民办教育，让民办学校分担更多的责任。不排除民办学校的逐利性，但从根本上来说，大部分民办学校仍然属于公益事业，它分担了政府发展教育的责任，满足了人们接受教育的需要，理应取得公办学校的同等待遇，接受与公办学校同样的监管和支持。第二，在政府和学校之间，大力发展第三部门。第三，大力倡导志愿者和慈善活动。要通过制度鼓励建立教育基金、设立奖学金、助学金，鼓励帮困助学和教育捐款，促进教育志愿者活动，支援不发达地区和薄弱学校的发展。
新公共管理是有关政府公共服务提供方式的一种理论，它并不能概括公共部门改革（教育行政体制改革）的全部内容，公共部门并不必然要运用这种管理模式。但是，如果政府希望提高公共服务的效率，新公共管理确实提供了一种新的途径，对于教育行政体制改革也如此。
【参考文献】
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一、协作性公共管理兴起的背景
奥利瑞指出．在过去十余年|．日J。公共行政中的一个新进展就足协作性公共管理领域的开拓。Ill‘1删’发端于20世纪70年代末期的新公共管理改革在有效提高公共部门行政效率的同时也产生了机构裂化和公共服务碎片化(Fragmentation)的实践局限性。于是，20世纪90年代中后期，英国、美国、澳大利亚、新西兰和加拿大等闲从解决新公共管理模式的实践局限性出发，又开始了以协同政府(Joined-upGov—emment，JUG)、“整体政府”(HolisticGovernment)、网络化治理(GoverningbyNetwork)、无缝隙政府(SeamlessGovernment)、协作性公共管理(CollaborativePublicManagement)、协作型政府(CollaborativeGovernment)和协作治理(CollaborativeGovernance)为主要内容，进行超越新公共管理的第二轮改革。这些改革主张整体化理念，强凋从重组政府机构、整合政策制定与执行、提供lnI应性的公共服务和提高公共服务的质量、建立信息时代的政府治理机制和霞视公共服务的价值、再造行政流程和促进资源共享等方面实施协作性公共管理。这场改革的兴起具有深刻的时代社会背景。
其一．社会变革论(Socialchange)。主流的jl!I!点认为，当前社会的转变步伐的特性足协作性公共管理兴起的主要冈素。或者说政府治理面临的社会问题类刭促动协作性公共管理的发展。社会变革论主张．社会的变革使得政府治理面对一种令新的环境——各种“跨边界公共问题”不断涌现?地区间、组织问、部门问相瓦依赖性不断加强，这使得公共部门及其管理者经常在一种复杂的组织间安排环境中工作。这是当今协作性公共管理必起和发展的主要因素。121c。w5，过去几十年的公共管理实践使人们认识到，地方层面的辖区、政府机构、{E营利组织和营利组织之间J：H互依赖关系普遍存在。我们今天正生活在一个涉及许多组织和群体或这些组织和群体有责任解决公共问题的权力共享的世界里，需要有不同的组织——公共部门、私人部门和非营利部门协作提供高质量的公共服务和协同解决复杂性社会问题。协作通常被认为足发展解决这些复杂lⅥ题的新策略的一种方法。131㈣1。踟而信息通讯技术fInformationandCommunicationTechnologies，ICTs)在政务流程中的广泛运用，保证了部门内部、部门之间有一致和共享的信息环境，提高了部门I''''口J协同工作的效率。这些因素使跨部门协作成为可能与必要。
其二，部门失灵沦(SectorFailure)。部门失灵论主张，当今政府所面临的许多问题不可能通过传统官僚制和以边界为基础的科层制解决。…胁在21世纪，组织问网络时代的来临。给公共管理者带来了跨边界相瓦依赖的挑战．对公共部门协同行动、提供整体服务的需求前所未有地高涨——公共行政进入了一个在许多社会活动者之间开展协作有更大需要的时代。Isl(P¨凯特尔认为。基于边界的公共管理方法在2l世纪已经过时．取而代之的是一种协作网络途径。16](P肛19，正如科层制出现于农业社会和官僚制已被征明是与现代T业社会相适应的一种组织形式一样．正在出现的信息社会时代更加关注人们可以跨组织职能和边界联系的组织结构。门∽Ⅻ，显然，传统科层制已经不能适应当今信息时代和网络社会的需要，公共事务的广泛联系性和渗透性．使得相应的管理小得不打破科层制的严格界限．不断开发各种新的治理模式，走向跨边界、跨领域、跨部门、跨层级的协作性管理。成功地治理诸如经济竞争力、工业、教育与医疗健康、区域经济与地区贫困、跨界基础没施、环境污染、共同资源开发与利用、公共安全和灾难等非常复杂的问题．跨部门协作越来越被认为是一种必须和必要的战略。121t㈣，阿格诺犬和麦圭尔则强调。协作性管理有补充甚至在一些情况下取代官僚制过程的趋势。，删伊¨按照这些观点，官僚部fj体制失灵催生了跨部门协作管理的兴起。作为近年来西方罔家公共管理实践探索与理论研究的一个新趋向。协作性公共管理是在反思传统官僚制行政模式和碎片化新公共管理模式的荩础上形成和发展起来的√匕代表r当前公共管理新的发展趋向或研究途径。或者说，未来的公共管理将是一种“协作性公共管理”模式。191‘嗍，它的兴起与发展绝非偶然。社会的变迁、组织模式的变革及其带来的其他规范性价值的转变，意味着政府及其管理者都必须丽对一个不断强化的、必须履行的公共责任，那就足，在所有类型的公共管理过程中，以公共需求为导向，以资源整合为主线．突破和超越基丁地区和部门边界的公共管理模式，构建跨边界协作性公共管理模式。提升公共事务的治理绩效，创造公共管理的战略价值。
二、协作性公共管理的理论基础拉塞尔•林登关丁无缝隙政府的研究为跨部门协作提供了莺要理论依据。IlOl“无缝隙政府”或协作型政府就足政府打破传统的部门边界和职能分割局面的公共管理新途径，整合政府相关职能部门、人员和其他资源，以公众而非部门为导向，再造公共管理流程。促进跨地区、跨部门沟通协凋和协同工作，以一体化流程界而为公众提供整体、优质、高效的公共服务。作为公共管理的一种新途径。协作性公共管理建立在三个相关理论基础之E：资源依赖理论、交易成本理沦和网络治理理论。
其一，资源依赖理论(ResourceDependenceTheory)。资源依赖视角是解释组织问协作关系的一种非常成熟的理论。…1(P31-32)’A组织拥有对B组织有益但B组织又／fi拥有的资源或能力时，A组织与B组织之间通常会建立联合关系。冈为没有任何一个政府组织拥有充分的权威、资源和知识去影响政策意图的立法和实现。相反．政策制定和执行需要所有拥有重要能量并H．彼此相瓦依赖对方去影响政策出台和目标实现的多个行动者的协同工作。这种视角的基本假设，就足任何单个组织不拥有实现其同标的所有资源，而依赖来自一系列棚互作用的组织、群体和个人所构成的环境的输入。IIII㈣他，根据这种理论视角，组织问存在资源依赖．一个政府组织必须依赖其他组织提供资源才能顺利运转或提供公共服务，产生协作的动机和意愿．因而需要建立资源共享安排。资源依赖视角认为组织追求自身利益足其参与协作的主要动机，同时组织问协作也提高了组织有效使用其资源的能／fJ。随着政府面临许多复杂性问题和对稀缺资源需求的增加。政府开始转向为外部合作伙伴提供资源。由于组织之间存在资源依赖性，因而交换关系发乍了。交换关系通过降低未来资源提供的不确定性来稳定组织问的联系，并且维持组织间持久性的互动伙伴。1i21㈣，在公共服务的许多领域，公私部门服务提供伙伴关系正在取代由公共机构直接提供服务的传统模式。总而占之，这种视角上张资源相瓦依赖和共同利益U标是协作性公共管理得以发生的前提条件。
其二．交易成本理论(ExchangeandTransactionCostTheory)。不管是基r资源交换还足合法性动机选择合作伙伴，组织都将追求降低相关的交易成本，包括协作的监测成本、信息成本和机会主义等。交易成本理论将跨部『J协作视为一种贝．有“卡H互依存的利益”的组织问关系，将跨部门防作的组织效率解释为一种能减少组织问协商的时间和努力的行动。1131僻Ⅻ’在现代公共管理过程中，以政府为核心的公共组织与其他社会组织组成r一个动态、复杂、整体的网络系统。对这种网络中的上体阳J相瓦依赖性进行管理在公共管理世界中正变得越来越酱遍、复杂和重要．并且已不容易通过巾．场机制和科层机制得到协调。(71tV33-43，鲍威尔认为，协作机制是一种既／fi同于市场协调，也小同丁科层管理的独特制度形式，114J‘幽’为建构合作性组织问关系提供了一种町选择的治理机制。依据这种理论视角，不管公共组织是为了交换资源还足合法性考虑而寻求协作伙伴关系．公共组织应该追求减少棚关的交易成本。为了降低机会主义的威胁。公共组织必须确定其能够信赖的伙伴j盘Il果公共组织能够确定信赖的伙伴，他们就能够降低与协作相关的监测成本．并H更重耍的足增加有效的伙伴关系的机会。这种交易成本有j个确定指标：第一，组织应该寻求与其共享愿景或使命的伙伴，具有不同愿景的组织问伙伴关系难以建立和维持；第二，组织应该寻求与其具有合作经历的伙伴，先前具有的合作经历，有助于降低交易成本，冈而增加了组织问建立伙伴关系的意愿；存在勺发现协作伙伴相关的信息搜索成本。协作伙伴选择有i个动机——获取实用资源，提高组织的合法性和降低交易成本。1131‘吩瑚’当阱作强调共同价值和利益时，参与者通常可以找到有效率的方式协同工作，并创造单独行动难以实现的更大价值。㈣㈣’础，总之，跨部门协作的潜在好处包括住组织效能和效率方而取得成功，如抵抗外部不确定性的能力，分担责任和风险、整合部门资源和获取竞争优势、节省交易成本、改善组织学习和提供高质量的公共服务等。，这印证了一个经济学寓言：交易町以使各方都获益，因为它使人们町以专门从事他们具有比较优势的活动。
其三。网络治理理论(TheoryofGoverningbyNetwork)。许多公共行政学者视跨部门协作为“网络”．运用网络理论研究协作问题。虽然并非所有的协作关系都发生在多元行动者网络中，但网络治理研究确实促进了协作性公共管理的研究。奥利瑞等人指出，随着政府管理从统治向治理变迁，公共管理学者将关注焦点转向跨部门／机构边界的组织形式。学术界对协作性公共管理的回应部分原因是公共、私人和非营利组织网络的增长；他们工作所在的背景、环境和限制冈素；网络巾公共管理者所处的情境；网络治理过程和决策规则；公共管理者如何界定他们的丁作、任务和目标以及他们对公共政策和政策过程巾的影响。[161(PI-12)从一定意义上讲，现代公共治理是一种协作性网络管理，或者说协作网络是现代公共治理的核心内容。奥图尔认为，公共管理者正处丁一种纵横交错的协作网络环境中T作，因此在公共行政中有必要认真地对待网络。旧(P45-52，网络是一种组织问协作的安排，这种组织间安排主要足为了解决单个组织不能或无法有效解决的问题。网络世界中的公共管理需要更多关注组织间协作。IlSl∞”8’戈德史密斯和埃格尔指出：作为一种协作型政府模型，网络化治理代表r第三方政府(third—partygovern．ment)、协同政府(ioined—upgovernment)、数字革命(thedigitalrevolution)和顾客需求(consumerde．mancl)的综合。将第三方政府高水平的公私合作特性与协同政府充沛的网络管理能力结合起来，然后阿利Jfj信息技术将网络连接整合，并在公共服务运行方案中给予公民更多的选择权。1191㈣’网络化治理包括同级政府不同部门间、不同层级政府I''''日J、同层级小同政府间、政府与非营利组织、营利组织及公众之间的协作。政府必须有效管理这种网络中的组织问关系，网络中的参与应该通过合作伙伴关系而非官僚体制来建构。弗里斯曼指出，一种高度整体化的协作结构——组织间网络在资源分散化、管辖权共享和重叠的许多公共政策领域口益普遍。l¨J㈣壤，资源依赖、网络优势和共同目标是组织参与协作的晕要动力。公共管理者通常运用协作作为改善组织问网络治理的战略。协作被认为是一种特殊的网络关系，而嗍络是多个组织间相瓦依存的结构．组织间网络的构造特性为协作能力的发展创造r机会。在公共管理领域．协作既足公共管理者个体的一种理性战略，又是公共部门集体改进网络治理的一种于段。当公共管理者或公共组织拥护协作过程作出联合决策和作为单一实体行动时，这其实是作为更整体化的新组织——“协作型组织”行动。
三、协作性公共管理的实践模式
在公共管理实践世界巾．过去十余年间协作性公共管理领域已经有了丌拓性的新发展。协作性公共管理已经成为现代公共部门管理者的一项核心活动．其价值已为公共部门管理者所广泛认识。并在实践中形成了各具特色的发展模式。
其一，跨部门协作性公共管理(Cross—sectorCPM)。英圈“协同政府”改革是探索跨部门协作性公共管理的典范。1999年，布莱尔政府颁布了《现代化政府白皮书》(modernizinggovernmentagenda)，为英国提供了一个以“协同政府”为主题的现代化政府革新框架。协同政府是指项目、政策或机构的组织安排之间的一致性。这种一致性可以促使机构之间进行协作。卿P1叫㈣波利特认为，协同政府是描述实现横向和纵向协调性地思考和行动的愿望的用语。12lJc㈣，协同政府寻求协凋试图实现协同行动的不同机构、所有政府部门的丁作，通过组织结构再造实现政府组织内部整合，通过跨组织、跨部|’J工作方式发展外部协作关系。圆(P615-642)英罔协同政府改革的具体政策包括通过公私伙伴关系、一站式服务中心和其他方法强力排除跨部门协同工作的障碍；进行民意调查，收集公共服务需求信息，促进各部门合作，实行整合服务，满足多方需求；建立公共服务标准和公共服务防议，并通过跨部门公共服务提供标准和协}义，使跨部门协同工作得以实现等。萸闷的协同政府改革{Ij常蕈视建立地方治理巾的战略踟作伙伴关系。为改善地方治理，2001年英国政府提出“地方战略伙伴”(LocalStrategicPartnerships，LSP)计划，将之作为一项国家政策。LSP强调各地方治理主体之间消除行政管辖界限，主张在地方层次将公共部门、私人部门、社区与志愿部I''''j等不同部『J联结起来，促进更和偕的协作治理模式。协同政府与公共管理中出现的三种伙伴关系有关：包括公共部|''''J与私人部门之间的伙伴关系、公共部门与志愿者部门之间的伙伴关系以及巾央与地方之问的伙伴关系。1211‘‘㈣，在公共部门、私营部门和非营利部fJ间建立协作伙伴提供公共服务已经成为当今世界国家公共管理领域的一个基本现实。美国在克林顿重塑政府运动期间，在公共服务领域高举民营化和社会化大旗，让非营利性组织和私人企业参与提供公共服务，促进公共服务整合，为构建公共部门、非营利组织和私人部门合作提供公共服务的多元主体协作模式。这种协作模式主要足在公共服务多元主体间建口～种跨部门协作关系．即为着共同的目标建立伙伴关系，整合、Ik务流程。共事各类资源，加强跨部门沟通与防凋，实现协同工作。为公众和社会创造公共价值。2002年，荚同总统布什颁布《总统管理13样》，重建了总统管理委员会(ThePresident’SManagementCoucil。PMC)。PMC负责提供在不同机构和跨部l''''J之I''''日J提供政策执行的整合机制．从而保障总统建立学习性的、以解决『口J题为导向的、创新的管理领导权。加拿大的“公共服务2000年”运动和澳人利哑的“携手政府”汁划都强调公共服务提供巾的跨部门防作。
政府组织机构是政府实现对社会公共事务组织、管理、协调、控制、指挥的载体，是行政管理的主体，它的设置理念直接体现行政管理模式质的因素。行政管理通常是指政府(国家行政机关)运用依法获授的国家公共行政权力，在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本衡量标准，处理公共行政事务的进程和活动。
行政管理模式是政府为管理社会而形成的与社会的互动机制，强调政府与社会的关系，意味着政府处于与社会政治、经济、文化水融的状态之中，其演变受到多种因素的影响和制约。人类已经发明过两种行政管理模式:统治行政和管理行政。统治行政是传统等级社会中的行政管理模式，在现实的公共生活中，统治行政模式在许多国家已经成为历史陈迹;管理行政产生于近代社会，并在本世纪最终确立起来。管理行政模式的基本特征是:政府是公共管理的主体;公共管理无所不在，公共管理的职能迅速分化为许多专门的领域，机构膨胀的趋势不可遏制，在担负公共管理职能时，往往有公共预算总额最大化倾向，造成高成本、低效率。
20世纪70年代以来的行政改革中出现了新的行政模式，即“新公共管理”模式。它的变革意义在于实现了政府公共政策化和公共管理社会化。在欧美等发达国家，管理行政模式在经过一段时间发展后，各种弊端逐渐暴露出来，诸如公平与效率的矛盾、政府机构膨胀、管理成本无限增长、和腐败等问题的出现。当初，人们试图通过对“管理行政”进行调试和修补来解决问题，但当这些努力受挫之后，一场深刻而广泛的全球行政改革浪潮掀起，在西方，这场行政改革运动被看作是一场“重新塑造政府”的“新公共管理’，运动了。
二、新公共管理的发展及理论价值
1.发展历程
新公共管理思想在西方的出现不是偶然的。首先，自20世纪70年代开始，由于石油危机以及福利国家负担过重等因素，西方各国普遍出现了经济衰退，公共财政也因收人减少和福利开支过大等因素出现了持续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。其次，自二战以来，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大，这使得西方各国政府机构普遍臃肿，效率低下。再次，由于科技革命，特别是信息技术革命影响，使得各国政府迫切需要建立适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。这些因素导致了西方各国政府行政与组织的内在变革。通过在政府管理中实施企业化管理，以顾客为导向引进竞争机制，推广民营化等改革措施，西方国家普遍掀起了公共行政管理改革的浪潮，这些现象的出现标志着西方国家普遍进人了新公共管理时代。
2.理论意义与价值
与工业社会相适应的官僚政府体制金字塔式的科层官僚架构，无法对社会做出灵活快速反应，而且行政机构规模和公共预算最大化的倾向，易于导致政府高成本、低效率。为提高政府效率，在20世纪80年代，西方发达国家以新公共管理理论为导向，先后开展公共行政体制改革[’二。新公共管理理论主张，将政府的政策职能和管理职能分开，将金字塔式科层官僚政府改造成扁平式组织机构，要求政府应该从公共服务的提供者变为公共服务的监督者，公共服务应以顾客为导向，利用绩效合同作为主要管理手段，评价政府的绩效要重产出，而不是投人，从而最终降低公共部门的成本，提高其工作效率。新公共管理开阔了传统公共行政学的研究范畴，传统公共行政学理论以威尔逊、古德诺的政治行政二分法以及韦伯的科层制理论为基础，其理论研究的范畴主要集中在官僚组织、行政主体、行政行为、行政监督、行政效率等，而新公共管理把当代西方经济学、公共选择学、政治学、社会学等学科的理论、原则和方法及技术融合进公共部门的研究之中，具有一系列的创新研究主题。
三、新公共管理的理论与实践模式
新公共管理基本主张强调经济价值的优先性与市场机能，强调运用企业管理的哲学和技术，强调顾客导向和结果导向的行政风格等。基于这些核心理念，在各国新公共管理改革的政策反映和实践趋势的基础上，从不同视角可以总结出新公共管理的理论与实践模式，包括企业型政府模式、行动中的新公共管理模式、政府未来的治理模式等，在比较系统、规范的层次上，形成了新公共管理理论的模型化。
1.企业型政府模式
“新公共管理”有时被当作单一模式概念，有时则被当作包含不同模式的类概念。由奥斯本提出的“企业型政府”模式是一种单一模式14履，其主要内容为:l)起催化作用的政府，掌舵而不是划桨;2)社区拥有的政府，授权而不是服务;3)竞争性政府，把竞争机制注人到提供服务中去;4)有使命的政府，改变照章办事的组织;5)讲究效果的政府，按效果而不是按投人拨款;6)受顾客驱使的政府，满足顾客的需要而非官僚政治需要;7)有事业心的政府，有收益而不浪费;8)有预见的政府，预防而不是治疗;9)分权的政府，从等级制到参与和协作;10)以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。企业型政府的理念并非要求政府的运作完全与私人企业一样，而是认为政府必须在市场机制下，引进竞争机制，使政府更具活力。企业型政府的理论给传统公共行政带来了新的变化，企业型政府引起的公共行迁见。
2.行动中的新公共管理模式
有些学者如英国学者费利耶则认为，并不存在统一的“新公共管理”模式，而仅仅存在有各种不同类型的“新公共管理”模式仁创。在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统公共行政模式的新公共管理模式，它们都代表了建立新公共管理理想类型的几种初步尝试。
(1)效率驱动模式。这是西方政府改革运动中最早出现的模式，它在20世纪80年代初中期居于支配地位，但目前受到挑战。这种模式代表了将私人部门管理方法和技术引人公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。
(2)小型化与分权模式。这种模式在20世纪80年代虽然没有像效率驱动模式那样处于支配地位，但其影响力正在不断增强。它与20世纪组织结构的变迁密切相关，组织发展形成了新的趋势，包括组织的分散化和分权，对组织灵活性的追求，日益加强的战略和预算责任的非中心化，小的战略核心与大的操作边缘的分离等。这些趋势既出现在私人部门，也同样出现在公共部门。
(3)追求卓越模式。这种模式与20世纪80年代兴起的企业文化管理新潮相关，部分反映了强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门管理的影响。该模式强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们的实际行为中的重要性，它对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。
(4)公共服务取向模式。这是目前最不成熟的模式，但仍展现出无穷的潜力。它代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的“良好的实践”中的质量管理思想。
3.政府未来的治理模式
美国一些公共管理学者提出了当代西方行政改革及公共管理实践中正在出现的以新公共管理定向的四种治理模式〔71:市场化政府模式、参与型政府模式、弹性政府模式、解制政府模式。笔者主要从组织结构、管理过程、政策制定等方面刻画和比较这些模式的特征(见)。
虽然新公共管理的理论与实践模式有着不同的含义与特点，但它们的核心理念是一致的，即强调职业化管理，有明确的绩效标准与绩效评估，实行项目预算与战略管理，强调顾客至上，实现公共服务机构的分散化和小型化，引人竞争机制，采用私人部门的管理方式，改变管理者与政治家、公众的关系。这些要点既是当代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理理论与实践模式的最主要特征。
四、借鉴新公共管理思想，推进改革
新公共管理思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物，体现了西方公共行政的发展趋势。新公共管理改革浪潮在西方国家的普遍开展，已在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，促进了其经济与社会的发展，增强了其在国际社会中的竞争力。
随着全球一体化的发展趋势，如何进一步发挥我国政府在完善社会主义市场经济建设中的作用，政府如何运用市场的方法来管理公共事务，如何提高公共行政服务的效率，实现公共行政管理的现代化，对此，有必要进行深人的研究。
(1)强调政府的企业化管理与管理的高效率。我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象，新公共管理强调政府公共管理应像企业管理那样，将效率放在首要地位，这一思想值得借鉴。为了提高效率，政府管理人员应该树立效率意识，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。
(2)将科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引人公共行政领域。尽管政府公共管理与企业管理在各自目的、对象和方法上有差异，完全采用企业管理的方法来管理公共事务并不合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈等可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理重视投人和产出、重视成本核算的做法引人政府公共管理之中，既可提高政府管理人员的责任感，又可更
为科学地衡量管理人员的工作业绩。
(3)将竞争机制引人政府公共服务领域，提高公共服务的效率和质量。为了提高我国政府在公共服务领域的水平，在加强对提供公共服务宏观管制的同时，可以将竞争机制引人公共服务领域，开放公共服务市场，并在一定范围内允许私营部门进人提供公共服务的领域。如在具有垄断性质的基础设施产业中进行这些方面的改革，从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，产生更好的经济和社会效益。
(4)公平、效率的价值协调。公平与效率是人类社会发展的两个坐标，同时也是公共管理追求的理想状态。西方新公共管理变革于传统行政管理，由于制度模式惯性，很大程度上依然把效率放在很重要的位置上。就整个近代公共行政管理的历史来看，当公共管理应社会要求追求公平时，往往牺牲了效率;当它突出效率时，又往往丧失了公平。就公共管理的本质而言，对有效地增进与公平地分配社会公共利益，都应认真考虑。在政府与市场的关系上，市场机制主要解决效率问题，政府的政策机制主要解决公平问题。这启示着在今后的公共管理实践中要更好地平衡两者之间的关系。
(5)防止权力腐败的趋向。新公共管理的服务定位将导致特权的消失和特权意识的弱化，其顾客至上的理念改变了传统行政体系的主体中心主义，这种主体的边缘化使腐败丧失了发生的根据。由于把公众的满意度作为追求的目标和评价标准，行政行为就必须满足公众的要求和意志，以公共利益为中心。同时，新公共管理由于实行公开竞标，将增加行政行为的透明度，把行政行为放在公众的监督之下，使公共权力不仅在制约机制之内得到监督，而且必须接受整个社会的普遍监督和制约，从而降低了权力异化和谋取私利的行为。
[关键词]公共管理运动；服务；政府；绩效；创新
[中图分类号]G640 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2016）02-0082-02
国外西方前沿的公共管理服务运动正在沿着工具理性和价值理性的更新与超载演变轨迹，我国的政府公共管理服务则面临着责任履行的系统困境，现代政府发展创新的根本在于完善和创新公共管理服务责任机制，用广视域、多方法的分析及论证，提升我国公共管理服务责任机制的创新，提高我国政府绩效成果的有效性。
一、国外西方公共管理服务运动的沿革阐述
对于国外西方公共管理服务的理论追溯，要遵循国外公共行政发展和变革的轨迹进行沿袭，根据西方公共行政和公共管理服务的宗旨和追求，它包含不同的责任含义和实现路径，而探查国外不同理性之下的公共管理服务责任机制，则是我国借鉴国外西方的必经之路。
（一）国外工具理性主导之下的公共管理责任控制
在19世纪末20世纪初，公共行政是国外独立的一个研究领域，随着事务的繁杂和增多，政府行政建立了行政当局，以更有效地控制政府，并积极有效地应对社会复杂的难题，尤其在实现政府管理绩效方面，取得了较大的成功。
然而，在20世纪70年代，国外西方国家历经了一系列的经济、政治和社会危机，传统的、以官僚制为主要特征的公共行政管理模式呈现出较多的弊端，导致政府的绩效下降，并引发了财政危机。在这一前提下，欧美国家的公共管理部门实施了许多积极的企业、政府管理变革，代表了当时政府管理的新公共管理运动风靡一时，新公共管理运动倡导以市场为基础，以竞争为驱动的策略进行变革，新公共管理运动影响深远，其核心理论是以市场的优越性取代传统的政府行政垄断性，以绩效的提升作为其公共管理改革的核心导向性目标，并以公共选择理论、委托理论、交易成本理论为智力支持，在公共管理部门中实施商业化管理模式，注入了私人的扁平化的、柔性的和更为负责的组织体系，采取了系列的财务管理改革方案，如：明确和量化绩效考核指标、针对官僚旧体制进行行政体制改革、明确划分责任并进行职能的细化分解等。由此可以看出，政府绩效正是新公共管理运动的衍生产物。
时代进入21世纪，诸多反思新公共管理的声音纷纷出现，批评新公共管理运动的声音认为：新公共管理运动核心的分权、竞争和激励主题本质上是一种市场教条主义，它注重结果而忽略了公共管理服务的过程，忽视了更为广阔的政府、政治、社会、文化环境，于是，出现了以网络治理和实现整体管理调整的后新公共管理理论。它关于政府绩效的核心价值和理念包括：强化政府的适度集权，否认分权；注重多元化治理，否认商业化管理；提倡治理信息网络共享，实现资源的充分开放；从整合的概念强调协同化治理。
（二）国外价值理性呼唤之下的公共管理服务责任内蕴
上述的工具理性强调以主体的手段达成目标的合理性，最大限度地追求绩效的最大化，注重客观条件下的整体考量和评价。而价值理性则呼唤主体内心的追求，应该说，绩效最大化或工具理性并不是公共管理服务的唯一或最高准则，它也应具备一系列反映人类崇高追求价值的意蕴，在国外也曾掀起了以价值回归的公共管理重塑的创新运动。
赫伯特.H.西蒙就曾在《行政行为》中提及：公共行政组织不同于私人组织，它需要在考虑各种价值的前提下，实施公共管理行为。还有，乔治.弗里德里克森曾在《公共行政的精神》一书中说道：公共行政管理阐述的是其政治主张，而公共行政管理者要在此之前仔细地权衡利弊得失。
二、政府绩效责任的内涵
目前，学术界对于政府绩效的责任评估主要从以下角度来界定。
（一）从政府公共管理过程的视角对政府绩效进行界定。国外著名政府绩效学者认为，公共管理的绩效需要引用效益、效率和公正等重要标准来进行引导，以实现结果为目的对政府公共项目进行管理。我国的公共管理政府绩效研究学者也指出，政府绩效重点针对政府的行政效率和行政效果两方面，它的主要内容包括：政府行政成本、政府效率、民众满意度、社会进步等。
（二）从政府提供的公共产品或公共服务质量对政府绩效进行界定。国外学者认为，政府绩效的评估要兼顾效率与有效成本两方面，如果只能提供其中之一，则会产生偏颇，即指：若政府的公共管理服务以牺牲单位成本为代价则不公，或政府的公共管理服务以片面投入产出而提高绩效也不可取。因此，两者互为依赖，缺一不可。
（三）从资源的获取能力来对政府绩效进行界定。在当代社会中，政府的公共管理行为需要运用多种资源，而获取这些资源的能力及使用这些资源的熟练性，则成为对政府绩效的评估角度。国内外的学者都普遍认为，政府的公共管理服务绩效评估，要以其资源的获取和转化为产出的能力为重点，简明扼要地说，就是指政府在社会公共管理活动中的结果、效益、效能。
由上可见，当前学术界对于政府绩效的内涵尚不具备一个普遍性的定义，但是，都离不开政府公共管理的资源、投入产出、效果、效能等方面。
所谓公共管理伦理,是指与公共管理行为相关的基本伦理要素及道德规范的总称。现阶段对于公共管理伦理缺失问题的研究主要有基于中国传统文化、基于公共管理伦理涵义和基于全球公共管理伦理这三种不同的角度。1•基于中国传统文化的研究。我国传统伦理观念造成了公共伦理观念缺失的思想和意识困境。一直以来,主流文化观念对公与私的关系缺乏辩证认识,具体表现在以公私对立、崇公抑私、公私两无为典型的公私关系的错误定位,以重个人修养与家庭成员之间的私德关系而忽视个人对社会和国家的公德关系为典型的公共道德的理解偏差,以私人关系的亲情伦理被泛化为整个社会的存在方式、符合情理而不合法理、送礼文化、礼深情重等为典型的公共伦理的理性缺失和以历经千年的发展形成了根深蒂固的传统政治文化导致的权力崇拜、与世无争为典型的公民参政意识的淡漠。[1]公共管理伦理缺失的内因在于管理主体既有个人利益追求的自由,同时又掌握着公共权力,因而具有双重人格;公共管理伦理缺失的外因则在于市场经济的负面影响和缺乏强有力的社会监督与制约机制。[2]2•基于公共管理伦理涵义的研究。在理论上,公共管理伦理关系在作用路线与表现特征方面不同于权力关系和法律关系,它的作用路线是由个体到群体,因而其表现形式具有显性化特点,这种伦理关系强调人人平等。[3]但是,在现实中伦理决策的标准差异及非伦理行为的标准差异,往往使公共管理者非伦理行为的产生存在多种原因,并与一定的社会制度、历史条件和社会道德风尚等因素紧密联系在一起[4],因而通常难以对非伦理行为的性质做出准确判定。对制度的过分强调和依赖是工具理性扩张的结果,这一结果导致了公共管理主体性丧失。道德责任感、良知和信念作为对主观伦理性责任的自觉意识,是人们履行主观伦理性责任的内在动力;制度性责任内在化和伦理责任外在化是体现公共管理责任完整性的重要途径。[5]主体性的丧失和制度的不完善导致了目前公共管理伦理的缺失。3•基于全球公共管理伦理的研究。公共管理伦理缺失在许多国家都或多或少地存在着,这种现象并不为发展中国家所独有。作为一种对世界经济政治均有重要影响的社会道德规范,公共管理伦理应当有新的标准,尤其是区域性或世界性标准,以便在经济全球化进程中打击公共管理领域犯罪。每个国家的公共管理人员都面对着腐败和贿赂的诱惑,与腐败和行贿受贿现象作斗争是国际性任务,为此必须在自决权、自由、诚实、信任和稳定等各类价值观上达成共识。[6]上述三种不同研究角度虽然为本文提供了基本思路,但仍有一些问题需要进一步商榷。一是现阶段的研究成果主要集中在如何从约束公共管理者行为的角度来讨论公共管理伦理问题的解决,而很少从组织行为的角度探讨如何约束公共管理机构的权力;二是把公共管理伦理观念缺失归因于文化落后,对腐败问题的批判并不是主要针对违法犯罪主体,而仅是针对它们所依存的文化环境,这显然没有触及公共管理伦理问题的实质;三是通过公共管理伦理的涵义这一角度分析问题,而不与中国社会发展特点及其公共管理伦理发展现状结合,则显得过于理想化;四是从全球经济一体化这一角度来探讨公共管理伦理缺失及相应标准建立等问题,对于解决中国社会的公共管理伦理问题缺乏现实针对性。
二、我国公共管理伦理缺失的主要原因
笔者认为,我国公共管理伦理缺失的原因主要有以下三个方面:
1.公共管理组织及其管理者在对待自身利益和社会利益时采取了不正当的态度
辩证唯物主义认为,内因决定事物的本质和发展方向。我国公共管理伦理缺失的根本原因在于公共组织及其管理者在对待自身利益和社会利益时采取了不正当的态度。公共管理伦理缺失的社会心理根源在于人们思想深处充满了对于公共利益的淡化与侵占的动机,而这种动机的产生是以公共管理组织及其管理者的伦理道德水平低下为前提条件的。这种伦理道德水平的低下状况通常由组织及其管理者所奉行的是非观念和价值观念所决定。组织的是非观、价值观受组织创办者所秉承的信念及组织发展历史的影响,而管理者的是非观、价值观的形成则受其个人家庭生活环境、受教育情况和社会工作阅历的综合影响。公共管理组织及其管理者在人格特质上应当具备在内心深处关心他人、尊重他人,关心公众利益和公共幸福,具有较强的道德自律和约束能力,具有同情心和社会责任感。公共管理组织及其管理者在对待自身利益和社会利益时所采取的不正确态度,从内因层面分析,一方面是公共管理组织的目标、使命、宗旨与社会要求出现严重偏差,比如管理者任用方面的失策,只重视能力、勤奋、业绩等指标考核,而忽略了对其进行德性与廉洁方面的考核;另一方面则是公共管理者在具体管理工作中对自身道德约束要求的降低。一般而言,人们都有获取物质财富和精神财富的欲望,但是持有不同是非观念、价值观念的人群,在具体获取方式上却存在显著差异。个人在对待私人财富和公众财富方面如何看待这二者之间的区别,对于自己不经过努力就获得的非份之财,是否会面临良心这个“公正的法官”的审判[7],是否会受到社会大众的谴责和法律的严惩,这些都是公共管理伦理中非常重要的判断依据。因此,私心和私欲是导致公共管理人员道德败坏的心理根源。如果公共管理者缺乏一种自省自律意识,那么社会转型和市场开放就会为这种不良欲望演变为腐败行为创造条件。社会上存在的公共管理伦理缺失行为,在本质上是社会心理层面的问题,它同时又是特定社会文化背景下人群的是非观念、价值观念等伦理道德层面的问题。
2.公共管理环境中的各种刺激因素成为强化伦理缺失的外在力量
公共管理环境中的各种刺激因素,一部分来自于组织内部环境,如对于人、财、物、信息、政策等资源的控制与调配权力以及由此导致的地位和身份的变化,一部分来自于组织外部环境,如政治、经济、社会、文化等方面对公共管理组织及其管理者潜移默化的影响。组织内部环境诱因,其形成基础是组织传统及其文化色彩;组织外部环境诱因,则与整个社会及其所处的发展阶段有关。一般而言,功利化组织中的各种诱因比较多,因而对于管理者的影响比较大;而非功利化组织中的诱因比较少,因而对于管理者的影响比较小。公共管理组织一般属于非功利化的组织机构,其管理者在理论上不应当受社会功利因素的过度影响,但是在功利化色彩不断向这些组织渗透的社会发展阶段,这些组织及其管理者也会形成功利型人格,进而导致公共管理伦理的缺失。追求经济利益最大化本身就带有比较浓重的功利化色彩。在这样一个社会发展阶段,与社会经济地位直接相关联的各种利益因素,都容易蜕变为引起公共管理伦理道德缺失的外部力量。各种经济诱因为公共管理伦理缺失的形成提供了客观条件,尤其是由于过分强调经济利益导向作用,使评价公平与正义的伦理精神中的是非观念被商业文化中的价值观念所取代。这种伦理道德标准概念不明确及其约束力缺乏的现状使一些公共组织管理者的腐败行为变得更加放纵,并使腐败成为一种对社会经济活动构成较大威胁的社会性问题。兼之体制改革这一过程本身导致了政府行为必须从大量经济活动中逐步退出,并让位于各个不同的市场主体,这就使一些掌握“公权”的部门或者组织有了与各个不同市场主体的“私利”之间进行“权钱”交易的机会。市场经济体制下公共管理组织通常拥有较大权力,而且市场经济越是向前推进,人们对于公共管理的需求就越多,这就在一定程度上导致了这些组织在与市场主体交往中容易发生腐败。因此,社会转型时期大量出现的政府监管与市场调节都无法直接介入的公共领域,客观上成为腐败现象滋生蔓延的场所。腐败现象控制不力和贫富悬殊的趋势愈演愈烈主要原因在于政府拥有很大的配置资源的权力、干预企业的权力并由此产生的寻租行为;问题越多越强化政府的权力,政府权力越强化问题越多,结果要看腐败和法制的市场经济哪一个跑得更快。[8]
3.公共管理伦理精神及其相关教育制度建设进程过于迟缓
世界许多国家的社会经济发展轨迹表明,公共管理伦理精神及其相关教育制度建设进程过于迟缓是造成公共管理伦理缺失的重要原因。我国公共管理伦理文化及其相关教育制度建设滞后于经济社会发展的实际需要,在人口大规模流动、城市化进程不断加速、社会大众对公共服务质量要求不断提升的社会转型时期,与物质财富大量增加和快速积累形成鲜明对照的是,社会对于公共管理伦理这一精神领域的投入明显不足。政府部门仍然是公共管理产品的主要提供者,企业和个人则是这种产品的主要使用者。公共管理产品提供渠道的单一性在一定程度上导致了生产与消费之间的伦理冲突。在多种经济成份并存的经济发展阶段,传统社会的公共管理伦理标准尽管不断受到冲击,但是仍然有广泛的社会基础,公共管理组织对待这些传统伦理体系的态度,往往也是只重视传承而不重视发展。而能够引导社会健康发展的一些新的伦理标准比如对于习惯、良心、理想等的新的解释,既要符合当代人的生活习惯和内心信念,又必须经历社会全体成员的服从、认同、内化的阶段,这就必然导致对于社会发展真正具有指导意义的公共管理伦理精神的整体缺位。公共管理伦理精神及其相关教育制度建设进程过于迟缓具体表现为:一是社会上对于伦理问题尤其是公共管理伦理重视不够,理论界对于与社会主义市场经济相适应的公共管理伦理规范缺乏深入、系统、透彻的研究,对于社会主义初级阶段的善、公平、正义等伦理范围缺乏可操作的、具体的解释,这就导致了实践中伦理建设的具体目标不明确,精神文化建设所依赖的伦理工具的相对缺乏;二是一些公共管理组织以赢利性组织的伦理规范进行员工选聘和管理,处理与社会之间的复杂关系,这不仅导致了公共管理伦理水平的下降,降低了公共管理服务水平,同时还激化了社会矛盾,有的公共管理组织甚至以亲情伦理、教育伦理和职业伦理教育替代了公共管理伦理教育,使公共管理伦理教育并没有真正意义上的“公共性”;三是伦理教育公益性特点不明显,政府有关部门、大众传播媒体在这一领域的宣传工作做得不够,公共管理伦理教育受个人利益和部门利益驱使的现象较为严重;四是伦理教育体系不健全,公共伦理范畴概念不明确、缺乏导向性和实践性,教育内容陈旧,体系不科学,方法简单、手段落后,在经济社会快速发展的同时,仍在沿用传统社会道德伦理指导现阶段公共管理者行为;五是公共管理伦理教育缺乏明确指向性,没有专门针对公共管理者的教育体系、教育内容,直接导致效果不明显。
三、我国应对公共管理伦理缺失的策略
现阶段,公共管理伦理缺失问题既有普遍性,又有特殊性,在一些公共权力比较大的领域,这一问题显得尤其严重。因此,防止公共管理伦理缺失的重点对象应当是那些拥有和使用公共权力的组织和个人。对于这些组织和个人,尤其需要进行公共管理伦理观念宣传教育。解决公共管理伦理缺失问题的具体措施有:
1.明确公共管理伦理的作用领域及其相应的规范标准
鉴于我国公共管理活动领域不断拓展,政府部门及相关机构应当加强对于公共管理活动的研究,明确公共管理活动的范围及其相应的伦理标准,把针对公共管理组织的伦理要求与针对公共管理者的伦理要求作出明确区分,同时明确受公共管理活动影响的社会公众的公共伦理规范。根据各类公共管理组织对于社会大众生活的影响程度,制订不同的伦理考核标准与道德规范,拓展公共管理伦理体系的层次和覆盖范围。加强公共管理组织伦理的研究力度,充实公共管理领域伦理精神教育内容。针对公共管理组织及其管理者在对待自身利益和社会利益时采取不正当态度这一问题,要从加强组织文化建设与提升公共管理者个人道德素质这两个方面来促进不道德行为的减少。为此,要在公共管理组织的监督上下功夫,同时加强对于公共管理者的道德约束与考核。伦理建设要有针对性,不应将适用于一般组织的伦理考核标准运用于公共管理组织。要尤其强调公共组织管理者的道德责任感和对正义事业的投入以及廉洁自律情况,通过伦理教育与管理手段约束公共管理人员的私欲。在公共管理伦理精神及其相关的教育制度建设中,要与时俱进、有选择地保留传统社会形态中形成的伦理思想,如儒家文化中的仁、义、礼、智、信、廉、耻,并明确这些范畴在当代社会背景下的具体内涵;同时批判地吸收国外的公共管理伦理思想,如西方伦理学中的善、幸福、德性、快乐、勇敢、大方、大度、温和、友善、诚实、机智、明智、自制、坚强、自爱等伦理范畴。在建立公共管理伦理体系时,要把崇尚美好行为、善良与公正行为结合在一起进行思考[9],使公共管理人员成为公平正义的真正实践者。
2.加强公共管理领域伦理环境质量监控
现阶段我国正处于社会转型时期,与公共管理相关的活动不断增多,因此要不断加强公共管理领域的伦理质量监控,以减少社会环境中功利性因素对于各类公共管理组织的影响。建立覆盖整个公共管理领域的伦理环境质量监控体系,对于政府部门的行为、事业单位的行为、一些具有经济利益的公共管理组织的行为,提出与其职能性质相一致的伦理要求并对其实施效果进行客观评价。以行业协会为平台加强对于危害公众利益的公共管理行为的监督,对有维护公共管理义务但不履行职责、部门及个人制订严厉的惩治措施。在公共管理伦理精神建设中注入理性精神和民众意志,提高公民参与社会治理和进行民主决策的意识,制订反对腐败的长期战略。[10]公共管理组织要在约束个人利益的同时,谋求公众利益的最大化,为社会提供优良的公共产品和服务,依法解决各类社会问题,使社会大众之间的交往伦理化、秩序化。针对社会转型时期各种外在诱因对公共管理组织及其管理者的伦理道德所造成的冲击,应当建立起能够覆盖公共管理活动各个方面的道德规范体系。建立能够在决策中充分体现公共意志的民主化、科学化的管理机制,要求公共管理人员在工作作风上要体现出公正、公道、平等、依法办事并控制自身欲望的基本素质,使他们在对待个人利益上能够体现出节制、适度,在对待公众利益上能够体现出具有实践精神、慷慨对待弱势群体。让诚信意识、责任意识、法治意识、廉洁意识深入到公共管理人员心中,把主动承担社会责任作为对公共管理组织及其管理人员考核的重要依据,强化公共管理组织岗位的非经济性特点,以服务型管理取代统治型管理,提倡在法制精神指导下的公民自由权,在公共管理组织中实施以道德为评价标准的人性化管理。
关键词 ：公共管理伦理；伦理失范；伦理建设
一、我国公共管理伦理失范的表现
公共管理伦理失范是公共管理权力的异化现象。它的表现形式有很多，根据公共管理伦理的内在结构，可具体概括为两种。
1.意识失范
主要表现为公共管理主体的政治理念不坚定，公共管理活
动中若出现困难，这类主体会摇摆不定，没有形成正确的权力价值观，他们缺少较高的政治理想。在道德认知方面，官本位理念却愈发占据主要地位，公共管理主体的以民为本的理念逐渐降低。
2.行为失范
公共管理伦理的行为失范主要与腐败有关，大致可以分为以下几种：政治性失范，经济性失范，组织人事性失范，渎职性失范，社会公德性范。虽然这五种失范行为表现形式各有不同，但是都是权力使用者放弃公共权力的公共性，公共公权力进行私人动，实现个人利益。
二、我国公共管理伦理失范的形成原因
1.公共管理人员在对待个人和群体时的态度标准不一致
内因决定事物的发展方向和本质。我国公共管理伦理失范的深层次原因在于公共管理人员在对待个人和群体利益时所采取的态度标准不一致。公共管理伦理失范的根本原因是人们的思维，人们思想逐渐对公共利益淡化，而动机产生的原因是以公共管理组织和管理人员的伦理水平过低为前提的。伦理水平的过低现象一般是由组织和管理人员所信奉的价值理念来决定。管理人员的价值理念的形成是收到家庭生活环境和受教育环境等因素的影响。公共管理组织和管理人员在自身的人格素质上应该具有以下能力：关爱他人、尊重他人，并且关心公众利益和幸福感，拥有一定的道德上的自我控制能力和社会责任感。公共管理组织和管理人员在面对个人利益和社会利益时，采用的不正当态度，根本原因分析，首先是公共管理组织的任务、宗旨与社会所需要的不一致导致偏差的出现，例如，公共管理人员录用上偏差，只是观察了应聘者的能力水平等客观的考查，而没有注重对应聘人员的自身素质的考核；第二就是公共管理人员在管理工作中降低了对个人的要求。
2.公共管理环境中不同的刺激因素
加强伦理失范的外在力量主要是公共管理环境中的刺激因素造成的，环境中的不同的刺激因素，有些来源于内部环境，有些来源于外部环境，譬如经济、政治、文化各个方面对与公共管理组织和管理人员逐渐的影响。内部环境对其的影响，形成的基础是组织传统文化和文化的内容。公共管理组织基本是非营利性质的组织，它的管理人员基本上是不受社会团体的利益所影响左右的，可是当今社会的发展，到时各种利益不断向其冲击，再加上这些管理人员受到自身素质的束缚，会有一定的影响。
3.公共管理伦理思想建设和教育问题建设速度过慢
目前的经济发展阶段，尽管传统的公共管理伦理准则不断的受到打击，可是依旧有很大的社会群众基础，公共管理组织这些旧的伦理标准时，也只看重履行并不注重发展与延续。目前，许多国家的经济发展迅速，但是公共管理伦理建设教育建设的速度却十分缓慢，这是造成公共管理伦理失范的一个十分重要的原因。由于我国的公共管理伦理和对应的教育建设较经济发展缓慢，不能满足实际需要，尤其是在这个人口流动性强、城市化速度飞快、社会群体对公共服务急迫需求的特殊时刻，公共管理产品供应渠道过于单一是导致生产和消费间伦理冲突重要原因。
三、应对我国公共管理伦理失范的措施
1.加强公共管理伦理的作用领域及规范
目前我国公共管理活动所覆盖的不断扩大，因此，相关的政府机构应该加强对公共管理活动的作用，逐渐明确公共管理活动的作用领域和相应的伦理标准，将针对公共管理体系的伦理要求同针对公共管理人员的伦理要求区分，并明确受公共管理活动所影响的社会受众的公共伦理标准。根据不同公共管理体系对于社会受众生活的影响程度的不同，拟定出不同的伦理标准和道德标准，加大公共管理伦理的涉及范围。增强公共管理组织伦理的研究深度，在公共管理体系和管理人员在面对个人利益和公共利益时，所采取不同态度这一现象，可以从增强文化建设和提高公共管理人员的个人道德水平等方面来减少不道德行为。所以，我们要加强公共管理体系的监督，并着重提高公共管理人员的道德束缚。
同时，伦理建设需要一定的针对性，不要将一般体系的伦理考核方法应用在公共管理体系中。重视公共组织管理人员的社会责任感和自身廉洁自律情况，通过教育与管理等方法来指导公共管理者正确控制个人欲望。公共管理伦理精神和教育体制完善过程中，需要进步和有选择性地保存传统的伦理思维，比如儒家文化中的一些思想，需要明确其范畴在当今社会环境中的显示意义；与此同时，要大胆的批判吸收外国优秀的的公共伦理思想，比如西方伦理学中的善良、快乐、大度、诚信、机敏、坚强等伦理因素。公共管理伦理体系中，需要将把良好的行为、公正的行为综合在一起考虑，使公共管理者成为公平正义的实践人员。
2.强化公共管理领域的伦理监控
我国公共管理在现阶段的社会活动日渐增多，所以要加强公共管理体系的伦理监管，从而减少某些功利因素给各种公共管理组织造成不必要的影响。建设完善一个覆盖公共管理领域的伦理监管系统，对各政府部门以及有经济性质利益的公共管理组织，提出一个和其功能一致的伦理要求，同时并对其实践效果进行客观公正的评判。建立一个行业内部的平台，加强对损坏公共利益的公共管理行为的监管，对不履行公共管理工作的，部门和个人要建立一个完善的、严格的执行措施。在公共管理伦理建设过程中加入公众思维，加强公民参与社会管理以及民主决策的思想意识，制订一个长期确实有效管理方针。公共管理部门要约束个人的利益，并且为社会大众追求更大的利益，为社会群体提供一个良好的社会服务，处理不同的社会问题，让各群体间的交往更合理化。
目前，由于出现许多外在的因素，导致公共管理组织和管理人员的伦理日渐缺失，所以，我们应该建立一个可以涵盖不同公共管理活动的伦理规范系统。建立一个可以在决策中表现出公共思想的民主、科学的公共管理体制，这就要求公共管理者在工作上、处事上表现出一个公正、公平、平等、法治和严格自律的一般素质，让管理者可以在面对个人利益时，表现出一种自我控制、适度适当，在面对公共利益时可以表现出一种实践、公正公平对待弱势群体。让诚实意识、责任意识、廉政意识等思想深入到每一个公共管理者思想中，将主动承担社会责任当成是对公共管理组织和管理者考察的一个必要依据，重视加强公共管理岗位上的非经济性特征，用服务式管理代替统治式管理，倡导在法制意识指导下的公民自由意识，在公共管理组织中用伦理作为一个评判考核标准。
3.加快伦理建设速度塑造道德模范
公共管理是一种社会管理，向社会人员提供一种社会制度安排。公共管理组织的目标是需要满足社会受众对美好事物的追求。由于公共管理组织不提倡以经济利益为中心的功利性质目标，需要注重同公共利益有密切关系的产品的供应，所以对于所有管理机构及组织者的所付出与得到一定情况下不可以通过经济利益来衡量，有时其工作业绩因为非显性、长期性的原因，并不容易得到社会认同感。所以，需要根据不同的组织提供服务的特性，来进行针对性的宣传引导。通过塑造各组织和其管理人员的道德人格模范楷模，从而扩大公共管理伦理的公众影响。公共管理伦理制度规范化的过程中，需要将规范同已出现的公共活动和新的活动结合在一起，在管理战略层次上思考公共管理伦理问题。明确各种公共管理领域的管理者，并对管理模式、管理观念、服务标准等做出一个切实可行的规定。
公共管理伦理需要具有一定的文化厚度。公共管理是群体活动，管理模式会影响公共管理伦理的现状，正确的组织管理会有助于公共管理的建立，因为意识、认知、情感等管理文化因素组成了管理模式。在正义的管理组织文化之中，不正义的行为会被更正，正义的管理行为可以被加强。公共管理需要做好文化，树立公共品牌。加强廉洁、忠诚等文化建设，建立一种正义的文化，可以营造一种合理的环境，培养正确的公共管理，作为一个社会成员应该有一种协调人和人的规范能力的素质，形成一个约束体质和优秀的管理形式，让其明白应该具有的责任，可以承担的责任，公正地执行公共管理的职责，建立一种公共管理公信力。
参考文献
[1]杨春贵.转型期我国公共管理伦理的失范及对策[J].学习月刊，2009(10).
[2]纪霞.公共伦理道德的失范与构建[J].行政论坛，2006(06).
1. 公共管理体系
一般认为，公共管理和公共管理学是有所不同的，前者着重研究实践活动领域，后者则着重研究理论领域。为了研究方便，本文不做严格的区分。
在我国，“公共管理”出现并广为使用只是近几年的事，虽然在解放前我国就引入了行政管理学的研究，但是在解放后，1952-1953 年的全国高校调整中，撤消了政治学的有关学科，行政管理学也在其中。直至 1979年底，行政管理学的研究才得到恢复和重建。后来国务院相关研究机构，修订了学科专业目录，将行政学、公共行政学，行政管理学从政治学归划到公共管理学中。从此公共管理学的研究体系才算正式形成。
所以在讨论公共管理的问题时，不仅仅要解读公共管理的体系构成，还要涉及行政管理学、政治学，行政学等相关的学科与行政管理关系，但国家有关部门对学科门类的编订，将公共管理学归属到管理学的门类中，似乎这个问题已经有了定论，所以本文对这个问题不做太多的讨论。
本文着重讨论的是行政和管理之间的关系、行政管理和公共管理的关系还有公共管理体系这三个问题。
1.1 行政和管理的关系
管理和行政体现在人类社会活动同一过程中的两方面，简而言之就是只要有人类存在的地方即要有管理，试析公共管理体系与公共道德体系宋 鑫(浙江海洋学院，浙江 舟山 316022)又要有行政。而与管理不同，行政天生就具有“公共性”，一般的行政事务微观的主体要两个人以上。在传统社会中，行政就已经存在了，只是那时的行政性质和现在的国家社会行政有区别而已。而现今管理与行政遍及整个人类社会，二者究竟是什么关系，是等同，并列还是包含隶属的关系，值得深入研究。一般来讲管理是侧重在特定的组织内，通过计划，组织、控制和分配各种资源，达到组织的目的，可以细致到具体事务的处理上;而行政则是比较宏观的，侧重于对全局的战略行动处理。马克思说，行政是国家的活动，掌握国家政务和公共社会资源活动。根据马克思的这一观点，国家在社会产生时位置就在社会之上，因此，国家行政具有宏观性，涉及到谁执政，如何执政等问题。当我们把行政定位在对全局重大事件的把控上，“行政管理”就有了特定内容和新的关系。经过学者的多年研究，将行政和管理关系界定为：行政层级与行政性质成反比，而与管理性质成正比。即行政层级越高就越具有行政性质，而具有较少的管理性质。从横向上看，往往领导职位上的公务员更具行政性质，而非领导职位的公务员更具备管理性质。我国政府经常在行政管理中出现的不该管，管不了的事情，和不同部门的推诿、扯皮现象，都是由于在理念上没有清楚的划分行政管理角色所造成的。
1.2 行政管理和公共管理的关系
行政在天生就具有“公共性质“，夏书章认为行政管理学，实际的英文原文就是公共管理学，从这个角度看，行政管理和公共管理本质上是一致的。但是行政管理和公共管理在某些方面仍然存在着一些差异，这些差异表现为以下几点：
从学科分类上看，行政管理属于二级学科，公共管理属于一级学科，显然不能把他们等同看待，他们在学摘要：公共管理和公共道德在构建和谐社会主义道路上是不可或缺的，但是对于什么是公共管理和公共道德体系，怎样建设公共管理和公共道德体系，在当今的学术界一直悬而未决。本文解释了什么是公共管理和公共道德体系，怎样建设公共管理及公共道德体系，使他们在社会发展中起到应有的作用。关键词：政府 公共道德 公共管理科内涵和外延以及研究的主、客体内容都是不同的。从静态维度看，公共管理和行政管理都有广义和狭义之分。公共管理在狭义上指的是公共管理中政府的管理，而在广义上指得不仅限于政府工作;行政管理在狭义上是仅指政府的管理，而在广义上非政府的机构也具有行政管理的职能。从动态维度上看，行政管理是先于公共管理行动的，公共管理是行政管理的未来发展及展望。公共行政是在近代社会中发展起来的，在未来的社会中，行政管理超越公共管理的范畴，但属于行政发展的两个阶段。公共管理是由公共行政发展而来的，在未来的社会发展构成中，公共管理中又会形成行政的形式和内容。
从价值取向上看，行政管理和公共管理行政管理在实质上是有区别的。中国行政管理学有三大学派，夏书章派，郭济学派和欧阳雄飞派。其中郭济学派的影响比较大，曾经掀起了一阵“公共管理学”热潮。但此学说认为世界上没有“公共管理一说”只有少数人对多数人的管理，这是对公共管理学的曲解。各个学说知识讨论的侧重点不同，没有本质的区别。实际上，公共行政和公共管理都突出了管理的“公共”性，不同点在于侧重行政还是侧重管理。其实从实践的角度上看“公共行政管理”是既有管理又有行政，可以作为行政和管理之间的媒介。
1.3 公共管理体系
以当下中国的来看，以政府为主体的公共管理是值得提倡和发展的。从政府为主体到社会为主体公共管理的历史进程中，我国政府作为管理的主体和主导作用还尚未完全发挥。公共管理是相对私人管理而言的，一方面私人行政管理是不属于国家和政府的管辖范畴，如果越界管辖会侵犯到私人的利益;另一方面，私人行政和私人管理，以及非政府组织，也有公共事务，对这些公共事务的管理也可以称作“公共管理”。公共管理可非为三种类型：第一种是国家机构的行政管理，它具有权威，广泛，多样的特点，第二种是私人行政和私人管理组织结合体，它其实是放大了的私人管理;第三种是非国家机构的公共组织。我国现在并长期处于社会主义的初级阶段，现在效仿其他国家公共管理体系的多元化是不合时宜的，所以必须要加强以政府为主导，发挥政府在公共管理的参与主体性和不可替代性，这是符合我国道德体系和社会发展水平的。
2. 公共道德体系
道德可以分为社会道德，职业道德，家庭道德等等，人们通常把社会道德称之为“社会公共道德”或者“公民道德”简称“公德”，但是本文中研究的公共道德是基于社会管理体系的，不同于公德。公共管理的体系类型决定着公共道德的体系和类型，有什么样的公共管理就有什么样的公共道德。政府行政管理必然会存在相对应的公共道德，政府公共道德属于职业道德的一种。政府在公共管理和社会服务中要履行的职能包括社会管理和阶级统治，这导致了政府公共道德的特殊性。这种既体现了社会阶级属性又体现了社会管理的综合道德，叫做行政管理的公共道德或者叫做道德的公共性。它在公共道德体系中起着表率和示范的作用，无论正负方面都影响重大。
张康之教授指出公共管理是建立在经济学、管理学基础和伦理道德基础上的，公共管理活动是一个比较特殊的职业活动，公共管理的目的是公共利益的实现。在所有的社会活动中公共管理是直接服务于公众利益的，所以，在公共道德素养是公共管理中最具现实意义。不论是公共利益的保障方面，还是社会生活的指导示范意义方面，公共道德都发挥着直接的作用。
通过本文对公共管理的阐释，认同陈庆云先生的三级公共管理体系，认为公共管理体系分为三个部分，那么公共道德就应该分为政府道德，非政府的公共组织的道德和公民道德三方面。从公共管理各种类型的角度上来看，公共道德体系主要分为两个方面：其一是国家机构的政府以及私人的行政管理道德以及作为政府公共职能的公共行政组织管理道德的宏观公共道德体系，或者叫宏观道德生态，这种体系下公共道德的承担者因为公共行政和公共管理而变得多元化了，如同政府不是公共管理的唯一主体一样。其二就是政府行政所承载的道德体系，它主要有四个内容组成，分别是：政府的理念、制度、体系和组织结构。
所谓以德治国，主要是指以德治人，尤其是政府的公共行政人员。相对于政府公共管理人员的公共道德相比，公共道德化的政府里面，机构设置，政策制度，决策更具根本性。只有通过全面道德化的政府建设，制度建设，组织建设、决策建设，才能使政府工作人员将道德牢记于心，行为和行政管理工作更具道德化，更好的为民谋利。
关于西方学者对公共管理的看法上的分歧暂且不谈，仅就中国学界的研究来说，我国早期历史文献中的“行政”是指管理国家政务。当20世纪80年代行政学在中国恢复时，学者们提出：行政管理是伴随着国家而出现的，有政府才有行政管理。行政是行使国家权力的管理活动，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。也有一些学者认为：把行政确定为国家机关的管理活动，不仅更符合汉语中行政概念的本意，而且也符合我国宪法对行政概念的界定。长期以来，我国学界主流观点是把“公共行政(publicadministration)简称行政，是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。这一含义表明：行政的主体是政府，而不是其他社会组织”，“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。（注：曾明德，罗德刚：《公共行政学》，北京：中央党校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限，因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员。”（注：张梦中：“美国公共行政（管理）历史渊源与重要的价值取向—麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录”，《中国行政管理》，2000,(11):44.）人们今天所讲的公共管理，与名义上称之的“行政管理”，而实际上的“政府管理”不同，公共管理的主体不仅有政府，而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织。政府管理与公共管理是两个不同的模式。公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需若干配角。
20世纪80年代前后，西方不少发达国家均出现了大规模的政府再造运动。与之相伴随的“新公共管理”，其实践背景正是各国的行政改革及其政府的再造运动。
正因为如此，台湾学者詹中原教授在他主编的书中，加进十分醒目的副标题，即《新公共管理：政府再造的理论与实务》。詹教授在书中写道：“了解新公共管理的发展历程及内涵，我们可以发现，公共管理是公共行政学科发展的一部分。”“无论就理论及实务而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范内涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理论与实务》，台北：五南图书出版社，1991.1.）作为特定历史范畴，无论是从内容还是究其实质，把“新公共管理”的研究看成是公共行政学的分支内容是可以理解的。但绝不能把“新公共管理”与我们所讨论“公共管理”混为一谈。
二、公共管理学是一门新学科
既然传统行政学的研究对象是以政府管理为基本内容的，那末从前面的分析可知，以公共管理为基本内容的一门新学科的建立已势在必行。
正如建立企业管理（学），以此去研究企业管理活动中的一般规律一样，不论是政府还是非政府的公共组织作为管理主体，人们都可以从他们对社会公共事务的管理实践中，找出关于研究公共事务管理的一般性规律，这些规律构成了公共管理学的基本内容。诚然，它也会包括政府管理学的内容。企业管理学与公共管理学，有它们共同的规律，这些规律构成了作为研究所有管理活动规律的一部分，但它们也有由于各自研究领域的不同而获得的特殊规律。探求公共事务管理活动中的一般性规律，实际上在传统的行政学中早已开始。不过人们误以为政府管理学的理论与方法是它的全部内容，而这些理论与方法基本上是以“政府为中心”所总结得到的。
作为独立的新学科，公共管理学的理论研究框架是什么？它与公共行政学的研究框架有何异同？构成它的基础概念又是什么？等等。在编写《公共管理学》教材时，所有这些都要求我们必须回答，否则《公共管理学》与《公共行政学》会无实质性区别。
公共管理包含着两方面要素：管理性与公共性。从管理性分析，法约尔等早就指出，为实现管理中高效，需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段，达到资源的有效配置。这样，“管理是通过计划、组织、控制、激励、和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达到组织目标的过程。”毫无疑问，公共管理中需要研究计划、组织、控制等问题，但人们已从大量的《管理学》著作中对此非常熟悉。从公共性分析，对社会公共事务实施管理的主体（政府与非政府公共组织），他们拥有着公共权力，承担着与企业目标不同的公共责任。这些目标是有效公平地向民众提供公共产品（服务），维护社会的公共秩序。为了实现目标，公共组织需要不断制订与实施，旨在有效增进与公平分配社会公共利益的公共政策（广义）。为了保证达到这些目的，需要强化公共监督，倡导高尚的公共道德。因此，对公共管理可从两方面定义：
从区别企业管理与各种形式的私域管理出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织所进行的、不以营利为目的，旨在追求有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。”定义的前半部是区别企业管理，定义的后半部是区别非企业化的私域中一切形式的管理。
从公共管理所包括的基本内容出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动。”
同样，公共管理学可以定义为：“公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。具体地讲，它要以那些拥有公共权力的公共组织，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动为基本研究对象，它是一门实践性、综合性与操作性很强的新学科。”所以，公共管理要研究如下基本内容：
公共管理的基础理论，公共管理系统公共利益公共权力公共责任公共问题公共决策公共产品（服务）公共资源管理公共项目管理公共监督公共道德法与公共秩序战略管理公共管理的基本职能（计划、组织、控制、协调、激励等）公共管理的改革与发展
三、研究公共管理的意义
在我国，从名义上称之的“行政管理”，而实际上的政府管理（包括政府对自身与社会两个方面的管理）走向公共管理，这确实是理念上的一场变革。从这个变化中，人们容易注重到两个方面的内容：一是管理主体从仅由政府发展到包括政府、非政府公共组织在内的多元化主体；二是政府把一部分对社会公共事务管理的权力，下放给社会非政府组织，甚至部分公共产品允许私人企业生产。这些结论基本上属于“新公共管理”的理念。
我们认为，推行公共管理实践的发展，开展公共管理理论研究，更大的意义是推进公共管理的社会化。我们不能从“政府中心论”出发看待这场变革，而要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。具体地讲，现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。政府不仅要下放权力，更多地是要认真考虑还权于社会，还权于公民。在高度集中的计划体制下，政府权力太大，剥夺了大量应属于社会的权力，造成了社会自我管理能力的大大萎缩，使得在如何发挥政府功能与社会功能方面形成巨大反差。
我国经济体制改革、行政体制改革与政治体制改革所面临的对应目标，应该是经济改革的市场化、公共管理的社会化与政治发展的民主化。经济市场化取向，人们对此已有了共识。而行政体制改革基本上还停留在政府机构的改革上，更多地是从政府自身需求安排的，没有形成政府与社会较好的互动关系。这样，政府职能定位很难跳出自身设定的圈子。不实行公共管理的社会化，我国行政体制改革就不会彻底。
社会的共同事务应由社会自身来做。由政府独家包揽一切对社会事务实施管理，并在缺乏健全的监督机制，由此所带来的教训是极其深刻的。否认政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是错误的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中几个技术性问题
既然公共行政研究的实质是政府管理，它与我们所讨论的公共管理是有区别的。而我国研究生专业目录中，把一级学科定为公共管理，二级学科中包括了行政管理，MPA项目又把人们以往经常译为“行政管理”的一词改为“公共管理”，那末为了防止混乱，又能与国际接轨，我们有如下建议：
1.把研究生专业目录中的二级学科“行政管理”改为“政府管理”，英文是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？
2.把研究生专业目录中的一级学科“公共管理”译为"PublicAdministration"，与MPA的译法相同。
3.在中文译为英文的过程中，凡涉及到“行政管理”一词时，是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一词时，均译为"PublicAdministration"。
公共管理，译自英文“Public Administration”，因而，有的学者也将其译为公共行政、行政管理等。自1887年美国学者威尔逊发表文章《行政管理学之研究》一文，主张政治与行政分离以来，公共行政作为一门独立的学科，获得了快速而长远的发展。公共管理是公共行政的一个分支学科。1991年在美国举行的公共管理学术研讨会是其产生的标志。自此之后，公共管理学、公共行政、公共政策分析其同组成了公共部门管理研究的三大方向。
王乐夫等人认为：公共管理学是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理学研究的核心关系主要有三对：公平与效率、政府与市场、政府与社会。其中，公平与效率是政府处理自身与市场、社会关系的前提，是三对关系的核心。
一、相关概念
(一)钟摆效应
钟摆，原指时钟机械的一个部分，通过左右摇摆产生动力以转动齿轮，进而使指针匀速转动以指示时间。后来，学者将这种现象运用到政治学研究领域，用以解释某一阵营在一次选举中获胜后，会因为选民不想一党独大的心理，而使得该阵营在下次选举中容易失败的政治现象，即钟摆效应(Pendulum Effect)。在公共管理学中，同样存在以“公平”与“效率”为两端的钟摆效应，“公平至上”还是“效率至上”的问题总会在一定的时间内被反复讨论，并各占上风。
(二)公平与效率
对于公平，较一致的观点是将其视为一种价值判断和行为规范，在这种价值判断及行为规范下，公民基本上能够实现权利、义务、经济、机会等各方面的一个相对均衡。因此，公平不是绝对的平均、平等，而是一个相对的概念。在某些方面公平还可以理解为是一种心理感知，很难被量化。
效率，属经济学范畴，是指资源的有效使用与有效配置。效率可从宏观及微观两个方面去理解。宏观的效率是指整个社会的资源是否得到了合理配置、有效利用，社会财富是否因此而得到增加;微观的效率则是指生产要素的投入与产出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。
公平与效率，二者相辅相承，既对立又统一。公平需要效率来保障，而效率则需要公平来体现。但同时，公平与效率又难以共存在。就公共管理而言，没有绝对的公平，也没有绝对的效率。因而，公共管理的目标总是在公平与效率之间徘徊。也因此，公平与效率的关系也成为公共管理学所要研究的核心关系。
二、公共管理理论发展过程中公平与效率的钟摆效应
自1887年美国学者威尔逊发表文章《行政管理学之研究》一文，标志着公共行政或公共管理作为一门独立的学科开始发展以来，公共管理理论对于公平或效率至上的讨论大致可以分为四个阶段：第一个阶段为传统公共行政理论阶段。这个阶段主张政府工作的科学管理，提倡效率;第二个阶段为新公共行政理论阶段。这一阶段主张政府的职能在于社会职能，强调公平;第三个阶段为新公共管理理论阶段。这一阶段主张发挥市场的作用及政府优化，强调效率;第四个阶段则是新公共服务理论阶段。这一阶段的主张再次回到公平。由此可见，公共管理理论关于公平与效率的讨论大致经历了“效率—公平—效率—公平”的过程，并将公平这一主张延续至今。
(一)传统公共行政理论
传统公共行政理论强调行政的独立性，追求行政的有效性。其代表人物为威尔逊、韦伯和泰勒。
威尔逊提出了政治—行政二分的观点。他将政治与行政割裂开来，认为政治的重点在决策，而行政则是执行，行政可以独立于政治之外。这一主张为公共行政学的建立提供了必要性。韦伯的学说为公共行政学的创立提供了理论框架。他认为，任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础的，且其组织成员之间存在着下级服从上级的合法性。因而，官僚制是实施统治是合理的形式。科学管理之父泰勒提出的科学管理理论，则为公共行政科学化、技术化的发展起到了推动作用。
三人的理论学说共同推动着公共行政学作为一门独立的学科发展，并使得公共行政开始着力于专业化、普遍化的管理原则和管理方法的研究，且将研究重点放在了管理的标准化、程序化及权力的合法化。这些研究或主张最终都使得公共行政往效率的目标前进。
传统公共行政理论虽然在推动管理科学化、权力合法化方面作出了较多的贡献，但在老问题还未解决新问题又不断出现的社会局面下，则显得无能为力。在民众对政府的质疑声中，新公共行政理论提出了政府应承担社会责任，政府进行公共管理的目标应是公平。
(二)新公共行政理论
新公共行政理论的代表人物以美国行政学家沃多克、弗雷德里克森等人为主。
1968年9月，在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行的以寻求公共行政发展方向为主题的研讨会，标志着新公共行政理论的开端。弗雷德里克森的《走向一种新的公共行政学》一文及其著作《新公共行政学》，以及新公共行政理论代表著作《公共行政的精神》等，集中体现了新公共行政理论的观点。
新公共行政理论认为传统公共行政理论过多地强调权威与效率，没有承担起社会责任，也没有对公民需求加以考虑，于是造成了政府与公民之间的对立。鉴于此，新公共行政理论强调公平与民主，认为政府在追求效率的同时，应对公众负责，应考虑公民的需要，并以承担社会责任、实现公平为最终目标。基于此，新公共行政理论主张行政机构应进行相应的变革，建立一种有回应性、参与性的民主行政机构。
与传统公共行政理论最大的区别在于，新公共行政理论更注重“公共”二字，其对社会公平、政府社会责任、民主行政等价值的追求，使得公共行政学研究的范围扩大、内容增多，极大地推动了公共行政学的发展。遗憾的是，新公共行政学并没有在公共行政学研究的进程中成为主导范式。一是由于其自身缺乏概念和理论上的连贯性;二是由于其倡导的社会公平、社会责任等，过于理想化。但在后续的研究中，其对“公平”的追求仍为新公共管理理论、新公共服务理论等提供了可借鉴之处。
(三)新公共管理理论
以管理至上的“新公共管理”学说是近现代以来指导欧、美地区政府改革的重要思想。新公共管理理论以奥斯本、盖布勒等人为代表，在其著作《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》一书中，详细的阐述了新公共管理理论的观点与主张。
新公共管理理论，常与“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场为导向的公共行政”等词、句紧密相联，可见其主张、学说与市场紧密相联。但与公共选择理论关注政府与市场、社会的关系，主张以减少政府干预、发挥市场作用来解决问题的观点不同的是，新公共管理理论关注的重点仍是政府公共部门的内部。该理论主张通过市场机制来完善公共组织部门的管理。管理的自由化和市场化是新公共管理蕴涵的两大基本理念。管理的自由化要求公共组织减少烦琐、不必要的规定、约束和制约，让管理者来管理;管理的市场化要求公共组织引进竞争机制以提高工作效率，并借鉴市场化的管理手段优化公共组织的管理。新公共管理理论的主张，具体表现在十个方面：
第一，起催化作用的政府：掌舵而不是划桨;
第二，社会拥有的政府：授权而不是服务;
第三，竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去;
第四，有使命感的政府：改变照章办事的组织;
第五，讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款;
第六，受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要;
第七，有事业心的政府：有收益而不是浪费;
第八，有预见的政府：预防而不是治疗;
第九，分权的政府：从等级制到参与和协作;
第十，以市场为导向的政府：通过市场力量进行改革。
新公共管理理论是学者们根据欧、美等地进行政府改革的实践，总结其经验而形成的思想。它将政府从公共服务提供者的角色中解放出来，转而担任公共服务促进者、购买者、参与者或监督者等多种角色，在大大提高了政府提供公共服务的效率的同时，对缓解政府财政危机也起到了很大作用。因而，新公共管理理论对欧、美等地的政府改革产生了重要的影响，甚至延续至今。
但新公共管理理论仍遭到较多的争议，尤其是其引入竞争机制的观念使得较多的学者认为这会对社会公平、正义等带来损伤。而在众多的批评声中，主张在以公民为中心的治理系统中重新定义政府角色的新公共服务理论开始占据有利地位。
(四)新公共服务理论
新公共服务理论是在对新公共管理理论反思的基础上形成的，其代表人物以罗伯特·登哈特夫妇等人为主。新公共服务理论认为，公共管理者在进行公共事务管理及执行公共政策的过程中，所应承担的职责既非划桨也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回应力的机构，以向公民提供服务及放权为主要工作职责。其主要观点集中在七个方面：
第一，政府的职能是服务而不是掌舵;
第二，公共利益是目标而非副产品;
第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性;
第四，为公民服务，而不是为顾客服务;
第五，责任并不简单;
第六，重视人，而不只是重视生产率;
第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。
新公共服务理论是建立在对新公共管理理论反思和批判的基础上，它虽然对新公共管理理论的内容进行了批评，但同时也保留了其优秀的部分。新公共服务理论承认新公共管理理论在政府改革方面所存在的重要意义，但同时，它又对新公共管理理论所存在的不足进行了补充、修正。新公共服务将公民参与、公共利益等纳入公共管理的范围，并对政府的角色给予了重新的定义，将政府定位于战略管理的地位，从而拓宽了公共管理的深度和广度，并将政府从细琐的事务中解放出来，对公共管理进行宏观规划，使公共服务的提供更具合理性、有效性，更贴近公民的需求，更接近“公平”这一最终目标。可以说在某种程度上，新公共服务理论在考虑公平的同时，对于效率同样给予的重视。
三、结论
关于“效率至上”还是“公平至上”，在各个历史阶段的各个理论，均给出了相应的答案。我们也可以看出，不论是“效率至上”还是“公平至上”，总会随着经济社会的变化，政府职能的重新定义而有所改变，就如同钟摆一样，来回摆动。但与此，我们也可以发现，不同理论的学者们虽然在公平与效率的重视程度上有所侧重，但如何兼顾两者则是学者们更加热衷的话题。如新公共服务理论虽然不赞成新公共管理理论注重效率的观点，但它在自己的理论观点中，仍肯定了效率的作用，并考虑将效率与公平结合，以实现公共管理的最佳状态。
相信在今后的讨论，是“效率至上”还是“公平至上”仍将是公共管理学者讨论的热点话题，但如何将二者结合、兼顾，想必是公共管理学更加热门的话题。就如同钟摆一样，在来回摆动之后，终会归于平静。
〔关键词〕新公共管理；公务员制度改革；制度创新
〔中图分类号〕D630.3〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2012）03-0081-05
一、公共行政的新范式：新公共管理
西方的国家公务员制度，也即文官制度自19世纪中后期开始逐步建立起来，到20世纪则构成了西方各国公共行政管理以及官僚体制的基石。然而，随着西方各国由工业社会向后工业社会转变，传统的文官制度的弊端日益凸显，越来越不能够适应政府管理实践的需要。从20世纪70年代末80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大的政府改革运动，这次运动被统称为“新公共管理”运动，新公共管理运动的目标是要塑造一个更有效率、更具回应性、更负责任、更有服务品质的顾客导向型政府。作为政府改革的主要内容之一的公务员制度理所当然地也成为了这次改革的重点。
新公共管理是在批判和反思以威尔逊和古德诺的政治—行政二分理论和韦伯的科层制管理理论为基础的传统公共行政的基础上发展起来的，它的出现大大改变了公共行政的研究领域和实践，“意味着公共管理部门领域中新的范式的出现”。〔1〕我国学者将新公共管理概括为八个方面的特征：一是强调职业化管理。“新公共管理”者认为，公共组织尤其是政府必须清楚自己做什么、如何做和向谁尽责，让公共管理人员成为管理者，而不是传统的仅仅听命于别人的行政官员。二是明确的绩效标准与绩效评估。“新公共管理”与传统的公共行政的一个重要差别在于关注产出或结果，而非投入和过程。三是项目预算与战略管理。在“新公共管理”中项目预算系统取代以往的“一线项目”预算。四是提供回应。“新公共管理”则强调顾客至上或顾客导向，它通过把公民变成消费者（顾客），以市场取代政府，提供回应，满足公民(顾客)的不同需求。五是公共服务机构的分散化和小型化。“新公共管理”运动中最重要的结构性变革在于，建立执行机构或半自治性的分散机构，让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供。六是竞争机制的引入。“新公共管理”主张用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场机制，在公共部门与私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共物品及服务供给的效率。七是采用私人部门管理方式。引入当代私人部门管理（工商管理）所发展起来的管理经验、理论、方法及技术，管理主义者相信公共部门管理与私人部门管理是相似的，其差别仅仅表现为次要的方面，私人部门的管理比公共部门的管理要优越得多，效率也高得多。八是管理者与政治家、公众关系的改变。〔2〕
新公共管理在很大程度上指导了西方自20世纪80年代以来的政府行政改革。从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。〔3〕进入70年代以来，以信息技术为基础的新文明动摇并改变了原有的政治、经济和社会运动模式，官僚制的弊端也日益凸显，官僚制极端推崇理性和效率，以完备的技术性体制设计扼杀了行政人员的个性，从而使官僚制体制成了缺乏灵活性、行政人员缺乏主动精神和创造精神的刚性系统。〔4〕此外，官僚制所带来的政府部门机构林立、职能重叠交叉、机构臃肿庞大、猖獗等等也长期为人们所诟病。因此，以市场为导向，引入“企业家精神”来改造政府的新公共管理运动对西方国家的公务员制度产生了很大的冲击和影响，实际上，新公共管理在很大程度上改造了西方国家的公务员制度。
二、西方的经验：新公共管理对公务员制度的改造公务员制度是由一系列制度构成的，具体包括：招考、录用、培训、评估、奖励、晋升、退休等。本文将主要从公务员的进出制度、培训考核制度、薪酬激励制度、人事管理制度等入手，来探讨新公共管理是如何改造了西方国家公务员制度的。
（一）公务员的进入和退出制度
1.在职位分类方面，实行品位分类和职位分类优势互补。品位分类和职位分类各有优缺点，在西方国家的公务员改革中有逐渐将两者相互融合的趋势。英国1968年文官制度改革，中低级文官通过竞考也能担任高级行政职务，1971年开始实行带有职位分类特征的新的品位分类制。美国在1978年文官制度改革后，设立高级文官班子，高级文官级随人走，不受职位分类制限制，更多实行品位分类。〔5〕
2.推行聘任制和合同雇佣制，打破公务员常任制。1996年4月，英国梅杰政府所进行的公务员制度改革中，其中一项重要措施是：所有公务员都要与政府部门签订目标管理合同书，国家公务员不再是终身制；在澳大利亚，1997年5月，公务员委员会颁布了合同协议的指导性政策，除15%的老公务员是固定制的，其他均实行合同制，一般公务员一年一签；新西兰1991年颁布了雇佣合同法，公务员也实行合同制，一般公务员一年一签，高级公务员五年一签。〔6〕
