时间：2023-07-21 17:27:11
关键词：村镇；建筑工程；灾害防治；标准体系
中图分类号： TU198文献标识码：A 文章编号：
一、我国村镇建筑工程的特征及其灾害防治面临的难题
（一）我国村镇建筑工程的主要特征
1.村镇建筑工程的特征。由于经济文化水平较为落后，我国村镇的建筑工程总体的灾害防治能力较差。就我国村镇房屋建筑的结构特点来讲，村镇的房屋建筑多为木结构、石材结构、生土（木）结构以及砌砖体结构等，房屋建筑容易受到暴风雪灾害、白蚁灾害的侵袭，防震能力较差。村镇房屋建筑的结构限制了村镇建筑工程的抗灾害性能。另外，我国村镇地区经济水平较低，房屋建筑多数都是请当地的建筑工匠根据当地风俗习惯所建。建筑工匠由于自身的专业技术水平较低，房屋建造过程中抗震防灾技术都鲜少使用，导致了多数的村镇建筑造价都比较低廉、结构比较简单，且防灾害水平低。
2.影响村镇建筑工程防灾的因素。我国村镇的建筑工程在建设过程中，受地域分布情况以及村镇的经济建设水平、各聚居区的建筑形式与风俗习惯的影响，我国村镇建筑工程的灾害防治能力差异显著。同时，不同的村镇地区，各类灾害的类型与特点，以及灾害产生的影响与效应都存在的较大差异，使各村镇建筑工程所使用的防灾技术措施也存在差异。村镇的规模较小，各种可利用的防灾资源有限，因此，在村镇的建筑工程建设过程中缺乏有效的技术支撑以及防灾管理。此外，在村镇的建筑工程规划建设过程中，缺乏防灾减灾意识，且村镇中专门从事建筑工程防灾减灾技术服务与管理的企业严重缺乏，从而导致村镇建筑工程的灾害防治水平低下。
（二）我国村镇建筑工程灾害防治面临的难题
首先，我国农村城镇的建筑工程在规划建设时，科学的防灾减灾指导严重缺乏。村镇房屋建筑在建设时缺乏合理的功能布局以及建筑用地选择。多数村镇的房屋建筑受风俗习惯影响，直接选在比较危险的地段建造房屋，使房屋建筑在建设的前期，忽略了必须的建筑土地的安全评价，从而使房屋建筑长期受到各种灾害的威胁。例如，在三峡移民区村镇建筑工程的建设过程中，村镇大批的建筑工程都选建在滑坡堆积体或泥石流危害比较严重的地区，使这些建筑工程长期受到各种地质灾害的威胁。因此，村镇建筑工程建设前期的土地评价必不可少。其次，相较于城镇而言，村镇的民房与旧房的数量庞大，这些建筑普遍都忽视了防灾水平的提高，且建筑的质量非常差，建筑的抗震防灾能力相当差。再次，村镇的建筑缺乏统筹安排，且安全重视程度不高，从而导致村镇建筑工程在灾害面前更显脆弱。
二、我国村镇建筑工程灾害防治标准体系的构建
基于对以上问题的考虑，构建我国村镇建筑工程灾害防治的标准体系，要立足于建筑工程的综合防灾规划以及防灾减灾技术的要求，从规划建筑设计、合理选择建筑用地等方面提升村镇建筑工程的综合灾害防治技术，并有效结合其他灾害防治技术，构建一套适合我国村镇建筑工程特征的灾害防治标准体系。
（一）村镇房屋建筑工程标准体系的构成
为了减少在发生暴风雪灾害、地质灾害、地震、火灾以洪水灾害等各类灾害的时候产生的建筑工程的损坏，而导致的重大损失，小城镇与农村地区在土地利用、建筑工程设计、施工以及城镇规划等一系列建筑活动中采取各种措施防治灾害的活动被称为村镇建筑工程灾害防治。而村镇建筑工程灾害防治的标准体系主要是指按照村镇建筑工程涉及的各种灾害防治标准的内在逻辑联系，将各类建筑工程的灾害防治标准进行梳理、归类、配套，从而形成一套科学的灾害防治标准体系，建立村镇建筑工程灾害防治的科学秩序。一套比较完整的村镇建筑工程灾害防治体系，主要包括了通用标准、基础标准、专用标准以及综合标准四个层次。为满足以后的村镇建筑工程的灾害防治的需求，可根据建筑工程的防灾规划、建筑工程用地规划以及工程设施防灾等多各方面，构建村镇建筑工程的灾害防治标准体系，其具体框架图如图一所示。
图一村镇建筑工程灾害防治标准体系框架结构图
（二）村镇房屋建筑工程标准体系的主要内容
1.通用标准。适用的领域：对村镇建筑工程的新建、改建以及扩建中所利用的土地进行土地适宜性评价领域、村镇建筑工程建设选址领域、城镇规划领域、村镇建筑工程供排水系统以及燃气热力系统的抗灾设计、抗震设防区抗震鉴定与加固设计领域等。主要内容：明确村镇建筑工程的空间布局方法、防灾规划的具体技术要求，并提出了相应区域之内建筑工程防灾的基础设施布局。同时仔细勘察建筑工程用地潜在的危害以及用地的稳定性，并针对建筑用地特点制定相应的防灾策略。此外，还对城乡的气象灾害、地质灾害、人为灾害等各种灾害类型进行具体的灾害防治分类、村镇建筑工程建设要求以及土地利用要求进行具体规划。结合村镇建筑工程的特点，对其给排水系统、燃气系统、供电系统以及热力管网工程进行科学的防灾规划，综合评估建筑工程的抗震能力，并制定有效的抗震策略。
2.基础标准。适用领域：对可能发生的人为与自然灾害的村镇综合防灾减灾领域、基础设施防震减灾领域、建筑工程结构抗灾设计与管理等领域。主要内容：比较全面地规定抗洪抗火灾害、抗震灾害、抗地质灾害与抗风雪灾害等门类的灾害的程度与防御规划的基本术语。（如灾害分级术语、灾害程度术语等）。同时，全面规定了各种基础设施抵抗各类灾害的基本术语与防灾符号，以及防灾减灾规划的图例等。
3.专用标准。适用领域：村镇各类建筑工程的选址用地的安全性评估领域、工业用地规划领域、活动断层的探测领域以及可能发生人为与自然灾害的城镇规划、防灾规划设计。主要内容：进行建筑工程的用地的安全性评价以及规定防灾技术要求与方法、规定工业区用地与选址的防灾技术。同时，还综合评价了易发灾害的规模效应以及破坏范围，规定了村镇的长期疏散场地与避灾路径等。
4.综合标准。适用领域：村镇地区防灾勘察与管理等领域、村镇地区建筑工程结构防灾减灾设计与施工等领域以及村镇地区灾害规划、种类划分以及预防目标管理等领域。主要内容：比较全面地规定了事故灾害、自然灾害以及突发安全事件的安全强制目标及其所需技术管理要求等。
本文主要分析了我国村镇建筑工程灾害防治面临的主要难题，并在此基础上大致构建了我国村镇建筑工程灾害防治标准体系。但在标准体系的构建中还存在着诸多不足，在各标准层内容分析上还不够全面，望各位同行积极指出并加以完善。
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关键词：农村居民用地整理 城镇建设用地 博野县
中图分类号:F301.2 文献标识码:A
文章编号:1004-4914（2011）06-045-03
中国耕地资源短缺，而农村居民点用地利用率低，决定了农村居民点整理势在必行。我国有的学者对农村居民点用地现状以及存在的问题、农村居民点整理潜力的测算方法及实践进行了研究，有学者对不同区域农村居民点整理的内容及模式进行探讨，也有学者对农村居民点整理潜力和适宜性评价进行了研究，还有学者对居民点土地整理的动力、时空特征、测算方法进行了研究。居民点整理的目的是增加耕地面积以弥补由于城镇发展而占用的耕地，实现“占补平衡”，本文就城镇发展规划用地与居民点整理的关系方面做了一些工作，以供有关学者探讨。
一、村庄整理在补充建设用地中的地位
根据《全国土地利用总体规划纲要（2006―2020）》，到2020年，通过土地整理、工矿废弃地复垦、开发未利用地补充耕地分别为182万hm2、46万hm2、139万hm2，其中土地整理占土地整理复恳开发补充耕地总量的49.5%；到2020年，完成农村建设用地整理90万hm2，占全国土地整理总量的49.5%；可见，我国将来通过农村建设用地整理补充耕地占有重要地位。华北平原区属于土地整理重点区域，而河北省博野县处于华北平原的腹地，因此通过村庄整理补充由于城镇扩展而占用的耕地，使城镇建设用地增加与农村建设用地的减少相挂钩，实现耕地“占补平衡”具有重要意义。
二、数据来源
1∶5000的CAD格式博野县村庄布局图，博野县城市总体规划图及文本，其他乡镇的总体规划图及文本。博野县社会经济统计年鉴，土地利用总体规划图及文本。2009年对整个县共138个村庄村进行了详细的调查，内容包括村庄的土地利用状况、基础设施、人口、经济、社会等数据。
三、村庄居民点用地和城镇用地分析
1.博野县人口预测和城乡用地指标。根据博野县城市总体规划，到2020年县域人口、县城关镇人口和农村人口分别为28.4万人、10万人和12.86万人，规划确定县城用地指标控制在115m2/人以内，建制镇及乡政府驻地用地指标控制在120m2/人以内。到2020年，县城关镇规划居住人口10万人，人均建设用地指标110.04m2/人，建设总用地1100.4hm2；两个中心镇和四个乡规划用地供为654.563hm2。到2020年，城镇建设用地共需1754.90hm2。博野县现状城镇和乡政府驻地总建设用地面积为1281.04hm2，须占用耕地473.86hm2。
2.村庄建设用地整理潜力的测算。测算潜力主要有三种方法:以人均农村居民点建设用地标准测算潜力、以户均农村居民点建设用地标准测算潜力、闲置宅基地抽样调查法。本文基于数据的可获取性、准确性，选取人均农村居民点建设用地标准测算潜力。
根据现状居民点用地与国家规定的人均建设用地标准所形成的理论用地面积的差值来计算整理潜力。按潜力的表现形式，可分为现状潜力和规划潜力(本文考虑到数据的准确性只测算现状潜力)。现状潜力是指按现状人口、规划用地标准计算的潜力，反映的是现状人口条件下居民点整理的潜力空间；计算公式为:
ΔS1=S现状-B0*Q1 ΔS2=S现状-B0*Q2
式中ΔS1为农村居民点现状整理潜力，ΔS2为农村居民点规划整理潜力S现状为现状居民点用地面积，B0为整理后人均用地标准,Q1为现有农村人口数。Q2为规划期末农村人口数。
2008年博野县农村现状人口为17.14万人，规划期末农村总人口为12.86万人，村庄现状用地为4095.21hm2，根据国家规定的农村居民点人均用地标准，现状潜力为1524.14hm2,规划潜力为2166.21hm2。如果对整个县域全部村庄进行整理，现状潜力应该属于村庄土地整理的下限，依据规划期末的农村人口计算的规划潜力，为规划期末村庄土地整理的上限。但是到2020年整理全部村庄是也是不现实的，需要根据村庄的空间布局规律和发展规律，确定村庄规划整理的时间顺序和空间规律。整理村庄，一方面满足规划期末由于城镇扩展占用的耕地，实现耕地“占补平衡”；另一方面实现城镇体系规划和镇村体系规划的规划目标，实现城镇和村庄的合理布局。
3.城镇建设用地和村庄整理潜力的差异分析。城关镇、小店镇、程委镇、东墟乡、北杨村乡、城东乡和南小王乡城镇用地规模是扩大的，分别扩大487.74hm2、70.88hm2、6.98hm2、18.30hm2、16.79hm2，而城东乡、南小王乡是缩小的，分别缩小-59.291hm2、-27.48hm2，依据调查发现这两个乡政府所在地废弃的工厂、仓库较多，占有很大面积的土地，规划后城镇规模反而缩小。各乡镇村庄人均建设用地由大到小依次是城关镇238.69、小店镇（210.0hm2）、北杨村乡(204.6hm2)、南小王乡(202.0hm2)、程委镇(191.1hm2)、东墟乡(178.6hm2)、城东乡(175.4hm2)，博野县人均村庄建设用地为195.6m2/人。城关镇所属的村庄人均建设用地面积238.69m2/人，显著高于其他乡镇，根据调查发现这些村庄城关镇经济发展影响大，村民收入水平总体较高，很多村民到县城安家落户，导致“空心村”现象比较严重。
四、博野县农村居民点整理的时空分异
1.农村居民点整理的空间分异。根据城镇和村庄发展的规律、村庄所在区位、自然环境条件、村庄相互位置、村庄规模以及村庄的内部特征等，将村庄分为如下五种类型。
（1）撤村改居型。位于县城或镇区规划用地范围之内或临近规划区的村庄即“郊区村”，这些村庄距镇区较近，能方便接受基础设施和公共服务设施服务的村庄，规划期内要撤销村委会，将其视为一个社区对待，改设居委会。
博野县适用于社区化的农村居民点总面积为649.25hm2。本模式涉及到的村庄为17个，占村庄总数的12.3%。该类型居民点平均面积为52.12hm2，其中面积最大的为224.16hm2，属于博野镇的北白沙村；面积最小的为1.69hm2，属于博野镇的南白沙村。分布于博野县城及各乡镇的规划区外部的撤村改居的村庄，在城镇规划期内逐步搬迁到镇内和乡政府所在地居住，原来的土地复垦为耕地，以补充城镇发展占用的耕地。
（2）规划合并村庄型。地理位置相近，村庄建设联片发展的村庄，聚散成整。博野县合并村庄居民点总面积为1056.20hm2，占总面积的26%。本模式涉及到的村庄为30个，占村庄总数的21.7%。该类型居民点平均规模较大，面积均值为35.12hm2，其中面积最大的为122.14hm2，属于北杨树乡的南邑村；面积最小的为1.66hm2，属于东虚乡的北陶墟村。村庄合并能够形成一个基础设施和公共服务设施健全、具有一定的人口规模、经济实力较强、发展潜力较大的村落，既节约土地资源又便于管理，改善居住环境。
（3）整体搬迁型。存在严重环境问题的村庄，如饮用水质不合格、生活艰苦而又难以改善的村庄等，要搬迁至条件较好的地区。选定搬迁的村庄遵循以下原则：2008年底人口规模在500人以下村庄；饮用水质不达标的村庄；因重大工程措施需要搬迁的村庄；存在其他自然灾害的村庄。
博野县村庄整体搬迁的农村居民点总面积为31.38hm2，占总面积的0.7%，为博野县农村居民点整理过程中规模最小的一种模式。本模式涉及到的村庄为6个，占村庄总数4.3%。该类型居民点平均规模较小，面积均值为11.89hm2，其中面积最大的为24.16hm2，属于东虚乡的四合庄；面积最小的为1.59hm2，属于小店镇的魏庄。
博野县需要搬迁的村庄基本上分布在各乡镇中远离镇区和集市的偏远地区，而且该类型村庄占地面积小于25hm2，人口规模小于500人，使得基础设施配套难度大，成本高，资源与区位方面没有优势，进而对这类村庄采取搬迁模式。
（4）控制发展型。这种类型的村庄共38个，占村庄总数的27.5%，753.75hm2，占村庄建设用地总面积的17.6%。控制发展的村庄主要存在以下几个方面：人口在500~1000人、位于水源保护区、生活环境较差、饮水水质有问题的村庄。这些村庄需要搬迁，但规划期内难以实现，规划期内要控制其发展规模，限定其建设用地范围，基础设施相对配置较少，主要和中心村共用，将来是逐渐缩小的趋势。
（5）内部优化改造模式。内部优化改造模式，大多数为老村庄，人口多、用地规模较大、不适宜搬迁合并的村庄，依据合理布局、节约用地的原则，对村内旧住宅、闲散建设用地进行整治改造，提高土地利用集约化水平。
博野县内部整改型村庄的农村居民点总面积为2253.88hm2，占总面积的55.66%。本模式涉及村庄47个，占村庄总数的34.1%。
该模式对平原区农村居民点有很强的针对性，博野县部分村庄基本上都受到传统聚落无序性发展的影响，村庄内部农居分布零散、超过国家标准，空闲住宅或工业用地占用大量耕地形成“空心村”现象，造成土地资源浪费严重。该模式特点是注重村庄内部用地挖潜改造，对旧住宅基地，或一户多宅的宅基地，包括废弃的工业用地全部收归村集体，由村委会重新规划，达到给“空心村”减肥目的。
2.农村居民点用地整理的时间顺序。农村居民点整理的时间顺序就是对农村居民点的适宜性评价，根据适宜性评价等级进行村庄整理。
（1）农村居民点用地整理适宜性评价指标的选取。农村居民点整理是多个因素综合决定的结果，潜力研究是基础,经济条件为其提供资金支撑,社会条件、生态条件是其重要的影响因素。
按照综合性原则、系统性原则、科学性原则、可操作性原则、定性分析和定量分析相结合的原则，并结合博野县的实际区位条件、土地指标、基础设施状况、经济指标、社会指标、生态条件6个方面建立农村居民点整理可行性评价指标体系，对博野县的农村居民点整理适宜性进行评价（表2）。
（2）评价过程。以行政村为评价单元，博野县共138个评价单元,这种评价单元的划分，针对性强，有利于农村居民点整理工作的开展。适宜性等级分为：类适宜、类适宜、类适宜三个等级。
依据博野县统计年鉴(2008)、博野县各乡镇人口数据表(2008年)、博野县土地统计数据(2008)等资料，结合对每个村庄详细调查的资料，整理出16个指标的原始值，建立原始数据表。由于16个指标数据量较大，为了从众多的变量中分析出农村居民点整理可行性的整体情况，采用因子分析法对16个指标进行分析，提取能够较多地反映原始指标信息地因子作为综合因子，着重强调综合因子之间地差异显著性、独立性、不可替代性,从而使评价结果更为客观和接近实际情况。
鉴于指标间的量纲不同，为了消除数据间的屏蔽效应，有必要对数据进行标准化处理，本文采用原始数据标准差的标准化方法，其公式为:
x*i=(xi-x－)σ/,i=1,2,k,
式中x*i为上述评价指标的标准值，xi是原始指标值，x－为原始指标平均值，σ为原始指标标准差。
为使各个指标相互正交独立，采用方差最大旋转法，使因子中各个变量的系数向最大和最小两极分化。经过变换从总方差分解表中可以看出，特征值大于1的前4个综合因子的累积贡献率达到83.24%，表明其原始信息的损失甚微，因此可以认为对因子的提取结果比较理想。变换后得出的因子旋转载荷矩阵反映出各综合因子与各指标间的相关程度。
从中可以看出，第一个综合因子代表的距离城镇距离、人均农民纯收入、人均居民点用地面积、村庄人口规模等原始指标载荷系数较大，此类指标综合反映了农村的基本情况；第二个综合因子代表的人均耕地面积、单位农用地第一产业产值、人均粮食产量、从事农业与非农业人口的比例等原始指标载荷系数较大；第三个综合因子代表的距离主要交通道路距离、人均未利用地面积等原始指标载荷系数较大；第四个综合因子代表的饮用水质达标状况、道路质量。
（3）博野县农村居民点用地适宜性评价结果。博野县农村居民点适宜性评价分为三类：类适宜整理区、类适宜整理区、类适宜整理区。
类适宜整理区。是现在最适宜整理的村庄，各方面条件比较成熟，可整理出土地190.31hm2。主要涉及到三种模式：撤村改居模式，区位条件好，村改居的村庄，为了满足城镇化发展的需要，必须在规划期内给予改造整理，实现城镇发展的目标。由于这种类型的村庄用地已经归并到乡镇现状用地中，所以不记入村庄整理用地；内部优化改造模式，可整理出耕地100.56hm2，这些村庄经济实力强，经济条件好，民间资本丰厚，农民人均纯收入是博野县最高的区域，城镇化水平增长较快，是博野县经济发展最为活跃的区域，该区域是博野县农村居民点整理最为迫切也最现实的区域；村庄合并模式，可整理出耕地89.75hm2，根据调查合并村庄，其实已经连在一起，并且经济实力强，村庄规模大，整理潜力大，整合两个村的基础设施和公共设施实现共享，两个村民委员会合并为一个村委会。
类适宜整理区。类适宜整理区可整理出土地472.69hm2。该类整理区涉及5类整理模式：撤村改居模式，不计入村庄整理用地数量当中；内部优化改造模式，可整理出耕地249.16hm2；村庄合并模式，可整理出耕地102.40hm2；整体搬迁型，可整理出耕地31.38hm2；控制发展模式，可整理出耕地89.75hm2。总体来看，类适宜整理区，经济发展水平一般，单位农用地第一产业产值偏低，村民收入属于中等水平，农村居民点闲置率较高，土地利用集约度小，整理潜力较大，但由于资金问题，现在整理有一定难度。
类远景适宜整理区。类适宜整理区可整理出土地861.14hm2。类适宜整理区涉及三个模式：内部优化改造，可整理出耕地489.12hm2；村庄合并的村庄，可整理出耕地200.96hm2；控制发展的村庄，可整理出耕地171.06hm2。该类适宜整理区农村居民点闲置率相对较低，整理潜力小；经济水平低，经济发展落后；基础设施比较差，交通条件比较差，属于最后整理的对象。
五、结论
到2020年，城镇建设用地共需1754.90hm2，博野县现状城镇和乡政府驻地总建设用地面积为1281.04hm2，因此到2020年规划期末须占用耕地473.86hm2。根据适宜性评价可知，类适宜整理区可整理出190.31hm2，类适宜整理区可整理出土地472.69hm2，因此，到2020年规划期末需要对类适宜整理区进行整理才能满足城镇发展用地的需要，但是根据评价可知类适宜整理区经济状况一般，需要政府给予一定的财政补贴才能顺利完成村庄整理任务。类适宜整理区可整理出土地861.14hm2，占总现状潜力的56.5%，属于现在不适宜整理的村庄，但是随着博野县经济的发展，农村经济状况的进一步好转，适宜整理的村庄将逐步增加，补充城镇发展占用耕地是能够实现的。从长期来看，随着人口进一步向城镇集中，农村人口数量逐步减少，村庄整理不但能够满足建设用地的要求，实现“占补平衡”，还能够整理出更多的耕地，增加人均耕地面积，缓解人地矛盾。
[基金项目:京津冀区划重构背景下“双核+双子”四核城市集群协同发展的区域经济学研究，教育部人文社会科学规划项目，编号： 09YJA790070；京津冀一体化思路下以创新型新农村建设撬动河北省农村城镇化进程的对策研究，河北省教育厅，编号：SZ2010505；城中村城市化与村民市民化――村民利益补偿与新型城乡形态视角下的城镇化对策体系研究，河北省哲学社会科学规划项目，编号：HB10GJ011。]
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（作者单位:王印传,陈影，河北农业大学资源与环境科学学院 河北保定 071001;孟祥林,华北电力大学人文学院 河北保定 071003）
小城镇建设取得的成就，除了有强大的经济基础作依托外，尚得益于良好的村镇规划设计。
小城镇建设取得的成就，代表了未来中国广大农村建设的发展方向。
在看到成绩的同时，我们也要清醒的看到村镇规划设计工作实践中遇到的各类问题，这些问题应当引起有关部门和规划技术界的高度重视。
一、村镇规划理论体系没有形成
目前，我国广大乡村建设尚未摆脱自然演进的模式。在这恢复村镇规划和建设管理近二十年的建设实践中，村镇规划技术理论发展远远落后于村镇建设发展的速度，没有形成自己的完整系统的村镇规划理论与技术管理体系。目前，应用的主要是村镇建设规划和乡镇域总体规划，可是村镇在建设过程中所需要的各种不同内容的规划指导是远远超出上述规划所涉及的内容的。因此，在村镇规划实践中，城市规划和村镇规划所含的各种内容、技术标准都在村镇建设所必须的规划设计中运用，技术管理比较混乱。
目前，在理论上需解决的是：村镇规划是否应是一个独立的规划体系？如果是一个独立的规划体系，它应具有哪些层次的规划？各层次规划重点是什么？主要解决哪些重大问题？主要技术内容是什么？何时和如何制定出台相关的技术标准与规范？它们与城市规划相关内容有哪些区别？某些相关行业标准能否在村镇规划上运用与如何运用？
二、村镇规划收费无依据
在村镇规划收费方面，国家没有一个收费标准，在很多情况下要参照城市规划收费标准，这给组织编制规划单位的付费和规划设计单位的收费都造成一定困难。更为一些不重视规划的单位蓄意压低规划收费价格创造了条件，这是非常不尊重规划技术人员创造性技术劳动的一种倾向，长此发展下去，对村镇规划技术队伍的发展带来不利影响，也影响专业规划设计部门对村镇规划工作的重视和参与的积极性。因此，希望国家有关部门能够引起足够重视并抓紧研究、落实有关工作。
三、村镇规划技术规范、标准缺乏
村镇规划目前只有一个国家标准，即《村镇规划标准》，（以下简称《标准》），该《标准》，从制定的针对性和内容上看，其技术规定是应用于村镇建设规划的。从规划实践上看，小城镇总体规划也可应用此《标准》，从目前实践情况看，急需加快村镇规划各类标准与规范的编制工作。
四、《村镇规划标准》尚应进行补充完善
根据笔者多年从事村镇规划工作的实践，该《标准》尚应进行补充完善。
1.《标准》虽没明确规定建设规划期限。标准要求在建设规划上明确表示各项建筑及用地布局和给水、排水、电力、电信、绿化、竖向设计等内容，这个内容要求几乎达到了城市规划中详细规划的内容深度。但是规划期限都大大长于城市详细规划期限，为10－20年。在这么长的期限内任何人也难以予见到如此详细的建设计划和规模。因此，有理由对规划的可操作性和合理性产生疑问，这样作出的规划在实施过程中，必然缺乏灵活性。
2.《标准》适用于县城以外的建制镇。以我们黑龙江省为例，许多老的建制镇和农、林、场部人口都达到几万人，城镇建设占地有的达到10平方公里左右，但是其不是县政府驻地。如此规模的建制镇，如果也是执行《标准》，那么，从《标准》的内容上看，至少尚需补充完善以下几个方面的内容规定：
（1）充实环卫规划方面的内容。
目前在许多集镇特别是建制镇设有专门的环卫队伍对城镇进行环卫保洁工作，而且这项工作正受到越来越多的重视，今后其机构设置和人员安排工作必将逐渐正式落实到政府工作计划中去。但是，在实践中，环卫工作尚存在如机构设置；人员和相关机械、工具不足；垃圾储运，中转用地不明确；垃圾不分类，难以回收利用，浪费资源；垃圾卫生填埋处理场址不明等诸多问题。环境卫生条件的好坏，直接影响到居民的居住与生活环境水平。因此，必须予以十分重视，应将环卫规划纳入《标准》中去，以利环卫工作正常开展，减少垃圾对环境的污染。
（2）充实环境保护方面的内容。
目前，国家领导和有关部门十分重视环境保护工作和可持续发展的问题。在广大乡镇，由于城市中有严重污染的企业向农村转移和乡镇企业的迅速发展，使村镇建设环保问题十分突出，而小城镇是村镇建设的重点，其环境保护工作面临十分紧迫的任务。如何避免或减小各种污染带来的长期危害，防止生态环境恶化，已经到了刻不容缓的时刻。环境保护规划工作应列入《标准》中去，加以强制性的执行，方可能使我们的子孙后代有一个良好的生活环境。
（3）充实防灾规划方面的内容。
我国是一个地震多发的国家，震区范围广大，涉及人口众多，防范地震灾害及震后次生灾害问题，应引起必要的重视。
由于我国广大乡村居民生活的燃料结构主要是以农作物桔杆、柴、草等为燃料，相当数量地区农民的建筑为木质及草盖等易燃物质组成，农村火灾问题突出。因此，村镇防火规划问题应列入《标准》中去，使小城镇建设过程中，通过规划，最大限度减小火灾的危险性和减少损失。
（4）充实集中供热规划方面的内容。
我国北方地区幅源辽阔，人口众多，虽然广大乡村，由于经济原因，近期很难能够实行集中供热，但是经济发展较快，人口较多的小城镇，近期已建有相当多的多层公共建筑和多层住宅，而且这种趋势代表了今后的建设方向。因此，集中供热问题已经摆在了我们面前，我们必须对此拿出合理的解决办法，那应是实行区域集中供热，它所能带给我们的益处自不用细说。因此，集中供热规划应列入《标准》中去。
（5）充实有线电视规划内容。
目前，有线电视系统已进入广大乡镇，为便于其合理地进行建设市局，应在《标准》中充实有线电视规划容。
3.道路规划技术指标
为加快城乡统筹发展，严格规范农村宅基地管理，促进集约合理利用土地，根据《土地管理法》、国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（〔〕71号）、国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔〕3号）和《市农村宅基地管理暂行办法》（征求意见稿）等规定，结合土地例行督察整改要求和我区实际，现就严格规范农村宅基地管理有关事项通知如下：
一、明确责任，强化农村宅基地管理
各镇街是农村宅基地管理的责任主体，负责实施农村宅基地的规划、用地审核和农民违法占地建房的监管工作，各镇街国土所具体负责农村宅基地的管理工作。区国土房管局负责对全区农村宅基地进行管理和监督工作，负责受理各镇街农村宅基地申报审查，代区政府拟定审批文件和上报市政府办理农用地转用审批手续。按照〔〕71号文件规定，区发展改革委、区城乡建委、区国土房管局、区规划局、区国税局、区地税局、区工商分局等管理部门，为农村宅基地管理的长效共管责任单位，需严格履行部门职能，共同加强农村宅基地监管。
二、严格规划管理，从严控制宅基地标准
（一）严格执行土地利用总体规划和村庄（集镇）规划。农村宅基地指农村村民依法取得农村集体建设用地使用权，建设本户自用住房及附属生活设施的土地。农村住宅建设必须符合镇街土地利用总体规划、集镇规划、村庄规划，纳入年度土地利用计划。在土地利用总体规划确定的城镇建设扩展边界内的农村建设用地，要与城镇规划相衔接，合理划定范围，原则上不再审批单宗分散的农村住宅建设，鼓励采取城乡建设用地增减挂钩方式集中建设农民新居（含乡村公共设施和公益事业建设）。在规划撤并的村庄范围内，除危房改造外，停止审批新建、改建住宅用地。农村新增建设用地指标由区国土房管局根据市国土房管局下达的新增建设用地计划指标和区政府的统筹安排，在年初一次性下达各镇街，各镇街严格控制下达新增建设用地、农用地、耕地三项指标，依法依规做好上报和落实工作，并对土地利用情况的真实性和申报资料的合法性负责。
（二）从严控制宅基地标准。符合安排农村建设用地计划的，严格执行一户农村村民只能拥有一处符合规定面积宅基地的政策。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”，单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。城镇规划区范围内的村民宅基地标准为每人25平方米，城镇规划区范围外的村民宅基地标准为每人30平方米。
3人以下的户按3人计算，4人的户按4人计算，5人以上的户按5人计算；不足5人的独生子女户按实有人数多加1人计算，扩建住宅新占的土地面积应连同原有宅基地面积一并计算。
三、严格规范农村宅基地用地审批程序
（一）严格规范农村村民宅基地申请条件。
无住房或现有住房用地面积低于法定标准，需要新建住宅或扩大住宅用地面积的。因国家或者集体建设，实施村庄和集镇规划以及进行农村集体经济组织公共设施与公益事业建设，需要进行住房迁建的。因发生或防御自然灾害，需要进行住房迁建的；向村社中心、集镇或者农村住宅小区集中居住的，可以申请住宅建设用地。凡年龄未满18周岁的；不符合镇街土地利用总体规划和村庄、集镇规划的；有住房已经达到或超过法定面积标准的；将原住宅出卖、出租、赠予或改作生产经营用途的；已向中心村社、集镇或者农村住宅小区集中居住的，不予批准住宅建设用地。
对于已转非暂未退出宅基地的非农村村民，原有农村住房为唯一住所的，按照原宅基地、原面积、原结构的“三原”原则，经认定为危旧房的，可自行对原住房进行维修，不办理改建、扩建和新建审批手续。
（二）严格规范农村宅基地审批程序。
各镇街要根据实施镇街土地利用总体规划和规范农民建房用地的需要，以年度下达的新增集体建设用地计划指标为控制，按照公开、高效、便民、利民的原则，逐一落实到具体村社、农户和地块。实行使用建设用地、未利用地与占用农用地分类审批。在土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界外，使用村内原有建设用地或未利用地的，由村申报、镇街审核，批次报区政府批准后，由镇街国土所逐宗落实到户。涉及占用农用地的，于每年10月20日前批次报区政府批准后，由区国土房管局汇总，于10月底前报市政府集中审批农用地转用手续。经依法批准后，由镇街国土所逐宗落实到户。在宅基地审批过程中，各镇街国土所要做到“三到场”。即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。各镇街要坚绝制止以隐瞒原有建设用地面积、虚报户口等手段骗取批准，非法占用土地。对已经形成的“一户多宅”的，要采取有效措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。各镇街国土所要切实加强农村集体建设用地档案管理，切实保障“一户一宅”法律制度的落实。
村公共设施和公益事业建设参照农村宅基地办理用地审批手续。
（三）宅基地审批申报资料。
农村村民申请建设住宅用地的，应当持下列材料向镇街国土所提出住宅建设用地申请：
1．《农村村民住宅建设用地申请表》（申请人要准确填写相关的内容，所在社，村委会要签注明确的意见并加盖公章），一式二份。
2．1:500地形图、勘测土地分类表及（图为西南80坐标系，土地分类按GB/T21010-执行），一式二份。
3．家庭户口簿及家庭内18周岁以上成年成员的身份证影印件，一式二份。
4．独生子女证影印件，一式二份。
5．申请人与所在集体经济组织签订同意退出原使用的住宅建设用地，并交由村委会或集体经济组织重新安排使用（没有旧住宅的除外）以及不得超批准面积建设的合同。
镇街国土所会同镇街规划建设管理机构对农村村民申请建设住宅用地资料审核合格的，补充以下资料报区国土房管局，由区国土房管局审查，并代区政府拟定批准文件报市政府审批。
1．镇街申请审批农村村民住宅建设用地的请示（使用建设用地、未利用地与占用农用地分类请示），一式二份。
2．标准拟用地范围的镇街土地利用总体规划图和土地利用现状分幅图，一式二份。
3．拟用地范围符合村庄（集镇）规划的批复及图件，一式二份。
4．拟用地农业合作社土地证复印件（含土地证号），一式二份。
5．委托区土地整理中心落实耕地占补平衡的协议（涉及占用耕地的，如申报使用镇街获得的挂钩周转指标，不提供该项），一式二份。
6．上级土地主管部门要求提供的其他资料（涉及占用林地的，还需提供林地审批文件）。
7．属使用城乡建设用地增减挂钩周转指标或“地票”集中建设农民新居的，还需提供：挂钩周转指标、区规划管理部门审核同意的农村住宅小区修建性详细规划、建房户户数、人数和每户的用地面积及公共设施、公益事业用地面积安排说明等。
四、严格执行收费标准和耕地占补平衡义务
各镇街一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。乡镇公共设施和公益事业建设在上报审批转用时按规定缴纳新增建设用地土地有偿使用费。
对农村村民住宅建设、乡镇公共设施和公益事业两类建设确需占用耕地的，由涉及村集体经济组织承诺，通过村域内的土地整治，落实耕地占补平衡义务，在上报市政府办理农用地转用审批手续时，由区土地整理中心先行落实耕地占补平衡义务。
使用城乡建设用地增减挂钩周转指标或“地票”办理建设用地审批手续时，免收耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费。
一、总体目标
围绕“美丽南江·宜居乡村”建设，坚持因地制宜、分类施策，加强农村人居环境整治，着力补齐农村基础设施短板，持续改善农村面貌。到2021年底，力争实现农村生活垃圾收转运处置体系全覆盖；50%以上村生活污水得到有效治理，生活污水乱排乱放现象得到有效管控；村内需改建户厕应改尽改，实现村镇无害化卫生厕所普及率达到90%以上；畜禽粪污资源化利用率达到93%以上；秸秆资源化利用率稳定在92%以上。到2025年，农村人居环境显著改善，农村基础设施和公共服务水平显著提升。所有村生活垃圾得到有效治理；50%以上的村生活污水得到有效治理；基本完成涉改村厕所建设，农民群众如厕条件明显改善、文明卫生意识明显提高；畜禽粪污资源化利用率达到95%以上；秸秆资源化利用率达到95%。
二、重点任务
（一）补齐农村“厕所革命”短板。一是核准已部分实施项目涉改村改厕基数。进一步核准已部分实施项目涉改村厕所短板需求、建设数量和改厕农户，建立数据台账，明确一村一策、一户一策方案，确保改厕对象精准、项目实施精准。二是加快补齐已部分实施项目涉改村户厕短板。建立数据台账，明确一村一策、一户一策方案，巩固提升已实施改厕项目涉改村，重点实施无害化卫生厕所新（改）建，推动厕所粪污无害化处理或资源化利用，到2021年底全面补齐该类涉改村户厕建设短板。三是分步推进未实施项目涉改村农村厕所革命。围绕还未实施改厕项目的涉改村，突出重点村、特色村、中心村，从2022年起，每年按照上级计划推进未实施改厕项目的涉改村厕所建设，力争到2025年，全镇涉改村基本完成农村厕所新（改）建，无害化卫生厕所普及率明显提高。四是统筹实施涉改村农村公厕建设。聚焦还未建有独立农村公厕的涉改村，以地方为主，根据村庄地理位置、聚集程度、人口多少、人员流动等情况，结合实际、因地制宜、合理布局确定农村公厕建设数量及地点，实施农村公厕建设。五是继续推广农村厕所革命“333模式”。三定标准：一定厕所改建标准、二定改建对象标准、三定财政补助标准。三类模式：对于单户，通过新建或改造厕所，安装污水收集管道和修建三格式化粪池。对于多户，在建成卫生厕所后，根据粪污量共建三格式化粪池。对于城镇近郊户，居住在城镇周边的农户，通过管网将厕污纳入城镇污水处理厂（站）进行处理。三项监管：准入监管、质量监管、运营监管。
（二）巩固提升农村生活垃圾治理水平。一是加快收运处置体系建设。以村（社区）为单元统筹规划，对垃圾设施建设滞后的村按照农户分布情况和便于投运、清运的原则，规划前段收集点（站）布局和建设标准，按照“户分类、村收集、镇运输、县处理”模式，加强农村生活垃圾收集、转运和处置设施建设，力争到2021年全镇生活垃圾收转运处置体系实现全覆盖。二是推进农村生活垃圾分类和资源化利用。开展垃圾分类和资源化利用，提炼可推广的农村生活垃圾分类减量和资源化利用模式，逐步向全镇所有村铺开，发挥示范带动效应，积极整合规范再生资源回收利用网点，推动升级改造并形成体系，逐步提高农村生活垃圾无害化治理率。三是提高设施运行管理水平。科学设置村庄垃圾收集点，优化布局垃圾转运站，合理配备垃圾收运车辆，调整优化收运线路，规范运行管理，提高收运效率。四是完善村庄保洁员机制。充分发挥村民自治作用，完善清扫保洁制度和考核制度。建立和稳定村庄保洁队伍，各村（社区）按照标准配1名保洁员，明确保洁员在垃圾收集、村庄保洁、资源回收、宣传监督等方面的职责。鼓励采取聘用贫困户、留守妇女或村内招标竞争等方式确定保洁员。到2021年底，全镇所有村保洁员配备实现全覆盖。五是继续推广农村垃圾治理“234模式”。两次分类源头减量：一次分类引导村民分类投放指定垃圾桶，二次分类由村组保洁员把每户垃圾再次分类收集；三级联动转运处理：一级转运由村组保洁员将垃圾集中收集转运至勾臂式垃圾箱内。二级转运由镇将村垃圾集中收集至乡镇指定收集点，三级转运利用压缩式垃圾车收运至垃圾焚烧发电站或其它垃圾处理场集中处理；四个到位长效治理：保洁队伍到位、资金投入到位、管理督查到位、民主评议到位。
（三）注重提高农村生活污水治理能力。一是加大污水处理设施建设。根据“两改”后的行政区划，科学编制（调整）农村生活污水治理规划。根据常住人口、实际污水排放量等科学确定处理设施设备建设规模，确保到2021年，全镇100%以上村生活污水得到有效治理，无生活污水乱排乱放现象。二是全面摸清现状。全面摸清农村生活污水产生总量和比例构成、村庄污水无序排放、水体污染等现状情况，2021年底前全面梳理现有处理设施数量、布局、运行等情况并建立相应台账。三是研究推广适宜治理技术模式。严格执行四川省《农村生活污水处理设施水污染物排放标准》，综合考虑不同村条件、人口聚居程度、污水产生规模等因素，因地制宜采用污染治理与资源利用相结合、工程措施与生态措施相结合、集中与分散相结合的建设模式和处理工艺。对靠近城镇的村庄，将管网纳入城镇污水处理系统统一处理；离城镇生活污水管网较远、人口密集且不具备利用条件的村庄，可建设集中处理设施实现达标排放；对其他不能进入城镇污水处理系统处理的村庄生活污水，鼓励就地建设集中型、区域型、联户型、单户型生态化污水治理设施；对人口较少、地形地势复杂的村庄，可以卫生厕所改造为重点开展农村生活污水治理。四是强化运营维护。根据辖区内农村污水处理设施建设规模、数量、分布情况、处理工艺等，因地制宜加强污水处理设施运营维护管理，完善污水管网配套。对已建成污水处理设施但未能正常运行的，要查清停运原因，采取有效措施，补其短板；对已开展农村连片整治和美丽乡村建设的村庄，要进行农村污水治理情况“回头看”，督促村庄治理到位，确保正常运营。
（四）继续加大农业面源污染防控。一是加大畜禽粪污资源化利用。继续推广“321模式”。三分离：粪液分离、干湿分离、固液分离。两利用：畜禽粪污堆肥利用、粪液厌氧发酵沼气利用。一循环：种养循环。建立健全畜禽粪污还田利用监管机制，因地制宜出台地方粪肥还田利用标准，加强养殖场粪污处理设施装备配置建设，加大更换（改造）老旧、损坏粪污处理设施装备，确保到2021年底，畜禽粪污资源化利用率实现93%以上。二是加大秸秆资源化利用。同步开展“一控二减三基本”行动，控制农业用水总量，逐步减少化肥、农药用量，不断提高化肥、农药使用效率，实现化肥、农药用量的零增长；建立健全秸秆收运储体系，因地制宜开展农作物秸秆肥料化、饲料化、基料化和原料化利用，到2021年底，全镇秸秆资源化利用率稳定在92%以上，秸秆露天焚烧现象得到全面控制。三是加大生物防治和科学施肥用膜技术推广。持续推进农药化肥使用量零增长行动，大力实施生物防治替代化学防治、有机肥替代化肥施用的“两个替代”工程，大力推广使用加厚地膜，开展农田残膜和农资包装物回收示范，农业投入品包装物实现农膜使用和农田残膜回收“减量化、无害化”。到2021年底，农业投入品包装物及残膜从耕地移除比例达到80%以上。
（五）持续提升改善村容村貌。一是常态化开展村庄清洁行动。一是继续推广“351模式”。落实“三长”：“塘库长”“公路路长”“院落（户）长”。治理“五乱”：乱修乱建、乱扔乱倒、乱堆乱码、乱砍乱伐、乱采乱挖。综合提升。健全村级组织“1+6”公共服务配套，提升村民文明习惯素养。结合重要时间节点集中开展大扫除、大清洁、大整治。加大卫生防疫、健康生活宣传，激励引导农民培养良好卫生意识。二是规范农村建房行为。坚持“户有所居、一户一宅”原则，明确符合分户条件后新建、原宅基地面积不达标扩建、因自然灾害和项目实施另建、迁入落户新建、提升生活水平改建条件方可申请建房。严格农村宅基地审批流程，按照农户申请、小组讨论、村级复核、部门核实、乡镇批复、备案建档等规范建房流程。严格落实规划选址、定点放线、竣工验收“三到场”，实行签署意见负责，同时要建立动态巡查机制，加强对农村宅基地利用和住房建设安全监管，不断提升农村人居环境质量。三是推进涉改村风貌改造。加强古村落、古名居、古树名木保护利用，加大历史文化名村、传统村落民居和乡村历史文化建筑保护力度。将改善院落环境和发展休闲旅游相结合，打造微景观、微田园、微环境。
三、工作措施
（六）加强队伍建设。各村（社区）要充分认识建设“美丽南江·宜居乡村”的重要意义，各村（社区）支部书记要亲自部署、亲自动员、亲自推动，切实推动具体实施工作。要选优配强农村人居环境整治的干部队伍，确保农村人居环境整治工作在基层有人负责、有人落实、有人管理。村支部书记作为涉改村农村人居环境整治工作的第一责任人，要发挥村级党组织战斗堡垒作用和党员干部先锋模范作用，发动群众、组织群众，全面改善提升农村人居环境。
（七）注重宣传引导。充分利用微信、抖音、村村响、公示栏等，大力宣传“美丽南江·宜居乡村”建设的重要意义和进展成效，不断提高群众的知晓率、参与率和满意率。坚持基础设施建设与卫生习惯养成、完善长效保洁机制同步进行，通过村规民约、家规家训、道德银行，实现乡村文明提升与环境整治互促互进。形成全社会关心、支持、参与和监督“美丽南江·宜居乡村”建设的良好氛围，实现共建共享。
关键词：村镇规划；收费；环卫
1 前言
当前，国家把解决“三农”问题作为工作的重中之重，要求跳出农业抓农业。2003年6月，浙江省政府召开专题会议，启动“千村示范、万村整冶”工程，提出以中心村建设为重点，推动城市基础设施向农村延伸，推动城市公共服务事业向农村覆盖，推动城市文明向农村辐射。实施“千村示范、万村整治”工程，加大村庄环境整治的力度，完善农村基础设施，加强农村基层组织和民主建设，加快农村社会发展，使农村面貌有一个明显改变。为加快实现农业和农村现代化，为保证农民物质文明、精神文明上一个新台阶打下扎实的基础。在这个政策的指引下，近几年全国各地的小城镇建设犹如“百花齐放、百家争鸣”的态势发展，面貌焕然一新。但由此产生的村镇规划设计问题也就显现出来，这些问胚应当引起有关部门和规划技术界的高度重视。
2 存在的问题
(一)村镇规划理论体系没有形成 目前，我国广大乡村建设尚未摆脱自然演进的模式。在这恢复村镇规划和建设管理近二十年的建设实践中，村镇规划技术理论发展远远落后干村镇建设发展的速度，没有形成一套完整的村镇规划理论与技术管理体系。目前，应用的主要是村镇建设规划和乡镇域总体规划，可是村镇在建设过程中所需要的各种不同内容的规划指导是远远超出上述规划所涉及的内容的。因此，村镇规划实践中．城市规划和村镇规划所含的各种内容、技术标准都在村镇建设所必须的规划设计中运用，技术管理比较混乱。
(二)村镇规划收费无依据
在村镇规划收费方面，国家没有一个收费标准，在很多情况下要参照城市规划收费标准，这给组织编制规划单位的付费和规划设计单位的收费都造成一定困难。更为一些不重视规划的单位蓄意压低规划收费价格创造了条件，这是非常不尊重规划技术人员创造性技术劳动的一种倾向，长期发展下去，对村镇规划技术队伍的发展会带来不利影响，也影响专业规划设计部门对村镇规划工作的重视和参与的积极性。
(三)村镇规划技术规范、标准缺乏
村镇规划目前只有一个国家标准，即《村镇规划标准》，(以下简称 标准)，该标准从制定的针对性和内容上看，其技术规定是应用于村镇建设规划的。从规划实践上看，小城镇总体规划也可应用此《标准》，从目前实践情况看，急需加快村镇规划各类标准与规范的编制工作。
3 解决的对策
(一)建立一个完整统一的村镇规划理论体系
当前，在理论上需解决的是：村镇规划是否应是一个独立的规划体系?如果是一个独立的规划体系，它应具有哪些层次的规划?各层次规划重点是什么?主要解决哪些重大问题?主要技术内容是什么?何时和如何制定出台相关的技术标准与规范?它们与城市规划相关内容有哪些区别?某些相关行业标准能否在村镇规划上运用与如何运用等?
我们应结合实际情况来回答这些问题，建立一个完整统一的村镇规划理论体系。
(二)完善村镇规划设计收费
要完善村镇规划设计收费，首先国家有关部门能够引起足够重视，抓紧时间研究相关的收费标准，制定出合理的收费标准后及时的出台相关的法律法规来实施标准。各部门应严格执行标准，各单位应严格按照标准收费。
(三)《村镇规划标准》尚应进行补充和完善
1、标准应明确规定建设规划期限。
标准要求在建设规划上明确表示各项建筑及用地布局和给水、排水、电力、电信、绿化、竖向设计等内容，这个内容要求几乎达到了城市规划中详细规划的内容深度。但是规划期限都大大长于城市详细规划期限，为10—20年，在这么长的期限内任何人也难以预见到如此详细的建设计划和规模。因此，有理由对规划的可操作性和合理性产生疑问，这样作出的规划在实施过程中必然缺乏灵活性。
2、充实环卫规划方面的内容。
目前在许多集镇特别是建制镇设有专门的环卫队伍对城镇进行环卫保洁工作，而且这项工作正受到越来越多的重视，今后其机构设置和人员安排工作必将逐渐正式落实到政府工作计划中去。但是，在实践中，环卫工作尚存在如机构设置、人员和相关机械、工具不足。垃圾储运，中转用地不明确；垃圾不分类难以回收利用，浪费资源；垃圾卫生填埋处理场址不明等诸多问题。环境卫生条件的好坏直接影响到居民的居住与生活环境水平，因此，必须予以重视，应将环卫规划纳入《村镇规划标准》中去，以利环卫工作正常开展，减少垃圾对环境的污染。
3 充实环境保护方面的内容。
目前，国家领导和有关部门十分重视环境保护工作和可持续发展的问题。在广大乡镇，由于城市中有严重污染的企业向农村转移和乡镇企业的迅速发展，使村镇建设环保问题突出，其环境保护工作面临十分紧迫的任务。村镇如何避免或减小各种污染带来的长期危害，防止生态环境恶化，已经到了刻不容缓的时刻。环境保护规划工作应列入《标准》中去，加以强制性控制。
4 充实防灾规划方面的内容。
我国是一个地震多发的国家。震区范围广大，涉及人口众多，对防范地震灾害及震后灾害问题必须重视。由于我国广大乡村居民生活的燃料结构主要是以农作物秸秆、柴、草等为主，相当数量地区农民的建筑为木质等易燃物质组成．农村火灾问题突出。因此，村镇防火规划问题应列入《村镇规划标准》中去，通过规划最大限度减小火灾的危险性和减少损失。
5 充实集中供热规划方面的内容。
我国北方地区幅员辽阔，人口众多．虽然广大乡村由于经济原因．近期很难实行集中供热，但是经济发展较快、人口较多的小城镇近期已建有相当多的多层公共建筑和多层住宅，而且这种趋势代表了夸后的建设方向。我们必须对村镇集中供热问题拿出合理的解决办法，因此，集中供热规划应列入《村镇规划标准》中去。
6 充实有线电视、数字电视规划内容。
目前，有线电视、数字电视系统已进入广大乡镇，为便于其合理地进行建设布局，应在《村镇规划标准》中充实有线电视，数字电视规划内容。
7 调整道路规划技术指标。
目前，机动交通运输工具在广大村镇已是非常普遍，大型和较大型的运输车辆所占的比例也逐渐提高。而这些较大型的车辆需要较大的拐弯半径。《村镇规划标准》中四级道路只有3.5米宽的路面部分，没有红线宽度控制，这样较大型车辆难以进入宅院内。由于目前农民多为个体经营，如果车辆不能进入宅院内，安全保管则成了大问题。因此，有必要对此一级路的宽度问题进行更深入的详细研究论证和加以调整。
关键词：村镇规划；收费；环卫
1 前言
当前，国家把解决“三农”问题作为工作的重中之重，要求跳出农业抓农业。2003年6月，浙江省政府召开专题会议，启动“千村示范、万村整冶”工程，提出以中心村建设为重点，推动城市基础设施向农村延伸，推动城市公共服务事业向农村覆盖，推动城市文明向农村辐射。实施“千村示范、万村整治”工程，加大村庄环境整治的力度，完善农村基础设施，加强农村基层组织和民主建设，加快农村社会发展，使农村面貌有一个明显改变。为加快实现农业和农村现代化，为保证农民物质文明、精神文明上一个新台阶打下扎实的基础。在这个政策的指引下，近几年全国各地的小城镇建设犹如“百花齐放、百家争鸣”的态势发展，面貌焕然一新。但由此产生的村镇规划设计问题也就显现出来，这些问胚应当引起有关部门和规划技术界的高度重视。
2 存在的问题
(一)村镇规划理论体系没有形成 目前，我国广大乡村建设尚未摆脱自然演进的模式。在这恢复村镇规划和建设管理近二十年的建设实践中，村镇规划技术理论发展远远落后干村镇建设发展的速度，没有形成一套完整的村镇规划理论与技术管理体系。目前，应用的主要是村镇建设规划和乡镇域总体规划，可是村镇在建设过程中所需要的各种不同内容的规划指导是远远超出上述规划所涉及的内容的。因此，村镇规划实践中．城市规划和村镇规划所含的各种内容、技术标准都在村镇建设所必须的规划设计中运用，技术管理比较混乱。
(二)村镇规划收费无依据
在村镇规划收费方面，国家没有一个收费标准，在很多情况下要参照城市规划收费标准，这给组织编制规划单位的付费和规划设计单位的收费都造成一定困难。更为一些不重视规划的单位蓄意压低规划收费价格创造了条件，这是非常不尊重规划技术人员创造性技术劳动的一种倾向，长期发展下去，对村镇规划技术队伍的发展会带来不利影响，也影响专业规划设计部门对村镇规划工作的重视和参与的积极性。
(三)村镇规划技术规范、标准缺乏
村镇规划目前只有一个国家标准，即《村镇规划标准》，(以下简称 标准)，该标准从制定的针对性和内容上看，其技术规定是应用于村镇建设规划的。从规划实践上看，小城镇总体规划也可应用此《标准》，从目前实践情况看，急需加快村镇规划各类标准与规范的编制工作。
3 解决的对策
(一)建立一个完整统一的村镇规划理论体系
当前，在理论上需解决的是：村镇规划是否应是一个独立的规划体系?如果是一个独立的规划体系，它应具有哪些层次的规划?各层次规划重点是什么?主要解决哪些重大问题?主要技术内容是什么?何时和如何制定出台相关的技术标准与规范?它们与城市规划相关内容有哪些区别?某些相关行业标准能否在村镇规划上运用与如何运用等?
我们应结合实际情况来回答这些问题，建立一个完整统一的村镇规划理论体系。
(二)完善村镇规划设计收费
要完善村镇规划设计收费，首先国家有关部门能够引起足够重视，抓紧时间研究相关的收费标准，制定出合理的收费标准后及时的出台相关的法律法规来实施标准。各部门应严格执行标准，各单位应严格按照标准收费。
(三)《村镇规划标准》尚应进行补充和完善
1、标准应明确规定建设规划期限。
标准要求在建设规划上明确表示各项建筑及用地布局和给水、排水、电力、电信、绿化、竖向设计等内容，这个内容要求几乎达到了城市规划中详细规划的内容深度。但是规划期限都大大长于城市详细规划期限，为10—20年，在这么长的期限内任何人也难以预见到如此详细的建设计划和规模。因此，有理由对规划的可操作性和合理性产生疑问，这样作出的规划在实施过程中必然缺乏灵活性。
2、充实环卫规划方面的内容。
目前在许多集镇特别是建制镇设有专门的环卫队伍对城镇进行环卫保洁工作，而且这项工作正受到越来越多的重视，今后其机构设置和人员安排工作必将逐渐正式落实到政府工作计划中去。但是，在实践中，环卫工作尚存在如机构设置、人员和相关机械、工具不足。垃圾储运，中转用地不明确；垃圾不分类难以回收利用，浪费资源；垃圾卫生填埋处理场址不明等诸多问题。环境卫生条件的好坏直接影响到居民的居住与生活环境水平，因此，必须予以重视，应将环卫规划纳入《村镇规划标准》中去，以利环卫工作正常开展，减少垃圾对环境的污染。
3 充实环境保护方面的内容。
目前，国家领导和有关部门十分重视环境保护工作和可持续发展的问题。在广大乡镇，由于城市中有严重污染的企业向农村转移和乡镇企业的迅速发展，使村镇建设环保问题突出，其环境保护工作面临十分紧迫的任务。村镇如何避免或减小各种污染带来的长期危害，防止生态环境恶化，已经到了刻不容缓的时刻。环境保护规划工作应列入《标准》中去，加以强制性控制。
4 充实防灾规划方面的内容。
我国是一个地震多发的国家。震区范围广大，涉及人口众多，对防范地震灾害及震后灾害问题必须重视。由于我国广大乡村居民生活的燃料结构主要是以农作物秸秆、柴、草等为主，相当数量地区农民的建筑为木质等易燃物质组成．农村火灾问题突出。因此，村镇防火规划问题应列入《村镇规划标准》中去，通过规划最大限度减小火灾的危险性和减少损失。
5 充实集中供热规划方面的内容。
我国北方地区幅员辽阔，人口众多．虽然广大乡村由于经济原因．近期很难实行集中供热，但是经济发展较快、人口较多的小城镇近期已建有相当多的多层公共建筑和多层住宅，而且这种趋势代表了夸后的建设方向。我们必须对村镇集中供热问题拿出合理的解决办法，因此，集中供热规划应列入《村镇规划标准》中去。
6 充实有线电视、数字电视规划内容。
目前，有线电视、数字电视系统已进入广大乡镇，为便于其合理地进行建设布局，应在《村镇规划标准》中充实有线电视，数字电视规划内容。
7 调整道路规划技术指标。
目前，机动交通运输工具在广大村镇已是非常普遍，大型和较大型的运输车辆所占的比例也逐渐提高。而这些较大型的车辆需要较大的拐弯半径。《村镇规划标准》中四级道路只有3.5米宽的路面部分，没有红线宽度控制，这样较大型车辆难以进入宅院内。由于目前农民多为个体经营，如果车辆不能进入宅院内，安全保管则成了大问题。因此，有必要对此一级路的宽度问题进行更深入的详细研究论证和加以调整。
关键词：快速城镇化、乡村规划、规划失效、控制与引导、编制体系、管理机制
Abstract: In the area of rapid urban city, rural construction land demand rapid expansion, the establishment and perfection of the rural planning and management system on the coordination of urban and rural construction space contradiction plays an important role in promoting the integration of urban and rural development. This combination of urban and rural planning and planning management planning in Bijie City explores in the full establishment system of urban and rural planning and improvement of rural planning management mechanism and try to enrich the practical relevance and the future orientation of urban and rural planning and management system.
Keywords: rapid urbanization, rural planning, planning failure, control and guide, the establishment of system, management mechanism
中图分类号：TU98文献标识码：A文章编号：
1 发展背景
毕节市地处乌蒙山区中段、贵州省西北部，处在滇东高原向黔中山原丘陵过渡的倾斜地带，境内山高坡陡、沟壑纵横，土地破碎，是典型的岩溶山区和喀斯特地貌区。全市总面积26844.5平方公里，高原山地占93.3%。
随着新一轮西部大开发战略的深入实施，特别是《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发〔2012〕2号）和贵州“工业强省”战略实施以来，毕节市城乡面貌日新月异。据统计，毕节市的城镇化率从2005年的16%提高到2010年的27%，2012年的城镇化率为30.17%，进入快速城镇化发展阶段。毕节市正处于从以乡村建设为主迈向以城镇建设、乡村建设并重的发展阶段，在空间规划上偏重城市规划，而忽视乡村规划，使其面临着城乡建设空间冲突和城乡规划工作失效两个方面的突出矛盾。
1.1 建设空间矛盾突出
由于地处云贵高原过渡地带的山地地区，毕节市适宜建设用地破碎零散，同时随着整体发展环境和交通条件的改善，城乡建设用地空间矛盾突出。
（1）城市空间拓展迅速
根据毕节市中心城区总体规划，其城市规模将从2010年的45万人、32平方公里发展至2030年的160万人、190平方公里。毕节市中心城区将进入迅速扩张阶段，建设用地平均每年增加16平方公里，两年时间现状城区将扩大一倍。
图1毕节市中心城区2010年与2030年建设用地对照图
（2）乡村建设需求旺盛
毕节市中心城区范围内自然村落数量多且空间分布分散。据统计，2012年末，毕节市中心城区范围内共有村庄225个，村庄密度达到23个/百平方公里，农村人口约60万人。
经过二十多年的“开发扶贫、生态建设”发展战略的深入实施，毕节市“三农”建设取得长足发展，尤其是农村家庭收入有了大幅提高。2012年，农村居民人均纯收入分别达到4926元。农民收入提高，急需改善居住环境，促使农村建设需求迅速释放，同时由于乡村建设粗放、无序，导致用地需求量大。
1.2 规划管理失效严重
在快速城镇化初期，城乡规划工作常偏重于城市规划编制和规划管理的研究，而忽视乡村规划建设在快速城镇化过程中的重要作用和影响。在面临城市空间快速拓展和乡村建设需求旺盛的情况下，城乡建设空间矛盾导致了规划管理失效现象的出现。
规划失效的一个表现是乡村规划管理无法开展。根据城乡规划法的规定，城市、镇的总体规划和控制性详细规划是核发“一书两证”（规划项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）的依据，乡规划和村规划是核发乡村建设规划许可证的依据。一方面，由于缺乏乡、村规划作为规划管理依据，城乡规划行政主管部门目前已停止核发乡村建设规划许可证；另一方面，在毕节市中心城区总体规划中，重点对城市发展目标和建设用地布局进行了研究和安排，而没有对规划区范围内乡村的发展方向、发展规模、空间布局做出具体安排，在没有编制乡规划和村规划的情况下，难以指导乡村规划的编制和乡村建设管理。
规划失效的另一个表现是乡村违法建设现象严重。由于东部沿海地区的产业转移和外出务工人员的回乡创业需求以及农民收入的提高，乡村建设需求日益增加。在乡村建设得不到合理疏导的情况下，乡村违法建设活动亦日渐增多。
2 原因分析
规划编制与管理上“重城市轻农村”、“重管制轻疏导”是导致并加剧“建设空间矛盾”和“规划管理失效”的两个主要原因。
2.1 规划编制上“重城市轻农村”
受行政体制、城市经济发展水平和规划体系等客观条件的制约，毕节市在城乡规划编制工作上出现“重城市轻农村”，主要体现在规划编制的针对性和前瞻性不足。
首先，缺乏对乡村地区规划建设进行针对性研究。一方面是毕节市原为毕节地区，受行政职能的限制，城乡规划编制和管理职能由县一级人民政府及其城乡行政主管部门承担，其规划编制工作集中于县城的城市规划而忽视了乡村地区；另一方面是经济发展欠发达，政府在规划编制费用上的预算较少，难以满足全面开展城乡规划编制工作的需要，尤其是乡村规划的编制工作。由于当前城市总体规划偏重城市建设用地的规划布局，对乡、村建设用地没有做出具体安排，难以指导乡、村规划编制和规划管理，导致现有城乡规划难以满足城乡空间拓展和统筹协调城乡建设的要求。
其次，城乡统筹发展要求对城乡规划体系进行前瞻性创新。在城乡规划法颁布实施以前，城乡规划的法律、法规体系着重于城市规划，在乡村规划编制上的法规、规章、规范不完善，难以指导城乡统筹规划的编制工作。城乡规划法的颁布实施明确了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”五个层面规划的城乡规划体系。但对城乡规划编制中的诸多问题仍有待解决，如城市规划区范围内能否布置乡村建设用地、能否批准乡村建设、能否核发乡村建设规划许可证、发证的依据是什么等等，需要在相关的法规、规章、规范、标准的修改中进行完善。
2.2 规划管理上“重管制轻疏导”
受城市建设用地指标的困扰，城市政府存在“城市建设用地指标与乡村建设用地指标此消彼长”的认识误区。同时，由于缺乏规划指导，在乡村建设规划管理上，采取了“城市规划区内禁止进行乡村建设”的一刀切规划管理方式。这种以管制为主导的规划管理方式导致了各相关行政主管部门之间的管理工作出现脱节，主要表现在部门之间的协调性和统筹性不足。
首先，城乡规划、国土资源部门管理的不协调。一方面，在毕节市中心城区总体规划中，没有安排乡村建设用地，为保障总体规划的顺利实施，规划行政主管部门要求禁止在中心城区范围内严禁乡村建设；另一方面，国土资源行政主管部门则每年都有新增的宅基地建设用地指标。按照城乡规划法规定，进行乡村建设的“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续”，中心城区范围内的乡村建设因为城乡规划行政主管部门无法核发乡村建设规划许可证而无法落地，使区内大量乡村建设的合理需求失去了合法的建设途径，从而导致违法建设严重和规划管理成本增加。
其次，相关部门在乡村建设计划上缺乏统筹。当前，多个部门在分头推进农村各项建设，如交通部门的通村公路建设、教育部门的教师周转房核学生宿舍、住建部门的危房改造和棚户区改造计划、发改部门的生态移民搬迁、水利部门的饮水工程等等，这些工程的建设缺乏统筹安排，导致城乡的无序建设和重复建设。
3 途径探索
针对前文阐述的现实问题和原因分析，在快速城镇化地区的规划编制和规划管理上应坚持城乡统筹发展的工作思路，运用控制与引导并重的工作方法充实城乡规划编制与管理体系。
3.1 充实城乡规划编制体系
毕节市正处在城市发展转型的关键时期，政府职能的转型、城市经济的转型和城市空间的跨越都需要有一个完善的城乡规划体系作为支撑。
（1）加强城乡空间一体化规划
毕节市政府提出跨越式同城化发展战略，跳出七星关、大方原有城区在中部地区建设新城和产业园区。在快速城镇化地区，由于原来城市建成区范围较小，按照城市总体规划确定的中心城区范围，其范围内大部分地区仍为乡村地区，在未来一段相当长的时期内乡村建设仍是城镇化的一个重要组成部分。同城化战略的提出，使原来处于城市边缘的乡村地区成为城市建设的核心地区，要求加强城乡建设空间的统筹规划研究，在城市总体规划层面建立城乡空间协调机制，协调城乡建设用地空间的矛盾。
首先，统筹确定乡村发展规模。当前多数城市在编制总体规划时，重点放在了城市发展规模的研究上，鲜有对镇、乡、村的发展方向、发展规模进行研究，从而导致乡村规划缺乏功能定位和发展规模上的指导。应充分研究城乡发展的动力机制和需求，激发城乡各层面对发展的积极主动性，根据规划期末的城镇化率来确定乡村人口和建设用地的规模，指导乡规划和村规划。
其次，划定乡村建设用地空间增长边界。在编制城市总体规划时，除划定城市空间增长边界外，还应提出镇、乡、村的建设空间范围，划定乡村建设用地空间增长边界，以指导下层次的镇总体规划、乡规划和村规划，合理确定乡村建设用地标准和安排建设用地布局。
图2城市、镇、乡、村建设用地空间增长边界示意图
（2）制定乡村用地分类标准
按照城乡规划法的规定，城乡规划包括“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”五个层面的规划。《城市用地分类与规划建设用地标准（GB 50137—2011）》的修改将建设用地共分为六个中类：城乡居民点建设用地（H1）、区域交通设施用地（H2）、区域公用设施用地（H3）、特殊用地（H4）、采矿用地（H5）和其它建设用地（H9）；其中城乡居民点建设用地（H1）细分为四个小类，包括城市建设用地（H11）、镇建设用地（H12）、乡建设用地（H13）和村建设用地（H14）。
2011版用地分类标准中城市建设用地、镇建设用地、乡建设用地和村建设用地的划分与城乡规划法的城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划相对应，为总体规划中实现城乡建设用地布局全覆盖奠定了基础。但是，对乡、村建设用地的分类标准还没有制定，需在此基础上，根据乡村实际和发展需求制定乡建设用地、村建设用地分类标准，指导乡规划、村规划的编制。
（3）充实乡村建设规划内容
制定一个开放、可生长、可持续、刚性与弹性兼备的乡村建设规划。通过该规划实现统筹安排农村道路交通设施、公共服务设施、市政公用设施和农村村民住宅建设，控制和引导农村建设与城市开发建设的协调发展，保障和促进征地、拆迁、基础设施建设和企业落地等各项核心工作顺利推进。
第一，建立农民建房档案管理制度。开展调查摸底工作，充分了解农村村民住房建设需求，将农民住房情况分类进行建立档案管理，详细登记住房困难户、住房改善户、已有住房户的资料。采用“建房人申报”的方式，由村委会组织村民进行个人建房申报，经村委会、镇政府审核后报城乡规划行政主管部门纳入规划进行统筹安排，明确近期建设任务。
第二，提高乡村建设规划的针对性和可操作性。规划作为实施总体规划的行动计划，找准抓手逐步解决问题。探索多样化的农民住房用地管理模式和住房建设模式，合理确定农民住房建设规模、布局和标准；确定新型农村社区选址，控制引导村民建房；逐步完善市政公用设施、综合交通系统、农村基本公共服务设施和环境卫生设施；开展美化工程，塑造具有地方特色的现代景观风貌。
第三，衔接国土部门用地管理。按照国土资源行政主管部门的要求，城市建设征用集体土地的，应返还10%的用地作为集体建设用地，发展集体经济和配套设施建设。若城乡规划中没有乡村建设用地布局，则国土资源行政主管部门无法将返还建设用地落地，导致城市与乡村建设的用地矛盾进一步激化。
3.2 完善乡村规划管理机制
由于地处山区，毕节市适宜建设用地资源紧缺，在城市建设需求和乡村建设需求旺盛的情况下，城乡建设空间矛盾日渐凸显。如何促进城市建设与乡村建设之间的协调发展、完善乡村规划管理依据和管理程序，成为毕节市城乡协调发展的关键，也将影响未来的发展速度和发展质量。
（1）制定乡村建设规划管理办法
通过该管理办法的制定，统筹协调规划、国土、住建等行政主管部门对乡村建设的管理。管理办法的主要内容包括：细化乡村建设规划许可证的申请、审查、核发程序；规定乡村建设标准；明确新型农村社区建设规模和规划选址，划分为乡村建设控制区和乡村建设引导区两类地区；明确农村村民住宅建设申请条件；明确农村村民住宅建设标准。
（2）协调城乡建设时序
推进新型农村社区建设试点工作。充分衔接上层次规划（土地储备、基础设施建设、工业企业建设）和新型农村社区发展规划（危房改造、棚户区改造、生态移民搬迁、“五园”新村建设、生态文明家园建设），选择投资省、见效快、带动效果明显的试点。统筹协调各部门的建设计划，协调多种渠道筹措资金，统筹安排各项政策性资金投入，撬动村民积极有序地参与新型农村社区建设，促进城乡一体化发展。
4 结语
毕节市正从经济、社会发展相对落后进入快速城镇化发展阶段，城乡产业发展、城乡建设空间拓展均处在转型当中，规划将在城乡发展中起着龙头作用。因此，充实的城乡规划编制体系和完善的乡村规划管理体系是城乡规划编制和管理工作的基础和有力保障，作者仍将在规划编制和规划管理工作中尝试作出有益的探索。
参考文献：
1.仇保兴，《追求繁荣与舒适——转型期间城市规划、建设与管理的若干策略》，中国建筑工业出版社，2002.05.
2.仇保兴，《和谐与创新——快速城镇化进程中的问题、危机与对策》，中国建筑工业出版社，2006.06.
3.王蒙徽，《广州城市发展中失地农民城市的问题研究》，中国建筑工业出版社，2011.08.
关键词：地震保险费率；村镇建筑；性态设防；易损性；地震危险性特征
中图分类号：P315.9
文献标识码：A
文章编号：1000-0666（2015）03-0461-06
0 引言
我国目前震后灾区的恢复重建工作主要靠政府资助、援建以及社会捐赠，由于国家财力和社会捐赠有限，很难有效弥补地震灾害所造成的实际损失。地震保险是补偿地震经济损失、实现人员互助、提高救灾能力、减轻政府负担的有效手段，对地震后恢复重建、社会安定具有重要意义，而我国目前国土面积仍以村镇地区为主.因此村镇建筑在将来地震作用下的地震灾害损失不容忽视，其相应的地震保险机制及保险费率的研究十分必要。
国际上，日本、美国、墨西哥、新西兰和澳大利亚等国家都开展了地震保险业务，尤其是日本起步较早，并且随着经历地震的增多，其法律法规逐步完善，商业运营方面逐步成熟。我国从新中国成立以来，由将地震等巨灾责任在内的一揽子责任财产保险的承保办法到1996年中国人民银行将“地震所造成的一切损失”列入责任免除条款，地震保险业务经历了“从重视到不考虑再到日益重视”的几个阶段。2013年十八届中央委员会第三次全体会议《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中更提出要“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度”，标志我国地震保险制度得到了更高的重视。在厘定地震保险费率方面，美国、德国等国家采用建立地震模型并编制相应的大型分析软件的方法，例如美国研发了地震损失估计软件HAZUS、IRAS、德国研发了MRHazard软件等，而我国在这方面做的还不是十分完善。虽然很多研究者在这方面进行了探索，但还没有形成一个官方的大型通用评估软件。
目前我国对村镇建筑与城市规定了相同的抗震设防标准，这种做法会导致未考虑村镇与城市中结构类型及经济发展水平的差异、未考虑地震危险性的差异、村镇抗震设防难以实现等一系列的问题，为此，作者提出了将村镇地区建筑分为农村、乡镇、县城3个层次来规定其不同的抗震设防标准，对不同层次村镇建筑规定其使用功能分类方法，给出相应的抗震性态目标及设计类别，进而开展了基于性态标准的不同层次村镇建筑的地震易损性分析，得出了相应的地震易损性曲线，可为村镇建筑的抗震设计提供依据。本文在基于性态标准的不同层次村镇建筑地震易损性分析的基础上，估计村镇建筑在将来地震作用下可能产生的地震经济损失，进而分析不同层次村镇建筑的地震保险费率，为村镇房屋抗震救灾措施的制定提供科学依据。
1 村镇建筑基于性态标准的震害矩阵
笔者曾以日前在我国村镇建筑中广泛采用的砌体结构为研究对象，选取了不同性态标准（不同层数、不同构造措施、不同砖砌体强度）的典型砌体结构（表1），基于地震动峰值加速度进行了详细的地震易损性分析比较研究，并给出了以地震烈度为变量的震害矩阵的生成方法。依据易损性曲线，计算得到典型平房、二层及三层砌体结构模型的震害矩阵示例（表2-4）。
2 地震烈度危险性曲线及年超越概率
烈度的概率分布符合极大值的极值III型，利用形状参数k来表征不同地区地震危险性差异，并利用地震烈度区划图中给出的50年超越概率10%对应的基本烈度Io，可以推导出任意烈度的危险性曲线表达式如下：其中：P（l≥i|50）是在设计基准期50年内，烈度超越i的概率；ω为地震烈度上限值，一般取ω=12度；ε为发震概率密度最大的众值烈度，取50年超越概率63.2%对应的烈度；k是表征不同地区地震危险性差异的形状参数，对于地震危险性分区I、Ⅱ、Ⅲ区，k可分别取6、10、20。
由烈度危险性曲线公式可计算烈度的年超越概率及年发生概率，分别如式（2）、式（3）所示式中，TL是结构的设计基准期。
3 基于不同性态标准的村镇建筑地震保险费率
在将来可能遭遇的地震作用下，村镇建筑的地震年平均损失率期望值为式中，为相应的平均损失率期望值。
考虑各种地震风险的可能，村镇建筑自身破坏的年地震保险费率期望值为室内财产的年地震保险费率期望值为其中，是指村镇建筑在地震烈度，。作用下发生第Dj级破坏的概率，即本文第1节所得震害矩阵；分别为村镇建筑发生各级破坏时建筑自身的直接经济损失比和室内财产损失比，参考已有文献，综合考虑我国不同村镇地区经济发展水平和实际情况，建议平房及多层砖房的参数取值见表5；Dj代表完好、轻微破坏、中等破坏、严重破坏和倒塌5种震害等级。
对表1所述的不同性态水准的结构模型分别计算其相应的地震保险费率，平房、二层砌体房屋及三层砌体房屋在不同危险性特征区内的地震保险费率（含房屋自身及室内资产的损失）计算结果分别见图1-3。
从前文所述及图1-3可知：
（1）无论对于平房模型，还是二层、三层分析模型，在采取的抗震构造措施相同时，从地震危险性特征I区到III区，在将来投保时所需的地震保险费率基本呈逐渐增大的趋势，尤其是III区的地震保险费率要明显高于其它两个区。得出此结果的原因是在其它条件相同的情况下，高烈度的危险性I区在50年内发生地震的年平均概率低，而低烈度的危险性III区在50年内发生地震的年平均概率高。
（2）在同一个地震危险性特征区内，无构造措施或砂浆强度等级低的房屋所需要付出的地震保险费率也较高，反之构造措施完善、砂浆强度等级高的房屋，其地震保险费率就越低。其原因是无构造措施情况下结构的易损性增高，因此在将来可能的地震下产生的损失也增大，因此保险费率就越高。
（3）结构模型和所处地震危险性特征区相同，农村、乡镇和县城这3个层次和地区的地震保险费率也不同。当构造措施相同时，农村、乡镇、县城房屋的保险费率依次增加。其原因是不同地区房屋及室内的损失比不同且设防标准不同，县城地区发生同样破坏时损失比最大。
（4）世界各国地震保险费率的大致取值范围为0.1‰-9‰，本文计算所得的地震保险费率大致均在此范围内，最大值为1.49‰，总体来说偏小。说明按照本文基于性态设防标准设计建造的不同层次的村镇房屋在将来可能产生的损失较小，需要缴纳的地震保险费也较小，也从另一个角度证明了将村镇建筑分为农村、乡镇、县城3个层次来设计建造房屋是合理的。
4 结论
本文针对村镇建筑，在考虑不同地区地震危险性特征差异，同时分层次制定基于性态抗震设防标准的基础上，基于不同层次、不同设防标准的村镇建筑地震易损性分析结果，运用地震灾害风险分析及地震保险的相关理论知识，计算得到不同层次、不同设防标准的村镇建筑的地震保险费率，通过典型村镇建筑地震费率的比对分析，得出如下结论：
（1）对相同结构类型、相同构造措施的村镇建筑，当其在不同危险性特征区内时，所计算得到的地震保险费率差别较大，说明在计算保险费率时考虑不同地区的地震危险性的差异是十分必要的，若采用统一的地震保险费率会高估或低估村镇结构保险费率的真实值。
（2）构造措施完善、砂浆强度等级高的村镇房屋，地震保险费率较低。说明抗震措施完善的房屋将来在地震中可能遇到的地震风险越小，可能遭受的地震损失也越小，因此保险费率就会降低。
目前，全国各地正在开展第二次全国土地利用调查，目的是全面查清土地的利用状况，掌握真实的土地基础数据，建立和完善土地调查、统计和登记制度，实现土地调查信息的社会化服务，满足经济社会发展及国土资源管理的需要。农村土地调查包括权属调查和地类调查，；农村土地调查是以查清土地利用状况为宗旨，以县级行政区域为基本调查单位，按照统一的技术标准，开展土地利用现状调查、权属调查和基本农田调查等；农村土地调查是以县级成果为基础，自下而上逐级汇总得到全国的土地利用状况。农村土地调查中的地类认定直接关系到土地利用现状的准确性，县级成果的正确性和逐级汇总的规范性，因此，农村土地调查中的地类认定在第二次全国土地调查中就显得尤为重要。
二、地类认定的范围和标准
农村土地调查的范围覆盖完整的调查区域。是依据中华人民共和国国土资源部2007年07月13日的《土地利用现状分类》标准，对土地地类进行认定的。《土地利用现状分类》标准采用二级分类，其中一级类12个，二级类57个。其中城市、建制镇、村庄、采矿用地、风景名胜及特殊用地，依据《第二次全国土地调查技术规程》规定的“城镇村及工矿用地”划分要求，按单一地类图斑进行认定。除此以外的其他土地，依据《土地利用现状分类》标准进行细化调查并按分类含义进行认定。
三、资料的收集准备和认定应用
地类的调查和认定是以航空或航天遥感影像制作的正摄影像图（DOM）为工作底图，充分利用已有的调查成果等资料，依据《土地利用现状分类》标准和“城镇村及工矿用地”划分要求，在实地对地类及其界线进行调查认定。《土地利用现状分类》标准是在满足国土资源统一管理需要，考虑农、林、水利、交通、建设等相关部门管理需要，并尽可能与相关标准衔接，及与国际惯例保持一致的基础上制定的。因此，在实地进行地类认定时，不但要看现状，还要看相关的资料进行定性，如同样的道路，是确认为公路还是农村道路，需要其他资料作为旁证。故而，在调查前应收集准备与地类认定有关的基础资料。根据这些资料结合实地现状展开调查，可以克服地类认定的错误，避免调查结果与主管部门掌握的情况的不一致。
（1）国土部门的资料。以往形成的土地利用调查资料, 用于地类的核查，临时用地的地类界定，以及土地利用的成果分析。土地开发、复垦、整理、生态退耕的资料，用于地类的变更和调整。农业结构调整及新增建设用地的审批资料，用于地类的变更和调整。权属界线资料，用于同权属界线相关的线状地物的核查、核定等。
（2）民政部门的资料。行政界线资料，用于界定地类调查、核查、汇总范围的界定。乡镇（街道办事处）、行政村（社区居委会）的设置与变更资料，用于各种地类归属的界定。自然地理的标准地名资料，用于工作底图的图面注记等。
（3）交通部门的资料。铁路资料，用于铁路名称注记、权利归属界定，铁路地类范围的认定。高速公路资料，用于高速公路名称注记、权利归属界定，公路地类范围的认定。公路资料，用于公路名称注记、权利归属界定，公路地类范围界定，以及公路和农村道路地类的区别认定等。
（4）水利部门的资料。河流、湖泊资料，用于河流、湖泊名称注记、权利归属界定，河流、湖泊地类范围界定，以及河流、湖泊与其相关地类（如：内陆滩涂、水工建筑）的区别认定。水库资料及水利设施资料，用于水库名称注记、权利归属界定，水库地类范围界定，以及水库与其相关地类（如：水工建筑）、水库和坑塘水面地类的区别认定等。
四、地类的调查认定及注意事项
（1）城镇村及工矿用地的地类认定
开展农村土地调查，进行地类认定时，根据实际情况，对《土地利用现状分类》中的05、06、07、08、09一级类和103、121二级类，按城市用地、建制镇用地、采矿用地、风景名胜用地及特殊用地进行归并，认定为单一地类（201、202、203、204、205）图斑。
城市用地（201），国家行政建制设立市建成区的土地（包括其内部的城中村）；与城市建成区连片的区政府、县政府、乡镇政府所在地的土地；与城市建成区不连片区政府所在地建成区的土地；与城市建成区不连片，且属于城市、非农业人口集聚的成片建设用地（如卫星城、大学城或学校、居住社区等）；与城市建成区不连片，且属于城市的成片建设用地（如工业用地、开发区、仓储用地、休闲娱乐用地等）。应注意城市建成区内的大片耕地、园地等农用地及水域（大型的江、河、湖泊）不认定为城市用地。
建制镇用地（202），建制镇用地与城市用地类似，一部分为镇政府所在地建成区（包括建成区内的农村居民点）；一部分为与建制镇建成区不相连，且所属于建制镇的其他建设用地。应注意建制镇建成区内的大片耕地、园地等农用地及河流、铁路、公路、干渠不能认定为建制镇用地。
村庄用地（203），指城市和建制镇用地以外的乡、村非农建设用地。含连片的农村居民点（包括居民点内的国有建设用地和农村道路、沟渠，以及与其相连的零星树木、晾晒场、畜禽养殖和堆草用地等）；所属且与其不相连的其他非农建设用地。应注意建村庄内的农用地、河流、铁路、公路、干渠，以及村庄内外的农业建设用地不能认定为村庄用地。
采矿用地（204），采矿用地是指用于直接开采自然资源（如露天采矿、沙、砂的土地）和存放开采物的土地、及非地表开采矿藏的地面用地（包括用于对开采物进行简单处理的粗加工土地）。应注意不包括地下采矿、水中捞沙和临时晒盐场用地，以及用于管理、办公、生活等的建筑用地。
风景名胜及特殊用地（205），该地类是指城镇村庄用地以外，包括名胜古迹、旅游景点、革命遗址、自然保护区、地质公园等区域的管理机构、住宿餐饮、休闲娱乐等；军事设施、涉外、宗教、监教、殡葬等的建设用地。值得注意的是该区域建设用地以外的地类按《土地利用现状分类》标准进行认定。
（2）耕地、园地、林地、草地、田坎、交通运输、水域及水利设施的地类认定，严格按《土地利用现状分类》标准的含义进行认定。值得注意的是耕作制度（轮作、间作、混作、套作、轮歇、撂荒等）与地类认定的关系，比如农林（果）间作，以农为主认定为耕地；农林（果）间作，以林（果）为主认定为林地（果园）。经营方式与地类认定的关系，比如集约经营各种果树及果树外的其他园艺作物认定为园地；粗放经营的干果果树（如核桃、板栗、柿子等）认定为林地。生态变更与地类认定的关系，退耕还林的土地按林地认定。由于工程需要、改善生存环境等因素与地类认定的关系，农民整建制或部分移民，造成居民点和耕地自然生长或人工种植草本植物的土地认定为草地。用地批文与地类认定的关系，如有用地批文的铁路、公路、按批文范围进行相关地类的认定；有用地批文的建设用地(不论是否开始施工)按城镇村及工矿用地的地类认定。相关资料与相关地类认定的关系，如公路与农村道路的区分认定；河流、湖泊、水库与坑塘等的区别认定。地物间的位置关系与相关地类的认定，线状交叉时以上部的地物地类进行认定；线状地物与居民地平行，当间距大于等于20m时，线状地物、居民地及之间的地类按现状认定；当间距小于20m时，线状地物按现状认定地类、居民地及之间的地类按居民地认定；线状地物穿过隧道时，隧道内的线状地物用虚线进行图面表示，但不进行地类认定。自然地理环境与地类认定的关系，如皖南山区降雨充沛，其梯田多为望天田和利用山塘蓄水灌溉的水田；地处中原的豫西降雨量少，灌溉设施缺失，其耕地多为旱地，豫东降雨量虽少，但具备灌溉设施，且水源丰富，其耕地地类多为水浇地。地面覆盖的时效性与地类认定的关系，临时占用的土地按占用前的地类认定。
（3）土地地类调查与认定的其他事项
零星地类，零星地类是指大于100而小于最小地类上图面积的耕地中的非耕地、非耕地中的耕地，其地类认定按《土地利用现状分类》标准进行认定。
在第二次全国农村土地调查时，在地类认定时还需要对耕地的类型（梯田、坡耕地）进行明确，按耕地类型的不同界定耕地地类的范围。
文献标识码： A 文章编号：
摘要：我国长期以来重视城市供水，但随着经济的进步和人民生活水平的改善，现在逐渐向乡镇及农村地区普及供水，本文对乡村和场镇的供水要求及布置进行浅要分析。
关键词：城市供水；农村供水；供水系统
Abstract: our country for a long time pay attention to the urban water supply, but with the development of economy and the improvement of people's living standard, now to towns and rural areas gradually popular water supply, in this paper, the villages and town water supply requirements and layout to a shallow analysis.
Key words: the urban water supply; Rural water supply; Water supply system
1乡村及场镇供水概述
随着我国经济的快速发展，城市化进程加快，人民生活水平不断提高，人们对供水的要求也将越来越高。因此，而今的乡镇供水首要目标是为广大农村群总和乡镇居民提供安全、方便的饮水，保障乡镇企业生产用水，以促进农村现代化建设和我国城市化水平的提高。因此，乡镇供水系统是农村重要的基础设施，它必须保证以足够的水量、合格的水质、充裕的水压来满足用户，既要满足农村和乡镇近期用水的需要，还要兼顾到农村和乡镇今后的发展。
2乡镇用户对供水的要求
根据用户对水量、水质、和水压的不同要求，用水类型可分为以下几种。
2.1农村饮用水要求
农村饮用水是乡镇居民生活用水、畜禽饲养用水、乡镇工业生活用水及公共建筑用水的总称。农村饮用水与改善农村人民生活、发展农村经济有着重大关系，解决农村饮用水是农村基础设施建设的重要组成部分。
农村居民生活用水的影响因数很多，随着当地的气温、生活习惯、房屋卫生设备条件、供水压力等的不同，农村居民生活用水量也有所不同。如乡镇工业从业人员的生活用水和沐浴用水，由车间性质、劳动条件及卫生要求确定；公共建筑用水（包括生态环境用水）量由乡镇性质、规模大小、公共设施的发展、文化生活水平的提高及气候等因素确定。
由于农村生活水平的逐年提高、居住条件的改善，用水量将不断增长，给水系统应该随时满足发展的需要。
生活用水的水质关系到人体健康，必须做到外观无色透明、无臭无味、不含致病微生物，以及其他有害健康的物质。在我国，农村供水水质必须符合GB5749-85《生活用水卫生标准》和《农村实施（生活饮用水卫生标准）准则》的要求。GB5749-85《生活饮用水卫生标准》中，从感官性状、化学指标、毒理学指标、细菌学指标和放射性指标等方面，对生活饮用水水质标准作出了明确的规定，1991年5月全国爱国卫生运动委员会、卫生部联合颁发了《农村实施（生活饮用水卫生标准）准则》，则进一步规定了农村生活饮用水水质分级要求。
同时，为了用户使用上的需要，生活用水管网必须保证一定的水压，通常叫做最小服务水头（从地面算起），其值根据供水区内的建筑物层数确定：一层为10 m，二层为12m，二层以上每加一层增加4m，至于乡镇个别高层建筑，一般应另行解决水压问题，为此而提高整个管网的水压，是不经济的。
2.2乡镇企业用水要求
乡镇企业用水主要是指乡镇企业生产过程中用水，如纺织厂和造纸厂的洗涤、空调、印染等用水，机械设备等冷却用水，锅炉生产蒸汽用水、食品工业用水等。
工矿企业部门很多，生产工艺多种多样，而且工艺的改革、生产技术的不断发展等都会生产用水的水量、水质和水压发生变化。因此，在设计乡镇企业供水系统时，应参照以往的设计和同类企业的运行经验，并通过实地调查，来确定需要的水量、水质、和水压。
2.3乡镇消防用水要求
消防用水量主要考虑小城镇、工业企业、学校及农贸市场集散地等的消防用水，只在发生火灾时才从给水管网的消火栓上取用。消防用水对水质没有特殊要求，消防时最不利消火栓的水压一般不得低于10m.
除了以上用水量外，还要考虑小城镇道路洒水、绿地浇水用量（市政用水量）。该用水量应根据路面种类、绿化、气候、土壤及当地条件等实际情况和有关部门的规定确定。该用水量将随着小城镇建设的发展而不断增加。
3供水系统的布置
按照乡镇规划，水源情况，乡镇地形，用户对水量、水质和水压的不同要求，供水系统可有多种布置形式，但常用以下几种。
3.1统一供水系统
统一供水系统统一按生活饮用水水质标准，由统一管网供给生活、生产和消防用水，大多数乡镇可采用这种布置形式。
3.2分质供水系统
在工业布局较集中的乡镇（或区域），工业用水量往往比较大，对个别用水量较大的、水质要求较低的或水质要求特殊的工业用水，可单独设置管网供应。
3.3分压供水系统
根据供水区要求压力的不同，可采用分压给水系统，如在局部地区较高或某些高层建筑可另建一个高压管网系统供水。
3.4分区供水系统
地形条件是供水系统布置影响因素之一。对地势较为平坦、供水规模不大的区域，比较适合采用统一供水系统，而对于地势起伏较大的乡镇，其高、低区域通常采用统一水厂的分区供水系统，也称并联分区供水系统.如采用增压泵站（或减压措施）从某一区域取水，向另一区域供水的系统，即为串联分压供水系统。例如，重庆市70％以上的乡镇位于山区或丘陵地区，地形高差较大，设计时应考虑采用分区或者分压的供水系统。整个供水系统可分为高低两区，以降低管网内的水压和减少动力费用。
3.5区域供水系统
一、总体要求、基本原则和目标任务
（一）总体要求。坚持把推进农村牧区住房建设作为保障和改善民生的突破口，作为统筹城乡发展、促进社会主义新农村新牧区建设、实现全面建设小康社会的重要举措来抓，准确把握农村牧区住房建设工作的阶段性特征和群众住房的需求变化，紧紧抓住深入实施西部大开发战略和城乡一体化发展的历史机遇，以扩大内需、拉动消费、改善民生为主线，以农牧区困难群众危房改造、游牧民定居工程和农村奖励性住房建设为载体，进一步解放思想，创新工作思路，落实好强农惠农政策，把农村牧区住房建设与小城镇建设、新农村新牧区建设、贫困地区异地扶贫搬迁工程及产业结构调整紧密结合起来，坚持规划先导，统筹项目资金，落实责任主体，强化工作措施，确保全州农村牧区住房建设上一个新台阶。
（二）基本原则
规划先行，分类指导。按照统筹城乡经济社会一体化发展的要求，全面编制县域村镇体系规划和村级规划，以科学、规范的村镇建设规划引领农村牧区住房建设。坚持因地制宜、分类指导，科学编制农牧区住房建设规划，合理确定村庄布局、建设规模和建设标准，引导农牧民建设安全节能环保实用型住房，并适度向县城、集镇集中。
统筹安排，整村推进。按照“相对集中、突出重点、统筹兼顾、整体推进”的工作思路，优先选择基础条件较好的村作为示范村，集中投放农村牧区住房建设项目，并围绕示范村建设，整合农村牧区各类住房建设和各类基础设施、村庄环境整治、扶贫开发和产业发展等涉农涉牧项目，集中实施，整村推进，切实发挥项目和资金的整体效益，以点带面，有序推进，避免分散建设、重复建设。
基础配套，突出特色。按照“整合资源、集中投入、整村打造、整村配套”的要求，坚持把住房建设与完善基础设配套建设紧密结合起来，通过整村推进，着力实现村庄建设规划一步到位，困难群众危房全部解决，游牧民全部定居，水、电、路等基础设施同步建设，村庄面貌焕然一新的目的。高度重视住房特色建设，精心设计民居建筑方案，确定不同地方、不同民族、不同文化背景下的建筑民居风格，突出反应地域特征、民族特色、时代风貌，体现文化内涵及建筑风貌的多样性。
完善机制，落实责任。整合政府、社会和专业技术资源，建立“专业人员+农村能人”的规划编制机制，严格规划成果评审验收制度，确保规划编制质量。建立政府统筹、部门配合、整合资源、集中投放、分口实施的工作机制，完善资金、土地、财税等政策激励机制，严格落实住房建设工作责任制，逐级签订目标责任书，建立健全考核问责机制，切实保证农村牧区住房建设工作的顺利实施。
（三）目标任务。年全州农牧区住房坚持以“千村建设、百村示范”工程为平台，按照以点带面、集中实施、整村推进的工作要求，突出抓好全州8个示范村和350个自然村的住房建设工作，确保省级下达的全州奖励性住房10250户、危房改造4800户、游牧民定居5560户等各项任务（具体任务分解见附表）顺利启动建设，全面完成年度工作任务。要求农牧区各类住房务必于4月中旬以前全面开工建设，并确保年度结转的游牧民定居工程于8月底前全部竣工，入住率达到80%以上；本年度游牧民定居建设任务于年底前完成80%以上工程量，集中建设率达到70%以上；农村危房改造和奖励性住房建设任务于年底前完成95%的工程量。同时，按照住房建设与基础配套并重、建设新房与治理旧貌并举的要求，在推进住房建设的过程中，必须强化基础设施建设，大力开展村庄环境综合整治，促进形成基础设施全面配套、公共服务功能齐全、清洁机制基本建立、生产条件有效改善、生活质量明显提高、村庄面貌焕然一新的良好发展格局。
二、建设方式与标准
（一）建设方式。年全州农牧区住房建设以“千村建设、百村示范”工程项目中确定的农牧户为主，主要方式为新建和改建（主要指原址翻建，下同）。要合理布局、节约用地，倡导建设多层楼房的农村社区。同时，鼓励有条件和符合条件的农牧民购买商品住房或保障性住房到城镇实现定居。对城镇规划区内土地整合或集中连片开发、整村异地搬迁的村庄，可集中建设农民住宅小区。建设模式除省政府办公厅转发省住房和城乡建设厅等部门《关于进一步推进全省农村牧区住房建设意见的通知》(政办〔〕50号)文件明确提出的旧村改造型、异地搬迁型、合村并点型、村企联建型、房地产开发型5种模式外，我州还可采用进城购房模式：即打破区域限制，鼓励和支持农牧民进城，并享受户籍、住房等优惠政策；进城农牧民可在州内任何城镇购买商品房或城镇保障性住房；愿进城从事二、三产业的农牧区住户，政府为其提供30平方米的保障性住房，超过政府提供面积部分还可享受游牧民定居、农村危房改造、奖励性住房等补助资金，再不足部分由农牧民自筹，奖补资金随户走；库区移民购买城镇保障性住房，政府为其提供30平方米的廉租住房，超面积部分由电站建设业主承担，库区移民中的特困户可以按照相关标准配套奖励性住房、危房改造项目。及时为进城定居的农牧民办理房屋产权证，并注明政府提供的住房面积属公产，个人购买部分属私产。
（二）建设标准。在满足基本居住功能和安全的前提下，奖励性住房新建、改建单户建筑面积原则上不小于50平方米，危房改造建筑面积达到45—60平方米，游牧民定居建筑面积不小于60平方米。其中，游牧民定居和城镇保障性住房项目捆绑整合建设并进城定居的牧户，建房标准不得低于80平方米。建房设计和建设标准要满足农牧民生产生活需要，体现民族和地方建筑风格，并大力引导推广安全节能环保的新型建筑结构体系、新型墙体材料和散装水泥，推进住房建设的技术进步。
三、资金筹集、补助标准、补助对象和建设步骤
（一）资金筹集。农村奖励性住房建设资金以农户自筹为主、政府奖补和住房建设融资信用平台贷款为辅进行筹集；游牧民定居工程、危房改造建设资金以政府补助和农牧民筹集相结合的方式筹集。
（二）补助标准
1、奖励性住房省级财政按每户平均5000元，直补建房农户。
2、游牧民定居补助标准为：国家补助每户2.5万元；省级配套、县每户1.6万元，、、县每户0.5万元；州县配套、县每户0.2万元，、、县每户0.5万元（州县配套比例为3∶7）；牧民自筹、县户均不低于0.5万元，、、县户均不低于1万元；定居房屋建筑面积增加部分由牧民自筹解决，州县配套资金各地可视游牧民贫困程度区别对待，尽量向贫困户倾斜。
3、危房改造工程补助标准可结合新建、改建等不同情况和困难群众自建能力，一次性补助5000元—35000元。
（三）补助对象
1、农村奖励性住房建设奖补对象为已纳入年度示范村和自然村住房建设计划，按时完成住房建设任务并经验收合格的农户。在城镇购买商品房、保障性住房或到中、小城镇新建自用住房的农户，可享受一次性奖补政策。
2、农村困难群众危房改造实施对象重点放在示范村、交通沿线、旅游景点及千村建设村庄中的低保户、重点优抚对象、残疾人家庭等困难群体中的住房困难户，分无房户新建和危房户改建两类实施，进行整村推进，并优先从住房最困难的特困户着手实施。建设标准和补助标准按现行规定执行。
3、游牧民定居工程实施对象70%为有自筹能力、建房积极性高、愿意进城从事二三产业的牧户，30%在无房户、危房户和贫困户中实施。
（四）建设步骤
1、审查、申报规划（月1日—20日）。全面完成纳入年度建设计划的8个示范村、27个“百企联百村”和350个自然村的规划编制和完善工作，其中，各县示范村规划经州农牧区住房规划委员会初审通过后，报省农村牧区住房规划委员会审查；其余村的规划经州规划委初审通过后，报省住房规划委员会备案。
2、确定补助对象和建设方式（月20日—30日）。农牧区住房建设由农牧户提出申请，经村两委初审公示后，报乡（镇）政府审批，并逐级上报县、州农村牧区住房建设各领导小组办公室备案。对已确定的补助对象，逐户逐村明确建设方式。鼓励有条件的农牧民进城购买商品房或建设符合城镇规划条件的自用住房。异地新建的由各县住房与城乡建设局根据村庄规划核发《乡村建设规划许可证》，同时由村两委收回原宅基地；原址翻建的由村两委拍照、登记造册，报县农村牧区住房建设工作领导小组办公室备案。
3、组织实施（月1日—月30日）。本着“农牧民主体、村委实施、乡镇负责、部门服务、州县统筹”的原则，由各乡镇具体负责、村两委组织实施。所有住房建设必须按图施工，具备防震功能。建房户必须接受相关部门的监督检查，服从管理。
4、竣工验收（月1日—30日）。农牧区住房建设要本着“完成一村、验收一村”的原则，建设计划全部完成后，由村两委提出申请，乡镇政府签署意见，并由县农村牧区奖励性住房建设、危房改造、游牧民定居工作领导小组共同组织，由各职能部门按职责分工联合组织验收。
5、奖励补助（月1日—30日）。凡新建或翻建住房经验收合格的，或者进城购买商品房、保障性住房的，以及到中、小城镇建设符合城镇规划条件自用住房的农牧户，凭验收手续或房产证领取奖励性补助、游牧民定居、危房改造等相应补助资金。
四、完善政策措施，努力形成合力
（一）整合利用涉农项目和资金，提高整体建设水平。按照整村推进的要求，各地各部门要将农牧区各类住房建设和其它涉农涉牧项目统筹安排到示范村和“百企联百村”，做到集中投放、分口实施、各记其功。重点整合的5类项目包括：农牧区危旧房改造、奖励性住房、游牧民定居和扶贫移民、生态移民、异地搬迁、迁村并点等各类住房建设项目；人畜饮水、农牧区供电、道路硬化、通讯网络、广播电视等各类基础设施项目；扶贫开发、土地整理、农田水利、水土保持、生态涵养、旅游开发等各类涉农产业项目；改厕改圈、节能环保、绿化植树、农牧区环境连片治理等村庄环境综合整治项目；政权建设、卫生、医疗设施、设备、文化体育设施、农（牧）家书屋、流动电影服务、太阳能公共照明、万村千乡市场、幼儿园等各类公共服务设施项目。通过整合项目和资金，集中投入、集中实施，全面提高农村牧区水、电、路、话、房等协调建设水平，有效改善村容村貌。对此，县、乡（镇）政府和有关部门要围绕示范村建设深入开展调查研究，本着“拾遗补漏、缺什么、补什么，少什么、补什么”的办法，摸清现状底数、核准建设内容，理清投资渠道，以县为单位分类打捆确定建设项目，上报州政府汇总平衡后，集中与省级有关部门进行项目对接，合理确定示范村建设项目、建设规模和建设时序。
（二）整合实施城乡住房建设项目，提升住房建设水平。在不违背政策原则的前提下，要深入研究农牧区各类住房建设之间、城乡住房建设之间的整合实施问题，并注意做到“渠道不乱、投向不变、统筹使用、形成合力”，以最大限度地发挥资金效力。在农村牧区，要分部门、分渠道将农牧区危旧房改造、奖励性住房、游牧民定居和扶贫移民、生态移民、异地搬迁、迁村并点等各类住房建设项目有机整合使用，从而减轻农牧民负担，使住房建设标准一步到位，避免重复投资；在城镇社区，要以住房建设为抓手，通过把农村困难群众危房改造、游牧民定居工程、农村奖励性住房建设项目资金和城镇保障性住房建设项目资金捆绑使用，加快城镇居住小区建设步伐，引导更多的群众进城定居，推进城镇化进程。
（三）运用银行信贷政策，多渠道筹集建房资金。加强与各金融机构的协调联系，运用好银行信贷政策，切实为农牧民建房提供信贷支持。充分利用省级财政利民信贷资金，足额用于农牧民住房贷款贴息、保费补贴、风险补偿等，为农村牧区建房自筹困难住户争取足额的贴息贷款。
（四）集中统一购置建材，平抑支农建材价格。在鼓励农牧民以自采自建为主的同时，由各县农牧区建房主管部门组织统一招标，集中采购农村牧区住房建设所需的砖、钢材、水泥、管线等大宗建材以及建筑节能环保产品、材料等，为农牧户自建房直接提供实物帮助，让农牧民得到实惠，提高农牧民建房的积极性。集中采购建材必须有农牧民代表参加。州、县有关部门要制定平抑支农建材价格的措施，防止支农建材价格上扬和其他扰乱支农建材市场的行为。
五、健全工作机制，落实工作责任
（一）加强领导，落实责任。农牧区住房建设工作实行各级政府“一把手”负责制，逐级确定责任人，采取州包县、县包乡（镇）、乡（镇）包村、村包户的办法，建立健全信息档案，实行实名制管理。为切实强化县、乡两级对农村牧区住房建设工作的组织领导，在调整充实县一级领导小组的基础上，各乡（镇）也要成立相应工作机构，并全面落实县人民政府为责任主体、乡镇人民政府和村“两委”负责组织指导工程项目具体实施的工作责任机制。
（二）严格程序，规范运作。各县建设、农牧、民政部门以及各乡（镇）对建房补助对象及补助标准要进行严格审核，规范审批程序，建立健全公示制度；州县住房和城乡建设部门要以乡镇为单位，建立完善建房户档案管理制度，并按照“省农村奖励性住房建设农户档案管理系统”的内容要求，建立农户电子档案，严格档案管理，确保农户档案及时、全面、真实、完整、准确录入系统，实行动态管理。
（三）严格土地管理，切实保护耕地。按照“一户一宅”的农村牧区宅基地管理要求和农村牧区住房建设年度计划，明确农牧区居民点的数量、布局和规模，合理安排农村牧区住房建设用地，保证住房建设用地需求。各县国土资源管理部门要进一步摸清村庄用地现状，充分挖掘集体存量建设用地潜力，鼓励农牧民利用闲置宅基地、空闲地等进行住房建设。严格核实农户新建、改建自用住房的宅基地用地，切实保护耕地。坚决防止“一户多宅”或“建成新宅，旧宅不退还、不复耕”现象发生。农牧民异地新建或购买商品房、保障性住房的可保留原宅基地。
（四）加强技术服务，确保工程质量。各县建设、民政、农牧等部门要免费提供安全、经济、适用房屋设计图集和施工方案，免费发放给农牧户参考，并开设农村牧区住房建设咨询窗口，面向农牧民提供住房建设技术服务。建立质量安全管理制度，工程质监部门将本区域的农牧民建房纳入质量监督范围，强化监督检查，严格执行乡村建设规划许可制度，选址要考虑防洪、防灾因素，并严格执行抗震设防标准要求，确保工程质量安全。尽快完善乡镇建设管理机构，提高直接服务和管理农牧区住房建设的能力，加快农村牧区建筑工匠培训力度，指导农牧民建设环保节能、质量安全住房。
（五）强化资金监管，加大监督检查。州、县财政部门要设立农村牧区住房建设资金专户，专款专用，分账核算，并按有关资金管理规定规范使用。要健全内控制度，严格执行政策规定和标准，严禁截留、挤占和挪用，严禁套取农牧区住房建设补助资金。要强化监督检查，尤其要对资金的管理使用和工程质量情况进行经常性督查、重点督查。相关部门要制定农村牧区住房建设的资金使用、质量监管和验收办法。年度计划完成后，县政府要组织验收，并将验收情况及时提交省、州建设、民政、农牧部门备案。
