时间：2023-07-21 17:27:55
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共服务的绩效管理，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、行政事业性资产绩效取决于资产提供的社会公共服务质量
我国目前对行政事业单位的资产评价参照企业资产的评价模式，主要考虑资产的经济性、效率性、效益性等指标，由于偏离行政事业性资产的性质和目标，资产评价管理不科学，无法反映真正的资产绩效，无法发挥提高行政事业性资产效率的作用。
1.资产绩效是使用资产提供服务的结果表现
绩效实际是某种行为实现的结果表现程度，它是一种客观存在，是人类实践行为的结果度量，是产生了真实效用的实践活动成果，具备实效性。绩效评价是一种对于实践活动结果的价值评判，有正负大小之分，体现出一种时序或阶段上的比较。行政事业性资产绩效是行政事业单位这个主体管理与使用资产动态的过程与利用资产提供服务后的效果。行政事业单位的职能决定其必须为社会公众提供高质量的公共服务，资产是行政事业单位提供公共服务的物质基础和手段。因此，行政事业性资产绩效须以行政事业单位使用资产提供社会公共服务的行为结果进行度量。
2.行政事业性资产绩效决定于使用资产提供的社会公共服务质量高低
资产绩效与社会服务呈正相关关系，资产绩效高，资产能够得到有效使用，则为公众提供更多更好的社会服务。无论是金融资产、实物资产还是无形资产，行政事业性资产并不依靠其产生的净现金流入，而是取决于其提供社会服务的能力。一旦行政事业性资产丧失了提供公共服务的潜力，也就偏离了行政事业性国有资产的特质，就需退出行政事业性资产的行列，所以保证和延长行政事业性资产服务能力，最大限度发挥资产的服务潜力正是资产绩效的标志和目的。资产绩效管理的目的在于提高社会服务绩效，社会服务绩效是本，资产绩效是末，做好资产绩效管理，以资产为载体的社会服务绩效自然能体现出来。资产绩效管理本质上是一项管理制度，是以人为本、充分发挥人的主观能动性和将责任内化的制度。强调资产绩效也是为了推动资产能够更好的服务于社会，满足公共服务均等化的要求。从财政的角度看，资产绩效是公共财政的一部分，与资金绩效、资源绩效紧密联系，共同推动财政绩效的提升。
二、推行资产绩效管理是推动责任型政府和服务型政府的现实需要
推行资产绩效管理不仅仅是一项管理技术的运用，更是一项管理制度的创新，这项新的管理制度对于推动政府转型、提升行政事业单位资产使用效率意义重大。
1.有利于提高社会服务效率，推动责任型政府和服务型政府建设
在财政支出中，一部分以流量资金形式直接用于社会领域的建设支出，还有一部分以存量形式化为了行政事业性资产，作为提供公共服务的物质基础。过去，由于缺乏资产绩效管理，资产占有多少与提供公共服务质量之间缺乏约束性的考核，各单位极力争取和持有更多资产。对事业单位来说，尤其是医疗卫生和学校，配置资产的多寡和先进水平是影响公共教育均等化和医疗卫生均等化的重要因素。加强对行政事业性资产管理，提升资产绩效，有利于提升行政事业单位的社会服务能力和水平，推动责任型政府和服务型政府建设。如广东省佛山市某区一个镇级医院，2010年度申请250万元，用于购置DR、全自动血凝仪、血细胞和数字胃肠机等设备，提升医院医疗服务技术能力。但购入高标准设备后，使用新设备的检查费标准大幅提高。从经济收益看，资产效益确实明显增长，但该镇居民并没有享受到更高质量的公共医疗服务，反而加剧了看病贵问题。如推行资产绩效管理，将资产绩效与公共医疗服务质量相联系，该镇医院就会充分考虑设备价格、性能与居民公共医疗服务需求满足之间的关系，在不显著增加居民看病费用基础上提供更好的公共医疗服务。
2.有利于发挥行政事业性资产管理的主观能动性，实现由要我绩效到我要绩效的转变
在现有资产配置和管理制度下，一个单位能够配置的资产取决于其能够争取到的预算指标，资产持有与资产使用的结果没有必然联系，资产的效率效益考核也是就资产论资产，通过资产的财务指标、创造的收益等进行衡量。因此，多配置资产、多占有资产并不会带来任何责任和压力。于是各单位在资产配置时极力多争取指标，配置后加强管理和提升利用率不存在丝毫压力和动力，造成资产闲置、浪费严重。甚至一些事业单位多配资产或高标准配置资产，不仅提升公共服务质量，反而成为单位谋取不当利益的渠道和工具。
3.有利于倒逼行政事业单位提高资金使用绩效，破解财力切割固化难题
在预算分配和管理中，正因为多占用财政资金资源没有额外的付出和成本，反倒是能够带来更多的部门利益。因此，一些部门单位通过对资产的多配置多占用来切割和固化本已有限的财政资金。通过推行资产绩效管理，使资产绩效与资产运行目标一致，就能打破财政分配过程中固化的利益链条，强化行政事业单位持有资产的责任，打破既有通过资产配置获取部门利益的格局，改变传统资产监管碎片化、软弱化的状况。如珠三角某市城区环卫局申请预算1146万元，用于购买垃圾运输车辆及垃圾箱、垃圾房等，从设备购置看，性能先进，价格不菲，但预算粗糙，没有对垃圾箱、垃圾房的配置进行规划，投入虽大，但垃圾处理能力并未得到明显提升，如推行资产绩效管理，将垃圾设备投入与公共卫生服务能力提升相挂钩，就能强化环卫部门的工作职责，该区大量的财政投入就能让辖区居民享受到更好的公共卫生服务。
三、资产绩效管理的现状及问题分析
1.资产规模扩张迅速，增值收益数量不清，管理较弱
截至目前，我国行政事业单位总资产已超过12万亿元，因资产处置和出租出借等活动，每年资产增值收益不菲。但因缺乏规范行政事业性资产增值收益的制度机制，资产存量和增值收益并没有带来社会服务的提升。由于行政事业单位对资产缺乏管理意识，资产管理和财务管理规范不足，资产长期挂账、账实不符等现象较为普遍，资产管理水平和资产绩效较低。
2.资产配置苦乐不均，产生的马太效应影响社会服务均等化
我国行政事业单位由于地区、级次、部门、单位之间的差异，资产配置水平差距较大，人均资产相差悬殊，单位之间苦乐不均。例如某市政府的一个单位共7人，人均占用办公用房面积达324平方米；除办公用房外，还有闲置房产227平方米，经营出租房产面积185平方米，每年经营收益达几十万元。行政事业性资产配置不均，资产缺乏约束，导致行政事业单位互相攀比，盲目扩大资产规模，重复购置或盲目追求高标准、高性能，超编、超标配置使用资产。既耗费大量财政资金，又降低了资产的实际利用率，影响社会服务质量。以体育场馆资产管理为例，很多地方都新建不少大型体育场馆，但大赛过后，基本闲置，虽然有些地方也利用场馆举办商业性活动，但收入归行政事业单位所有，且收支缺乏透明性，容易形成资产流失。反之，随着生活水平的提升，各地老百姓的健身需求很大，但运动场地却极为短缺。从资产绩效角度看，公共体育场馆严重浪费，资产绩效不高，影响社会公共服务均等化。
3.资产监管碎片化、软弱化，事后监管为主
在资产监管方面，由于行政事业性资产是一种委托关系，对其监督管理实际上是由财政部门监管各单位，各个单位监管其下属机构资产的格局，这种资产监管格局往往呈现软弱化、运动化特征，财政部门监管不到行政事业单位资产使用情况，而上级主管部门与下属单位利益共占的思维，也使得对下级行政事业单位的资产监管乏力。由于主管部门缺乏严格的制度约束，对资产的监管较为粗放。资产使用部门（各行政事业单位）无偿取得资产使用权，成为资产寻租的最大受益者，由于资产管理体制的不健全，加上资产使用与资产评估不科学，无法对资产的使用、收益、分配给出准确界定，更无法对国有资产保值增值和资产收益实现合理分配。
4.资产使用效率低下，间接导致资产流失
由于我国对行政事业性资产管理采取的是分级管理制度，无法实现资产跨地区、跨部门和跨单位共享，资产利用率不高现象较为普遍。例如对某中央行政单位房产使用状况调查显示，被调查的106个在京行政单位拥有的2056.6万平方米产权房产中，有0.4%的房产处于闲置状态，面积达9.1万平方米。资产利用率低，使得部门资产处于闲置状态。在资产使用环节，一些单位管理不善，损坏和丢失现象时有发生；在资产处置环节，资产流失的渠道更为复杂，存在低价出售、无偿出借、无偿担保等问题，资产流失屡见不鲜。
四、以资产绩效管理制度实现资产绩效内化，推动社会公共服务水平的提升
随着公共财政体系的进一步完善，以及社会公众对财政资金分配和使用绩效的关注度上升，在已经深入开展的财政绩效管理与绩效评价基础上，推动资产绩效管理已经是大势所趋。通过推进资产绩效管理，使资产绩效内化为行政事业单位的管理行为，从而提升社会公共服务水平，既是推动政府转型，也是完善公共财政体系的重要内容。
1.建立和健全资产绩效管理与使用规章制度，从制度上完善与规范资产的使用效率
建立和完善资产管理与使用规章制度，通过制度约束资产管理与使用绩效。一是细分资产类别，并对不同类别资产管理与使用设定具体的绩效目标。可以参照英国审计委员会行政事业性资产分类标准:一类是直接服务资产。主要是直接提供特定服务的资产，如学校、火葬场等。第二类是出租资产，有关机构可以作为投资进入公开市场交易并获得商业回报，包括支持经济、社会活动的资产，如就业市场、社区服务站等。第三类是闲置资产，包括各类与公共服务发展及满足公共需求无关的资产。基于上述分类，行政事业单位在管理与使用资产过程中，对未列入行政办公之用的公建物业实行社会管理;对公益性物业实行部门管理；对纯粹行政办公用的物业授权各行政部门使用和管理；对空置物业通过拍卖、租赁、抵押等方式进行运营，实行资本化管理，从而实现资产的高效再配置。二是建立财政资金、资产和资源的联动机制，设定综合的绩效要求。行政事业性单位有时是资金、资产和资源同时使用，完成某项任务，如果单一考核资产绩效并不全面，要对资产、资金和资源共同运行产生的结果进行综合考察，加权三者的使用效率。因此，需建立资金、资源和资产三者联动机制的绩效考核规定，更好地反映为社会和公众提供有效服务的情况。三是对政府采购的无形资产要单列制度。如购买软件的管理与使用，由于无形资产很容易出现复制行为，保护无形资产所有人权利就成为资产管理和使用中需重点关注的问题。
2.构建资产绩效的社会服务评价体系，由资产使用者公开评价资产绩效
一是资产安全性评价指标。行政事业性资产公共性、公益性和非营利性和社会服务性，使得其安全性、完整性更为重要。资产安全包括公共资金投入使用的安全和最终形成资产的安全，资产完整则包括投入资产不被挪用不被流失。资产只有安全使用，才能保证资产完整和不被流失。资产完整也就产生安全，二者相辅相成。资产的安全性指标是反映资产是否流失、资产绩效大小的基础指标，通过这类指标可以评价资产占有使用单位是否维护了国有资产的安全、完整。二是资产采购质量评价指标。资产采购质量状况是指公共资产的可用性、资产结构布局的科学性以及不同资产的配套性。高质量的资产是公共部门高效率的前提，也是资产优化配置与使用的保证。优质的资产应该具备以下特征:具有完整的使用价值，能独立发挥其使用功能，这是优质资产的基础；实物资产的新旧程度；各类资产结构优化，科学配置。如流动资产与固定资产之间的结构优化，有形资产与无形资产之间的结构优化，直接用于公共管理、公共事业的资产和间接由公共部门占用的辅助、福利等资产之间的优化等。三是资产使用效率评价指标。行政事业部门资产运行效率是绩效考核的核心内容之一，它重点考核资产在管理和公共事业发展中的利用是否有效率。包括:资产在用与闲置情况。重占有轻使用的情况在公共部门中不同程度地存在，资产(特别是固定资产)形成后长期闲置，或基本处于闲置不用的状况，造成资源浪费的现象非常普遍。单项资产利用率。单项资产利用率是最能详尽说明公共部门资产利用效率的指标。在实际操作时，可以通过抽样抽查的方式予以考核。资产共享情况。为了消除不同公共部门资产购置上的重复，应该鼓励公共部门之间共享资源，特别是大型设备的使用。
3.实行资产使用与管理者责任追究机制
通过资产绩效管理制度引入专家智能对资产使用绩效进行科学评价，专家在资产绩效管理中不是评价资产本身情况，而是评价行政事业单位占有资产与提高公共服务质量之间的配比关系，并查找这些单位在资产使用方面存在的问题及提出改进的建议和措施，以及改进措施有没有到位，从管理的改进态度和服务质量提升等方面综合评价资产绩效，通过提高资产管理水平来提升公共服务质量。同时，建立资产绩效问责制度，在资产使用过程中，对资产绩效差、社会服务水平低的行政事业单位，按照问责制度规定进行责任评价，并执行严格的责任追究机制。将资产绩效评价结果与资产配置和调剂有机结合，通过资产绩效管理制度，落实行政事业性资产使用责任，从源头上减少其多配多占资产的利益冲动，从而提升资产绩效和社会公共服务质量。
4.全面建立资产管理与使用的信息化记录，全程监控部分行政事业资产的收入上缴
新公共管理是关于应如何管理公共部门的最新的范式变革的理论[1]。学界将“新公共管理”看作是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估,采用私人部门管理、技术、工具,引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。所谓政府绩效管理指通过制定政府提供指导和服务的长期目标、达成目标的策略、评估绩效的标准,而对政府的公共产品、行为和服务的管理活动,以期达到提高政府生产力,满足社会需求的结果的一种管理行为。
新公共管理理论对政府绩效管理的基本主张有:
(1)绩效管理。新公共管理理论的基本价值是经济、效率、效能、公平和环境,显示了其对绩效的关注和对经济价值优先性的强调。(2)市场取向。新公共管理提倡在公共服务领域引入竞争机制,使公共服务市场化。[2](3)引进私营部门管理理念。新公共管理主张引入绩效测评、战略管理、全面质量管理等私营部门成功的管理举措。(4)“掌舵”而非“划桨”。新公共管理理论一方面主张政府拥有“掌舵”的职能;另一方面,它主张将其原来拥有的管理职能通过签订合同的方式外包给下级公共组织、非政府公共组织甚至私营部门,使政府不再 “划桨”。 [3](5)责任政府。新公共管理理论主张由错误责任制走向成就责任制。新责任制主张双向回应,即高层公共管理者对政治家负责,公务员对公民的需求保持灵敏的反应[5]。
2 我国政府绩效管理中存在的问题
随着我国社会政治经济的发展,绩效管理在理论和实践两方面都取得了一定成效。但从总体上看尚处于起步阶段,实践中还存在许多问题,主要表现:
2.1 政府绩效管理制度方面没有保障
当前我国的政府绩效管理采用的绩效管理和评估活动,多数都处于自发状态和半自发状态。缺乏统一的规划和指导,评估的内容设计和评估构建等没有客观的衡量标准,更没有形成制度化。
2.2 政府绩效管理的体系不完善
首先,评估主体不齐全。从评价的参与者来看,政府绩效评价存在评价主体缺位的误区,即只重视自我评价,漠视社会评价,或者只注重社会评价,而忽视自我评价。其次,科学的评估指标体系尚未建立。我国目前的绩效评估存在片面地将经济业绩等同于政绩,将经济指标等同于政府绩效的评估指标指标单一、缺乏科学性。最后,评估方式存在误区。从评估的方法上来看,政府绩效评估存在着重视定性评估、忽视定量评估的误区。从评估手段上来看,我国对政府部门的评估主要是定期进行评估,缺乏严格的监督制度。
2.3 政府绩效管理的信息化程度不高
政府绩效管理的信息化程度低,给政府绩效管理带来沟通和交流的障碍。目前,我国大多数省市甚至连信息公开的法规都没有制订,这就为政府绩效管理带来障碍,很难推进政府绩效管理健康快速发展。[4]
3 完善我国政府绩效管理制度的对策建议
3.1 加强绩效管理立法工作,实现政府绩效管理的法制化
市场经济是法治经济,立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础。首先,要通过完善政策和立法使我国政府绩效管理走上制度化、规范化和常态化的道路。要从立法上确立绩效管理的地位,保证绩效管理成为政府公共管理的基本环节,以提高公共管理水平。其次,从法律上树立绩效管理的权威性。绩效管理机构在政府中应具有相应的地位,享有调查、评估有关政府活动的权利;评估活动能引起公众的关注,有充分的可信度和透明度;评估结论能够得到有效传递和反馈,切实用于改进政府公共管理。再次,颁布绩效管理工作的制度和规范,对公共管理过程哪些项目应该进行评估、开展什么形式的评估、评估应注意的事项等问题,作出详细规定,把绩效管理纳入一个正常发展的轨道。
3.2 引入公民参与机制,实现政府绩效管理评估主体的多元化
改善政府绩效管理的一个有效途径是引入公民参与机制。政府绩效管理本身就蕴涵着服务和人民群众至上的管理理念,政府绩效就应以人民群众为中心,以人民群众的需要为导向,树立公民取向的绩效观。改进政府绩效管理必须取得民众的关注与参与,民众的关注与参与必定能有效地改进政府绩效管理。改善政府绩效管理的一个有效途径是引入公民参与机制。首先,公民参与意味着公民可以以社会的主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求,协助和监督政府机构对他们的开支负责、对他们的行为负责、对他们的承诺负责。其次,公民参与使得公民的作用重新定位,成为了政府的问题架构者。充当问题架构者的公民能积极参与公共事务,帮助政府机构界定重要问题,提出解决方案,监督目的是否达成。再次,公民参与意味着由公民选择、界定应评估的对象、在公共服务设计中增加指标体系的社会相关性,选择那些最需要监控又最能体现对公民负责的重要项目,以保证公共服务的提供机制符合公民的需要,符合社会发展的需要。
3.3 发展电子政府,实现政府绩效管理信息化
电子政府是现代政府有效行使职能的强有力的工具,其带来的开放性大大加强了政治行政的透明度和民主化程度,为政府绩效管理提供了可以利用的载体。[5] 一方面,电子政府的信息网络使得行政信息的传递更为迅速及时,反馈渠道更为畅通。对政府内部而言,加强了操作执行层与高层决策层的直接沟通,从而切实推动绩效管理活动的开展;对社会公众而言,电子政府为公众提供了直接表达意愿、传递信息、咨询、监督、审核、建议、表决的机会。另一方面,电子政府为政府绩效管理朝着科学化、标准化、制度化的方向发展提供了多方面支持。电子政府所具备的硬件环境、软件环境及其信息资源库,运作的法律制度、法律规范、共享信息的范围和参与者的身份确认机制,电子政府所要达到的目标,以及维系电子政府良好运行的人员素质保证,都为绩效管理体系的建立提供了所需的支持,并为整个政府绩效管理的开展创造了良好的物质基础和制度环境。
参考文献:
[1] J•E•莱恩.新公共管理[M] .赵成根等译.北京:中国青年出版社,2004.
[2] 丹尼斯•缪勒.公共选择理论[M] .北京:中国社会科学出版社,1991.
[3] 戴维•奥斯本,特德•盖布勒等.改革政府:企业家精神如何改革着公营部门[M] .上海译文出版社,2006.
一、公共组织绩效管理发展及存在问题
（一）公共组织绩效管理的含义
公共组织是指以生产公共产品和提供公益服务为目标的非营利机构，包括政府、学校、医院等部门。公共组织绩效管理是运用科学的方法、标准和程序，对公共组织的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上采取有效措施对公共组织绩效进行改善和提高。公共组织绩效管理有两个基本作用：（1）评价和考核功能，即通过根据管理的效率、能力服务质量、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断，对公共组织管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级；（2）改善和提高的功能，即在绩效评价和考核的基础上，对公共组织的资源进行重新整合，提高公共组织运行的效率，以达到降低成本、提高产出水平和产出质量的目标。
（二）国内外公共组织绩效管理
的实践及存在的问题随着第三次科学技术革命将人类社会带入知识经济的新时代，公共组织无论在数量上、规模上和组织结构上都有了巨大的发展，公共组织运行低效率的问题日趋严重，难以满足现代社会经济发展的需要。这种社会现实导致美国、英国、澳大利亚、新西兰等国家进行了一场被人们称为“新公共管理运动”的政府改革。这场改革使绩效管理与评估、成本与效率观念、顾客至上与服务意识、在政府等公共组织的管理实践中得到了广泛运用。特别是从90年代初期以来，出版和发表了大量的关于公共部门绩效管理专著和论文，如关于公共部门的标杆理论、无缝隙政府、政府全面质量管理和公共组织行为理论等，对公共组织绩效管理的理论发展进行了有益的探索。我国学者在研究西方绩效管理的基础上，结合我国国情和公共组织的特点，对公共组织绩效管理问题展开了广泛的研究，提出了公共组织绩效评估相对完善的理论和方法体系。例如厦门大学公共事务学院卓越提出了公共部门绩效评估理论的主体建构问题，详细分析了评估主体结构中所应包含的具体主体和结构。天津大学管理学院齐二石等提出了公共组织绩效管理综合评测模型。由于公共组织绩效管理的核心与难点是建立科学、准确、有效的绩效评估体系，因此，国内外大部分学者主要从绩效管理的评价和考核的功能研究了如何构建完善的绩效评价理论体系，而对于公共组织绩效改善的理论研究较少，更没有提出相应的技术方法。
二、工业工程（IE）理论与方法的本质特征
工业工程是对有关人员、物料、设备、能源和信息所组成的集成系统进行设计、改善和实施的一门学科。它综合运用数学、物理学及社会科学的专门知识和技能，同时运用工程分析及设计的原理和方法，对上述系统可能获得的成果予以确定、预测和评价，为实现生产制造、管理和服务系统的高效率、低成本、高效益的管理目标提供有力的技术支持。工业工程的技术体系如图1所示。从工业工程的产生和发展过程来看，它是由自然科学、社会科学、管理科学相互交叉、融合、创新而形成的一门边缘性工程学科，有其独特的学科属性并与工程技术和管理有着明显的区别与联系，其重要目标之一就是使产业的生产和服务科学化。它除具有学科交叉综合性的特征外，尤为突出的是应用的工程操作性、技术方法的系统集成性、应用领域的广泛适应性等，是一种带有普遍意义的实践性很强的思想方法和科学理论哲理。
三、工业工程应用于公共组织绩效管理的可行性
（一）公共组织的组织特征与制造业相比，公共组织有其自身的特征：（1）公共组织的行为是外在性的直接体现。公共组织的行为后果，对社会的影响是极其深远的，一个有效率的公共组织可以最小的成本（包括时间成本）促进社会以最快的速度发展，使经济运行更为有效，而缺乏效率的公共组织可能以很高的成本运作，则会造成社会发展的相当缓慢。（2）公共服务的无形性、无法储存性和服务质量的不易掌握性。（3）公共组织主要以提供服务或劳务产出为特点(产出特点)，而不是提供具体、有形的产品。这一特点决定了公共组织提供服务或劳务的过程与消费过程是同一过程，即生产过程与消费过程是合二为一、同时进行的。从表面上看，公共组织的产品是无形的服务或有形产品与无形服务的结合，但用系统的观点来看，服务系统与制造系统的本质是一样的。从现代生产运作与管理的角度来看，有形产品的生产过程与无形服务过程都可被视为“投人———变换———产出”的过程，而变换过程的运作与管理存在许多共同的规律和问题。
（二）高绩效公共组织的特点
高绩效组织被认为是用相同或更少的资源生产或提供较高质量、满足需求的产品或服务的一组雇员，他们的生产率和质量逐日逐年不断提高，从而更好地完成他们的使命。高绩效组织应该具有以下的特点：任务清楚；明确规定目标和强调效果；授予雇员权力；促进和鼓动人们成功；灵活并极易调节以适应新环境；在绩效方面有竞争性；改造工作程序，适应顾客需要；保持与利益共享者的联系。从这个角度分析，意味着公共组织趋向高绩效组织的改革过程是以人为中心的，与企业中的人本管理有异曲同工之妙，也是对传统层级管理中将公共组织塑造成“遵守规则”、“机械人”式的公共官僚体制的否定。改进公共组织的绩效管理，应当围绕这些方面展开，采取相应措施以使公共组织具备这些特征。现代工业工程对生产系统的研究，其中心问题就是对人和其他生产要素之间的关系的研究。人、机器和设施的最佳组合，人在变化系统中的适应性，环境对人的影响等都是现代工业工程的重要研究领域。此外，在组织设计与重构、人员评价、激励手段等研究中也往往采用工业工程的方法。因此，工业工程对生产系统中人的研究，为改进和提高公共组织的绩效管理水平，使之具备高绩效组织的特点奠定了理论和方法基础。
（三）工业工程在非制造业中的广泛应用
近几十年来，现代工业工程的一个突出特点是它已经完全产业化，不仅在制造业广泛应用，而且在建筑工程业、服务行业，诸如宾馆、饭店、医疗卫生、体育、教育等领域的也得到了广泛应用。美国将工业工程应用于国家医疗保健系统的规划与设计，大幅度提高了医疗业服务的质量和效率；加拿大等国家在航空服务与管理中广泛运用IE技术，大大提高了民航的服务水平和业绩；香港在60年代进入工业工程，目前主要应用在服务行业，非常有效；我国也有将工业工程应用到医院和餐饮等服务行业的成功案例。现代工业工程在非制造业中的广泛应用，不仅丰富了工业工程的学科的研究对象和研究内容，为发展第三产业提供了有力的工具和科学基础，而且，为工业工程在公共服务的领域中推广使用奠定了基础。
四、工业工程在公共组织绩效管理中的应用
从工业工程的理论和方法体系的范畴看，无论是设计规划、生产控制还是分析评价的理论与方法，都没有限定只能用于制造业的企业。随着现代工业工程在非制造业中更深层次的推广，工业工程在公共服务和公共组织绩效管理领域具有较大的研究潜力。公共组织绩效管理可以应用工业工程理论从以下几方面进行优化改进：（1）应用工作研究的方法改善公共组织的服务流程，降低公众的等候时间，进而提高公众对公共组织的满意度。同时，对工作人员的单位工作量进行衡量，利用岗位设计和薪酬设计的方法，结合公共组织的具体情况设计相应的岗位管理制度和工资体系，使各级工作人员的收人体现“按劳分配”原则，制定更加合理的工资制度。（2）服务质量是提升公共组织形象的重要内容所在，应用质量管理的方法，对公共组织提品或服务的过程进行管理控制和改进，充分调动公共组织成员的主观能动性，为公众提供更满意的服务。（3）在公共组织新建和扩建过程中，根据公共组织提供服务的特点，通过研究人员和设备的搬运流程和路线，应用工业工程设施规划和设计的理论方法，对公共组织的各类设施、人员进行平面和空间的规划设计，从而使公共组织能够更有效地提供公共服务或公共物品。（4）应用成本管理和工程经济的分析方法，对公共组织的服务项目进行成本核算、投人产出分析，以及对昂贵公共物品的采购评估等，改善公共组织的管理效果。（5）应用工业工程中人因工程的理论方法，对具有不同服务目的的公共组织，设计符合工效学原理的工作方法和工作环境，要“以工作来适应人，而非以人来适应工作”。据此对公共组织的服务环境等进行改善，为公众提供一个安全、舒适的服务环境。
[关键词]财政支出 绩效管理 指标体系
财政支出绩效管理是一种特殊的管理活动,它运用科学的评价方法对财政支出的全过程进行相关分析,并将考评结果融入整个预算编制,从而使财政资金的分配和使用遵循经济、高效的原则进行,以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。
一、我国财政支出绩效管理制度改革困境
1. 观念制约
传统计划经济体制下,政府资金的管理往往是粗放式的。“只算政治账,不算经济账”往往是政府官员的定向思维。目前,虽然我国社会主义市场经济体制改革进行了这么多年,但是很多市场规范化的观念仍然没有深入人心。在财政资金的监督审计和考核方面,缺乏一种公共性、效率化的现代财政观念。
2. 制度制约
(1)预算管理模式尚未完善。目前,我国预算的编制、执行、监督各方面都存在不规范现象,严重影响绩效预算的推行。首先,在预算编制方面,编制依据不是部门的战略目标和项目资金运行的绩效,而更多的是依据政策法规、会议决定和党政领导的批示,预算编制的自主性和可预见性较差。其次,在预算执行方面,虽然初步建立起与部门预算相配套的国库集中收付、政府采购、收支两条线等管理体系,初步控制了预算支出行为,但是这些改革也是刚起步,问题颇多。第三,在预算监督方面,监督体系不健全,预算支出缺乏追踪问效。人大等法律监督流于形式、审计等行政监督作用有限、公众等社会监督乏力,存在重分配、轻管理,重使用、轻监督,重投入、轻绩效的现象。
(2)财政的基础管理水平较低。西方国家在实践了以严格控制预算投入的分配和使用为特征的传统预算模式100多年后才引入绩效管理方法,这是因为在政府财政管理水平较弱的时候推行绩效预算,不但不能起到优化资源配置的作用,甚至会造成负面激励。目前,我国缺乏必要的预算信息和分析能力,财经纪律松弛,缺乏一个支持公共责任与追求绩效的预算环境,这些都会影响财政支出绩效管理的推行。
(3)绩效管理法律框架不健全。现在我国财政支出绩效管理的法制化程度低,主要是部门规章或各地的一些地方政府管理条例,在绩效评价的标准、绩效监督主体、组织实施程序、财政资金使用的责任追究、跟踪问效等方面都没有明确的规定,这和西方国家全国性、细化性的法律体系相差甚远,使得我国绩效管理改革的推行无法可依、推行不利。目前,我国财政支出绩效评价多是放在对专项资金的事后评价方面,缺乏事前预警。
3. 技术制约
(1)绩效标准难以制定。政府追求的公共目标是多元的,包括经济、政治、安全、自由、环境等多个方面,并且这些目标还处于不断变化之中,多数部门的社会效益和经济效益又难以量化,各级、各公共部门与预算相关的收支数据信息分割、匮乏和扭曲,导致公共部门及公共支出绩效指标和标准很难设定,为编制和实施绩效预算造成很大的困难。
(2)数据搜集困难。财政支出绩效管理工作的基础环节就是拥有大量真实、可靠、详细的数据和资料,包括部门财务资料、职能职责等目标资料、被监督单位完成目标的各种方法及目标完成程度的有关数据等。目前,我国还没有建立起搜集这些数据和资料的有力途径,影响绩效管理工作的开展。
(3)人员素质有待提高。财政支出绩效管理工作需要从业人员有较高的业务知识和专业素质,目前财政管理部门的人员理论基础薄弱,缺乏管理、生产技术等方面的专业知识,对绩效评价的方法和理念较为陌生。
二、财政支出绩效管理改革路径选择
一国财政支出绩效管理制度的建立要受到国家经济、人文、制度等综合环境的影响。基于我国的国情,要推进财政支出绩效管理改革不是一蹴而就的事情,必须循序渐进,逐步完成。
1. 短期任务。在一两年时间内,政府应强化绩效管理制度与机构的建设,做好改革的基础性工作。
(1)建立财政支出绩效管理法律框架。中央政府要对财政支出绩效管理制度专门立法,各地方政府也可以因地制宜出台相关的绩效评价与管理规章制度,明确相应的工作规则、工作程序、权利义务等。
(2)初步建立财政支出绩效管理专门机构。可以考虑将财政监督检查部门和绩效评价部门“一套人马两块牌子”,由专门分管领导负责本地区绩效评价的试点工作。
(3)加大宣传力度,制定奖罚措施,在政府部门内部形成追求绩效的意识。包括明确绩效目标、增强责任感与使命感、提高公共服务质量、追求社会公众满意度、树立市场化观念、增加法律意识等内容。
2. 中期任务。在三五年的时间内,政府应进一步加强技术层面的建设,完善财政支出绩效管理体系。
(1)扎实做好科学指标体系建设。财政支出绩效评价是对资金效率和效能的评价。所以绩效评价指标应包括定量指标和定性指标两大类。①定量指标,即可以通过数量计算分析评价内容的指标。根据财政活动的特点,定量指标既包括绝对量指标和相对量指标,又包括反映财政支出结构及其是否合理的指标。②定性指标,即无法通过数量计算分析评价内容,而采取对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标,它是对定量指标的进一步补充。具体包括效益性指标、创新性指标、合规性指标、人员素质指标、公共责任和公众满意程度指标。
(2)配合绩效管理改革的推进,扩大财政资金监督的主体。首先,进一步加强宣传力度,唤起全民对财政支出绩效管理的关注,政府部门应接受社会力量的监督与督促。其次,充分发挥各级人大专门委员会的作用,可以在财政经济委员会的基础上设立专门的财政支出绩效监管委员会。第三,建立以人大、审计、财政以及社会中介评价为主的,并各有分工的绩效评价与管理模式。第四,对一些部门按照项目、部门预算支出等内容排序,并对相关领导干部实行“问责问效”制。
3. 长期任务。在一段相当长的时期后,财政支出绩效的观念已经深入人心,相关的管理体系已经日趋成熟,绩效评价与预算密切结合,此时需要进一步制定和完善详细、多层次的法律体系,并且引入中介组织,开展绩效评价活动,降低政府管理成本,最终实现财政支出效率和公平的价值理念。
三、财政支出绩效管理及其实施意义
1. 财政支出绩效管理
财政支出绩效管理,是指运用科学的评价方法对财政支出的全过程进行相关分析,将考评结果融入整个预算编制,使财政资金的分配和使用遵循经济、高效的原则进行,以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。推行财政支出绩效管理是为了将现代市场经济中的公共管理理念纳入预算管理,通过绩效管理对政府行为进行内控,从而保障政府目标的实现,促进政府转变职能,提高政府与市场的协调能力。
绩效管理在企业中早已普遍推行,在政府部门尚不多见。与企业的绩效管理不同,财政支出绩效管理不仅要计算直接的、有形的、现实的投入与产出,还要计算分析间接的、无形的、预期的投入和产出。除了有能用货币计量的经济效益,还存在大量无法用货币度量的社会效益。其目标是追求整个社会的效益最大化。
2. 财政支出绩效管理的实施意义
加强财政支出绩效管理,确保财政资金运行的安全、可靠、准确、高效,是提高财政工作质量的关键环节,同时有助于各级政府强化“花钱”的责任意识,促进形成追踪问效的管理理念,推动政府由经济建设型向公共服务型的转变。
加强财政支出绩效管理,完善公共服务型政府财政管理。财政管理包括财政收入管理和财政支出管理。没有健全的财政收入管理机制,财政资金运行就缺乏稳定可靠的来源;没有健全的财政支出管理制度,就难以提高财政资源的配置效率,难以保证财政资金的良性运行。因经济发展阶段不同、财政收支规模不同,一定时期内国家财政管理面临的工作重点也不同。经济建设型政府向公共服务型政府的转型,决定了财政管理的重点应实现从收入管理向支出管理转移,注重追踪问效,加强财政支出绩效管理,既包括事后的绩效考核,也包括事前的绩效预测。
参考文献:
[1] 上海财经大学公共政策研究中心.2006中国财政发展报告[R].上海:上海财经大学出版社,2006
[2]徐一斐.当前我国财政支出绩效管理面临的困难和对策.2007年
关键词：服务型政府；政府绩效；对策
中图分类号：F2 文献标识码：A 文章编号：1672-3198(2010)11-0086-01
1 我国服务型政府建设过程中存在的问题
1.1 没有完善的机制和法律制度支持服务型政府建设
首先，政务公开制度缺乏。其次，政府和公务员的绩效评估制度不健全，评估方法不尽合理。另外，政府的官员问责制度也不健全最后，法律体系不完善。服务型政府要求我们健全法制，以确保政府各方面的工作有法可依。行政许可法的出台虽然是一大补充，但保证整个行政体系正常运行所依赖的法律规范还是缺乏的。
1.2 服务型政府建设缺乏服务理念
树立以公众为导向、以提高效率和效能为原则的服务理念，是建立服务型政府的前提。当前，不少地方把“政务超市”、“行政服务中心”管理形式的创新和政务流程的再造作为政府转变职能、实现“服务”的一个有效载体。办理的业务更多是局限在与群众相关的具体事务操作上。群众来办事，前台工作人员更多的只能提供常规性咨询服务，无法决策，致使群众来到政务大厅依然办不成事，服务型政府的核心应该是以公民为焦点的，建立政府依公民的意志而行动，公民向政府问责的制度。
1.3 公共服务质量不高
现代公共管理强调以人为本的服务精神，强调管理民本化、人性化，并体现出对人基本权利的尊重，即倡导人文关怀，因而公共管理正在将“顾客导向”原则作为根本的服务原则。然而就我国当前的情况来看，服务型政府建设过程中并没有明确的服务要求和规范的服务质量标准，也没有完善的赔偿责任制，公众对服务不满意或服务过程中合法权益受到侵害时，找不到相应有效的维权方式和投诉途径。
2 我国建设服务型政府的途径分析
2.1 建立健全各项制度，建设法治政府
第一，规范行政立法行为。进一步完善立法程序，探索建立立法听证制度。政府规章制度出台前必须广泛征求专家学者和有关方面的意见。按照与国家法律、规章以及WTO规则相接轨的要求，完成政府规章制度和规范性文件的阶段性清理和修订工作。
第二，深化行政审批制度改革。行政审批制度改革的原则是：对不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，坚决予以取消；可以用市场机制代替的行政审批，通过市场机制动作。
第三，规范行政事业性收费。建立和完善行政事业性收费听证制度，凡涉及到企业和市民收费项目的设立和收费标准的提高，都要认真听取企业和市民的意见。严厉查处乱收费行为，对违规收费的部门予以通报批评，全部清退乱收费款并追究单位负责人和直接责任人的行政责任。
2.2 转变观念，明晰政府角色，倡导顾客导向的服务理念
首先，要从管制型政府的行政理念转变到服务型政府的行政理念上来，树立政府工作的核心是为民服务的观念。构建服务型政府关键在于重塑行政文化，铲除管制文化的舆论和心理基础，创建“公众满意”的公共服务文化，树立“公仆意识”、“服务意识”、“顾客意识”，即要站在公众立场思考，一切从公众需要出发，一切以公众需求为转移，把公众满意作为政府服务质量的核心，与公众建立长期的互动关系。
其次，明晰政府角色，政府要有效地行使其手中的公共权力，实现公共利益首先取决于它是否能正确定位自己的角色。政府只有在其应属的范围内才能发挥其应有的功能。如果政府出现角色错位，势必会影响到整个社会的发展与进步。湖南行政学院唐绮玉认为：“公共服务的职能和角色在传统体制下被淡化，建设服务型政府就是要使政府的职能和角色转移到公共服务上来。所以政府就要把角色定位于服务者和公仆，政府服务的重心是公民，奉行的是民本位，而不是传统管制型政府下的官本位。”
2.3 引入绩效管理，全面提高政府绩效
首先，加强绩效管理立法工作，立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础，也只有立法才能使政府绩效管理走上制度化、规范化和经常化的道路。
其次，建立健全合理有效的评估体制，包括政府管理部门内部的评估机构和民间中介评估组织，这样一方面可以保证评估的客观性避免部门内徇私，另一方面有利于公民参政，对政府起到监督作用，同时公民也对公共服务质量最有评价资格。
最后，建立完善的信息系统，完备的评估资料和数据，是开展绩效管理的基础。绩效管理所需要的信息量大，这就要求信息的传送能够短时高效，发展电子政府就是一种有效的方式。
2.4 引入市场竞争机制。提高公共服务质量
目前我国政府管理水平不高的一个重要原因，就是管理观念陈旧，缺乏市场观念，政府在公共服务领域处于垄断地位，人们面对的往往是整齐划一的单项供给型服务，没有太多选择的余地。在管理运作中引入竞争机制，来打破政府的垄断，创造服务中的自由选择机会，将政府行政环境向市场模式靠拢，采取成本核算、顾客导向、业务流程再造、全面质量管理、绩效考核与奖金、内部市场等“企业化”的管理模式。
参考文献
1探析我国公共部门绩效管理存在的突出问题
公共部门绩效管理在政府公共管理实践中得到了广泛应用，它是政府实现再造的根本性措施和主要内容，实现了当代政府公共部门借鉴并吸收私营部门管理经验的先河，拓宽了公共管理理论和政府改革实践的广度和深度，并在一定程度上缓和了社会矛盾，提高了政府的管理能力和效率。众所周知，公共部门绩效管理主要有四方面的意义：（1）为人力资源管理系统中各环节的开展提供了前提和依据；（2）绩效管理能显著提升政府信誉和公信力；（3）绩效管理提高了工作部门的工作效率；（4）绩效管理为组织绩效的实现提供了手段。自我国加入世界贸易组织以后，公共部门逐渐将绩效管理提上日程，以期尽可能满足公众愿望。目前，政府管理职能不断扩大，社会政治经济改革进程不断加快，政府目标责任制的积极推行等工作都取得了一定的发展，但是我国公共部门绩效管理尚处于发展的初级阶段，存在一些弱点和缺陷，值得我们深思。1.1理论研究和实践相对不足公共部门作为一种特殊的部门，其产出难以以量化进行计算，而且成本不具备足够的可比性，所以很难制定出统一的评估标准。在绩效管理理论的研究过程中，研究者要具备相对成熟的法学、行政学、心理学、经济学、统计学以及管理学等学科背景，要求研究人才具备超高的素质。同时，公共部门绩效管理还受到文化、历史、经济、政治以及国情的影响，在我国则易受传统行政作风、体制等因素的影响，从而导致见效慢、研究难，而且我国公共部门绩效管理仍处于起步阶段，理论研究与实践严重不足。1.2绩效管理的制度基础薄弱目前，我国公共部门绩效管理的组织结构、职能配置以及运行机制等仍沿用原来的样式，现代绩效管理的优势难以充分发挥。当代西方国家在公共管理过程中坚持以顾客导向、结果为本、责任机制以及分权化管理等理论，为公共部门绩效管理的开展提供了理论基础和制度基础。就目前我国政府机构改革而言，绩效管理理念的贯彻必须建立在行政改革的深入和完善。1.3绩效管理及评估技术上存在问题绩效管理过程中的重要环节即绩效评估，只有组织具备较强的评估能力和评估基础才能保证绩效管理的成功运用。所谓的评估基础即岗位职责、组织结构、业务流程以及组织战略等具备相对的合理性。而评估能力主要针对数据的生成、收集、处理以及分析等工作中所分担的工作复杂程度和工作量，它是就数据管理能力而言的。评估能力与评估基础等存在较大的关联，在组织结构以及运营流程尚不清楚的情况下难以生成科学的绩效数据，而且严重干扰了数据收集工作的开展，不利于绩效数据的处理及评估。1.4缺乏健全的维度体系目前，我国政府绩效的现行评估体制单一，政府内部充当了评估主体，民众较少的参与其中，而且政府内部多是上级对下级的评估，自我评估极少开展“。公民评议政府”及一般意义上的群众性参与的评估，因为信息存在不对称现象，所以有效的评价难以开展，而且各部门出于自身利益的考虑，在材料搜集和整理过程中存在“暗箱操作”，不利于评估结果的准确性和客观性。尤其是第三方评估。第三方评估一般由相关领域的专家和学者组成，这些人的信息面广，而且有着过硬的专业素养，他们与评估者不存在直接的利益冲突，所以一般能保证评价的客观性。目前，部分省市的第三方评估已经初具规模，但是与西方发达国家相比还存在明显的差距。就实践经验而言，造成我国公共部门绩效管理水平低下的原因是多方面的：（1“）目标取代”现象明显；（2）缺乏有效的公众监督；（3）公共部门存在明显的垄断性。由此可见，政府各级部门要积极探索有效措施，充分发挥绩效管理在公共部门中的作用。[2]
2有效改善我国公共管理部门绩效管理的措施
2.1积极转变政府职能，精简机构将政府职能范围外的事情交给中介机构、社会组织和企业，发挥社会自治、企业自主以及市场调节的突出作用。政府要狠抓落实，充分发挥市场监管和经济调节的作用，同时注重公共服务和社会管理职能的发挥，将更多的物力财力等公共资源投向公共服务、社会管理等领域，建设社会主义和谐社会。2.2进入有效的竞争机制，实现公共管理主体的多元化公共管理活动在一定程度上受到公共部门的垄断，这严重影响了公共管理效率的提升。所以，在公共部门领域要积极引入竞争机制，打破行业垄断，使公共管理主体向多元化方向发展，切实提高公共部门效率。奥斯特罗姆曾指出，每一个公民都为不尽相同的公共服务产业服务，大部分公共服务产业都包含着极大的私人成分。由此可见，随着社会领域和经济领域组织力量的发展，政府公共部门的单一治理模式已逐渐改变，公共领域治理朝着多中心的方向发展。2.3加强对公共部门的监督就公共选择理论而言，市场活动的公共管理主体充当着利益最大化集团，在权力不受约束的条件下，公共部门成员自觉代表公共利益的现象并不多见。同时，公共管理主体特别是政府公共部门内部的预算最大化以及“目标取代”行为等是造成公共部门绩效管理效率低下的重要原因。由此可见，相关部门要进一步强化对公共部门的制约和监督机制，建构起与社会主义市场经济体制相适应的惩治腐败机制、监督防范机制、公正待遇机制以及廉洁自律机制，提高公共部门工作人员的防腐败能力，提高公共部门的办事效率。[3]2.4逐渐增强公务员的服务意识我国的政府与社会关系是建立在长期的计划经济基础之上的，社会自治能力差、社会不发达，政府权力凌驾于社会之上。目前，政府公共管理部门中存在公共责任虚化、腐败现象以及严重，而且政府机构及其相关工作人员没有认清自身位置，没有充分处理好社会与政府的关系。我国在进行行政体制改革的过程中，要从市场经济的现实情况出发，建立起政府与社会的新型和谐关系，尽可能克服当前公共部门绩效管理中存在的弊端，不断培养和发展新的社会力量，提升社会自治能力。同时，公共部门及政府组织要不断强化自身认识，提高公共责任感和服务意识，努力建构起社会与政府的和谐关系，不断提高公共部门的服务质量和管理水平。2.5建构起政府绩效评估的有效方法（1）逐渐建立起合理、全面、科学的绩效评估体系。在考核政府部门工作时，要实事求是，制定各具特色的考核目标体系，同时要贯彻落实科学发展观，坚持科学合理的政绩观、发展观，同时要改进考核目标，将传统的GDP增长数量和速度考核转向对社会主义精神文明、物质文明以及政治文明的考核；（2）进一步规范政府绩效评估体系。要保证评估结果的科学性，就必须建立起科学严谨的评估程序。目前，我国要进一步提高绩效管理水平，就要加强国际交流和合作，借鉴并吸收外国先进经验，积极完善立法程序，使我国政府绩效管理朝着经常化、规范化和制度化方向发展；（3）推动政府绩效评估主体朝着多元化方向发展。绩效评估主体要包括社会公众、相关专家以及党政机关，相关部门要逐渐改变单一的评估主体，将专家评估、民间评估以及官方评估有机的结合在一起。
作者：徐琳 单位：南京大学政府管理学院行政管理系
关键词 绩效管理 政府绩效
中图分类号：F273. 7 文献标识码：A
一、政府绩效管理内涵略论
绩效可认为是成效、效益、效果或效率，指“从过程、产品和服务中得到输出结果，并用来进行评估和与目标、标准、过去结果以及其他组织的情况进行比较”。绩效管理是“明确组织绩效目标并收集绩效相关信息，定期对组织绩效目标的完成情况予以评价和反馈，最终提高组织整体绩效”。夏夫里茨和卢塞尔认为绩效管理是“组织系统整合组织资源达成其目标的行为，绩效管理区别其他方面纯粹管理之处在于它强调系统的整合，包括了全方位的控制、监测、评估组织所有方面的绩效”。美国绩效评估衡量小组将绩效管理定义为“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。本文所说的政府绩效管理指通过制定政府提供指导和服务的长期目标、达成目标的策略、评估绩效的标准，而对政府的公共产品行为和服务的管理活动，以期达到提高政府生产力，满足社会需求结果的一种管理行为。
二 、新公共管理理论对于政府绩效管理的基本主张
（一）市场取向。
新公共管理提倡在公共服务领域引入竞争机制，使公共服务市场化。
（二）绩效管理。
新公共管理理论是以经济、效率、效能、公平和环境作为其基本价值，突出了其对对经济价值优先性的强调和绩效的关注。
（三）引进私营部门管理理念。
新公共管理主张引入绩效测评、战略管理、全面质量管理等私营部门成功的管理举措。
（四）掌舵而非划桨。
新公共管理理论既主张政府拥有掌舵的职能，又主张将其原来拥有的管理职能通过签订合同的方式外包给下级公共组织、非政府公共组织甚至私营部门，使政府不再划桨。
（五）责任政府。
新公共管理理论主张由错误责任制走向成就责任制。新责任制主张双向回应， 即高层公共管理者对政治家负责，公务员对公民的需求保持灵敏的反应。
三、我国政府绩效管理的现状
随着我国社会政治经济的发展，绩效管理在理论和实践两方面都取得了一定成效，但从总体上看尚处于起步阶段。实践中还存在许多问题，主要表现在：
（一）政府绩效管理理论研究欠缺。
政府绩效的公共性，决定了很多内容难以量化。在政府绩效管理方面，针对中国实际而进行的系统的、全面的和具有操作性的研究成果尚不多见，加上我国政府绩效管理起步较晚，现在基本处于萌芽状态。已有的关于政府绩效管理的学术文献针对中国的国情民意很少，研究成果大都注重引用西方国家这一领域，以至政府绩效管理的实践带有很大的盲目性。目前政府绩效管理的研究主体是高校等科研机构，政府部门的主动参与甚少。
（二）缺乏科学化的绩效评估体系和评估机制。
我国政府机构改革缺乏具体可操作的政策性指导，更没有相应的法律法规和政策作为制度保障。当前各地各部门采用的绩效管理和评估活动多数都处于无监管状态，缺乏相关法律法规和政策的依据和保证。从目前我国政府实施的实际情况来看，法律建设相当薄弱，只有当政府本身问题复杂、困扰多、社会抱怨强烈时，才会采取手段进行专项检查以求有所改进，争取上级或民众的理解，也俗称为“形象工程”，使政府的绩效管理处于零散或放任自流的状态，也造成政府绩效管理由于主观性较强而有失公正性，难以使政府绩效管理得到长期有效的发展。
（三）绩效管理的目标错位。
政府绩效管理的目标是提高政府行政效率以改进政府服务水平和质量，要通过政府工作人员的业绩、政府与公民互动情况等体现出来。但我国政府绩效管理还处于初级探索阶段，没有将绩效管理作为一项长期的系统加以贯彻实施，造成政府绩效管理的目标设立错位。不能针对具体的政府事务设立相应明确的绩效目标，或者是设立的目标没有规划性和系统性，由此出现目标错位的局面。
（四）政府绩效管理的体系不完善。
首先，评估主体不齐全。从评价的参与者来看，政府绩效评价只重视自我评价，漠视社会评价，或者只注重社会评价而忽视自我评价。其次，科学的评估指标体系尚未建立。我国目前的绩效评估存在片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标，指标单一缺乏科学性。再次，评估方式存在误区。从评估的方法上来看，政府绩效评估存在着重视定性评估，忽视定量评估的误区，从评估手段上来看我国对政府部门的评估主要是定期进行评估，缺乏严格的监督制度。
四、完善我国政府绩效管理制度的对策
（一）注重引进西方绩效管理工具。
对于政府管理来说，提高政府效能，在当前更需要的是解决技能分析和事务操作的问题。而西方国家兴起的绩效管理在一定意义上能够满足我们这一需要，为我国政府管理效能分析提供一个有效的工具。只有将政府实践与学术研究结相合，才能保证绩效管理实施过程的科学性和严谨性，提升公共部门绩效管理的水平。
（二）健全和完善地方政府绩效考核评价体系。
目前我国各级政府都在积极探索一套新型的考核办法，力求构建科学合理的政府绩效评估体系和评估机制。当前绩效考核指标的设计要结合各级各地政府部门行政改革的实际。在统一、规范的原则和要求基础上，以科学发展观点为指导，保持以GDP为核心的经济指标考核的同时相应地增加体现社会管理和公共服务职能的指标，增加设立政府应对公共危机和突发事件的指标考核。
（三）科学设计政府绩效管理的评估指标。
绩效评估指标是政府有效实施绩效管理的标准，也是政府绩效管理的核心问题。要以科学发展观为指导，构建合理的指标体系，政府绩效管理所确定的各项指标必须要针对政府事务而展开，还要对各个方面作充分调查，对指标进行相关分析，在此基础上对指标的信度和效度综合测量，保证其可靠性、有效性，指标的确定要根据其主次轻重，确定各项指标的权重，从而降低政府成本、减轻社会公众负担。绩效指标要能够全方位的体现政府职能，不仅要重视经济、政治、文化和社会效益，更要重视指标的公平合理，指标的确立还要实现定性与定量的结合，既要具有可操作性又不能过于抽象或笼统，这样才能科学分析政府的绩效，促进政府绩效管理的有序发展。
（四）构建合理的绩效管理监管系统。
一要全面推进政务公开，充分利用新闻媒体、出版物公开政务信息，还要推进电子政务建设，开通各级政府门户网站、微博，设立网上特色栏目，公开政务信息。二要充分发挥政府各职能部门的作用，推行公众满意的服务项目，明确各部门的人事考核机制，促进政府绩效管理的民主化。三要尽快建立完善的绩效管理信息系统，对政府各项工作做到信息及时收集分析、工作及时分配落实、结果及时控制反馈、成就及时积累推广，通过改进政府工作作风、提高办事效率来实现政府绩效管理持久发展的目标。
五、总结
当前我们许多部门更迫切需要做的是科学制定和规范管理编制，整合机构职能，优化行政流程以及提高公务员综合素质等工作。政府绩效评估要在具备条件的地方和部门由点及面地逐步试行，这样才能真正实现政府绩效改革的目的。
（作者：贵州财经大学2012级研究生）
参考文献：
[1]J.E.莱恩，新公共管理[M].中国青年出版社.2004
[2]丹尼斯.缪勒，公共选择理论，[M]中国社会科学出版社，1991
20世纪70年代以来，为了推动公共管理和公共服务的改善，更好地回应民众的诉求，英国持续地开展了政府改革运动。绩效管理、公共服务外包等新的管理工具被广泛地运用到政府改革中，取得了显著成绩。2002年，英国国家审计署出台了地方政府全面绩效考核基本框架，并依照此框架对郡政府和单一制政府进行严格考核。2006年，国家审计署再次对这一框架进行修订和完善，使之更加全面、客观和规范。2009年，全领域评估开始建立。经过持续改进，英国形成了较为系统、完善的地方政府绩效评估指标体系和运作机制。
英国地方政府绩效评估指标主要包括三部分：一是资源利用评价；二是服务评价；三是市政当局评价。其中前两部分进行年度考核，后一部分每三年考核一次。根据考核结果，地方政府被评为四个星级。资源利用评价主要是对公共财政投入、产出及其管理状况的评价。这部分主要考察投资效益、财政信用、财务管理水平等二级指标。投资效益是绩效评估中非常重要的指标。检验地方政府的投资效益有三种比较方式：一是与同类投资进行比较。同样是进行基础设施建设，在条件相似的情况下，如果某个项目的投入明显超出同类项目，则会进行重点审查。二是投入产出的比较，对每个项目进行成本效益分析，检验投资的合理性和有效性。三是预算与决算的比较，严格控制超预算项目投资。财政信用主要考察地方政府财政可持续发展能力。要求政府的收支基本平衡，不存在重大信用风险。财务管理主要考察日常财务管理工作是否规范，财务记录是否完整，是否建立健全廉政风险防范机制，等等。
由于民众对公共服务的要求愈来愈高，公共服务的评价成为地方政府绩效评估的重点。公共服务评价的特点主要有三点：一是评估内容全面而具体。涵盖了环境服务、住房服务、文化服务、消防服务等政府提供的各类服务。对民众反映强烈的领域，会不断加大评估力度，通过评估督促地方政府提供更加完善、更加优良的公共服务。对公共服务的评价指标不是笼统抽象的，而是将各类服务分解为众多的子项目，对每个子项目进行严格具体的评价。例如，住房服务的具体指标有：房屋的维修是否及时到位，租金回收率、空置率是否正常，为无房户、无家可归者提供住房的政策是否执行到位，房屋分配与管理中是否存在种族歧视，等等。具体化的好处是，评估部门易于进行定量分析，而被评估部门能够清楚地了解自身存在的差距与不足，从而有的放矢地改进工作。二是非常重视公民参与和公众的满意度评估。所有政府提供的公共服务，都会将公民的参与度作为重要考核内容，也会逐项进行公众满意度测评。在公共服务项目决策中，要求充分吸纳民意，充分体现民主决策；在项目实施中，要求有民众的广泛参与，重视民主管理和公众的实际获益；在项目评估中，要求把民众的满意度作为十分重要的依据。这种方式在很大程度上促进了公共服务质量的改进。三是尽量采用标准化指标。以标准化促进公共服务的均等化，是地方政府公共服务评价的重要特色。能够标准化评价的领域，一律采用标准化评价指标。例如，地方政府为居民提供基本的体育和图书设施，这些设施必须保证居民走路20分钟内可以到达；体育文化设施内志愿服务的比例要达到要求；学生、成年人每周参加体育运动的时间达到相关标准，社区应创造便利条件；公共图书馆覆盖的家庭的比例，平均每周的开放时间，每千人拥有的图书量和图书周转量等，都有基本的参数。以标准化倒逼公共服务的均等化和优质化，这一点值得我们学习和借鉴。
市政当局的评价主要是对政府自身管理能力和管理水平的评价。主要包括三个方面：一是制定科学合理的发展规划并切实得到执行。主要考量地方政府是否根据自身的自然、经济和社会条件，制定凸显优势、具有进取心的战略规划和政策计划，一步一步地加以落实；地方规划与国家的整体规划和区域发展计划是否一致，是否得到各方面的认同并能够调动各种积极性。二是具有相应的管理能力和协调水平。主要考量政府内部机构设置、人事管理是否规范，领导能力和水平是否与经济社会的发展相一致，部门之间、地区之间、政府与社会之间的协同是否充分体现等。三是内部绩效控制机制的建立与运行。主要考量政府内部是否建立了绩效管理与控制机制，这些机制本身是否科学，绩效申诉处理机制是否畅通，绩效改进计划是否得到落实，等等。
英国地方政府的绩效评估由国家审计署具体负责。国家审计署根据法律法规以及中央政府对地方政府的具体要求，在充分征求政府官员、专家学者、社会团体以及公众意见的基础上，提出地方政府绩效考核的框架结构和基本方案，并及时向地方政府和社会公布。年终考核时，地方政府首先对照评估办法进行自评，然后由审计署组织有关官员、专家等进行实地考察和问卷调查，得出考核结果，并根据考核结果分别授予地方政府一星级、二星级、三星级、四星级政府的荣誉称号，成绩优秀者给予奖励，欠优秀者拿出整改方案并反馈整改结果。晋升更高星级对地方政府来说是一种很高的荣誉，很多地方领导为此做出了坚持不懈的努力，体现出少有的工作热忱。晋升成功后，也会在财政拨款、政策扶持等方面得到上级政府的大力支持。
纵观英国地方政府多年的实践，有以下几点值得我们学习和借鉴：一是坚持过程评估和结果评估相结合。在绩效评估中，片面的过程导向或结果导向都会产生负面效应。英国地方政府始终坚持将二者相结合，从而使绩效评估更为科学，也更容易得到各方面的支持。二是考评过程和考评结果的公开透明。评估指标体系、评估过程、评估结果等都会通过纸质报告、政府网站等公开，公众可以随时获取相关信息，还可以将本地的政府绩效与其他地区进行比较。三是将绩效评估与绩效审计相结合。绩效评估中加入绩效审计的元素，更能发现政府绩效管理存在的突出问题，增强绩效评估的权威性、专业性和严肃性。事实上，绩效审计提升了地方领导和地方政府的责任心，降低了政府的运行成本，减少了权力腐败的风险。近年来，随着国际交流与合作的深入开展，英国地方政府的绩效评估体系在欧洲以及世界其他国家的影响日盛，也日益受到我国学者的关注。
（摘自《学习时报》）
关键词：绩效管理；博物馆
一、博物馆引入绩效管理的必要性
（一）现行管理体制下博物馆的现状
当前我国一般性博物馆普遍存在的问题是社会效益不高，在国民社会生活中没有实现应有的作用，没能产生相应的影响，造成投入和产出不对等，因而也制约了本该日愈增长加大的投入，投资渠道单一，不少博物馆仅能生存下去还捉襟见肘，要上项目就力不从心。长此以往，恶性循环，成了单纯的政府摆设。
究其原因是当前我国博物馆管理运营方式的单一、没有人事任免权、缺乏合理的分配机制、缺乏独立性、多层管理行成事实上的无责任人等，这类体制和历史造成的诸多原因，导致了以下几方面的问题：
第一，缺乏行业规范，即便同一性质的博物馆在业务工作中也无统一规范和标准。
第二，主管部门对博物馆、部门及员工综合表现缺乏完善的评定体系，考核工具陈旧、考核目的不明确、考核方法单一，并且没有真正对考核结果进行认真客观的分析，更没有真正利用考核过程和考核结果来帮助员工在绩效、行为、能力、责任、服务意识等多方面得到切实的完善和提高。
第三，博物馆组织对员工缺乏科学合理的考核制度。
第四，缺少沟通渠道及反馈机制、缺乏相应有效的管理方法和技巧。
第五，缺乏评价激励机制。
就上述博物馆存在的一般性问题看，解决这些问题最好的方法，就是引入绩效管理，建立起一个科学、有效、可实施、可操作、可控制的合乎博物馆性质的绩效管理体制。
（二）引入绩效管理的必要性
第一，引入绩效管理是博物馆自身建设发展的必须。改善博物馆治理结构，推行绩效管理是博物馆摆脱困境的必经之路。在建立科学合理的事业法人治理结构基础上，全面推行绩效管理，在行政主管部门和博物馆之间、公众和博物馆之间以及博物馆和职工之间形成法定的绩效责任关系，通过绩效管理，建立博物馆绩效评估体系，通过公众、行政主管部门和员工的评价衡量博物馆绩效，发挥社会监督、行政监督的作用。
第二，引进绩效管理是博物馆提升管理水平的有效手段。由于绩效管理的系统性、科学性，容易量化，便于操作，以及现阶段的合理性，通过建立绩效管理体系，可以有效的提高各级管理者的管理水平，发现管理中的问题并及时加以改进。博物馆引入绩效管理，有了特定绩效目标、标准，用于博物馆的日常管理活动中，博物馆的管理者和被管理者在这一活动中都是主动者，关乎切身利益，管理者和被管理者都关心绩效，势必行成双方互动的局面，其结果必将推博物馆管理水平的提升。
第三，引进绩效管理必将提高博物馆的工作效率。实施绩效管理，能最大限度地调动员工的积极性，激发他们的工作热情，唤醒他们当家作主的主人翁意识。有了这个前提，博物馆无论在项目的成本控制方面和人员的合理配置方面的工作，都会容易做到合理、科学，而这二者对提高博物馆的工作效率将起到至关重要的作用。
二、博物馆导入绩效管理的可行性
绩效管理是公共部门实施战略规划的重要途径，在提高公共服务的效率和质量、科学评价与引导组织员工行为、实现组织使命和目标方面具有至关重要的地位和作用。博物馆通过关注一些体现组织绩效的使命及核心价值，比如公众参与性、博物馆责任性等，使整个组织绩效管理以实现博物馆所承载的使命与价值为前提，建立自身的目标体系。
绩效管理是一种责任机制，内含管理人员的责任落实、资源的优化配置及整个组织系统协调等，在相当程度上，为促进绩效提供了可能。这与博物馆工作性质对员工的要求相符合。只要细分一下博物馆各部门人员的职能、权限、责任，就会发现文博工作比其它许多工作更需要一种更为严密，更具约束力的分工负责制，而保证这种负责制不落空要靠一种约束力，这种约束力一方来自外部的监督，包括上级领导的监督，职工的监督和公众的监督；更主要的一方是来自员工本人的自律，而推助这种自律的动力除员工自身素养、职业道德，职业责任感外，更要靠一种能够激发员工自律的制度。
事实上，许多公共部有如博物馆一直在呼唤和试图建立这样一个制度。绩效管理正可以提供这样一个制度体系，随着绩效管理的引入，责任机制和监督制约机制形成，管理人员的责任落实、人人的工作目标清楚，极大的减少工作中的盲目性和不作为性，工作不再单纯表现为工作时间，而是时间和效率的统一，这样，为博物馆促进绩效提供了可能。随着公众意识的提高，观众有权要求博物馆对其提供的公共产品(包括服务)负责。绩效管理在博物馆中的应用，为公众从组织外部科学、正确地认识和评价博物馆的绩效提供了可能，这是一种有效监督，是博物馆提升自己不可缺的宝贵资源。按照权责一致的原则，明确决策、执行和监督三者的关系，强化健全互相配合、相互制约的监督新机制和责任追究制，形成务求实效的良好氛围，从内部和外部促进博物馆绩效的提高。
三、博物馆实施绩效管理实施方向
谷峻岭：浅谈博物馆的绩效管理（一）争取博物馆发展管理的自
为全面有效地推行绩效管理，必须积极推进政事分开。政事分开的核心是减少政府部门的直接干预，下放权力，让事业单位拥有自和灵活性，不再成为政府部门的附属机构。对于带有强制行政命令提供的公共服务（例如免费向未成年人开放展览陈列等）或公共产品（例如为配合该地区举办的某项重大活动而举办的展览活动等），行政主管部门除保障资金来源、协调方方面面关系外，要实施有效的管理和监管，以确保博物馆提供公共服务和公共产品的落实。同时博物馆也应借行政主管部门职能转变之际，力争减少直接干预，尽量摆脱作为行政主管部门的附属机构的地位，争取更多的自和机动权，力求获人事和财务的自，拥有人员配置和资金支配的权力，按照博物馆行业性质和宗旨，确立其相应的管理模式。这不仅是实施博物馆绩效管理的理论前提，也是博物馆管理体制改革的一个重要基础。
（二）建立博物馆行业标准和规范
建立博物馆的行业标准和规范既可以使博物馆的发展有法可依、有章可循，又能对博物馆进行科学的评估，为博物馆确立相关级别提供依据。博物馆行业标准和规范应包括两个方面的内容:一是“硬件”方面，一是“软件”方面。“硬件”方面：包括博物馆的体量，包括展厅、公共设施、库房、研究中心、文物修复中心等方面在建筑体量、安防、技防、通讯等方面的标准和规范。“软件”方面，包括博物馆的人员结构、机构设置、管理水平、业务水平等方面的标准和规范。
（三）建立公共责任机制
博物馆应在仿效私人部门责任机制基础上对传统责任机制进行改进，将传统复杂而模糊的政治责任机制转变为二个导向的责任机制，即以结果和观众为导向，用实际收到的社会效益衡量组织绩效；以观众需求为导向，建立博物馆直接对员工、观众和社会责任机制。
（四）人事制度改革
大力推行博物馆人事制度改革，按照“紧编制、满负荷、高效率”的原则，按需设岗，因事设岗，合理调整各类人员的结构，优化馆内各部门人力资源配置，提高专业技术人员的比例。实现博物馆人事管理由身份管理向岗位管理的转变，逐步建立用人自主、人员自主择岗、人员能进能出、职务能升能降的新的机制。在平等自愿、协商一致的基础上，通过签订聘用合同，确定博物馆和个人的人事关系，明确博物馆和个人的义务和权利，明确不同岗位的责任和任职条件。在推行聘用制的过程中，大力引入竞争机制和激励机制，增强活力。
（五）薪酬分配制度改革
薪酬分配制度的改革是实施绩效管理成功的关键，博物馆同其他依靠政府财政吃饭的单位一样，在体制改革尚未取得成效之前，绩效成绩利用难以在博物馆的管理体系和分配体系中起到应有的促进和激励作用。
薪酬分配制度改革要坚持按劳分配，建立重能力、重实绩、重贡献，实行岗位靠竞争、建立岗位定酬、按任务定酬、按业绩定酬的分配制度。采取特殊人才特殊分配、优秀人才优厚待遇的政策，对关键岗位的特殊人才可采取协议工资、项目工资、课题工资等分配形式，逐步完善收入分配的约束机制。
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乡镇政府作为最基层的政府，与公众有着直接、广泛、密切的联系， 它承担着广泛的经济管理和社会服务职能，对地方乃至国家的政治稳定、经济发展、社会安定起着举足轻重的作用。随着经济快速发展及农村城市化进程的加快，公民民主意识逐步增强，对基层政府管理与服务的要求和期望越来越高。因此提高乡镇政府公共管理的水平，以适应形势发展的需要，成了当前迫切需要解决的任务。
1、乡镇政府公共管理存在的问题
1.1政府科学管理意识淡薄
乡镇政府管理者往往缺乏规划意识，缺乏长远打算。决策缺乏科学的评估和论证，在政府的实际工作中仍存在“拍脑袋”式的决策方式，表现为追求短期效益，重建设，轻规划;重投资，轻管理等。政府运作的成本意识淡薄，缺乏降低成本的激励机制，尤其在管理效率和效益上考虑较少，比如领导干部的职务消费较高等现象，无疑都增大了政府管理的成本，势必挤占镇财政的公共支出。
1.2政府管理的方式亟待转变
由于受传统的治理理念的影响，加之几十年实行高度集中的计划经济，政府和公务员的官本位意识比较强， 政府管理多采用强制色彩浓厚的行政命令， 而不擅长运用法律、经济等手段管理社会事务。而且， 乡镇政府中的多数公务员习惯于传统的经验型的管理，很少使用现代管理方法， 对现代信息技术掌握不够，造成沟通困难， 影响办事效率。有时处理问题的方式比较简单粗暴， 容易引起群众的不满。政府管理的信息化程度低， 成为制约政府提高效能的重要因素， 也与其社会经济发展水平很不协调。
1.3公务人员的素质亟待提高
乡镇政府的主要领导干部和政府工作人员都来自本镇或附近农村地区，整个政府组成人员的素质参差不齐，一是公务员政治意识不浓。具体表现在公务员的群众意识、责任意识方面。以民为本的公仆意识淡化和公共服务意识尚未完全树立。近几年虽然在服务态度上有所改进， 但是在深入群众、了解群众、服务群众上做的还不够;二是公务员公共管理理念缺乏。对政府理论知之甚少， 缺乏政府管理知识的培训，致使镇政府行政改革和提高行政效能缺乏思想动力， 这些已成为镇政府效率不高的“瓶颈” 制约。
1.4政府对自身的服务性角色把握不准
按照发达的市场经济国家的经验，宏观经济管理职能主要由中央政府行使，地方政府主要负责具体公共服务职能。但我国地方政府，尤其是乡镇政府，将其主要职能放在发展经济上，忽视了为社会提供公共服务的职能，在市场监管、社会管理和公共服务方面投入少，影响了社会经济和社会事业的协调发展。
2、提高乡镇政府公共管理水平有效措施
2.1转变政府管理理念
政府所行使的权力是经由公民委托的公共权力，其来源是公民权力的让渡，人民才是这一权力的所有者。公共权力的最终指向是公共利益，政府必须向公民负责，并接受公民的监督和制约。对政府属性和来源的深入理解，有助于公务员树立正确的政府管理理念，有助于公务员正确对待手中掌握的公共权力， 摆正自己与公众的关系， 增强服务意识和责任意识。如今，乡镇政府所处的政治、经济和文化环境日益复杂， 在日趋激烈的竞争中， 政府的作用至关重要。乡镇政府要以建立现代公共管理的思维模式为理念， 动员社会各方力量， 从而最大限度地谋取社会公共利益。实践证明， 只有实行公共管理， 才能顺应市场经济不断深入的形势， 迎接社会发展变化的挑战。 因此， 应树立政府公共管理的理念， 进一步转变政府管理观念， 实现政府角色定位和职能的转变， 使政府由传统的行政管理向公共管理转变。
2.2建立目标监督体制
我国地域辽阔，各地区状况不尽相同，部分地区千差万别。新的乡镇政府管理制度正在形成，农民的参与意识也在日益增强，这种意识的提高也促使群众对政府更有效得得监督和管理。我国经济正处于济飞速发展时期，乡镇的飞速发展不得不引起我们的高度重视。然而在发展的同时出现了许多问题，乡镇政府若要及时的发现问题就需要人民群众的监督与提醒。然而，这种监督还没有一定的体制保障，有些发现的问题不能及时的反应给上级，甚至问题被截留。为了更好的对乡镇政府的工作进行监督就有必要建立以政府为监管目标的监督体制。
2.3实施有效的乡镇政府绩效考评机制
我国已经确立了政府改革的方向，就是要建立一个职能明确，高效廉洁的责任政府。绩效管理也是推动政府改革的有效措施。实施绩效管理，将绩效作为政府职责相联系，在确定政府(及其部门、机构)职能时就明确对其绩效的要求，提出具体的可以计量的关于其产出和结果方面的绩效指标，然后以绩效水平考核计量其实际职责履行情况。对于那些不能提出具体绩效指标的部门和单位，可能说明其存在的实际价值不大，就要考虑其设置的必要性。将绩效水平作为对政府(部门、机构)的考核的一个重要方面，并建立有效的责任与奖惩制度。对于那些绩效低下的，要承担相应的责任。因此，实施政府绩效管理制度，将绩效纳入整个政府管理体系，在政府改革中充分体现绩效管理的要求，这样既可以有力地推动政府改革，也可以将绩效管理落到实处，促进高效政府和责任政府的建立。
3、结语
乡镇政府作为我国政府机构的最底层政府，与人民群众的血肉联系最为紧密，一个国家的乡镇政府执政水平、服务水平直接体现着整个民族的政治发展水平与民主程度，进一步提高乡镇政府公共管理水平，是构建社会主义和谐社会的重要因素，也是早日实现全面建成小康社会宏伟目标的重要途径。
[关键词]地方政府公共事业 绩效评价指标
[中图分类号]D922 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2014）08-0044-01
政府绩效管理成为改进政府绩效、提高工作效率的有效治理工具。将市场竞争机制、商业管理模式等绩效评价机制引入到政府工作中，掀起了提高政府公共服务质量的热潮。政府绩效管理已经成为人们关注的话题之一，而且也成为现代公共管理研究的公认难题。地方的政府公共事业管理绩效评价体系包括评价主体、评价指标、评价价值取向、评价标准，是建立在科学评价模型基础之上的绩效评价体系。
一、地方政府公共事业管理绩效评价指标体系影响因子分析
绩效评价指标体系构建权变因素包括诸种影响因素。在绩效评价过程中，需要依据绩效评价特点，明确绩效评价目标，客观分析地方政府职能表现与主客观条件，搜集大量数据与信息，构建合理的地方政府公共事业管理绩效评价指标体系。本文从地方政府职能因子与绩效评价目的因子方面进行简略分析。
（一）地方政府职能因子
地方政府职能因子在评价指标体系中发挥着重要作用。构建绩效评价指标体系，需要依据地方政府公共事业管理职能。不同的职能特点，对指标内容与指标思索方向有直接影响。为了确保管理绩效评价指标体系的公平合理，构建指标体系之前，我们需要准确把握地方政府公共事业管理职能的基本内容。
例如，杨静在《中部六省公共事业管理绩效评价研究》一文中，依据指标体系建立的科学性、全面性、简约性、可比性与可操作性五项原则，结合中部六省具体实际情况，构建绩效评价指标体系，她选取了涉及环境保护、基础设施建设、科教文卫体方面，又在三个方面下依据不同职能体现，设立了11个子指标层。我们需要根据不同职能部门的不同职能体现，了解其职能特点与作用，设置相应的评价指标体系。不同地区的同一职能部门也会在公共管理事业上存在差异，我们也需要有针对性地制定指标体系。尽量缩小地方政府公共事业管理绩效评价指标体系的误差。
（二）绩效评价目的因子
科学合理的地方政府公共事业管理绩效评价指标体系构建必须建立在绩效评价目的基础之上。绩效评价目的对整个评价指标有合理导向作用。所以说面对不同的绩效评价主体，我们必须选择相适宜的评价体系，其绩效评价目的也存在本质差别。要正确发挥绩效指标体系的作用。显然，绩效评价目的的选择决定了绩效评价指标。为了构建合理的地方政府公共事业绩效评价体系，我们需要深入分析绩效评价目的因子对绩效评价指标方向产生的影响，掌握地方政府公共事业绩效评价体系的构建基础，构建合理的绩效评价指标。
评价地方政府公共事业管理绩效或者任何一个政府部门绩效，往往依据的不是单一的评价指标。考虑越细致全面，其评价指标数量便越多，指标标准也愈加复杂。进行地方政府公共事业管理绩效评价时，不需要考虑全部的评价指标，根据跟随评价目的因子的导向作用，选择有代表性的评价指标。确保绩效评价体系具有可行性，具有实际意义。
二、地方政府公共事业管理绩效评价指标体系的总体框架
地方政府公共事业管理绩效评价指标体系的总体框架应该包括地方政府公共事业管理成本、公共事业管理业绩与地方政府内部管理三个指标。
首先，政府管理成本在一定程度上显示了政府公共事业行为的效果。西方发达国家比较重视政府公共服务成本。公共服务成本与绩效并非呈正比关系。为了改善我国地方政府公共服务现状，需要将公共事业管理成本纳入评价指标体系框架中。
其次，供优质的公共服务与公共产品越来越关注。政府需要准确地发挥自身的公共服务职能，为人们提供更为优质的公共服务环境。评价地方政府公共服务职能绩效，可以从最本质的方面进行考虑，地方政府所管理的公共事业发展水平是否能够满足人民的公共需求，是否与我国经济发展趋势相符。地方政府公共事业管理业绩是体系框架的重要内容。
最后，良好的部门内部管理是政府绩效显现的基础影响因素。内部管理水平决定了政府公共事业管理水平与公共服务质量。充分利用政府内部运行状况，不断完善绩效评价指标体系。
构建绩效评价指标体系时，先设定准则层的评价指标，然后再将这些指标分解成若干子指标，构建递进的评价结构。实现绩效评价指标的代表性、合理性，结合评价目标，充分考虑绩效评价影响因子。
三、小结
地方政府公共事业管理绩效评价研究处于起步阶段，评价指标是体系中的重要内容。我们需要深入研究评价指标体系，挖掘其影响因素，根据政府不同职能选用适宜的评价指标。通过绩效评价，不断完善政府公共服务内容，提高公共服务质量。
【参考文献】
关于绩效的概念，OECD（1994）认为绩效是有效性，既包括实施该项活动的效率、经济性和效力，还包括活动实施主体对该项活动过程的遵从度以及社会公众满意度。普雷姆詹德（2002）认为绩效包含了节约、效益和效率等方面的内容。陆庆平（2003）认为绩效实际上是一项活动实施的结果，这种结果包括投入资源的合理性、结果的有效性，以及实施这项活动所投入的资源与获得效果的对比关系。丛树海等（2005）认为绩效是效益、效率和有效性的统称，包含行为过程和行为结果两个层面的内容。就行为过程来说，主要是指投入是否最小化，过程是否合规；就行为结果来说，主要是指产出与投入相比是否有效率，行为的结果是否达到了预期目标，行为所产生的经济影响和社会影响等内容。
预算绩效管理是以绩效指标和事业成本为核心，以绩效目标、绩效拨款和绩效评价为基本环节的政府理财模式。预算绩效管理突出强化了政府预算为民服务的理念，是预算改革和深化的必然要求，目的在于切实提高政府管理效能和财政资金的使用效率。它强调了政府预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中要更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，尽可能地少花钱，多办事，办好事。努力地向社会公众提供更优质的公共物品和公共服务，切实做到政府行为的务实、高效。
二、预算绩效管理理论基础
（一）新公共管理理论 自20世纪70、80年代以来，社会公众的价值观念日益多元化，需求也变得多样化，社会公众的民主意识、参政意识也在不断增强，时代变化对政府提出了更高的要求。在这种时代背景下，一种突破了传统公共行政学的学科界限，把当代西方经济学、政策科学（政策分析）、政治学、工商管理学、社会学等多种学科的理论、原则、方法及技术融合进公共部门管理的研究之中，于是，新公共管理理论便应运而生。该理论寻求高效、高质量、低成本、应变力强、响应力强、更健全的政府运行机制，遵循“顾客导向”、“市场导向”和“结果导向”三个原则。“顾客导向”的原则重新界定了政府与纳税人和社会公众之间的关系；“市场导向”的原则强调政府应该多运用市场机制，利用企业管理的方法，提高政府效率；“结果导向”的原则强调对于政府的考核，应该改变过去过多关注过程控制和监督的理念，应将更多的注意力关注到政府活动的结果和产出上，以克服政府工作的僵化，更加灵活地提供公共服务，不断提高政府效率。新公共管理理论的提出，引起了西方几乎所有发达国家及部分发展中国家的政府变革，在政府制度设计、运作方式、理财模式方面都深深烙下了新公共管理理论的烙印。可以说，预算绩效管理，既是新公共管理理论的重要组成部分，更是推动新公共管理理论转化为实际制度安排的重要工具。
（二）公共选择理论 公共选择理论认为，在政治领域中，政府公务人员和市场领域的主体一样，同样也是“经济人”，也在追求自身利益最大化。公共选择理论将应用于市场领域的“成本—效益”这一微观经济分析方法，引入到政治决策过程中。公共选择理论指出，政府存在政府失灵问题。在这种情况下，将政府行为经济化或市场化是提高财政资金使用效率的客观选择。根据这一思路，政府公务人员的身份是“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供税收的“纳税人”和享受政府服务的 “顾客”或“客户”。 政府服务应以顾客为导向，衡量和考虑的是政府应当花多少财政资金提供某项公共劳务，从而最大限度地满足顾客的需求。将政府行为经济化，这既是市场经济关系在政府行为中的体现，同时也是解决政府失灵问题的最佳方案。实施预算绩效管理，不断强化政府为社会公众服务的观念，关于预算资金的产出和结果，提高财政支出效率，恰恰是公共选择理论在财政预算领域的最好应用。
（三）财政支出的边际效用理论 财政支出效率与财政资源配置职能的关系是非常密切的。财政支出是否有效率，衡量的标准是：财政支出所取得的各种效益，包括经济效益和社会效益的总和，是否大于在聚财过程中对经济所形成的代价或成本，也就是说要取得效益剩余或净效益。如果净效益值越大，则说明财政支出越有效率。社会资源是在财政部门和民间部门之间进行分配的，实现社会资源在财政部门与民间部门的优化配置，按照边际效用理论，就必然要求用于财政部门的资源使用的边际效益等于该资源用于民间部门时所取得的边际效益。如果财政部门资源使用的边际效益大于该资源用于民间部门的边际效益，这就说明财政配置资源是不足的，可以增加财政部门对资源的使用，以便获得更大的效益；反之，则应减少财政部门的资源配置规模。当整个社会的资源配置满足了上述条件，则不仅资源配置状态是帕累托最优的，而且此时财政预算决策也是最优的，财政支出也是最优效率的。根据此理论所形成的财政支出项目“成本—效益”分析法，已经在政府财政支出绩效评价中得到了比较广泛的应用。
三、推行预算绩效管理意义
（一）推行预算绩效管理是落实科学发展观的必然要求 科学发展观的精神实质是以人为本。公共财政是民主财政和服务财政，在财政管理中，落实科学发展观，就必须要实现公共财政取之于民，用之于民，政府要节约而又有效地用好税收，向社会公众提供高效的公共物品和服务。要想做到这一点，在财政支出的活动中，必须要充分注重绩效，推行预算绩效管理，树立科学的政绩观，把纳税人的钱用好，使得支出能够产生实实在在的社会效益，充分发挥公共财政在资源配置、收入分配、经济稳定等方面的职能作用。
（二）推行预算绩效管理是实现财政科学化、精细化管理的必然要求 全面推进财政科学化、精细化管理，是深化行政管理体制改革的重要内容，事关财政事业的健康发展，是新时期财政工作的迫切需要。充分发挥财政职能作用，必须要依靠财政的科学化、精细化管理。推行预算绩效管理，对于实现财政的科学化、精细化管理具有重要意义。在理念上，预算绩效管理体现的就是财政的科学化、精细化管理。通过对财政支出活动的绩效评价，把绩效评价结果作为安排预算的重要依据，从财政资金分配的源头上进行规范，促进财政资金的合理安排，体现的是以结果为中心的理财理念。在操作层面，推行预算绩效管理，通过绩效评价指标的设计和特定方法模型的运用，衡量、监测、评价支出活动的经济性、有效性，为财政支出决策提供依据，提高财政管理水平。
（三）推行预算绩效管理是建设“高效、责任、透明”政府的客观要求 随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入和政治民主化进程的不断加快，社会公众越来越关注政府的绩效情况和纳税人的资金的使用情况。要大力推行行政权力的公开透明，建设“责任政府”和“阳关政府”，保障社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权，以此来促进政府决策的科学化和民主化。预算绩效管理关注产出的效果以及目标的实现程度，理应为“高效、责任、透明”政府建设尽份内之责，同时也是“高效、责任、透明”政府建设的题中应有之义。
（四）推行预算绩效管理对于化解地方财政困境具有现实意义 分税制财政体制改革后，由于财权层层上移，事权层层下移，导致了地方政府尤其是基层地方政府财政面临困境。再加之目前地方政府普遍实施以投资为主要动力的经济增长模式，财政收入的增长难以跟上对财政资金需求的增长，从而造成了强劲的财政支出压力。有限的财政资金在分配上也缺乏科学合理的决策机制，在各级政府都不同程度地存在着争预算、争项目的现象，预算资金的分配在很大程度上是通过财政部门和预算单位的博弈来进行的，为了平衡各方利益，最终导致了预算资金的平均分配，难以实现财政资金的有效率使用。目前，在财政体制没有办法进行大的调整的前提下，不断提高财政资金的使用效益，是化解地方财政困境的一个重要途径。推行绩效预算管理，强调财政支出的效益，将支出控制的重点从投入转到了产出或结果，从根本上改变“重分配、轻管理”格局，制定科学的财政资金分配决策机制，从而达到“少花钱、多办事、办政府应该办的事”的目的。
四、预算绩效管理目标与评价指标设定
（一）预算绩效管理的目标定位 公共财政的本质是市场经济财政。在市场经济条件下，多元化的市场主体组成了竞争性的社会，市场经济的基本特征，在于市场机制在资源配置中发挥基础性的作用，凡是市场能够办得了的和办得好的，就不应该交由政府承担。公共财政应该把满足社会公共需要作为组织国家财政活动的基本着眼点，公共财政的职能在于提供必要的公共性基础条件，维持公平、竞争、有序的市场秩序，调节收入分配，建立健全社会保障制度，增进社会公众福利，这是财政运行的基本取向，同时也是国家财政活动应遵循的指导性原则。因此，预算绩效管理的目标定位，不能单纯追求经济效益，要更多的评价财政支出成本既定的条件下所产生的政治效益、社会效益和生态效益。
（二）预算绩效管理目标设定依据 预算绩效管理目标的确定是预算绩效管理的起点和核心内容之一。预算绩效管理关注的重点在于财政支出的结果和效果如何，也就是政府花了钱，老百姓最终得到了什么，而不是政府的钱够不够花，怎么花。在实践中，设定绩效目标有不小的难度，必须要有一定的依据。一是绩效目标的设定要与部门的战略目标有机的结合起来。部门的战略目标是部门绩效目标的基础，根据部门战略目标的阶段性，并将其分解到每个预算年度，并在此基础首先提出本部门的绩效目标，在总体上，确保绩效目标与部门的战略目标的一致性。二是绩效目标的设定要采取原则性和灵活性相结合的方式。在设定绩效目标的时候，由于不同部门的战略目标之间存在着较大的差异，这就存在着如何兼顾可比性和独特性的问题。此时，采取原则性和灵活性相结合的方式设定绩效目标，确定一个总体上相对一致的而且又能充分体现部门个体特征的绩效目标原则，就显得比较重要了。三是绩效目标的设定应当采用部门申报和财政部门组织审核相结合的方式。第一步，绩效目标首先由部门申报，在申报的同时提交项目可行性方案以及项目资金使用的绩效目标。第二步，由财政部门对部门提交的可行性方案进行严格的审核，一般项目按照例行程序进行审核，重大项目要组织专家进行评审。
（三）预算绩效管理中绩效评价指标的设定 按照公共财政的思想，财政支出的目标就是为了提供整个社会的福利水平。但是社会福利水平很难量化，在实践中必须要找到能够量化的特定概念和具体数值，以衡量、监测和评价财政支出的经济性、效率性和效果性，即绩效评价指标。绩效评价指标对于绩效评价活动的实质性开展具有重要意义，而且其具有的强烈的价值取向，对于评价对象未来绩效的改进也有着重要的影响。可以认为，建立科学、完善的绩效评价指标是进行预算绩效管理的核心环节。目前，各级政府部门在实施预算绩效管理实践中，由于财政支出的类型繁多，不同类型的财政资金的绩效评价指标又各不相同，导致在绩效评价工作中遇到的主要困难集中在绩效评价指标的设计上。在预算绩效管理工作中，如何设计层次齐全、类别丰富的绩效评价指标体系，是摆在各级财政部门面前的一项重要任务。
绩效评价指标的划分，可以从两个层面上来展开。一是从评价对象的适用性上来划分，可以分为共性指标和个性指标。共性指标是每个评价对象都要采用的指标。具体包括预算执行情况、资产配置、使用、处置、财务管理状况以及社会效益、经济效益等衡量绩效目标完成程度的指标。个性指标是根据评价对象的不同特点和目标，通过了解、收集相关资料、信息，来设置特点目标。二是从绩效评价的目标和全过程方面来划分，可以分为初始指标和终极指标。初始指标具体包括投入类指标、过程类指标、产出类指标以及效果类指标。投入类指标，用于反映政府部门提供公共服务时，所投入的各种人力、物力、财力等指标；过程类指标是用于反映政府部门在提供公共服务工程中，质量控制和执行预算计划的程度等指标；产出类指标是用于反映政府部门提供的产品或服务的数量或完成的工作量等指标；结果类指标是指用于反映一项计划或一种工作达到预期目标的程度的指标。终极指标包括经济类指标、效率类指标以及效果类指标。经济性指标，主要用于反映财政支出项目的成本是否最小化。这主要通过投入类指标、过程类指标和相应的标准进行比较得出。效率类指标，是用于反映一定的财政资源投入是否获得了满足社会公共需要的最大产出，它往往是通过投入类指标和产出类指标进行比较得出。效果类指标，是反映财政支出项目的产出结果满足和实现社会公众的需求、偏好和价值观的程度。它要求政府不仅要做正确的事，并且做的结果要与社会公众的预期需要相符合。
五、预算绩效管理制度构建
（一）强化认识，树立绩效评价理念 作为一种全新的管理理念和方法，绩效评价在我国起步较晚，目前仍然处于探索阶段。建立与公共财政框架相适应的预算绩效管理制度是一个复杂的、渐进的过程，需要全社会的共同参与。各级政府、各部门都要树立绩效理念，重视预算绩效管理，并把绩效评价工作列入重要议事日程，改变原有的“重投入、轻产出”，“重分配、轻管理”，“重数量、轻质量”的粗放式发展方式和管理模式，树立“要钱不能随意，花钱要讲绩效”全新的财政理财观念。财政部门要积极采取措施，开展对绩效评价工作重要性的宣传，让财政绩效评价理念日益深入人心，让政府应履行的职能和履行职能的效果为纳税人所了解，努力打造让社会公众满意的“责任政府”和“阳光政府”。
（二）建立专门的预算绩效评价机构 要使财政绩效评价成为一个经常性、常态化的工作，必须要有专门的预算绩效评价机构。结合财政管理的实际情况，建议将财政监督检查机构改设为财政绩效管理机构，承担绩效评价的具体工作。各部门可根据自身的实际情况，在部门内部设立专门的绩效评价机构，组织开展本部门、所属单位以及财政支出项目的具体评价工作。同时，为了便于绩效评价工作的顺利开展，还应该赋予绩效评价机构和人员在信息查询、资料获取、独立取证以及行政处罚建议等方面赋予必要的职权。
（三）建立健全绩效评价结果应用制度 为了避免在以往绩效评价工作存在的为评价而评价的弊端，发挥绩效评价工作实效，必须要建立健全科学的绩效评价结果应用机制。总体上，要科学制定绩效评价结果应用管理办法，具体规定评价结果的运用目的、运用范围、程序以及权限等内容，从而对政府各项财政支出活动进行指导和规范。具体包括：一是要建立绩效评价结果公示制度。有关绩效评价结果要提交人大、政府等部门，以供有关领导决策时参考。同时，还应在一定范围内予以公开，接受监督。二是要建立问题整改机制。各部门应根据部门的绩效目标和绩效评价结果的实际情况，及时调整和优化本部门未来年度预算支出的规模、方向和结构，提出整改措施并报财政部门备案。三是要建立激励约束机制，实现预算项目与事业发展目标完成情况挂钩。对绩效优良的，在下年度安排预算时给予优先考虑；相反，对绩效差劣的，在下年度安排预算时要从紧考虑。
（四）探索建立预算绩效管理信息体系 由于财政绩效评价涉及面广，数据信息量比较大，时效性又比较强，在推行预算绩效管理的过程中，就对预算绩效管理信息体系提出了很高的要求，这是保证预算绩效评价工作有效运行的技术基础。结合我国财政管理的现状，预算绩效管理信息体系的建立要尽快适应财税信息化发展的要求，做好以下几个方面的工作：一是以金财工程为基础，开发、完善进行预算绩效评价分析的系统软件。二是建立健全预算绩效评价的数据库，并要做好数据信息的分类管理。三是要建立绩效评价信息库。这包括专家信息库和中介机构信息库，实现绩效评价工作所需信息的资源共享和互通。
