时间：2023-07-21 17:28:10
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇海洋环境污染治理，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
基于其广泛的分布性和强大的破坏力，政府从未停止对其展开积极防治与管理措施，以期研讨出适合我国发展国情与实际需求的新型海洋污染防控体系。本文主要介绍了当前海洋环境污染特征，藉此提出了此类污染防控的治理思路，希望通过与国外先进经验的结合实践能够有效改善我国海洋环境。
0引言
海洋环境污染问题由来已久，多由人类活动给所带来的各种直接或间接的污染，其中污染危害主要侧重于对海洋内部环境自身产生的破坏，比如污染指标超出了海洋的自净能力而造成水质的下降，水域污染带来的海生物变异和死亡，沿岸固态污染导致的海岸线后退、海洋面积的锐减等现象，且这些污染现象都具有一定的延续性和持久性。由此，积极展开海洋环境污染防控治理研究不仅具有极大现实意义，也是人类实现可持续发展的基础要求。
1当前我国海洋环境污染特征
(1)污染源种类多且数量大，治理措施复杂。我国海洋环境污染源主要来自于人类生活和工厂生产两个部分，仅这两个部分即已包含各式各样的各种污染源。其中来自生活污染源的数量与形式举不胜举，如生活垃圾的沿海堆积、生活污水的肆意排放、填海造陆带来的材料污染、人类沿海实验基地造成的核泄漏等。
国海洋污染则主要分布在我国东部沿海地区，其中造成工业污染的主要来源当属石油污染、重金属污染和海洋有机物污染，且这些污染源的数量极其巨大的，所以面对海洋环境污染的治理措施相当复杂，且难度极大。
(2)与人类生活相关度较大，根治难度极高。根据近年来我国海洋环境污染统计数据和图表现实，以人类生活为切入点作分析，其生活污水排放和沿岸固态垃圾占据了污染源的相当大比例，然而这些污染的来源都与人的生活离不开。即使努力治理，像生活排污、农药使用、固态垃圾堆放等污染都是在所难免的，极尽所能也只是可以从一定角度进行限制，根本无法完全将其杜绝。
同理，正如前文所提及的石油和重金属污染也很难得到有效根治。因石油产业和重金属开采行业是我国重要经济产业来源，对其调整和治理需要更为尖端的科学技术辅助，稍有不慎就会“牵一发而动全身”，对国家工业生产和人民正常生活造成损失或不便。因此，对海洋环境污染的治理一定要结合实情，准确把握方寸，慎重而为。
(3)污染物危害间接性较大，扩散相当迅猛。由于空气污染会直接促使人呼吸不畅，引发呼吸道疾病;光污染会通过折射和散射直接损坏人的视网膜，造成短暂性失明等严重后果;相对于这两类污染而言，海洋环境污染距离人们日常生活较远，其所产生的危害多为间接性质，故而短期内不会对人类造成直接危害，对工业生产也并无明显影响。
究其原因，是因为单凭海洋环境污染还不足以直接、快速地影响人类生活，其可怕之处是在于得不到有效治理而带来的附加隐患，如污染源的迅速扩散和二次污染的形成，石油原液、核物质、有机化合物等液态污染源一旦融入水中，就会借助风势以难以想象的速度扩散至无尽海域，轻则只是对海水质量和周边环境造成污染，重则会导致海洋生物的种族灭绝甚至整个生态系统的紊乱。
不仅如此，二次污染相较于一次污染更具杀伤力，它在破坏环境的同时让人类在无形中麻痹，产生对环境污染置之不理等消极的情绪。
2有效控制我国海洋环境污染的治理思路
(1)完善海洋环境信息公开制度。不少研究海洋环境的学者都存在这样一个疑惑：为何在海洋污染高清洁率的当下，仍有越来越多海域被污染?越来越多海洋生物濒临灭绝?经对比近年各地方官方出具的海洋环境污染治理调查表与实地考察数据得知。
两者在环境污染恢复数据报告上存在较大偏差，可想而知我国环境信息公开制度症结所在。由此，亟待相关部门端正并强化环保意识，秉持自我剖析、自我反省的精神，使之形成一种自上而下的强大的内在推动力，建立健全环境信息公开制度，提高人民环保意识和责任感。
(2)提高海洋污染损害赔偿标准。许多公司尤其是一些海外石油公司在其他国家的海域出现污染物泄漏等现象时通常会逃避责任、相互推诿，甚至一些国家也出面来维护本国货轮的利益。表面上看这些国家是将货轮的损失降到了最低，保住了本国的利益，但这种纵容海洋污染而不予以严惩的行为本质上是害人害己。
由此，必须建设并完善有关海洋环境污染损害赔偿的法律体系，切实做到有法可依，同时树立高度的责任感，在海洋污染事件发生后勇于承担责任，积极参与污染的治理和海洋环境的修复。
(3)加强国际海洋环保交流合作。海洋环境污染的治理和环境法体系的建设从始至终就是一个国际性的问题，不仅因其涉及到各个国家之间的利益，更是由于海洋环境污染在国际交往中的重要地位。因此，国家必须加大宣传力度，增强国际友好往来，树立共同的奋斗目标，积极筹办和组织国际交流与合作，早日实现对海洋环境污染的治理和海洋环境法律体系的完善。
3国外海洋环境防污的治理对我国的启示
发达国家现代工业的起步和发展早于我国多年，因而也较早的进入了环境污染带来的困境之中。从宏观上讲，发达国家的环境治理体系与我国并无实质差异，只在具体实施过程中各有长短之处。以美国为例，该国针对环境的保护与立法不仅历史悠久，经验丰富，且覆盖范围相当广泛，甚至可说不存在显而易见的法律漏洞。
因其在最初治理环境问题时，便将环境保护与污染治理及责任处罚等明确纳入法典，清晰划定了“何种行为造成了对环境的污染”、“何种污染行为构成了违法”、“违法后如何承担责任”、“由哪些部门来负责追究责任”等问题，这一先见性和涵盖性相当值得借鉴，正所谓“预防永远胜于治疗”，由此，为弥补我国目前海洋环境治理过程中存在的显著问题，首要提高公民环保意识，制定严谨全面的法律，最大范围展开对海洋环境的保护。
4结语
综上所述，限于篇幅有限难尽述细末，笔者希望藉此引起社会正视当前我国海洋环境污染面临的严峻形势，对海洋环境污染投入更多关注，集合众力共同促进海洋资源可持续发展的实现。
【关键词】水污染；污水治理；主要问题；对策
水是生命之源，是人类生存的必需物资，是社会经济发展的重要承载，各行各业的发展都离不开水。污染物排放造成的水体破坏不仅威害人民生活，更威胁到经济的发展。在经济求发展、生活质量求提高、社会求和谐的情境下，群众对水资源保护和水污染治理的诉求日益强烈，国家对此也在政策层面进行大力倡导。《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》和《辽宁省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》先后把“建设资源节约型、环境友好型社会”作为社会发展目标，这是增强社会可持续发展能力，提高生态文明水平的重要举措。《辽宁省十二五规划纲要》在加强环境保护、推进生态省建设方面提出了不少具体要求，其中的一个就是水资源保护和水污染治理。目前，在全省范围内，正在并行实施两个国家级发展战略，即振兴东北老工业基地战略和环渤海经济带开发战略。2009年通过的《辽宁沿海经济带发展规划》是环渤海经济带开发战略的一部分，这一发展规划立足辽宁，依托环渤海，在资源环境方面通过提倡“强化渤海环境治理和保护”来“推进资源节约型和环境友好型社会建设，增强区域可持续发展能力”。辽宁省内的水资源保护和水污染治理工作，不仅是国家发展政策所提倡的，更是社会经济发展现实所必需的。
一、辽宁省水资源污染现状
辽宁省河流众多，海域广阔。全省境内有大小河流390多条，其中大部分河流汇往中南部注入渤海，小部分河流注入黄海。辽宁省并不是水资源大省，但由于历史或现实的原因，却成为水污染①比较严重的地区之一。伴随着以工业为主导的经济的发展，特别是新兴工业区和新兴产业的发展，水污染已经突破了原有的范围，出现新的趋势。因此，密切关注水污染的发展动向并探索切实有效的治理措施成为当前摆在全省人民面前的重要课题。
（一）水资源概况。辽宁省水资源总量341.8亿立方米，人均水资源量820立方米，从人均占有量来看，仅相当于全国水平的1/3。
（二）主要河流现状。辽河、浑河、太子河、大辽河、大凌河和鸭绿江是辽宁省的6条主要河流，鉴于省内河流污染造成的严重生态问题，近年来，在省政府的高度重视和大力倡导大，开展了以辽河流域为重点的水污染整治行动，并取得了显著的效果。2009年，辽河干流断面按化学需氧量考核已经实现全部消灭劣Ⅴ类水质。截至2010年底，42条支流河按化学需氧量考核也全部达到Ⅴ类水质标准。据《2010年辽宁省环境状况公报》显示，全省6条主要河流中，浑河、太子河、大凌河源头已为Ⅰ类～Ⅱ类水质，鸭绿江支流干流全年保持Ⅱ类水质。2011年1至10月，在辽河的26个被监测干流断面中只有7个为劣Ⅴ类水质，超标断面同比下降34.6%；在被监测的支流断面中，48.8%的入干流河口断面为劣Ⅴ类水质，这一数量也同比下降14.0%。以辽河流域为重点的水污染整治工作取得了显著的阶段性成果，但是也依然面临着一系列挑战：
1.支流水污染依然严重。在2009年对辽河支流的监测中，3条支流的化学需氧量在60mg/L以上，氨氮在3.0mg/L以上；11条支流的化学需氧量在40mg/L以上，氨氮在2.0mg/L以上；27条支流的化学需氧量在30～40mg/L之间，氨氮在1.5～2.0mg/L之间。
2.河流氨氮污染总体严重。通过对省内水污染的污染成份分析得出，污染物主要有化学需氧量，氨氮和挥发酚。除西辽河水资源区外，全流域的其他监测断面水质数据均表明，氨氮已成为导致流域水质达标率较低的重要原因。2010年我省化学需氧量排放量54.16万吨，氨氮污染仍然较严重，57.7%的干流和59.5%的支流断面氨氮超Ⅴ类水质标准。
3.辽河流域水生态退化严重。据辽河干流藻类、底栖动物、鱼类多样性调查资料表明，辽河流域的水生生物多样性下降，鱼类数量已从二十世纪八十年代的90多种减少为现今的仅10余种，辽河水生态系统结构退化严重，生态功能衰退明显。
4.重化工业污染特征明显
据污染普查统计最新数据表明，冶金、印染、制药、石化、等行业，排污总负荷占总量（扣除造纸行业）34.62%，各自分别占3.27%、6.09%、7.73%和17.53%。
以上各项统计数据均表明，辽宁水污染治理工作仍然任重而道远。
二、辽宁省水污染治理中存在的问题
辽宁省内的水污染治理工作已经进行多年，目前已取得了阶段性的成果，具体反映在城市生活污水、工业废水和主要河流的污染治理上。必须指出，在水污染治理工作取得骄人成绩的同时，也存在不少问题。随着产业结构的升级和经济布局的调整，在水污染治理原有问题还没有完全解决的同时又出现了新的问题，这些问题主要反映在治理的领域、治理的主体和治理方式和路径等方面。
（一）在治理的领域方面，前一个阶段的努力重点在城市，即城市的生活污水、工业废水以及流经城区的主要河流的治理。然而，经济的发展不仅使得城区的地理范围不断外扩，即原本农村的地方成为郊区，原本郊区的地方成为城市外延，而且使得一些产业向城市边缘迁移。近年来国家倡导实施的主体功能区战略，生活居住区、工业发展区和环境保护区并行发展，要求“修改完善现行产业指导目录，明确不同主体功能区的鼓励、限制和禁止类产业。”“对不同主体功能区实行不同的污染物排放总量控制和环境标准。”②在新的工业发展区内由于纺织、石油、化工、造纸类企业的运营，工业废水排放有时会避开监管漏洞，引起新的环境问题，因此新工业发展区的污水排放成为污水治理的一个新领域。此外，经济发展在带动农民生活进步的同时，也在对农村自然环境造成破坏，比如农业产业中经济作物种植和畜牧养殖业使用的化学药剂会造成农业面源污染③、农业生活污水随意排放和治污措施不完善造成的水污染问题等。“我国农村每年产生的生活污水约80多亿吨，污水量还在不断增加，而80%以上的村庄没有有效的污水处理设施，往往将污水随意地排入周围的水系之中，造成地表和地下水源的严重污染，农村污水已经是我国非点源污染的重要组成部分。”④长久以来，水污染被无意识地局限在陆地范围内，即城市、农村以及主要河流的污染，近陆海域的海水污染问题虽然日益严重，但是还没有被明确列入政府水污染的治理范围。2000年颁布的《中华人民共和国海洋环境保护法》对海洋环境污染损害作出明确规定，即“直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。”辽宁省作为环渤海大省，拥有其他省份不可比拟的环海海洋资源，但是同时也肩负着环渤海海洋环境保护和海水污染治理的艰巨任务。陆地上水污染治理的不彻底、污水随河流入海而导致的近海污染情况，加之海洋开发作业带来的污染问题，使得近海污染治理工作迫在眉睫。邻国日本的核污水泄漏入海事件以及我国的渤海湾石油漏油事件均为海洋生态保护和海水污染防治工作敲响了警钟。
（二）在治理的主体上，长期以来一直是政府为主导进行水污染治理工作。在全省范围内，上至省政府，下至各地市政府都有专门的环境保护专门机构，这些机构把水污染防治作为部门工作的主要内容之一。虽然行政管理式上令下行的做法便于工作过程的层层纠责，但是单独依靠行政力量来解决问题的做法在关乎民生的水污染问题面前显得势单力薄。因此，如何发掘更为广大的力量参与到水污染治理工作中来、向更高的目标迈进，就成为全省人民必须面对的新问题。
（三）在治理的方式和路径上，辽宁省乃至全国范围内对水资源的保护长久以来走的都是先污染再治理的路子。这一路径其实是经济发展初期的必然选择，即经济发展初期把注意力全部放在各种经济指标的提升上，而没有意识到环境代价的严重性。但时至今日，当各种环境问题特别是水污染问题突显、水资源保护重要性被广泛认同的时候，先污染再治理的老路就不再可行了，必须探索与经济发展相适应的新的水污染治理路径。
三、辽宁省水污染治理的几点建议
经过多年的综合治理，辽宁省水资源保护和水污染治理工作在取得显著成绩的同时，又出现了许多新的问题。从上文的分析中可知，在今后的水污染防治工作中，无论是在治理的方向、治理的主体、还是在治理的路径及方式上都出现了新的趋势和要求。
（一）在治理的领域上，继续深化城市污水治理工作的同时，分重点、分阶段地开展城郊经济开发区的工业废水处理、农村生产和生活污水处理以及海洋水体污染特别是近海海水污染治理。在农村污水处理中将“农业废弃物资源化处理在农村推广清洁生产，将农业废弃物、畜禽粪便、作物秸秆等通过资源化途径加以综合利用，这是目前治理农业污染的最佳途径。从而最大程度地使农业废弃物得到减量化、资源化和无害化处理，将污染降低到最小或变废为宝。”⑤相对于河流水污染控制而言，海洋污染控制的工作相对滞后，因此，只有坚持综合治理，控制陆地水污染，加强对入海河流的综合整治，即工业点源、生活点源和农村面源污染控制，才能切实控制陆源污染物入海，有效解决环渤海污染问题。此外，各种近海海域作业也必须注意环境保护，遵守《中华人民共和国海洋环境保护法》等相关法律的要求。
（二）在治理的主体上，改变单纯依靠政府力量开展水污染治理工作的现状，提倡并鼓励社会团体、个人力量参与到水污染治理工作中来。鼓励包括企业在内的赢利组织和其他非赢利公益组织在资金、技术、管理等方面支持水污染治理工作，争取在最广大的范围内最大限度地调动一切积极力量参与到水资源保护和水污染治理这一重大民生工作中来。具体措施上可以借鉴其他国家的成熟做法，比如美国的相关“管理部门可以与具有资质的民间管理实体签订合同，委托其完成分散系统的规划、评估、技术咨询或培训等工作。”⑥
（三）在治理的路径和方式上，改变原有的“先污染、再治理”的老路，探索预防在先的水污染预警机制。改变单纯依靠行政手段进行污染治理的办法，鼓励市场机制在水污染治理工作中更好地发挥作用。探索水污染治理的产业化路径，大力发展循环经济，鼓励高校和科研院所在技术方面的大力支持，逐步完善产、学、研紧密结合的治理方式。
此外，还要通过各种有效办法在资金和法律上提供有利的保障，使辽宁省水污染治理工作在原有成绩的基础上继续加强。在密切关注水污染发展最新动态的同时，调动各种积极力量参与到水环保工作中来，通过有效的治理方式来把水污染治理工作引向下一个胜利。
注释：
①1984年颁布的《中华人民共和国水污染防治法》中为“水污染”下了明确的定义，即水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特征的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象称为水污染.
②参见《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》2011年03月17日.
③面源污染也称非点源污染，是指溶解和固体的污染物从非特定地点，在降水或融雪的冲刷作用下，通过径流过程而汇入受纳水体（包括河流、湖泊、水库和海湾等）并引起有机污染、水体富营养化或有毒有害等其他形式的污染.
④谢良林，黄翔峰.北方地区农村污水治理技术[J].建设科技，2009年第13期.
⑤王佳慧，杨立男，董玉宽.我国农村生态环境问题及对策探讨[J].商场现代化，2009年第33期.
⑥范彬，武洁玮，刘超，严岩.美国和日本乡村污水治理的组织管理与启示[J].中国给水排水，2009年第10 期.
本文系2010年辽宁省社会科学规划基金项目“建设生态辽宁的思路与对策”（L10BJL017）阶段性研究成果。
作者简介：
随着航运业和海洋开发的空前发展，海洋环境的污染越来越严重，从船舶上排入海洋及大气中的各种有害物质的数量也与日俱增,同时，船舶作为航运中的交通工具，也是一种流动污染源，船舶引起海洋环境污染日益严重，人类对海洋环境的保护也日益重视。国际海事组织在1973年就制定了国际防止船舶造成污染公约，1978年通过的议定书对其进行了修正，这就是众所周知的《MARPOL73／78》公约。随着海洋污染的日趋严重和公众环保意识的不断增强，防止船舶污染的国际公约、国内外的法律法规日趋完善 ,标准越来越高,执行越来越严格，有关方面也采取了一系列科学有效的措施，限制船舶对海洋环境的污染。尽管如此，仍存在不规范操作管理和违章排放等现象，尤其是在国内经营或生产的民营个体船舶和一些老旧低标准船舶。船舶公司考虑更多的是在航行安全的前提下如何节约成本和增加效益，对船舶防污染方面的管理往往投入不足,使得船舶污染事故时有发生，对海洋环境造成严重的威胁。
?荩船舶污染的特征
船舶污染物质的多样性。船舶污染主要是指船舶在航行、停泊、港口装卸货物的过程中对周围水环境和大气环境产生的污染，主要污染物有油类物质、散装有毒液体物质、包装有害物质、生活污水、船舶垃圾、船舶有害排气等，而其中油类物质污染危害最为严重。
船舶污染具有流动性，无界限性。水的流动性，船舶的移动性决定了由船舶带来的污染物不可能局限或固定在某一点而静止不动，一次污染可能会波及多个地区，给污染的治理造成诸多不便。海洋污染持续性强 ,扩散范围大,是具有国际性的危害。
?荩船舶污染的途径
船舶对海洋环境造成污染的物质主要有:石油及其制品、散装有毒液体物质、包装有害物质、生活污水、船舶垃圾、有害排气等,主要通过操作性和事故性等排放将污染物带入海洋或大气造成污染。
除上述各种有害污染物质外,船舶噪声、防腐涂料和含病毒病菌的疫区压载水等均会造成海洋污染。
?荩防止船舶污染的对策
针对上述各种途径可能造成的海洋环境污染,为了保护海洋环境和海洋资源,维护生态平衡、保障人体健康,各国政府及国际海事组织(IMO) 等都大大加强了对船舶造成污染的监督管理,强化防止船舶污染海洋的立法,规定了越来越高的排放标准和越来越严格的防污要求。我国政府高度重视海洋环境保护工作,海洋环境保护的法律体系日益完善,尤其是防止船舶污染的法律法规不断健全,使船舶污染问题有所改善。但仍然存在一定的问题,特别是国内经营或生产的民营、个体船舶和一些老旧低标准船舶的问题仍比较突出,须采取科学有效的措施,以限制船舶污染物排放,保护海洋环境。
1、严把船舶准入关
污染防治最有效的办法应当是从源头上杜绝污染的产生，也就是说，应采取一切适当措施，防止污染的发生。因此，把好船舶检验、发证关,杜绝缺陷船舶营运生产。船舶公司应根据 MARPOL73/78 公约以及我国有关法律法规要求给所属船舶配置防污染设备,诸如油水分离器、残油回收设备、焚烧炉、生活污水处理系统、溢油应急设备和油船蒸发气排放控制系统等。船舶检验机构应加强对船舶防污染设备的检验发证,杜绝防污染设备存在严重缺陷的船舶进入航运市场或进行生产作业, 保证营运生产船舶都有符合标准的有效防污染的设施。目前,一些船舶的防污染设备没有产品检验合格证书,防污染设备与船检证书不符等现象时有发生,只有严把船舶检验关,才能从源头上堵住防污染设备配备不符合标准或存在缺陷的船舶进入国内外航运市场。
2、加强船员教育和培训管理,提高船员防污意识
在船舶污染事故预防的诸多因素中，人是处在核心地位的。船舶污染事故大都和人的因素有关，其中人员的违章操作和操作失误是主要原因。人的安全意识、防污意识和法制观念比较淡薄，违反操作规程现象比较严重，是造成船舶污染事故的最主要因素。因此，预防和减少船舶污染事故，从根本上讲提高船员的守法意识、安全意识、环境保护意识、工作责任心、操作技能是降低船舶污染的决定性因素。
提高船员防污染安全意识将是预防或减少海上污染事故的有效途径。为了满足公约和规则对船舶安全防污染管理的需要，在海洋污染防治过程中必须加强船员教育培训，不断提高船员的综合素质，提高船员应对各种复杂环境的能力，特别是安全防污染管理人员和船长、船员的防污染意识的教育，有组织有计划有目的，对管理人员和船长、船员定期进行防污染知识和技能的培训，加强对船舶防污染应急救援对策和应急反应计划的演练，定期检查相关船员进行防污染设备操作培训，了解设备的操作要点和注意事项。国际海事组织也及时修订了 STCW公约 ,各缔约国提高了船员的培训、考试、发证的标准和要求。政府主管部门应加强船员的安全意识和责任心教育 , 制定科学有效的考核机制,明确船员防污染安全责任,使其充分认识防污工作的重要性。在培训中注意加大实际操作的比重，不断提升安全管理人员和船员的安全和防污染的意识和技能，从人员素质上确保船舶安全防污染工作落到实处。有关单位应通过宣传教育,举办一些针对性强的理论、操作、相关法律法规培训,提高船员的安全意识和防污染意识,进一步明确 MARPOL73/78公约、国内有关法律法规对防污染设备的检查标准和安全管理技能,明确防污染设备操作管理中的程序和岗位职责,不断提高安全管理技能,自觉遵章守法。以保障船舶安全,保护海洋环境。
3、加快船舶污染物处理系统建设,严格控制船舶和港口污染
船舶污染物岸上处理系统的建设由国家、地方投资并科学合理布局，国家根据港口的船舶流量、港口吞吐量情况在航道沿线和港口设立船舶污染物接收站，并配备相应的污染物接收处理设备。国家通过建立船舶污染物岸上处理系统网络后，通过招标的方式将船舶污染物的接收交给有资质的专营污染物接收处理的企业经营，通过国家管理和统一支付费用、专营企业经营的方式，确保各种船舶污染物的处理到位。
目前,大型港口均建立了废水、废油、垃圾回收处理系统, 一些港口还实行了严格的防污染设备铅封管理制度,实现船舶污染物的集中回收、岸上处理,使局部海域的环境质量得到改善。但是在我国为数众多的中小型港口中,防止船舶污染问题却不容乐观。有关部门应加强这些港口的防污监督检查力度, 多渠道组织建立船舶废水、废油、垃圾回收处理系统,尽快实现船舶污染物的集中回收处理，以有效地遏制港内船舶违章操作、随意排放现象的发生。
4、加大安全检查力度,完善船舶污染防治监督管理机制
交通主管部门的海事管理机构作为船舶污染防治监督管理主管机关，要按照水污染防治法等法规要求，加大对船舶污染防治的监督管理力度，进一步健全从源头把关―――现场检查―――实时监测的监督机制。在办理船舶签证手续前，对《船舶垃圾记录簿》、《油类记录簿》、《污染物接收处理证明》等合法有效的防治水域环境污染的证书与文书进行查验，对船舶垃圾、残油及废油等污染物的产生和交付处理情况进行核对；在船舶安全检查中，进一步加大船舶防污染设备检查，除对防污染设备的配备、结构、性能、排放标准等进行严格检查外，还应加强对船员在防污染设备方面的操作性检查,纠正不规范的危险操作方式，既要检查其操作熟练程度，又要检查其国际公约、国内法律法规的熟悉程度，以提高船员的环保安全意识和操作管理技能。杜绝不适航船舶带着船舶污染隐患运营。加强对船公司的防污染监督管理，强化安全与防污染意识。
5、建立完善的监控系统，提高海上污染事故应急能力
随着我国管辖水域船舶数量的增加 ，水上防污染工作正面临着前所未有压力和风险。目前 , 我国沿海各港口的应急能力不足以应对较大规模的污染事故 , 特别是对一些危险化学品在海上运输过程可能发生的事故,缺乏必要的应急预案和应急设施。
首先，在我国沿海海域应建立网络化的先进监视系统，能够及时发现沿海海域内船舶油污染事故或某些船舶的超标和直接排放含油污水。同时，能够及时分析和判断船舶溢油事故的发生地点、规模，预测溢油的漂移、扩散速度和方向，从而为主管机关正确判断、科学决策提供可靠依据，并加大故意排放油类物质的处罚力度，让违规成本大大提升，从而有效扼制船员的违章操作性排放。
其次，有关安全管理部门应积极推进海上船舶污染应急预案的制订和应急反应体系的完善性建设, 建立自上而下的海上应急预案体系 ,督促港口和船舶配备污染应急设备 , 整合好船舶污染事故应急反应资源，提升海上应急反应有效性，积极培养溢油应急力量，建立强大的溢油处置队伍，全面做好污染事故防备工作，确保在发生船舶污染后能够及时、有效地应对突发事故。
?荩结束语
海岸带开发中的生态环境问题成因剖析
笔者认为，产生生态环境问题的原因除了自然灾害等不可控因素外，人类对海岸带资源的保护意识单薄、开发和利用海岸带资源的方式粗放、海岸带环境保护机制缺失、管理不到位等都是引发海岸带生态环境问题的主要原因。海岸带开发模式粗放及产业结构不合理我国的海洋产业远落后于发达国家，海洋第一产业以近海养殖等水产品产业为主，这些产业多为粗加工、低附加值、低技术含量、技术设备落后、生产效益不高、国际竞争力不强、用海面积较大、污染严重的产业。同时沿海地区海洋第二、第三产业的布局缺乏特色，存在低水平重复建设现象，产业结构空间配置趋同。较低的产业结构层次严重制约了海洋产业的高级化发展，更加造成海岸带资源的浪费和生态环境的破坏。近海养殖污染由于局部近海海域在养殖规模、养殖方式和养殖品种等方面缺乏规划和控制，加上养殖技术、水产动物免疫和病源生物研究与疾病防治技术落后，给近海局部海域的生态环境带来了一定的负面影响，出现了诸如水域营养指标升高、有害微生物和嗜污生物占优势、海洋环境富营养化程度加重等状况。如浙江省的象山港和漩门湾，目前已属于重富营养化海湾，生态环境已有明显的局部退化［3］。工业建设及生活排污在我国海洋环境污染物中，陆源入海污染物约占90%，污水排放、垃圾倾倒、农药化肥面源污染等产生的污染物质沿河道或河岸随河水涨落流入邻近海域，或者从近海排污口直接流入海洋。沿海项目也是造成海洋污染的主要原因之一，沿海一些地方为了发展本地经济，在海边纷纷建设一些不具备有效污染治理措施的化学制浆造纸、化工、印染等工业生产项目，直接或者间接地向海域排污。《2010年海洋行政执法公报》显示:在检查的29176个用海项目中有违法行为1836起，各级海监机构在倾废检查中发现违法行为184起，海洋工程环保检查中发现违法行为321起，海洋生态保护执法检查中发现违法行为294起。在一些海岸曲折、水流交换不畅的地区，如我国的渤海湾，大量的工业污染和生活污染已造成渔场外迁、鱼群死亡、赤潮泛滥等，一些珍贵的近海生物资源正在丧失。城市扩张沿海地区经济的快速发展导致城镇建设用地紧张和招商引资发展用地不足的矛盾日益突出，由于缺乏专门的法律法规和科学的评估规划，围填海造地相对旧城拆迁所耗费的成本低廉，因此沿海省份围填海造地活动呈现速度快、面积大、范围广的发展态势。2005年以后全国每年围海的面积都超过1万hm2。目前，围填海每年新增的建设用地约占全国每年新增建设用地总面积的3%～4%，占沿海省份每年新增建设用地面积的13%～15%［4］。国家海洋局海域管理司认为，目前沿海各地海岸带的开发无序无度，围填海造地对毗邻海域资源和生态环境造成了严重破坏，主要表现为海岸线急剧缩短、海岸生态系统退化、重要渔业资源衰退和海岸防灾、减灾能力降低等。海岸带生态环境管理和政策设计滞后海岸带生态环境管理制度设计和政策工具的供给严重滞后于经济社会的发展速度，我国海岸带环境污染长期处于“没法(律)管”“没人管”“没人能管”的局面，主要表现为海岸带生态环境相关的管理制度不健全、主管部门缺位、地方政府以及各职能部门、渔民之间的权利与义务模糊不清，尤其是国土部门、环保部门与海洋部门之间的衔接不利，导致海岸带生态环境管理效率不佳。此外，我国的环境管理体系主要是“重末端治理、轻源头防治”的污染控制模式，不适应海岸带生态环境“污染在海洋，治理在陆地”的特点，无法在海岸带生态环境的管理和保护中发挥作用。自20世纪80年代以来，我国先后颁布和实施了《海洋环境保护法》《防止船舶污染海域管理条例》等诸多法律法规，但却难以对沿海开发中存在的各种利益进行统一有效的协调管理，主要原因在于，这些法律大都是一般法、行业法，尚没有单独形成以保护海洋生态环境为目的的海域制度，在河流入海污染防治、生活污染、养殖污染等方面的规定较为薄弱，甚至存在空白，在海洋生态和生物多样性保护等方面的规定也大多不具有可操作性。同时尽管我国海洋环境保护法律法规对违法者设置了民事、行政、刑事3种法律责任形式，但在实践中，几乎是以行政处罚作为唯一的手段，原因是海洋法律法规对刑罚的规定比较笼统，使得执法者在实际办案中无法参照。海洋行政执法部门与司法部门之间还未建立起行政执法与刑事司法的衔接机制，因而海洋部门查处的违法行为大都没有相关的移交程序。这些都严重影响了海洋环境执法工作的进行，不利于海岸带生态环境的保护和管理［5］。市场失灵与政府失灵并存海岸带资源环境具有显著的公共产品属性，由于存在外部性及市场机制不健全性，市场机制常常出现无效率的现象。如在近海养殖中存在过量使用饲料、病害防治药等造成水体污染等方面的负外部性。工业生产和城市生活排污入海等都具有典型的负外部性。实行近海生态养殖，虽然在一定程度上保护了环境，有正外部性，但存在着海产品生长周期长或易遭受病害等减产风险。沿海工业生产和城市生活中使用先进的治污技术具有典型的正外部性，但要面临治污成本增加等问题。环境经济学告诉我们，由于存在外部性，经济活动的价值不能通过市场得以体现，可能造成市场失灵。对于产生负外部性的行为或者产品，由于生产者并没有将外部性内部化，生产者的私人成本低于社会成本，而生产者按照私人成本和预期收益来安排生产，使得产品数量超出了由社会成本和预期收益决定的最佳数量，造成产品过剩，负外部性增加，导致海岸带资源的过度利用和污染的过度产生，对生态环境产生的负面影响严重。对于具有正外部性的行为或者产品，由于私人成本高于社会成本，可能带来生产者收入的减少和产量的降低，造成社会收益高于私人收益，如果生产者按照私人成本预算和预期收益来安排生产，产品数量就不足以满足社会成本和预期收益决定的最佳数量，导致良性产品供给不足，不利于海岸带生态环境保护。目前我国海岸带生态环境保护的市场机制不健全也是造成市场失灵的主要原因。海岸带资源的稀缺性并没有在开发和利用的过程中显现出来，巨额海岸带开发成本在经济决策中被低估，导致产业和项目进入门槛过低，出现过度重复建设和低水平雷同现象。政府干预被认为是传统的、效果最明显的消除公共产品外部性的主要手段。因此为了维护和扩大正外部性，减少和消除负外部性，适当的政府干预就成为海岸带生态环境保护的重要途径。但是政府干预不当也可能适得其反。以近海捕捞为例，早在20世纪90年代，我国就开始实行海洋捕捞渔船船数和功率总量控制(简称“双控”)，但是这种采取捕捞投入要素控制的对策并没有使捕捞投入得到有效缩减［6］。现行的生态环境干预体系难以应对海岸带生态环境问题，相关主管部门责任不明、互相推诿、缺乏协作等现象造成了较为严重的政府失灵现象，主要表现在海岸带生态资源管理体制不健全且不具有可执行性、海岸带生态环境保护缺乏专门机构、海岸带环境保护投入严重不足等方面。社会机制不健全解决海岸带生态环境保护问题，除了市场机制与政府干预之外，还有社会机制作为补充，公众参与、信息公开、宣传教育等方法能够在海岸带生态环境管理中发挥极其重要的作用。随着公众环保意识的觉醒，我国沿海发达地区城市环境治理等方面已取得较大进展，然而对于海岸带生态环境的关注还相对较少。目前我国海岸带生态环境管理的社会机制还处于萌芽阶段，由于重视不够、宣传不足，公众对海岸带生态环境保护的意识淡薄，不能自觉地参与到海岸带环境保护行动中来。同时政府营造的公众参与氛围不够、参与渠道不明、形式单一，公众参与的激励和保障机制不健全，这些都难以影响政府决策。此外，当前政府对非政府组织参与海岸带生态环境保护工作的培育不足，不利于保障社会机制有效运行，严重限制了其在海岸带生态环境管理中作用的发挥。
我国海岸带生态环境管理创新
结合以上分析，我国海岸带生态环境管理创新的基本思路是:构建海岸带资源开发利用与生态环境保护相结合的海岸带生态环境管理模式，将生态环境保护融入到海岸带经济发展决策之中;建立符合我国国情的、激励和约束兼容的海岸带生态环境决策与管理体系。以期通过经济发展模式的转变及政策的调整缓解海岸带开发利用过程中对生态环境的破坏，以实现沿海地区社会经济和生态环境的和谐发展。适时对海岸带生态环境管理进行战略定位发达国家在海岸带生态环境管理方面的成功经验值得我们借鉴，其共同点可归纳为:重视海岸带生态环境管理，将其视为环境管理的重要部分，重视对海岸带生态环境质量的评估。因此在海岸带生态环境管理的实践中必须结合我国实际情况，对海岸带生态环境管理重新进行战略定位，重视海岸带生态环境管理，将其作为生态环境管理的重要和核心部分，并将其纳入沿海地区海洋经济建设之中。加强对重点海域养殖业污染负荷和重点区域工业、农业、城市生活等污染状况的科学评估，逐步建立完善海岸带生态环境的污染监测、监控体系，将环境检测结果作为制定相关政策的前提和基础，保证海岸带生态环境管理的有效性。转变沿海地区经济发展模式粗放的经济增长方式是以大量牺牲资源和环境为代价的，围填海造地等海岸带资源开发加剧了海岸带生态环境的恶化程度，因此治本之策在于转变沿海地区经济发展模式，在经济增长的过程中解决海岸带生态环境问题。对于近海养殖业来说，可以继续通过改变养殖方式来优化养殖环境，通过增加水处理装置以及混养等方式减少污染，不断拓展海洋无污染养殖新领域。对于沿海工业来说，关键是优化工业结构和空间布局以及提高科技进步水平，通过制度创新走新型的沿海工业经济增长道路。循环经济和清洁生产是近年来解决高能耗工业企业转变生产方式的主要途径。未来沿海工业结构升级的目标是逐步建立科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的新型工业结构，并实现沿海工业的适度集中，实现集聚经济和基础设施共享，提高资源的利用效率，减少污染产生量和污染治理成本。构建完善的海岸带生态环境公共政策体系由于海岸带环境污染复杂、来源广泛、分散、污染种类繁多，因此利益相关者众多是海岸带生态环境管理政策设计时必须考虑的问题。分析各利益相关者的利益诉求，搭建可供协商和交流的公众参与平台，需要构建完整的海岸带生态环境公共政策体系，并通过综合手段约束污染排放行为，激励公众广泛参与。结合我国的实际情况，海岸带生态环境管理的公共政策体系重点包括海岸带各类资源的产权制度、海岸带资源开发利用的价格政策、税费政策、财政政策，海岸带生态环境管理体制，海岸带环境准入门槛制度等。海岸带生态环境管理过程中可以运用的政策工具很多，包括海岸带资源市场交易机制、减排补贴机制、生态补偿机制、海岸带资源环境保护教育、生态环境保护行为激励机制和行为标准等。经验表明，不能简单地通过某种单一标准判断哪种政策工具对海岸带生态环境管理最有效，政策的选择往往取决于海岸带生态环境质量问题的性质、管理机构获取信息的全面性和有效性以及由谁承担治理成本的社会决策。因此在海岸带生态环境管理中，要因地制宜地综合运用多种政策工具，才能建立起有效的海岸带生态环境管理机制。完善海岸带生态环境法律体系制定较为完备的、可执行的海岸带生态环境法律法规体系，特别是对沿海工业污染和生活污染，沿海农业农药和化肥的生产、施用，近海养殖业饲料和病害防治药的生产、施用，海岸带用地规划、环境整治、生态环境信息公开以及公众参与监督等制度的任务与地位等方面进行详细规定，根据社会经济条件以及自然条件的变化逐步完善和修正。同时还要明确相应管理机构及其权力，界定海洋部门、国土部门和环保部门之间的管理边界，明确防治海岸带生态环境污染要实行层层把关，陆海各部门之间要协同配合，重在源头控制。按照生态利益优先、负担与收益一致、“谁污染，谁治理”的原则，完善海岸带生态环境管理中的行政、民事、刑事法律责任制度等，提高破坏海岸带生态环境的机会成本。同时对各级海岸带生态环境管理主体实施监督，并就监督的主要内容、控制指标、考核办法等进行专门规定，促进海岸带生态环境管理纳入地方经济社会发展计划。
作者：顾湘 单位：上海海洋大学人文学院公共管理研究所
关键词：舟山；海洋生态文明；思考
中图分类号：X171 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2012）01-0361-01
舟山群岛作为我国第一大群岛，是唯一一个在群岛中建立起来的地级市。近年来，舟山市在开发海洋资源、发展海洋经济方面的成绩显著，在遵循科学发展观，贯彻落实生态立市原则的前提下，日益重视海洋生态环境保护工作，并优先建设生态海岛，创设国家综合海洋开发实验区，在推动海洋生态文明建设中做出了较大努力并取得一定成果。
一、加大环境污染治理力度
舟山市以整体发展为着眼点，考虑到生产生活等各个方面，从以下几点加强污染治理力度：①处理城市污水，投资约1.96亿元，在岱山、小干、定海、嵊泗四个城区建设了污水处理厂，处理污水能力高达8.2万吨/天；②处理工业污水、废气。建设了展茅工业区、浦西工业区、泥峙工业区等集中污水处理措施。投资约8500万元，在2008年投入使用了郎熹发电厂海水脱硫项目，可实现95%左右的高脱硫率目标。在2009年，又采取“第三方”治理形式，建设了二期工程的环保配套措施，弥补我国烟气海水脱硫工程的特许经营空白。另外，对整个舟山市4t以上的锅炉进行烟气治理，在废气治理企业投入脱硫设备；③危废品处置。已建成“舟山市医废处置中心”，日处置医废能力5.0t，目前开始建设日处置能力20t的工业固体废气处置项目；④生活垃圾处理。完成了团鸡山垃圾填埋场的扩容工作，在全市范围内增设生活垃圾中转站，形成长效收集处置的管理体制；⑤科技监管。目前，舟山市已经建立1个省级空气自动检测站、7个城市空气自动检测站，并对重点污染源实行在线监测、实时监控。
二、坚持执行环境准入制度
加快完善环境评估审批制度，实现空间准入、项目准入、总量准入的“三位一体”目标，从源头上加强海洋生态文明建设，加快经济转型。一是把好空间准入关，根据全市生态环境状况，划分区域功能，强化环境空间管理，优化产业布局；二是把好项目准入关，大力支持改善民生、节能减排、结构优化的项目，做好服务工作，开通绿色通道，严厉禁止“两高一资”项目，拒绝不符合环保要求的项目开展；三是把好总量准入关，尽早介入环评规划，在区域环境容量、资源承载力基础上，根据“削减替代”原则，将减少污染物排放的任务总量落实到具体的企业与项目中。
三、严格控制捕捞行为
严格控制捕捞行为，提高渔业捕捞的许可管理。尤其重视增殖放流、种质保护工作，全面推进渔业资源的修复与保护工作，切忌亡羊补牢。舟山市海洋经济的发展应该从过去的资源为主改为技术为主，提高海洋资源产业的科技含量，同时将目光投放到非资源型产业发展中。如果海洋开发没有了科技的支撑，必然是粗放的、资源掠夺形的，不符合可持续发展要求。以长远角度为出发点，舟山必须做好现有海洋资源的保护工作，并改善、恢复海洋环境，依托特色渔业资源，寻求“绿色渔业”新出路，以环境保护为基础，以市场需求为导向，积极落实“科技兴渔”战略，提高效益水平。
四、优化调整产业结构
汲取过去“先污染、后治理”的教训，在舟山市加大高新技术投入，积极开展低污染、低消耗的产业结构，实现清洁生产目标，合理利用海洋资源，发挥生态环境保护手段。这样，必须改变落后的产业结构，应用新观念、新技术，全面发展环保产业，提高工矿企业的达标排放与污水处理水平，尽量控制污染物的排放量和排放浓度。另外，全面实施海洋环境监测管理制度，例如加强海洋海岸环境预报、全面治理大规模养殖区的有害赤潮问题；近海海洋灾害预测、海洋生态系统评估，等等，提高海洋防灾减灾能力，促进可持续发展。在舟山市组织开展的“碧海生态建设行动规划”，综合治理海湾、河口，加强重点海洋生物资源的保护工作，科学开发滩涂，合理保护海岸线资源与无居民海岛，实现海洋经济的规模发展及速度与资源环境相适应，充分开发利用海洋资源，实现经济效益、环境效益与社会效益的统一。
五、鼓励新型生态产业发展
海洋生态文明建设的重点在于开展低碳产业、生态产业等。目前，舟山市处于工业化发展中期阶段，以海洋生态文明建设与海洋经济发展状况来看，舟山既要强调绝对低碳产业发展，同时也不能完全放手相对低碳产业。应继续提高工业发展实力，实现企业转型与产业转型的互促，逐渐形成水产加工、船舶修造两大支柱型产业，科学规划石化产业发展，确保碳排放与能源消耗处于同行业的先进水平。另外，舟山凭借海洋资源优势，还应加快服务业的发展，推动港口海运项目；海洋旅游也是天然低碳产业的体现，舟山近年来举办了《徐霞客旅游文化研讨会》，发挥名人效益，在城市旅游、观光、度假、休闲等方面获得一定认可，既实现了环境保护目标，同时提升经济效益与城市形象。
六、全面推行“科技兴海”战略
目前，舟山全面开展海洋生态文明建设工作，但是高层次的海洋科技人才欠缺，整体科技水平不高，缺乏海洋科技储备力量。归根结底，人才已成为制约舟山海洋生态文明建设、海洋经济发展的最大瓶颈。因此，若想加快舟山海洋生态文明建设，实现可持续发展，必须借助外来力量，实现人才的柔性并进，加大产学研力度，将先进的科研成果转变为生产力，加快舟山各项海洋生态建设、海洋工业等发展动力。目前，舟山市委市政府正式投资筹建“舟山市海洋科技（人才）创业园”，筹划合并扩建海洋类大专院校及海洋经济研究院，这些都给人才储备、海洋科技发展提供了平台。
总之，舟山海洋生态文明建设，既需要政策支持，也需要人才支持，共同构建舟山的硬件环境与软件条件，给人才成长提供空间，更好地发展海洋生态文明建设，促进舟山市的可持续发展。
作者单位：浙江工商大学
参考文献：
[1]付翠莲.关于舟山海洋经济可持续发展的前瞻性思考[J].海洋开发与管理,2009,5.
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[3]石兆文.舟山海洋经济发展与产业结构的优化[J].海洋开发与管理,2008,6.
[关键词]环境治理;外部性;寻租;措施
[中图分类号]F271 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2010)44-0121-03
环境污染是一种坏的公共物品,且产权不明晰,所以在其治理中具有很强的负外部性。当存在外部性时,自发的市场通常无法解决产权不明晰的环境污染问题,这就需要政府对环境治理进行管理。
理论上讲,借助政府的力量对环境污染的治理进行管理,可以促进其外部性内部化。但是,政府在执行其职能时同样会出现政府失灵的现象,比如政府行为范围的扩大化和政府干预过程中对其他经济活动和其他经济主体的限制 ,当政府出现这些行为时寻租行为也就孕育而生。本文将对环境治理中寻租活动产生的条件、造成的损失进行具体分析,并提出抑制环境治理中寻租行为的措施,从而为提高环境污染治理效率提供参考。
1环境治理需要政府参与的原因
环境资源的非排他性和非竞争性的特点,使环境资源的消费者能够不支付费用而享受环境的服务,这就存在环境治理中的“免费搭乘车问题”。
如果完全靠市场自发调节,私人企业是不会投资或很少投资到环境污染的治理上的。这表明,市场机制是不能自发地解决环境资源问题的,即市场对环境资源的配置是失灵的。因此,要高效配置环境资源(包括环境污染)不能仅仅依靠市场,而是需要政府的作用,必须借助于政府干预来弥补市场机制的不足,从而纠正市场失灵。
2 寻租活动产生的条件
2.1 存在经济租金
经济租金,是指在一种生产要素的所有者获得的收入中超过这种要素机会成本的剩余。在社会经济处于总体均衡状态时,每种生产要素在各个产业部门中的作用和配置都达到要素收入和其机会成本相等。如果某个产业中的要素收入高于其他产业的要素收入,该产业就存在该要素的超额利润。一旦政府开始干预市场调节过程,超额利润便转化为经济租金。
在环境治理中环境管理者与污染者之间是管理与被管理的关系,管理者手中掌握着排污权资源,他可以根据该地区环境自净能力的大小制定污染治理标准,他对这种权力处于垄断地位,而这种能够带来高额收益的垄断权力本身可被视为一种稀缺的、排他性的资产,这一资产所能带来的超额利润正是一种经济租金。污染者为了维护自己污染时的既得利益,会采取各种方式,使得管理者对其降低环境管理标准或继续默许污染。因此,对这种低标准环境治理特权的需求,实际上就是对经济租金的需求。
2.2 存在寻租正效用
政府借助于政府法律和行政权威,运用强制性手段直接干预环境治理能产生经济租金,那么追求这种经济租金的行为,即为寻租。
为了获得低标准治污特权,排污者就必须与控制这些指标的人打交道,接近他、说服他,甚至给以好处,这就是为了获得这些特权的成本。如果排污者发现,通过寻求低标准治污特权的竞争能比投资处理污染物获得一个更高的回报率时,他们就会寻租,争取较低的排污标准特权,从而获得更大的利润。这样他就不会投资兴建污染处理设备,即排污者会倾向于花钱并付诸努力去获取这种特权。而且一旦确立了这一特权,他们又会继续花钱并付诸努力去保持它,这可以通过考察一个排污企业(D)和管理者(S)双边交易的寻租模型来说明。
假若D方为了获得低标准排污特权,通过向S方给以好处Δx,以换取租金R。此外,D方还会发生一些寻租成本,如心理成本、时间、精力以及为掩人耳目而支出的费用等。因此,D方的寻租成本Dc>Δx。
根据边沁(Bentham)的研究,个人效用函数一般包括感官、财富、受人尊敬、友谊、个人声誉、权力、虔诚、行善、仇恨、知识、记忆、想象力、希望、结社、免于痛苦等。针对官员的特征、结合腐败现象的主要类型,本文从上述效用函数集内的15个变量中选取最能反映政府官员这一群体效用偏好选择一般特征的权力(Q)、虔诚(P)、财富(X)、感官享受(H)、友谊(F)及其他(O)6个变量,组成官员效用函数:
当满足此条件时,寻租者就会寻租,且该特权一旦获得,污染者还会进一步地寻租去保持现有的特权,甚至追求更低排污标准的特权,从而使环境污染越来越严重,环境治理效果越来越差。
3 寻租活动对经济和环境的影响
这种为了获得和维持低标准排污特权从而得到经济租金的寻租活动实际上是一种非生产性的活动,它耗费了社会的经济资源和环境资源,使本来可以运用于高效益生产上的资源浪费在无益的行为上,导致了严重损失。这种损失主要包含两部分,一部分是在排污者追求低标准排污特权过程中所造成的经济损失,另一部分是该特权获得后造成的环境损害(如图1所示)。
图1 环境治理中寻租活动造成的损失
在图1中,假定政府根据当地环境自净能力指定的排污标准为λ,某企业在该指标约束下的长期边际治污成本(MC)等于其平均治污成本(AC),企业的边际收入曲线为MR,排放污染的边际损害曲线为MD。该企业为了追求利润最大化,根据边际收入与边际治污成本相等,最终确定排污量为Q1,此时边际污染治理成本为P1,污染物排放标准达到λ水平,该企业的收益为三角形bcP1的面积。虽然此时污染物达到排放标准λ才被排放,但它终究对环境会产生一定损害,只是此时的损害较小,为三角形eOQ1的面积。如果该企业想通过寻租活动获得低于排污标准λ的排污特权,它就必须给政府官员给予一定量的贿金Δx。假设该企业寻租成功后政府允许其以低于λ的标准排污,则根据这一排污标准该企业在同样的边际治污成本P1可以排放更多的污染物Q’1,此时该企业可以获得更多的利润,为三角形adP1的面积,但此时环境损害迅速增大,为三角形fOQ’1的面积。表面上看,寻租活动造成的损失只是对环境的损害,损害大小为四边形feQ1Q’1的面积,仅从这一点看,寻租活动造成的损失并不大。但从整个寻租活动的过程来看,该企业为了寻租成功必须付出一定代价,该代价的上限为其寻租成功后多获得的收入,即四边形abcd的面积。现实中由于这样的寻租企业很多,它们之间会产生激烈的寻租竞争,因此该企业的寻租代价往往会接近甚至等于全部四边形abcd的面积。如果再加上其他未寻租成功企业所付出的代价,那么这一寻租活动的总体代价将远远大于四边形abcd的面积。由于这些寻租企业付出的代价不是用于生产,而是一种非生产性的寻利活动,所以这些代价完全是一种社会经济损失。
通过以上分析可以看出:第一,寻租者为了寻租成功愿意付出巨大代价,这些代价对整个社会来说是一种经济资源浪费,它会在一定程度上阻碍社会经济发展。如果把这部分代价投资于正常的生产活动,它将会带来一定的经济效益。第二,寻租活动会对自然环境造成严重的损害,这种损害主要体现为巨大的外部性成本,例如对可持续发展及人类健康会造成威胁。
4 抑制寻租活动的措施
制度就是约束人们行为的一系列规则,它包括制度安排、制度结构、制度变迁和制度创新等。人们的经济活动就是在这些有形和无形的制度约束之下进行的追求利益最大化的行为。
环境治理中寻租活动产生的原因,从根本上说是因为有大量制度租金的存在。排污者从生产性的寻利转向非生产性的寻租,并不是因为其道德观念发生了什么变化而改变了他们为自己谋取利益的行为方式,而是因为制度结构发生了变化。因此,解决环境治理中寻租行为的办法是制度创新,根据排污者的成本―收益分析规律,建立新型环境治理制度,从制度上抑制环境治理中的寻租行为。
4.1 明晰环境资源产权,减少政府参与
在环境治理中,需要政府调节的根本原因在于环境资源产权的不明晰,从而导致在环境资源开发、利用及排污环节都存在外部性。由于自发的市场无法解决产权不明晰的环境问题,从而出现市场失灵现象,这就需要政府参与调节。因此,要抑制环境治理中的寻租行为,最直接的办法就是减少政府参与,尽量让市场调节资源配置,这就需要加快对环境资源产权的研究,尽快明晰环境资源产权,并对其定价。
另外,要尽可能地减少政府对环境治理市场交易的不适当压抑。例如,不同的排污者技术设备不同,对污染物的处理能力也不同。处理能力低的会尽可能地去购买更多的排污权;处理能力高的会尽可能地购买设备,从而节余排污权。排污权如何在需求者和剩余者之间流动,实现社会福利的最大化,这需要进行市场交易。此时,政府只要制定好市场交易的规则,不需要过多干预,让市场机制自行调节配置排污量。
4.2 规范政府管理方式,减少寻租机会
在环境治理中,政府管理并不意味着一定会产生寻租行为。寻租行为的产生根源于不规范、不合制度的政府管制。也就是说,寻租行为通常是由“暗箱操作”引起的,主要是非程序化、非公开化的操作。因此,实现政府管理的公开化和程序化是从制度上消除寻租的根本之策。
具体来讲,首先,加快制定有关环境治理的行政管理法律法规,为政府依法行政提供有力的法律保证。其次,保证关于政府管理的法律、法规、行政规章、行政决定以及司法判决等法律规范性文件迅速及时地公布,便于社会监督。总之,通过行政管理的公开化和程序化,消除政府权力行使中的不规范和不透明性,防止行政权力的不规则运用造成的环境治理过程中的各种混乱和腐败现象,使各种寻租者借以谋利的寻租行为无处栖身。
4.3 调整环境管理制度,增大寻租成本
人们把稀缺的资源投入到生产性活动还是投入到寻租活动,这是个经济选择的问题。对每个环境排污者来说,不同的选择会对环境产生不同的影响,也较大地影响着环境污染治理的路径(如图2所示)。
图2中横轴T为时间,纵轴Y为环境污染的治理,原来治理污染的轨迹是F1。假设第一种情形,在时刻T0政府发出政策,对污染物处理技术高的企业给予奖励。此时,各污染物排放企业就会投资请专家研究先进的污染物处理技术。由于各排污者把资源转移到科研,减少了环境污染的治理,所以治理水平暂时由A0点降低到A’0点。但是先进的污染物处理技术一旦研究出来并普遍投入使用,污染物的治理水平就会从A’0点沿着一条较陡的轨迹F2发展。第二种情形是在T0 时刻发生了环境治理的寻租竞争(假设和第一种情形所使用的资源量相同),此时不仅刚开始治污由A0降低到A’0点,而且由于寻租造成了资源浪费,并造成了环境资源配置的扭曲,降低了治污效率,所以治污的速度减慢,从A’0点沿着一条较为平缓的轨迹F3发展。
根据这两种情况的分析,F2是一种促进环境可持续发展的轨迹,而F3是一种加速毁灭环境的轨迹。所以,政府在环境管理中要调整环境管理制度框架,增大寻租成本,鼓励发明创新技术,奖励先进技术使用者,从而降低寻租的比较利益。这样,环境污染者通过成本―收益比较分析,发现投入资源发明创新先进的污染物处理技术能带来更多的经济效益,他们就会理性地选择生产性活动,从而环境污染治理就会由F1步入F2的发展轨道。
5 结 论
环境污染由于具有负外部性,且产权界定不明晰,因此仅靠市场机制无法使环境污染的外部性内部化,必须借助政府的力量,而政府在行权过程中又会出现失灵现象,这就为环境治理中产生寻租活动提供了可能。然而,环境治理中寻租活动仅有少数人受益,对社会整体利益破坏极大,不但浪费了经济资源,对社会经济发展造成损失,而且增加了环境负荷,对环境可持续发展造成威胁。现实环境治理中由于寻租成功后的收益高,越来越多的人不断进行寻租活动。
因此,为了减少环境治理中寻租行为的发生,本文提出以下三项措施:第一,应该加快环境资源产权的研究,明晰环境资源产权,让市场机制对环境资源进行配置,从而减少政府参与;第二,应该规范政府管理方式和程序,增加政府权力和行为的透明度,从而减少寻租机会;第三,应该调整环境管理制度,增大寻租成本,从而诱使人们由寻租活动转向生产性活动。
参考文献:
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第一，海洋管理职能权限不明确。目前海洋管理规范制度大多数还在遵循计划经济时期制定的规范制度，而且海洋管理涉及到很多部门，一些部门职责出现了重叠情况，这种情况下就会消耗大量时间和资源成本来协调各涉海部门的关系和利益，导致海洋规范制度出台和实施面临很多困难。同时，沿海设立的海洋管理部门机构之间隶属关系不尽一致，出现了整体管理分散、局部管理集中的现象，导致海洋管理整体秩序混乱，使得海洋经济开发效率底下，影响广东省海洋经济有效的、健康的发展，难以走向可持续发展道路。
第二，海洋管理相关法律制度不健全。依法治国是我国治国治政的基本方针，因此海洋管理也应当依照相关的法律制度进行规范管理，但长时间以来海洋管理法律制度方面没有得到应有的重视。具体表现为：首先，海洋管理法律主体不明确，国家海洋局工作重点内容集中于海洋科学研究、环境污染治理，还有很多管理职能没有制定相应的法律制度来规范。其次，海洋管理法律责任不清晰，海洋管理关系到众多利益主体，各个主体都各自为战，相互间无明确的法律制度约束。再次，我们仍然还未制定和《联合国海洋法公约》相适应的法律机制，在健全海洋管理领域法律机制方面，我们任重而道远。
第三，海洋生态环境保护意识薄弱。随着社会文明的进步，虽然人们对建设绿色海洋生态环境意识有所提高，但是我们仍然对海洋知识匮乏，对海洋现状了解甚微，海洋保护意识薄弱，对海洋生态保护在今后社会发展中地位认识不深刻，仅仅考虑现阶段所获取的经济利益，殊不知一旦海洋生态环境遭到严重破坏，人类的生活将遭受灾难。所以避免走“先污染、后治理”的落后思想，实现绿色海洋经济发展是我们必走之路，这样才能使海洋生态资源实现可持续发展，使得海洋经济建设、海洋文化建设以及海洋生态保护意识的构建贯穿于整个海洋管理过程。
二、实现广东省海洋经济可持续发展的途径
随着广东省海洋经济的快速增长，海洋资源受到了严重破坏，海洋生态环境遭遇到了严峻挑战，要想保证广东省海洋经济走可持续发展道路，我们必须从制度、技术、思想以及生态结构等多个方面对广东省海洋经济进行引导和管理。
第一，编制未来海洋管理规划，完善海洋生态保护机制。首先，海洋管理涉及众多环节及主体，各个活动主体间又有着必然的利益关系和矛盾。如果我们只从局部出发，仅仅关注自己的开发利益，就会左支右绌，不能使经济、社会、环境和谐共赢。海洋资源的开发需要在充分调研、科学分析、缜密设计的基础上，正确的规划海洋产业开发的方向，在保证海洋经济良好的发展前提下，也使得海洋生态环境不受污染，两者之间健康、和谐的可持续发展。其次，建设资源节约型和环境友好型社会，就要在经济、行政、法律、社会和环境等各个领域有着健全的、全新的海洋生态保护政策，引导渔民规范用海，遵守海洋管理政策，合理的开发海洋资源，维护自己的合法权益。同时，将海域使用管理政策贯彻到乡镇、农村，让更多的基础群众能根据政策，合理规范的开发海洋资源，进而达到海洋经济与生态环境协调发展。
第二，发展科学技术，促进海洋生态自然修复。人类社会的发展离不开科学技术，同样海洋经济发展也要有较强的科学技术和高端的技术装备支撑，以保障海洋产业高速发展。海洋生态系统和人类生活二者密不可分，相互影响、统一发展，在两者不断相互影响过程中，我们应该发展海洋科学技术，在先进的科学技术引导下，使海洋经济得到良好的发展，同时海洋生态系统也得到恢复和增强，进而给人类带来更多的福利和利益。同时，对于已经造成海洋生态污染的情况，我们应该加强污染的治理，海洋污染会造成鱼类减少、海洋物种濒危等严重后果，关系着人类生存和海洋资源的可持续发展，治理海洋环境污染已经刻不容缓。海洋污染主要来源工业废水排放、石油开采、海水养殖以及各类船只污染等方面。针对各类污染，我们应该对症下药，发展海洋科学技术，及时治理海洋污染，走向绿色海洋。
第三，树立海洋生态文明理念，加强公众生态环保意识。生命起源于海洋，海洋是我们生活的真正基础，我们呼吸的空气质量很大程度上取决于海洋与大气之间的相互作用，所以我们有责任也有义务去保护海洋生态环境，首先，要培养海洋环保意识。我们应当发挥当下网络以及社会舆论的作用，在全社会范围类倡导海洋环保意识，让我们人人对海洋环保有认识、有了解。一方面，通过我们的不断宣传，让人们意识到保护海洋生态环境的重要性及必要性，树立人们可持续发展意识；另一方面，我们应当深化海洋生态教育，让海洋生态文明建设理念作为学校教育建设的一部分，做到人人爱护海洋。其次，树立“陆海一体”理念。海洋经济开发是陆地经济的很多部门在海洋空间上的延展，不仅仅是海洋管理的一个或几个部门的职责，是很多部门及主体相互配合，相互发展的过程，所以我们应当改变“重陆地、轻海洋”的观点，以海洋经济拉动陆地经济，二者统筹发展。
第四，建设海洋生态旅游文化产业，推动绿色海洋经济可持续发展。海洋旅游在促进海洋经济发展过程中发挥着重要作用，促进了经济、社会、人文等各方面的发展。近年来，随着人们物质生活的提高，海洋旅游已成为一种时尚，广东省海洋资源丰富，有着巨大的发展潜力和发展空间，大力发展海洋旅游是广东省发展经济的必然选择。广东省海洋资源有着众多的自然海洋风景和历史悠久的人文景观，具备考古价值和旅游价值，我们应当加强海洋旅游产业建设。海洋旅游产业的开发建设涉及众多环节，不管是项目的前期调研、工程开工还是后期的项目维护及宣传，都涉及到政府和企业，以及当地的民俗、人文等因素，因此在开发建设过程中，我们应时刻以实现海洋生态文明建设作为出发点，走海洋生态可持续发展道路。海洋旅游产业关联到旅游消费者的衣食住行，这些需求涉及到食品、交通运输、船舶等领域，进而推动了整个广东省经济发展。
三、结论与展望
一、切实增强环境污染整治的责任感和紧迫感
近年来，我县坚持把保护环境和改善生态作为发展经济和提高人民生活质量的重要内容，认真贯彻执行环境保护法律法规，全面启动生态县建设，不断加大环境污染防治力度，严厉打击各类环境违法行为，努力维护群众环境权益，改善区域生态环境。但是必须清醒地看到，我县环境形势依然十分严峻，主要流域、重点区域、重点行业、企业的环境污染问题仍然十分突出，农业农村面源污染严重，直接影响人民群众正常的生产生活，制约我县经济社会的全面协调可持续发展。从当前情况看，加强环境保护、建设生态县，必须集中力量开展环境污染整治。
全面开展环境污染整治行动，是实践“三个代表”重要思想、维护广大人民群众根本利益的必然要求，是落实科学发展观、促进经济社会全面协调可持续发展的现实需要，是实施跨越式发展战略、全面建设“平安*”的重要组成部分。各乡镇、部门必须牢固树立大整治大发展、小整治小发展、不整治不发展的思想，紧紧围绕加快构建和谐社会目标，进一步充分认识环境保护和生态建设的重大意义，把环境污染整治作为促进发展的大事、执政为民的实事摆上重要的议事日程，切实抓紧抓好，抓出成效。
二、总体要求和指导方针
环境污染整治行动的总体要求是：以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以改善环境质量、保障人民群众环境权益为根本出发点，以主要水系、河网以及环境保护重点区域为重点，以污染物排放总量削减和治污能力建设为着力点，打一场环境污染整治的攻坚战，为生态县建设的全面深入推进奠定坚实的基础。
按照上述总体要求，在实际工作中，必须贯彻以下指导方针：
（一）坚持以人为本、讲求实效。着力解决人民群众关注的热点难点问题，切实改善环境质量，让人民群众喝上干净水、呼吸清洁空气、吃上放心食物，在良好的环境中生产生活。
（二）坚持统筹协调、突出重点。按照城乡统筹、区域协调、生产生活并重、污染防治与生态保护并举的要求，进一步加大重点流域、重点区域、重点行业的环境污染整治力度。
（三）坚持标本兼治、综合治理。紧紧依靠科技进步，大力推进清洁生产，发展循环经济，加强环保执法能力建设，加快推进环境保护的法制化和现代化进程。
（四）坚持政府主导、社会参与。进一步完善环保政策，加大环保投入，加强环境监管和基础设施建设，积极推进污染治理的产业化、市场化，动员社会各方面力量积极支持和参与环境污染整治工作。
三、工作目标
到20*年，全县环境污染和生态破坏趋势基本得到控制，突出的环境污染问题基本得到解决，重大环境基础设施建成并投入运营，重点污染源和县域环境质量自动监控网络初步建成，环境污染防治能力明显增强，环境质量有所改善。
——主要水系、水库、河网水体环境功能区水质达标率达到60%；地表水交接断面水质达标率达到60%以上；横阳支江干流水质达标率达到70%以上；城乡集中式饮用水源地水质达标率达到85%以上。
——环境空气质量按功能区要求分别达到国家环境质量标准，酸雨污染得到控制；城镇环境空气可吸入颗粒物、二氧化硫、二氧化氮等主要污染物年均浓度和日均浓度达到国家二级标准。
——声环境质量按功能区要求达到国家环境质量标准。
——建成垃圾发电厂，灵溪、龙港两镇建成污水处理厂，生活污水处理率达到65%以上，生活垃圾无害化处理率达到92%以上；其他乡镇及农村生活垃圾收集率达到65%以上，无害化处理率达到45%；工业危险废物安全处置率达到100%，医疗废物集中处置率达到90%；废旧放射源收贮率达到100%。
四、主要任务
（一）全面加强水环境整治
加快重点流域污染整治步伐，改善流域水体功能。严格落实《鳌江流域水污染防治规划》规定的职责任务。以鳌江、横阳支江和江南河网为重点，严格按照《*县水环境治理与保护规划》的要求，根据划定的环境功能区，严格核定各排污单位的排污总量，全面实施排污许可证制度，严禁无证或超量排放，坚决关停、取缔、搬迁各流域范围内污染严重、治理无望的污染源。进一步强化地方政府环保职责，由乡镇政府主导、职能部门监管，建立跨行政区河流交接断面水质管理制度，科学划分河流上下游乡镇政府的环保职责内容，确保交接断面水质达到规定标准，达不到规定标准的责任方政府应当采取切实有效的措施，限期实现交接断面水质达标。在交接断面水质尚未达到控制目标前，严格控制水质超标的污染物排放指标，禁止许可建设排放该类污染物的建设项目，并重新核定现有相关排污单位的排污总量。
切实加强饮用水源保护，确保饮用水源水质达标。科学划定饮用水源保护区，不断提升创建标准。国土、规划等部门要严把审批关，坚决控制饮用水源保护区周围内的项目建设。全面加强对桥墩水库、吴家园水库、十八孔水库和铁场水库等饮用水源地及水库上游地区生态环境的保护，坚决搬迁或关闭威胁饮用水源安全的污染源，禁止新建、扩建对饮用水源地有污染的建设项目，坚决取缔饮用水源保护区内的畜禽养殖场和水产网箱养殖，重点水库库区及周边农村地区在逐步实行移民搬迁安置的同时，要抓紧启动生活污水、人尿粪、畜养污废物的集中处理和沼气净化池工程，并且采取有效措施严格禁止各类固废垃圾进入水体，确保各饮用水源地水质稳定达标，保障水源安全。此外，要研究制定城乡一体化的给排水计划，进一步优化水资源配置，保证城乡供水稳定。
严格控制海洋污染源头，减轻海洋环境污染。全面落实“碧海行动计划”，综合治理近岸海域污染。沿海城镇建设和产业布局要与海洋功能区划做好衔接，严格控制陆源、养殖和船舶污染物排放。严格按照确立的禁养区、限养区、准养区标准发展海水养殖，切实施行养殖许可证制度，启动推广低污染、高效益的生态型海水养殖带；加强对港口、码头和船舶排污的控制，严禁燃料油和压舱水直接排海，开展海上联合执法，规范海洋开发活动，严禁海洋非法倾倒。
（二）深入开展工业污染整治
着力解决重点区域、重点行业、重点企业污染问题。严格落实省、市环境保护重点监管区整治任务，制定并严格落实重污染行业年度整治计划，实行跟踪督查、限期整治、动态管理。重点抓好印刷、褪色、电镀、卤制品加工行业的废水和工业锅炉的废气、粉尘、烟尘防治及工业固废的治理工作，督促企业落实污染整治措施，限期实现整治目标。对无法做到稳定达标排放、严重污染环境的企业，一律实行停产治理和强制性清洁生产审核，达标无望的要坚决予以关停。进一步加强工业园区环境监管，加快完善各工业区的污染管网收集系统，加强污水集中处理设施建设，到20*年基本实现工业区污水集中处理。落实产业政策，严格控制重化工等高能耗、高污染行业的进入，加快淘汰工艺设备落后、资源消耗大、污染严重的企业，坚决取缔、关闭“十五小”、“新五小”企业，依法严查擅自停止污染治理设施运转、偷排污染物等不法行为。进一步强化对工业污染源的环境监管，加强对现有治污设施的管理，确保重点污染源的达标排放，不断强化对工业污染源的执法检查，加大违法排污的处罚力度。全面完成在线监控系统建设阶段任务，建成一批重点污染源自动监测和在线监控系统。此外，及时抓好放射性涉源单位的监督管理，及时做好废旧放射源的集中收贮工作。
加强项目建设环保监督管理，从源头上防止污染。严格建设项目“三同时”制度和环境影响评价制度，禁止引进不符合国家环保政策的工艺和装备。严格控制排污总量，新建项目必须获得相应的污染物排放指标，并保持项目所在地区域污染物排放总量平衡或逐步减少，凡无环境容量的地方一律不准实施增加污染物排放总量的项目。发展计划、规划建设、经贸、环保、国土资源等部门要严格把关，对不符合国家及省有关产业政策，选址不符合土地利用总体规划、城市总体规划或村镇建设规划，不符合污染物排放总量控制要求，不符合达标排放要求，不符合项目所在地环境功能区划要求的建设项目，坚决不予许可建设。水源保护区及无环境容量的区域，严格禁止新建有污染项目。重污染行业的新建项目一律进入规划的工业区或生产基地，实行集中监管控制。城镇周边、国省道两侧等重点区域的工业项目要严加控制。要加大建设项目环境违法违规行为的查处力度，对不依法执行审批程序和执行不力的单位和个人，依法追究其行政和法律责任。凡属国家明令禁止或未履行环保手续的建设项目，坚决予以关停，供水、供电部门要停止供水供电，金融部门要停止贷款。对政府明令关停的企业，工商部门要主动依法吊销营业执照。
大力推行清洁生产，加快调整优化产业结构。要大力推广清洁生产、先进适用技术和“绿色技术”，加快改造传统产业，积极扶持发展污染小、能耗低、效益高的生态环保型、资源节约型产业。按照节能、降耗、减污、增效的要求，积极实施生产全过程控制和废物综合利用，从源头上削减污染，提高资源利用效率。积极引导和推进企业实施清洁生产，开展清洁生产审计和ISO14000环境管理体系认证，逐步建立比较完善的清洁生产管理体制和实施机制。要鼓励有影响、有实力的企业抓紧进行清洁生产和ISO14000认证，定期、分批公布污染物排放超标或超额（总量限额）的企业名单，督促企业落实清洁生产的各项措施，限期实现治理目标，争取启动一批、审核一批、见效一批。同时要抓紧启动和深入开展创建生态工业园区、环境友好企业和绿色企业活动。
（三）深入开展城镇环境综合整治
稳步优化城镇功能布局，改善城镇生活环境。加快老城改造和新区建设步伐，建设不同区块、片区以满足不同的功能需要，逐步改善各城镇用地混杂、布局零乱的现象。积极实施城镇绿化、美化、亮化工程，建设绿地生态景观区，拓展城镇适居、休闲功能，提升城镇吸引力和整体品位。继续加强城郊结合部和铁路、高速公路、国道、龙金大道沿线的无黑烟区创建，巩固扩大城镇“烟尘控制区”、“噪声达标区”建设成果。抓紧划定并创建灵溪、龙港“禁止销售和使用高污染燃料区”。严格环保审批，加强餐饮业油烟治理，全面完成主要城镇餐饮业无烟治理任务。加强建筑施工工地和建筑物料运输管理，有效控制城市扬尘污染。结合城镇旧城改造和新区建设，做好噪声达标区建设工作，严格落实城市机动车禁鸣喇叭，加强对建筑施工，工业生产和社会生活噪声的监督管理，有效降低城镇噪声污染。结合“百里清水河道工程”建设，全面抓好横阳支江、萧江塘河、沪山内河、龙港白沙河及其它城镇内河的驳岸、清淤、疏浚，消除河道黑臭现象。加强城镇垃圾的收集、中转、外运管理，提升城镇街区洁净度。
加快城镇环保基础设施建设，切实改善城镇环境。到20*年底，灵溪、龙港两大生活污水处理厂建成并投入实质性运行。完成现有污水收集管网70%的更新改造任务，抓紧实施城镇截污工程，不断提高污水收集度和处理率，新建污水管网要严格按照污水处理工程建设方案实行雨污分流。抓紧实施垃圾焚烧发电厂建设，力争20*底建成使用。加快建立城乡一体的生活垃圾收集和处理系统，逐步禁止生活垃圾简易填埋和不符合规定的小型焚烧处置。要根据全市的统一安排，及时做好危险废物的收集和无害化处置工作，制定符合环境保护和卫生要求的医疗废物过渡性处置方案，确定医疗废物的收集、运送、处置方式和处置单位。
（四）大力推进农业农村污染整治
全力抓好农业面源污染治理。加大畜禽养殖污染整治力度，规模化畜禽养殖场要配套建设污染治理设施，实现畜禽粪便资源化、无害化。严格执行《*县畜禽养殖业禁养区划分方案》，依据环境承载能力，优化畜禽养殖业布局，科学控制养殖业规模。严格规模化畜禽养殖场的环境影响评价，大力实施畜禽养殖污染防治示范工程和污废物综合利用示范工程。坚决集中治理规模户，取缔分散户，争取今后三年每年完成一批规模化养殖场的治理工作，到20*年底完成85%以上规模化养殖场的整治任务。大力发展生态农业、扶持特色农业基地建设，促进食品安全，推广使用高效、低毒、低残留农药、生物农药和有机肥，积极推广商品有机肥、作物专用肥、缓释肥等新型农药，实现化肥使用的减量增效，到20*年底，全县实施以平衡施肥为重点的合理施肥技术农田15万亩。加强水产养殖污染防治，合理控制养殖规模，积极推行生态型、健康型水产养殖模式，建设绿色水产品基地。推广秸杆过腹还田、人畜粪便发酵产沼还田以及农作物秸杆气化技术，促进农村能源的循环利用，提高能源自给能力和自然能源利用率。
加大农村环境综合整治力度。加强农村规划、建设和管理，全面实施“百村整治十村示范工程”。着眼强化农村规划指导，从治理农村“脏、乱、差”入手，以改厕、改水、拆建、新建、硬化、绿化、美化为突破口，加强基础设施建设和村庄环境改造，改善农村人居环境。积极推进农村畜禽养殖区、工业生产区与生活居住区分区建设，建立村庄保洁制度，实行环卫进村，积极推广生物处理污水技术，促进农村污水净化。推行村庄垃圾集中收集处理，逐步实现垃圾处理设施共建、共享。积极推进河道和小流域综合整治，开展“青山白化”专项治理，加强矿山生态环境恢复治理工作。到20*年，全面完成我县200个整治村和示范村的建设和改造，村域内所有的水面、河道清洁，水质达到功能区划的要求，河道堤防和排涝工程建设符合国家规定标准，农村总体环境面貌明显改观。
五、保障措施
（一）建立多元化的环保投资机制
加大财政投入力度。各地要按照建立公共财政的要求，切实保证环境保护和生态建设的资金投入，逐步提高环境保护和生态建设支出的比重。要积极争取国家中央预算内、国债等各类生态环境专项建设补助资金，推动我县环境污染整治。重点区域、重点流域整治等重大污染整治和生态建设项目，要优先纳入国民经济和社会发展计划。今后三年，县财政将按照上级规定逐年增加安排生态建设、环境保护与治理方面的专项资金，重点支持环保基础设施建设、环境保护和清洁生产示范工程、重点流域和区域环境综合整治，以及环境监测设施和监管网络等项目建设。同时不断强化对生态环境保护专项资金使用的监督管理，加强资金使用绩效和项目后续管理，努力提高财政性环保资金的投资效益。
积极推进污染治理产业化、市场化进程。要充分借鉴先进地区的投融资办法，抓紧制定我县有利于环境保护和生态建设的投融资政策，鼓励县内外资金投向环境保护和生态建设项目。要按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励社会力量参与环境污染治理设施的投资、建设和运营。要积极探索并制定符合我县实际的污水处理收费标准，促进城镇污水处理厂的建设，使建成后的污水处理厂实现保本微利运营。同时也要对固废处置推行经营服务性收费。此外，要积极探索环境污染整治与城镇开发建设相结合的有效途径，在改善环境中提高城市开发效益，在城市开发中积累环境整治资金，形成环境污染整治的良性循环机制。
（二）加强环保执法能力建设
加强环保法制建设。各乡镇、部门领导要带头学习环保法，自觉执行环保法，要结合我县经济发展和环境现状，制定一系列加强环境法制建设的制度措施。不断加大环保法律法规的宣传教育和普及力度，增强全社会尤其是政府工作人员和企业经营者的环保法制意识。建立部门联合环境执法机制和重点案件移送督办机制，强化行政执法责任制，严格环保执法。加大环保违法案件的处罚力度，切实解决执法成本高、守法成本高、违法成本低的问题，对违反环保法律法规的行为，不论涉及什么单位、任何人，都要依法追究责任、严肃查处，要定期不定期地公开曝光一批典型违法案件，营造强大的环保执法声势。
加强环保执法机构和队伍建设。要高度重视环境监察和监测机构建设，进一步充实环境监察和监测工作力量，落实环保执法工作经费，改进环保执法装备和相关设施。进一步加强基层环保工作网络建设，尽快形成更为合理的环保执法工作格局。要加强思想作风建设，不断提高环保执法人员的综合素质和行政执法能力。
（三）建立健全环境安全预警和应急机制
要加快建立和健全我县环境预警评价指标体系，确定相应的警戒线，制定分级管理的实施方案。要加强对环境状况的日常监测，及时分析我县生态环境变化趋势，积极主动采取相应的防范措施，努力降低或避免环境损害。要抓紧制定重大环境污染突发事件和敏感区域的环境保护应急预案，明确突发事件应急处置的基本流程和职责分工，落实各项保障措施的责任单位。加强应急专业队伍建设，改善应急处置装备，建立健全专家和技术支持系统。一旦发生重大环境污染突发事件，能迅速启动应急机制，统一指挥，多方联动，确保突发事件科学、依法、及时、有效地得到处置，把损失降低到最低程度。
六、组织实施
（一）加强组织领导
各乡镇政府及有关部门要以对人民群众高度负责的责任感和使命感，把环境污染整治行动列入重要议事日程，建立政府主要领导负总责，分管领导具体负责、部门分工抓落实的组织领导和工作协调机制，确保认识、责任、措施、投入“四到位”。县政府已经成立全县环境污染整治工作领导小组，各乡镇政府也要建立相应的组织协调机构，环保、发展计划、经贸、规划建设、农业、农办、林业、海洋渔业、国土资源、交通、水利、监察、科技、公安、财政、工商、新闻宣传、监察等部门要各司其职，各负其责，密切配合，狠抓各项工作的落实，确保环境污染整治目标的实现。
（二）严格落实环保目标责任制
从20*年开始，环境污染整治工作纳入县政府各部门年度目标责任考核，县政府每年与各乡镇签订环境污染整治工作目标责任书。各乡镇、各有关部门要明确本地区、本部门环境污染整治的工作任务，落实整治工作的具体责任单位和责任人。县政府将把环境污染整治作为政务督查工作的一项重要内容，确保各项整治措施落到实处，确保整治目标如期实现。要根据省政府统一部署，把环境污染整治纳入生态县建设考核体系，纳入各级领导班子和领导干部政绩考核体系。要严格考核，确保奖惩分明，对工作得力、成效明显的地区和部门及其负责人，要给予奖励；对工作责任不落实、工作进度滞后甚至造成重大污染事件的地区和部门及其负责人，要严肃追究责任。
和中办、国办《关于处理松花江重大水环境污染事件的情况通报》，强化环境法治，提高监管能力，建立长效机制，防范环境风险，进一步开创环保工作新局面。
一、筹备召开第六次全国环境保护会议，认真贯彻落实《决定》
认真筹备召开第六次全国环境保护会议，围绕落实国务院《决定》，将任务分解到地方政府和有关部门，明确责任和完成期限。年内会同监察部进行检查并向国务院报告。
二、编制好“*”环境保护规划
——完成国家和地方“*”环境保护规划及有关专项规划的报批工作，明确“*”环境保护目标和重点任务，将国家和地方重点环保工程纳入“*”规划，并组织实施。
——实施污染物排放总量控制制度。确定全国和各地主要污染物排放总量并分解到地区和重点排污单位。推行排污许可证制度。
三、严格依法管理，解决危害群众利益的突出环境问题
——配合立法机关修改有关环保法律法规，加大对环境违法行为处罚力度；认真抓好监察部、环保总局联合颁布的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》的贯彻落实；加快环境标准的制定和修订
；配合最高人民法院出台环境犯罪的司法解释，打击环境犯罪行为。
——继续开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动。重点清理和整治影响饮用水源地水质的违法排污企业；对各类工业开发区环境污染问题进行集中整治；开展建设项目专项执法检查。
——加大对违反环保法规和国家产业政策的企业查处力度，重点关停一批违法的造纸、水泥、化工企业；清理整顿擅自停运治污设施问题，重点整治燃煤电厂脱硫设施不正常运行问题；继续抓好晋
陕蒙宁交界地区电石铁合金焦化行业和湘黔渝交界地区锰行业的环境整治；配合国土资源部开展全国矿业整顿；持续开展以化工、冶炼等高危行业为重点的环境安全大检查；继续开展海洋环保执法检查
。
——严格建设项目的环境准入，配合有关部门修订《产业结构调整指导目录》，强制淘汰工艺落后、污染严重的技术和产品。严把环境影响评价审批关，对重大环境敏感项目执行环境影响评价和“
三同时”制度情况开展专项执法检查，重点检查钢铁、石油化工、水电项目的违法行为；加强建设项目“三同时”验收监管；推动开发建设规划的环境影响评价工作，对区域、流域、海域的重大开发规
划和省、市及有关行业、区域发展规划，开展环评工作。加强评估机构建设和评价队伍管理，强化环评文件技术审查。
四、改善重点地区环境质量
——继续推动淮河、海河、辽河、松花江、三峡水库库区及上游、黄河中上游、珠江、南水北调水源地及沿线、太湖、滇池、巢湖及渤海等重点流域、海域污染防治规划的实施；重点抓好松花江、
淮河、太湖、三峡库区及上游、南水北调水源地及沿线水污染防治工作；建立跨省界河流断面水质考核和奖惩制度，督促地方政府落实治理责任。实施酸雨和二氧化硫污染防治规划，加快实施燃煤电厂
脱硫工程。
——全面开展城市环境综合整治定量考核，通过对城市政府的考核，推动城市污水、生活垃圾处理等环境基础设施建设，降低污染物排放强度；推动机动车环保年检工作；加强城市生活噪声和餐饮
业污染监管，切实解决污染扰民问题；加快实施《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》，对危险废物和废弃危险化学品从产生、收集、贮存、利用和处置的全过程进行监管。
五、加强生态保护
——启动“农村小康环保行动计划”。开展全国土壤现状调查；加大畜禽养殖污染防治力度，推动农村面源污染防治。
——编制完成生态功能区划，提出区域优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的总体要求。
——完成第一批国家级生态功能保护区的评审，上报国务院审批；继续开展全国物种资源重点调查，完成物种资源保护和利用规划。
六、强化核与辐射安全监管
——严格在役核设施的安全监管，开展新建核电站项目的核安全审查，加强建造阶段安全监督检查；完成研究堆的安全再审查；推动核设施退役和放射性废物处理处置设施建设。完成核与辐射安全
中长期规划。
——强化放射源的监督管理，建设放射源国家数据库；开展伴生矿放射性污染调查和全国电磁辐射污染调查；加快各省区放射性废物库、国家放射性废物管理技术中心建设；加强辐射安全监管机制
和能力建设；完善注册核安全工程师制度。
七、开展促进环境友好型社会建设的各类创建活动
——配合发改委编制循环经济推进计划，推动地方和行业循环经济规划编制工作。完善重点行业清洁生产标准，依法实施清洁生产审核。制定生态工业园评价指标体系，推动建立资源再生利用产业
园区。
——继续开展生态省（市、县）、环境保护模范城市、生态示范区、生态工业园区、ISO14000国家示范区、环境友好企业、环境友好工程、环境优美乡镇、文明生态村、绿色社区和绿色学校等系列
创建活动。
八、加强环境监管能力建设
——认真贯彻总局《关于加强和改进环境统计工作的意见》，推动环境统计制度和方法创新。以统一采集和核定重点工业污染源排污数据为重点，做好排污申报工作，强化排污费征收，开展排污费
征收稽查工作。着手开展全国污染源普查工作。
——完善环境监测与监控网络。推进电子政务建设，完成国家和省级环保部门信息系统联网，启动“金环工程”，加快环境与核安全信息系统建设；推进全国“12369”举报、应急指挥中心建设；加
强和完善跨界断面水质监测；推进重点污染源自动化监控工作。
——吸取松花江污染事件的教训，加强突发环境事件应急工作和国家应急监测能力建设。建立应急监控和预警体系，完善突发环境事件应急预案，健全环境应急指挥系统，开展应急演练，提高应急
水平和能力。健全环境污染事故信息报送制度，建立并落实信息报送责任制。开展各类污染源的全面排查工作，重点排查大江大河沿岸、饮用水源地和人口密集区的石油化工企业隐患，努力消除环境隐
患。
——推动各级政府将环保投入列入本级财政支出的重点内容，建立环境保护预算科目，提出环保行政、监察、监测机构定员定额标准。加强中央和地方环保专项资金的有效使用和监督管理。
九、加强环保科技工作，推动环保产业发展
——加强环境科技工作，强化科研能力建设和人才培养。组织各方面科研力量集中研究环境保护的战略性、前瞻性问题。开展为环境管理服务的科学研究，完成松花江重大水污染事件环境影响评估
；加强环境污染损害人体健康的调查和研究。
——发展环保产业，全面推进污染治理市场化，完成《“*”环保产业发展指南》，开展先进环保技术成果示范推广，深化环境标志认证，引导绿色生产和绿色消费。制定污染治理市场化的相
关政策和制度，建立污染治理设施运营资质许可制度和注册环保工程师制度。
十、加强环境监管体制、机制和队伍建设
——继续开展10个省区的绿色国民经济核算试点工作，开展全国污染损失调查；配合组织部门做好环保纳入地方党政领导班子和领导干部综合考核试点和推广工作。
——落实和规范国家区域督查派出机构建设，加强对区域重大环境问题的协调和监管。推动环境监察人员纳入公务员序列工作；积极探索实施设区城市垂直管理体制；积极推进企业环保监督员制度
建设。加大干部培训力度，认真做好环保职（执）业资格制度建设和管理工作。规范全国环境监察工作职责，加强环境监察队伍建设，开展对地方环境监察机构的稽查，推进环境监察标准化建设。
十一、公开环境信息，加大环保宣传
——实行环境质量公告制度，大气污染严重的城市名单；组织开展重大建设项目环境保护听证会；制定企业环境行为评价办法。
——加大环境宣传力度，普及环境科学和环保法律知识，积极引导社会舆论，树立全社会强烈环境忧患意识。大力宣传资源节约型、环境友好型社会的理念与实践，树立爱护环境的社会风尚。
十二、加强国际环境合作
组织开好“保护海洋环境防止陆源污染全球行动计划政府间第二次审查会议”等重要国际环境会议；做好边界跨境污染纠纷应对的准备工作；开展清洁发展机制的试点示范工作；继续做好加速淘汰
消耗臭氧层物质等履行国际公约的工作。
十三、深入调查研究，认真整顿机关工作作风
按照“三高”（工作高效率、服务高质量、对自己高标准）的要求，全面加强机关思想、作风、组织、业务、制度五大建设，提高队伍综合素质。巩固先进性教育成果，落实先进性教育长效工作机
一、总体要求、总体目标和指导方针
（一）总体要求。认真贯彻党的十七大精神，坚持以科学发展观为统领，以建设生态文明和生态市为主线，以污染减排和环境整治为重点，着力转变经济发展方式，加快推进环保工作体制创新、政策创新、管理创新、科技创新、文化创新，加快形成有利于生态环境保护的产业结构、增长方式和消费模式，全面加强城乡环境保护，努力促进环境质量持续改善，切实维护人民群众环境权益，为实现经济社会又好又快发展提供强有力的环境支撑。
（二）总体目标。通过今后三年努力，基本解决目前我市存在的环境突出问题，不断提高环境质量，确保完成“十一五”环境保护规划确定的各项目标任务，生态市建设初见成效。
（三）指导方针。坚持以人为本，讲求实效；坚持协调共赢，优化发展；坚持统筹城乡，突出重点；坚持治旧控新，监建并举；坚持强化法治，综合治理；坚持依靠科技，创新机制；坚持政府主导，社会参与。
二、工作目标
到2010年，实现以下八个方面、二十三项工作目标。
（一）污染减排工作目标
1.化学需氧量排放总量比20*年下降15.1％以上；
2.二氧化硫排放总量比20*年下降15％以上。
（二）城乡环境综合治理工作目标
3.飞云江水质继续保持目前水平；
4.温瑞塘河、环城河水质逐步改善，化学需氧量、氨氮、总磷等污染物浓度比20*年降低10%以上，初步解决河水黑臭问题；
5.市污水处理厂负荷率达75%以上，城市污水处理率达到60%以上，建成生活污水处理设施的行政村达到30%以上；
6.城市生活垃圾无害化处理率达到90%以上，农村生活垃圾集中收集率达到72％以上；
7.大力提高村庄绿化水平，村域范围内的宜林荒山绿化率达95％以上，平原村的村域范围内以乔木树种为主的农田林网控制率达90％以上，网格面积在20公顷以下。
（三）工业污染防治工作目标
8.工业固体废弃物综合利用率达到93%以上，危险废物、医疗废物、污水处理厂污泥基本实现无害化处置；
9.重点工业污染源实现稳定达标排放，“飞行监测”达标率达80%以上；
10.基本完成浙江省*经济开发区生态化改造。
（四）农业面源和土壤污染防治工作目标
11.完成年存栏猪100头以上、存栏牛10头以上畜禽养殖场（户）排泄物治理，规模化畜禽养殖场排泄物综合利用率达到95%以上；
12.测土配方施肥面积达到23.8万亩，农药减量控害增效面积达到10万亩，高效低毒低残留农药推广使用面达70%以上，肥料、农药利用率均提高5％；
13.提升标准农田总体地力，建立农田土壤污染修复示范区，示范区内农田土壤重污染区污染程度降低3%，中、轻污染区污染程度降低5%左右。
（五）环境监管能力建设工作目标
14.环境统计重点调查企业中占90％以上污染负荷的企业全面安装在线监测监控装置，并与环保部门联网，污染源在线监测系统的数据上传率、准确率均达90％以上；
15.环境监测、监察机构达到国家标准化建设要求；
16.环境污染突发事故应急处置能力明显提高，环境安全得到有效保障。
（六）生态保护与修复工作目标
17.森林覆盖率达到45％，城市建成区绿化覆盖率达到36％以上；
18.新增治理水土流失面积38平方公里，废弃矿山生态治理率达90％以上，完成国、省道边坡复绿任务，“三沿五区”视线范围内坟墓治理率达70%。
（七）生态乡镇创建工作目标
19.累计新创9个以上省级生态乡镇。
（八）环境质量目标
20.地表水环境功能区水质达标率达到70%以上，市本级合格饮用水源保护区的水质达标率在90%以上；
21.市区空气质量达到二级标准天数大于292天/年；
22.城市区域环境噪声小于55分贝；
23.废旧放射源安全收贮率达到100％。
三、工作任务
（一）确保完成主要污染物减排任务。
1.健全完善污染减排工作体系。进一步健全污染减排工作机构，不断完善相关政策措施。全面完成第一次污染源普查任务。加快建立以统计、监测、考核“三大体系”为主，涵盖核查、预警、公告等一系列工作制度，督促企业建立污染物增量、减量、变量等“三量”台账。
2.调整优化产业结构促进减排。鼓励采用清洁生产技术，严格污染物排放总量控制制度，深化印染、造纸、制革等行业污染整治，加大产品结构调整力度，推进产业优化升级，加快淘汰落后生产能力。坚决取缔各类污染环境非法场点，腾出环境容量。
3.加快治污工程建设落实减排。加快完善污水处理厂纳污管网，抓紧建设污水处理厂一期工程服务范围内的旧城区、安阳新区、经济开发区排污管网，加快塘下镇、汀田镇、莘塍镇及上望街道的污水管网建设，市污水处理厂投入运行后实际处理量在1年内不低于设计能力的60％，三年内不低于设计能力的75％。加快建设飞云江沿江乡镇污水处理工程，中心镇建设污水处理厂，重点工业镇和其他乡镇建设集中污水处理设施，其中马屿镇于2009年建成污水处理厂并投入使用。建立锅炉设置联合审批制度，鼓励使用清洁能源，严格控制新增燃煤锅炉，“十一五”后三年规模以上用煤企业的原煤消耗量削减9%，全面实施4吨以上燃煤锅炉脱硫设施建设，至2010年建成1-2个集中供热工程。
4.严格监督管理确保减排。强化源头管理，严格总量控制。加大环境行政执法力度，严查违法排污行为。加快污染源在线监测监控设备安装与联网工作，建立健全在线监测监控设施运行管理制度，市在线监控中心实行24小时值班。促进污染治理设施运行率和污染物排放达标率的提高。
（二）加大水环境保护力度。
1.深入推进重点流域水污染防治。组织实施飞云江流域水污染防治“十一五”规划，干流水质满足水环境功能区要求。编制实施瑞平塘河水污染防治规划。实施《*市温瑞塘河（环城河）综合整治实施方案》，全面落实温瑞塘河、环城河综合整治工作任务。到2010年，化学需氧量、氨氮、总磷等污染物浓度比20*年降低10%，初步解决河水黑臭问题。
2.切实保障饮用水源安全。强化饮用水源地和集雨区的生态保护、绿化工作。加强饮用水源保护区监管，坚决取缔水源保护区内的直接排污口；严防养殖业污染水源，禁止在一级饮用水源保护区内从事网箱、围栏养殖，禁止向库区及其支流水体投放化肥和动物性饲料。健全合格饮用水源保护区安全预警机制，完善饮用水源污染事故应急预案。
（三）深化城镇环境综合治理。
1.提高生活垃圾和其他固废无害化处理水平。加强城镇生活垃圾分类收集体系建设，推进生活垃圾资源化集中处置；抓紧抓好垃圾焚烧发电厂等项目建设，力争到2010年城市生活垃圾处理设施全面达到无害化处理标准，全市垃圾收集处理率达95%以上。编制实施固体废弃物污染防治规划，2010年前建成固体废弃物收集中心及社区回收点，大力推行工业固体废弃物资源化利用，危险废物和医疗废物基本实现无害化处置，污水处理厂污泥实现无害化处置。
2.加强城市大气和噪声污染防治。制订并实施机动车尾气污染防治规划，2010年前建成城市机动车尾气监测体系；严格执行机动车尾气排放标准，在机动车销售、上牌、年检、维修、淘汰等各个环节，采取切实有效的监管和防治措施。继续巩固和扩大“烟尘控制区”、“噪声达标区”，重点防治交通噪声、娱乐业噪声。
（四）加强乡村环境保护工作。
1.加快推进农村生活污水处理。与污水处理厂截污管网临近的行政村，要加快推进生活污水截污工程建设，实现城乡生活污水一体化处理；不具备截污纳管条件的行政村，结合生态村创建，因地制宜建设独立生活污水处理设施，有效处理农村生活污水。到2010年，建成农村生活污水处理工程的行政村达到30%以上。
2.全面推进农村生活垃圾处置工作。加大投入力度，完善村规民约，建立健全“村居清扫收集、乡镇集中待转、市转运处理”的垃圾收集处理系统，完善设施建设、政策措施和工作制度，确保人员、经费到位。新建、改建一批垃圾中转站，已建成的中转站确保正常运行。
3.开展“清水河道”建设和河沟池塘整治。继续对主要骨干河道、平原河网开展清淤、疏浚、清障、保洁、生态护岸等综合治理；科学调度水资源，修复改善河道自然生态；疏浚淤积严重的河沟池塘，建立农村河沟池塘长效保洁管理制度，努力提高水体自净能力。到2010年，完成农村河沟疏浚整治任务，河沟池塘水面面积不低于现有水平。
4.大力提高村庄绿化水平。加大扶持力度，深入开展绿化示范村创建活动。积极推进村庄道路、水体沿岸和庭院绿化，加强农田林网建设与改造，加快实现村庄和村居周边环境绿化美化。到2010年，创建温州市级绿化示范村30个以上、省级绿化示范村15个以上，村域范围内的宜林荒山绿化率达95％以上，平原村的村域范围内以乔木树种为主的农田林网控制率达90％以上，网格面积在20公顷以下。
（五）继续推进工业企业污染防治。
1.加快解决环境污染突出问题。着重整治区域性、行业性污染，建立重点污染问题限期整治制度，着力解决一批污染严重、群众意见大的环境突出问题。巩固电镀、熔炼、废塑料洗涤加工业污染整治成果，坚决取缔小制革等非法场点，建成电镀园区，完成酸洗业专项整治，开展锻压、废旧橡胶加工业的污染整治，实施餐饮业治理。
2.强化排污总量控制工作。严格环境准入制度，对不符合产业政策和环保法律法规、不符合生态环境功能区要求、选址和布局不合理、超过污染物总量控制指标的项目，一律不予审批，从严控制新污染源。加强和规范建设项目环境保护管理工作，建设项目“三同时”实行全过程监管，确保严格执行和落实建设项目环境影响评价制度和“三同时”制度。
3.继续加强环境日常监管。加强重点污染源企业日常监察工作，继续开展“瑞剑”环保专项行动。强化限期治理，采用污水处理新工艺，深化“治污再提高”工程，依法关停逾期未完成限期治理任务的企业。加强放射源监管，强化许可制度，及时安全收贮废旧放射源和放射性废物。加强排污许可证管理，严禁排污单位无证或超标、超总量排污。继续开展环保信用等级管理，不断完善评定程序，并将评定结果与金融信贷、产品出口、企业上市以及企业参与的各种评比评定挂钩。不断完善环境隐患排查、化解和环境投诉调处机制，防止发生因环境问题引发的重大事故和。加强环境监测、监察能力水平建设，达到国家标准化建设要求。
4.加快发展循环经济。大力推行清洁生产，全面完成重点排污企业清洁生产审核，对超标、超总量排污或排放有毒有害物质的企业实行强制性清洁生产审核。加快工业园区生态化改造工作，完成浙江省*经济开发区生态化改造。着力构建合理的资源综合利用体系，在生产环节和资源重复利用上降低消耗、减少污染。加快技术改造和自主创新，加大技改投入力度，淘汰落后工艺、技术、装备，大力推广和应用新技术、新工艺、新设备，加大对污染减排、资源节约和循环利用等方面关键技术攻关力度，积极推动以企业为主体、产学研相结合的节能减排技术创新与科技成果转化体系建设。
（六）全面推进农业面源和土壤环境污染防治。
1.继续深化畜禽养殖业污染防治。严格执行畜禽养殖禁养区、限养区规定，控制散养密集区饲养量，限期关闭、搬迁禁养区内的畜禽养殖场，新建规模化畜禽养殖场严格执行环境影响评价和“三同时”制度；积极推进畜禽业布局调整，加快推进现有规模化畜禽养殖场污染深度治理，建立畜牧生态养殖示范小区。
2.加快推进水产养殖污染防治。组织开展水产养殖污染调查，依据水体承载能力，科学确定水产养殖方式，严格控制水库、湖泊网箱养殖规模；推进生态渔场（塘）建设工程，建设高效生态、有机水产养殖基地和健康养殖示范区。
3.大力开展化肥农业污染防治。积极推行测土配方施肥和减量增效技术，引导农民科学施肥，减少农田化肥氮磷流失；鼓励开发使用有机肥等新型高效肥料，引导和鼓励农民使用生物农药或高效、低毒、低残留农药，推广病虫草害综合防治、生物防治和精准施药等技术。积极推进秸杆综合利用，到2010年，秸秆综合利用率达到95%。
4.切实加强土壤污染防治。完成土壤污染状况调查，建立土壤污染调查建档、监测和修复制度，开展土壤生态修复综合试点，加强对农田特别是基本农田的生态保护，建设5个“沃土工程”示范区。到2010年，确保全市土地退化指数小于15。
（七）积极推进近岸海域污染防治。
1.严格控制排海污染总量。严格执行近岸海域环境功能区划。因建设项目确需调整区划的，必须从严把关，符合相关条件。探索建立重点海域排污总量控制制度，加强陆域污染源入海控制。全面清理入海排污口，严格执行持证排污制度，确保达标排放。新建入海排污口必须依法办理行政许可手续。
2.大力推行海洋生态养殖模式。统一规划近岸海域和滩涂利用，合理布局水产养殖。加强海洋保护区、渔业资源增殖区建设，严禁在自然产卵区和重要渔业水域布局污染项目，加快推行生态养殖模式。
3.严格涉海工程环境监管。完善港口、码头、船舶排放油类、化学品、垃圾及生活污水的接收和处理设施，加强造船业、拆船业的环境监管。强化涉海工程环境影响评价和“三同时”制度，对可能造成海域生态环境破坏的项目实施环境影响后评估。科学控制海岸和海上作业风险，有效防止船舶溢油、泄漏等污染事故发生。
4.加强海洋生态环境监测和赤潮灾害预警能力建设。加强重点入海污染源监测，建立重点港湾和生态脆弱区监测体系，实施重大涉海工程生态环境影响跟踪监测。完善赤潮监测系统，建立赤潮灾害应急响应机制。建立健全跨区域、跨部门的海上船舶污染事故应急反应体系，提高应对海上环境事故快速反应和处置能力。
（八）深入开展生态修复和生态创建工作。
1.进一步加强矿山生态环境保护。落实矿业产业政策，加快调整矿业结构和布局，减少矿山数量，促进规模化开采。完善矿山自然生态环境备用金制度和“以奖代补”制度，推进绿色矿山创建工程，最大限度减轻矿山开发对生态环境的污染与破坏。加快推进废弃矿山生态环境治理与修复，特别是露天开采矿山的边坡整治和复垦、复绿及景观修复。
2.积极开展交通干线生态保护与修复。加强交通工程水土保持和弃土方治理。采取生态修复措施，推进绿色通道建设。到2010年，力争形成带、网、片、点相结合，层次多样、结构合理、功能完备的绿色交通长廊。继续开展“青山白化”专项治理，全面推行生态葬法。
3.加快生态林建设。全面推进生态公益林和沿海防护林建设，加强湿地保护，促进城镇、平原绿化和水系生态环境建设。进一步提高重点公益林林分质量。到2010年，阔叶林和针阔混交林的比重达到50％以上。
4.加快推进平原承压地下水禁限采和封井工作。地下水禁限采地区要加快地表水厂和管网设施建设，积极推进城乡统筹的区域一体化供水。加强执法检查，建立健全管理制度，依法及时查处违法开挖新井的行为。2010年底前，除按规定保留必要的战备井、回灌井和监测井外，全面封堵现有的承压地下水井。
5.深入开展区域性生态创建活动。积极推进生态村、生态乡镇创建活动。坚持高标准、严要求，注重生态创建实效，严把生态创建考核验收关。到2010年，累计新增创建9个以上省级生态乡镇。
6.广泛开展社会化绿色系列创建活动。按照建设环境友好型社会的要求，继续开展绿色企业、绿色社区、绿色学校、绿色医院、绿色饭店、绿色家庭等创建活动，开展保护母亲河系列活动，建立多层次的环境保护公众参与平台，不断扩大公众参与面。积极探索社会化的生态创建机制，充分发挥环保民间组织、志愿者队伍在促进生态文明建设中的积极作用。
四、保障措施
（一）加快转变经济发展方式，从源头解决环境问题。加快推动产业结构优化升级，积极发展资源消耗低、环境污染小、经济效益高的高新技术产业和现代服务业，加快运用现代技术改造提升传统制造业和服务业，努力形成有利于资源节约和环境保护的产业体系。定期更新高耗能、高污染工艺、技术、设备和产品的淘汰目录，严格执行落后生产能力限期淘汰制度。
（二）实施生态环境功能区规划，严格环境准入政策。全面实施生态环境功能区规划，严把环境准入关。规划确定的禁止准入区，要依法实施强制性保护；限制准入区，要坚持保护优先，严格限制工业开发和城镇建设规模，禁止新上高污染工业项目，适度发展先进制造业，鼓励发展生态农业和现代服务业；重点准入区，要在严格落实生态环境功能区规划要求、确保完成污染减排任务的前提下，优化布局，有序推进产业发展和城镇建设；优化准入区，要依据环境容量，调整优化城乡布局和产业结构，确保环境功能达标。
（三）继续强化环境法治，严格环境执法监管。坚持依法监管，加大环保执法力度，更多地采取环保专项行动等突击性的执法方式。严格落实环境保护行政执法责任制，完善部门联合执法和重点环保案件移送督办机制，通过责任追究等措施，加大环境执法监察力度。建立企业环境监督员制度，进一步加强企业环保管理，提高企业环保管理水平。充分发挥新闻媒体等社会监督的作用，鼓励社会各界监督生态环保工作。
（四）完善环保基础设施，提高污染集中控制能力。按照城乡统筹的要求，完善城乡生活污水、生活垃圾、工业废水、工业危险废物、医疗废物、污泥等集中处理设施。加快推进城乡环保基础设施建设和运行的一体化、标准化。深化环保基础设施建设和运营体制改革，鼓励社会资本特别是专业性公司参与环保基础设施建设和运营。切实加强运行监管，实行城市污水处理厂运行评估制度，将评估结果作为核拨污水处理费的重要依据。
（五）完善监测监控体系，提升环境监管水平。强化环境自动监测监控系统的建设、运行和维护，完善省市县三级联网、全天候实时监控的现代化环境监管网络。充分发挥自动监测监控数据在环境执法、环境统计、总量核算和环境科研等方面的作用。完善海洋环境监测体系，提高海洋环境监测预报能力。加大农村环境监测力度，重点加强土壤、主要农产品基地的环境质量监测。新扩建项目的污染源在线监测监控设施作为环保“三同时”的重要内容。
（六）提高应急处置能力，切实保障环境安全。完善环境应急指挥体系，建立环境安全预警预测系统、突发环境事件应急专家决策系统和环境污染应急处置及信息传输系统。以保护饮用水源为重点，建立固定污染源排查机制，强化化学品运输等流动源的污染事故防范和应急措施。加强环境应急装备建设，不断强化应急技术储备。加强特征污染因子、饮用水源有机污染物的分析监测装备建设，提高分析监测能力。
（七）加强环保科技建设，提高科技支撑能力。加大环保科技投入，充分发挥科研机构、企业和行业协会等各方面力量在环保科研中的作用，深化产学研合作，加快推进环保科技创新，着力提高污染治理与防治技术及其产业化水平。大力培养引进环保科技人才，不断提高环保科研人员和技术成果推广队伍的整体素质。
（八）加快发展环保产业，提升环保专业化水平。充分运用市场化手段，以资源综合利用、环保设备制造业、环保科技咨询、环保“第三方治理”为重点，形成一批环保产业企业。完善污染治理设施运营市场的相关政策，积极推行污染设施专业化运营。加快培育环保咨询业市场，在建设项目决策和污染治理工程实施中推行咨询报告制度。
（九）健全完善环保经济政策，引导全社会积极参与。建立健全有利于生态环境保护的价格、税收、信贷、贸易和土地等经济政策，加快完善企业环保信用等级评价、企业环境信息公开、生态补偿、排污权交易等制度。把环保信用纳入到企业信用信息查询系统，作为企业资信评价的重要依据；严格信贷环保要求，坚决遏制高耗能高污染行业扩张；积极探索排污权交易机制，优化环境资源配置。健全完善生态补偿机制，统筹区域协调发展。
关键词：环渤海；环境危机；海陆统筹
2010年大连市发生了震惊全国的7・16石油泄漏事故。事件缘由是大连新港中石油储备库输油管道发生爆炸起火，6次连续的爆炸导致大量原油泄漏入海，新港蓝色海域瞬间被黑色原油吞没，最厚的原油层多达20多厘米。特别是在靠近岸边一平方公里海域内，浮油最厚，最厚处浮油深达一米。[1]在新港附近的海面上，洁白细腻的沙滩被漂浮到岸上的原油污迹覆盖。这次有输油管道爆炸起火导致的石油泄漏事故引发了渤海严重的生态环境危机。并会引发一系列生态破坏和环境污染问题。首当其冲遭受损害的是各种海洋生物如海鱼、海鸟等，这给当地海岸线上的生态系统平衡带来巨大破坏。其次是大连市的水产养殖业，由于海域被油污覆盖以及未能完全清理遗留下的若干污染物，几年内大连的海参、鲍鱼、贝类等养殖产业也将会遭受重创。石油泄漏危机为整个大连市带来巨大的经济损失。最终的石油污染势必会会牵扯到人类，对当地居民的身体健康带来的无形负面影响会持续多年。
1、大连漏油危机
1.1各界对大连漏油危机的反应
大连新港漏油事件发生后，各级政府、相关公司和当地居民都从各自的角度做出了反应。
各级政府和相关部门紧急调集各方力量，迅速启动应急处置工作机制，组织救火和清污工作：辽宁省迅速从全国范围内调集清污船和设备支援大连地区。辽宁海事局集中人力物力开展救援，对于重要区域比如电厂取水口、自然保护区和旅游风景区紧急安排海域清污。大连市在金山渔港码头成立了现场指挥部，负责调度指挥污染物接收、运输和安全贮存工作；中石油国际储运有限公司用巨资开展公关工作，维护公司自身利益，以帮助公司度过危机；绿色和平组织主动参与到此次石油泄漏危机的应对工作中。也存在较多不令人满意的反应。比如对于灾情信息部分隐瞒导致信息失真。根据绿色和平组织多日实地调查发现,此次大连漏油数量介于6万吨至9万吨之间，这远大于政府公布的1500吨泄油量。还有，应急管理的责任认定工作阙失。大连市政府本应该代表大连市民和受影响的旅游、养殖企业等受害者，责成中石油。事实并非如此，政府在危机处理工作中急功近利仅仅是宣布当地主要景点不受影响，致使中石油没有在第一时间对石油危机发表公告表示承担责任，当地受害群体的利益无从保障；当地群众在政府金钱的诱导下，大批量参与到海域的清污中。总体来看，漏油事件的发生后的各部门和单位救火和清污工作收效较为明显。但是在整个漏油危机事件的处理过程中，危机发生地的政府作为危机管理的主导力量，大连市的做法折射出该市应急管理系统的不健全。
如此看来，大连漏油事件发生后，不管是政府还是公司，关心的都是如何迅速解决当前问题，而缺乏从长远和大局考虑。大连新港石油泄漏危机反映出我国在应急管理理念的阙失和应急管理能力的不足。
1.2大连漏油危机反映出的问题
一直以来，海洋石油污染因为生态危害大、持续时间长、且被污染水域难以复原，而被称为“生态灾难”。不管是输油管道爆炸引起的，还是油轮失事引起的任何一次石油泄漏事故，其危害后果都是长期的。因为油污不可能被彻底清理干净，反而会在水中会逐渐分解渗漏，对于石油泄漏海域会形成多年的无形负面影响。[2]大连漏油危机反映出该地区的政府和企业在应急管理方面都存在众多问题。那么，随着对海上油气资源的不断开发，中国油企应该加强技术、管理等方面的能力，建立和完善企业内部的应急管理体系，防患于未然。作为应急管理的主导力量――政府，同样需要重视危机事件反映的问题，重新思考环境危机的应急管理系统需要从哪些方面强化和完善。
1.2.1环境风险防范与应急预案不完善
从世界范围来看，全球广泛的海上石油生产、运输、使用和处置,使得海洋环境中的石油污染成为一个普遍而严重的问题。[3]并且有7000多艘油轮经常运行在航道上，[1]这也大大加大海洋石油污染发生的可能性。为应对石油泄漏危机，发达国家普遍以高新技术以支撑，建立健全石油污染应急管理系统。如新泽西建立了基于遥感和地理信息系统的应急响应系统，美国开发了溢油和有毒物质应急系统等。[4]与国外相比，我国在石油污染的预警和应急系统的研发和建立方面，特别是利用信息技术对海洋石油污染实时动态监控方面，尤为欠缺。[5]对石油污染应急管理系统的建立，不管是理念认识还是技术支持都明显不足。环渤海地区应该意识到，该区的环境风险防范与应急预案不完善。在2006年及2009年，大连30万吨级原油码头被国家环保局披露环境风险防范与应急预案不完善。但是，两次的环境评估不合格都没有引起大连市的足够重视，直至酿成重大漏油事件的发生。从环渤海地区来看，近几年逐步加强危机的预警意识，陆续开展环境保护的科学研究工作，[6]开展海域环境的提前预防和检测行动。预警机制的实际建立工作依然面临很多问题。例如，国家和政府投入的资金不足使得相关的研究工作无法深入持续开展，这就造成了将意识转化为行动的困难必然存在。所以，目前的环境危机的应对止步于意识和理念的阶段，具体实施面临诸多困难。
1.2.2危机应对的技术和设备较为落后
环渤海地区环境危机应对的技术和设备较为落后。石油泄露后的清理油污本身是一项存在重大安全隐患的工作，应该本派遣最专业的人员并为其配备最专业的防护设施，安全有效地参与到油污清理工作中，政府却利用了当地居民作为廉价劳动力，在突如其来的事故面前，由于经验和准备不足，广大的当地民众没有足够的清污技术，政府又缺乏必要的指导，不仅成为危机处理工作的阻碍，对于广大民众的身体健康也构成威胁。总体而言。中国政府的清理工作积极有力，但是工作进展因设备落后和准备不足而受阻。所以，环渤海地区在加强环境危机应急管理系统的建设过程中，也不要忽略危机应对技术的培训和危机教育等应急管理的配合机制的建设。石油泄漏危机作为环渤海地区环境危机的重要一部分，因危机发生的突发性和巨大危害性，有必要从技术和管理等角度入手，加快海上石油危机应急管理系统的建立。随着石油危机应急管理系统的建立，调度各方力量，快速、高效地处理海上溢油事故成为可能。[1]目前，我国有关部门正在全力打造一个海洋溢油应急响应的防御体系。[7]环渤海地区要以应对石油泄漏危机为契机，在借鉴建立海洋溢油应急响应的防御体系基本经验基础上，加强环境危机应对的技术和设备的建设。
1.2.3统筹协调机制不健全
大连新港漏油事件危机发生前后，包括政府、公司和公民在内的事发地，在一定程度上都体现出了环境危机意思淡薄、地方保护主义色彩浓厚、统筹协调机制欠缺等问题。在目前的环境危机应急管理中，普遍存在统筹协调机制欠缺的问题。环境危机事件发生后，以危机发生区域所在地的政府机关会迅速展开危机应对行动，但是随着危机事件规模的不断扩大，单个政府的力量较为单薄。我国尚未建立起环境危机应急管理的统筹协调机制，当大规模的环境事故发生时，各地方政府由于刚性行政区域的限制，横向互动缺乏有效的通道和机构，从而为危机应对造成阻碍。[8]以地表河流为例，我国没有一个专门的权威机构对流域进行统一的开发、利用和保护，因而在流域管理活动中各部门之间各行其是的现象在所难免。[8]海洋环境也是如此，目前，环渤海地区涉海开发行业活动的不断增加，却未建立统一机构对涉海各部门进行管理，无法综合考虑海域资源的统筹应用，环境问题的解决也不能统筹应对，从而造成海洋开发秩序的混乱。[9]
2、海陆统筹应对环境危机的可行性分析
将海陆统筹应用到环境危机的应对工作上，在水体领域实施的条件较为优越。事实上，海陆统筹的理念已经通过海水淡化技术转化为现实。[10]正是海水淡化技术的不断发展，使我们对海陆统筹理念有了更为直观和深入的了解。也开始逐步打开海陆统筹理念在应对环境危机上的思路。环渤海地区的四大优势使得海陆统筹应对环境危机具有现实的可行性。
第一，海陆兼备的地缘优势和高度密集的海陆交通网络为海陆统筹从理论到实践提供基础保障。环渤海地区环绕渤海，与太平洋相连，环渤海地区拥有约占中国1/3的漫长海岸线，大陆属性和海洋属性均很强。[11]另外，经济发达的环渤海地区水陆交通条件发达。陆地上的纵横交通网络密集，例如哈大、京沪、京沈等交通动脉，海洋上港通网络普遍。例如大连港、天津港、青岛港等国际大港口。[11]这些高度密集海陆两大交通网络为海陆统筹战略实施提供了交通保障。
第二，海洋产业的不断发展为海陆统筹从理论到实践提供物质保障。环渤海经济区作为区域经济一体化的重要基地，拥有北京、天津两大直辖市，工业经济实力雄厚，还有青岛和大连等重要沿海城市，山东半岛和辽东半岛海洋经济的发展走在全国前列，走上大力海洋产业的道路。2003年，环渤海经济区海洋产业总产值达到2778.53亿元，占全国27.6%。[12]海洋经济的发展带来经济实力新的增长，一方面为环境危机的应对提供充足的资金，为海陆统筹从理念转化为具体的技术提供物质保证和后勤支持。另一方面不断促进海洋地位的提升，为海陆统筹从战略上升为行动做好引导和推动作用。
第三，高新技术和海洋科技力量雄厚为海陆统筹战略从理论到实践提供了技术保障和智力支持。环渤海地区是高校云集：北京、天津、辽宁集中了全国十几所重点学府，各领域的学者专家众多；青岛是我国著名的海洋科技城，聚集了中国海洋大学、中科院海洋所、水科院黄海所等25个海洋科研教育机构。[13]特别是集中了全国40%的海洋科技人才的山东，已经成为全国海洋科技力量最为雄厚的地区。[14]高精尖的人才特别是海洋科技人才的聚集，是的环渤海地区思想前卫、科技前进，可以为海陆统筹战略的具体实施提供智力支持和保障。
3、海陆统筹应对大连漏油危机
3.1建立海陆统筹的预警体系
大连市如何用海陆统筹的理念更好的辅助做好石油泄漏危机的预备工作，一方面要制定海陆统筹应急计划。树立海陆统筹理念应对环境危机，大连市的实施经验并不足。因此，要主动地编制石油泄漏危机事件的应急预案。要尽可能全面的考虑到该地区可能出现的环境问题以及哪些环境问题一旦爆发会有较大可能性形成环境危机，根据各种环境危机爆发的可能性、方式、规模准备好多套应急方案。危机一旦发生，迅速启动相应的预案，为应急指挥人员的决策提供重要的参考依据，而不至于手忙脚乱无从下手。同时有完备充足的物质保障。做好这一保障，建议在专门的危机管理部门中设置后勤保障部门，授予后勤保障部一定的权利，在危机预备阶段就可以自主进行物资的储备工作。另一方面，大连市要加大资金和科研力量的投入，比如加强对海上石油污染的监测、输油管道和油轮的维护、吸油材料的研发、石油污迹的清理方法等深入研究。于五一提到，利用雷达遥感技术检测及监测海上石油污染是一种宏观、有效、快速、经济的高科技技术手段。尽快建立海域环境监测和溢油应急遥感地理信息系统，从而定期对海域环境进行全方位监测。另外，同时结合渤海湾地区石油公司的分布及开采状况，运用雷达遥感与地理信息系统(GIS)技术，对海域环境的敏感区进行重点监测。定期对发生的溢油事故进行快速的监测和评估,为相关部门提供有效准确的决策依据。[15]
3.2建立海陆统筹的组织体系
在大连漏油事件的处理过程中，由于各个部门和层级因为各自的职权范围，容易形成各自为战的状态，从而缺乏统筹合作失去了治理危机的最佳时机。建立海陆统筹的应急组织体系，需要政府建立专门的海陆统筹管理部门，这个管理部门在机构设置上相应的体现海陆统筹的理念，包括技术专家在内的各种岗位的设置都采用着分工协作的机制运行模式。在相应的工作说明书上应该体现着海陆统筹的理念设计，来对环境危机的应对进行统一的管理。对即将发生危机的对象，要通过实时动态监测来加强防范，以防止危机的发生。对正在发生的危机充分调动各方面的资源，采取统筹协作的方式，积极应对控制危机进一步的扩大。对应急发生后的恢复工作统筹调度各地的资源，发挥各自优势作用。更为重要的是，加强专业应急队伍的培养。在大连新港等油化集中地，必须要加强对输油管道一线操作人员和油化企业管理人员的生产安全、环境保护和危机应对等知识和技术的教育培训工作。要通过定期的教育培训和日常多渠道的宣传等途径，在对石油污染的危害深入的了解基础上，逐步树立安全生产和环境保护的理念。[16]
3.3健全海陆统筹的法律保障
随着我国海洋开发利用的不断发展，必然出现一些原有法律法规未曾涉及的问题，这就需要我国的法制工作者和管理者根据实际情况及时出台相关法律法规，由此，我国的海洋环境保护工作才能有法可依。[1]然而，目前国家的《海洋环境保护法》多项条款都是原则性的规定，存在和实际情况脱轨的现象，在实际的操作过程中面临诸多困难。就其中的处罚条款而言，由于忽视了海洋环境的长期生态价值，法律条文规定的罚金完全不能应付石油污染带来的损失。要做好石油泄漏事故的预防工作，从法律法规的角度着手，国家法律部门要依据国家和本地区的实际情况，应该进一步制订海洋石油污染的专项法律法规条例，比如《海洋石油污染法》《海洋石油污染处罚条例》等，[17]为防止海洋石油污染提供法律保障，同时为海洋石油危机管理提供法律保障。
4、环渤海地区建立海陆统筹应急管理系统
目前，整个环渤海地区在环境危机的应对中，环境债务长期存在并且海洋环境危机应对起步较晚，危机管理系统的预警机制和统筹协调机制存在不同程度的欠缺，从而导致不同部门无法充分发挥各自的特长和优势，而各自的弱点又无法相互弥补。[18]再加上当前的环境危机具有历时性和跨区域性，环境损害导致的不良后果很可能不断的扩散，其影响往往跨越刚性行政区域界线。这就迫切需要在社会建立起环境危机应急管理系统，这包括应急管理的预警机制、组织机制和应急管理机制，特别是环境保护统筹协调机制。因此，本文倡导一种海陆统筹的理念来应对环境危机，建立健全海陆统筹应急管理系统。环境危机应急管理系统的建立不是一朝一夕就可以完成的，本文在借鉴国外应急管理的基本经验基础上，首先对海陆统筹应急管理系统进行理论探讨。罗伯特・希斯提出“4R”模式的危机管理过程，即缩减（Reduction）、预备(Readiness)、反应(Response)和恢复(Recovery)。“4R”模式是对应急管理过程的普遍划分模式，海陆统筹的应急管理系统参照这四个阶段进行理论探讨。
4.1做好预防预警、缩减诱发因子
危机管理最理想的境界是预防而不是防止，也就是说将诱发危机的各种因子扼杀在摇篮中是最成功的危机管理。[19]在应对环境危机中，将海陆统筹的理念应用在监测预警中，与一般的应急管理系统的区别之一就是对于危机事件发生的前兆的监测不仅仅局限在一定的海域或者陆域，而是要综合考虑环渤海地区海陆两大主体的环境特点。首先要对可能发生危机的环境进行分析，这个环境就要相应的包括海陆两大方面，甚至是拓展到空中，形成三维的环境分析模式。其次要寻找可能导致危机发生的关键因子，并尽可能将关键因子诱发危机发生的概率降低到最小。[19]比如说大连新港漏油事故，新港油化公司中防火设备就是诱发危机的关键因子。要做好预防预警工作，就必须确保防火设备的正常运转，及时发现不合格的防火设备预计拆除或改造。另外，诱发危机的关键因子并不是单个也不是独立存在的，要重视关键因子之间的联系。利用海陆统筹的理念，如果在陆地领域内发现导致危机的关键因子的话，要以目前发现的因子为线索，继续在海域探索是否仍然存导致危机的其他因子。危机的发生不是独立的，那么导致危机发生的因子也不是独立的，应用海陆统筹的理念在发现危机因子时能够更全面的预警。
4.2做好预备预控、制定应急预案
第一个阶段着眼于广泛的环境分析以发现可能的诱发因子，而第二个阶段就针对可能发生的危机事件做好预先的控制和防范措施。[19]海陆统筹应对环境危机，首先要制定危机应急预案。要尽可能全面地考虑到该地区可能出现的环境问题以及哪些环境问题一旦爆发会有较大可能性形成环境危机，应急方案需要根据各种环境危机爆发的可能性、方式、规模分别制定。危机一旦发生，迅速启动相应的预案，为应急指挥人员的决策提供重要的参考依据，而不至于手忙脚乱无从下手。同时有完备充足的物质保障。做好这一保障，建议在专门的危机管理部门中设置后勤保障部门，授予后勤保障部一定的权利，在危机预备阶段就可以自主进行物资的储备工作。做好第二阶段的预防工作是整个危机管理的关键，同时也可以从源头上改善目前环渤海地区普遍存在的“先污染、后治理”传统做法。特别是针对环渤海地区，近年来的涉海行业的不断发展，在应急预案的制定中，要统筹协调涉海行业各部门的力量，彻底打破各自为政的困境。
4.3做好现场应对、控制危机蔓延
应急预案的制定，并不意味着在危机发生时能够将危机掌控。当突然的危机来临时，在事先制定的应急预案基础上，应急主体要采取应急行动，控制危机蔓延、解决危机现场的种种风险。[20]但是，即使是再完善的应急预在突然发生的大规模的灾难和事故面前都会捉襟见肘。各种突况随时发生，应急部门和单位的现场应急应变和反应能力显得尤为重要。要做好现场的应急工作，首先危机发生区域所在地的政府机关为主导成立应急管理专门单位，授予完全应急处理权力，能够统筹各方资源和技术，从而最大限度地控制危机事件的蔓延，对人民群众的生命和财产安全争取在最佳时间予以保护。其次，需要建立覆盖海陆的信息网络，确保在第一时间具有搜集及时准确全面信息的能力，为现场的决策提供直接依据，同时及时向外界传达危机现场的新闻信息，减少社会的恐慌，稳定社会秩序。最后，环境危机的现场应对，不仅要持续性投入人力物力财力去完善，更为重要的是要根据环境危机目前的跨区域性和复杂性更新应急理念，在危机现场的各种决策和措施中逐步树立海陆统筹的应对策略，通过经验的积累和教训的总结，不断提高海陆统筹应对环境危机的能力。
4.4做好恢复重建，完善绩效评估
危机现场的处理完成后，第四阶段的恢复重建工作同样应该海陆统筹综合考虑。在资源的利用和物资的建设过程中，从规划到实施，各个部门间要做到协调和合作。如何确保有效果有效率额统筹合作，责任认定和绩效评估必不可少。尤其是在当今危机事件频发的情况下，评估工作尤为重要。首先需要评估危机事件带来的后果以及应对危机的绩效。评估需要依据明确的指标体系，所以需要设计科学合理的海陆统筹的指标体系，相应加大指标中体现统筹协作的权重，突出统筹协作的重要性，逐步引导人们加深对统筹协作的理解和重视。
建立健全海陆统筹应急管理系统，除了系统本身的不断完善之外，还有加强外部的保障建设。第一，加强环渤海经济区泛海经济的发展，为应急管理系统的实施提供资金支持和物质保障。环渤海经济区的三大板块――京津塘、山东半岛和辽东半岛要努力跨越刚性行政区域的界限，通过不同城市的优势互补和合理分工以及国内外市场的联系，在产业结构设置上日趋科学合理，通过产业升级道路来提成整个经济区的综合实力和核心竞争力。[21]为海陆统筹应急管理系统的实施提供坚实后盾。第二，加强环渤海地区环境危机应对的技术投入，特别是发挥本区高校云集的优势，集聚环境保护专业优势，为应急管理系统的建立提供智力支持。第三，加快环渤海地区环境立法工作的进程。将海陆统筹理念逐步纳入环境保护法的内容中，为应急管理体系中机构的设置和权力分配提供法律依据。第四，加强环渤海地区的环境危机意识教育工作，通过和学校以及社区的联合，定期开展危机应急管理的培训和宣讲活动，将海陆统筹的理念深入人心，不断获取公共的认可和支持度，最终实现公共的积极参与，为建立健全海陆统筹的应急管理系统奠定群众基础。
环渤海地区作为油化集中地，有限的环境容量和自然资源面临着巨大压力。要大力建设海洋生态文明示范区，[22]环渤海地区应该扬长避短，利用自身海陆兼备的地缘优势和经济区一体化发展的战略机遇，积极把海陆统筹的理念应用到环境危机的应对中来，以海陆两方面协调为基础进行区域环境危机的预防、准备、应急和善后工作，建立健全海陆统筹应急管理系统，并从经济、技术和法律三个方面不断完善应急管理系统的保障机制，最终科学有效的应对环境危机，实现环渤海地区的可持续发展。
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21世纪科学技术突出海洋，海洋高科技领先是未来强国标志。海洋经济进入以高新技术为支撑，以经济发展、社会进步、改善生态环境为整体内容的海陆一体的系统发展阶段[1]。辽宁拥有岸线2290公里，占全国的1/8。拥有管辖海域面积15.02万平方公里，处于“新东部”经济区划的最北端。2009年7月，国家原则上批准辽宁沿海规划，辽宁经济改革上升为新时期国家战略。辽宁经济发展有利条件是：临港优势明显，东北老工业基地工业基础丰厚，具备承接国际产业转移、发展先进装备制造业条件。不利因素是：陆地资源萎缩、生态环境不佳、渤海污染已尽极限；海洋传统产业比重大、新兴产业发展缓慢、整体自主创新能力不强。突破资源环境约束，寻求海陆一体联动发展，推动海洋经济创新，对辽宁意义重大。
一、辽宁海洋经济发展现状与瓶颈
1.辽宁海洋经济呈粗放发展。“海上辽宁”战略实施以来，海洋经济持续增长，2008年全省生产总值13461.6亿元，主要海洋产业总产值2051.4亿元，占全省GDP的15.2%，海洋经济在区域经济中的地位不断提高。与其他沿海省份相比，辽宁海洋产业结构比较落后。海洋渔业、船舶工业等传统产业占比重大，呈粗放式发展。海洋化工、海洋生物医药、海水综合利用等新兴产业起点高、发展速度快，正成为辽宁海洋经济新的增长点。①
2.渤海污染严重。渤海是中国唯一半封闭型内海，动水势力薄弱；辽河、凌河流量减少。城市垃圾、工业废水、海洋过度开发，使得渤海无机氮、无机磷、石油等三种污染物严重超标。20世纪末环渤海污染面积达56%。2001年国务院规划投资555亿治理渤海，计划实施项目427个，然而污染继续扩大，2009年环渤海污染面积上升为60%，辽东湾是严重污染区超过60%，专家呼吁未来渤海将成为“死海”。
3.海洋新兴、未来产业受技术经济制约。海水直接利用，海水淡化是海洋经济新兴产业的重点领域。渤海含盐率低，适合做淡化海水源。辽宁规划到2015年海水淡化达到1.5亿立方米/年，海水直接利用达到107亿立方米/年。海水淡化方式含多级闪蒸、反渗透膜法等，由于淡化过程对石化能源高度依赖，成为大规模生产的障碍。海冰淡化成本低于能源法，中国是世界上首个进行海冰淡化研究的国家。环渤海地区可开采的海冰约100亿立方米，涉及采集、运输、储存等环节，受自然条件与经济技术制约，大规模海冰淡化未进入产业化。海洋能（流浪能、盐度差能、温差能、潮差能）、海上风能、海水农业等未来产业，处于研发阶段。海上气候、环境与海洋资源特殊性，使未来产业投资大、风险高。
二、辽宁传统矿区生态治理与经济转型
1.传统矿区生态环境破坏严重。辽宁自然资源丰富，矿山开采业占陆域比例大，受煤矿、铁矿资源枯竭困扰，地区经济发展缓慢。矿山开采对城市的地形、地貌、植被和大气环境破坏严重，地质环境诱发的各类问题日渐突出。建国初期，由于没有土地复垦及利用规划，阜新、抚顺等传统矿区产生大面积沉陷区、排土场、矸石山，面临生态治理与经济转型的双重任务。借鉴国外经验，中国完成矿区土地复垦标准的编制。生态恢复技术主要以土壤改良、人工绿化、沉陷区蓄水重建等作为复垦目标，同时发展养殖、旅游等多种产业，使生态用水成为大的用水部门。而传统矿区多是水资源缺乏地区，中国北方持续干旱，通过大气降水、地表径流补充地下的作用效果甚微。矿区整体生态系统尤其是地区水环境，很难在环境自净和自然演替作用恢复原来的平衡[2]。2009年阜新水资源公报显示，阜新水资源总量比常年减少了44.8%，地下水资源比多年平均值减少了31.6%。煤炭企业破产后阜新成为资源枯竭型地区，面临水资源枯竭形势更为严峻。
2.资源枯竭地区经济转型。2001年阜新被列入资源枯竭型城市经济转型试点市，建立了以农业产业化为基础，二、三产业有机融合的产业布局。2006年转向风电、煤制天然气，以工业突破替代农业强市。阜新利用蒙东丰富的褐煤资源发展新型煤化工，煤与水资源均来自境外，存在不容回避的资源瓶颈和环境污染隐患。生态经济是资源型城市转型的理论基础，经济转型应结合地区实际背景，立足于尊重自然和恢复自然生态。同是煤炭资源枯竭，德国鲁尔地理位置优越，水资源丰富。20世纪70年代以来，随着煤炭、钢铁等传统工业衰退，鲁尔区从调整产业结构入手，成功完成经济转型。阜新长期高度依赖自然资源，使其在煤炭衰退后不能摆脱困境。由于生态环境的恶化，城市吸引力降低，集聚资本、人才要素的能力弱。辽宁传统矿区的发展优势是什么？改变煤炭单一结构，优势资源再造是资源枯竭型城市发展接续替代产业的关键。
三、辽宁海陆一体化模式选择
1.辽东湾与传统矿区资源互补性分析。辽东湾与传统矿区在资源、技术领域存在较强互补。渤海污染严重，水体交换差，转向内陆处理是措施之一。海洋开发大背景下，传统矿区以近海有利条件，具向海洋要资源的区位优势。许多沉陷地、废弃采矿场亟待改造，生态治理需水量大，海水经淡化处理可提供长期、稳定支撑。
2.辽东湾海岸带陆向延伸特殊功能区———内陆海洋。海岸带是陆地、海洋、大气交接处，是物质、能量交换密集区域和环境生态脆弱地带，是研究地球系统可持续发展的切入点[3]。辽东湾污染严重，即便是达标排放，水体质量改善微弱。对污染提供泄放渠道，治疏结合，是治本措施，“疏”即由海岸带转向大陆内部处理。抚顺西露天煤矿、阜新海州露天煤矿经过半个多世纪的开采，留下深达数百米，出露面积数十平方公里的坑体。两大采矿场距离海岸100~200公里，海拔在200米以下，引渤海水入矿坑使其成为人工海湖，意义重大：（1）有效治理辽东湾；（2）大规模海水淡化为矿区生态恢复与沙漠治理提供水资源；（3）内陆湖无风浪、无潮汐，降低海洋高科技科学研究投资成本。2009年国务院治理渤海失败，原因是政通多门，检测数据不真实，尤其是不采取“自净化”得力措施。环境水利学的“自净化”学说条件有两个，一是流动水面与大气交接面相互混掺提高复氧环境，利于水生物生长和有机污染物降解；二是水的静态（亚静态）吸附和沉淀，后者自净化作用强[4]。
吸附和沉淀的治理效率决定水体三要素，即：深度、流速（静态或亚静态）、面积，露天矿坑条件优越。根据国际地圈—生物圈（IGBP）计划，考虑海岸带海域及相邻陆域（一般不大于l0km）的自然资源条件和地理区位，中国将海洋功能区划分为开发利用区、整治利用区、海洋保护区、特殊功能区和保留区五大类。由废弃露天矿与海水形成的内陆海洋环境，可用于治理海洋污染，同时发展海洋经济，是海岸带陆向延伸的特殊功能区域。韩立民、卢宁（2007）认为，沿海地区的发展和海洋经济的壮大是海陆一体化的初级阶段，在高级阶段，通过市场作用，要素和产品在沿海与内陆之间流动，逐步实现经济技术的梯度转移。渤海污染严重，制约辽宁海陆一体化进程。内陆海洋模式基于海洋污染治理，是海洋经济由沿海向内陆扩散、由低级向高级演进的中间阶段或试验阶段，将促进海洋科学创新。考虑环境风险、生态影响，内陆海洋应满足以下基本条件：扬程低，能利用潮汐能、海上风能等可再生能源作为提水动力；距海岸近，有盛水坑体；具有海水回流地形，防止土地盐碱化。海州露天矿距辽东湾100Km，海拔123m；抚顺西露天距辽东湾200Km，海拔60m；本溪南芬露天铁矿海拔300m，上述地理特点对引海水各具条件。应用测量、3S技术，综合考虑地理、生态、气候因素，科学优化选择引水、回水路线。#p#分页标题#e#
3.经济效益和社会效益。
（1）净化辽东湾。引西辽东湾海水入露天矿坑，吸附和沉淀污染物。海水回流，是用经过复氧的净化海水治理东辽东湾。西拉东推，有效治理渤海。
（2）提供水资源，恢复传统矿区生态。能源法海水淡化，与矿区发电厂、煤化工等企业结合，走综合利用之路是降低海水淡化成本的有效途径。建设一定规模的盐厂，同时发展海洋化工，提取钠金属和氯气，还可生产石膏、芒硝、氯化钾、硫酸镁和溴等，提高资源利用效率。露天矿采矿场灌入海水，冬季适合发展大规模机械化海冰淡化。与在辽东湾进行海冰淡化比较，内陆海湖无风浪，优势明显。辽宁地区0℃以下天气为120天，依日厚20cm计算，采矿场出露面积20平方公里，一年可以生产淡水5亿立方米。阜新与抚顺可成为海水淡化生产基地。海冰淡化水可以广泛应用于工业、农业等众多领域。渤海海冰融水pH值在6.89～6.73之间，适合灌溉，可用于改造传统矿区废弃土地为宜农、宜林的良田。阜新彰武地处内蒙科尔沁沙漠边缘，辽北沙尘暴影响朝鲜、韩国、日本，以冬季埋冰、春季种植树木和植物，可用于治理沙漠，大幅度推进绿地。
（3）推动海洋新兴产业、未来产业的研发。在实体海洋进行科学研究，存在气候、环境多因素障碍，投资大、风险高。亚静态“内陆海洋”不受海浪、潮汐、台风等恶劣气候影响，适宜海洋某些领域科学研究与试验。潮汐能、海上风能等可再生能源可以作为提海水动力，为海洋能源的利用提供新的视角。内陆湖可实现世界最大规模海水源热泵，满足城市冬季供暖，甚至可实现对整个城市集中空调。目前国内外海水源热泵以及制冷规模受限制的主要原因是，前端水源距海岸远和要求一定海水深度，导致一次性投资及运行费用高。内陆海湖将带动传统矿区旅游业进入国际行列，打造世界级工业遗产旅游品牌，促进地区文化进步。
4.海水污染防范是可行性关键。露天矿经历半个多世纪开采，穿透了潜水层、承压水层多层地下水。如果直接充入海水，污染地下淡水不可避免。借鉴中国滨海地区防止海水入侵措施，实施实体帷幕、水利帷幕组合，可有效防止污染地下淡水资源。将历史从露天矿排出的土石回填，同时修整露天矿四周陡坡扩大出口面积，提升湖底高度。回填时底部夯实加固，底部和斜坡施工多层胶泥土层，由坑底覆盖于潜水层之上。目的是防止污染地下水；减少矿坑单位面积蓄水量，降低调水成本。灌水前，预置污染处理设备。
四、战略意义
1.对中国多矿区改造具有十分重要的现实意义。中国除煤矿外，还有铁矿、油叶岩矿等，北方露天煤矿至少24个。在资源枯竭地区发展“蓝色经济”，为传统矿区提供更丰富、更持久的自然资源，推动资源型城市经济转型。
2.创新海洋经济。内陆海洋与实体海洋相比较，等面积效益会有数十倍甚至百倍的悬殊差异。发展沿海内陆海洋经济，具有稳定、持久、效益规模性。中国地域广大，海岸线漫长，将辽宁经验向中国1.8万海岸线延伸和推广，会给国家带来经济飓风。
3.海洋农业———前瞻性国家战略。地球生物资源80%在海洋，在不破坏生态环境的前提下，海洋产品可满足300亿人生存。海水农业是第三次农业革命，但需要超过数十年的时间。沿着内陆海洋农业模式向实体海洋所延伸，可使海洋农业的科学思想在不到十年时间内在中国初见成效。
4.开拓多领域科技创新。可为国家多领域提供具有自主知识产权的研发动力。诸如海洋污染“自净化”；机械化大规模冰析法海水淡化；热泵技术用于城市供暖和其他能源；内陆海洋农业；海冰治理沙漠等。
5.开辟特色的装备制造业自主创新路径。总结矿区涉海水利工程的系统经验和数据，以规范性和标准化集成和发展国内外装备制造业成果，提高辽宁装备制造业国际地位。
