时间：2023-07-21 17:28:28
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共安全存在的问题，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：社区；问题；对策；公共安全管理
目前我国十分重视城市社区公共安全管理工作，致力于解决城市社区公共安全管理存在的问题。社会的和谐发展是保障国家的长治久安的重要基础，因此构建和谐社会成为我国当前的首要任务。社区作为城市规划的主要组成部分，即作为一种城市管理单元。目前我国制订了较为明确的城市社区公共安全管理保障体系，为城市居民安全提供安全、优质的服务，成为社区安全、社会安定、生产安全的基本保障。本文首先即将对城市社区安全管理进行概述，分析城市社区公共安全管理的重要意义，对其存在的问题进行探究，以便广大城市社区安全管理工作人员进行参考。
一、城市社区公共安全管理概述
城市社区公共安全管理大致分为两部分，即社区安全和城市管理。社区安全建设直接体现了城市的发展水平和生活质量，社区的安全保障建设的提高可以完善城市管理功能。社区安全的概念基本可以理解为社会机构与各类组织之间的联结纽带，为社会大众提供公共服务，满足大众的生活需求，促进社会大众生活质量和生活水平的提高。社区内的各项事业可由社区安全管理作为基本保障，进而建立起一种可持续发展的城市社区公共安全管理的保障体制。城市管理是在保障社区发展的基础上，推动整个社区的平衡发展。城市管理的范围基本包括大众的工作场所、日常娱乐、运动场所、学校、医院、商业圈等城市基本单元。城市管理从某种程度上可以降低社会的暴力伤害、职业伤害、日常伤害以及有效处理各种突发意外。因此，城市社区公共安全管理工作是推动社会文明进步的重要途径。
二、城市社区公共安全管理的重要意义
社区作为社会的基本单元，在社会管理过程中能够提升居民的生活质量，并为居民提供多样，根据国内外城市发展的实践进程研究，可以看出城市规模越大，城市功能也就更为复杂，而经济发展高速发展的同时，也造成了潜在的危机。随着我国城市规模的不断扩大，城市安全也面临更大挑战。加强城市社区公共安全管理能够从社会治安、居住环境、医疗卫生和社会保障等多个方面，加强社会管理的多样，因此城市管理应当充分重视社区公共安全管理，明确认识到社区安全管理在和谐社会建设过程中的重要作用，以城市发展的角度，对社区安全保障功能进行探究。
三、城市社区公共安全管理存在的问题
目前我国正处于发展中时期，城市化水平在不断提高，同时城市人口也在不断增长，因此会导致城市内部的发展失衡，整体协调性有待加强。城市社区公共安全管理存在的问题基本包括：重视程度不足、人员素质不强、管理方法不合理等。
1.重视程度不足
城市社区公共安全管理的重视程度不足主要体现在社区安全体系还不完善，监管力度不强，因此存在诸多问题。当前我国正处于社会的转型时期，在利益冲突与社会矛盾日益尖锐的今天，城市社区公共安全管理的重视程度不足，导致城市社区公共安全管理的智利存在诸多问题，城市、政府、社区之间的在互动机制上有待于进一步的完善。良好的城市社区公共安全管理是社会安全与健康发展的基本保障，但目前我国对于城市社区公共安全的管理不够重视，在城市社区治理和服务体系中，社区治理、专业治理、自治治理、三者之间都站在自己的利益立场去进行城市社区公共安全管理工作，而不是做到真正的重视社区治理的中体效能，极大的减弱了社区安全的保障性。社区治理的关键在于将城市构建的具体框架、街道、社区之间关系进行明确定位。进而从自治治理、专业治理、社区治理三个方面制定明确的管理体制方案。因此，加大对于城市社区公共安全管理工作的重视力度显得尤为重要。
2.人员素质不强
当前我国城市社区公共安全管理存在人员素质不强，其问题主要体现在公共安全教育的培训体系较为薄弱。据调查，我国对社会群众进行国民消防安全素质的调查过程中，发现社会群众普遍存在安全意识较为薄弱，缺乏安全意识以及基本的消防安全常识。这种情况直接体现出我国对于国民的消防安全教育方面的重视不够，因此，导致我国人员素质不强。我国在国民的安全教育的培训方面的制度，与其他发达国家的国民安全教育培训工作相比还存在较大差距。因此，国民普遍存在应急处置能力以及公共安全保障素质能力较低，社会安全的保障性存在较大隐患。当前我国的居民在日常生活中没有养成忧患意识，导致面对安全危害时不具备应急处置能力，极大降低了日常生活的安全性，缺乏城市社区公共安全基础保障。因此，加强我国国民整体的安全意识以及消防安全常识显得尤为重要，进而可以从根本上解决城市社区公共管理存在的问题，增强城市以及群众抵御各种灾害以及突发事件的应急处置能力。
3.管理方法不合理
我国在社区安全管理方面存在管理方法不合理，管理体制不尽完善，其主要体现在社区治理的规章制度不够明确。社区是构成城市的基本单元，而社区中又由区、街、居三级组织机构构成。做到有效的社区治理需要做到发挥其综合能力，然而管理方法不合理是导致城市社区公共安全管理存在问题的主要原因。制定合理有效的管理方法，需要对管理制度进行规范，制定明确制度程序与运行机制，协调组织各成员之间解决问题的处理方式。我国城市社区公共安全管理方法存在的主要问题在于，政府机构制定的规章制度不够完善，管理部门的行政管理与服务之间的界限不够明确，另一方面，社区组织的行为没有形成有效的规范形象，导致部分城市社区公共安全管理部门的权力过于集中，工作质量和自身行为规范的监督与制约力度不够。因此，要想从根本上解决城市社区安全管理存在的问题，首先应当解决管理方法不合理这一问题，制定合理有效的管理方法。
四、城市社区公共安全管理对策
当前我国城市社区公共安全管理存在诸多问题，对此，制定合理有效的管理对策显得尤为重要。城市社区公共安全的管理对策基本包括：加强重视程度、强化人员素质、完善管理方法等三个方面。
1.加强重视程度
针对我国对于城市社区公共安全管理重视程度不足这一问题，我国政府及相关部门应当加强重视程度。完善社区安全体系，加强监管力度。
进一步完善城市、政府、社区之间的互动机制。进而对城市构建的具体框架、街道、社区之间关系进行明确定位，加大对于城市社区公共安全管理工作的重视力度。
2.强化人员素质
强化人员素质主要体现在强化公共安全教育的培训体系，增强群众的安全意识，以及基本的消防安全常识。减少与其他发达国家之间国民安全教育培训工作的差距。提高国民的应急处置能力以及公共安全保障素质能力，减少社会安全的保障性存在的隐患。强化城市社区公共安全基础保障，进而可以从根本上解决城市社区公共管理存在的问题，增强城市以及群众抵御各种灾害以及突发事件的应急处置能力。
3.完善管理方法
要想从根本上解决城市社区安全管理存在的问题，首先应当解决管理方法不合理这一问题，制定合理有效的管理方法。制定合理有效的管理方法，需要对管理制度进行规范，制定明确制度程序与运行机制，协调组织各成员之间解决问题的处理方式。（作者单位：华侨大学公共管理学院MPA中心）
参考文献：
关键词：城市街区；城市人行道；公共安全
目前，人们对城市人行道发挥的公共安全功能重视度不够，街区的治安管理也多数依赖传统的模式，而发挥人行道自身的安全自治化活力不够，街区居民参与安全管理程度不高，街道安全管理环境也急需优化。
一、城市人行道的公共安全功能
传统上城市公共安全的提供是来自国家，而公共安全建设也因缺少市民的参与而减少了其公共性。正如亚里士多德在论述以何种方式建立城邦时所提到的人们对公共事物与私人事物的不同态度问题时所说，“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”[1]在现代社会中，人们越来越意识到事物的普遍联系性，不仅自己和他人有着密切联系，个人和环境也相互影响，单纯在乎“私人事物”是远远不够的，越是公共的，越是私人的。
人们在城市人行道行走或是驻足，总会有是否“安全”的顾虑。因为如果该街区或是人行道是“安全”的，就不会考虑是否安全的问题了。人不是被动的安全受益者，也不是无助危险的受害者。而一个城市街区的基本安全原则是人们在人行道上身处陌生人之间必须感到人身安全，必须不受潜意识感觉到陌生人的威胁。因此，城市的人行道必须具有而又实际具有城市公共安全的功能。
二、城市人行道存在的安全问题及其原因
（一）城市人行道安全活力不高
维护城市安全是警察的责任，但是城市的公共安全不应该单是主要由警察来维持。而且，目前街道的警力不足这一现实状况，更加凸显出街道安全活力不高的问题。城市的公共安全主要应该是由一个相互联动、非正式的网络来维持——一个有着自觉的抑止手段和标准的网络，它由人们自行产生，也由其强制执行，这就是城市街区自己的安全活力，它可以依靠街区人行道的安全功能发挥出来。而目前大部分的街区既没有一个自制网络来抑止不安全事故，又没有完全依靠发挥人行道的安全功能，使街区自身在街区公共安全上无所作为，致使安全活力不高。
（二）街区居民的参与程度不高
城市街区管理离不开居民参与，没有居民参与，街区犹如“无源之水”、“无本之木”。而缺乏居民参与是当前中国城市街区管理所面临的主要问题之一。在“街道办”和居委会的全面管束下，居民一方面缺少参与街区事务决策和管理的途径；另一方面他们早已习惯于事先有事直接找政府，寻求政府的帮助，等待政府的安排，因而缺乏参与街区活动的积极性。至于街区的人行道，除了主要发挥其行走功能外，居民们几乎忽略它的公共安全功能。多数人没有形成一定的观念和意识，对街区的陌生人或者是异常行为和现象缺乏警惕，行走在人行道时也缺乏交流，哪怕是眼神的交流，这样，人行道没有充分发挥出保障街区的有序和稳定的功能，居民也就不能以人行道为纽带增进居民的归属感。
（三）人行道周边的安全环境急需优化
1982年，美国犯罪学家乔治·凯令和詹姆斯·威尔逊在《太平洋月刊》上发表了《警察与社区安全:破窗》一文，他们首次使用“破窗”一词，并系统的阐述了“破窗理论”[2]。“破窗”(brokenwindows)是一种比喻，指的是街区中出现的扰乱公共秩序、轻微犯罪等现象就像未被修理的窗户，给人造成街区治安无人关心的印象，如果任其发展，将导致更为严重的犯罪。破窗理论说明街区治安管理需要良好的外部环境，消除潜在的治安隐患。但是，中国街区治安管理的外部环境并不理想，单从人行道这一点就表现出：（1）亮灯工程不够。不少街区不仅很多人行道两侧没有路灯，而且许多居民楼道也没有感应灯。黑暗不仅会给预谋违法犯罪，破坏公共安全的人提供可趁之机，也给行人、治安巡逻人员带来诸多不便，增加了街区治安隐患。（2）街区环境净化、美化不够。许多人行道旁的街心公园都已经废弃，无人管理；或者成为流浪者和乞讨者的露宿地。这不仅影响街区的美观有序，而且也可能为犯罪分子提供了窝藏地点。
三、解决街区公共安全问题的措施
（一）激发街区自治化活力
加强城市街区的公共安全建设关键是依靠街区自身，激发其活力，加强其自治化程度。其途径很多，比如可以通过推动民间社会组织的发展来实现。民间社会组织是街区建设的主体之一，也是街区管理体系的有机组成部分[4]。如何培育和管理民间社会组织，是激发街区自身活力的主要内容。一方面要扶持、引导民间社会组织发展，但更关键的是要建立一套有效的自我监督管理制度。
由于街区居民共享着地理位置，穿插交汇的人行道使他们在空间上相互联系，日常行动和生活，更是很大程度上依赖于他们的街区。因此，城市街区在自治方面还应当具备一个功能，就是当街区遇到自己解决不了的问题时，必须及时地找到有效途径，将街道的意见反映到上级主管机关，这也能促使将反映民生的意见变成城市的政策。
（二）增强街区居民的归属感
一个成熟的街区，不仅要具有界限明确、相对稳定的地域和并存互动关系的人口群体以及街区成员共同生活所需要的公共设置，而且更要具有一定的街区管理水平和街区居民的认同感[3]。人们相互间即使没有任何关系，但必须存在对彼此的公共责任感，这一责任感源于对街区的归属感、认同感。街区居民对街区有没有亲切感、归属感、自豪感、荣誉感等感情，是一个街区是否成熟的重要标志。在对街区公共安全的管理时，可以通过不间断的开展治安防范工作，有效地防止街区违法案件的发生，营造街区良好的治安环境；通过端正街区民警的执法思想，树立为民服务的意思，建立了良好的警民关系，培植良好的社会风气。实践证明，实施街区治安管理，不仅可以建立融洽的警民关系，增强街区居民的归属感，而且也可以为街区的发展提供保障作用。这样，居民将把作为公共产品的街道视为自己的家，将街区视为自己的家，无疑将促进整个社区的和谐发展，加强城市公共安全。
（三）树立居民自觉监管意识
激发街区自身活力，增强街区居民的认同感后，必须树立起自觉监管意识，或者说是自觉树立起自我监管意识。一个有活力的街道不仅有行人，也有观看者，人行道上的行人不仅在行走，同时也在对公共安全实行监管，街区的居民更是主要的监管者。这些行人和居民就成为监管街道安全的有效的人力资源，而要成为有效的，则必须有种自觉的监管意识。否则，即使有再多的监管者去监管公共安全，在灯火通明的火车站也会有骇人的犯罪发生。培养自觉监管意识的主体则主要是临街的居民和人行道边的店主。
老城市貌似缺乏秩序，其背后神秘的秩序、安全和自由，其实质就是城市相互关联的人行道的用途，为它带
来一个又一个驻足的目光，正式这种驻足的目光构成了城市人行道上的安全监视系统。因此，街区的居民应当起到榜样作用，树立起自觉监管意识，由此来带动街道上的行人，在人行道上发生众多微不足道的公共接触，由这些行为构成城市街道上的信任，它来源于迎面走过时的眼神停留，排队等号付款，对有伤病的路人表示同情。而这种信任的培养不能依靠机构来进行。在街区范围内平常的公开的接触所有的事都是个人自己去做，并非强迫，其总和是人们对公共身份的一种感知，是公共尊重和信任的一张网络，是在个人或街区需要时能作出贡献的一种资源，这些都是自愿形成。而缺少这样的信任对城市的街道公共安全是相当不利的。如果街区居民树立起自觉的监管意识，那么街道上的每个人都有一种关注街道的潜意识，尤其在关键的时刻，那么城市的公共安全程度将大幅提高。
（四）充分利用街心公园提高城市公共安全
充分利用街心公园提高城市人行道的公共安全，是建设城市街区公共安全的有效途径之一，而主要问题就是街心公园的规划。无论该街区公园是成为流浪、乞讨者的聚集点，或是废弃品堆放的地点，还是犯罪发生点，也可能是街区居民游憩点、路人交流点、风景点，建立公园的目的都是为了将人聚集在一起，而不是建在人口较为密集的地方。而将人群聚集起来的目的就是为了增强城市公共安全度。一个熟悉的道理：一条经常使用的街道相对安全，一条废弃的街道很可能不安全。不安全问题并不能通过分散人群、降低稠密度、用郊区的特征来取代城市特征。所以，要充分利用街心公园的特点，将聚集起来的人群成为自觉监管城市公共安全的人力资源，以此来保障人行道这一公共产品的公共安全，从而保障整个街区和城市的秩序和安定。
四、结语
城市人行道对街区的公共安全有着较大影响，是研究城市公共安全重要的一环。随着城市化进程的推进，城市公共安全问题，尤其是城市人行道公共安全问题会越来越受到社会重视，一些传统的街道和街区治安管理模式会逐渐改革，存在的一些问题会逐步解决，那么必然会出现新的问题，尤其是城市交界的“真空带”的公共安全问题会日益凸显，所以必须根据不断出现的新问题、新情况，对解决对策作出适时的调整与完善。总而言之，研究城市人行道对街区公共安全的建设任重而道远！
参考文献：
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[5]金国华.关于社会治理的几点思考[J].政治与法律，2003，（2）.
[6]浦兴祖.特大城市城区管理体制的改革走向——兼谈“两级政府、三级管理”之提法[J].政治学研究，1998.
一、互联网时代下带给城市公共安全风险管理的特点
（一）强大的数据基础
互联网技术的出现与发展有助于政府和社会及时准确地掌握相关信息，事先能消除隐患，事件发生后也能快速作出正确反应，更加有效地应对事故和灾难。以往的城市公共安全风险问题，资源、数据来源比较单一、零散，限制于科技和技术手段，绝大部分有关于城市公共安全风险问题的数据信息无法获取、或难以识别，不能完全在安全事件处置中发挥作用。因此，公共安全治理问题常常表现信息问题，尤其是对一些突发性公共安全事件，能够及时准确地获得信息、甄别信息、分析信息并快速作出决策，对于正确应对突发事件处理至关重要。例如在美国“9•11”事件发生之前及之中，来自不同渠道的报警电话、安全情报、新闻报道等大量信息蜂拥而至，让美国安全部门和警方无所适从，严重影响了当局应对这一事件的能力。直接原因都是当地政府未能及时掌握相关信息与数据，未能进行事件预防，事件发生后也未能在第一时间进行正确应对。而在互联网高速发展的今天，带给城市公共安全的大数据为我们处理相关安全事件提供了有力抓手，与大数据相关各类感知技术、物联网技术、云计算技术、移动网络技术等，可以快速将与公共安全相关的各类数据进行全方位采集和快速传输，使得公共安全治理得以基于完整的数据图谱而不是单一、零散的数据源，从而保障了危机决策与应对的科学性和有效性。
（二）全新的数据处理方法
如何对数量巨大、类型各异的数据进行快速处理是公共安全事件中危机处理的一个难点，对于一些来自媒体、网络、监控、检测设备的非结构化数据，包括文字、声音、图像、视频等。据统计，城市社会活动中产生的结构化数据与非结构化的数据分别占16%、84%。特别是在大量鲜活的、碎片化的信息在突发性的公共安全事件中突然涌出，短时间内不可能进行结构化处理。在以往的技术条件下，对这些数据只能依赖人工来进行分析和处理，严重延滞了事件应对的时机。例如某国曾发生过一起刑事案件，警察为了解犯罪嫌疑人行踪，动用1000名警察翻看监控视频录像带，耗时一个月时间，而实际上犯罪嫌疑人就一直住在公安局附近并经常外出活动。而借助互联网时代下大数据的自动提取与语义分析、处理、图像识别等技术，警察可以从公共安全事件发生时产生的大量鲜活的、碎片化的、原生态的非结构化数据中，快速挖掘出事件的原因、规律、趋势、后果，并采取相应对策。
（三）高效智能的预测手段
以往的公共安全风险治理的一大难题是无法对可能的风险点进行定位，对公共安全隐患问题进行预测。实际上，人类行为看上去具有很大的偶然性和随意性，但只要群体够大、数据够多，仍可以被有效预测。全球复杂网络权威巴拉巴西认为，93%的人类行为是可以预测的 [1]。利用互联网大数据技术，相关部门可以对城市运行中有关公共安全的相关数据进行采集、整合、处理、加工，归纳整理城市运行特点，为城市运行安全监测、综合分析、预警预测、辅助决策等提供服务，充分发挥数据潜在价值，以提高城市公共安全管理水平。
在犯罪防范领域，相关部门利用公安互联网大数据进行预测预警，分析挖掘隐含关系，对重点人员信息关联分析以及案件规律分析应用，分析案件与案件之间，大型活动和社会之间的关联关系，推演出相应规律，预测和预防犯罪案件的发生。如密歇根大学的研究人员利用“超级计算机以及大量数据”来帮助警方定位那些最易受到不法分子侵扰片区的方法，利用大量数据创建一张波士顿犯罪高发地区热点图，为警察更具针对性地锁定犯罪易发点、抓获逃犯提供支持。在突发事件防范领域，政府利用大数据可以监测人群活动、车辆流动、设施运转状况，在危险发生的临界点前进行预警和事先处置，从而避免事故的发生。在疾病防范领域，人们可以利用大数据对疾病的发生和传播状况进行及时跟踪，防止疾病传播失控。谷歌公司曾对5000余万条最频繁的检索词条数据进行测试，总共处理了4.5亿个不同的数学模型，并与美国疾病控制和预防中心的报告对比，追踪流行性疾病的准确率达到97%。[2]
（四）智能的风险评估手段
城市的公共安全风险是需要评估的。通过事先的风险评估，相关部门可以知道各个区域、各个机构以及各个对象发生安全事故的可能性，这对于人们合理配置力量、加强重点布防无疑是非常有价值的。但在实际中，影响公共安全的因素错综复杂。对公共安全事件发生的原因和后果，理论上有多种阐释。[3]风险管理理论认为，现代公共安全问题源于工业化大生产的不确定性，社会风险原子化分布加剧了挑战；政府规制理论指出，产业因素是众多公共安全问题的根源，产业结构影响企业素质，企业素质决定生产经营行为，生产经营行为关乎质量和安全水平；危机管理理论主张，公共安全事件的危害程度主要取决于救援和处置水平高低。可见影响公共安全发生和后果的因素十分复杂，建立起一套科学合理、有预测力的风险评估体系并非易事。基于大数据，政府部门可以对城市、区域或特定场所的安全水平进行更加科学合理的评估。同时借助于各项虚拟技术，政府部门可以在互联网的大数据基础上，对公共安全事件发生可能产生的后果、各类处置方案的有效性以及社会可能的反应进行模拟，在模拟的基础上对各种处置预案进行评估和优化。
二、互联网时代下城市公共安全的风险
（一）城市的基础设施覆盖面不足。
互联网时代下的处理技术是依赖于全面详细的数据为基础，基于大数据技术的公共安全治理，首先需要有全面、准确和详实的数据作为支撑，这依赖于现代信息技术对各类活动进行实时监测和数据捕捉。但由于目前我国的城市中对于捕捉这种数据还存在许多的缺陷，无法实现运用大数据来进行城市公用安全管理的基础。感知设施和传感网络中存在许多盲点，大量与公共安全相关的人类活动、生产经营、设施运转中产生的数据无法被及时有效捕捉，或虽已捕捉但未有及时传输到决策系统，使这些活动成为无法捕捉的活动。例如公共交通管理中，许多人不使用公交卡等电子支付工具而是使用现金，使他们的活动动向难以被察觉；在危险品管理中，一些化工企业未能及时记录危险品生产、运输和存储数据并上报，使政府无法对其进行监控。大量无法查询的活动存在，使得互联网时代下的数据分析成为无用之刃。
（二）城市的数据不能及时共享
当前，我国发生灾害的时候，是由各个部门组成的临时小组，各个部门之间缺乏沟通，彼此的工作流程不一，出现信息孤岛的问题，无法实现资源的共享。各类公共安全信息缺乏整合，公共安全信息数量大、内容杂、来源多，但在实际中这些数据往往分散于各部门、各机构和各企业，没有实现共享，“信息孤岛”现象非常普遍。这样在发生安全事件时，政府部门难以及时了解事件的完整图谱。公共安全管理系统常常按功能分而治之，在不少地方一个平安城市系统中有几种甚至十几种安防平台，且大多数之间没有实现互联，缺乏业务的有机整合。[5]例如不少地区的视频监控系统往往自成一体，覆盖面小，应用面窄，缺乏与应急联动、警务指挥、城市管理、警用地理信息系统及其他公安信息的有效联动。
公共安全治理系统与其它电子政务系统缺乏协同，未能与公共安全治理相关的医疗、社会保障、房屋管理、宣传等系统进行有效的协作，在公共事件发生后往往依赖于领导之间的协调会、碰头会等来解决不同部门之间的协作问题。
（三）城市公共安全的数据采集与数据安全之间存在矛盾
在公共安全治理领域中，许多公共安全数据本身具有双重属性，一方面它们涉及到公共安全保障，从而具有“公共性”；另一方面它们又与公众隐私密切相关，又具有“私有性”。这两种属性之间的矛盾会给公共安全治理中的大数据管理带来难题。例如政府在公共场所大量安装视频监控设备，一方面固然有助于保障公共安全，但另一方面也可能会使人们的隐私被暴露。笔者曾就智慧交通问题做过调研，一些车企反映，许多车主之所以不愿意安装车载系统，有些车主甚至将汽车自带的车载系统停用，一个重要原因是车主普遍担心启用车载系统后本人会被监控。尤其是在大数据环境中，政府需要将各方面的数据进行集成和整合，由此形成的庞大数据库完全可以勾绘出一个人的生活、工作、社交等方面的全景式图像，人们的一举一动都将随时处在政府部门的目光之中。美国到现在为止仍没有建立全国统一的个人身份识别号码体系，主要原因就是民众担心由此会导致自身的隐私被暴露。我国虽然具有强势政府的传统，但公共安全大数据管理中的隐私问题却不容忽视。
三、互联网时代下公共安全风险的应对策略
（一）加强技术支持
1、公共安全数据采集的多样化，夯实数据基础通过完善城市基础设施建设，加强对各类社会活动和城市运行数据的感知与采集，确保城市中的人、机器、设施等物体的各项动作都能捕捉到活动，为公共安全监测、预警与处置提供充分的数据基础。城市中重要的商业圈以及生活圈是人口密集、设施较多的场所，存在的安全风险也较大，例如踩踏事件、电梯事件等，这就需要加强城市的网格化管理，将数据采集的体系延伸至城市的每一个有风险的地方，防止露空，从而实现运用互联网大数据进行城市公共安全处理的基础。
2、公共安全数据存储的融合化，加强数据关联对于来自电话、视频监控设备、感知、互联网、物联网等各个渠道获取的类型多样、结构各异的公共安全信息，能进行充分的关联，使得原生态的公共安全信息能从粗放无序的数据真正转化为精细可用的信息，并最终实现高效应用。
3、公共安全数据分析的实时化，保障处理高效一个城市每时每刻都会产生庞大的公共安全信息，公共安全保障系统要能对这些海量、异构、动态数据进行迅速分析处理，从而事先发现可能存在的隐患，突发事件后能迅速找到最佳的处置对策。
4、公共安全事务决策的智能化，促进科学决策要加强公共安全数据分析工具的开发，建立数据分析模型，从而能在短时间内对海量的安全数据进行分析处理并作出科学判断，帮助政府管理者能事先对安全隐患进行尽早察觉，事中对安全事件进行合理应对。
（二）制度层面上
1、完善城市安全的数据管理网格。要对城市中重要的商业圈、产业圈、生活圈等人口或设施密度高、安全隐患大的区域进行梳理，加强网格化管理，完善各网格区域内的数据采集体系，使城市安全监控网络的触角能延伸到任何一个风险点，防止出现盲区，从而夯实城市公共安全治理的大数据基础。
2、推进公共安全数据整合。由于我国各部门之间缺乏沟通与交流，使得彼此间的信息缺乏流通，出现信息孤岛的问题，降低了办事效率，建议城市政府部门充分利用云计算技术，建立城市公共安全大数据管理云平台，将与公共安全相关的各类数据进行集中式管理，有效带动公共安全信息在各部门之间、政府与公众之间依职能、按需求进行交换与共享。同时鼓励各政府部门和社会机构以大数据云平台为基础，开发各类公共安全管理应用系统，从而提高各部门的办事效率。
3、加强大数据安全保障。既要推动公共大数据数据资源的开发与利用，又要保护好公民隐私和商业秘密。为此政府在获取公共安全数据之后，其一要保障数据不泄露，防止其它机构和人员非法获得这些数据；其二要保障数据不滥用，即使是政府自己，也不能将这些数据为所欲为，而只能将这些数据用于公共安全管理以及其它合法的公共管理职能，不能用于其它目的。
4、 建立城市公共安全风险评估和预防措施 。我们应该首先加强城市的重要领域、重点活动、重点环节等公共安全应急预案，切实制定应急规划，找到应急预警点及时风险预警信息能够有效的预防灾害发生，即使无法避免也能将危害程度降到最低，这些预警方案应该定期进行培训与演习，并不断进行完善，使得真正在应急处理中能够有效挽救降低损失。
参考文献：
[1]艾伯特-拉斯洛 巴拉巴西.爆发[M].北京:中国人民大学出版社,2012.
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[3]胡颖廉.公共安全需整体治理[N].学习时报,2015-07-13.
一、指导思想
以“十七大”精神为指导，全面落实科学发展观，根据《*区20*年创建全国文明城市工作实施方案》精神，以20*年版《全国文明城市测评体系》为导向，强化社会管理，提升我街公共安全的整体水平，为创建全国文明城市、构建和谐*创造安定的社会环境。
二、工作目标
通过专项治理，进一步完善打防控机制，加强社会管理，深化平安*建设，确保实现群众安全感达到85%以上，公共消防设施完好率达到100%，群众对“黄、赌、毒”问题治理认可率达到80%以上。
三、组织领导
为确保“公共安全”专项整治工作顺利推进，街道成立“公共安全”专项整治工作领导小组，由街道党工委书记*任组长，街道党工委副书记许可，*派出所所长*任副组长，领导小组成员包括：*工商所所长彭玉年、*街司法所所长陈春燕，*派出所副所长*、街综治办主任赵专、社区管理科科长*、城管科科长单政学、出租屋管理中心主任*、*社区党委副书记*和各社区居委会主任。领导小组办公室设在街综治办，具体负责日常工作，赵专为办公室主任。
四、主要任务
(一)分解工作任务。根据区创建办提出的十二大整治项目之九“公共安全”项目的具体条目内容和《*街20*年创建全国文明城市实施方案》进行分解（分解表见附件），每一条目确定一个主要责任单位，由主要责任单位制定细化的工作方案，协办单位全力配合。
（二）开展专项整治。针对创建工作存在的薄弱环节，组织开展扫除“黄赌毒”专项行动，大力推进公共消防基础设施建设和电子视频监控系统建设，健全和完善我街出租屋和流动人员管理机制，确保群众安全感达到85%以上，全面提升“公共安全”项目的达标率。
（三）做好申报工作。按时按质按量完成申报全国文明城市相关项目的材料准备，认真做好资料的建档工作；配合街创建办做好文明城市测评实地考察点的推荐工作，精心安排好相关的迎检保障工作。
五、工作步骤
街道“公共安全”专项整治工作分三个阶段：
（一）自查自评阶段（20*年5月30日－6月9日）
制定方案，分解任务，明确责任。各相关部门、科室对照20*年版《全国文明城市测评体系》及《*区创建全国文明城市工作测评达标责任分解表》相关条目的要求，组织自查自检，及时整改存在问题。
（二）检查督导阶段（20*年6月10日－6月25日）
由街专项整治工作领导小组组成检查组对项目进行检查督导，及时发现创建项目存在的薄弱环节和主要问题，加大力度进行整改，及时查漏补缺，不断提升创建工作水平，做好迎接“区检”、“市检”的准备。
（三）全面整改阶段（20*年6月26日－10月30日）
大力整改“区检”、“市检”中发现的问题，抓好创建成果的巩固工作，以最佳状态迎接“国检”。
六、工作要求
（一）加强组织领导。各部门、科室要充分认识创建工作的重要性和紧迫性，安排专人负责，确保创建工作组织协调有力。
【关键词】城市公共安全；地铁电梯事故；政府监管缺位
一、各地频发的地铁电梯事故回顾
据新华网、人民网等媒体报道，近年来，各地“电梯惊魂”一再上演。2007年12月21日，上海轨道交通4号线世纪大道站一部上行的自动扶梯突然逆行，造成5人重伤。2009年12月21日，上海地铁早高峰期间，一自动扶梯因故障导致踩踏事故，4名乘客骨折。2011年7月5日北京地铁四号线动物园站A出口奥的斯自动扶梯在上行过程中突然逆转下行，造成1人死亡，30人受伤；而在事故发生几天后，7月10晚，深圳地铁四号线清湖站自动扶梯又发生事故，造成2人受伤……
二、城市地铁电梯安全的理论依据分析
1.城市公共安全与城市公共安全监管的概念与内涵理解。城市公共安全是指“在城市规模和生产的集约化发展过程中不发生公共突发事件，即自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件（如恐怖事件）等的状态和能力，使社会和公民个人在从事和进行正常生活、工作、学习、娱乐和交往时有一个稳定的外部环境和秩序。”而作为城市公共安全的监管主体则是以政府为核心的众多的公共管理部门，包括公安、安监、交通、铁道、民航、卫生、环保、气象、林业等等各个部门。概言之，城市公共安全监管就是指城市公共安全监管的主体，为了维护社会的公共安全秩序，保障公民的合法权益以及社会各项活动的正常进行，综合运用政治的、经济的、管理的、法律的等多种方法而做出的各种行政活动的总和
2.加强和改进政府对城市公共安全监管的意义。城市公共安全监管，属于公共物品的社会管理和公共服务范畴，其涉及面广，危害严重，一旦发生事故和事件，即造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态破坏和严重社会危害。加强和改进城市公共安全管理，维护和谐稳定的社会治安秩序，是构建社会主义和谐社会的重要内容，也是城市发展进程中的必然要求，是历史赋予我们的一项重大政治历史任务。
三、频发的地铁电梯事故中折射出的政府监管缺位问题
1.城市地铁电梯领域内相关法律、法规的缺位。尽管关于城市地铁电梯的安全问题，政府颁布了一系列法律法规。如，在国务院令第549号《特种设备安全监察条例》中，规定“将特种设备纳入监管的环节包括设计、制造、安装、改造、维修几个方面。”但从现实来看，政府在城市地铁电梯领域的立法仍存在不完善之处。具体表现为：1.地铁电梯标准缺乏法律规范2.电梯使用年限及强制报废制度缺乏法律依据3.有关监督执行的法律缺失。
2.建立完善的地铁电梯管理制度的缺位。一方面电梯安全监管制度尚不完善。从安全角度来讲，电梯维修期到了一定要进行维修，大修年限到了一定要大修，但目前政府在这一方面的监管仍有所缺失，进而导致目前我国仍有相当一部分的电梯没有安全检验合格证却仍在运行。另一方面政府对维保单位的监督不到位，致使维保单位内部管理混乱。目前电梯管理部门普遍实行电梯维保外包，而一些大单位接包后又会转包给挂靠在旗下的一些小公司以收取管理费，这样一旦电梯出现安全问题，就有可能出现多方推诿的情况。
3.构建健全的城市公共安全应急管理体系的缺位。自2003年抗击“非典”以来，我国以“一案三制”（应急预案，应急体制、机制和法制）为主要内容的公共安全应急管理体系建设取得了长足发展，全国应急预案体系基本建立，政府应对公共危机的能力和水平有了很大提高。但近年来城市频发的一系列公共安全事件又暴露出我国城市公共安全管理存在的缺陷和不足。具体表现为：第一，预案体系内容涵盖不全，定位不明。第二，城市应急管理体制建设、机制运行问题诸多，如体制方面，表现为机构设置和功能都不健全；而运行机制方面，突出表现为权责不明，相互间协调不够，沟通不畅。第三，国家虽然颁布《突发事件应对法》，为突发公共危机的处置提供了法律保障，但是各地配套的应对法实施细则尚未出台，致使贯彻落实工作远未到位。
四、加强和完善政府对城市地铁电梯监管的举措
1.建立健全城市公共电梯领域的相关法律、法规。一方面政府要更加重视地铁电梯的设计与制造问题，尽快将地铁电梯制造纳入到特种设备监督检验管理中来，出善相应的法律法规。另一方面政府还要积极出台关于电梯标准和强制报废的相关法律，并高度重视相关部门对法律贯彻的监督。进而切实加强电梯安全监察，深入排查电梯安全隐患，从严查处违法行为。
2.完善地铁电梯管理制度，落实问责制。公共安全管理是行政公权在公共安全领域中的适用过程。政府在公共安全管理中负有政治责任、法律责任、道德责任和社会责任。因此“公务人员问责制”要制度化、法制化，即公务人员若在应对公共危机事件中出现、失职、渎职等行为，必须要承担相应的法律和政治责任（引咎辞职、调离现职等），绝不能以政治责任代替法律责任，必须落实责任追究制，体现真正的权责一致。因此政府要进一步加强对电梯行业的监管，完善各项制度建设，并大力落实问责制，进而优化城市公共安全的治理模式。
3.健全城市公共安全保障体系。从目前来看，我国的城市公共安全保障体系仍存在诸多问题，与现实要求还有一段差距。需要在以下几个方面改进完善：第一，深化城市应急预案体系建设。预案必须具体详细，有可操作性、科学性和经济性；并定期完善修改；进行培训演练；要在城市形成“横向到边、纵向到底”的预案体系。第二，建立健全城市公共安全管理体制。第三，加强城市应急机制建设。具体包括建立健全公共安全预警机制；建立健全应急信息传递机制，保证信息渠道畅通；建立健全社会管理机制，形成对全社会有效覆盖和管理的体系；建立健全公众沟通和动员机制；建立健全公共安全保障机制；建立健全公共安全监督机制和协调机制等。
总之，政府在公共安全领域要持续努力，不断完善自身的监管责任，进一步弘扬安全文化，普及安全知识，使安全发展的科学理念和“安全第一、预防为主、综合治理”的方针更加深入人心，让更多的从业人员、社会公众参与到隐患排查治理和事故防范工作中来；使安全生产责任意识进一步得到强化，把企业主体责任、部门监管责任和属地管理责任真正落到实处。
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〔关键词〕 业务过失，普通过失，危害公共安全罪，注意义务
〔中图分类号〕DF613 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）06-0118-05
我国刑法关于业务过失犯罪刑事责任的规定坚持以自由刑处罚为主，即刑法针对所有的业务过失犯罪规定的自由刑大体相同。但与普通过失犯罪相比，业务过失犯罪应当承担的刑事责任却仍然有所偏轻。尽管1997年刑法以及陆续公布的刑法修正案在一定程度上减少了业务过失犯罪刑事责任刑轻于普通过失犯罪的情形，但这一立法精神并没有得到全面落实，在刑法分则当中仍然存在诸多刑事责任规定失衡的现象，其中刑法分则第二章“危害公共安全犯罪”最为典型。
一、加重业务过失危害公共安全犯罪刑事责任的依据
目前支撑我国刑法规定的业务过失危害公共安全犯罪刑事责任应当轻于普通过失危害公共安全犯罪观点的依据主要有四个方面：一是业务过失犯罪属于工作或职业上的过失所致而非故意破坏，不宜处罚过重。〔1 〕二是业务过失犯罪的发生通常与生产设备条件差、工作或交通等条件落后、规章制度不健全等多方面的客观因素有关，一味地加重犯罪行为人的刑事责任缺乏合理性依据。三是虽然采取刑罚处罚的方法有助于减少和预防过失犯罪，但“预防、减少业务上的过失犯罪，主要应当靠加强对职工的遵纪守法教育，提高企业的管理水平，刑罚处罚只应作为辅助手段。” 〔2 〕366四是在现代技术条件下，人们心理负荷有所增加，要求人们做出准确而又敏捷的反应和判断的场合也越来越多，从而产生差错的机会也大大增加，严惩、重罚的责任理念不利于稳定业务人员的情绪，从而阻碍生产力的发展。〔3 〕笔者认为，支撑从轻处罚业务过失危害公共安全犯罪的这些根据几乎都是片面的“可原谅事由”。该观点既没有深入分析业务过失危害公共安全犯罪的实质构成，也没有对刑法规定的所有类型过失犯罪的刑事责任进行比较分析，从而盲目地主张减轻业务过失危害公共安全犯罪的刑事责任，其依据显然是不够充分的。在笔者看来，虽然与故意犯罪相比，过失犯罪的刑事责任理应偏轻，但在过失犯罪体系之内，不能仅立足于所谓的“可原谅事由”，一味地主张业务过失犯罪应当承担较轻的刑事责任。事实上，在危害公共安全犯罪当中，适当加重业务过失犯罪的刑事责任既是对业务者履行职业义务的特别需求的体现，也是业务过失行为自身具有的违法性和业务者承担较大注意义务的实质反映，同时还是抑制业务过失犯罪增长势头的客观要求。
（一）对业务者敬业职守特别要求的体现。“现代科技虽然提供了传统社会无法想象的物质便利，但也创造出众多新生危险源，导致技术风险日益扩散。” 〔4 〕当科学技术的应用不断增加业务行为的风险时，国家和社会就应当制定相关业务行为的安全操作制度和行业技术规则，力求业务者更加忠于职守，以防止业务过失导致重大公共安全事故的发生，保护人民生命、财产的安全。因此，在我国凡是从事可能危害公共安全的业务者，都应当是经过专业安全技术培训之后获得从业资质且具有一定专业知识和专门技能的人员。例如，《道路交通安全法》第19条规定;“驾驶机动车，应当依法取得机动车驾驶证。申请机动车驾驶证，应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件;经考试合格后，由公安机关交通管理部门发给相应类别的机动车驾驶证。”《民用航空器驾驶员和飞行教员合格审定规则》也规定，只有持有有效驾驶员执照才能担任航空器的机长或机组其他职务的驾驶员。国家之所以要求从事可能危害公共安全的业务者必须具备专业知识和专门技能，既是为了有效地防止危害公共安全事故的发生，也是对业务者应当承担的注意义务的特别要求。如果仅仅依靠加强对业务者的遵纪守法教育，提高管理水平，是难以保证业务者忠于职守的。因此，必须强化业务过失危害公共安全犯罪的刑事责任，以满足国家对业务者敬业职守的特别要求。而在危害公共安全犯罪中，由于普通过失犯罪的过失者因不同知识和技能水平、不同生活经验以及不同意志能力而对维持社会公共安全秩序的注意义务的认识程度不同，法律并不要求其履行某种职业上的特定义务。因此，其刑事责任的承担只能是基于过失者对通常生活经验要求的义务的违反;而基于国家对业务者敬业职守的特别要求，业务过失危害公共安全犯罪不只是因为业务者对通常生活经验应当注意义务的违反，更重要的是对职业要求的特定义务的违反，因此其刑事责任理应重于普通过失危害公共安全犯罪，而不是相反。
至于那种以稳定业务者的情绪和有利于生产发展为理由，主张减轻业务过失危害公共安全犯罪刑事责任的观点，根本就是偏失了刑事责任追究的价值方向。因为从刑法设置刑事责任的价值追求看，保护人民生命、财产等公共安全的法益价值远远超过维持从事高危险职业的业务者劳动积极性的个体情绪价值。正如有学者所说：“以业务活动的正当性为业务过失开脱责任，虽有利于保护从业人员的劳动热情，但却忽视了具有更大价值的社会公共安全，因而是不可取的。” 〔5 〕246
（二）业务者违反较大注意义务的责任体现。我国台湾学者韩忠漠先生指出：“刑法处罚业务过失，较处罚一般过失为重，盖以从事业务之人，对其业务上之行为，有特别注意义务，加重其责任，即所以促其业务上必要之注意。” 〔6 〕203目前，刑法理论界判断业务过失注意义务的标准主要有主观说、客观说和折中说三种观点。主观说认为，应当考虑行为人个体的差异性，将行为人个体的注意能力作为注意义务的判断标准，以此衡量行为人违反注意义务的程度并承担相应的刑事责任。客观说认为，应当立足于法律规范的抽象性和普遍性，以社会上“一般人”或“平均人”的注意能力为标准来衡量行为人违反注意义务的程度并承担相应的刑事责任。折中说则认为，注意义务的判断原则应以个体注意能力为标准，如果行为人的注意能力在平均水平以下，则在刑法上只须对其行为做否定性评价，而基于人权保障的需要，不应要求其承担刑事责任;对于行为人的注意能力在平均水平之上的，基于社会保护的需要，理应科以更严格的注意义务。当其违反该注意义务时，既要对其作刑法上的否定评价，又要在此基础上追究其相应的刑事责任。但在笔者看来，主观说尽管以保障人权为目的，但由于过分强调行为人的个体差异，否定了业务行为应当具有的一般性注意义务标准。折中说从本质来看难脱主观说的“藩篱”，因为折中说强调的平均水平“以下”或“以上”的个体注意能力的标准仍然离不开对具体行为人的考察。而客观说所倡导的一般人或平均人标准是相对于具体、特定注意义务标准而言的，并非仅仅考察不特定的抽象的一般人能力，还要考虑具体业务上的一般人能力。这种具体业务上的一般人能力的确定标准往往是以制度或操作规程等客观公平的形式固定下来的，即凡是能够从事相关业务的人都被推定是具有超越了抽象一般人承担注意义务的能力。因此，笔者认为业务过失注意义务判断标准的客观说更具有说服力。
针对业务过失危害公共安全犯罪来说，由于业务过失行为本身具有一触即发的危险，因此，对从事相关业务的业务者来说，国家必须为其制定与之相配套的技能和资格准入制度，以确保业务者具有与危险业务相匹配的注意能力来预见危害结果和避免危害结果。法律、法规或职业规则之所以要求业务者从事业务行为前参加专业知识的学习和专门技能的培训，其目的不仅仅是要求业务者清楚地认识到业务行为存在的危害风险，而且要求其掌握回避风险的专业技能，从而采取有效措施避免风险的发生。一旦业务者具备了专业知识和专门技能，刑法就可以推定其具备了维护公共安全应有的较强注意义务能力和避免风险能力。因此，相对于抽象的一般人来说，业务者对业务行为的风险性认识能力和避免能力较强，因此，其应当承担较大的注意义务，如果违反该注意义务也就应当承担更重的刑事责任。可见，基于罪责刑相适应的原则，业务过失危害公共安全犯罪的刑事责任理应重于普通过失危害公共安全犯罪。正如日本学者团藤重光所说：“从事业务的人与一般通常人相比被科以特别高度的注意义务，如果加以违反就要承担更重的责任。” 〔7 〕320
（三）业务过失行为违法性责任要求的体现。“一般认为，在业务过失犯罪情形下，被侵害的法益往往是比较重大的或者是多数的，其违法程度高，违法性更为严重，因此应当加重处罚。” 〔8 〕244从刑法规定的危害公共安全犯罪的构成要件来看，构成业务过失危害公共安全犯罪，一般要求犯罪主体即业务者具有法律、法规和职业规则等设定的特定身份或者特定资格。例如，《刑法》第二章“危害公共安全罪”中规定的铁路职工、机动车驾驶人员、航空人员、安全管理人员、消防安全管理人员、教育设施安全管理人员以及危险物品生产、储存和运输管理人员等都需要经过法律及相关制度的确认才可以从事该业务行为。在构成要件的客观方面，要求业务者实施了违反管理法规、规章制度等违法，且主观上除了要求业务者对危害结果的发生持有过失的心理态度之外，还要其对安全管理法规、规章制度等违反存在“明知”或者推定“明知”的心理态度。可见，成立业务过失危害公共安全罪，虽然行为人对造成公共安全的危害结果持有过失的心理态度，但其对有关安全管理法规和操作规则的违反具有放任甚至故意的心理态度，如此看来，其过失行为仍然具有一定的违法性。正如陈兴良教授所说：“过失虽然具有心理内容，但不可否认的是，过失的本质在于规范性，即违反主观注意义务。因此，对过失的规范性进行分析，不能不涉及违反注意义务的问题。” 〔9 〕478如此看来，与普通过失危害公共安全犯罪仅要求对危害结果存在过失的心理态度相比，业务过失危害公共安全犯罪的主观恶性明显偏大。所以，刑法在追究业务过失危害公共安全犯罪的刑事责任时，除了考察业务者违反注意义务的大小之外，还须考察业务者对有关安全管理法规、规章制度等违反的心理态度，即考察业务者违法性程度。因此，刑法还应当以行为人违法性程度大小作为考察因素来追究业务过失危害公共安全犯罪的刑事责任。正如日本刑法学家大V仁所指出的：应该认为业务者违反注意义务的程度在违法性和责任性两方面都比通常人违反注意义务的程度更重，有鉴于此，刑法典的规定才设立了加重处罚的类型。 〔10 〕241
（四）多数国家抑制业务过失犯罪的有效措施。由于具有特殊的、高度的注意义务，因此，业务者对业务行为所蕴含的风险及其发生的可能性具有超过抽象一般人的预见能力和避免危害发生的预防能力。刑法在追究业务过失危害公共安全犯罪的刑事责任时，应当针对犯罪的具体特点，选择和运用恰当的刑罚方法，一方面为了惩治业务者的过失行为，防止其再次实施过失犯罪，实现刑罚的特殊预防功能;另一方面也是为了对其他业务者起到警戒和威慑作用，抑制同类业务过失危害公共安全犯罪的发生，最大程度地实现刑罚的一般预防功能。有关统计资料表明，由于当今社会普通过失在过失犯罪总数中的比重有逐渐缩小的趋势，而业务过失则呈现出继续增长、并在数量上超过普通过失的势头。〔11 〕因此，为抑制业务过失危害公共安全犯罪的增长势头，多数国家的刑法都规定了业务过失危害公共安全犯罪刑事责任重于普通过失犯罪的刑事责任。例如，《日本刑法典》第175条规定了因普通过失致使爆炸物爆炸或者煤气、电气、蒸气、放射线或者放射物质漏出、流出、散发或者断绝，导致对人的生命、身体或者财产产生危险的，处1年以下禁锢或者20万元以下罚金。而违反业务上必要的注意义务，犯前两项之罪的，则处3年以下禁锢或者30万元以下罚金。〔12 〕165《西班牙刑法》第565条第5款规定：“如果由于职业性之无经验或疏忽，而造成死亡或严重伤害结果时，应处以本法规定最高等之刑” 〔13 〕我国台湾地区《刑法典》也规定，一般过失倾覆或破坏火车、电车或其他供水、陆、空公众运输车、船、航空器者，处1年以下有期徒刑、拘役或300元以下罚金。而因业务上的过失而实施同类行为者，将处3年以下有期徒刑、拘役或500元以下罚金。此外，罗马尼亚刑法、韩国刑法等都有加重业务过失危害公共安全犯罪刑事责任的类似规定。
二、目前学界的主要建议及其不足
目前，刑法理论界对解决业务过失犯罪刑事责任偏轻问题提出过一些立法建议。比如，有学者建议取消我国刑法中的业务过失犯罪，代之以重大过失犯罪和普通过失犯罪并设置相应刑罚。〔14 〕也有学者建议，在我国适当增加业务过失危险犯以解决业务过失应当具有更高的预见能力和回避能力问题。〔1 〕还有学者针对危害公共安全罪的责任事故罪，提出应当根据法益侵害的严重程度设置业务过失犯罪比普通过失犯罪略重刑罚的观点。具体的方式是：要么以普通过失犯罪的法定刑为标准，适当提高责任事故犯罪的法定刑;要么以责任事故犯罪的法定刑为标准，适当降低普通过失犯罪的法定刑。〔15 〕50客观地说，这些建议都具有一定的合理性，但仍然存在着某些不合理之处。
首先，我国刑法既没有明确界定重大过失犯罪与普通过失犯罪的范围，也没有特别区分业务过失犯罪与一般过失犯罪的概念。因此，究竟哪些属于业务过失犯罪应当取消并代之以重大过失犯罪，缺少立法上的评判标准。即划分重大过失和普通过失究竟是以危害结果的严重程度为标准，还是以行为人应当承担的维护社会秩序的注意义务大小为标准。在司法实践当中，如果不需顾及业务者的身份仅以过失程度来定罪量刑，必然会造成刑法公正价值的贬损。而且从整个刑法分则来看，业务过失犯罪范围非常广泛，涵盖了一般性的业务过失犯罪、职务过失犯罪和犯罪等，如果取消所有业务过失犯罪代之于重大过失犯罪和普通过失犯罪，那将是刑法修订的一次大“洗牌”，实属没有必要。
其次，基于“风险刑法”倡导的严格责任和事先预防理论基础上提出的增设业务过失危险犯，以解决业务过失应当具有更高的预见能力和回避能力问题的观点，同样在立法上缺乏科学性和合理性。该观点认为在现代风险社会，为确保社会共同体的安全，刑法应提前介入，对可能造成危险的某些行为进行干预。刑罚的目的应从惩罚、矫正转向预防，即刑法需要突破传统的责任主义范畴，弱化刑事责任上的因果关系，淡化法益侵害程度和行为人的主观心理状态，加大对预备犯、抽象危险犯的刑事责任的追究，从而加强对社会风险行为的防范。笔者认为，引入“风险刑法”理论来解决业务过失犯罪刑事责任的问题，的确是刑事政策改革的方向之一。但对“风险刑法”本身的风险控制仍旧是刑法理论和实务难以逾越的鸿沟。正如陈兴良教授所说：“风险刑法在化解风险中固然能够发挥一定的作用，但风险刑法本身也存在一定的刑法风险，因而也需要化解。” 〔16 〕如果大量增加业务过失抽象危险犯，将必然挑战和颠覆传统刑法观念，有违刑法谦抑主义原则，最终损害公民的自由和权利。
最后，为解决责任事故犯罪中业务过失与普通过失之间刑事责任的失衡问题，有学者提出的立法建言虽然触及到了危害公共安全犯罪中普通过失与业务过失之间存在的刑事责任失衡性问题，而且也认识到业务过失的刑事责任理应重于普通过失的刑事责任，但却只是提供了一个不确定的选择性方案。在现行刑法规定的基础上，究竟是应该减轻业务过失犯罪的刑事责任，还是应该加重业务过失犯罪的刑事责任，并没有一个明确的态度。
三、 加重业务过失危害公共安全犯罪刑事责任的可行性对策
笔者认为，为化解刑法分则中各类业务过失犯罪之间存在的刑事责任规定不一致，以及解决业务过失危害公共安全犯罪刑事责任过于单一的问题，应当立足于刑法系统性体系和刑罚预防，从刑罚幅度和刑罚种类两方面来完善业务过失危害公共安全犯罪的刑事责任。
（一）适当提高业务过失危害公共安全犯罪自由刑幅度。从刑法分则的体例安排来看，刑法分则包括的十类犯罪是根据各类犯罪的社会危害程度的大小由重到轻依次排列，危害公共安全罪侵犯的是公共安全，其社会危害程度仅次于危害国家安全罪。〔17 〕352-353因此，根据罪责刑相适应的原则，业务过失危害公共安全犯罪的刑事责任总体上应当重于其他类型的业务过失犯罪。然而，事实上我国刑法分则并没有反映这样的原则精神。我国刑法在规定业务过失犯罪的刑事责任时，过于强调自由刑的刑罚功能，不加区分地对各种业务过失犯罪规定了基本相同的自由刑幅度。即无论业务过失危害公共安全犯罪，还是业务过失危害公共卫生犯罪和破坏环境资源保护犯罪，抑或是渎职犯罪，刑事责任的设置基本都是处以三年以下有期徒刑或者拘役;后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。笔者认为，这种不同种类的业务过失犯罪设置相同的自由刑本身就是对罪责刑相适应原则的不尊重。更让人匪夷所思的是，在危害公共安全罪中，刑法除了对“工程重大安全事故罪”规定了并处罚金刑刑事责任以外，其他业务过失犯罪都没有规定罚金刑性质的刑事责任，而刑法分则对其他形式的业务过失犯罪多数都规定了并处罚金的刑事责任方式。例如，在“危害公共卫生罪”和“破坏环境资源保护罪”中，多数业务过失犯罪规定了自由刑和并处罚金刑。这足以说明其他类型的业务过失犯罪的刑事责任明显重于业务过失危害公共安全犯罪的刑事责任，这显然与危害公共安全犯罪严重危害社会的犯罪性质不相符。因此，笔者认为，要解决这种不合理的刑事责任设置的问题，应当以普通过失危害公共安全犯罪的刑事责任为标准，适当加重业务过失危害公共安全犯罪的刑事责任，而不是相反。因为，如果按照有些学者建议的那样，也可以业务过失危害公共安全犯罪的刑事责任为依据，适当减轻普通过失危害公共安全犯罪的刑事责任。尽管相对而言也是加重了业务过失危害公共安全犯罪的刑事责任，但事实上却导致危害公共安全罪中普通过失犯罪的刑事责任轻于其他犯罪中的普通过失犯罪的刑事责任（如过失致人死亡罪、过失致人重伤罪等），同样违背了罪责刑相适应的原则，破坏了刑法分则的排列逻辑体系。可见，适当加重业务过失危害公共安全犯罪的刑事责任不仅是罪责刑相适应原则的体现，而且是对刑法分则类罪排列逻辑体系的理顺。
（二）适当增加业务过失危害公共安全犯罪的罚金刑和资格刑。过失犯罪相对故意犯罪而言，其主观恶性要小，社会危害性程度也小于故意犯罪。所以，我国刑法体现了“以处罚故意为原则，以处罚过失为例外”的精神。因此，刑法规定了业务过失者的刑事责任，追求的主要是刑罚的预防功能而非惩罚功能。普遍认为，只有在充分发挥多种刑罚的综合功能基础上，才能更加有效地预防业务过失犯罪发生。我国刑法在过失危害公共安全犯罪中，除第137条规定的“工程重大安全事故罪”规定了多刑种刑事责任（自由刑和罚金刑）之外，其余所有的过失犯罪都只规定了单一的自由刑作为刑事责任的承担方式。作为一种比较古老的刑罚方法，自由刑的核心内容是使服刑者失去或减少人身自由， 〔18 〕131主要是通过剥夺人身自由的方式给服刑者实施身体和精神上的痛苦，从而最大限度地实现刑罚的惩罚功能，这与刑法处罚过失犯罪以主要实现刑罚预防功能的宗旨存在较大的偏差。因此，笔者认为，在处罚业务过失危害公共安全犯罪时，除了设置自由刑之外，还应当附加或者单独适用其他刑罚种类，更好地实现刑罚的预防功能。其中最为有效的是附加或者单独适用罚金刑和资格刑。
对业务过失危害公共安全的犯罪附加或者单独适用罚金刑，既可以充分利用罚金刑具有可分割性的特点，更好地评价业务过失危害公共安全犯罪的社会危害性程度，又可以针对人身危险性不大的业务过失犯，采取不予关押方式实现刑罚的惩罚和教育功能，还可以解决刑法分则当中有关业务过失犯罪刑事责任规定的不一致问题，实现与其他类型的业务过失犯罪刑事责任的规定相衔接。由于资格刑主要是通过剥夺犯罪人一定的权益与资格，可以起到其他刑罚方式难以实现的成本与效益的最佳比例关系。对业务过失危害公共安全犯罪规定剥夺从事业务资格的刑事责任，使犯罪分子永久性或一定期间内丧失从事业务的能力，实现刑罚的特殊预防，同时也能谕示和警戒其他业务者，实现刑罚的一般预防功能。
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望着窗外笼罩的雾霾，闻着四处排泄的化学污气，这是环境污染；
一两个小时的暴雨，就能让整个城市陷于瘫痪，这是脆弱的城市系统……
这些普遍的“城市病”，专门“欺负”抵抗能力差的城市。福州市对症下药，大力实施新型智慧城市建设，开出了“2中心、2平台、12应用”这一剂“妙方”。
“城市病”：遏制经济可持续发展
福州市作为我国东南沿海重要城市，是国家级新区、自贸试验区、海上丝绸之路核心区和生态文明先行示范区，“四区叠加”催生政策、项目、资金、人才等要素聚集，这些要素在给福州市智慧城市建设带来新的发展动力的同时，也带来了产业转型支撑力不足、农业信息化水平较低、信息基础设施建设有待加强及信息化推进体制机制创新滞后等“城市病”，严重影响福州市经济的可持续发展。
2015年12月，第二届世界互联网大会期间，福州市政府与中国电子科技集团公司（以下简称中国电科）签署了《新型智慧城市战略合作框架协议》，提出以构建新型智慧城市的方式，推进物联网、云计算、大数据等新一代信息技术与城市现代化深度融合，着力解决福州城市病等突出问题，打造“先行之区、创业之都、生态之城、幸福之州”，建设“更具实力、更富活力、更有魅力的现代化新福州”。
2016年初，福州市政府和中国电科在充分调研的基础上，发现福州市在信息资源、网络安全、创新能力、机制保障、基础设施、公共服务、社会管理、生态宜居、产业体系等方面存在问题。其中，信息资源共享程度低，城市基础设施建设薄弱分别以较高比例，成为新型智慧城市建设需首要解决的问题。
当前，在信息资源方面，福州市基础信息资源建设尚处于初级阶段，宏观经济库和建筑物数据库尚未建立，人口、法人和地理信息等基础数据库有待进一步整合，数据质量有待提升，部门数据共享难度大，对数据的分析挖掘不够深入；在城市基础设施方面，存在如老旧小区光纤化改造受制约、WiFi覆盖区域和覆盖密度较小、物联网等智能感知设备对城市运行状态的感知维度单一、缺乏统一和标准的物联感知体系等问题。
针对上述存在的问题，福州市政府“十三五”规划给出了“妙方”：加快国家新型智慧城市标杆市应用项目建设，突破行业、部门间壁垒，建立统一开放的公共基础信息数据库，围绕交通、医疗、旅游、教育、养老、公共信用等领域，构建新型智慧城市通用功能平台，提升对突发事件的预警和应急处置能力。
“2中心、2平台”：加强信息共享
针对福州市信息资源方面存在的问题，福州市在进行全面体检后，明确了“病源”，对福州动起了“心脏搭桥”的手术，开出了建立“2中心、2平台”的药方。
“2中心”即建立城市运营管理中心和城市大数据中心，激活福州“大脑”活力。通过城市运营管理中心，全面整合福州市各领域数据，形成“城市运行一张图”，实现城市运行“情报可知、事件可视、事态可控”，为城市管理者提供智能决策支持，进一步提高福州市城市综合治理水平；城市大数据中心可针对部门数据共享难度大的问题，综合接入福州市各部门、各县（市、区）数据，进一步打通信息壁垒，提高政府对大数据的深度挖掘能力和安全管理水平，为政府决策、宏观调控、城市精准治理、公共安全保障等领域提供精确精准数据服务和基础设施服务。
“2平台”即建设通用功能平台和物联接入平台，为福州市搭建新的“心脏”。在数据开放共享的基础上，通过搭建通用功能平台和物联接入平台，可为福州发展注入新的脉搏。新型智慧城市与智慧城市不同，着力于将各种各样的数据整合起来搭建成一个大平台，实现“真智慧”。
在福州市建立通用功能平台，就是以数据的开放共享和融合利用为核心，实现跨区域跨部门应用集成，将城市中分散、独立、利用率低的数据建立关联性，打破信息孤岛，实现城市跨部门、跨行业、跨地域的综合业务处理并提高城市的互通互联，减少各部门重复投资，提高集约化建设水平。物联网通用接入平台，可以支撑建立多维度全方位的城市空间感知体系，满足不同行业和区域之间感知设备共享、应用互通的需求，实现城市物联感知网络共建共享。
“12应用”：加强城市基础设施建设
针对福州惠民基础设施建设不到位的现状，福州新型智慧城市“医生”再次开出药方，即建立城市“12应用”：城市网格化服务管理信息平台、智慧交通信息服务平台、公共安全云平台、福州市WiFi惠民工程、福州市公共信用信息平台、多规合一信息平台、城市内涝综合治理平台、火车站公共安全试点、市民公共服务平台、福州市中小企业公共服务平台、智慧旅游服务平台、区域卫生计生信息平台，提升市民的获得感和舒适度。
其中，城市网格化服务管理信息平台建设为福州市新型智慧城市标杆市重点应用项目之一重点推进。
本文从江州区集会场所的安全现状谈起，分析了集会场所的特点并指出集会场所存在的安全隐患，进而指出预防工作是建设平安社会的关键所在，最后提出消除集会场所安全隐患的对策和建议。
关键词：集会场所；安全；预防
引言
集会场所是指向公众开放的体育运动场馆、文化娱乐场所和大型会堂等场所。集会场所具有的人员相对聚集、流动性大，人群组织程度低的特点，决定了这些场所潜在的安全风险较大，突发事件发生的概率较高，对社会承担的安全责任较重，也是安全重点监管的领域。为此，江州区检察院基于所办理的案件，针对集会场所的公共安全问题展开了调查，并针对调查情况提出了问题和预防建议。
一、江州区集会场所安全现状
江州区城区面积不大，人口相对也不多，因此在调查中发现江州区主要集会场所的安全情况相对较好，但是也发生过刑事暴力案件。例如：2012年5月23日10时许，崇左市人民会堂刚刚举办完大型六一文艺汇演活动，在学生们陆续离开会场以后，犯罪嫌疑人周某手持刀具和塑料枪支，混入了会堂内，对正在收拾会场的工作人员黎某、胡某实施了抢劫，抢得1000多元人民币和一部手机，之后欲逃离现场，在逃跑时被现场群众和闻讯赶来的公安民警将其制服并抓获。
人民会堂抢劫案的发生引起江州区检察院院办案人员对集会场所公共安全的思考。集会场所由于其功能的特殊性，如果不事前做好治安管理等方面的安全防范，若突发公共安全事件，极有可能造成不可弥补的严重后果，而负有责任的国家机关工作人员也可能涉嫌渎职侵权的职务犯罪。因为有一部分的渎职犯罪就是负有安全监督管理职责的国家机关工作人员工作严重不负责任，不严格履行自己的职责，致使发生重大工作失误，使国家、集体和人民利益遭受重大损失而引发的。此次事件后，江州区检察院以检察建议的形式向党委政府等有关部门提出了关于预防集会场所安全的建议，得到有关领导的重视。
二、江州区集会场所的特点
集会场所主要包括从事体育运动项目、文化娱乐和大型会堂等活动场所，它们具有共同的特点。首先，这些经营场所具备了人员密集场所的全部特征，集中体现了人员密集场所具有的四个特点：一是人员数量多、密度大；二是人员流动性强；三是人员密集的情况经常发生，不是偶尔出现；四是对社会公众开放的经营性场所；其次，体育运动项目、文化娱乐一般属于传统意义上的服务性行业，与社会公众的日常生活关系密切；再次，这些场所往往出现人员大量聚集的混乱场面，存在的事故隐患较为突出。
三、集会场所存在的安全隐患
目前，江州区范围内的公共集会场所安全管理上还存在不少的隐患：
（一）组织各种集会和开展各种活动的单位对安全防范意识重视不够、意识淡漠、思想麻痹，在开展活动和集会时没有制定周详的安全防范措施，以至发生抢劫案。
（二）安全保卫工作不到位。5月28日的抢劫案发生，很大程度上与会堂的安保工作不到位有关，如缺少日常的安全巡逻人员，缺乏全方位的安全监控设备等。
（三）对群众的集会安全意识培养宣传力度不够。在平时有关部门忽视了对群众集会时安全意识的培养和宣传，群众对于突发安全事件的应变能力不强，警惕性不高。
（四）集会场所的消防设施不齐全或陈旧，有的已经失去消防作用，各管理部门没有及时维修或更新，存在安全隐患。
四、消除集会场所安全隐患的对策建议
为了加强对集会场所的管理，保护集会场所内人民群众的生命财产安全，避免和减少渎职等职务犯罪的发生，检察机关应坚持“打防结合，标本兼治，重在预防”的方针，加强与各主管部门密切联系，相互配合，共同采取多种预防对策，增强预防实效。
第一，提高认识，落实责任。有关部门需要充分认识集会场所安全防范的重要性，尽快组织开展安全隐患排查并落实安全防范责任，避免发生大规模的集会场所人员伤亡或财产损失。
第二，建立和健全人民会堂等集会场所的安全管理制度，确保人民会堂等集会场所的安全防范。坚持“谁主管谁负责”的原则，督促落实公共聚集场所组织单位、主管人员安全防范责任制。主管部门要经常监督检查，发现问题及时整改。公安机关也要加强对公共聚集场所安全情况的监督检查。及时掌握和发现存在的安全隐患并责令整改。
第三，各单位各部门要提高安全防范意识，在组织集会和开展活动时，要根据公共聚集场所（临时或固定、场内或场外、人数多少规模大小、类型特点）及可能发生各种问题等情况，分类制定具体的应急预案加强预防和应急处置准备工作，在确保做好安全防范的情况下再召开会议和开展活动。
第四，加大宣传力度，提高群众公共安全及自我保护意识和能力。有关部门可利用宣传标语，散发宣传单，在社区、学校开展公共安全、集会安全知识教育课等方式，深入群众，广泛宣传。
第五，坚持预防为主，常备不懈，经常性地做好应对公共聚集场所安全事故的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备。要建立和调整充实公共聚集场所安全事故应急处置专业队伍，加强队伍的培训，定期进行演练、学习。
第六，对集会场所的消防设施进行一次全面检查，对那些消防设施不齐全的要尽快补齐全；对那些消防设施陈旧的和损坏的要及时进行维修和更新，确保万一发生事故时能发挥其应有的消防作用。保障人民群众的生命安全和身体健康，最大限度地减少人员伤亡和财产损失。
学生姓名 xxx
学生学号 xxxxxxxxxx
论文题目
gis指挥城市应急
1、 选题背景(含国内外相关研究综述及评价)与意义。
城市是以人为主题,有社会、经济、资源、环境、灾害等要素之间通过相互作用、相互依赖、相互制约所构成的复杂空间地域系统。随着我过城市建设步伐的加快和城市化构造人口急剧膨胀，因认为因素、自然因素以及两者叠加造成的灾害事故频度和程度迅速增加，使得城市的可持续发展功能受到严重威胁，城市公共安全面临空前的挑战，9.11事件和xx年春天流行的“非典”引发了全球思考。除此之外"每年发生在工矿企业和建筑工地等的安全事故也给我们带来了极大的损失，像这样的突发性事件具有不可预见性和偶然性，让人们难以应付，因此实现城市公共安全对于保障地区乃至整个国家的经济发展与政治稳定具有重大的现实意义。一个城市是否具备防范灾害的能力已成为衡量其质量和文明程度的重要标志。
目前应对城市突发事故的决策主要依赖于各自独立的管理部门, 其效果主要取决于领导者掌握的信息量以及个人知识、经验水平, 但由于人为因素过多, 难免产生一些错误的决策。一旦发生灾害, 错误的决策不仅容易导致在组织群众疏散和防止灾害扩大方面贻误时机, 而且造成重大的人员伤亡和经济损失。在城市公共安全研究中, 无论是各种主要的自然灾害, 还是人为的工业灾害, 对其监测、预报、评估以及防灾、救灾、恢复、教育、保险与综合管理的每一过程和环节都与空间的地理要素密切相关, 如灾害发生的时空分布、强度与频度, 灾害发生地的社会经济易损性及抗灾能力、人员分布、灾害应急救助措施以及应急预案等等。因而综合运用灾害科学和信息技术,建立集基础信息管理、灾害信息管理、重大危险源管理、各种灾害分析模拟、公共安全规划、应急决策模式于一体的应急决策系统, 将在城市公共安全中发挥快速、准确的辅助决策作用, 最大程度地保障人民的生命财产安全。因此，建立城市应急指挥系统迫在眉睫。
城市应急指挥系统(中心)的职责就是按照有关程序准确、及时、高效地指挥调度社会社会各方力量对紧急时间进行救援或帮助。有效的指挥调度必须以正确的决策为前提，而科学、周密的决策则需要以大量的实时信息为依据。因此，如何有效地利用政府、社会各种信息充分共享、综合加工处理、形象直观地给出辅助决策，就成为提高现代化智能化的应急指挥与传统区域性、封闭性、部门单一性、人工经验性应急指挥的区别所在。地理信息系统gis(geographic information system)则成为实现以上目标提供了技术手段，它是近年来发展起来的一项技术。2、 选题研究的方法与主要内容
研究方法：
1、通过阅读大量与选题相关的资料，结合自身的学习水平采用评价法对过去的研究进行综合性评价，借鉴其经验，实施自己的创新研究。
2、收集相关数据信息进行测试。在研究的过程中，多采用调查法和访谈法，进一步确认数据的真实性。
研究内容：
以地理信息系统(gis)为平台，集成rs、gps、三者的优势，发挥gis可视化和空间分析的特有功能，建立起以gis为核心的应急系统模型框架以及相关子系统。对事故现场和救助机构实时动态监控。对人力、设备和车辆进行实时调度和配置。对于城市中突发性灾害事故的救助提供辅助决策。
3、 研究条件和可能存在的问题
研究条件：
在本次研究中，主要通过网络查询、实地调查、图书馆查阅、走访等几种方式来收集信息，根据过去的研究中的不足之处，提出自己的观点。并通过实验验证预期的结果。
可能存在的问题：
1、 目前对国外在这方面的研究了解得还不够全面。
2、 由于系统的庞大，起数据也许不容易在有限的时间里收集齐全，由于城市的某些机密性。对于一些应急配置为能了解。缺乏数据的真实性和可存在性。
3、 在二次开发过程中，由于自己的水平有限，可能存在诸多问题。
4、拟解决的主要问题和预期结果
a) 恰当进行数据建设规划
b) 平台选型要权衡多种需求
c) gis要留有足够的接口
d) 多种服务提供支持信息
对以上几个问题进行积极深入的探讨，分析国内外的现状，找出gis在城市应急中应用的具体办法，利用它来保证城市的安全。
5、指导教师意见。
指导教师签名：
2 0 年 月 日6、教学单位意见。
一、城市公共安全风险评估的实践探索
（一）探索意义
我国城市公共安全风险评估作为风险评估中国化的一个具体实践范畴，具有世界城市公共安全风险评估的一般性特征，同时又是一种有着特定内涵背景与现实要求的举措。
开展公共安全风险评估，是我国城市对接世界先进城市公共安全管理大趋势的主动作为。随着经济全球化和互联网时代的到来，人类社会已进入了高风险时期。城市更是处于“风险胶囊”之中，人口高度密集、快速流动，经济要素高度积聚，政治、文化及国际交往活动频繁，往往成为公共安全风险的重灾区。世界先进城市是一个全面且本质安全的城市，虽然它们的公共安全管理措施各有千秋，但将风险评估纳入政府管理职能体系，把风险评估作为风险管理的第一道防线和核心分析框架[1]却是共同选择。英国伦敦、日本东京、美国纽约等国际化大都市结合各自的市情，建立了各具特色的城市风险评估体系，[2]其常态运作效用显著。我国城市正在朝着“安全发展示范城市”这一目标努力，然而，城市公共安全领域仍存在着诸多不安全的因素，屡屡发生重大安全事件。这些事件暴露了在公共安全风险评估上存在的诸多问题。开展公共安全风险评估，正是基于对风险评估发展趋势的前瞻预判，因势而谋，顺势而为。
开展公共安全风险评估，是城市政府落实国家法律规定，履行政府社会管理和公共服务职能的根本要求。中央从国家长治久安的高度，强调开展风险评估的重要性及迫切性，对风险评估作了明确部署。2007年11月施行的《中华人民共和国突发事件应对法》第5条规定“国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响”。第20条要求“省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估”。这就需要城市政府对照中央的新要求，找出城市政府职能存在的短板，拿出有效举措，力争有所突破。
（二）探索概貌
一些城市对风险评估进行了积极实践并取得了一定经验，探索主要从五个方面展开。
一是专项风险评估。一些城市早在上个世纪90年代就组织专业团队或第三方机构对城市安全进行专项风险评估（如火灾风险）。近年来主要集中在两个领域。其一是社区灾害风险评估。2009～2011年，上海市民政局探索建立上海市社区综合风险评估模型，包括社区风险评估模型的开发以及社区风险地图的绘制两部分。社区风险评估模型的开发主要包括社区脆弱性评估、社区致灾因子评估以及社区减灾能力评价三部分。社区风险地图包括五类内容：危险源、重要区域、脆弱性区域、安全场所以及应对措施。[3]其二是安全生产领域。天津港“8・12”爆炸事故后，2015年11月滨海新区启动城市安全风险评估。2016年8月完成全区城市安全风险评估，形成滨海新区《城市安全风险评估报告》《城市安全风险电子地图》以及多套方案。《城市安全风险评估报告》主要对滨海新区的危险化学品工业风险单元、危险品运输风险单元、人员密集场所风险单元、其他风险单元等4大类35小类的城市安全风险源进行了定性定量分析，在风险评估的基础上对各类风险源进行了分级，评估了各区域中各类安全风险的安全分布。根据评估结果，制作形成了《滨海新区城市安全风险电子地图》，将各类、各级别的风险源绘制在一张电子地图上。广州市安监局历时1年时间于2016年6月完成《广州城市安全风险评估》，这是全国范围内首次针对城市级别安全生产全领域开展的风险评估工作。评估将广州市的城市安全单元分解为工业风险单元、城市人员密集场所单元、城市公共设施单元等3类风险单元，34种风险源进行了风险评估和分级，辨识出各种风险源中的一级特别高风险单元和二级高风险单元，并采用科学的方法评估了广州市城市整体和各区的安全风险水平，明晰了重大事故风险构成，并绘制了广州市城市安全风险地图。
二是大型公共活动风险评估。风险评估作为一种有效的管理手段，在最近几年我国大型公共活动中得到了广泛运用。2008年北京奥运会首次引入了风险评估，形成了73份风险评估报告。[4]北京奥组会依据这些风险评估报告，构成了多层次、全方位的“五个一”（一个根本、一个原则、一个机制、一个保障、一个关键）的奥运风险管理体系。2010年上海世博会的风险评估[5]也卓有成效。评估分为自然灾害、事故灾害、公共卫生、社会安全和新闻管理五大类，每一大类都内含若干小类。专业管理部门根据自身的职责范围，开展专项的风险识别和评估。例如，上海气象局完成了《上海世博会气象灾害风险初始评估报告》《上海世博会恶劣天气风险评估报告》《世博轴阳光谷气象灾害安全评估报告》《上海世博会开幕式恶劣天气风险评估报告》等风险评估报告，为相关部门及时整改提供依据。
2011年第26届世界大学生夏季运动会在深圳市举办。按照统一部署，各区、各部门和单位针对辖区和工作领域范围内各类风险进行全面排查，分析评估。深圳市气象部门全面开展气象灾害风险评估。大运会主赛区龙岗赛区委员会组织专门的科研学术机构对赛区内各类风险和重大危险源（点）进行了全面调查和深入分析，对可能发生的30种风险进行评估，完成了《龙岗赛区突发事件风险评估报告》。医疗卫生指挥部形成《大运会突发公共卫生事件风险评估技术报告》。其他专项指挥部和赛区均开展了风险分析和评估工作，为总指挥部的决策提供了有力支持。[6]
三是重大工程、重大决策和重大事项风险评估。2004年汉源事件发生后，四川省遂宁市于次年在全国率先探索率先建立重大工程建设项目稳定风险评估制度。2007年4月，中央维护稳定工作领导小组决定在全国推广遂宁经验。随后，很多城市把重大事项社会稳定风险评估制度建设引入维稳工作中，在组织领导体制、评估内容和流程等方面具有不同的特色，形成了不同特点的评估模式。
四是中德灾害风险管理合作项目试点风险评估。国家行政学院和有关地方政府通过项目试点，引入了德国等发达国家在风险评估工作中的先进做法，并且将国外经验本土化，从风险评估参数体系、各参数临界值设定、风险发生可能性判定到风险矩阵图标绘，形成了一整套适应试点地的风险评估体系。公共风险治理与预案优化子项目于2010年12月在重庆市九龙坡区启动，九龙坡区对辖区内自然灾害类、事故灾害难的风险点、危险源进行全面排查、识别和登记。[7]另一个子项目于2011年10月在深圳市宝安区启动，形成了宝安区的风险评估模型。该模型将整个风险管理流程有机串联起来，而且在风险损害计量中充分考虑各类影响，创新提出风险值和风险图谱概念。[8]
五是城市全区域全类别的风险评估。2012年10月，深圳启动全市公共安全评估，成为我国最早开展城市公共安全评估的地区。市应急办组织四家专业机构，对全市自然灾害、公共卫生、事故灾难、社会安全等公共安全领域进行评估，于2013年4月完成了各类别评估报告、《城市公共安全白皮书》的编制工作。[9]对识别出的每一项风险，综合分析风险发生的可能性和后果严重性，对照风险矩阵图，评定风险等级，确定风险大小。风险发生的可能性，由低到高分为低等级、中等级、高等级、极高等级4个等级。评估结果是共识别公共安全风险源138项，其中，中低等级风险87项，高等级风险46项，极高等级风险5项，全市公共安全总体风险为中等偏高水平，在洪涝灾害、地质灾害、火灾事故、交通事故、生产安全事故、等方面，面临较高风险。
二、城市公共安全风险评估的现实难题
（一）风险评估缺少顶层设计，准备工作不到位
由于我国城市公共安全管理的重点在于应急管理，导致对风险评估的重要性认识不足、重视不够，仅将风险评估作为应急管理的一种手段，没有从城市公共安全管理战略高度对风险评估进行统一谋划和系统化设计。
一是基础理论研究供给不足。我国学术界对城市公共安全风险评估的研究还在探索阶段，没有提出一套成熟的理论框架，尤其是通过经验研究的方式展现评估机制在理论和实践两方面存在问题的研究还比较少，缺少能够进入政府决策的应用性、实战性的成果。开展风险评估的城市很少组织专门的课题研究，评估缺乏科学系统的理论支撑和指导，评估原则、评估指标体系、评估模型、评估依据、评估技术与方法、评估程序等没有规范化、标准化。
二是制度供给不足。我国还没有出台一部公共安全风险评估的法律法规，只是在《突发事件应对法》《安全生产法》等法律的个别条文中有所涉及。城市风险评估只是政府系统内部的工作指导类的规则制度，并非由立法机关等部门制定的正式法律法规。
三是人才供给不足。政府部门自身力量并不足以开展风险评估工作，从事风险评估的人员大多数是临时抽调的，不具有专业背景。风险评估业务培训少方式单一，政府部门工作人员对风险评估业务了解不深、流程不熟，难以满足评估需求。特别是培训内容主要讲评估怎么操作、风险等级分数怎么划定等技术性问题，评估的理论依据很少涉及，很多评估工作者对风险评估的内在逻辑与学理基础缺乏必要的认识，在实际评估中“知其然而不知其所以然”，容易造成评估的盲目性。
（二）风险评估主体单一，落实“政府主导、专业评估、公众参与”原则不严
一是出现了评估的决策者与实施者合二为一的现象。安全评估工作领导小组、市应急办、相关职能部门和各区政府主导和掌控整个评估，既负责提出评估动议，也负责召集专家学者和基层代表参与评估，难免会将自己的倾向性意见渗透其中，使评估陷入“既当运动员又当裁判员”窘境，必然影响风险评估的客观性、中立性。
二是专业团队和专业机构的独立性和客观性不够。牵头开展专项风险评估工作的是由市应急委、安委会各成员单位的各类专家、专业人员为骨干组成评估队伍，他们来自体制内，存在着附和政府决策的可能性。通过政府采购的方式，引入了专业机构，但它们的评估经费来源于政府，主要利用相关部门和各区的各类风险评估的结果，只是对存在空白和模糊的领域和区域进行补充调研和评估。
三是公众的角色只是被动的意见的收集对象，而不是主动的评估参与者。政府部门通过政府网站和新闻媒体，公开征集深圳市公共安全评估和公共安全体系的建设意见和建议。然而这种方式过于简单，没有多途径、多渠道广泛征求意见，公众对评估结果的影响力极为有限。评估报告没有公开供公众和媒体查询，公众只能从报纸电视等媒介了解到的评估结果信息往往是零星的、不及时的、不完整的、不连续的。政府对评估结果运用情况的公开就更少了。
（三）评估体系不完善，影响了风险评估的科学性
一是评估方法的局限性。中华人民共和国国家标准《风险管理风险评估技术》（标准编号：GB/T27921-2011）中列出的风险评估技术共有31种，有定量的、半定量的、定性的及其组合。城市公共安全风险评估所采用的方法以宏观定性为主，具体有比较分析法、专家打分法、风险矩阵法。专家打分法依靠专家的主观判断，会因专家专业背景、工作经验的不同以及对自己研究领域内容特别的关注，导致风险判断的偏移和评估结果的偏倚。风险矩阵法虽通过对风险因素发生的概率和影响程度进行量化评分，使得风险评估从定性分析转向半定量分析，但对事件发生可能性及影响因素的定量分级仍为经验性判断，分级缺少量化指标。这些方法与定量分析相比虽然简单且易于操作，但却影响到评估结果的精确度。
二是没有建立统一的风险评估指标体系。由于影响城市公共安全因素的不确定性和复杂性，对城市公共安全风险评估指标选取与设置、评估指标的权重衡量确实有难度，但这并不意味着不需要建立统一的风险评估指标体系。一些城市虽然统一了风险评估的技术路线、风险确定的基本方法，但没有建立统一的评估指标体系和评估模型，这势必影响对风险的评价精度，使评估结果难以具有可预测性与权威性。
（四）评估有空白
一是城市的重大风险源没有纳入评估范围。最大的风险就是不知道风险，深圳光明“12・20”滑坡事故印证了这句话。深圳的淤泥渣土临时受纳场成了风险评估的“漏网之鱼”，说明没有做到“应评尽评”，导致在决策方案中没有考虑采取有效措施予以防控。
二是忽视风险变化。每年由于内外部环境的变化，城市风险是流动的，旧风险消失了，新风险却出现了。因此，风险评估并不是一个线性的过程，而是根据情形不断改变，不可以一评了之。但很多城市政府由于缺乏风险动态捕获机制，对新出现的风险变化，忽视了动态监测与跟踪评估。
（五）把控评估的“结果导向”不牢，评估结果的应用“虚化空转”
风险评估只是一种管理手段，其目的和价值不仅要发现风险，而且要建立机制，制定风险减缓的决策和措施，[12]有效控制、化解风险。城市公共安全风险评估在这方面存在的缺陷有：评估中落实防范、化解和处置措施的牵头部门和配合部门仍不明确，容易造成评估后的防范化解和动态跟踪等工作难以有效落实；风险评估是制定应急预案的基础和依据，然而，应急预案并没有按照评估结果进行修订；分析和开发利用不够，评估的功能作用难以发挥。
三、完善城市公共安全风险评估的对策建议
为解决城市公共安全风险评估中出现的上述问题，我们提出以下几点对策性建议。
（一）深化认识，筑牢城市公共安全风险评估的“地基”
城市政府要从落实“安全第一，预防为主”原则的高度来认识城市公共安全风险评估的战略地位，增强打牢城市公共安全风险评估“地基”的内生动力。
一是加强学术研究，为城市公共安全风险评估持续、健康发展提供理论保障。加快对国外先进评估理论、方法的吸收和消化。在借鉴国外先进理论、方法的基础上，构建中国城市特色的公共安全风险评估理论体系。城市政府应该通过政策扶持、课题扶持等手段引导城市的学术力量进入风险评估领域，对发表的基础理论和方法研究成果给予奖励。
二是完善法律法规体系，为城市公共安全风险评估持续、健康发展提供制度保障。城市政府要依据国家公共安全法制的要求，针对风险源的特点，适时把风险评估这一行政行为逐步上升为法规，同时颁布风险评估配套文件，规范评估事项、主体、指标内容、流程、结果运用及责任认定等具体的环节与内容，形成完整的制度框架。
三是尽快健全教育和培训体系，为城市公共安全风险评估持续、健康发展提供人才保障。在城市高校设立专门的“城市公共安全风险科技评估”专业，鼓励高校、科研院所培养城市公共安全风险评估方面的高层次人才。城市党校和行政学院把城市公共安全风险评估作为一门主要课程来建设，加强对各级领导干部的培训，让干部自觉把风险评估作为一种重要的工作方法和工作技能。
（二）实行“开放透明”评估，将一元主导的行政化评估转型升级为多元化评估
一是建立一个良好的协同评估模式。建立决策与评估职能相分离制度，保证评估的独立性、客观性。城市政府要破除“一元评估”思维，改善评估的开放性，通过制定相应的政策措施，引导公众和专业机构有序参与风险评估和提供评估服务，让更多的社会主体进入评估体系。
二是提高专业评估机构的公信力。一方面，专业机构要坚持公共利益最大化的价值取向，加强行业自律，增强评估的责任心和使命感，使评估不受自身利益和政府利益的驱使。另一方面，政府要加强对专业机构的监管，建立针对专业机构的“黑名单制度”，对评估机构进行跟踪监测，将不能胜任的评估机构纳入黑名单，通过淘汰机制净化第三方评估环境。
三是以完善的法律制度提高风险评估的透明度，避免吸纳公众参与风险评估的随意性与主观选择性。从评估的目标规划、指标设计、实际评估，到结果反馈等环节和过程中的公众参与，都要科学规范一系列制度化的程序，最大限度地让公众真正参与评估，充分保障公众的知情权、表达权和监督权。遵循“公开是原则、不公开是例外”的原则，开展精细化风险沟通，除不宜公开的敏感信息外，将风险评估报告通过本区域内的主流电视台、报社和广播电台配合政府门户网站消息，并且在公示日期范围内多时段、多频率地重复，以达到公众充分知晓的目的，确保在“阳光”下防范和纠正评估中可能出现的偏见或错误。
（三）完善评估体系，提高风险评估的科学性
一是积极探索风险评估方法。城市公共安全风险强调空间异质性、综合性，注重多重风险的分析。因此，风险评估方法应坚持定量分析与定性分析相结合的原则，综合运用风险矩阵分析、分析流程图、数学建型、情景构建等方法，对城市可能承受的各种风险进行分析和计算。充分运用无线通讯技术（GPRS）、地理信息技术（GIS）、数据库技术等信息技术，开发风险评估工具，将可规范化的内容如评估表格、评估要素、评估流程、评估模型等，开发形成辅助评估框架或评估工具，不断提高风险评估质量。
二是构建“双维度”指标体系。目前在国际上有三种主要的公共安全评价框架：单纯能力评价、单纯脆弱性评价、能力与脆弱性综合评价。[10]城市公共安全风险评估涉及到多种类型的事件事故，同时还体现了城市系统对突发状况做出的反应。所以在构建城市公共安全风险评估指标体系时，需要从公共安全涉及领域与影响两个维度综合考虑。领域维度方面采用公共安全突发事件的分类方法，将其分为自然灾害、事故灾害、公共卫生、社会安全，每一类又分若干种。影响维度细分脆弱性与能力两个方面。脆弱性评估是针对人类社会经济系统对致灾因子的敏感（反映）程度。能力评估指可能受到危害的城市系统，通过抵御或变革，从而在职能和结构上达到或保持可接受水平的适应水平。分别从上述两个维度上对城市公共安全指标进行筛选，得到一套有可操作性、针对性强的城市公共安全风险评估指标体系。
（四）动态化精准化追踪风险，切实做到“应评尽评”
一是开展详细的风险调查，确保风险评估的全面性。全面开展城市风险点、危险源的普查工作，对所有可能影响城市公共安全的风险源、风险类型、可能危害、发生概率、影响范围等做到“情况清、底数明”，防止“想不到”的问题引发的安全风险。整合各类信息资源，完善城市隐患、风险数据库，编制城市安全风险清单，绘制城市安全风险分布电子地图，为城市安全决策提供可靠的信息支持。
二是追踪识别风险，确保评估的前瞻性。风险评估不仅是对已知风险的分析，更重要的是要前瞻性地考察风险的变化趋势以及可能出现的新的风险类别和性质。[11]要根据城市最新形势发展变化，不断查找公共安全风险评估的空白，组织专业机构定期、不定期开展风险评估工作，并使之成为政府的常规管理职能，每年编制和公布《风险登记册》，及时反馈风险变化的信息，持续优化改进风险评估。
（五）建立健全评估结果应用机制，避免评估报告“束之高阁”
一是将风险评估机制擢升为一种城市公共安全管理治道变革的重要工具。这就需要我们以风险评估为契机，着眼于政府治理方式创新，围绕政府职能转变，助推一种以风险防范为核心的新的治理范式的形成。[12]这种新的治理范式，化过程控制为结果导向，将风险评估融入城市公共安全管理乃至政府决策科学化、民主化、法治化建设的各项举措中，使风险评估机制真正成为政府自我纠错的倒逼机制。
二是选择适当的技术处置风险。根据薄弱评估结果，选择风险处置的办法。风险处置的4T策略主要包括风险保留、风险转移、风险降低、风险规避。[13]根据风险等级，采取不同的策略，“一风险一策”或多措并举，实现风险的标本兼治。
三是风险评估与应急预案要紧密衔接联动。应急预案的编制应与风险源辨识和风险评价形成前后对应的逻辑关系，要根据风险评价确定哪些是不可接受的风险，针对筛选出的不可接受的风险，再根据风险源的大小及城市的现实条件，建立起点、线、面相结合的预案体系，提高应急预案的针对性和操作性。
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“以刑事法律规范为载体的刑法解释，自然应在法规范的价值目标内进行正确的法律阐释，以保证法律的正确适用。”⑦在选择刑法解释方法时，如果采用文义性限缩解释方法进行解释已经能够与案件事实相符，那么采用该方法就是最佳的选择；反之，如果采用文义性限缩解释方法进行解释仍然有其他情形不能被该法律规定的文义所囊括，那么理当作进一步的限制以契合该立法意图，在此情形下，采用目的性限缩解释方法就成为最佳的选择。对此过程的反复流转，必须以价值合理性作为法律论证的着眼点。⑧在此过程中，评判文义性限缩解释方法合适与否的关键是解释之后的刑罚结果是否具有合理性，适用于行为人的量刑结果是否与对其危害行为的罪责评判相一致。如果对该量刑结果的公正性存在较大的疑问，那么采用目的性限缩解释方法就成为必然的选择。就对“在公共交通工具上抢劫”作限缩性解释而言，采用文义性限缩解释方法显然不妥。因为我们不能简单地根据行为人实施抢劫行为的空间位置来决定是否对其适用加重刑罚。“法律规范中规范性法律概念与开放性的事实构成的存在，决定了法官判案不是简单地将法律规范运用于生活事实的形式逻辑过程，而是需要法官首先运用价值判断与目的考量妥当地理解法律规范本身。”⑨换言之，我们不能仅以抢劫是否发生在公共交通工具上来区分抢劫行为社会危害性的层级。因为如果行为人在公共交通工具上实施的抢劫行为与其在其他场合实施的抢劫行为并无本质的区别，那么对其即使是在公共交通工具上实施的抢劫行为也应当按照抢劫罪的基本罪予以处罚。此时，我们把“在公共交通工具上抢劫”“文义射程”范围内的情形排斥在外需要求助的解释方法就只能是目的性限缩解释方法。就此而论，根据目的性限缩解释方法来筛选或者排除法律规定文义范围内的特定情形，就是在刑事司法过程中能够寻求的最佳解释方法。
将“在公共交通工具上抢劫”作为抢劫罪加重处罚情节的立法目的探寻
在确定采用目的性限缩解释方法之后，我们还必须弄清立法者将“在公共交通工具上抢劫”作为抢劫罪加重处罚情节的意图何在。就法律的制定而言，立法者把“在公共交通工具上抢劫”作为抢劫罪的加重处罚情节必定有其深意，这是我们依据目的性限缩解释方法来解释该加重处罚情节的关键所在。正因如此，有学者认为：“由于立法技术方面的考虑，在公共交通工具上抢劫含义本身尚不具体，司法实践中的实际问题，尚需在新刑法的立法本意指导下，努力实现正确适用”。⑩从现有的论述看，学者们对将“在公共交通工具上抢劫”作为抢劫罪加重处罚情节的立法目的的认识并不一致。笔者在此选择4种具有代表性的观点分述如下。第一种观点是：“对这种更为严重的抢劫行为，法律将其规定为加重处罚情节，目的是为了保护公共交通工具的安全运行，保护公众对公共交通工具的安全感、信任感，维护社会秩序与稳定。”瑏瑡?第二种观点是：“新刑法将‘在公共交通工具上抢劫’确定为一种情节严重的犯罪予以重罚并在10年有期徒刑以上量刑，其立法原意就在于这类犯罪的受害人往往为不特定的多人，即使侵害对象为特定个人，也会直接威胁一同乘坐交通工具的其他人，因此在公共交通工具上抢劫不仅危害了公民的人身、财产权利，还严重扰乱了社会公共秩序。新刑法加大对这类犯罪的打击力度，是突出对公共秩序和不特定多数人的生命财产安全的特殊保护。”?瑏瑢第三种观点是：“公共交通工具一般来说乘坐的人数较多，犯罪分子在公共交通工具上抢劫，不仅会危害广大乘客的人身和财产安全，而且容易引起社会的恐慌，给社会治安造成相当大的危害。”瑏?瑣第四种观点是：“在公共交通工具上抢劫犯罪的主观恶性和社会危害性都大于对特定人员或其他交通工具上的抢劫，刑法也将其列为打击的重点，在量刑上提高了一个档次。”瑏?瑤从上述4种观点不难看出学者们都认识到“在公共交通工具上抢劫”比实施一般的抢劫行为的社会危害性更大。换言之，正是由于在公共交通工具上抢劫具有更为严重的社会危害性，立法者才把“在公共交通工具上抢劫”作为抢劫罪的加重处罚情节，以更重的刑罚配置来预防和惩治这类严重危害社会的行为。
笔者认为，上述学者很可能还没有认识到立法者将“在公共交通工具上抢劫”作为抢劫罪加重处罚情节的真正意图之所在。虽然从刑罚的配置来反观该加重处罚情节的理由是该抢劫行为具有更为严重的社会危害性，但对该抢劫行为社会危害性的判断并不像上述学者所说的那么简单。毕竟，我们必须回答这样一个问题，即立法者认为该抢劫行为具有更为严重的社会危害性究竟应该从哪些方面进行阐释。纵观上述四种观点不难发现其都有不尽合理之处：持第一种观点的学者认为立法者把“在公共交通工具上抢劫”规定为加重处罚情节的目的是为了保护人们对公共交通工具的安全感和信任感。这里的问题是，“在公共交通工具上抢劫”是对乘坐公共交通工具者的人身权和财产权进行侵犯，公共交通工具只是一个载体，立法者何以为了保护人们对公共交通工具的安全感和信任感而把在公共交通工具上实施抢劫的行为作为对行为人加重处罚的情节？持第二种观点的学者认为，无论是抢劫公共交通工具上不特定的多数人还是特定的人都可能危害社会公共秩序，因而需要从重处罚。这里的问题是，认为抢劫公共交通工具上特定的人会危害社会公共秩序的观点并不能为人们所接受；并且，如果以此为限，那么“对运行途中的机动公共交通工具加以拦截后实施抢劫”仍然属于“在公共交通工具上抢劫”之司法解释也无法作出合理的解释。持第三种观点的学者认为，在公共交通工具上实施抢劫行为容易引起社会恐慌是对该行为人的行为加重处罚的实质根据。这里的问题是，果真如此，那么所有的公然性犯罪（易引起社会恐慌的犯罪）都具有加重处罚的潜质。另外，公共交通工具本身是一个封闭性空间，在此空间内犯罪何以会引起、会在多大程度上引起“社会恐慌”也是一个值得探讨的问题。因此，无论是从现有的立法设计看还是从司法实践的操作看，欠缺对“社会恐慌”的客观评判标准实际上也说明这种观点仍有待商榷。持第四种观点的学者认为，对“在公共交通工具上抢劫”的行为加重处罚的根据在于行为造成的法益侵害严重（社会危害性大）与行为人的主观恶性和人身危险性大两个方面。瑏瑥?这里的问题是，如果仅从行为人的主观恶性和人身危险性层面来解读法律，那么对如下两个问题则无法给出圆满的答案：（1）如果脱离客观行为，那么该如何评价行为人的主观恶性与人身危险性？（2）判定行为人“在公共交通工具上抢劫”与普通抢劫在主观恶性和人身危险性方面差异的标准是什么？因为按照一般人的认识，单就行为人的抢劫行为而言，其主观恶性与人身危险性并不因其抢劫场所的不同而有实质性的不同。#p#分页标题#e#
笔者认为，立法者将“在公共交通工具上抢劫”作为抢劫罪加重情节的目的蕴藏在特定的客观行为之中，而与行为人的主观罪过并无太大的关系。换言之，客观行为的特殊性是我们追寻立法原意的根本之所在。重新审视“在公共交通工具上抢劫”的特殊性不难发现，此加重处罚情节实际上是由内外两个“公共性”特征耦合而成的。“在公共交通工具上抢劫”侵犯的法益具有双重性：它既侵犯了公共交通工具上的公共性，又侵犯了公共交通工具外的公共性。侵犯公共交通工具上的公共性是指行为人的行为对公共交通工具上多数人的权利构成威胁或侵害。侵犯公共交通工具外的公共性是指行为人的行为对公共交通工具之外相关主体的权利构成威胁或侵害。“公共交通工具”是由“公共”与“交通工具”结合而成的整体，两者具有密不可分的特性，脱离任何一方的规制，都是偏离立法目的的规制。因此，把侵犯公共交通工具外的公共性纳入考察体系是由公共交通工具自身的特点决定的。可以说，公共交通工具具有的、牵涉公共安全的特点决定了立法者需要通过刑法对此法益给予重点保护。正如有的学者所言：“犯罪对公共利益的危害越大，促使人们犯罪的力量越强大，制止人们犯罪的手段就应该越大。”瑏?瑦因此，我们只有把握住公共交通工具的内外公共性才能理解立法者给“在公共交通工具上抢劫”行为配置更为严厉刑罚的良苦用心。
在此还需要特别指出的是，对刑罚的适用作目的性限缩解释为法官自由裁量权的行使设置了障碍，但以目的性诉求为行为指南的做法顺应了当代刑法的谦抑精神。“情节犯的立法模式把定罪中定量问题做了概括性规定，其他问题交给司法者，司法者在对行为定性时必然要考虑到刑法谦抑性问题。”?瑏瑧因此，从某种意义上讲，“在公共交通工具上抢劫”必须是该行为侵犯了公共交通的内外公共性才成立。换言之，只有当公共交通工具的内外公共安全法益同时受到侵害或威胁，刑法规定对行为人的行为加重处罚才有足够的理由。从内外公共安全的特性上判断，行为人的行为所直接针对的是公共交通工具上的被害者，因而在公共交通工具上发生的公共害是源发害，而在公共交通工具外发生的公共害则是由内而外衍生出来的现实危险，属于次发害。基于两者质的差异性，“在公共交通工具上抢劫”行为侵犯的刑法保护法益的程度也明显不同。发生在公共交通工具上的公共害，应该是针对不特定的多数人实施的，如果行为人仅针对特定的对象进行抢劫，那么其行为因还未危害到公共交通工具内在公共安全而不能被认定为“在公共交通工具上抢劫”。只有这样理解“在公共交通工具上抢劫”，我们才能回答为什么立法者只将“公共交通工具”而不将一般性的交通工具作为刑法特别保护对象的疑问。另外，就公共交通工具外的公共性危害而言，因为其是从侵害公共交通工具上的公共性衍生出来的法益侵害，所以对其不需要再作更为严苛的限定，只要该抢劫行为使公共交通工具外在的公共安全法益受到严重威胁即可。
目的性限缩解释方法在判断是否“在公共交通工具上抢劫”时的具体运用
（一）在有“瑕疵”的公共交通工具上实施抢劫行为如何定性如果行为人抢劫的对象是有“瑕疵”的公共交通工具如“黑车”、“酒后驾驶的车辆”、“超速行驶的车辆”、“无照驾驶的车辆”、“超载驾驶的车辆”、“交通肇事后逃逸的车辆”等，那么可否认定行为人是“在公共交通工具上抢劫”呢？由于立法者规定对“在公共交通工具上抢劫”加重处罚的目的主要是为了保护公共交通工具内外的公共性，因此，如果行为人的抢劫行为给公共交通工具上的公共安全造成实际侵害、给公共交通工具外的公共安全构成威胁，那么行为人的抢劫行为就完全符合“在公共交通工具上抢劫”的构成要件。从上面列举的情形看，虽然这些从事公共交通定制的车辆都存在一定的“瑕疵”，并且涉及车辆使用人的违法和责任担当问题，但这些情形与抢劫行为人自身的行为性质并没有内在的关联。因为无论这些车辆存在“瑕疵”与否，行为人的抢劫行为都足以给公共交通工具内外的公共安全法益造成损害。因此，即使这些车辆存在“瑕疵”也不影响其作为公共交通工具的内外法益。换言之，在评判行为人的抢劫行为是否成立“在公共交通工具上抢劫”时并不因车辆存在“瑕疵”而有所区别。在此还须指出的是，刑事审判人员在办理相关案件时往往会遇到对被害人过错的理解和认定问题。虽然被害人的过错是事前存在的客观事实，但该过错并不是招致行为人实施抢劫行为的充足理由。法治社会不允许任何人假借他人已然存在的“瑕疵”行为而进行所谓“替天行道”式的私力救济，更不允许以此为由来满足自己非法占有他人财物的私欲。因此，即使被害人具有前期性的过错，这一过错也不能阻却行为人抢劫罪责的承担。就具体案件而言，无论行为人是否明知该车辆有“瑕疵”，只要其抢劫行为损害了公共交通工具内外的公共安全法益就应当按照“在公共交通工具上抢劫”认定。
（二）对抢劫公共交通工具上特定人员的行为如何定性如果“在公共交通工具上抢劫”的对象是特定的人员，那么可否按照抢劫罪的加重处罚情节进行处罚呢？例如，行为人以收取过往车辆的过路费为由，对司机当场使用暴力、胁迫等手段劫取财物；公共交通工具的司售人员在营运过程中，对某一乘客实施抢劫行为；公共交通工具上的乘客蓄意或临时起意对特定的乘客实施抢劫行为；等等。有学者认为：“在公共交通工具（如火车）上抢劫一名乘客的财物的，也属于在公共交通工具上抢劫。”瑏瑨?笔者认为，对上述情形不能按“在公共交通工具上抢劫”论处。因为根据目的性限缩解释的原理可知，在上述情形下，行为人的抢劫行为只侵害了特定人员的人身权或财产权，而没有对公共交通工具（火车）的公共安全造成实际损害。当然，如果行为人是对公共交通工具上特定的多数人实施抢劫行为，那么其行为仍然符合“在公共交通工具上抢劫”。其理由是：公共安全的特性并不是根据犯罪对象的特定或者不特定来划分的，即使行为人抢劫的是特定的多数人，如行为人与他人共谋抢劫同车出游的单位同事，在此情形下，其行为侵犯了公共交通工具公共安全是不容置疑的。总之，如果以犯罪对象的特定或者不特定作为是否适用“在公共交通工具上抢劫”的根据，那么就会与罪刑均衡原则严重不符。#p#分页标题#e#
（三）公共交通工具的运营状态如何确定根据2005年最高人民法院《关于审理抢劫、抢夺刑事案件适用法律若干问题的意见》（以下简称《意见》）第2条的规定：“‘在公共交通工具上抢劫’主要是指在从事旅客运输的各种公共汽车、大、中型出租车、火车、船只、飞机等正在运营中的机动公共交通工具上对旅客、司售、乘务人员实施的抢劫。在未运营的大、中型公共交通工具上针对司售、乘务人员抢劫的，或者在小型出租车上实施抢劫的，不属于‘在公共交通工具上抢劫’”。因此，在司法实践中，我们必须弄清“运营”的确切含义。例如，行为人在车辆在始发站等待调度、车辆在中途候客、车辆在中途抛锚、车辆收班后驶往车库等时间段实施抢劫行为，这一时间段的车辆可否认定为运营中的公共交通工具呢？显然，对于处于静止状态的公共交通工具是否属于“运营”中的公共交通工具值得追问。笔者认为，“运营”与“使用”具有语词上的相当性，只要某一公共交通工具已经交付使用且未在该次行驶过程中结束运行任务，那么就应该认定该公共交通工具处于“运营”状态，而不能简单地根据其是处于运动还是处于静止状态来认定其是否处于“运营”之中。根据目的性限缩解释的原理，对“运营”作这样的理解同样需要符合侵犯公共交通工具内外公共安全的特征条件。因为即使是在“运营”中的停顿状态，行为人针对公共交通工具上的人员实施抢劫行为，侵犯公共交通工具上的公共安全自然不成问题，并且由于抢劫行为发生的地点处在公共交通运输线路上，因此，行为人的抢劫行为威胁到公共交通工具外的交通运输安全。另外，2000年最高人民法院《关于审理抢劫案件具体应用法律若干问题的解释》第2条规定：“《刑法》第263条第2款规定的‘在公共交通工具上抢劫’……也包括对运行途中的机动公共交通工具加以拦截后，对公共交通工具上的人员实施的抢劫”。这一规定实际上是认可处于停顿状态的公共交通工具仍属于运营中的公共交通工具，这也从侧面印证了笔者所持观点的正确性。
（四）前期行为罪过的有无是否影响案件的定性《意见》第1条规定，“入户”时应当注意行为人“入户”目的的非法性，即行为人进入他人住所须以实施抢劫等犯罪为目的，如果抢劫行为虽然发生在户内，但行为人不是以实施抢劫等犯罪为目的进入他人住所，而是在户内临时起意实施抢劫的，那么其行为不属于“入户抢劫”。由此想到的问题是，对行为人临时起意在公共交通工具上实施的抢劫行为能否认定为“在公共交通工具上抢劫”呢？笔者认为，认定行为人“在公共交通工具上抢劫”不能要求其前期行为具有非法目的。《意见》限定“入户抢劫”行为人“入户”目的的非法性，同样与目的性限缩解释直接相关。因为对“入户抢劫”行为加重处罚的目的在于保护他人的人身权、财产权及住宅权，因此“入户抢劫”与“在户抢劫”有本质上的区别。然而，就“在公共交通工具上抢劫”而言，行为人前期行为具有犯罪目的或者不具有犯罪目的并不影响其抢劫行为的性质，并且行为人即使以前期性的犯罪目的进入公共交通工具，仅有该目的还不可能侵犯公共交通工具的任何法益。瑏瑩?除此之外，由于“户”是特定的人起居、饮食的相对封闭性场所，排他性较为明显，而“公共交通工具”的“公共性”决定其具有开放性，有无犯罪目的的行为人都可以进入，因此，行为人在公共交通工具上实施抢劫行为前有无犯罪目的都不影响对其“在公共交通工具上抢劫”的司法认定。
（五）在具有特定用途的交通工具上抢劫如何定性哪些交通工具属于公共交通工具是我们认定行为人的抢劫行为是否“在公共交通工具上抢劫”必须首先弄清的问题。但是，判断某一交通工具是否公共交通工具的标准还不十分明确。例如，对单位接送员工上下班的、单位组织员工外出旅游或考察乘坐的具有特定用途的交通工具等能否成为“在公共交通工具上抢劫”的公共交通工具就存在疑问。笔者认为，上述具有特定用途的交通工具可以成为“在公共交通工具上抢劫”的公共交通工具。因为行为人无论是针对上述哪一种交通工具实施抢劫行为，其行为对交通工具内外的公共安全法益都将产生现实的侵害和威胁，根据目的性限缩解释的原理，自然就能够与立法者设定加重处罚的目的相吻合。虽然单位接送员工上下班的车辆只给单位内部员工提供服务、单位组织员工外出旅游或者考察所乘坐的车辆载有特定的人员，但公共交通工具并非对其自身属性所作的定性，而是对其用途所作的限定。具体而言，虽然车辆的属性是固定的，但其用途却可以视具体情况作出调整。例如，公交公司的车辆具有公共属性，但其仍然能够被其他单位或者个人承包之后改作他用；个人所有的车辆具有私人属性，但其仍然能够挂靠其他单位从事公共性经营。显然，判断某一交通工具是否公共交通工具不能仅以属性为标准。如果我们仅以交通工具的属性作为认定的标准，那么就会偏离其公共性的实质。采用强调公共交通工具内外公共安全的目的性限缩解释恰恰是对其公共用途的合理界定，强调交通工具的公共性是对交通工具用途特性所作的要求，而不是对其权利归属的限定。如果不据此对案情作审慎判断，那么将严重超越目的性限缩解释的范围而致量刑宽严失当。
为落实2012年县社会治安综合治理工作要点和县综治责任书精神，结合《县2012年社会主义新农村建设和农村基层组织建设挂乡蹲村工作方案》，特制订2012年挂点联系综治、平安创建工作方案：
一、指导思想
以强化基层综治组织、完善软硬件设施、健全工作机制为重点，以落实责任制为抓手，努力把基层综治组织做强、把综治基础工作做实。继续按照市、县要求，巩固乡镇综治办规范化建设，配齐配强综治干部，提高综治工作保障水平。建立健全乡镇综治委（办）工作制度，有关制度、图表统一制作上墙，资料台帐规范有序。进一步加强挂点村综治工作室建设。进一步规范和加强各种形式的群防群治队伍建设，促进综治与平安建设各项措施在基层全面落实，各种不安定、不安全因素和隐患在基层及时化解，维护社会稳定长效工作机制在基层得到建立和完善。
二、工作目标
根据县综治委部署，从4月下旬至10月，在全县范围内组织开展排查调处矛盾纠纷、排查整治治安乱点和突出治安问题以及公共安全隐患集中行动（以下简称“三个排查”集中行动）。这是今年综治工作的一个工作重点。局挂点组要督促指导挂点乡镇、村开展好“三个排查”集中行动。矛盾纠纷排查调处重点：因山林、土地、水利、矿产资源可能性问题引发的纠纷；因土地征用、房屋拆迁和城市建设等问题引发的纠纷；因婚姻、家庭邻里等民间问题引发的纠纷；因学校及周边问题、企业及周边问题、铁路、公路建设问题和边际问题引发的纠纷；因医疗、环境污染、食品药品安全等问题引发的纠纷；因企业改制、停工矿产、农民工返乡等问题引发的矛盾纠纷，以及部分军队退役人员、各类退休人员及库区移民等群体中暴露的矛盾纠纷等等。治安乱点和突出治安问题排查整治重点：农村集镇、城乡结合部、城中村、森林保护区、捕捞和采砂水域等案件多发地区和治安复杂地区；城市繁华商贸区域，娱乐、休闲场所等公共复杂场所，案件多发的社区、住宅小区；城乡校园及其周边、铁路和公路沿线、矿山、企业周边治安不好地区。重点排查整治治安乱点和影响社会治安和群众安全感的突出治安问题。公共安全隐患排查治理重点：行政机关、金融单位、拘役所、看守所、供水、供电、供气、供油、邮电、通信、广播、电视等重要警卫目标和重点要害部位存在的安全隐患；集贸市场、车站码头、旅游景点、公共娱乐场所和公众聚集场所存在的安全隐患；贵重物品经营场所、易燃易爆剧毒物品存放场所和高危行业存在的安全隐患，以及交通安全隐患等等。
要加强挂点村人防、巩固物防、延伸拓展技防，推进科技防控向农村延伸。要进一步巩固、提升、完善挂点村、小学的技防设施，同时，还要推进技防向农民家庭延伸，在村民家庭推广防盗的红外线报警器等简易技防设施。
三、加强领导
局挂点工作组今年要认真帮助综治扶贫工作，切实制订好工作计划，抽出时间帮助所驻村做好综治工作，完善台帐，加强技防、物防和人防工作，确保所驻村的综治工作达标。
