时间：2023-07-21 17:28:29
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理的原理，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
[关键词]公共管理；公平；公共权力
公平是公共管理的核心价值理念，也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界，学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解，主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科，对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此，在构建社会主义和谐社会的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配
这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平
虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角，但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。基本原理告诉我们，理解任何一项社会活动的核心价值理念，都必须从这项社会活动的本质属性出发，使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么，公共管理的本质属性是什么呢?
公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品，公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下，公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来：解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如，在有限公共财政支出的制约下，政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场)；解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如，同样是在有限公共财政支出的制约下，政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此，从公共管理解决的基本问题出发考察，公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析，公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。
与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同，公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的，这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用；非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上，需要进一步讨论的问题是：公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此，我们的回答是：第一，公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的，是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说，一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是，在实行联邦制国家结构形式的西方国家，社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供，各成员国政府提供的社会福利是有差别的，各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利，但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二，公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的，是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说，一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品，但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是，任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园，但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解，我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为：针对社会不同群体进行的社会价值的分配。
既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配，公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平，是在社会不同群体间实现的群体公平。
二、公共管理的根本目标是实现公共利益
这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益
公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识，学术界存在着比较大的认识分歧，“甚至有些学者，如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗，根本否认公共利益的存在，认为‘公共利益是一种神话”～。布坎南等人之所以否认公共利益的存在，是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为：根据理性人(经济人)假设，人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的，都是追求个人利益的最大化，而个人的偏好是不同的，并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此，人们无法形成共同的需求，也就无法形成公共利益。事实上，公共利益不仅是客观存在的，而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念，是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的，而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此，我们可以将公共利益理解为：公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求，我们也可以将公共利益理解为：公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然，公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的，公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此，与提供私人物品的市场管理不同，公共管理中的公平应该是结果的公平，是对社会价值分配结果的公平。
如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益，考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件，公共需求的主体是民众，公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下，民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但是民主决策的规则却是一致的，那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取绝对多数规则的情况下，实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益，包含两个要素：一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求，这是由公共利益的公共性决定的；二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享，这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为，公共利益应该具有分享性，而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知，考量公共管理对公共利益的实现程度，也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此，考量公共管理对社会价值分配结果的公平，也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。
实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益，这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性，在一定的历史时期内，一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来，一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此，公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿，用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平，使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。
三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面
公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的
对于公平与效率的关系，学术界已经多有论述，这些论述大都是抽象的，缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上，在不同的历史阶段或不同的社会活动中，公平与效率的含义是不同的，二者之间的关系也是不同的。那么，公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?
对于公共管理中公平的含义，我们已经进行了一定的讨论：公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平，是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配置效率，是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。公共管理中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共物品的提供不以赢利为目的，有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。
在公共管理中，处理公平与效率关系的基本准则是：从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义：(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一，公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二，公共管理的国民经济再分配性质，决定了公共管理必须从公平原则出发，将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程，尽管各国的分配原则有所不同，但在国民经济再分配过程中，都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发，可将世界各国的收入分配原则分为两类：效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家，再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则，以进一步实现公平。在效率优先的国家，国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异，甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明，公共资源是有限(稀缺)的，在有限资源的制约下，公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样，作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是，公共管理解决这三个基本问题的顺序是：先解决为谁生产，再解决生产什么与怎样生产。这是因为：公共管理对社会价值分配的本质属性，要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁，即为谁生产公共物品的问题，在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后，公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点，决定了公共管理必须将公平放在首位，用公平来统领效率。具体说来就是：公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发，在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。
至此，我们可以看出：在公共管理中，公平作为公共管理价值理性的核心，始终是第一位的；效率作为公共管理工具理性的核心，是为价值理的，也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然，西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是，我们必须清醒地看到，这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点，会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时，始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位，避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。
四、公共管理是以公共权力为核心展开的，只有实现公共管理中公共权力的合理分配，才能从根本意义上实现公共管理的公平
作为提供公共物品活动的公共管理，是以公共权力为核心展开的。按照公共选择理论的分析，人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的，或者说，人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的，都是追求个人利益的最大化。从集体行动的逻辑角度分析，与市场决策不同的是，在非市场决策中，在个人利益最大化的动机驱使下，个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是：从公共物品的生产角度分析，由于存在“搭便车”或“逃票乘车”的现象，人们不可能有效支付公共物品的生产成本，公共物品就无法生产出来；从公共物品的消费角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人们无法合理消费公共物品。为了避免上述现象的发生，除非共同体成员极少，否则，共同体成员必须向来自心灵之外的强制力(利维坦)心眼，这一强制力电就是公共权力。只有公共权力的介入，公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体的理性选择形成集体的理性选择，个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入，虽然增加了公共管理的成本，但是作为“必要的恶”，它可以使公共物品得到合理生产与消费，使公共利益得到较好的满足。换言之，没有公共权力也就没有公共管理，公共权力是公共管理的核心。公共管理以公共权力为核心，使公共管理对社会价值的分配具有了公共权力所决定的权威性。新晨
1. 区域性公共管理的概述
1.1 区域性公共管理的定义
区域性公共管理是指一定区域范围内在政治、经济以及社会建设等方面进行的多元化公共管理，以实现社会各阶层的公共利益为管理核心，有效利用协商、洽谈、调解、谈判等方式方法对区域内部以及与该区域有横向或是纵向交错关系的区域进行公共管理[1]。区域性公共管理涵盖以下几个内涵意义：第一点，多元化是区域性公共管理主体的突出特征，主要包括政府部门、私域机构以及第三组织;第二点，区域性公共管理以实现社会各阶层的公共利益为工作核心，区域性公共管理的工作目的是解决复杂交错的公共问题，这些问题多是在经济、政治以及社会建设层面生成的;第三点，区域性公共管理的方式方法不同于市场经济的宏观管理和政府组织的区域管理，不存在任何竞争性质和强制行为，而是在公正平等的基础上，有效利用协商、洽谈、调解、谈判等方式方法处理区域性管理问题;第四点，区域性公共管区域性公共管理的发展与崛起马浩原理对象之间的关系十分复杂，区域个体与共体之间逐渐形成了交互重合的发展趋势。
1.2 区域性公共管理的发展历程
政府区域管理机制中新兴的主导形态是行政区行政，行政区行政是国家治理的历史产物，也是社会演进的时代标志，在人类行政区划史的伴随下诞生并发展。由此可见，区域性公共管理是国家内部行政管理的主要手段，也是社会公共事务治理的主导机制。传统的行政区域管理机制存在一定弊端，比如行政区域管理目标模糊、治理主体单一、“权力至上”等[2]。随后，在经济全球化和信息科学技术的影响作用下，国家行政部门对区域性公共管理的认识更加深刻，切实感受到区域性公共管理对构建有序社会的积极意义，使区域性公共管理的发展进入全新阶段。在新形势下，区域性公共管理面临着多种因素的挑战，同时也是现代区域性公共管理的发展机遇，“无界性”和“外溢性”是当今世界格局下区域性公共管理的突出特征，经济、政治以及社会事业的治理急需现代区域性公共管理的规范，它要求现代区域性公共管理区别于传统的行政区划模式，同时发展区域性公共管理的全新形态，进而推动现代区域性公共管理的发展与崛起。
2. 现代区域性公共管理的时代特征
区域性公共管理是社会公共管理现代观念的突出表现形式，其理论基础和实践方法都初具规模，具有一定的科学性、合理性以及体系性。现代区域性公共摘要：在经济全球化和信息技术迅猛发展的时代背景下，区域性公共管理的发展与崛起显得尤为重要。区域性公共管理对区域以至国家经济、政治和社会事务的发展形态产生了重大影响，区域性公共管理是以国家为主导、各阶层组织在一定区域范围内进行的多元化公共管理，能够有效实现区域内部的科学管理。如何推动区域性公共管理的发展与崛起成为新形势下强化国家区域管理的重要议题，在此基础之上，本文论述了区域性公共管理的科学含义以及区域性公共管理的发展历程，并从多个角度强调了现代区域性公共管理的突出特点和时代优势，为区域性公共管理的发展与崛起指明了方向，以期现代区域性公共管理的发展前景更加光明。关键词：现代性 区域性公共管理 发展策略管理挣脱了传统行政划区的硬性束缚，同时弥补了行政区行政的制度缺失，在全新的世界格局下构成了区域性公共管理机制的稳固框架。现代区域性公共管理的发展与崛起具有鲜明的时代特色，可以从现代区域性公共管理的社会背景、价值导向以及运行机制等方面着手探析。
2.1 从社会背景的角度谈现代区域性公共管理的特点
从现代区域性公共管理的社会背景出发，区域性公共管理是国家社会开放和政府制度透明的时代产物，它满足了公民知情权的合法享有，是构建民主社会的机制保障。在全球化和区域化的影响下，权利变更、风险加大、难以估测是社会生态复杂的发展趋势，市场经济的全球化、科技信息的普及化以及社会公共事业的高度渗透巩固了区域性和全球性的依存状态，进而现代区域性公共管理的对象层面不断扩大，实现了现代区域性公共管理“广度”与“深度”的全方位管理。
2.2 从价值导向的角度谈现代区域性公共管理的特点
从现代区域性公共管理的价值导向出发，公共问题和公共事业是现代区域性公共管理价值导向关注的重点内容，弥补了传统区域性公共管理中以行政区划为一切工作重点的固有弊端，现代区域性公共管理坚持走可持续发展的道路，秉承区域性行政和共同合作治理的科学观点，实现了现代区域性公共管理的事务分层和细化治理。现代区域性公共管理的主体是多元的，同时也是广泛的，既有国家政府部门，也有私域机构和第三组织，切实构建了现代区域性公共管理的新格局。
2.3 从运行机制的角度谈现代区域性公共管理的特点
从现代区域性公共管理的运行机制出发，现代区域性公共管理实现了多元、分散、上下互动的管理对象的有机整合，理顺了现代区域性公共管理中合作网络和交互重合的复杂关系。协商、洽谈、调解、谈判等方式方法是现代区域性公共管理的主要手段，现代区域性公共管理对区域内部以及与该区域有横向或是纵向交错关系的区域进行联合治理，这种联合治理的模式遵循了经济市场的内部原则以及可持续发展的科学观点，实现了公共利益的多元认同，加强了现代区域性公共管理多元主体的合作关系。
3. 推动区域性公共管理发展与崛起的策略方法
3.1 区域性公共管理的理念创新
区域性公共管理的理念创新需要在科学理论的指导下，开展区域性公共管理的实践工作，继承并革新先前区域性公共管理理念的精华，打破传统区域性公共管理理念的束缚，与现代管理理念接轨。在满足时展需求的条件下，实现共同合作管理机制的创新与发展，与此同时，还需加快改变区域性公共管理“集权式”的传统模式，明确区域性公共管理多元主体与多层客体之间的关系，加强主体与客体的现实联系，促成新形势下多元化的区域性公共管理模式，体现出区域性公共管理理念创新的优势。
3.2 区域性公共管理的法制建设
法制建设是现代区域性公共管理的重要内容，能够有效规范区域性公共管理制度和运行机制，使现代区域性公共管理始终走科学化、理性化的可持续发展道路。利用法律的严肃性和权威性明确区域性公共管理的责任践行范围和权力使用范围，加强区域间公共管理的新型合作关系，同时能够有效保障国家政府间的国际化合作。纵观区域性公共管理的发展历程，现代区域性公共管理的法律制度化树立了区域性公共管理主体的权威形象，保证了区域性公共合作管理的持续性。
关键词：辩证视角；艺术学院；公共管理
一、引言
本文将从一般与特殊的辩证关系下，来探讨艺术学院公共管理的合理化模式。之所以给出“辩证视角”这一前缀，意在于克服当前在艺术学院管理中所存在的不适现象。由于管理的本质是对人的管理，所以许多艺术学院的管理者在面对艺术学院的教师时，都感到管理上的不适感。笔者认为，这种感受的形成不能仅从优化管理手段上来下功夫，还需要从艺术学院教师的人格特点，以及组织生态环境下来寻找解决方案。从而，这就要求需要在辩证视角下来认识艺术学院公共管理的一般性和特殊性。破解当前管理困境的重点在于认识“特殊性”，而这种特殊性不但根源于艺术教学本身的规律性使然，还归因于艺术专业训练所给教师带来的心理特征和人格特质。基于以上所述，笔者将就文章主题展开讨论。
二、对辩证视角的内涵解构
结合上文所提出的一般与特殊的辩证关系，这里从以下三个方面来展开内涵解构：1.以通常的公共管理模式为主线。针对艺术学院的公共管理，仍然需要遵循目标管理，并在计划职能、组织职能、领导职能、控制职能的基础上来实施全院管理。从这一点出发，艺术学院公共管理仍需要以通常的管理模式为主线。2.以具体的公共管理技巧为推动。正如上文所指出的那样，艺术学院无论在教师的行为偏好，还是在整个的组织生态环境下，都与其它学院形成了显著的区分。而且，艺术学院所特有的小班课和导师制，更要求建立起与之相适应的公共管理模式。可见，这就需要以具体的管理技巧为推动。3.以一般与特殊的统一性为整体。辩证法的核心要义便是辩证统一，所以在对艺术学院开展公共管理时，也需要恰当实现管理的一般与特殊的辩证统一，这样才能在适应艺术学院内在要求的同时，又能服从所在高校的管理大局。
三、辩证视角下艺术学院公共管理的原则导向
具体而言，艺术学院公共管理的原则导向可归纳如下：1.制度化导向。在公共管理的一般原理中，十分强调制度化管理。但与西方高校所固有的制度化管理存在不同，这里的制度化还应与我国本土文化和艺术学院组织生态环境相结合，只有这样才能在管理中形成严肃但活泼的局面。我国本土文化之一的人际交往文化，极大的影响到艺术学院制度化管理的绩效，所以这是考察管理者管理能力大小的关键之处。2.人文化导向。这里不提“人性化”也不提“人本化”，而是以“人文化”为原则导向而提出，意在于适应艺术学院教师的心理特征和人格特质。文化化含有人性化和人本化的内涵，但更加突出对艺术文化氛围的营造。只有在强调了对艺术文化氛围的营造，才能在群体意识影响个体意识的作用下，塑造起教师良好的教育心态和职业情趣。3.动态化导向。辩证法内含有矛盾运动的要义，即矛盾运动是推动事物发展的驱动力。因此，在对艺术学院实施公共管理时，还应针对新情况、新问题的产生，而权变的调整管理措施，进而以求管理模式的高效性。
四、原则导向下的模式构建
根据以上所述并在原则导向下，公共管理模式可从以下三个方面来构建：1.抓住艺术学院公共管理中的主要矛盾。在辩证视角下来对艺术学院实施公共管理，首先就需要通过广泛调研来寻找导致越艺术学院运转的主要矛盾。笔者通过对所在艺术学院的调研发现，能否为青年教师创造更为良性的职业空间，以及是否为中青年教师提供更为便利的进修和交流机会，构成了影响使他们岗位忠诚度形成的主要矛盾。因此，在开展公共管理时便着力从本院制度设计上，破解了这些主要矛盾。2.问题导向下形成管理模式的辩证统一。为了防止特殊化不良趋势的形成，也为了确保服从高校整体管理大局的需要。在对艺术学院实施公共管理时，应以一般模式为主线，而在细节上突出“特殊”模式。结合笔者所在艺术学院正在开展的课程改革和师资建设工作，在推动该项工作开展上需要落实主体责任，并在经费预算上引入激励机制（一般模式）。面对不少教师的社会兼职问题，则以教育部有关文件精神为依据，并引导他们夯实校内教学工作（特殊模式）。3.有步骤的来提升艺术学院的人文涵养。作为艺术学院的管理者，首先自身应具备相应的艺术专业背景，至少作为行政中层应具有良好的艺术专业素养，这样才能在非权力性影响力下来感染教师和引导教师。在全院应塑造鼓励艺术争鸣和艺术形式创新的氛围，进而使教师能够将职业发展和社会价值体现融入到教学科研中来。最终，形成无为而治的公共管理效果。
五、结语
本文认为，破解当前管理困境的重点在于认识“特殊性”，而这种特殊性不但根源于艺术教学本身的规律性使然，还归因于艺术专业训练所给教师带来的心理特征和人格特质。
参考文献：
[1]陈琴.新公共管理理论视角下的高校管理模式探讨[J].山东农业工程学院学报,2017,34(4):150-151.
[2]闫爱华.文化产业视野下的美术史论人才培养模式改革——以广西艺术学院美术学专业为例[J].美术教育研究,2016(9):118-120.
[3]刘珊,张胶.新公共管理视角下的艺术类大学生就业问题探析[J].品牌月刊,2015(6).
内容摘要:新公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,从而提升政府绩效和公共服务品质、实现公共的福祉与公共利益。本文阐述了“新公共管理”的理论基础、基本特征、实践应用和现阶段的研究状况,以期其对我国公共管理模式提供参考。
关键词:公共管理 新公共管理 公共管理模式 启示
新公共管理的理论基础
自公共行政诞生以来的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。进入20世纪七八十年代,一场声势浩大的新公共管理改革运动,又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治-行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话,新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理的理论基础不同于传统公共行政,传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织理论,而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论,这里的经济学主要是指20世纪五六十年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论(包括交易费用理论、委托理论等)。
新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等,但它们都具有大体相同的特征。对于新公共管理的基本定位,学术界存在两大基本分歧,一种观点认为,新公共管理的出现具有库恩在科学革命中提出的“典范”或“范式”意义,是政府管理科学的革命性的变革。另一种观点则认为新公共管理只是“寻求政府良好治理的一种努力”,是多种管理的工具和方法的“交响乐”。
从实践上讲,“新公共管理”是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲,则是基于对传统公共行政模式的考虑,对行政与管理概念的再认识,对公共部门的抨击回应,对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视,以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线,以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨,以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。
新公共管理思想阐释
尽管与传统的公共行政模式相比,新公共管理适合于发达国家,但这是否同样适用于发展中国家却不得而知。我们不能想当然地认为始于西方发达国家的管理方式就必然适用于不同的环境。新公共管理可能与发达国家特定的文化背景相联系,那么与新公共管理兴起并占主导地位的发达国家相比,不发达国家在采用时就会受到限制。发展中国家的确也采用过传统的公共行政模式,因此也盛行严格的等级制度和所有熟悉的官僚制度。官员通过考试获得了终身雇佣。即使在最贫穷的国家,官僚制度也要维护那些地位显赫、薪水相对较高的精英集团的利益。
有人认为,新公共管理改革同样适用于发展中国家,这是因为传统的官僚制在许多国家都已失败。霍姆斯和尚德都主张,“我们应当更多地关注管理改革对发展中国家的意义。我们相信,基本原则对每一个国家都是适用的” 。另一方面,米诺格认为,“市场检测和内部市场等复杂的改革不可能在发达国家之外行之有效” 。然而,与把新公共管理排除在发展中国家之外相反,更为合理的方法是以务实的方式具体确定新公共管理在发展中国家运用的一系列前提条件。斯蒂格利兹主张一种新的发展日程,包括国家作用的变化,在这种变化中,政府和私营部门进行合作,促进政府建立市场。在一些领域,政府应当更多地进行市场调节。这就要求政府改善自身的工作绩效,通过尽可能地利用和促进竞争来广泛使用类似于市场的机制。任何国家在采用这些观点推进市场经济建设的时候,都应当有足够的基础条件以采用包括市场检验和履行合同在内的新公共管理。
我国公共管理模式概述
中国作为当前世界上最大的发展中国家,具备一切发展中国家的特征。公共管理作为一种新的政府管理理论,中国公共管理学者还没有一致的立场和观点,更没有形成一种被普遍接受的概念。虽然我国学者对公共管理的理解不一致,但是他们都认为公共管理应该具备以下特征:
第一,从研究对象和范围来看,公共管理的主体是多元的,包括政府部门和非政府组织(非营利组织)两大类;第二,公共管理实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变,由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效,使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题;第三,公共管理学是一门与政府部门和非政府组织的实践相结合的学科,它是在包括政府在内的公共部门改革的实践中产生,又反过来指导公共部门管理活动,并在这个过程中不断完善和发展,它比传统的行政学更具有现实性;第四,公共管理注重公平与效率的统一,公共利益与私人利益的统一;第五,公共管理学是多学科的综合,它充分吸收了政治学、社会学等当代各门学科的理论和方法,尤其是西方经济学理论和工商管理的方法,从而使公共管理学的知识框架更具合理性。
中国政府管理虽然在一定程度上吸收了当代公共管理理论成果,但是总的来说仍然是以传统的公共行政模式为主导。2008年进行的新一轮国务院机构改革目标是:实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变,实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变,建设人民满意的政府。这次机构改革的力度是前所未有的,也取得了积极的效果,但从基本目标和基本原则看,仍未突破公共行政的传统准则。
虽然东西方国家在政治、经济、文化和历史等方面均有很大的差异,西方发达国家政府管理改革与我国行政体制改革所处的社会发展背景不同,我们不能简单的照搬西方国家的经验,但这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训,使普遍的新公共管理思想与中国国情结合。这对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。
新公共管理对我国公共管理模式的启示
在当前这样一个特殊的社会时期,我们亟需一种全新的理论来拓宽我们的视角,作为我国公共管理改革的理论指南。新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物,又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势,因而新公共管理不失为一个全新的改革理论视角,对我国行政管理理论和实践具有借鉴和启示作用。
(一)引入竞争机制
新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系,将竞争机制引入政府公共服务领域使公共服务市场化,如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”,鼓励私人投资和经营公共服务行业,打破政府的垄断,提高了公共服务的效率和质量,同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况,严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此,可以借鉴西方的做法,在加强“产业管制”的同时,在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营,这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构,提高其经济效益和社会效益。例如,中国的航空运输市场就是如此,中国的航空产业仍属国有,只是在航空运输上引进竞争机制。外国航空公司可以进入中国的航空运输市场,便大大提高了服务质量,推动了中国航空运输业整体素质的提高。
(二)注重既定的法律规章制度
新公共管理注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效、注重提供优质服务的方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然,在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一套行政法规和人事法规,并保证这些法律法规的贯彻落实,实现行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必须看到,制度毕竟是手段,它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时,应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处,应始终以人民的根本利益为取向,始终贴近社会现实,贴近公众需求。
(三)合理借鉴科学的企业管理方法
现阶段我国的公共管理模式应继续完善官僚制行政方式的同时,合理借鉴私企的管理方法。根据我国的国情和公共行政管理实际发展水平来看,官僚制对于我国行政发展并未完全过时,我国在政府改革中,有必要努力完善适合我国国情的官僚制行政方式,但这并不排斥我们在政府改革中借鉴私企的管理方法。新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算、结果控制等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。企业管理特别是私营企业管理重视效率,重视产出,重视管理的科学性,重视市场需求和顾客的反馈,这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴和学习。
(四)强化政府管理职责
转变政府职能,推动政府改革,增强政府服务中的顾客意识。目前经过几次政府机构改革,我国的政府职能转变取得了一定的成效,但是,适应社会主义市场经济需要灵活、高效的政府管理模式还没有完全建立起来。一方面,政府管了许多管不了也管不好的事情;另一方面,本该由政府管理的职责却做得不够好。所以,我国转变政府职能的关键环节是:还权于企业、社会和公民,实行政企分开,政事分开,政府不以公共权力主体的身份介入私人关系领域。在我国政府实践中,应推行政务公开、政务超市、社会承诺制、电子政务等产品和服务,最大限度地追求零顾客成本。为了使这些以顾客为导向的改革措施落到实处,我国政府应积极建立一些适当的公共服务绩效评估标准和申诉处理标准,以便公众监督和更好地为公众服务。
(五)注重公共管理体制与政治体制的关联
新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点给我们的启发是,行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系,如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度,不能使政府保持一定的政治权威,那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里,政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。
总之,我国的公共管理模式应立足实际,科学合理学习借鉴。即使是同为发达资本主义国家的欧美各国,由于历史条件、文化传统等方面的不同,其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家,在借鉴他们的做法和经验时,更应立足国情,走“内生化发展的道路”,简单地照抄照搬,无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。
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关键词：新公共管理运动；乡镇事业单位改革；企业型政府
20世纪70年代以来，西方发达资本主义国家为了摆脱“福利国家”制度带来的困境，都实行了政府改造运动。虽然这一改革浪潮在各国的名称不同，但实质上都是将私营企业管理的一整套原理和技术运用于政府部门的公共管理。它对以往的传统公共行政模式采取了否定和批判的态度，要求建立与以往不同的公共行政模式和为社会公众服务的公共管理组织。虽然西方的新公共管理运动具有其独特的历史背景和文化条件，但是其独特的管理和服务理念对世界任何国家都具有一定的启发和借鉴意义。本文试图在对西方公共管理运动的理论基础和特征进行阐释的基础上，挖掘可供当前我国的乡镇事业单位改革借鉴的经验。
一、新公共管理运动的内涵及实质
“新公共管理”是一种国际性的思潮和运动,它起源于美国、英国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他西方国家。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。有如休斯（OHughes）在《公共行政与管理》一书中所说：“自从80年代中期以来,发达国家的公共部门管理已发生了转变,曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板（僵化）、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的（新）公共管理形式。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化,而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。”总体而言，新公共管理具有与传统的公共行政不同的理论基础和特征。
（一）新公共管理的理论基础
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治和行政二分论和韦伯的科层制理论为其理论支点的话，那么新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。
首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的行动都是为追求自身的利益，都希望以最小的成本获得最大利益）的假设中获得政府绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效益的依据；从成本―效益对比分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等。
其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就是为了追求利润，在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，人员具有较强的流动性，而不是一经录用，永久任职，等等。
总之，新公共管理从私营部门的管理方式出发认为，那些私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。这也奠定了新公共管理运动的独特内涵和改革走向。
（二）新公共管理的特征
新公共管理是个非常庞杂的概念，它既指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动，又指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，同时还指一种新的公共行政模式。其名称在西方各国也不尽相同，如在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在英国叫“管理主义”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。
1、以顾客为导向，引入私营部门的管理方法，建立企业型政府。新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的回应能力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站式”服务等，就是在这种新的政府―社会关系模式下所施行的一些具体措施。与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门的职能和规模不同，新公共管理主张对某些公营部门参与市场竞争，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门的某些服务。但是需要明确的是，许多新公共管理的拥护者和支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本——效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。
2、引入竞争机制，注重政府服务效率和质量。与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理重视政府活动的产出和效果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予公务人员以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的目标和总量控制，给基层公务人员在资源配置、人员安排等方面充分的自，以适应公众不断变化的需求。同时，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政法规、制度控制，实现严格的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效评价标准对目标完成情况进行测量和评估，由此达到经济、效率和效果等三大变量。在人事管理体制上，新公共管理重视对人力资源的管理和开发，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作成绩为依据的绩效工资制等等。
3、强调“政务”和“事务”的合作。在看待“政务”与“事务”的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官保持政治中立；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动关系。主张让文官参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治责任感，而不应将政策制定和具体管理职能截然分开。这样不仅可以使文官承担相应
的政治责任，而且可以挖掘文官在专业知识、信息、任期等方面的优势以提高政策制定和执行的效益。
二、对新公共管理运动的述评
西方的新公共管理运动对西方国家政府的公共行政产生了巨大影响。在西方官僚制政府的运行陷入困顿的情况下，它提出的一系列主张和革新作为人类的一种革新范式和实践模式，反映了人类社会在进入信息化时代和全球化时代后对各国政府管理的必然要求，其所展示的一些理念在很多方面实现了对传统公共行政的突破。
（一）适应了时展的要求
经济的市场化、全球化以及社会信息化，必然要求各国政府采取更加灵活高效的管理体制。与以往工业社会相适应的传统官僚制不应主导公共行政的指向，其科层制的管理方式、僵化的公共组织和绝对统一的公共服务的做法，都应该被纳入新公共管理的改革浪潮之中。这是时展的必然要求和趋势。
（二）积极探索了解决传统行政管理体制弊病的途径和方式
对传统的官僚体制所生成的财政开支、人员膨胀、机构臃肿、效率低下、士气不振等弊病，新公共管理运动采取的企业化、市场化、竞争制等措施在很大程度上缓解和解决了这些弊病。
（三）把当代政府改革和公共行政推向了一个新的阶段
1、它否定了传统行政所持有的政治和行政二分法，主张公务员参与政府政策的制定，认为这样更有利于实现良好的治理。
2、主张公共服务市场化，主张政府和企业在提供公共服务方面进行有效的竞争，确立了政府和市场的新型关系。
3、强调公共服务的顾客导向，提倡回应，将群众的满意度作为评价政府绩效的标准。
4、主张政府部门的领导者具有企业家的精神，以有效整合和利用各种资源，追求效益的最大化。
5、主张精简机构和人员，减少管理层级，以消除官僚制的繁杂。这些措施都是对传统行政管理理念和措施的颠覆，开辟了公共管理的新时代。
（四）存在着一系列的缺陷
1、片面追求政府的企业化管理原则，抹杀了公共部门与私营部门的本质区别。公共部门与私营部门的根本不同在于，政府部门追求公共利益最大化的公共性原则和私营部门以营利为目的的利润最大化原则。新公共管理过于强调公共部门企业化，必然导致公共管理部门对公共利益的逃避，造成对公共利益的侵蚀。政府的存在是为了维护公共利益的实现，“自由市场这支看不见的手，尽管它有不可怀疑的力量，但是他们不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持乐观进步态度的社会目标的实现”。在市场经济条件下，如从本质上混淆政府与企业等私营部门的区别，最终会从根本上丧失公共利益。因此，政府的管理可以借鉴私营部门的管理方法，但不能全盘套搬。
2、过于注重效率原则，容易导致政府忽略其所肩负的政治民主责任。追求效率是政府在公共管理过程中的重要环节，但公共管理的本质是以民主为基石，强调追求人民、自由平等权利、社会公正、公共利益和社会责任等多元价值，过于强调效率必然导致社会公正和长期公共利益的缺失。
三、新公共管理运动对我国乡镇事业单位改革的启示
新公共管理是当代西方社会行政改革的一个潮流，虽然它还存在如上的一些缺陷，但总体来说是现代政府改革的一个趋势和方向。尽管我国是一个初步建立起市场经济体制的国家，具体国情与西方国家存在一定程度的差别，公共管理的水平和行政改革所面临的问题与西方国家也有许多不同之处，但是西方国家新公共管理的一些思想和操作方案对我国各级政府的改革仍然具有启发和借鉴作用。
（一）明确乡镇事业单位的职能范围和权力边界
西方国家政府职能的大幅度扩张始于20世纪30年代中期，经过几十年的演变，政府规模急剧扩张，财政开支大副增长，最终在70年代形成严重的财政危机。这促使人们对以往政府的职能范围进行思考，反思以往政府无所不能、无所不包的行政方式进行反思。就我国的乡镇政府来说，也经历了一个职能不断调整和机构不断膨胀的过程，最终导致了近年来大规模的机构和人员精简。这种现象主要反映在乡镇事业单位机构和人员的增减方面，可以说乡镇事业单位改革是我国乡镇机构改革的重要环节。
就我国的乡镇事业单位改革来说，最重要的是明确其在特定历史阶段的职能和使命，根据宏观政治、经济、社会环境的要求确定其具体职能，依其承担的职能来进行机构和人员配置。具体要划清哪些基层事务是由政府直接管理的，哪些公共服务可以通过市场化和社会化手段来提供的。对于由政府承担的事务要设置相应的机构和人员，对于可以回归社会的公共事务要大胆放权。
（二）引入竞争机制，增强工作乡镇事业单位从业人员的工作积极性，提高基层公共服务的质量和效率
乡镇事业单位的活力来源于有效的竞争激励机制。乡镇事业单位的竞争来源于两个方面，即人才岗位的竞争和公共服务的竞争。长期以来，在人事方面，我国乡镇事业单位缺乏有效的竞争机制，人浮于事，导致乡镇事业单位职能的虚化；在基层公共服务方面，实行的是由乡镇事业单位独包独揽，缺乏有效的竞争，各种市场主体和公共组织被排除在公共服务提供主体之外。因此，提高我国乡镇事业单位的活力和服务水平，一方面要加强事业单位内部的人事制度改革，切实引入人事竞争制度，打破只进不出、只上不下的传统思想观念，形成能者上、庸者下的人才流动机制；另一方面，对于可以实行市场化和社会化方式供给的公共服务项目，要吸收社会力量参与竞争，形成事业单位和社会组织竞争的局面，以提高基层公共服务的质量和效益。
（三）推进基层公共事务管理改革
管理乡镇公共事务是乡镇事业单位的重要职能。推进基层乡镇公共事务管理体制改革是乡镇事业单位改革的重要内容。这需要在资金来源、资金监管、工作思路上等方面进行相应的改革。
1、加大对乡镇公共服务的投入。就西方国家来说，新公共管理有效施行的一个重要条件是国家财政对公共服务的有效保障。长期以来，在城乡二元体制下，我国政府对农村基层公共事务的投入较为薄弱。在以城带乡、工业反哺农业的新形势下，必须按照统筹城乡发展的要求，进一步加大对农村公共事业的投入，这既是加快农村发展的需要，也是促进城乡和谐发展的需要。
2、加强对基层公共财政制度进行改革，优化公共财政资金的投资渠道，增强对公共财政资金的监管力度，提高资金的使用效率。目前，一方面国家对农村基层公共事务投入的资金较少，亟需加大资金投入力度；另一方面，财政投入资金的使用效益极低，亟需优化财政资金的投入渠道和强化对投入资金的监管。
3、对一些公共服务项目，可以实行合同承包，吸纳社会力量和资金的参与。当前，一些地方对公共事业民营化进行了大胆的探索，但总体而言，这些改革设想还处于初始阶段，规模较小，相关制度还需要完善。对于可以实行外包的公共服务项目，可以实行合同承包，严格规定服务的数量和质量标准，一方面可以提高基层公共服务的质量和效益，另一方面可以吸纳社会力量的参与，实现公共服务主体的多元化，从而减轻政府的负担。通过相关的探索，形成制度化的措施来改善基层公共服务状况。
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关键词:共管理；管理学；社会管理论
内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。
这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去?械！N颐?nbsp;应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求?形枷颍?nbsp;税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
关键词：公共事业 管理 意义
一、引言
在我国，随着公共部门目标责任制的推行，公共部门绩效评估问题也开始引起了理论界和实践界的注意。而对绩效评估的普遍关注是在20世纪90年代中期之后。10年来，我国进行了公共部门绩效评估初步的实践探索，这种实践有各种表现形式。中国行政管理学会联合课题组将目前我国的绩效评估实践探索分为如下三种类型或形式，即以目标责任制、效能检查、行风评议等为代表的普遍型的政府机关绩效评估；以卫生部、教育部等对各自所属企事业单位进行的组织绩效的定期评估为代表的转向绩效评估；以珠海市“万人评政府”、深圳市“企业评政府”等为代表的转向绩效评估。我国公共部门绩效评估的发展还处于起步阶段，所以应立足于国情，逐步推进我国公共部门的绩效评估事业。
公共部门绩效管理既是公共管理学的一个新分支，又是当代公共管理部门的一种新实践。在西方，随着“新公共管理”改革的兴起，绩效评估以及绩效管理在公共部门尤其是政府管理中得到广泛的运用。在我国，随着政府机关效能建设的展开，作为改进公共部门尤其使政府管理的一种有效工具，绩效管理以及绩效评估越来越受到了人们的重视，并逐步在我国政府管理中得到应用和推广。加强和完善公共部门绩效评估，无意识提高公共部门管理水平和一个有效的途径。因此，了解公共部门绩效管理的基本原理，推进我国公共部门绩效管理的实践发展，其意义重大。
二、当前公共部门绩效管理的现状
我国公共部门绩效管理在理论和实践上取得了一定的成绩，但是由于中国公共部门实行绩效管理起步较晚，缺乏实践经验，尤其是公共部门绩效管理体制的实施还处于萌芽期，因此，中国公共部门绩效管理还存在着很多的不足和问题：
相关的理论研究和实践不足。公共部门的产出往往难以量化，成本缺乏可比性，因此评估标准的制定比较困难。对于绩效管理理论的研究，要求研究者有多学科的知识背景，如管理学、统计学、经济学、行政学、法学等，对研究人才的要求很高。公共部门绩效管理还会受到政治、经济、历史、文化等多种因素的制约，特别是受到我国的国情、体制和传统行政作风的影响，研究难、见效慢，加上我国开展公共部门绩效管理起步较晚，现在基本上还处于初级阶段，相关的理论研究与实践不足。
缺乏绩效管理的制度基础。在绩效管理的制度基础方面，政府的职能配置、组织结构和运行机制等，仍停留在原有行政模式的基础之上，绩效管理的效用难以有效发挥。当代西方国家公共管理中所蕴涵的分权化管理、责任机制、结果为本、顾客导向等理念及其方法，为公共部门绩效管理和评估提供了有效应用的制度基础。从我国政府机构改革的进程看，这些先进管理理念仍有待于行政改革的进一步深化而予以逐步建立和完善。
绩效指标设定过程中分析不够。绩效管理是一项技术含量较高的工作。需要运用专业知识进行深度系统地分析，随意地设置指标会带来一系列的问题。从我国公共部门绩效管理实践来看。下列现象值得我们深思：一是指标设定过程缺乏环境变量的思考。环境不是一成不变的，由于环境因素的彰响，可能导致无法控制绩效结果，因此在对行政部门、行政领导者的绩效进行评价时，对环境变量的思考是不可或缺的。二是指标设定过程忽略指标内在本质的探究。绩效指标选择过程中，不能单看指标的表象，还要分析指标的内在本质，探究其反映的内在信息是什么，只有这样，指标所反映的信息才会真实可靠。三是绩效指标“年度递增”值得思考。具有一定挑战性的绩效指标能产生内在激励作用。但是目标实现难度的频繁提高，反而会适得其反，挫伤下级的工作积极性。现实当中，许多地方政府对职能部门的绩效指标是年度递增的。这种递增压力可能使职能部门产生畏难情绪，并有可能采取消极应对措施。
三、公共部门绩效评估的意义
公共部门绩效评估作为政府再造的重要内容和根本性措施在政府公共管理实践中的广泛运用，开创了当代公共部门吸收、借鉴私营部门管理方法与经验的先例，为政府改革实践和公共管理理论研究提供了新的视野，并在相当程度上带来了西方国家政府管理效率的提高和管理能力的增强，各种社会危机和矛盾得到了相对缓和。公共部门绩效评估的重要理论意义和实践意义主要表现为；
绩效评估是公共管理的必要手段。对公共项目实施的实际状况进行了解、考察，分析实际效果与预期目标的偏离程度，进行绩效评估，总结公共政策、项目实施的经验教训，反馈给有关公共部门，以便对公共管理项目作出调整、修正，弥补公共管理管理项目的缺陷，为未来的公共决策及实施积累经验，完善和提高公共管理水平。
绩效评估是提高公共管理部门绩效的动力机制。作为技术层面的绩效评估本身不是目的，它只是为获得更高的业绩水平而是用的手段，是有效提高政府绩效的动力工具。首先，绩效评估有助于实现和落实政府的责任；其次，绩效评估有助于提高服务供给的质量和效率；最后，绩效评估有助于改进政府公共部门与社会公众之间的关系。
绩效评估有利于政府信誉和形象的提高。一方面，绩效评估不但可以用于证明政府开支的合理性，而且通过评估可向公众展示政府业绩和政府部门绩效所作的不懈努力，有助于政府合法性和合理性的巩固强化。另一方面，具有影响力的绩效评估结果对政府公共部门来说起着重大的监督作用，能够为政策制定者、政府公共部门及其全体职员改进绩效提供有价值的信息和反馈，也为社会公众对不同的政府部门及其所提供的服务进行选择提供了依据提供了参考系数。
参考文献
【1】陈昌文主编，《公共部门人力资源开发与管理》，四川人民出版社，2010
【2】郑玮华.公共部门人力资源开发途径及其评价，工业大学，2006年版
[关键词]公共管理类专业 专业建设 专业目录修订
[中图分类号] G642 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3437（2013）24-0009-03
教育部已正式颁布实施了《普通高等学校本科专业目录（2012年）》，提高人才培养质量，促进高等教育与经济社会紧密结合，适应经济社会发展的需要是本次高等学校本科专业目录修订工作的指导思想。因此，公共管理类专业需要根据新修订的目录和专业介绍，坚持以社会需求为导向，优化专业设置和课程结构，培养出适合社会需要的公共管理类人才。
一、公共管理类专业目录修订的内容
《普通高等学校本科专业目录（2012年）》分设12个门类，专业类由原来的73个增加到92个，专业由原来的635种调减到506种，新目录分为基本专业和特色专业两大部分，其中基本专业352种，特色专业154种。[1]公共管理类专业属于管理学学科门类，修订后的公共管理类专业包括公共事业管理、行政管理、劳动与社会保障、土地资源管理和城市管理等5种基本专业和海关管理、交通管理、海事管理、公共关系学等4种特色专业，其中海关管理专业为国家控制布点专业。
在《普通高等学校本科专业目录（1998年）》中，公共管理类专业包括公共事业管理、行政管理、劳动与社会保障、土地资源管理4种基本专业，公共关系学、公共政策学、城市管理和公共管理专业均为经教育部批准同意设置的目录外专业。在本次专业目录修订中，目录外专业中的公共管理专业和公共政策学专业被取消，新设城市管理专业为基本专业，公共关系专业为特色专业。从修订的结果来看，公共管理类专业不减反增，基本专业由4种增加到5种。新一轮本科专业目录修订工作旨在促进我国高校本科专业设置布局的合理化，必将对公共管理类专业的发展起到明显的引导和调节作用。
二、公共管理类专业建设面临的挑战
（一）专业同质化现象较为严重
在不同层次和不同类型的高等院校中，公共管理类专业重复设置专业的现象较为严重。据统计，到2009年，我国开设行政管理专业的高校已达321所，开设公共事业管理专业的高校已达472所，开设劳动与社会保障专业的高校已达143所，开设土地资源管理专业的高校已达82所。[2]
在培养目标、课程设置及教学模式上，公共管理类各专业同样表现出了趋同现象。表1为《普通高等学校本科专业目录和专业介绍》（2012）中对公共事业管理与行政管理专业的介绍，从中不难看出这两个专业之间存在同质化现象。
表1 公共事业管理与行政管理专业比较[1]
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（二）毕业生就业竞争力不足
一般来说，公共管理类专业毕业生的就业去向大体上可分为三类：一是攻读硕士研究生，二是报考公务员，三是到企业就业。就攻读硕士研究生而言，出于研究生毕业后就业的考虑，公共管理类毕业生大都选择跨专业报考，通过激烈的笔试竞争，最终能够参加复试，进而考上研究生的更是凤毛麟角。理论上说，公共管理类毕业生重要的就业渠道就是报考公务员或应聘事业单位。但由于公务员招考实行“凡进必考”， 事业单位对新录用人员实行公开招聘，在日益激烈的竞争中，公共管理类专业毕业生没有丝毫的优势可言。2009-2013年间公共管理类毕业生可报职位数与招考人数统计如表2所示，从中可以看出比例较低。表3为2009-2013年间公共管理类各专业可报职位数与可招考人数统计，除行政管理专业外，其余各专业可报职位数与可招考人数均较低。需要说明的是，报考职位和招考人数的专业为管理类、文科以及不限的专业不在该统计范围之内。
表2 2009-2013年间招考公共管理类专业的职位数与招考人数统计
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表3 2009-2013年间公共管理类各专业可报职位数与可招考人数统计
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公共管理类专业毕业生到企业就业是无奈的选择，与工商管理类专业毕业生相比，就业竞争力严重不足，所从事的也只是一些技术含量较低、专业可替代性较强的工作，例如人事、前台等。
（三）专业社会认知度普遍不高
公共管理类专业社会认知度普遍不高被认为是造成公共管理类专业毕业生就业困难的主要原因之一。以城市管理专业为例，该专业原是教育部专业目录外增设专业，现修订为公共管理类五个基本专业之一。不少学校都打算新增该专业，或将其他专业调整为城市管理专业。理论上说，随着我国城镇化的不断推进，为应对城市问题所带来的挑战，确实需要大批城市发展规划和管理方面的人才。
从2001年开始，先后经教育部批准（或备案），包括云南大学、北京大学、苏州大学等在内的20所普通高等学校设置了城市管理专业。从云南大学已毕业的三届城市管理专业学生的去向来看，10% 的学生考研继续深造，25%的学生考上地州公务员，而另外60% 多的学生则只能选择从事与专业不相关的企业工作，甚至有人长期待业。[3]
培养城市管理方面的专门人才是城市管理专业的培养目标，然而，城市管理部门却并不招收城市管理专业的毕业生。从表2可以看出，除2011年度外，中央机关及其直属机构考试录用公务员招考简章中明确需要城市管理专业的职位数为零。该专业的毕业生只能报考文科专业、管理类专业、公共管理类专业或不限专业的职位，这样一来，最终能够考上公务员的城市管理专业毕业生比例一定很低。政府部门、事业单位不知道甚至不认可城市管理专业被认为是造成城市管理部门不招收城市管理专业学生的怪现象的主要原因。随着城市管理专业从目录外增设专业修订为基本专业，社会对该专业的认知度是否会得到提高仍不得而知，但当初为了配合我国事业单位体制改革，借鉴西方国家经验而设立的公共事业管理专业，如今在就业方面所面临的尴尬地位，不得不引起我们的深思。
三、提高公共管理类专业建设水平的对策
（一）控制公共管理类专业本科生的招生规模
近年来，公共管理类专业的招生规模不断扩大，究其原因，大都是出于降低办学成本和扩张的考虑。以公共事业管理专业为例，该专业是由教育部在1998年普通高等学校专业目录中正式设立。1999年，东北大学和云南大学开始招收公共事业管理专业本科生，截至目前，全国已有400多所院校开设了公共事业管理专业。然而，公共事业管理专业人才的“出口”问题一直没有得当解决。
面对公共管理类专业毕业生的就业困境，部分学者表现出了担忧。教育部高等学校公共管理类学科专业教学指导委员会主任委员娄成武认为，在现有发展规模的基础上，不应再扩大专业规模建设，要根据市场需求、根据教育发展规律办学，保持教育的协调发展，尽量不要造成专业规模的失衡，以致产生就业及社会稳定问题，给公共管理学科的发展带来负面作用。[2]中国人民大学公共管理学院的董克用认为，我国在今后公共管理教育的发展中，不宜再增加本科生培养的数量，特别是那些研究型的大学，更应当有意识地控制公共管理本科生的培养数量，以培养研究生特别是硕士研究生为主。[4]
根据国家中长期教育发展规划，高等教育应当从数量增长转变到教育质量的提高，所以适当控制招生规模是一个总的趋势。控制公共管理类专业本科生招生规模，不仅可以缓解公共管理类专业毕业生的就业压力，而且可以更好地提高人才培养质量。
（二）以社会需求为导向，优化专业结构
专业设置是为了满足社会对不同领域和岗位的专门人才的需要，公共管理类专业的设置自然要把目标定位在社会对该类人才的需求上。目前，高等教育已进入大众化阶段，在大学培养的专业人才总体上供大于求的形势下，人才市场对大学专业设置和调整的导向作用更加明显。因此，以社会需求为导向，优化专业结构已是大势所趋。
高校和教育主管部门在优化高校专业结构、提高人才培养质量方面扮演着十分重要的角色。教育主管部门主要是从宏观上调整高校的专业招生结构，促进高校专业教育更加符合经济社会发展需要。例如，教育部启动的新一轮本科专业目录修订工作必将对其后的高校专业设置数量产生明显的调节作用。一些地方教育主管部门已经开始对部分本科专业实施预警，实施预警的专业一般都是高校中重复设置多，连续多年招生第一志愿录取率低，调剂和征求志愿录取率高，且毕业生签约率和就业率低的专业。上海市教委已将18个本科专业列入2012年度预警专业名单；15个本科专业列入2013年度预警专业名单。与此同时，减少预警专业的招生总量，本年度原则上不再接受高校备案增设预警专业的申请。在2012年度18个预警专业中，就包括了公共管理类专业中的公共事业管理专业和劳动与社会保障专业；2013年度15个预警专业中，管理学类专业占三分之一，公共管理类专业包括行政管理和公共事业管理专业。
根据《普通高等学校专业设置管理规定》的要求，被列入《普通高等学校本科专业目录》的新专业设置和调整专业（国家控制布点专业除外）实行备案制度。未列入的新专业则需要报教育部审批，批准设置的新专业列为特设专业。就公共管理类专业而言，如果拟将公共事业管理专业调整为城市管理专业，按照备案程序办理，被调整的公共事业管理专业按撤销专业处理；而如果拟设置电子政务专业则需要教育部审批，获得批准后，电子政务专业列为特设专业。
（三）突出专业特色，优化课程结构
在专业确定的情况下，公共管理类专业可根据人才市场需求的变化，加强专业内涵建设，通过调整专业课程和专业方向，增强专业人才培养的社会适应性，使公共管理类专业教育能够适应经济社会发展的需要。
首先，需要合理设置通识教育课程、学科基础课程和专业课程之间的比例，必修课与选修课之间的比例，理论课程与实践课程之间的比例。针对公共管理类专业理论课程多、实践课程少，必修课程多、选修课程少的特点，为了增强学生的实践技能和就业竞争力，培养创新型人才，在保证专业课课时量的同时，需要增加选修课的课时量，加大实践性课程的比例。
其次，增设反映专业特色的核心课程。核心课程对于提高教育教学质量意义重大，核心课程的学习有助于学生掌握本专业的核心知识体系。《普通高等学校本科专业目录和专业介绍》（2012年）已列出公共管理类专业的核心课程，每个专业均设有8-10门核心课程。公共管理类专业需要结合市场需求和学校自身的优势，选择一个或两个方向，增设部分针对性强、能够满足市场需要的专业课程，适时更新课程内容，但不能面面俱到，其他方向的专业课程在选修课中开设，以满足不同学生的学习兴趣，扩大学生的知识面。
再次，理顺各门课程之间的逻辑关系。以公共事业管理专业为例，管理学原理、公共管理学和公共事业管理概论等均为该专业的主要课程，如果去掉其中任何一门课程，则整个课程体系就显得不够完整。如果全部开设，必然会造成部分内容重复。如果管理学原理侧重于理论知识的传授，内容以管理的职能为主线；公共管理学从管理的主体、客体、过程和手段等来展开；公共事业管理概论侧重于管理理论在实践中的应用；这样一来，三门课之间的逻辑关系便理顺了。
最后，强化实践教学环节。针对公共管理类专业缺少实践环节或者实践环节不足，学生实践能力培养不足的问题，要强化实践教学环节，加快包括电子政务实验室在内的相关实验室和实习基地的建设，培养应用型人才。针对公共管理类专业实验教学的特点，应逐步降低验证性实验在实验教学中所占的比例，增加设计性和研究性实验的比重，使实验内容更具挑战性。与此同时，加大实验室开放力度，提高实验设备的利用率，实现优质实验资源共享。
[ 参 考 文 献 ]
[1] 中华人民共和国教育部高等教育司.普通高等学校本科专业目录和专业介绍（2012）[M].北京：高等教育出版社，2012.
[2] 娄成武.我国当前公共管理学科发展的若干问题探讨[J].中国大学教学，2010，（5）：4-6.
关键词：公共管理；人才培养；通识教育
中图分类号：G642
文献标识码：A
文章编号：1672—0717（2012）05—0053—05
收稿日期：2012—07—16
项目基金：湖南省教改课题“基于社会发展需求的公共管理人才关键能力培养研究”（湘教通[2012]401号）。
作者简介：郑石明（1967—），男，管理学博士，中南大学公共管理学院讲师，主要从事公共治理研究。
随着我国改革开放的深入以及市场经济的发展，尤其是加入WTO后，因受相关贸易规则的限制，需放开国内市场，减少政府行政干预，这不仅是对传统行政科层体制的动摇，也是对政府行政职能转变的重大考验。“21世纪培养的人才不仅仅是出类拔萃的专业人才，更应是具有组织能力和领导能力的复合型人才，是会‘将兵’的‘帅才’。只有这样才能发挥大学生在各行各业的骨干带头作用，发挥其专业知识、专业技能的辐射作用，推动社会的进步和发展”[1]。为培养适应社会需求的人才以及为适应后WTO时代公共管理范式的改变，公共管理专业在理念、结构、方法上需大幅度转变，探索新的人才培养路径。
一、社会发展对现有公共管理专业人才培养的挑战
现代社会是高度市场化、高度民主化、高度开放和高度技术化的社会，也是结构复杂、变化迅速、高度分化与日趋多元化的社会。这一社会特质给公共管理实务带来了诸多影响，公共管理问题不断增多且呈现出复杂化趋势，对公共管理人才的能力提出了更高的要求，也给公共管理工作者带来了前所未有的挑战。但目前公共管理专业特色并不明显，加之在人才培养过程中对于公共管理人才的公共伦理和综合素质培养的不重视，导致了政府部门对从公共管理专业毕业的人才缺乏实际需求。
挑战一：专业特色不明显
美国在1973年就有101所院校开设了公共行政或管理类课程，课程内容有为适应联邦政府而设置的，也有为适应地方政府而设置的，内容各有其特点[2]。而在国内各大高校中，本科教育中的基本原理类课程占总课程的比例就高达50—60%，显然这个比例过大，而培养学生行政能力和技术方法的课程却不到20%。这就造成了公共管理人才的专业特色不明显，也导致许多政府部门对学校开设课程的实用性、人才的能力与品质的培养产生不满，对公共管理专业人才工作的满意度也在下降。以上数据表明，高校公共管理专业人才所学知识专业性欠缺，不足以担当社会管理重任。借用迈克尔·波特的“壁垒”分析框架，公共管理类专业学生的生存现状正处于“进入壁垒很低而退出壁垒较高”的尴尬境地，很难显示出该专业的核心竞争力。
挑战二：公共伦理缺乏
公共管理的本质在利益分配，在我国即是为社会大众提供服务，满足群众发展利益需求，因而要求公共管理专业人才具有公仆意识、服务意识和群众意识。但从目前来看，高校公共管理人才的培养在这方面“功课”不足，尤其在公共伦理服务意识方面极为欠缺。学生在校期间很少有机会深入社会，了解大众需求，甚至对国家大事、社会热点问题漠不关心。由于道德素质和职业素质的缺失，使得公共管理人才难以在工作中体现亲民、爱民和善民的服务行为。
挑战三：综合素质较低
受国外新公共管理运动的兴起等各种因素影响，各群体对国内政府以及非政府企业的管理服务能力提出了更高的要求，需要大批能够处理复杂公共事务的人才，并且“一国一地区的经济发展，在很大程度上取决于劳动者的整体素质，而不是劳动者的专门知识”[3]。而目前公共管理专业人才培养体系滞后，培养目标不明确，人才综合能力的培养远远没有达到社会的需求。加之公共管理专业专而不精，造成公共管理人才在面对复杂公共事务问题时，缺乏适应能力和创新能力，特别是在处理突发公共危机时，由于缺乏丰富的知识储备和经验积累，不能寻求有效的解决方法，反而使问题严重并恶化。
挑战四：专业人才供需错位
调查显示，在政府最急缺的人才中，需求比重较大的为计算机、法律和经济管理等专业人才，而对公共管理类人才的需求比例极小，且替代性强，公共管理专业人才供需错位现象明显。此外，在现行教育体制下，越来越多的学生被贴上了“标准化喂养”的标签，甚至有些人认为，高学历和高能力成了反比关系，思维单一、视角狭隘成为了人才成长的瓶颈，大学毕业生毫无个性可言[4]。因此，社会对公共管理专业人才的接受程度很低，认为他们缺乏实际知识和操作技能，成了什么都可以做，又什么都不精的“万金油”，而各用人单位需要的是有专业技术的人才，此种偏差造成公共管理专业学生就业难的现象非常突出。
二、社会发展对公共管理专业人才的需 求与培养目标设计
21世纪我国公共事业的改革与发展离不开具有一定管理意识、较强管理能力的专业人才。在社会发展的今天，社会所需要的人才是有能力、视野和经历的人才，高校不仅要培养专业技能突出的人才，更要培养知、情、意、行兼备的复合型高素质人才。特别是信息时代形势瞬息万变，只有具备高超的学习能力、创新能力、应用能力和适应能力，才能抓住机遇，准确、及时做出决策。
【关键词】高等教育改革教育市场化新公共管理理论
【中图分类号】G649.2【文献标识码】A【文章编号】1006－9682（2010）11－0032－02
一、目前高等教育存在的主要矛盾和问题
我国高等教育已进入快速发展时期。同时，高等教育内部和外部的各种矛盾也不断地暴露和激化。目前我国的高等教育主要存在以下问题：
1．高等教育体制僵化
传统的公共教育体制尽管解决了教育的普及与发展问题，但这种教育体制形成了一套严格的规范要求，这些僵化的规范要求被强加于公立学校，使公立学校成为结构臃肿、效率低下的机构，形成了大学管理集权化、机构衙门化和职员官僚化等一系列问题。公共教育中的科层体制还使学校机构往往背离它的初始目标，漠视学生及其家长的需求，导致教育质量低下。可以说，缺乏效率和质量低下被认为是公共教育体制的两个最重大的缺陷。［注1］官本位的人事任用制度导向及其带来的官本位意识已经形成一种文化意识和价值取向而蔓延于高校。
2．学校缺乏办学自
在科层组织模式下，控制学校运作的基础主要建立在非个人因素的“学校规则”或“学校政策”的力量上，其最根本的特征是将学校内部等级权力的行使制度化。这样的科层化管理存在很多问题，主要表现为：由于权力过于向行政管理偏移，势必削弱了学术权力的发挥。学术主要组成人员――教授在决策中的权威作用受到忽略；基层的自受到限制，因而抑制了基层活力及创造性的发挥。“所有的学校都是科层制的，通过规章制度管理成员的行为。其结构是等级性的，而且有与各种角色相一致的正式的和非正式的行为规范。科层制的学校机构有一个缺点，即官僚制及其生存变成了它们自身的目的，而学校的目标却成了次要的东西”。［注2］
3．资源配置仍是政府主导
现在高等教育的资源配置主要还是计划手段，这种配置不能及时准确地反映社会、经济、市场和个人的需求。第一，条块分割，部门分割，资源不能合理配置和流动。第二，人为划定重点大学、重点学科，把有限的资源向少数重点大学、重点学科倾斜，这必将对大多数高等学校造成多方面的损害。名牌大学是在市场竞争中产生的，而不是政府培养出来的，往往是政府越培养，大学功能越退化。第三，排斥市场，拒绝社会力量和民间资本介入，政府独揽公共教育的投资、经营和管理权。［注3］
二、新公共管理的基本内涵及其视角下的高等教育产品属性
新公共管理是20世纪80年代以来兴起于英国、美国、新西兰等西方国家的一种新的理论思潮，也是近年来深刻影响其他发达国家和发展中国家行政革新的主导性思想之一。在宽泛的意义上，它既指一种试图取代传统公共行政学的政府治理理论，又指一种不同于传统官僚制的新型公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域进行的政府改革运动。新公共管理主义侧重于把经济学原理和私营部门管理的方法与精神引入到公共管理之中，提出了顾客导向、绩效管理、分权原则、公共责任等一系列重要的管理理念，从而把公共管理的范畴延伸到了政府之外。新公共管理的一个主特征是“要将市场机制引入公共服务组织的运作中来，即实行公共服务的市场化”［注4］新公共管理主义将公共产品区分为两种，一种是核心公共产品，这是只能由政府提供和政府生产的基本公共服务，如国防、外交、国家机关管理、警察、国家安全和社会保障等等；另一种是准公共产品，也叫混合公共产品，是指公共性与兼备，介于公共产品与私人产品之间的产品，这是可以由私人部门与非政府组织参与提供的半公共服务，如市政基础设施、公共服务行业等等。从这个概念出发，教育产品就是那种介于私人产品和核心公共产品之间的混合公共产品。受新公共管理主义的影响，面对日益增加的高等教育需求，国家已无力也不必继续垄断高等教育市场。在高等教育领域引入市场机制，赋予大学更大的自，而国家更多的只担当监督作用，这样才能增加高等教育系统的效率、效能和效益。
三、新公共管理理论视角下的高等教育市场化改革
新公共管理在西方国家日趋流行，它的一系列创新成果对世界高等教育产生了深远的影响，也越来越多地影响到许多发展中国家，美国、西欧、日本等发达国家的高等教育不但发展速度快，而且质量高，其中一个主要原因就是不断地用市场手段去改革高等教育体制，市场化不断地渗入高等教育各个环节和层面，使美、欧、日等国家和地区的高等教育成为市场主导型的高等教育，这些改革为我国高等教育市场化改革所借鉴。
1．改革高等教育管理体制
高等教育管理体制应该实行教育分权，就是将市场机制引人公共教育领域，传统的官僚体制已被一种以市场为基础的模式所取代，官僚制组织已不再是政府提供教育产品或服务的惟一方式，政府可以通过补贴、管制和合同的形式进行间接运作，而不一定是直接的提供者。一言以蔽之，市场机制在公共教育领域的引入是以官僚体制的失效作为前提的，依靠市场提供服务是人们所寻求的替代官僚制的主要手段。［注5］在新的市场制度基础上加强高等学校自治并打破科层制的束缚，政府各级行政机构对高等学校的管理应从传统的直接办学转化为间接调控，建立一种以“高等学校自和家长、学生的选择权，而不是以直接的民主管理为中心的”公共教育体系。美国的做法值得借鉴，政府教育改革的目的直指公共教育机构的教学质量，其主要措施是将市场的自由竞争机制引入高校，推行“教育的市场化重构”。［注1］把财政调拨、人员调配和政策制定等权力下放到各个教育机构，强调教育的供给者和需求者双方在教育领域中的责任与权利，尤其是强化了受教育者在教育市场中拥有最大机会的选择权。
2．增强高等学校办学自
新公共管理主义主张政府用授权或分权的方法，将社会服务和管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元，实现其自我服务与管理。所以对高校来说，政府要放权、授权，由“官僚”转变为“管理者”。因此，为了建立和培植能有效适应市场的学校，必须实行分权制，将权力下放到学校层面上。大学作为独立法人和办学主体应依法享有的人事、财务、学术、规划等方面的自，未能全面落实。在分权方面，最有创意的政策思路就是校本管理和教师赋权（empowerment），即通过向学校乃至教师的放权为低效率的学校教育创设比原先更优良的环境。［注6］政府必须把以下几个方面的权力和职能彻底交给学校：第一，专业设置权。应当允许高校自主设置专业，尤其是在接受政府宏观结构性调控任务的情况下，能根据社会、人才市场的实际需要自主设置适销对路的专业，增强高等学校服务社会的功能。第二，自主招生权。应当允许高校根据专业实际，自主决定招生办法，自主确定录取标准，自主组织招生考试并录取学生。第三，人事权。应当允许高等学校依据德才兼备的标准，自主选聘领导干部，自主聘用教职工，自主评聘教师的专业技术职务。第四，薪酬分配权。应当允许高等学校根据自己的办学地位、办学质量和经费收入状况，酌情自主确定薪酬的标准和分配办法，政策上不强求一律。［注7］在市场经济体制下，高校的活动必然受到市场经济的影响和支配，高等教育要实现市场化，扩大高校办学自是必然要求。
3．高等教育资源以市场配置为主，国家监督、协调为辅。
新公共管理认为与政府部门相比，市场具有更强的优势，能够纠正政府的种种偏差，给社会、企业和公民带来更多的自由和活力，为更好的利用社会资源提供了一个更优的选择。因此在政府管理和公共服务中引入市场、准市场等激励机制来提高公共服务供给的效率和品质。官僚机构垄断公共服务生产的传统模式无疑以巨大的交易成本为代价，无法实现资源的最优配置，因此应运用市场检验或签约外包将公共服务转由非官僚机构承担，降低交易成本。但是，利用官僚机构提供公共服务和利用市场都存在交易成本，问题的关键在于如何确定政府与市场两者的合理边界，使总交易成本达到最小。在官僚机构垄断公共服务的情况下，引入市场机制是合理的选择，但同时亦应注意到运用市场机制也需付出交易成本。对学校自身来说，今后也必须在市场与计划之间做出恰当的选择。通过充分发挥市场和计划两种手段各自的优势，以市场配置为主，国家监督、协调为辅， 相互弥补各自的不足来促进高等教育的改革。［注8］
四、结 论
随着经济全球化、教育国际化的深化与发展，西方新公共管理运动的理论和实践对我国高等教育的改革有很强的借鉴意义，因此深化教育行政体制和机制改革，探索建立与国际接轨的、适应社会主义市场经济发展的教育行政体制和教育管理模式，提高教育行政水平和教育行政效率，是推动中国高等教育改革的现实选择。“新公共管理的成功与否取决于它与大学文化和制度的结合程度”。［注9］“新公共管理只有在兼顾效率与公平、规范与创新、责任性与自主性等的基础上，在一个更广大的范围内进行系统整合，才能更有效地解决公共管理领域的问题。”［注10］因此充分研究与了解我国高等教育的特点与发展规律，把握当前我国高等教育市场化的特征与趋势，是践行新公共管理思想指导作用必由之路。
注 释
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5 许 杰.教育分权：公共教育体制范式的转变［J］.教育研究，2004（2）：13
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参考文献
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所谓新型公共管理人才体验式教学，是指学校和教师在教学过程中，通过创设一定的现实或虚拟的情境形式，让学生在既定的流程中对公共事务中的实际问题进行思考和研讨，从而提高学生成为“公共人”所应具备的思维和能力的一种实践教学形式。这一教学形式着重于情境的设置、过程的引导、平等的参与、多元的互动，旨在将学生置于欢愉的学习体验中提升“为人民服务”的本领。与传统公共管理教学模式相比，新型公共管理人才体验式教学具有更加明显的优势，它不仅要“教师说”，也要“教师导”；不仅要“学生听”，也要“学生说”；不仅要教会学生“是什么”，也要教会学生“怎么做”。总之，它是一种全新教学理念的衍生物，具有与其他教学形式所不一样的表征。
（一）一种教学内容以实用性为导向的教学形式
教学形式的变革依赖于教学内容的变化，美国学者J•R•安德森在他的“思维适应性控制理论”[1]中提出把知识分为两类：即陈述性知识和程序性知识。受计划经济和苏式教育的影响，我国的教育重在向学生阐述“是什么”和“为什么”的理论性知识，其相应的教学模式即是“教师讲，学生听”的线性模式。伴随经济体制转型，“高分低能”的人才已无法适应现实需要，现代教育应重在让学生习得“怎么办”的实用性知识。就公共管理教育而言，不仅要教会学生公共管理的基本概念、命题、原理、法则和理论，也要教会学生在某种规则和程序下实际操作的技能。显然，体验式教学满足了这一变化的意旨，合理弥补了传统教学模式的固有缺陷，培养了公共管理人才在复杂环境下处置公共事务问题的实际能力。
（二）一种教学过程以互动性为导向的教学形式
新型公共管理人才体验式教学的教学过程是多元互动为导向的。上世纪60年代以来，我国教育教学一直沿用着“灌输主义”的填鸭式教学方法，整个教学过程强调以教师为中心，而忽略了学生的主体性地位，课堂成了教师唱“独角戏”，学生被动听戏的舞台。新型公共管理人才体验式教学有效改变了“单向灌输”的模式弊端，将师生置于平等“相长”的主体地位，调动教师、学生及其他角色主体的多方积极性，形成“多元互动”的活跃课堂。
（三）一种教学目的以“共识”为导向的教学形式
新型公共管理人才体验式教学属于社会科学教育。与自然科学教育不同的是，自然科学呈现给学生的更多是“唯一”的“定理”，而社会科学呈现给学生的更多是“多元化”的“观点”。尤其是公共管理，经济体制多元化、社会生活多元化、利益主体多元化及价值观多元化、思想与政治理念多元化成为公共管理必须面对的一种社会常态。新型公共管理人才体验式教学的目的正是基于这一现实，通过情境与规则的设定，引导学生学会包容异见，理性沟通，把多元的观点整合成为具有公共理性的“共识”。这种促成“共识”的能力将成为衡量“公共人”行政水平的重要指标。
二、新型公共管理人才体验式教学的效用分析
（一）有助于增强教师课堂教学实效
教学实效一直是教育界孜孜以求的“永恒课题”，研究表明，教师能否有效调动学生参与课堂的主动性、积极性成为衡量课堂教学实效的重要指征。新型公共管理人才体验式教学的核心意涵就是强调以人为本，尊重学生的主体地位，赋予学生平等参与课堂的角色权益，通过教师的启发和引导，营造自主、合作、探究的学习氛围，让师生在民主、和谐、宽松、活跃的课堂气氛中实现观点碰撞、思想激荡、凝炼共识、教学相长，最终实现教育教学的有效性，增强教学实效。
（二）有助于加深学生对理论知识的理解
新型公共管理人才的培养，既要做到理论上的“眼高”，又要做到实践上的“手低”。中国传统哲学深刻揭示了“知易行难”的认知哲理，如何达到“知行合一”的方法论要求，对于教育而言，就是要做到理论与实践相结合。新型公共管理人才体验式教学将有效弥合“眼高”与“手低”之间的鸿沟。依据建构主义的学习迁移理论，体验式教学的目的是把从“理论”学习阶段学到的知识和方法迁移到对“实践”阶段的理解和应用上来，把学到的知识运用到各种不同的实际情境中。体验式教学通过理论到实践，再由实践到理论这一循环过程，帮助学生更好地理解和掌握知识，并达到对知识较好程度的吸收效果。
（三）有助于提高学生公共行政能力
在未来，新型公共管理人才将面临各种极其复杂多变的公共管理的工作情境。这要求新型公共管理人才应习得以不变应万变的执行能力和决策能力。新型公共管理人才体验式教学正是这一需求的应景之作。它通过模拟构建或现实重现的方式置学生于公共管理复杂的情境之中，让学生主体在场，自主参与执行或决策流程，体察不同情境之下的执行技术和决策技巧，提升学生复杂多变情境下程序性执行与决策的水平。此外，在复杂情境下的自主参与多元互动，对于提高和深化学生的团队精神、沟通能力、公民意识和创新思维具有极为重要的效用。
三、新型公共管理人才体验式教学的实施路径
（一）公共管理案例讨论
公共管理案例讨论是培养公共管理类人才的专业技能、专业意识的重要手段。所谓公共管理案例讨论，即是教师组织学生通过对公共管理案例的阅读、思考、分析和论辩，以提高学生分析问题和解决问题的能力的一种教学方法。公共管理案例讨论实施的步骤：一是案例编写与选择。教师选定案例主题，并配套相关背景资料，在课前一周左右提供给学生。二是分组讨论。上课时，教师可以将学生分成若干个小组，对案例进行分组讨论，讨论完毕后，请各小组代表发言。三是打分。小组发言结束后，请学生评委打分或小组互相打分。四是教师点评。教师作为公共管理案例讨论的引导者，既要合理掌控公共管理案例讨论的节奏，还要对公共管理案例讨论的结果进行总结和点评。
（二）主题评论
与主题案例讨论不同的是，主题评论重在对关涉公共利益的公共问题进行多向性的思维、多维度的剖析，重在“分析”。而案例讨论则重在“方法”，即从案例的专业分析中，从学科角度提出解决的办法。主题评论就是设置公共热点主题，供学生进行多角度的解读的过程。在评论过程中，所有的学生都有参与评论、展现个性和表达主张的机会，并且，允许多元观点的存在，甚至是含糊不清、异想天开的主张。通过主题评论，可以提高学生的创新能力，同时增强学生的社会关怀意识及公共参与感。主题评论可以放在课堂上进行，也可以与学生的团支部活动、班会结合起来开展。任务由专业教师事先布置，然后利用课堂或班会的形式进行，准备发言的学生围绕“主题”提前准备、并从多学科的角度进行评论。笔者在《行政管理》《中国政府体制》等课程中运用了这一方法，受到了学生一致的欢迎。
（三）顶岗实训
顶岗实训是指创设现实公共管理流程的场景，让学生在流程中扮演不同的管理角色，让学生获得直观的感受，并提高学生解决现实公共管理问题的能力。顶岗实训可以通过两条途径进行：一是以类似毕业实习的方式，与一些基层政府、事业单位部门合作，在这些公共部门中设置若干个“岗位”，由学生来“顶岗”，代替正式员工开展工作。如，在一些社区设置若干个“社区助理”，由学生顶岗，从事一些社区服务的辅助工作。二是课程情境模拟形式。比如，在《公共关系学》课程中设计新闻会的工作流程：创设一个新闻会的场景，让一些学生扮演记者，一些学生轮流扮演新闻发言人，其他学生扮演现场工作人员，展现和感受不同的提问、发言技巧及其效果。
（四）参与社区服务
社区是中国未来公共管理人才施展才华、一展抱负的重要阵地。参与社区服务是一种将社区服务和课堂教学相结合的教学策略，为大学生搭建了课程实践、社会服务与提升就业能力三者相结合的良好平台。在学期间，有计划、有组织地参与社区服务或公益活动是公共管理人才必修的社会实践。对于高校而言，可以结合《社区管理理论与实务》等课程，以课内实践的方式安排学生参与到基层社区的公共服务中，也可以把参与社区公益活动作为必修课程的形式要求完成，否则不予毕业。通过这一形式，学生可以直接参与社区服务，体验基层工作的艰辛与快乐，培养基层工作的热情，增强社会责任感，提升社会沟通能力，掌握基层工作的基本技能和工作方法。
（五）参与专业性社团活动
大学教育既要注重课堂授课，又要合理开设第二课堂，提升学生的综合素质。实践证明，高校专业性学生社团作为大学生的非正式群体，在培育专业学生自我教育、自我管理、自我发展及专业意识等方面具有明显的促进作用。当前，对于公共管理人才第二课堂的内容与形式的设置上，各高校缺乏有效的载体。笔者以为，专业性社团的作用有待进一步的开发，即藉由专业性社团开展一些极具“公共性”的活动。比如，“公益服务”“公关之星”“公益项目策划大赛”等，通过此类“公共”活动，可以强化学生的公共服务意识，进而提升他们的公共服务能力。
（六）科研实训
