时间：2023-07-24 17:07:00
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇新公共管理模式，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
新公共管理的理论来源及基本管理理念新公共管理的理论主要源自于两个方面，首先是与经济学相关的一些理论。它的一个最主要的特点就在于把经济学的相关理论以及研究方法在政府领域进行运用，并站在经济学的角度对政府的一系列管理活动进行分析。它主要包括公共选择理论和交易成本理论，公共选择理论的主张：具有理性的人会受到对其行动能够产生影响的刺激机制的支配，也就是说，只要某种行为对他有利，就会吸引其采取该行为。简单来讲，这一理论主要包括三个部分：竞争与个人选择、分权化以及自由化。交易成本理论的主张：人的有限理性以及机会主义决定了在具体的交易过程当中会产生很多为了降低风险的不确定因素，因此在这一过程中就必然会产生一些不得不支出的费用。其次是管理主义。管理主义的观点是：管理只是一种纯手段的活动，主要是对自由管理原则、自由管理方法以及自由管理进行强调，并对绩效评估加以明确，在管理主义者看来，在管理上公共部门以及私营部门之间其实并没有根本的差别。新公共管理理念主要包括了四个方面，首先是以市场为导向。这一主张就是要对市场机制进行充分利用，它认为市场和政府同样都是有效的控制方法，市场能够帮助政府实现社会的稳定，且能够为政府提供公共物品；政府能够帮助市场把自身的缺陷克服掉。政府和市场都存在缺陷，因此应该对两者进行有效地配置，新公共管理就尝试着通过引入市场机制对公共部门进行全方位的改革，从而提高公共管理水平。其次是以顾客作为导向。政府并不是高高在上的官僚机构，而是具有责任心的“企业家”，公民是政府的“顾客”，政府要用“企业家”的精神来进行公共管理，要始终把“顾客”放在第一位，全心全意为“顾客”服务，从而实现管理模式由统治逐渐转向服务。再次是以战略为导向。公共部门的战略管理主要是针对于级别比较高的政府管理层而言的，包括了组织的计划、协调以及控制等等各项职能，是十分重要的一项管理技术。最后是以绩效为导向。在新公共管理理念之下，公共部门中必须要引进市场机制，将其效率优势充分发挥出来，强调对成本收益分析的重视；引进私营部门的管理方法和技术，使公共行政的效率得到提升。
目前政府管理模式存在的主要问题管理型政府模式的弊端。在传统的政府管制过程中，政府通过对其法定权力的利用，制定出相关的法律法规以及政策等具有权威性的规则，并不断将其付诸实施，来对社会主体的行为进行限制和约束，但是，过多的管制会阻碍市场自我调节作用的发挥，从而严重影响市场的正常发展。政府本位模式的弊端。在具体的管理实践中，政府总会情不自禁地受到政府本位这一惯性思维的约束。虽然，在科层官僚体制当中大多数的文官从事服务提供的工作，但是，政府的体制设计依然没有根据公众服务的需求来进行。对于高级文官来讲，他们的专长就是进行政策分析以及政策咨询，更倾向于对重大的政策问题进行关注，而在提供服务方面投入十分欠缺。功能管理型政府模式的弊端。功能管理型政府模式的主要侧重点在于把系统内部的功能组合进行整合，所关注的是职能本身以及部门之间的分权，但是，这一模式存在一个主要问题，就是对整个组织的目标没有足够的重视，而对短期目标的实现却过分重视。这种缺乏科学发展规划的管理模式一旦遇到变化就会显得无从应对。程序化的政府模式的弊端。政府管理的程序化最主要的表现就是机械式的，在具体的行政过程中效率极低，在这一模式之下，政府所处的地位是最高权威者，他们拥有至高无上的权力。科层体制的运行方向为单向性的，只是纯粹的自上而下，这样，政府就很容易滥用自己的权威来发号施令，从而导致了公共部门的机制僵化，在具体的运作中阻碍重重。
新公共管理视角下我国构建服务型政府模式转变政府职能。新公共管理使得政府的职能有了新的定位，强调了政府的管理职能不应该是简单的划桨，而是要掌舵；不应该是执行政策，而是要制定政策。不断实现以市场作为导向的政府职能的转变。通过市场化的机制把市场对资源的有效配置作用充分发挥出来，适当减少政府对微观领域的干涉，把政府和市场之间、政府和企业之间以及政府和社会之间的职能关系理清，并把具体的执行交到市场手中，从而减少政府职能的越位现象，进而确立起宏观经济调节、市场监管、社会管理以及公共服务等职能。同时，树立服务理念，新公共管理主张把公众视为“顾客”，公共服务坚持“顾客导向”。政府管理要改变过去政府重权力轻责任、重管理轻服务的官本位，权力本位的理念，就是要在新时期树立视公众为“顾客”，以“顾客”为导向的服务理念。力求政府在进行公共管理，履行政府职能的过程中，以公民需求为导向，坚持以民为本，努力提高公共服务水平，满足广大人民群众日益增长的公共服务需求。建立相应的回应性机制，给予公民以更多的选择权和决定权，建立公民评价和监督政府提供公共服务的“顾客驱动”机制。同时，政府官员也必须转变工作方式，努力提高为人民服务的本领，特别是各级领导干部“必须牢固坚持领导就是服务的观点”。
改革政府的组织结构。结合现实所需，运用新公共管理所大力推崇的现代组织理论来进行组织结构的改革以及流程再造，从而建立起和现代社会经济制度相适应的扁平化的政府组织结构。这一组织结构的优点就在于能够使得政府的管理层次得到减少，使政府管理的宽度得到适当扩展。通过现代化信息技术的运用，来使政府内部之间以及政府和外界之间的信息传递得以实现，并始终保持畅通，进而减少信息传递的失真并将信息反馈的迟缓现象降至最低。不仅如此，还要把中央和地方之间的权责划分清楚，通过分权以及授权，在中央政府和地方政府之间建立起比较稳定的动态平衡关系。不断提升政府的公共服务能力。在我国，公共服务供给具有垄断性，公共服务的质量以及效率十分低下，而新公共管理是把竞争机制引入到政府的公共服务领域，这就打破了由政府独家提供公共服务的垄断地位，并通过竞争机制建立起多元化的公共服务供给主体，从而最大化地发挥出市场机制在资源配置当中的作用，进而降低公共物品供给的成本，大大减轻政府的负担，公共服务供给的效率以及质量也自然得到提升。
新公共管理视角下我国政府不断创新管理的方法要不断改进政府管理方法和技术。新公共管理所强调的是要把企业的管理方法以及管理技术引入到政府部门的管理当中，但是，并不是每一种企业管理的方法都能够和政府的管理相适应。在具体的政府管理方法的创新过程中，我们可以把企业在经营管理中所运用的那些比较成熟的目标管理、优秀的绩效评估以及先进的成本核算方法等引入进来，从而建立起和政府的实际管理情况相适应的管理方法和管理技术，进而提高政府管理的效率。要建立电子化政府。新公共管理强调要充分利用现代化信息技术，让其服务于政府的组织和管理，建立起电子化政府，并使自己的管理和服务能力得到相应的提升。具体的做法是：利用信息技术建立起行政管理信息系统，并通过网络的方式来建立起信息沟通的渠道，实现畅通的信息传递和交流，从而来为扁平化的政府组织结构提供有力的技术支撑。实现秩序和效率的双赢。要实现秩序和效率的双赢，就必须把秩序和绩效的最大化结合起来。在公共行政领域，政府的主要作用就是在遵循客观规律的前提之下，对自发性的社会秩序给予相应的尊重和积极的引导，并不断发扬传统的民主，做出科学决策，尽全力建立起合理的秩序。但是，在当今世界个体价值多元化的形势之下，社会是充满矛盾和竞争的，难免会发生社会秩序遭到破坏，公共利益受损害的事情，那么，对于政府部门来讲，就要勇于承担起维护秩序的重大责任，用自己的权威来引导和维护社会秩序。另外，公共行政的一个永恒不变的追求就是效率，但是，就目前而言，我国所面临的一个主要问题就是资源的稀缺和人无限的需求之间的矛盾，所以，政府需要做的就是要充分发挥自身优势，将社会力量整合起来，通过挖掘可支配资源来满足人们日益增长的需要。
在新公共管理视角之下，虽然政府的管理方式发生了很大的改变，但是，这并不代表着传统的管理方式已经走向灭亡。新公共管理的视角要求我们结合具体的实际情况重新对管理理念进行有目的的选择，从而更好地履行政府的公共管理职能。为此，政府部门应不断对以往的成功经验进行总结，并不断借鉴其他国家的优秀经验，以顺利实现这一目标。
政府运作过程中必然会出现很多的“散”，“乱”问题。很多时候，没有一个统一的规划跟配置。因此就有可能造成“类似于所谓的“各自为营的”的局面。这样不利于该地区的进一步发展。其中最重要的就是资源配置方面。按照之前传统的政府资源观点来看，所有的资源几乎都分散在每个部分，这样做，从某一程度上来说，有利于每个部分独立地解决相关的问题。但是这样做，又会带来很多的不良后果。由于没有相关的一个统筹安排的机构，就会使得有的时候不能集中所有的精力财力去完成一些大事，而且从某一角度上来说，容易造成一些资源的重复浪费。
由于部分之间的关系是分散的，所以职能的行使是不连贯的，就会从某一程度上来说，需要协调的层次会增多。就会直接导致政府执行力的效能降低。在职能方面，很多时候，一些有利的事情，大家争先恐后地完成，而对于不利的事情，就会一直进行推脱。
试问，这样的管理体系怎么会有助于民生呢？不同的级别有不同的办公任务，权力制约性比较差，不同的对于权力制约的部门分散在不同的组织里，这样其监管能力就会被削弱，从某一定程度上，导致了某些官员贪赃枉法，出现了很多违法乱纪的现象。从体制的角度出发，决策，执行，监督应该是难以分离，相互制约，这样才能有助于工作的顺利进行，才能有助于工作的顺利完成。
二、应该具有相应的立体式的运行机制
根据我们的常识，我们知道西方在政策上实行的是大部策。而我国实行的主要是分割式。即把真正的管理，从体制方面上进行分割，专门设置的相应的小型行政部门。从理性的角度分析，西方的大部制身上所具有新兴政府机制特点，将决策权，执行权，行政权，集合于一身，可以有助于权力结构的进一步重组。因此我国在地方公共管理的措施上应该参考这一点，能够健全新型政府管理机制。从当前的形式来看，主要有两种途径。一是“加减法”，二是“乘除法”。对于两者而言，是在现有的政府机制的一种重新编排以及组合。后者就是在部员人数，编制不变的情况下，做到完善，使不同的机构职能能够有力地结合在一起。
三、未来的发展方向
现实的生活实践中，不同的的政府部门有不同的管理职能，同时这些职能在一定程度上，都是有限的，但是在某些特殊的方面它们又是相互关联，相互之间存在交叉的，这种现象是普遍存在的。因此就需要很多部分相互合作，在不动机构的前提下，能够对相同相近职能进行重新的整合，将相关的职能人员划分到一个部门中来。其他的部门可以充当辅助作用，在这样的一个安排下，就能够做到责任明确，这样的安排就会更加有助于事情的顺利完成。
四、结束语
对于新时期的地方公共管理措施，还会随着社会的发展不断地进步，这就需要更多人的公共努力，相信以后的地方管理模式会更加具有创造性，更加地符合广大人民的共同需求。要增强整体实力，同时从某些程度出发，去基本上去做到资源要素优化配置，对以后的相关工作的顺利开展有一定的促进作用。而在对工作的统筹安排中，所采取的相应的方法，更是对当前的体制的一种改革跟创新。这些所有的努力所要达到的目的就是从根本上去健全目前的一些管理条例，进而去整合政府部门的相应职能，使政府能从基本上出发，行使出自己的职能。这样的一个计划才是有创新意义，并且是具有可操作性的。可以从某一方面成为推动建设的推进力。
关键词：信息化；职业院校；公共管理模式；创新思路
随着科技的不断发展，信息技术成为了人们生产、生活中重要组成部分，对整体社会发展具有重要影响。如何运用信息化技术提升工作效能成为目前社会各界的重点探究问题。而在这一背景下，职业院校公共管理模式创新成为必然趋势，从思想上意识到信息化应用，同时更要具备一定的技术，从而进一步促使职业院校公共管理模式趋向网络化、信息化、数字化发展。由此可见，本文对信息化背景下职业院校公共管理模式创新思路的研究，具有十分重要的意义。
1信息化背景下职业院校公共管理工作创新的重要意义
在信息化时代下，为职业院校公共管理工作注入新鲜血液，在一定技术保障下，促使其不断创新和发展。合理应用信息化技术，可以提升学习公共管理效能。但从目前职业院校的公共管理模式看，并不能很好地适应于职业院校实际的管理需求，因此，需要结合实际情况，根据职业院校需求进行及时调整，才能更好地提升职业院校公共管理工作的整体水平。
1.1有助于提升管理效能
信息化技术的应用，可以为管理提供更为高效和稳定的技术支持。而职业院校的公共管理需求的正是一种稳定性，同时也需要形成系统化，因此，在公共管理工作中有效应用信息化技术，不仅可以提升管理效率，还可以促使管理工作处于一大良好的环境中。从目前职业院校情况看，正在逐步扩大招生数量，而庞大的学生数量给管理工作带去了一定的难度，所以非常有必要运用信息化技术提升工作质量。在职业院校公共管理工作中，涉及到了人员管理以及事务管理，合理运用信息化技术可以在很大程度上改变以往固有的工作模式，在方式方法上做出适宜的调整，可以极大地提高管理水平，合理控制好管理成本，促使管理工作取得最大的成效。通过大数据、云计算、人工智能等先进技术的应用，可以实现有效数据的及时获取，并按照需求实现分类，对提升管理水平以及质量具有重要影响。可以说，职业院校公共管理工作管理效能的提升，主要是在信息技术的应用下，获取到了公共管理工作需要的相应数据，促使数据发挥了价值，工作人员可以全面掌握管理重点，进一步有效地实施管理工作，例如，可以借助大数据技术实现对人员的管理，通过管理系统平台获取到师生就餐人数，而后经过计算机汇总数据，准确找出人数较为集中的区域，可以对此区域做好应对突发事件的工作。
1.2有利于控制管理成本
对于职业院校而言，其在公共管理工作中通常会投入较大的成本，特别是在公共安全问题的防范以及人员管理方面，职业院校会投入较多资金加以保障，主要为了降低各类安全事故的发生。事实上，在具体工作中却缺少必要措施、手段、机制，在此种情况下，导致投入与产出呈现出相反的情况，仅有部分投入取得了预期效果。虽然部分职业院校初步尝试了信息化技术的应用，但并没有将大数据技术充分结合起来，对于信息化的改造以及投入，并不能实现一劳永逸，但其后期得应用则可以实现可持续性，职业院校搭建一套学校内部的管理系统平台后，可以降低初期的投入，有助于提升整体运行效果。从我国大部分职业院校看，已经具备了信息化改造的条件、专业技术人才、资金支持，那么怎样才能实现成本的控制，是现阶段学校管理提升成效的关键性问题。
1.3有利于创新工作
在信息化技术应用下，可以促使职业院校更为有效和持续稳定地开展各项管理工作，并通过相应的数据反映出实际工作情况，可以全面分析后及时调整，更有助于监督和管理日常工作，促使职业院校公共管理工作逐步呈现出专业化、科学化发展。从目前大部分职业院校公共管理工作模式情况看，还存在诸多问题有待解决和创新，而信息化改造不是一蹴而就的，也是循序渐进的一个过程，在公共管理工作中充分运用信息技术进行创新试验，可以为职业院校整体发展打好基础。因此，在公共管理领域落实信息化，有助于进一步推动工作的创新化发展。在职业院校公共管理工作中应用信息化技术，也要突出体现高职院校的市场化，可以从学校招生、学生就业等方面进行运用，促使信息化技术作用得以充分发挥。
2现阶段我国职业院校公共管理存在的问题分析
2.1没有正确认识到信息化工作
信息化工作的开展不是一蹴而就的，需要的是长期坚持，是一项系统化工作。但从大多数职业院校看，并没有对信息化改造工作制定周密的计划，也缺少相应的整体部署，究其原因，主要是因为职业院校没有意识到信息化工作的重要性。也正是因为认识不足，严重影响了职业院校信息化工作进展，其中不乏会有部分职业学校建认为公共管理工作属于最为基础的辅工作，所以不会过多投入精力和资金，相比之下，学校在教学和科研上会非常关注，此种情况导致公共管理工作被弱化，阻碍了公共管理工作的开展。在另一方面上，不仅是职业院校管理层没有意识到公共管理模式创新的必要性，其中部分具体经办人员也缺乏足够的认识，以致于创新意识不足，致使公共管理模式滞后，难以满足学校实际发展。
2.2信息化工作较为分散
现阶段职业院校的信息化工作还处于分散状态，比如财务管理、人员管理、图书馆管理、档案管理等方面，并没有形成统一整体性，项目都分散在不同的管理系统当中，此种情况导致资源难以实现共享。目前职业院校公共管理模式缺乏整体性是较为突出的问题，需要加以改进和创新。如果长期处于分散状态，将难以实现职业院校信息化发展，对于职业院校而言，非常有必要在信息化的趋势下有效进行创新，从而探索出一条符合技术类院校发展的道路。
2.3缺乏完善的监督体系
职业院校搭建信息化管理系统或者平台后，需要合理应用，建立必要的监督公共管理系统显得尤为重要，可以针对管理系统的实际情况做出相应的调整，有助于提升管理系统的应用效果，为学校各部门提供必要的资料参考，而后结合相应的工作计划，调整工作部署，进一步推进工作。但是目前职业院校在评价体系以及具体实践方法上不够完善，绩效评价、管理评价等内容不够完善，并没有起到监督的作用，直接影响到现阶段职业院校公共管理整体水平。
3信息化背景下高职院校公共管理模式创新策略
3.1积极更新信息化管理观念
在社会不断发展下，信息化技术已广泛应用，应当积极转变思路才能更好地运用新技术，从而更好地推动职业院校实现信息化改革，更好改变公共管理工作模式。为此，职业院校管理者以及对应的实施者要从思想上进行改变，这是改变职业院校陈旧管理模式的基础条件，人员只有树立了信息化应用的意识，才能将其更好地运用到实际工作中。职业院校可以引导管理者从管理的需要出发，在根本上真正认识到信息化的价值和推广意义，使信息化成为一个重要依托和具体方式，进而全面提升职业院校公共管理工作能效。
3.2建立健全管理体系
为了实现职业院校公共管理工作信息化发展，首要任务就是要加大在资金方面的支持力度，从而逐步建立健全信息化公共管理体系，发挥资金的价值，同时在硬件以及软件方面要不断完善和开发，利用有限的资源发挥最大作用。此外，对于现阶段职业院校当中分散的公共管理项目情况，要结合学校实际情况，进行适当的资源整合，形成合力，在统一规划下全面提升整体运行效率，确保信息化价值得以体现。在建立管理体系过程中，需要循序渐进，不能操之过急，在现有的管理机制和模式合理运用基础上，结合信息化技术持续完善和不断创新，全面分析出人员管理、秩序管理、财务管理等多方面存在的管理问题，而后制定有针对性的措施，合理设置管理项目、细化管理措施，最终实现管理效率的提升。
3.3实现动态监管
在职业院校公共管理工作中融合信息化技术，可以促进工作立体化、数据信息化，可以较好地帮助职业院校开展校内自我评价、考核等工作，在信息化技术的运用下可以促进监督机制的完善，使得监督作用得以发挥。在公共管理系统中可以实现实时动态监管，能够较好地掌握不同层级之间的授权以及具体分工，有效防止出现问题时，由于责任划分不清，各部门之间想回推脱责任的现象，通过动态监管，可以为相应的管理提供必要的依据，使公共管理保持稳步推进的状态。
论文摘要:在付新公共管理模式产生的社会动因、基本内容和理论基础介绍的基础上，付该模式在当代中国的适用性作以简要分析。
20世纪后期，西方各国的行政改革都体现了一个基本的价值取向:引入市场竞争机制，利用私营部门的管理方法和技术重塑政府，提高公共管理的水平和公共服务的质量，以一种新公共管理行政模式(NPM)取代传统的官僚制行政模式。在全球化趋势下，当代中国的行政改革不可能不受到这一潮流的影响。
(一)新公共管理模式产生的社会动因
1、全球化的推动。全球化浪潮深刻地影响着公共部门的管理，在全球经济一体化的时代，经济竞争在全球范围内展开，这就在客观上要求变革公共部门的治理模式，以适应新的竞争规律和形式。而且，“在一个竞争的世界，政府作用在提升国家比较优势中是一个重要因素，政府的政策正在积极或消极地影响着国家的优势”。这就要求政府具有比以前更高的效能和创新能力，而官僚制行政模式无法提供迎战全球经济竞争应具备的政府能力。所以，全球化对各国政府的挑战和压力构成了政府治理模式变革的一个强有力的推动因素。
2.官僚制行政模式所受到的抨击。从20世纪70，80年代起，官僚制行政模式在经历了近百年的辉煌之后，开始遭到普遍的怀疑与批判。针对官僚制的批判主要集中在价值与技术两个层面。在价值层面上，官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及层级制等特征不可避免地导致它与民主的冲突。由少数精英控制的民主，在公民民主参与意识日益增强的时代是不可能被接受的。在技术层面上，官僚制行政模式已不再被视为有效率的组织形式。在人们心目中，官僚制成为“官僚主义”的同意语，是低效组织的代名词。人们对官僚制的批判已蔚然成风，有人曾形象地说，在美国，“给予政府猛烈的一击，已经成为全民最热爱的运动”fzl
3.私营部门革新的压力。与公共部门的垄断性不同，私营部门长期处于竞争的环境中，为了在激烈的市场竞争中求得生存与发展，它们表现出很强的革新精神。奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提到，为了在全球市场中保持竞争地位，美国的私营企业用了近十年的时间进行了一场革命性的变革:下放权力、减少管理层级、重视质量、强调顾客取向等。美国的私营企业在这场改革中成绩斐然，比较之下，政府明显落后了。人们举目看到的是泛滥、犯罪猖撅和公共部门的冷漠、迟钝与低效，“与此相对照，私营部门之中却充满了富有传奇色彩的成功故事”。两相对比的鲜明反差势必对公共部门形成极大的压力，促使它奋起直追，迎头赶上。
4技术变革的冲击。信息数据的收集与传递比以前更廉价、更快捷，并可以转化为绩效信息，这直接导致了管理的分权。由于信息可以共享并以一种即时的形式传输到各级管理者的电脑屏幕上，这就减少了对中间层次的需要，政府组织结构由此可以变得更加扁平。信息技术的发展也改变了传统的“办公室”概念，档案存储和大众沟通逐步实现电子化，人们处在一个共同场，所以彰显组织特性的必要性业已丧失，电子政府的概念应运而生。相比之下，依赖打字机和笔等传统技术的官僚制行政模式明显落伍。
（二)新公共管理模式的基本内容
1.社会力量的利用和公共服务的社会化。为了解决公众对公共服务递增的需求和庞大的财政开支之间的矛盾，西方各国政府充分利用市场和社会的力量，通过招投标制、合同出租、公私合作等形式把一些公共服务交给私营企业或非政府组织来提供。而政府自身则集中精力于“掌舵性”的职能领域，如拟订政策、确定公共服务的数量与质量标准、监督合同执行等，引导它们为实现公共利益的目标服务。
2.引人私营部门的管理方法与技术。新公共管理模式认为，无论是在私营部门还是在公共部门，管理在本质上是一致的。基于这一认识，西方各国在公共管理中广泛引人私营部门的管理方法与手段。如在提供公共服务领域引人竞争机制，打破政府垄断，实行目标管理、绩效评估、全面质量管理、成本一效益分析等，以提高行政效率。
3.授权与分权。它既涉及中央与地方之间的授权和分权，也包括政府内部不同层级组织之间的授权和分权。后者是当今西方行政改革的热点，其中最为著名的是英国的“下一步行动方案，"(The Nexl Steps)，他们把政府各部的中下层组织转化为相对独立的“执行局”(Executive Agency)，执行局负责人对工作结果承担责任，并被赋予在机构编制、人事管理和财务等方面的充分自主权。这就实现了上下级之间由隶属关系向契约关系的转变，上级对下级的控制也由着眼于控制过程转向着眼于控制结果，体现了决策制定和执行相分离和分权化的趋势。
4、放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。新公共管理模式反对官僚制行政模式重遵守规章制度轻绩效测定与评估的做法。主张放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制，即确定组织和个人的绩效目标，并对其绩效目标的完成情况进行测定和评估，促使公共组织由原来的规则驱动型向任务驱动型转变。
5.新公共管理模式把社会公众视为向政府提供税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”。它认为，公共组织应坚持“顾客导向”(Customer Orientation)，认真听取顾客的意见，制定明确的服务标准，向顾客作出承诺并赋予顾客自主选择的权利，以实现提高公共服务质量的目的。
6.公共部门人事制度的改革。新公共管理模式重视人力资源的开发与管理，采取措施提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期的合同制代替永业制，实行以工作业绩为依据的绩效工资制等。
新公共管理模式所包含的内容相当广泛，除上述内容外，加强对高级公务员的政治控制，非国有化，注重信息技术运用以提高行政效率等都可归于新公共管理模式的内容之中。
(三)新公共管理模式的理论基础
在理论基础上，如果说传统模式的理论基础是官僚制理论和政治一行政两分法，那么新公共管理模式的理论基础则是现代经济学理论和私营部门的管理理论与方法。
现代经济学理论，诸如公共选择理论、理论、交易成本理论、新制度经济学和博弈论等对新公共管理模式的形成提供了理论上的指导和支持。就影响而言，公共选择理论无疑是当代行政改革的主导理论，该理论奠定在一个十分简单却颇具争议的基础之上，即担任政府公职的人同所有人一样，是理性自私的人，其行为受个人利益的支配。同企业家在经济市场上追求利润一样，政治家在政治市场上也有其自身的利益，如连选连任、更高的职位和更大的权利、本部门预算最大化等。而且，利益的驱动常常使政治家为了个人利益不惜牺牲公共利益，利益集团会利用寻租机会收买政府官员，损害更大范围的社群利益，政府官员也会努力增加本部门的预算以获取更多的资源。其结果，政府日益膨胀并超过必要的规模，有势力的利益集团会在国民收入分配中获取较大的分额，各种制度日趋僵化。这就使如下的措施成为必要:限制政府作用，缩减政府职能范围，将政策制定和执行分离开来，并限制既得利益者在政策制定中的作用;在提供公共服务领域引人市场竞争机制，以打破政府垄断:增加政府运作过程的透明度等。此外，理论、交易成本理论等也从不同的角度对新公共管理模式产生了一定的影响。
新公共管理模式的第二个理论基础则是私营部门的管理理论与方法。有人把新公共管理模式又名为“企业型政府”，集中反映了该模式管理企业化和市场化取向。当前，广泛引人私营部门的管理技术与方法已成为新公共管理模式的重要特征。
（四)新公共管理模式在当代中国的适用性分析
著名的公共行政学大师罗伯特·达尔在《公共行政学:三个问题》中曾这样讲到:“对某一民族国家环境中的公共行政管理的作用做出的概括，不能普遍化并运用于不同环境中的公共行政管理。一种原则则有可能适用于不同的框架，但是，原则的适用性只有在对那种特殊框架进行研究之后才能确定。”因此，必须结合当代中国特殊的行政生态环境对新公共管理模式在当代中国的适用性进行审慎的分析。
与西方国家在20世纪后期已相继步人后工业社会和信息时代不同，目前的中国尚处于从前工业社会向工业社会过渡的阶段，具有弗雷德.W·利格斯所说的“棱柱型”社会的特点。而官僚制恰恰是工业化初期阶段最为合意的政府治理模式，官僚制所体现的科学、法制、理性、效率和可预见性也正是处于转型期的中国民众所普遍认同的价值观念。美国著名行政学者B.盖伊·彼得斯也同样认为:“对于体制转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济效益的同时，必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式官僚政府。""Lsl因此，自20世纪80年代中期起，除人事制度的部分领域外，中国基本全部接受了官僚制的理念和方法，此后中国一直在朝着理性官僚制的方向努力。然而，20世纪后期，与西方后工业时代相适应的新公共管理模式的理念与方法开始传人中国，它在某种程度上与中国市场化的改革方向相契合，加之其在西方发达国家业已取得的成功先例，它引起了许多人的强烈共鸣。中国行政改革开始面临来自传统与后现代的双重挑战，规则与弹性、过程与结果、政治中立与政治回应、公平与效率等一系列对立的价值观念使中国的行政改革处于夹缝之中。中国政府一方面要致力于推进国内从前工业社会向工业社会的转型，另一方面又要迎接来自后工业社会和信息时代的挑战，中国的行政改革因此呈现出比西方国家更大的复杂性与特殊性。 中西方社会发展阶段的差异直接导致了两者在改革面临的基本问题上的不同。众所周知，马克斯·韦伯在经典意义上所提出的官僚制是一种“理想型”，它更多是种理论上的抽象，在现实生活中很难企及。各个国家所表现的常态，要么是官僚化过度，要么是官僚化不足。当代西方国家的行政改革很大程度上肇始于官僚化的过度发展，其表现为政府体制的僵化、迟钝、冷漠与缺乏创新精神。其产生的深层原因则是过度官僚化与后工业社会激烈变迁的社会环境之间的矛盾与冲突。而在当代中国，由于体制的惯性和历史的原因，中国的官僚制整体上尚处于发育不全的状态，其表现为:行政人员轻视规则与规范，行政管理的“身份取向”凌驾于“业绩取向”之上，行政低效与腐败等。因此，中西方在行政改革的措施选择上也就体现出不同的价值取向。例如:在西方国家为提高政府的灵活性和创新能力而大力提倡“解制型政府”时，中国却面临着“在规则的通用性不高的情况下如何确保这些规则的公平性和一致性”〔“]的问题。当前，我们的法制建设还远未达到把执法者驱赶到“合法不合情理”的僵化状态，我们不可能在法制体系尚不健全与完善的情况下就大谈法制的过繁与过多，加快立法与严格执法仍是今后很长时间内我国的主要任务。B.盖伊·彼得斯指出:“改革模式的成功取决于解决的方法是否完全适合存在的问题。”中西行政改革面临基本问题的差异提醒我们在行政改革模式选择上必须对症下药、有的放矢，绝不可照搬照抄。
而且，更进一步分析，新公共管理模式在当代中国的实施尚存在诸多现实条件的制约:
1.缺乏良好的制度环境。新公共管理模式的实施需要良好制度环境的支撑。然而，在当代中国，一方面我们的民主法制制度尚不健全，对公共部门和行政官员缺乏有效的监督制约机制。例如:由于缺乏公开、公平、公正的招投标制度和严格的审计制度，公共服务的市场化非但没有实现提高公共服务质量和效率的目的，反而成为国有资产流失的黑洞;另一方面，我国目前的市场经济体制总体上还处于不健全、不完善和不成熟的状态，缺乏公平交易的制度体系和保证信息高度透明与自由流动的机制。私营部门在获取公共服务的政策与信息上与公共部门相比明显处于劣势地位，如果缺乏上述制度的保证，私营部门要想长期在公共服务领域立足是很难的。
2社会力量发育水平的限制。新公共管理模式提倡把政府的部分职能转移给市场和社会力量，这就需要一批发育成熟、自我管理和自治能力都较强的社会组织。但由于我国长期处于计划经济体制下，市民社会不发达，社会力量总体上还处于发育不足的状态，其脆弱的自我管理与自治能力使政府的职能目前还不能一次性“卸载”，而应首先采取措施加大对社会力量的培育力度，然后在可能的领域里稳妥推进。
3.技术条件的制约。未来学家阿尔温·托夫勒认为，以分权型行政组织取代等级森严的行政组织乃大势所趋，但其前提条件是信息技术的高度发展。当前，我国信息技术的发展与以前相比固然不可同日而语，但是否达到阿尔温·托夫勒所指的水平却也未可知。此外，新公共管理所要求的许多具体技术目前也很难达到，例如绩效管理，由于在复杂的组织与政策传送系统中测量个人贡献与工作成绩的困难，加之政治因素的介入，在实践中就很难实施。
（一）借鉴私营部门的优秀管理经验
在传统的管理模式中引入竞争机制，开展新的竞争方式来打破以往政府及部分企业的垄断机制，实现公众参与、公众影响的新型管理模式。在这种模式中，政府应该根据公众需求提供公众服务及公众产品，实现市场化的宏观调控，如此就能够有效保证社会公共资源的有效利用，做到物有所值，物尽其用。公共管理部门的改进包括引进私营部门的管理经验，绩效制度的建立是为了将公共产品的供给与服务从政府独揽变成公开竞争、公开招标，政府起到全面的监督作用使私营部门参与项目的招标中标与项目实施，提高公众服务效率和产品服务质量。
（二）政府官员权衡利弊，明确表态
对于传统的公共管理，行政管理的核心是强调政治与行政的分离，保证公务员的专一性是指不受只因其他任何党派的政治影响，避免对其公共决策的影响。新公共管理在这种环境下孕育了一种全新的管理模式，政治官员的决策往往毫无悬念地会有损到一些事务官员的利益，因而根本无法做到价值中立。那么果断进行决策的判定，顾全大局在保证最少利益伤害的基础上可强制性地让政府官员接受决策性的政治任命，政治官员在除了参与决策的制定意外还要承担相应的政治责任，保障其重大决策的谨慎性及严密性。而且政府官员的积极参与合作对于公共管理的作用不容小觑。
（三）加入绩效制度开展有效控制模式
新公共管理模式的有效开展首先强调政府在管理中的宏观把控力度，政府在项目开展前应首先对其进行全面细致的分析了解，做到心中有数并作出明确的判断与人员的分担工作，责任明晰制的开展就是落实到每位员工身上，目的是督促员工尽职尽责，达到对资源的合理分配和项目的有效开展。总而言之，绩效管理制度的确立是对每位员工公平、公正的，根据员工的工作情况进行绩效评分，绩效信息直接与员工的工作回报有关，管理人员可按照绩效信息设定恰如其分的绩效目标，进行资源的优化配置和员工的合理安排，如此大大增加事务员的工作积极性，加强其本身的自我归属感，同时不断鼓励优秀事务员，创造良好的竞争氛围。政府起的是监督和监管作用，目的是加强公务员的办事效率，提高其工作效率激发其工作热情。
（四）政府放权让企业委托管理
经济社会的不断发展和科学技术的不断进步，政府以往的等级分明的集权结构使得各组织之间的交流困难现象逐渐被淘汰，社会需求随着科技发展越来越多，沿用以往的公共管理模式已经不能有效地解决公众需求，满足公众需要，如此一来必然造成公众服务的滞后性与不便性。在这种情况下，新公共管理积极打破传统思想的枷锁，实施新的行政管理体系，管理环境得到了大幅度提升，同时优化了管理机构减小了政府与公众的距离，使政府能够从公众切身利益出发提供切实可行的方式及手段，从而提高公共产品及服务的方便性、快捷性。
二、新公共管理对我国管理改革产生的重大影响
关键词：公共管理；大数据；创新模式
公共管理的范围较大，既能介入到社会，又能参与公共事务管理。公共管理者的眼界应该扩大，紧跟时代变化，顺应时展，利用新型的信息手段开展公共管理工作，才能有效提高公共管理水平。大数据的应用更能推动公共管理的创新工作，利用信息手段将管理工作模式进行整合与改变，从而促进公共管理的健康成长。
1大数据时代的简述
在计算机技术的发展下，出现大量的数据最终汇集形成数据流，通过信息网络被传播，成为人类学习的新知识。信息化背景下，信息的传递不再需要传统的制作，也不需要更高的成本，传播信息传播速度更快，以此构成大数据。大数据时代的发展为现代社会带来巨大的变化，由于知识量较大，传统的方式已经无法将知识分析理解掌握，只有利用信息化的方式，按照信息化的方式形成与之相匹配的认知模式，才能将信息知识应用在社会管理中。大数据时代的特征较为突出，即信息收集、信息分析、信息运用。将大数据与公共管理工作相结合，才能保证信息稳定的传播基础上，进一步提高管理水平。
2公共管理在大数据背景下的发展现状
公共管理的工作主要是通过维护社会正常的发展状态，推动国家现代化建设。大数据的出现，数字成为信息的新载体，促使我国进入科技时代。正是因为大数据时代的来临与高速发展，传统的公共管理方式已经无法跟随时代的发展，因此公共管理面临时代带来的挑战，只有抓住创新发展机会，才能最终提高公共管理工作效率。对公共管理面临的问题进行分析，以此为依据对管理模式进行创新。首先，缺少大数据统筹意识。公共部门管理者已经形成精细化管理意识，但无法熟练使用大数据信息，从而导致精细化管理的工作效率较低，而造成这一现象的主要原因是由于缺少统筹管理意识。一部分公共部门依然采用传统的管理方式，无法将大数据时代带来的优势充分利用，无法将管理中的信息进行统筹与整合，从而导致公共管理水平跟不上时展。其次，信息安全问题。虽然政务内网或其他内部网络形式都能够对信息安全进行管理，但传统的信息媒介传递方式存在安全隐患。公共管理人员在操作时缺少安全防范意识，使用移动硬盘或者各种存储器会导致电子病毒进入到内网中，影响数据传输的稳定性，从而导致数据缺少，直接影响公共管理信息传递效率。最后，公共管理存在不公平现象。数据信息技术的发展，公共管理部门已经具备数据分析处理能力。但不同的管理部门的数据分析能力存在差异，使用同样的数据信息技术，由于自身的能力差异，从而导致最终得到的结果不同。因此导致信息分配不平衡，导致公共管理缺少公平性。
3大数据时代推动公共管理创新模式形成的策略
（1）运用精细化大数据思维。公共管理创新模式的形成，需要管理者能够充分利用大数据的经济化思维，才能对信息管理进行精确化分析。在数据高速发展的时代背景下，信息数量较多，若无法将精准化的处理原则准确应用，会为公共决策提供错误的信息支持，从而造成公共管理水平降低。公共决策的准确性能确保现代社会的稳定发展。因此，通过利用大数据思维，将多种新数据资源进行精准运用，才能将准确的数据信息提供给公共决策者。由此才能实现公共管理工作的创新，基于大数据精准化思维应用公共管理创新模式，进一步强化日常数据信息管理，确保数据信息传递的稳定性与准确性。
（2）利用大数据安全特征保障信息安全。公共管理在利用大数据思维的基础上，进一步应用大数据安全的特征，提高公共管理数据的安全性。将传统技术与新技术相结合，主要针对公共管理中个人隐私信息进行安全管理，确保信息不被他人挪用。相关工作人员也要增强安全信息管理意识，才能确保数据信息不被泄露。在大数据时代背景下，公共管理信息的安全，才是推动公共管理部门进步的重要基础。只有注重公共管理信息的安全，才能充分利用大数据的优势开展管理工作，提高公共管理效率，进一步促进社会现代化的建设，保证社会稳定。
（3）基于大数据强化人才管理。公共管理部门要想充分利用大数据带来的优势，需要部门具有综合性的人才，才能利用新型技术对信息进行分析。由于互联网的互通性，数据传递的快速性，信息管理工作时刻面临多种问题。管理人员只有具备较强的专业能力以及较强的应变能力，才能在危机出现之时制定正确的处理方案，为社会公众提供更为准确的信息。公共管理也应改变传统的人才培养模式，将人才培训与实际操作相结合，制定更高的人才选择标准，才能为公共管理部门提供更为优质的数据人才，进一步完善公共管理数据分析体系。
（4）利用大数据实现部门信息共享。在大数据时代背景下，为消除公共管理存在的不公平性，需要改变传统的数据管理方式，实现各部门之间的信息共享。对于不涉及秘密的信息，公共管理各部门有权对信息进行查阅。为进一步保证信息查阅的安全性，制定相关的查阅流程。信息共享在一定程度上也能提高公共管理内部稳定，从根本上提高公共管理水平。
4结束语
综上所述，公共管理在大数据时展中面临更多的挑战，利用大数据思维的统筹意识，开展数据信息精细化管理。利用新型技术提高信息安全问题，减少信息传递过程中的泄露问题，充分运用大数据的优势，在公共管理部门之间实现信息共享，从而使公共管理内部更加稳定，推动公共管理的持续发展。
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关键词；官僚体制管理主体新公共管理
世纪之交，西方政府改革的浪潮日益高涨。在西方各国旷日持久的政府改革过程中，公共部门管理研究领域也取得了突破性的进展，以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以马克斯·韦伯的科层制理论为基础的官僚制的传统公共管理理论被以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为基础的新公共管理理论所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主义”(Managerialism)的范式就成为当代西方政府改革最基本的趋向和实践模式。本文拟从公共管理模式殖变背后的哲学基础的向度进行阐释，以求对当代中国的政治体制改革提供有益的理论启迪。
一、自从人类社会出现了利益分化和阶级分化以来，就有了公共管理的问题。
但是，在传统的阶级统治模式中，公共管理是附属于阶级统治的。近代以来，阶级统治变得越来越隐蔽，而公共管理却日益彰显，人们到处可见的是政府对社会的公共管理。特别是在二战以后，这种状况愈加明显。公共管理从隐到显的殖变，不仅是管理行为量的增加，也不仅仅是管理活动范围的拓展，而是管理模式的变革，是从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程。人类社会早期的公共管理在运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理时，往往诉求于强制性的措施，管理行为自身未得到充分自觉。近代社会的公共管理在许多领域中无疑也包括强制性的行为，带有传统的统治性的特征，但是在许多领域，公共管理日益趋向采用民主和参与等方式。这就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服务于政治统治的终极目的，渗透到社会生活的诸多层面。马克斯·韦伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主体；政府的公共管理泛化到社会的各个层面；政府的公共管理职能迅速分化为许多专门领域；政府机构日益膨胀；政府公共管理职能运行的高成本、低效率。总之，传统的公共管理模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但是，随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变，这种理论及其模式就显得力不从心，无法适应迅速变化的信息社会之需要，其基本的理论假设和原则均受到普遍的怀疑与严峻的挑战。具体表现在：
其一，作为传统的公共行政基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在二十世纪50-60年代的工商管理中率先被打破，继而在70和80年代的公共部门逐步被学习型组织模式所取代。
其二，政府部门作为公共物品及服务的提供者的垄断地位已被动摇。政府通过补贴、规划与合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与了公共物品及服务的提供；不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。与此同时，私人部门发展起来的管理方法和技术也被公共管理部门所借鉴。市场机制在公共部门发挥了日益重要的作用。
其三，政治与行政的二分法被人们批评为是一种不真实的假定，而且，在现实的生活中政治事务与行政事务是难以真正分开的。
其四，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的转变。公务员的永业观念已被打破；业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式；传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式所取代。
由此可见，在现实的公共生活中，传统的公共管理模式已经失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影响，各国政府迫切需要建立一种适合本国经济与社会发展需要的政府管理模式。这就导致了西方政府公共管理模式的全新变革，催生了“新公共管理模式”的降生。
二、“新公共管理”作为一种理论，起源于二十世纪70-80年代的英国、新西兰、澳大利亚等国，并迅速扩展到西方其他国家。
1979年撒切尔夫人上台，在整个80年代，英国采取一系列改革措施：开展反对浪费和低效益运动，成立了效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计；大力改革公共部门的工会；实行大规模的私有化，将英国的石油、电讯、钢铁、航空等40多家主要国有企业卖给私人；对地方政府的预算开支实行总量控制；要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。特别值得关注的是，根据效率工作组1988年提出的报告《改善政府管理：下一步行动》，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各个部门中分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。部长同执行局在谈判的基础上就该局要完成的任务及其在具体运行方面的灵活度达成协议，也即绩效合同。这样，部长们主要只关注预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事安排等具体事项上具有很大的自。尤其是执行局的局长是由公开竞争产生，三年必须重新申请一次，不实行终身制。到1996年，英国有近75%的公共服务是由执行局来承担的。
继英国之后，在澳大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大力的公共行政改革。其中，新西兰的改革因其力度大并且具有系统性而备受人们的关注，被学术界称作“新西兰模式”，新西兰财政部于1987年末出版的《政府管理》一书被誉为新公共管理的宣言。
美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早，可以追溯到1978年卡特政府实施的“文官制度改革法案”，而且带有更明显的管理主义倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域之中，来提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出美国政府公共部门管理低效率的重要原因是：其一，国会对联邦政府机构的日常管理干预太多；其二，人事特别是高层人事缺乏连续性；其三，缺乏追求高效和经济的诱因；其四，会计和管理信息系统不完善；其五，缺乏有力的中央财政和会计管理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的“重塑政府”改革运动。其目标是创造一个少花钱、多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引人竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献就是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的的政府》，简称“戈尔报告”。“戈尔报告”指出：从本世纪30年代到60年代，美国建立了庞大的、自上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式进行管理。由于对标准化程序的先人之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但与此同时也造成机构膝肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制(无论是私人的，还是公共的)己经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：消除繁文缚节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；把顾客放在首位；授权雇员以取得成果；一削到底，并创造出一个少花钱多办事的的政府。
欧洲大陆各国(德国、法国、荷兰、瑞典等国)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英国、美国、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆各国的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式。其改革的基本内容：调整公共事业、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等均是在某种程度上以管理主义为价值取向的。特别是在90年代，借鉴了荷兰的经验，推行地方政府改革，实行“地方治理模式”，与英、美等国的“新公共管理模式”有异曲同工之妙。
新公共管理思想在西方的出现并不是偶然的，它有其深刻的经济、政治和社会背景。首先，自20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，公共财政也因为收人减少和福利开支过大等原因出现了连续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的观点，解决财政赤字问题从原则上讲有三种途径：一是限制开支和公共任务的终结；二是增加收人，特别是税收；三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。由此可见，只有第三条道路才是较好的选择。“新公共管理模式”的出现就成为各国政府的自然选择。其次，第二次世界大战以后，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿、效率低下，传统的科层制受到了严重的挑战。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》中所说：“工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。”再次，由于科技革命，特别是信息技术革命的出现，促使各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对瞬息万变的经济迅速作出反映，同时它打破了长期以来政府对公共信息的垄断。新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，经济的全球化对政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趋势加强了西方各个国家对本国经济竞争力的高度重视，政府能力是一个国家的综合国力与竞争力的重要因素。“经合”组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行竞争的一个重要途径，认为顺应经济发展的全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力。
三、综观西方社会的这场声势浩大的行政改革运动，由于操作上的需要而表现出政府继续充当运动主体的角色，每项改革措施也不得不基于现实而表现出对管理行政模式的妥协，但就这场改革运动的发展趋势而言，无疑包含了如下的意蕴：即对近代以来的公共行政管理化倾向进行全面的检讨。
虽然检讨的结果仍然是以“新公共管理”命名，但它与传统的公共管理已经有着较大的差异。从哲学的向度来看，它是中心边缘化与边缘中心化的双向整合与建构的过程，其实质是管理主体的单一化向管理主体的多极化的转化。
生活提出问题，哲学解答问题，哲学是生活的解答逻辑。任何具体科学背后都蕴含着哲学理念，因而哲学主导范式的转换，总会在不同的具体学科中得到或迟或早的彰现。西方“新公共管理”理论的出现也概莫能外，它是哲学的单一主体范式向后现代的多极主体范式转换的具体显现。传统的政府行政管理把马克斯·韦伯的官僚制组织管理原理奉为圭桌，将政府看作是唯一的行政权力运行主体，其中心是追求社会秩序的稳定，管理的稳定性主要是依靠刚性的规范来维持。可是，我们可以看到，规范化对行政体系自身的整体协调、结构合理、规模适度等方面提出了较高的要求，这就把人们关注的焦点聚集在行政体系自身。原本是为了社会秩序的目标，但是在对行政体系自身的关注中，目标常常被疏远、淡化，行政体系自身的存在和运行却异化为行政权力与行政行为推崇的终极目的，行政权力与行政行为被置于整个社会的中心位置。在这种单一管理主体中心主义的行政权力运行机制中，管理者以自我为中心，将被管理者置于客体的地位和从属“我”并为“我”而存在，从事管理活动，是为了张扬自我的存在。由于传统的行政管理将行政主体的单一性看作是不可移易的原则，当政府规模太大时需精简机构，而职能分化的必然性又客观上要求增加机构；当权力失控时，则强调权力制约，而权力制约不仅需要增加机构，而且会增加权力运行的成本从而降低权力运行的效率。因而行政改革陷人精简一膨胀、再精简一再膨胀的恶性循环中，要走出这一怪圈，就必须打破行政主体的单一性。新公共管理就展示了打破行政主体单一性的趋势，将公共管理的职能对象性分化转变为主体性分化，即公共管理的社会化。
近年来，新公共管理理论在各个领域的应用层出不穷，本文通过搜集近15年内关于新公共管理理论下高校管理的相关研究成果进行文献综述，分析当前新公共管理理论在高校管理中应用的研究情况。通过分析当前研究对新公共管理理论内涵的解释、新公共管理理论下高校管理的研究现状分析、新公共管理理论下高校管理的完善措施的借鉴，指出当前对于新公共管理理论下高校管理的研究深度不够、视野较狭窄、缺乏创新等不足之处。
关键词:
新公共管理理论;高校管理;文献综述
新公共管理理论近年在各个领域的应用无所不在，丰富多彩，凡有公共活动必有管理方法。所以，在高校管理中同样理应场面热闹，新论迭出。但通过检索和分析相关研究成果，基于新公共管理理论下的高校管理研究成果十分有限，缺乏深入而全面的研究。
一、现有研究成果状况
笔者在中国知网中国期刊、中国硕士论文全文数据库中“社会科学Ⅰ辑”、“社会科学Ⅱ辑”目录下进行文献检索，通过对2000－2015年间与本题相关的文献进行初步整理分析后，可以得出以下基本结论:1、关于高校管理的研究成果非常丰富，因而观点纷呈、莫衷一是;2、关于新公共管理理论的研究也比较多，体现了研究者对新公共管理理论发展趋势的认可和重视;3、关于新公共管理理论下高校管理的文献检索结果较少，反映出研究者对这个研究问题角度的忽视。
二、现有研究的基本观点和认识
(一)关于新公共管理理论的内涵
新公共管理理论是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。新公共管理理论改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，实现了由公共行政的内部取向到外部取向的转变，注重公平与效率的统一，公共利益与私人利益的统一，强调管理主体包括政府部门和非政府组织两大类，重视人力资源管理。关于新公共管理理论的内涵，河北工业大学石小娟、高骏敬认为“从实践来看，它是政府针对现实问题的政府行为和政府管理的一种新理念、新模式;从理论上说，它是以传统公共行政模式为基础，对行政与管理概念、内涵的重新解读，对经济理论、私营部门和技术变革的关系进行再次梳理。”中央财经大学周湘林认为“新公共管理理论强调公民为本、市场化、结果导向、分权协作、民主参与、多中心自主治理等理念和指导原则，旨在促使政府职能从‘划桨’回归‘掌舵’，并走出规制导向的困境。”虽然研究者对于新公共管理理论的内涵具体内容不尽相同，但基本相同点主要有:政府职能的转变，以人为本，加强公共部门内部竞争，明确的绩效标准和措施等。对我们在新公共管理理论下研究高校管理具有启示和帮助作用。
(二)关于基于新公共管理理论下高校管理现状
从已有文献来看，当前研究者对于新公共管理理论下高校管理的研究着重点在政府与高校的关系上。河北工业大学石小娟、高骏敬把当前政府与高校关系的问题主要归为两类:1、政府对高校行政的干预;2、行政权力凌驾于学术权力之上。表示近些年来，由高校外调入高校任职的干部逐渐增多，高校中政府对高校的严格管控，因而高校中出现行政权力一家独大，让高校中逐渐缺乏学术氛围。中央财经大学政府管理学院周湘林教授提出政府应采取何种模式管理高校的问题。通过对公共事业管理的基本模式分析，指出我国政府与高校之间的管理模式仍主要表现为“政府服务”模式。并提出基于契约的高校管理模式，即政府与高校在法律法规的框架内，明确各自的角色定位，在平等关系的基础上，协商双方的权利、责任和义务，并通过中介机构的评估，帮助双方判断和辨明对方是否尽到应尽之责，即政府的高等教育质量保障责任和高校的高等教育质量产出责任。对于新公共管理理论下高校管理其他方面的研究有教师绩效评价角度、高校管理队伍建设等，目前尚不足，还有待深入完善。
(三)关于基于新公共管理理论下高校管理的完善
针对问题，提出解决方法，完善尚且不足之处。河北工业大学石小娟、高骏敬在理顺政府与学校之间的关系、引入竞争机制方面提出建议。主张建立现代化高校，树立服务型的行政管理理念，取代上级对下级的绝对管理模式，可以引入市场机制，并可以从人事制度入手。在完善高校管理队伍建设方面，基于新公共管理理论的研究还比较欠缺，上海外国语大学吴慧针对目前高效管理队伍中存在的管理角色模糊、管理观念陈旧、管理效率低下、管理目标粗放等问题提出完善措施。借鉴新公共管理理论对责任和结果的强调及突出资源配置、竞争机制、对服务理念的追崇等理念，研究者吴慧认为应转换职员任用机制，在管理上强化岗位聘任和岗位考核，打破职务终身制，增强管理人员的岗位责任意识和竞争意识，提高管理人员的整体素质和办事效率。我国高等教育长期以来属于紧缺的公共产品，高校的规模和数量在短期内还是不能满足人民群众对高等教育的需求，随着现在高校的复杂程度、参与社会领域的深入，对高校本身的管理也应更加规范化、制度化和专业化。因此，对高校管理的完善在今后也应更加深入的研究。
三、对现有研究的基本评价
基于新公共管理理论下高校管理的研究从总体上来看，现有成果对于政府与高校间的关系稍重视，而对于结合具体问题的系统研究较少，客观分析问题的多主动建树少，而且从成果(文献)产出数量上看也不丰富，尚不足以形成基本研究的局面。第一，对于高校管理改革尚未引起重视。新公共管理理论已发展多年，但是在高校管理方面运用并不妥善，学术地位并不高，这主要体现在相关的学术研究成果很少。也许，真正的高校管理是一个实践性的问题，因此理论研究很少顾及至此，但是，任何实践都应是建立在充分的理论基础之上的。第二，新公共管理理论下的高校管理研究成果的深度不够。比如对政府与高校关系的问题上，研究者仍然在模式分析的层面，具体针对不同类高校的实施方法的研究成果还极为少见。同时，研究视野还比较狭窄，除了对政府与高校关系、政府职能的问题有些研究之外，对与高校管理密切相关的教师管理、教学管理、学生管理等方面研究极少。第三，新公共管理理论下的高校管理研究成果创新性不足。目前的研究还停留在分析问题阶段，少有提出新的管理方法的研究成果。这种缺乏创新点的管理模式在建国之初或是改革开放之初是可以理解和接受的，但现在在一体化、全球化的新世纪背景之下，没有创新便没有进步。(作者单位:河北经贸大学)
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自上个世纪七八十年代以来，公共事务管理伴随着政府改革运动，在全世界范围获得了广泛的关注。公共管理新概念的横空出世，对于当代公共事务管理指明了方向。公共管理理论与模式的建构，以从未有过的张力迅速发展。加强和深化公共管理，提升公共管理的有效性，对于批判性地继承、拓展和超越传统公共行政管理，促进社会健康发展具有重要意义。
关键词:
公共管理;本质特征;时代性
自上个世纪70年代以来，随着现代民主化进程的加快，各种社会问题日益凸显。要求公共管理的管理效率和效能必须革故鼎新，管理理念、管理方式必须与时俱进。公共管理新概念，既提升了公共管理公共性是思想内涵，又拓展了公共管理服务性的应用范围。在社会民主化发展的影响下，公共管理问题越来越受到社会各界的关注。本文简要分析了现代公共管理的本质特征，并结合当今社会现实，对于公共管理的时代性进行了深入探讨。
一、公共管理的本质特征
1．公共管理的合作性公共管理，简单地说，就是如何设计、管理政府行政部门的细微工作以及公共服务问题。公共管理不仅是政府所要关心的问题，公共组织以及社会公众等对于公共管理问题都要给予高度的重视。自有人类社会以来，就离不开公共管理问题。然而，自上个世纪七八十年代开始，世界各国对于公共管理问题才给予了高度重视。开始建构新时期的公共管理理论与模式，使人们对于公共管理有了一个新的认识。现代政治理念昭示，公共管理具有合作共治性，公共管理的管理本质是公共性、服务性。合法政府依据宪法行使公共权力，为全社会提供公共服务，现代政府必须秉持和坚守公共精神，以公共精神为指导，实施公共管理。公共管理的管理主体以政府为核心，它们的行为代表公共利益，公共管理的客体是确定范围内全体公民。公共管理的职能，是为了公正分配社会利益，推动社会发展和文明进步。公共管理者的价值追求应代表公平、正义和自由，体现“公益人”的角色。从活动范围看，公共管理主要涉及公共事务领域，是为了促进公共利益的最大化。公共管理权力运行具有多向度特征。不仅政府有组织行使公共管理的权责，其它社会组织与公众也具有参与公共管理的权利和义务。公共管理需要构建多元化管理格局，主体之间要经常进行沟通、互动和合作。在新的时期里，不仅社会组织和公众具有参与公共管理的必要性，而且参与公共管理，还是公民的所具有的权利和义务。因此，社会组织和公众要积极参与公共管理，配合政府管理部门做好各项管理工作。
2．公共管理的公共性和服务性公共管理的公共性，具有两方面含义，一是利益取向的公共性。二是其公共参与性。公共管理不是某一个特定阶层或群体的一种政治控制的方式，公共管理是为了推进、实现和维护社会整体的公共利益。因此，公共管理具有利益取向的公共性。公共管理的公共参与性，主要指实施主体既包含以政府为代表的官方，还包括政府之外社会组织和公众。公共管理所有活动价值取向都应以实现社会公共利益的最大化为目标，整合和优化社会资源配置，为公众提供一个稳定有序、和谐共处、能实现良性竞争的社会环境，以政府为核心的主体无论采取何种方式，都是为了实现公共利益，公共管理的服务性非常关键。从根本上说，以政府为核心的公共部门所行使的国家权力产生于公众直接或间接的授权，以政府为核心的公共组织，就是服务于社会共同利益的一个组织。公权力本质上是公众意愿的实现手段，如果公众的意志和意愿一直得不到满足，公共管理行为的合法性就会遭到质疑，产生合法性危机，就可能丧失公共管理合法性基础。所以，政府管理的首重职能就是服务，在公共事务管理中，服务是公共管理运行的中心。
二、公共管理之时代性
公共管理之所以受到各国的广泛关注，是时展大趋势使然。自上个世纪70年代以来，随着现代民主化进程的加快，各种社会问题日益凸显。要求公共管理的管理效率和效能必须革故鼎新，管理理念、管理方式必须与时俱进。地球村的概念日益清晰，世界各国在政治、经济、文化等诸多方面的交流与合作日益频繁，经济全球化不可避免地影响各国公共管理，对各国公共管理效率也提出了新的要求。民主化进程的发展，对传统公共行政造成猛烈冲击，必然推动政府向民主和法治的方向进行管理改革，公共管理必须对此做出回应。为回应全球化时代的要求，公共管理必须建构基于公众认可的优质治理模式，一个快速变化的时代，我们不仅要积极推进知识密集型治理，还要积极推进学习型治理模式。要高度重视关注学习型治理的重要性，公共管理创新和改革，学习型治理是主要通道。作为公共管理的核心主体，政府一方面需要不断学习，整合组织的内外资源，与时俱进，改善和提升其执政能力，另一方面，还要以主动、坦诚的姿态，吸收社会的知识和智力，摒弃偏狭之见，通过与社会广泛地协调合作，不断推进和优化治理。实施更具民主的管理模式。构建多元化的管理系统，通过信息化、扁平化、网络化，推进公共管理利益的最大化。
由于各种社会矛盾日趋尖锐复杂，利益和信念的过度分散，不可治理性现代社会问题日益凸现，这也要求公共管理适应时代的发展，与时俱进。社会问题愈是复杂多变，政府越要积极主动的走出社会管理单边运行的误区，要采取有效措施，建构有利于公众参与的新理念、新思维，激发和增强公众参与意识，实现共同治理，随着信息技术的快速发展，先进的信息传播手段，为公民直接参与公共事务管理提供了条件。培养人们对公共问题的关注，有助于强化公民监督意识，监督和推动政府工作，这对于改善政府形象，增强政府的合法性基础，促进政府提升工作效率和效能都有极大的帮助。随着信息化技术的不断发展，人们对公共管理的关注越来越便捷，公民对公共管理的该关注度越来越高。新公共管理影响了所有的国家，全球化、民主化的社会发展，改变了公共管理生态环境，政府一家独大，仅凭自身的权威，可以统揽社会公共事务格局已成昨日黄花。合作共治的治理理念开始深入人心。全球扩展的行政改革浪潮，构成了对传统公共行政的极大冲击，虽然各国新公共管理运动改革和政策选择有所不同，进程不一，但是，侧重点是一致的。实现合作共治，政府与社会组织、民众共同承担公共管理的责任，建立一个高度民主，高效透明的管理体系，以人为本，以服务为本，建设公共服务型政府，民主型政府，强化国家的核心竞争力。
三、结语
从传统公共行政管理，到日益民主化、法制化、规范化的公共管理，是一次深刻变化的管理革命，从单一管理主体运行到合作共治，是以政治、经济为本的公共事务管理模式，转向以人为本管理模式的一次飞跃。现代公共管理本质特征具有合作性、公共性、服务性特征，在现代化的发展过程中，我们要不断加深公共管理的深度，结合时代的发展特征，扩大公共管理的范围，不断创新公共管理模式，以人为本，以服务为本，改善和优化公共管理，促进公共利益的最大化。(作者单位:华侨大学)
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（一）改善民生
保障和改善民生是公寓楼社区公共管理的首要任务。确保公寓楼安置“住得进”、“住得好”是公寓楼后期管理的根本目标。实现这个目标的关键就是能够使安置群众的民生权益得到有效保障。就业是民生之本，对于失去土地的安置居民更显重要。问卷调查显示，“征地拆迁前您家的收入来源”答案包括：务农30.8%，务农+打工43.0%，打工16%，经商8%；“征地拆迁后的收入来源”的答案包括：务农7.8%，务农+打工13.3%，打工61%，经商9.8%。“您从事的职业”答案排名前几位的分别是：失业33.5%，零散帮工15.3%，个体经营12%，服务业打工10%。由此可见，一些农民由于失去了土地，就失去了工作机会，有占33.5%的人处于失业状态，没有技术含量的零散帮工占到了15.3%。这体现了公寓楼社区居民民生问题的严重性。为此，要结合安置居民的生产生活实际，加强对安置居民民生状况的调查研究，从群众最关心、最直接、最现实的困难入手，制定发展规划和政策措施，有针对性地加大对就业、医疗、教育、社会保障等的投入力度，建立促进民生水平不断改善的长效机制，确保安置群众生活质量不下降。
（二）强化服务
持续有效的公共服务供给是推进公寓楼社区居民市民化的强大动力。公寓楼社区居民被拆迁安置后，面临着居住环境改变、生计方式调整、交际网络变化等新情况，对各类社会服务的需求量很大。问卷调查显示，公寓楼社区居民目前生活方面存在的最大难题排在前2位的依次是，就业难题占60.5%，创业难题占12.5%；而只有11.8%的人参加过就业培训或进修，没有参加过的占到88.2%，这说明了就业公共服务供给的欠缺。根据社区居民生产生活的实际困难，有针对性地强化公共服务供给，是社区居民适应新环境，加快城市融入的强大动力。一要构建完备的生产生活服务设施。加强小区生活设施、文化设施和公共空间的配套建设，给安置居民的生产提供帮助、生活提供便利、交往提供场所，增加安置群众归属感，为小区创造一个温馨、舒适的居住环境。二要完善以社区为单元的公共服务供给体制。问卷调查显示，公寓楼社区居民对公共服务感到不满意和非常不满意的占到44.3%，比较满意和非常满意的只占15.8%。说明了在供给量恒定的前提下完善供给体制的必要性。要结合社区自治组织的调整，通过设立公寓楼社区公共服务站（中心）等形式，就近服务社区居民，完善以社区为单元的公共服务供给体制。三要构建灵活有效的公共服务供给机制。公寓楼社区居民对公共服务需求的同质性较强，且有别于城市其他社区的公共服务需求，为此，要根据公寓楼社区居民生产生活实际，构建灵活有效的公共服务供给机制，通过机制创新提升公共服务供给的有效性。
（三）维护稳定
确保社会大局稳定是城市扩容提质的基本前提，也是公寓楼社区安置模式成功的重要标志。一要做好前期遗留矛盾的化解。在公寓楼社区公共管理过程中，前期遗留问题的妥善解决是维护稳定的关键。要建立前期遗留问题的登记、归类和清零制度，明确责任主体和办理时限，按照同类问题同样对待、特殊问题特殊解决的原则，尽可能早地解决遗留问题，防止遗留问题的久拖不决和的发生。二要加强公寓楼小区周边社会治安防范。街道（管委会）要探索健全公寓楼社区管理制度，提高综合管理水平。加强公寓楼社区房屋出租的管理，建立以房管人的流动人口管理制度。将公寓楼社区的社会治安防范工作纳入到整个城市片区统一管理，防止公寓楼社区成为社会治安管理的薄弱地带。三要加强社会心理疏导和法制宣传教育。引导社会工作介入公寓楼社区社会管理，加强心理疏导和诉求表达方面的帮扶，帮助安置入住居民更好更快地适应城市生活。加强城市管理方面法律法规的宣传教育、加强文明创建、丰富文化生活，为维护社会稳定营造良好的社会环境。
（四）探索规律
在加快推进新型城镇化的历史条件下，城市扩容提质带来的拆迁安置是一个全国性的热点和难点问题。拆迁安置工作系统性较强，安置户入住后的公共管理问题是整个拆迁安置工作的逻辑延伸。国外社区治理相对成熟的有以美国为代表的“社区自治”模式、英国为代表的“实用主义”模式、新加坡为代表的政府主导模式和以日本为代表的“混合”模式，国内社区公共管理也先后出现了“沈阳模式”、“上海模式”、“青岛模式”、天津“泰达”社区社会管理模式和成都锦江区“社区小单元治理模式”等多种社区管理模式。由于各地社区发展阶段不一样，还没有统一的管理模式。基于公寓楼安置模式的创新性，公寓楼社区的公共管理也有不同于国内外其他社区公共管理的特点，如何有效地进行公共管理没有现成的答案，需要不断地进行探索。为此，公寓楼社区的公共管理应当承担起改革创新、总结经验、探索模式的重要任务。要以创新的精神，加强对公寓楼社区物业服务以及对失地农民就业、就医、就学和农民变市民思想观念转变等问题的研究，并对各种创新实践及时进行总结，通过公寓楼社区管理创新带动整个片区的城市社会管理，丰富征地拆迁公寓楼安置模式的内涵。
二、公寓楼社区公共管理模式
现代以来的国际公共管理领域先后演化形成了“公共行政”、“新公共管理”和“新公共治理”三种主要的范式，这三大范式在我国的公共管理领域，无论是在理论上还是在实践的层面上，长期以来均有着或显或晦的深刻影响。公寓楼社区的公共管理要积极借鉴国际上的学术思想和国内的成功经验，着眼于主要任务，从管理理念、管理格局和实施路径方面构建具有地方特色的公共管理模式。
（一）公寓楼社区公共管理理念
以人为本。“以人为本”是科学发展观的基本要求，已成为党的治国方略和政府的执政理念。对于常德市公寓楼社区公共管理而言，“以人为本”更有现实意义。公寓楼安置模式本身存在着拆迁安置户民生权益与城市扩容提质公共利益的矛盾，这些矛盾将会贯穿于公共管理的全过程。坚持“以人为本”就是政府要充分体会到拆迁安置户现实困难，不与民争利，多谋民生之福，让拆迁安置户成为城市扩容提质的受益者。服务为要。现代公共管理的本质是服务。公寓楼社区入住居民的居住环境、生活方式、交际网络等都发生了或正在发生改变，实现从“农民”到“市民”身份的转换，是一个较长时间的适应过程，将会遇到各种各样的困难和问题，这些都离不开来自政府和社会各界的帮扶。“服务为要”就是在对公寓楼社区公共管理过程中，以服务为管理的基本手段，在服务中管理，在管理中服务。精细为策。精细化管理是现代公共管理适应社会分工细化的必然要求。公寓楼社区公共管理事关入住居民的城市融入和身份转换，事关小区所在城区的社区整合等重大问题，涉及面非常广泛，系统性和牵连性较强，必须采取精细化的策略。“精细为策”就是在管理的过程中要细化管理事务，注重专业性、注重细节、注重质量、注重实效。法制为纲。法治原则是公共管理的基本原则。公寓楼社区公共管理坚持“法制为纲”就是要在各项管理活动中坚持依法办事，在社区自治组织成立、物业管理模式选择、各种矛盾化解等方面都以法律法规规章为基本依据，确保公寓楼社区建设和管理始终在城市管理活动依托的统一法治轨道上运行。
（二）公寓楼社区公共管理格局
常德市采取公寓楼安置模式的目的不只是为了集约节约利用土地，或者让拆迁安置户改变一个居住方式，从根本上来讲是要通过让拆迁户实现由“农民”到“市民”的转变，推进城市扩容提质。公寓楼社区公共管理模式的选择，就是要在顾及公寓楼社区居民当前生产生活实际的前提下，着眼于公寓楼安置模式的根本目标。政府既不能对那些应当由权利人决策的事项横加干涉，“替民作主”，也不能把应当属于国家、代表公共利益的行政管理职能事项，简单地交由被征地人进行民主讨论和民主决策。为此，公寓楼社区公共管理应按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”社会管理体制的基本要求，构建“政府主导+业主选择+多方参与+社区整合”四位一体的公共管理格局。其内涵如下：政府主导。
政府在公寓楼小区的后期管理中发挥主导作用。统一协调处理拆迁安置过程中发生的遗留问题，制定公寓楼小区行政管理和公共服务方面的相关政策、制度，提供多样化的公共服务，监管其他主体参与社区公共管理活动，为公寓楼社区居民参与社区自治提供条件，为公寓楼社区居民的市民化提供持久的帮扶。业主选择。业主在整个公共管理活动中居于主体地位。充分发挥业主委员会在社区公共管理活动中的积极作用。政府或者其他主体应该提供管理或者服务的多种选项，由业主进行选择。这样既可以发挥业主的主体作用，有可以发挥政府的主导作用，还可以发挥其他主体在社区公共管理活动中的能动性，加快社区居民的城市融入。多方参与。公寓楼社区公共管理的主体是多元的，主要包括政府、自治组织、其他社会组织三方。基于公寓楼社区在设计、施工、前期物业管理方面存在一些遗留问题，在一段时间之内，公寓楼社区的设计单位、施工单位及有关各方也应该参与到公寓楼社区公共管理活动中，配合处理相关遗留问题。社区整合。公寓楼社区将被纳入城市的统一管理。基于当前的城市管理体制和社区规模，公共服务和行政管理都必须以行政社区为单位进行。其他社会组织参与公寓楼社区的公共管理活动也必须通过行政社区。公寓楼社区要通过组织建设，文化建设等多种途径逐步整合到行政社区中去，使公寓楼社区的居民产生对城市社区的认同和归属感，实现由“农民”到“市民”的身份转换。
（三）公寓楼公共管理实施路径
1.统筹推进。公寓楼社区公共管理牵涉面广，要按照城市治理的思维，将公寓楼社区的管理作为城市建设的一部分统筹推进。一要统筹城市管理与公寓楼社区管理。按照规划，公寓楼社区要实现从村庄到城市社区的转变，随着城建项目的推进，这些由农村集中安置的公寓楼小区将被城区所包围，成为真正意义上的城区，所以社区公共管理要统筹于城市管理中。二要统筹农地与非农地的使用安排。根据城市扩容规划和用地要求，不少安置户还有耕地没有征用完，这些农地与安置小区居民有着千丝万缕的联系，会直接影响到公寓楼社区的管理。要加强引导，推进未征用土地的流转和集中经营，与征用的建设用地相互为用，以不同的形式服务城市发展。三要统筹制度建设与文化建设。公寓楼社区的发展方向是与城市原有社区融为一体。公寓楼社区的公共管理既要注重制度建设的刚性约束，又要注重文化建设的柔性促进。要将公寓楼社区纳入到城市的统一管理中，统一执法标准、统一管理幅度。要以推进社区认同为目标，常态化推进社区的文化建设工作，为公寓楼社区的公共管理活动提供精神动力和智力支持。
2.健全体制。健全管理体制是实现由“村”到“居”转变的必然要求。一要实现从农村管理到城市社区管理的体制转变。按照民政部门的有关规定，调整城市原有相关社区的建制，将公寓楼小区纳入到城市社区的统一管理中。二要理顺政府与社区的关系。要在体制上实现街道（管委会）——村庄管理到街道（管委会）——社区管理的转变。明晰街道与社区“指导与协助、服务与监督”的关系定位，重新界定街道对社区的职责，合理划分街道（管委会）与社区居委会的职权，防止政府行为失范和社区居委会职能错位的问题。三要健全社区公共管理主体群。社区公共管理是一个包括政府、第三部门、社区居民等共同参与的多中心治理活动。健全的社区公共管理主体群是实现多元治理的关键。要进一步明确基层政府的管理职责，依法产生社区自治组织（含党团组织）、业主委员会。创造条件让其他社会组织通过有偿或者志愿等形式介入到公寓楼社区的公共管理活动中，为社区居民的生产生活提供服务，为社区居民融入城市社区搭建平台。
3.整合资源。城市社区是公共管理的基本单元。“上面千条线，下面一根针”。资源整合是有效推进公寓楼社区公共管理的内在要求。一要整合政府资源。政府的公共管理职责和公共服务资源分布在不同的部门中，要按照“部门管事、街道管人、社区履职”的原则，在社区层面构建社区服务中心，对相同职能进行合并、不同职能进行分开，实现单一服务向综合服务转变、单一协助执法向综合协助执法转变，最大限度地提升政府社会服务的能力和水平。二要整合社区资源。社区在公共管理活动中发挥着独特的作用。从公寓楼社区的现状来看，社区通过自然生成、社会捐赠、法律规定等途径拥有人力、公共物业、信息等资源，整合社区资源能有效提升社区在公共管理活动中的能力。三要整合社会资源。充分发挥社会组织在提供公共服务、反映利益诉求、扩大公众参与、增强社会活力、促进社会发展等方面的积极作用，在政府主导下实现社会自我服务、自我管理。引导社区居民自愿组建服务性、互、公益性等各类社会组织，丰富群众生活，反映群众诉求，参与社会监督，促进社区建设。
4.责任考评。责任考评是推进公寓楼社区公共管理的重要抓手。通过责任考评能够检验公共管理的成效，更好地推动公寓楼社区公共管理的发展。一要细分公共管理事务。对公寓楼社区公共事务进行分解，明确相关主体的职责范围，是进行责任考核评价的基本前提。公寓楼社区公共事务可以分解为社区行政事务、社区公共服务和社区自治事务三大类，不同的主体承担的职责范围都需要理清。二要明确公共管理的标准。要明确各项社区公共管理事项的目标，作为责任考评的基本依据。三要建立激励机制。对相关主体的公共管理活动进行责任考评后，要将考评结果作为相关单位评优、相关人员职务晋升的依据。四要建立责任追究机制。对公寓楼公共管理活动中出现的责任事故要进行责任追究，对考核评价中暴露出来的问题，要制定相关的措施给予及时解决，推进公寓楼社区公共管理水平的不断提高。
三、结语
征地拆迁安置是快速城市化进程中的头号难题，进行模式创新是应对各种困难和约束条件的必由之路。在探讨安置模式的过程中，如何把农民非农业化、城市化和市民化三者有机协调起来，是一个亟待解决的新课题。不同的拆迁安置模式会造就出不同的安置小区，对安置小区进行有效的公共管理是增进安置群众民生福祉，推进城市科学发展的内在要求。常德市城区地处洞庭湖平原，土地肥沃，耕地较多，城市发展所需建设用地获批相对难度大、成本高，保护耕地红线与保障城镇发展的矛盾很突出。
关键词：新公共管理；新公共服务；服务行政；高校行政管理
中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2015）06-0019-02
高校行政管理是高校凭借一定的机制和体制，通过有计划地组织实施，调动学校的各种资源，有效完成各种工作任务，实现预定目标的活动。随着我国高等教育事业的快速发展，高校规模日益扩大，师生数量激增，高校与政府、高校与社会的交互活动日益频繁，高等教育逐步进入社会化、大众化阶段。而传统高校行政管理模式的弊端却日益凸显，管理理念落后、管理体制不合理、管理制度不健全，这些都阻碍了我国高等教育的健康发展，亟须改革创新。
对于这种状况，有学者提出高校要建立服务型行政管理。因为高校服务型行政管理不仅契合了当前我国大力建设服务型政府的社会大环境，而且与我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》中大学体制改革的目标相吻合。高校本质上是以文化性、学术性为标志的社会组织，因此高校的行政管理理念和管理制度必然受到整个社会管理思想的深刻影响，而在当代社会公共管理领域中，新公共管理理论、新公共服务理论和服务行政理论影响最为深远，它们也构成了我国高校建设服务型行政管理的理论基础。
一、新公共管理理论与高校行政管理
20世纪六七十年代，西方发达国家社会经济发展普遍陷入困境，公共行政机构庞大臃肿、效率低下，公众对政府不满情绪高涨。在这样的背景下，英美两国政府率先展开了一场公共行政改革运动。西方学者在总结这场改革实践的基础上发展出不同方向的管理理论，被统称为新公共管理理论，其中具代表性的有：
1.小政府理论。这一理论的主要代表人物是弗里德曼和哈耶克，他们认为政府在社会公共管理活动中要尽可能少地干预市场，政府的主要职能只是为社会公众提供市场提供不了的公共服务和产品。
2.“流程再造”理论。这一理论由哈默和钱皮提出，它源于企业经营管理理论和方法。流程再造理论认为企业要适应日益激烈的市场竞争，必须要围绕顾客的需求对现有业务流程进行重新思考和改革，使企业在成本、质量、服务、效率方面得到大的提升。后来这一理论被逐步引入到社会公共管理和政府行政管理中，用来改造传统力量强大的官僚制体系。
3.“重塑政府”理论。该理论的代表人物是奥斯本和盖布勒，他们在《改革政府――企业精神如何改革着公营部门》一书中全面阐述了这一理论。奥斯本和盖布勒认为要解决当前政府部门的弊端，就要重新定位政府职能，用企业家精神去重塑一个“企业化政府”，用企业经营管理的成功方法指导政府机构的运行，提高政府部门工作效率。该理论的核心要素是以顾客为中心，强调政府部门应对他们的顾客――社会公众负责，聆听他们的呼声，并把社会资源放在顾客手里让他们挑选。
上述不同的管理理论虽然侧重点不同，但是他们“共同的主题就是对市场机制和市场术语的运用”[1]。从源头上讲，新公共管理理论就是将企业管理的一些原理、技术和方法应用于公共管理部门，通过引进私营部门成功的市场经验，实现在公共部门的良好管理。在新公共管理理论中，“公共管理者集中地关注责任和高绩效，试图重构官僚机构、重新界定组织使命、使机构程序合理化并分散决策权”[2]，可见，新公共管理理论的根本价值取向在于效益和效率。
随着我国高校办学规模的不断扩大、办学层次的不断提升、办学水平的不断提高以及内部管理体制改革的不断深化，行政管理的地位和作用更加突出，工作任务日渐繁重和复杂。但是，由于历史和现实的原因，我国高校行政管理理念和管理方式与高校的教学科研机构属性不相适应，对外屈从政府和社会压力，不能维护高校自主办学和学术自由，对内干预学术事务、侵犯学术权力，行政管理的低效率越来越成为高校发展的阻碍。因此，亟须要对当前高校管理进行改革，寻找一种新的管理模式以适应高校的快速发展。而新公共管理理论在管理效益和效率上的价值取向正可以为此提供理论支撑。
二、新公共服务理论与高校行政管理
新公共服务理论是欧美一些公共管理学者在对新公共管理理论进行反思和批判基础上建立的一种新的公共管理理论。这一理论代表人物是罗伯特・B・丹哈特和珍妮特・V・丹哈特，他们在《新公共服务：服务而非掌舵》一书中对新公共服务理论进行了系统阐述，提出了新公共服务的七大原则：服务而非掌舵；公共利益是目标而非副产品；战略地思考，民主地行动；服务于公民而非顾客；责任并不是单一的；重视人而不是生产率；超越企业家身份，重视公民权和公共事务。[3]新公共服务理论认为，公共管理者在管理公共组织和实施公共政策时要把重点放在如何为公众服务上，而不是依仗手中的权力为政府航船掌舵和划桨；要向公众放权，由公众来决定航船的方向；公共管理者的职责只是建立具有高度响应力和高效执行力的行政机构来为公众服务。
新公共服务理论是在对新公共管理理论批判继承的基础上发展而来的，它肯定了新公共管理理论对推动当代公共管理实践活动的积极意义，同时摒弃了作为新公共管理理论核心的“企业家政府理论”。新公共服务理论关注的重点在于民主价值和公共利益，主张把效率和生产力置于民主、社区、公共利益等更广泛的框架体系中，力求建立一种以公共协商对话和公共利益为基础的公共服务行政。可见，“新公共服务理论的价值取向是民主，高度重视公民权利、公民意识、公民身份和公民价值，追求最大程度的公平、民主和公共利益的最大化。”[4]
新公共服务理论的核心就是把民主、公平和公正看作是公共行政的首要价值取向，把公共利益的获取放在首位，并时刻强调行政部门的服务性。根据这一理论，高校行政管理就是要建立以服务为核心的行政管理模式，把为师生服务作为高校行政管理部门的根本宗旨，把为师生服务作为学校管理的出发点和归宿。在具体的管理实践中，高校的管理部门应倡导实践民主、公平、公正的价值观念，努力使行政管理者、教师、学生之间形成一种互相尊重、彼此平等的和谐关系，要充分考虑并积极维护师生员工的合法权益，尊重他们的意愿，努力使全体师生平等地享有学校的发展成果。
三、服务行政理论与高校行政管理
“服务行政”概念来源于“公共服务”，1913年，法国著名法学家莱昂・狄骥在《公法的变迁》一书中，最早论述了“公共服务”的概念和意义。1938年，德国行政法学家厄斯特・福斯多夫在其代表作《当成是服务主体的行政》一文中，第一次明确提出了“服务行政”概念。20世纪90年代中期，我国学者开始了“服务行政”理论的系统探讨研究，“服务行政概念逐步被引入到行政模式的构建中来，成为直接思考行政改革目标模式的理论探索”。[5]
服务行政理论涵盖有多个方面的内容，我国学者普遍认为为人民服务、促进人的全面发展是服务行政最根本的主题。在服务行政模式中，“为人民服务的宗旨不仅是一种行政观念，而且是通过立法的形式被确定下来的一种制度”；[6]服务成为了“一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨”；[7]“政府以人的全面发展为目标，就可以实现对个体目标和社会整体目标的系统整合”。[8]
服务行政促进人的全面发展这一主题，与我国高等教育目的是一致的。教育理论家阿弗烈・诺夫・怀海德（英）在《教育的目的》一书中指出：学生是有血有肉的人，教育的目的是为了激发和引导他们的自我发展之路。我国《高等教育法》规定：高等教育必须贯彻国家的教育方针，为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，使受教育者成为德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。《高等教育专题规划》中也明确：高等教育坚持育人为本，把促进学生健康成长作为高等学校一切工作的出发点和落脚点，把促进人的全面发展和适应社会需要作为衡量人才培养水平的根本标准。当然，这种一致性需要一套科学的行政运行机制做保障，这是高等教育理论研究者与实践管理者所面对和要解决的重要课题。
四、结论
上述三个理论从不同侧面为高校服务型行政管理建设奠定了理论基础，也可以说我国高校建立服务型行政管理模式是有深刻理论根源的。长期以来，我国高校实行的是政府出资、国家办学、统一领导、分级管理的行政管理体系，高校内部管理模式与政府机构十分趋同。但是高校建立服务型行政管理并不是对服务型政府理念的盲从，高校行政管理本质上是一种特定类型的公共行政管理，它的特殊性在于其教学、科研的学术组织特性。高校服务型行政管理是高校行政管理部门在服务理念指导下，通过建立科学的组织结构、完善的服务制度和手段为师生员工提供优质高效服务的一种行政管理模式，这种管理模式以师生员工的利益需求为导向，遵循民主开放、以人为本原则，最终目的是实现师生员工与高校自身共同和谐发展。我国高校建立服务型行政管理对于促进高校管理体制创新、推动我国现代大学制度建立乃至促进我国高等教育健康快速发展都有重要意义。
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[论文摘要]现时代的公共管理是政府与公民社会对社会公共事务的合作管理。公民社会具有管理主体与管理对象的双重身份,并以其这种双重身份在公共管理的过程中扮演着政治民主的扞卫者、经济发展的促进者、公共服务的提升者、公共价值的维护者、社会稳定的支持者的多种重要角色。这种政府与公民社会合作模式下的公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系,多元化的管理主体之间存在着极力依赖和互动的伙伴关系,其责任边界具有相当的模糊性。这种基于伙伴关系多元管理主体参与的公共管理是一种自主自治的网络管理,在这种公共管理网络中政府扮演着“元治理”的角色。
一、从行政管理、公共行政到公共管理
行政管理、公共行政、公共管理,都是指对社会公共事务管理的活动,尽管这三种称谓有着大致相同的指涉对象,但是它们之间却有着彼此理念的不同。如果我们从对社会公共事务管理模式的角度去看,随着时代的发展,行政管’理、公共行政、公共管理它们依次铺就了管理模式由统治、到治理的演进之路。在公私没有区分、国家体系内部缺乏合理分工的专制社会时代,行政就是政治的落实,其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的推行,以维护统治者的利益;公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会,其功能是按照代议制民主体制、非人格的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务,以实现统治者的统治利益和社会公共利益;公共管理则出现在公民社会自治能力与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府独揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代,公共事务管理主体的多元化和管理方法的多样性,适应了当今时代公共事务日益复杂化及其管理民主化的客观要求,体现了公共事务管理的“公共性”与“管理性”的有机统一,无论在合法性还是在社会资源方面,都为实现和增进公共利益开辟了新途径。20世纪90年代以来由于公民社会的兴起与壮大等原因,治理理论出现并发展起来。公共治理逐渐成为对社会公共事务管理的一种新模式,其的理念也逐渐成为了公共管理的新内涵,同时,它也使公共管理进入了区别于行政管理、公共行政的新时代。
二、公民社会在公共管理中的双重身份与多重角色
现时代的公共管理最突出的特征之一是管理主体的多元性,它是政府与公民社会对公共生活的一种合作管理,是公共权力向社会的一种回归。现时代的公共管理有赖于公民社会的自愿合作和其对权威的自觉认同。公民社会在公共管理中具有管理主体和管理对象的双重身份,而且这种双重身份在公共管理的过程中又以其各自的特征优势起着不可替代的重要作用。一方面,作为公共管理的主体,公民社会与政府一道对社会公共生活进行合作管理。在这个过程中,公民社会以它那种来自基层、灵活多样的特性正好弥补了政府的种种不足和有限性,从而可以大大提升管理的效率和效果。同时,公民社会在与政府的合作过程中,能够有更多的机会了解到政府的权力运行,从而可以起到对政府更有效的监督作用。此外,在公共管理的过程中,健康有益的社会组织可以得到政府和社会更好的认可,这些组织以共同目标和信念把人们聚集到一起,在这个过程中人与人之间增强了彼此的信任、提升了公益精神,从而有利于社会资本的积累。另一方面,作为公共管理的对象,公民社会在参与管理的同时可以切身的感受到公共管理的效果,从而可以以公共管理接受者的身份对公共管理的效果做出判定以利于公共管理渐至最优。其次,通过公民社会组织,公民在参与社会公共事务管理的同时又以普通社会成员的身份为政府增强了合法性。公共管理的过程也是公民社会完善的过程,公民社会的完善又可以促进更好的公共管理。公共管理最终是要推动社会的全面发展,作为当代公共管理的一支重要力量,公民社会以其特有的双重身份在这个过程中又扮演着多重的重要角色,以其特有的价值诉求与功能表达影响着公共管理的成效。
第一,公民社会是政治民主的扞卫者。公民社会的自主发展能有效的分割和制衡国家的权力,从而能有效的遏制公共权力的专断倾向;公民社会可以为公民的利益表达提供多样的表达形式和途径,保障公民利益表达的通畅,从而提升民主政治的代表性与生命力;此外,公民社会对培育公民的民主参与意识具有积极的作用,能够强化民主的社会基础从而推动社会民主的发展。
第二,公民社会是经济发展的促进者。公民社会是一个以契约、法制、自由、平等、竞争为价值准则的社会,这为市场经济的运行提供了良好的市场环境。此外,公民社会中的工会、行业协会等团体组织可以起到规范行业行为、稳定经济秩序的作用。
第三,公民社会是公共服务的提升者。由于公共需要的多样性和政府的有限性,政府并不能为社会做好所有的公共服务。而以第三部门为核心的公民社会因其具有来自基层、灵活多样的特征和其“去私存公、取私为公”的“非营利”特性以及其服务社会、自助自主的公共精神,使之恰好成为公民参与公共服务的良好渠道,并能有效弥补政府在公共服务上的缺限和不足,公民社会组织可以通过委托承包、志愿服务、自助服务等方式和途径,去做那些政府未做、不想做或不宜做但却符合大众需求的公共服务,从而使社会公共服务的水平大大提升。
第四,公民社会是公共价值的维护者。与其他领域一样,公共生活领域同样存在着对善的追求。公共生活领域的善就是公共价值,它包括公民对公共生活的态度、责任与义务,对他人的尊重与关爱,对社会正义的维护以及公民的公益思想与修养。公共管理的核心是为了增进人类的公共利益和福祉,这实际上就包含了对公共价值的追求:公民社会是公共管理的对象,它同时又是公共管理的主体构成之一,公民社会的精神与价值必然会影响到公共管理的目标和价值。公民社会所倡导的诸如参与、友爱、信任、互惠、宽容、合作、平等、公正、开放、多元等价值理念,对于维拼良好的公共价值具有重要的作用。
第五,公民社会是社会稳定的支持者。公民社会能够在个人和社会之间提供一种有益的中介结构。通过这一中介结构,它可以为不同的群体和阶层的利益诉求提供表达途径,同时又可以对他们的利益诉求进行整合;通过这一结构,它还可以为社会成员提供宽松的活动空间,满足他们多样性的愿望要求,同时这一中介结构还起到了排解社会怨气、释放社会压力的作用。可以说公民社会是一个社会和谐发展的“稳定器”、“缓冲器”和“调节器”。
三、公共管理;政府与公民社会的合作管理
公共管理是政府与公民社会对公共社会生活的一种合作管理,在这种管理模式中,政府与公民社会之间应是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作关系,通过协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式对公共事务实施管理。具体来讲,这种政府与公民社会合作管理模式下的公共管理可以从以下几点进行认识。
第一,公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。政府并非公共管理的唯一主体,除此之外,私营部门、第三部门等公民社会组织在公共事务的管理中也扮演着重要角色,它们在介于市场经济与公共部门之间的“社会经济”领域内积极活动并依靠自身资源参与管理共同关切的社会事务,在某些领域,公民社会组织甚至比政府拥有更大的优势。公共管理主体可以是公共部门,也可以是私营部门,可以是第三部门,还可以是三者多种形式的合作。这正如着名的治理理论研究者斯托克指出的那样;“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战,政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可,就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。”
第二,公共管理的责任边界具有相当的模糊性。公共管理责任边界的模糊性表现为许多民营部门向传统公共领域的进军,公共领域和市场领域的区分已不像以前那样明显。在市场和公共部门之间被称之为“社会经济”的领域中,涌现了所谓非营利组织、志愿团体、社区企业、合作社、社区互助组织等大量公民社会组织,它们在社会中的作用和影响越来越大。伴随着这些公民社会组织能够满足多方需要,解决社会问题而无需运用政府资源和权威的优势日益显现以及传统上由政府执掌的部分公共管理权向这些非政府组织的转移,传统上法律和制度规定由政府承担的公共管理责任便呈现出交由非政府组织和个人来承担的趋势。
第三,多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。多元化的公共管理主体之间存在着一种权力依赖关系,因为这些公共管理主体“不论是公共部门还是私人部门,没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息,也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”,电们必须相互依赖,进行谈判和交易,在实现共同目标的过程中实现各自的目的。正是由于公共管理主体之间存在着这种权力依赖的关系,所以公共管理的过程便呈现为一种互动的过程。在这种互动的过程中,各个公共管理主体之间建立了各种各样的合作伙伴关系。
