时间：2023-07-24 17:07:31
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理的本质特征，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：公共管理；本质特征；时代性
自上个世纪70年代以来，随着现代民主化进程的加快，各种社会问题日益凸显。要求公共管理的管理效率和效能必须革故鼎新，管理理念、管理方式必须与时俱进。公共管理新概念，既提升了公共管理公共性是思想内涵，又拓展了公共管理服务性的应用范围。在社会民主化发展的影响下，公共管理问题越来越受到社会各界的关注。本文简要分析了现代公共管理的本质特征，并结合当今社会现实，对于公共管理的时代性进行了深入探讨。
一、公共管理的本质特征
1.公共管理的合作性
公共管理，简单地说，就是如何设计、管理政府行政部门的细微工作以及公共服务问题。公共管理不仅是政府所要关心的问题，公共组织以及社会公众等对于公共管理问题都要给予高度的重视。自有人类社会以来，就离不开公共管理问题。然而，自上个世纪七八十年代开始，世界各国对于公共管理问题才给予了高度重视。开始建构新时期的公共管理理论与模式，使人们对于公共管理有了一个新的认识。现代政治理念昭示，公共管理具有合作共治性，公共管理的管理本质是公共性、服务性。合法政府依据宪法行使公共权力，为全社会提供公共服务，现代政府必须秉持和坚守公共精神，以公共精神为指导，实施公共管理。公共管理的管理主体以政府为核心，它们的行为代表公共利益，公共管理的客体是确定范围内全体公民。公共管理的职能，是为了公正分配社会利益，推动社会发展和文明进步。公共管理者的价值追求应代表公平、正义和自由，体现“公益人”的角色。从活动范围看，公共管理主要涉及公共事务领域，是为了促进公共利益的最大化。公共管理权力运行具有多向度特征。不仅政府有组织行使公共管理的权责，其它社会组织与公众也具有参与公共管理的权利和义务。公共管理需要构建多元化管理格局，主体之间要经常进行沟通、互动和合作。在新的时期里，不仅社会组织和公众具有参与公共管理的必要性，而且参与公共管理，还是公民的所具有的权利和义务。因此，社会组织和公众要积极参与公共管理，配合政府管理部门做好各项管理工作。
2.公共管理的公共性和服务性
公共管理的公共性，具有两方面含义，一是利益取向的公共性。二是其公共参与性。公共管理不是某一个特定阶层或群体的一种政治控制的方式，公共管理是为了推进、实现和维护社会整体的公共利益。因此，公共管理具有利益取向的公共性。公共管理的公共参与性，主要指实施主体既包含以政府为代表的官方，还包括政府之外社会组织和公众。公共管理所有活动价值取向都应以实现社会公共利益的最大化为目标，整合和优化社会资源配置，为公众提供一个稳定有序、和谐共处、能实现良性竞争的社会环境，以政府为核心的主体无论采取何种方式，都是为了实现公共利益，公共管理的服务性非常关键。从根本上说，以政府为核心的公共部门所行使的国家权力产生于公众直接或间接的授权，以政府为核心的公共组织，就是服务于社会共同利益的一个组织。公权力本质上是公众意愿的实现手段，如果公众的意志和意愿一直得不到满足，公共管理行为的合法性就会遭到质疑，产生合法性危机，就可能丧失公共管理合法性基础。所以，政府管理的首重职能就是服务，在公共事务管理中，服务是公共管理运行的中心。
二、公共管理之时代性
公共管理之所以受到各国的广泛关注，是时展大趋势使然。自上个世纪70年代以来，随着现代民主化进程的加快，各种社会问题日益凸显。要求公共管理的管理效率和效能必须革故鼎新，管理理念、管理方式必须与时俱进。地球村的概念日益清晰，世界各国在政治、经济、文化等诸多方面的交流与合作日益频繁，经济全球化不可避免地影响各国公共管理，对各国公共管理效率也提出了新的要求。民主化进程的发展，对传统公共行政造成猛烈冲击，必然推动政府向民主和法治的方向进行管理改革，公共管理必须对此做出回应。为回应全球化时代的要求，公共管理必须建构基于公众认可的优质治理模式，一个快速变化的时代，我们不仅要积极推进知识密集型治理，还要积极推进学习型治理模式。要高度重视关注学习型治理的重要性，公共管理创新和改革，学习型治理是主要通道。作为公共管理的核心主体，政府一方面需要不断学习，整合组织的内外资源，与时俱进，改善和提升其执政能力，另一方面，还要以主动、坦诚的姿态，吸收社会的知识和智力，摒弃偏狭之见，通过与社会广泛地协调合作，不断推进和优化治理。实施更具民主的管理模式。构建多元化的管理系统，通过信息化、扁平化、网络化，推进公共管理利益的最大化。
由于各种社会矛盾日趋尖锐复杂，利益和信念的过度分散，不可治理性现代社会问题日益凸现，这也要求公共管理适应时代的发展，与时俱进。社会问题愈是复杂多变，政府越要积极主动的走出社会管理单边运行的误区，要采取有效措施，建构有利于公众参与的新理念、新思维，激发和增强公众参与意识，实现共同治理，随着信息技术的快速发展，先进的信息传播手段，为公民直接参与公共事务管理提供了条件。培养人们对公共问题的关注，有助于强化公民监督意识，监督和推动政府工作，这对于改善政府形象，增强政府的合法性基础，促进政府提升工作效率和效能都有极大的帮助。随着信息化技术的不断发展，人们对公共管理的关注越来越便捷，公民对公共管理的该关注度越来越高。新公共管理影响了所有的国家，全球化、民主化的社会发展，改变了公共管理生态环境，政府一家独大，仅凭自身的权威，可以统揽社会公共事务格局已成昨日黄花。合作共治的治理理念开始深入人心。全球扩展的行政改革浪潮，构成了对传统公共行政的极大冲击，虽然各国新公共管理运动改革和政策选择有所不同，进程不一，但是，侧重点是一致的。实现合作共治，政府与社会组织、民众共同承担公共管理的责任，建立一个高度民主，高效透明的管理体系，以人为本，以服务为本，建设公共服务型政府，民主型政府，强化国家的核心竞争力。
结语
从传统公共行政管理，到日益民主化、法制化、规范化的公共管理，是一次深刻变化的管理革命，从单一管理主体运行到合作共治，是以政治、经济为本的公共事务管理模式，转向以人为本管理模式的一次飞跃。现代公共管理本质特征具有合作性、公共性、服务性特征，在现代化的发展过程中，我们要不断加深公共管理的深度，结合时代的发展特征，扩大公共管理的范围，不断创新公共管理模式，以人为本，以服务为本，改善和优化公共管理，促进公共利益的最大化。（作者单位：华侨大学）
参考文献：
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[4] 肖燕，段刘伟.公共服务――公共管理的职能选择[J].商业文化（学术版）.2008（05）
[论文摘要]实践的需要和理论的推动，使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变，这种嬗变，开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
著名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释，生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos，意为房子或家，经济和经济学也有相同的词根，经济学和生态学有许多共同点，但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国著名学者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素，同时又是行政管理的改造对象，并为行政管理的实施提供条件。故此，我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来，随着社会生态环境的变迁，传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪，区域行政面对的是一种全新的行政生态环境，正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要，“从某种意义上说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战，处理好和解决好了系列区域公共性问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题，陈瑞莲认为，在我国有关区域公共管理(行政)研究的著述尚较为零散，区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是，在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑，加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说，“研究任何一种理论，都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论，弄清楚它所使用的新名词的正确含义，就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念，其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同，对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中，最早研究区域的学科是地理学，地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中，“区域是指地球表面的任何一个单元，它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说，“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析”，“把区域作为一个集合体，……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读，往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中，可以看出:区域有多种分类，系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的，可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的，应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念，很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究，基于此视角，区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外，从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为，不论对“区域”进行怎样的界分，从公共管理学科角度看，区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围，是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场，并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变，首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中，第一次明确提出了“行政区经济”概念，并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界，宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念，作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究，但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中，正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展，区域行政向区域公共管理转变。在学界，最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲，二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表，她在此领域的论述，在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念，前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念，无论是对其内涵把握还是基本体系的构成，都还在探讨中。王乐夫教授认为，“所谓公共管理，即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。” 〔11〕公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时，它更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。无庸讳言，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述，区域公共管理是区域行政随着实践的需要，在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为，所谓区域公共管理，即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题，实现区域公共利益，运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”，从根本上说，区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说，除了实践的需要外，理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外，还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会，也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义，不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素，不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看，公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外，公民社会还具有自己的基本价值原则，大体说来，这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。
市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来，“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中，“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能，为完善该理论，随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
[参考文献]
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〔8〕宋月红.行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析〔J〕.北京大学学报，1999，(4).
〔9〕陈瑞莲，张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政，2002，(3).
内容提要：该文提出了公共管理的简明概念；并把公共管理划分为国家公共管理。政府公共管理和社会公共管理；在此基础上，阐释了社会性是三大公共管理学科共同内涵。另外，简要阐述了社会性与政治性的相互关系，提出了有关公共管理学科建设的建议。
关键词:共管理；管理学；社会管理论
内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去?械！N颐?nbsp;应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性
公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求?形枷颍?nbsp;税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题
上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
关键词:共管理；管理学；社会管理论
内涵是关于事物的本质属性。揭示事物的内涵是认识事物和处理问题的基础和前提。然而，我国关于公共管理问题的讨论与争鸣虽早已开锣，但对其内涵却未有很深入的研究，已有的看法意见不一。有鉴于此，笔者不揣浅陋，将管见和盘托出，就教于行家、学者。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
我国传统的公共组织人事管理制度及模式其特点是，无论党政机关工作人员，还是企事业单位的管理人员、技术人员，科研单位的研究人员，统统称为“国家干部”，都用统一的方式来进行管理。这种集中统一的管理模式与传统的计划经济体制和政治体制相适应。但是随着我国市场经济建设进程的不断推进，它的弊端日益明显地凸显出来，在实际工作中必然带来一系列的不良后果。
其一，高度集中的单一管理模式，使各部门、各行业不能根据业务工作性质、难易程度等特点，灵活有效、有针对性地管理干部，从而造成责权分离，人与事相脱节。
其二，管理权限过分集中，把人事工作简单化，人事关系简单化，强化了“人治”，忽视了法治。
其三，“国家干部”身份在根本上排斥竞争和个人才能的发挥、个人利益的实现，强化个人的人身依附，个人主动性、独立性被极大地扭曲和受到压抑，阻碍了竞争机制发生作用，也不利于优秀人才脱颖而出。
二、公共组织人力资源管理理论及模式的兴起
人力资源管理来源于传统的人事管理，但又超越并取代了后者。无论在管理范围、管理内容、管理体制及管理方式上都有本质的区别。这些区别主要表现在如下三个方面：
（一）地位不同。传统人事管理处于日常事务性管理的范畴，而现代人力资源管理已经上升到创造价值的职能范畴。
（二）性质不同。传统人事管理贯彻的是行政管理模式，它体现的是以资为本或者以官为本的原则。而现代人力资源管理贯彻的是人性管理模式。
（三）内容不同。传统人事管理主要限于招聘、分派、工资发放、档案保管等日常性、细琐性工作上，业务内容是零星的，不成体系的。而现代人力资源管理逐渐增加了岗位分析、培训开发、绩效评价、薪酬制度设计等内容，从而形成了系统化业务体系。
公共组织人力资源管理是指对公共部门就业人员特别是政府公务员从招聘、录用、培训、晋升、调动、考核、评价、工资福利分配到离退以及人力资源的需求预测、规划和开发的一系列活动所实施的管理，其目标是调动公共部门就业人员的积极性，提高工作能力，改善服务质量。它是企业人力资源管理模式在公共组织人事管理活动中的推广和应用。
公共组织人力资源管理体现企业人力资源管理的基本哲学：人是第一资源；让人的才能和潜力得以发挥，自身的价值得以实现；把人力或人事管理当作组织发展战略的组成部分；注重组织文化建设等等。
三、公共组织人力资源管理的特征
公共部门就业人员特别是政府公务员有着一些不同于企业员工的特点。前者所从事的是公共事务活动，他们行使公共权力，追求公共利益，提供公共物品，担负公共责任。因此，公共部门人力资源管理就具有某些企业人力资源管理所不具备的内容和特质。一方面，它要反映一般人力资源管理的基本哲学，采取某些与企业人力资源管理相同或相似的新管理方式；另一方面，它作为一种公共管理新哲学，必须反映与公共权力的行使密切相关，具有政治性或公共性的特征，以区别于企业的人力资源管理的公共管理本质特征。
1.管理的公开性
企业管理与公共管理有许多相似之处，都必须履行一般的管理职能。但是公共管理在许多重要方面是与企业管理存在着差别的。它是公共事务的管理者和公共服务的提供者，以公共利益为导向，其职能是对社会公共事务进行管理，无偿占有社会公共资源，并为社会提供公共物品和公共服务。
公共组织尤其是政府中的人事管理系统比企业中的人事管理系统更加复杂和严格。它们接受公民的委托，代表公民去做公共组织人力资源管理的有关事情，它们要向公民负责，同时接受公民监督。正因为如此，公共组织内部管理制度的公开性成为其人力资源管理的重要特点。企业人力资源管理制度往往是企业商业秘密的一个组成部分。公共组织人力资源管理制度的公开性在保证实现组织人力资源管理公平性方面会起到积极的作用，但同时也增加了人力资源管理的难度，提高了对人力资源管理部门专业人员的职业化水平的要求。
2.管理的复杂性
与企业管理不同，公共管理包括了广泛而复杂的政府活动，而且公共管理的运作是在政治环境中进行的。它是一个纵横交错、层层节制的官僚制组织结构体系，要求目标统一、责权统一和功能配置统一。公共组织人力资源管理既受到政府组织的影响，也受到其它部门的影响，它的这一特殊性增加了对其管理的复杂性，提高了公共组织人力资源管理的难度。
公共组织人力资源管理的复杂性还表现在对公共人力资源的绩效管理难度上。公共部门绩效评估面临着诸多的难度：产出难以量化；目标缺乏准确性；绩效指标难以确定；评估信息系统不健全；管理者与评估者相对立等等。这其中有些困难如产出的特殊性和目标的多重性是无法通过努力就能改变的。
3.管理的稳定性
公共组织的结构很少发生变化，管理模式也很少发生根本性变革，与企业组织相比，公共组织具有相对稳定性的特点。这对人力资源管理既有有利的一面，也有不利的一面。有利的是，由于组织结构和管理机制稳定，员工的组织预期和行为方式可以长期化。不利的是，公共组织往往不能像企业那样，通过组织结构的变革，为员工提供更多的发展机会，激励手段缺损。
4.管理的法制性
由于宪法、法律和各项行政条例等法律手段是公共组织实现人力资源管理的主要方式，因此公共组织的人力资源的规划、开发等活动都是有法可依的。一方面国家制定专门的法律和法规对公共组织人力资源的组织机构及其宗旨、行为规范等一系列管理行为进行规定，另一方面公共组织要依法合理地行使行政管理和人事管理的权力。这也是不同于其他社会组织人力资源管理的一大特点。
5.管理的权威性
公共人力资源管理与一般组织人力资源管理的最大不同就在于管理主体的不同。公共组织与其他社会组织相比，具有至高无上的地位和权威。无论是资本主义国家还是社会主义国家，国家权力都属于公共组织，公共组织就是凭借国家权力和公共资源对公共人力资源进行管理，公共组织制定的有关公共人力资源的各项管理措施，其他社会组织必须认真贯彻执行。
四、公共组织人力资源管理发展的新趋势
21世纪以来，随着公共管理环境的变化，公共组织人力资源管理又呈现出了新的特点和趋势，主要有以下几个方面：
1.知识工作者的兴起以及公共组织职业化
随着知识经济和信息社会的日趋发展，公共组织管理复杂性的增加及对大量信息的需求，公共组织管理日趋技术化和专门化，公共组织对专门性人才的需求更加强烈，这一切都导致了知识工作者的兴起。与此同时，知识和信息工作者在公共管理领域内将占主导地位，知识和专家的权威更加凸现。
2.从消极的控制转为积极的管理
传统的公共组织人力资源管理，是一种以控制为导向的消极管理，其基本特点在于：强调效率价值的优先性；强调从业者的工具角色；强调严格的规划和程序；重视监督和控制；强调集中性的管理等。这种消极管理不免使得人力制度僵化、缺乏活力。而新的公共组织人力资源管理更具积极性，强调“授能”，即授权赋能，致力于创造使人潜能得以更好发挥的良好环境，促使工作者具有使命感，从而促使组织目标的达成和效能的实现。
3.人力资源发展的重视和强调
面对知识经济和信息社会的日益发展，面对新知识和新技术的挑战，越来越多的公共组织认识到公务人力资源发展的重要性，即通过持续的学习以改变公务人员和公共管理者的态度、行为和技能。更为重要的是，由于今天公共组织管理者面临的是一个快速变迁的社会，过去被动式的学习已经无法适应时代的要求，具备新的学习能力是公共组织人力资源发展的核心。
参考文献：
【1】陈振明.《公共管理学》，中国人民大学出版社，2008版。
【2】董克用.《公共组织人力资源管理及其特点》，载《中国人力资源开发》，2004.9。
【3】郑海航.吴冬梅.《企业人力资源管理》,经济管理出版社，2007版。
【4】张成福，党秀云.《公共管理学》，中国人民大学出版社，2001版。
【关键词】高校；学生教育管理；公共管理；服务本位
学生教育管理作为高校的常规性工作，历来受到高校管理者的重视。但随着我国高等教育迈向大众化，高校规模化发展的同时也产生了诸多问题，如重科研、轻教学，重硬件、轻软件等现象，使得学校的教育质量出现下滑。同时学生对学校所提供的教育服务有了更高的要求，维权意识也显著增强，传统的学生教育管理模式面临严峻挑战。
一、高校学生教育管理的传统思维与现实状况
1.高校学生教育管理的传统思维
传统学生教育管理的基本任务是学生的思想政治教育，更多侧重于对学生的思想政治教育和日常管理，较少关注和服务学生的自由全面发展。学校的发展目标和各项工作都充分体现了国家计划的特性，学校自主独立性相对缺乏。同时，处于精英型教育阶段的高等教育资源还属于稀缺资源，学校相对于学生及其家庭而言处于一种强势地位，学校对学生更多的是一种模块式的教育和教条化的管理，将国家的需求、主管部门的需求、学校自身的需求放在首位，而往往忽视了学生自身的需求，忽视为学生的成长成才提供全面高质量的服务。
2.高校学生教育管理的现实状况
随着我国高等教育从精英型教育向大众化教育转变，高等教育的跨越式发展，学生在校人数激增，传统的学生教育管理模式面临严峻挑战。由于学生人数激增，硬件、软件投入不够，加之认识不到位和准备不充分，学校承受了越来越多学生的抱怨和家长的投诉；在日常教育管理过程中，出于自身管理方便和管理成本的节约而忽视学生正当权益的事情时有发生；部分教职员工的服务意识淡薄，服务能力和水平较低，许多教师重科研轻教学，把较多的精力和时间投入到科研中，对学生缺乏应有的关爱与引导；由于学生教育管理工作面广量大，与学生利益相关的管理部门众多，因此在解决学生实际问题过程中，出于部门利益的考虑，经常出现部门之间相互推诿，管理效率很低。虽然学校也设有与学生利益相关的关心下一代工作委员会、共青团、学生会等组织，但由于此类组织的管理和工作开展仍隶属于学校管理部门，故未能很好的实现学生的利益诉求，仅局限于举办相关活动和协助日常管理工作，效果一般。
二、高校学生教育管理改革的理论路径
1.教育管理理论的发展开启了高校学生教育管理的人本价值趋向
教育管理理论大量运用和吸收了管理理论的管理思想而逐步发展起来，并逐步转向创立起适应教育实践需要的现代教育管理理论，其中的人本教育管理理论突出了人在教育管理中的主体地位和作用，推进了教育组织决策的民主化，体现了教育管理要“以人为本”的管理理念。人本教育管理的重要思想就是教育民主化，主要包括教育的民主决策和管理。在许多西方国家，教育民主化被确立为发展高等教育的基本指导思想。民主化与国际化、科学化、现代化等一起构筑起了当今世界高等教育发展的基本框架，正在促使教育由以往“专制”式的精英教育模式向大众化的民主教育模式演进，民主已经成为了教育的真正灵魂与不竭的发展动力。同时，学生主体意识的日益复苏，已悄然改变了教师在教育教学过程中以往所占据的至高无上的地位，人本管理和服务本位的管理理念已得到了人们的广泛认同，日益成为高校构新型管理模式的基本价值趋向。
2.公共管理的理论与实践为高校学生教育管理改革提供了借鉴与参考
20世纪70年代的西方政府财政危机、信息化、全球化时代的来临以及公民社会的兴起，使得西方公共行政领域主流思想理论遭受严峻的挑战，应运而生的是一种新的管理理论，即公共管理理论。公共管理理论以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。在公共管理实践中，要以公民为根本和核心，把实现公民利益最大化作为政府工作首要的价值目标。政府由统治管理型政府向服务型政府转变，逐步实现由“政府本位”向“社会本位”、“管理本位”向“服务本位”的转变。公共管理可以理解为：“以政府为核心的公共组织以有效促进公共利益最大化为宗旨，运用政治的、法律的、经济的和管理的理论与方式，民主运用公共权力，并以科学的方法依法制定与执行公共政策，管理社会公共事务、提供公共物品和公共服务的活动”。“公共管理的深刻内涵和重要意义在于它的公共性、管理本质的服务性和政府与公民社会的合作共治性。”
3.公共管理视角下的高校学生教育管理的主要内容和基本模式
学生教育管理作为高校的一项基本职能，高等教育作为准公共产品，使得高校的教育管理也具备了准公共管理的性质。公共管理视角下的高校学生教育管理在价值目标方面就是要坚持以学生为中心，树立“学生本位”的理念，一切教育管理行为和活动都是为了学生的成长成才服务，以实现学生根本利益的最大化为目标，真正地体现“三个一切”，即“一切为了学生，为了一切学生，为了学生的一切”；在学生与学校的关系方面，学生是学校存在的基础，学校与学生是一种服务与被服务的关系，学生的成长成才是学校价值的根本所在；在具体的实现路径方面，即明确学生教育管理的主要任务就是为学生的成长成才服务，构建学生服务型的教育管理组织体系和制度体系，提高教育教学和管理队伍的服务意识和能力。改革学校主导一切学生管理事务的传统管理模式，建立学校与学生之间的合作性管理模式和对话机制；改革传统自上而下的管理运作方式，建立学校与学生之间双向互动的网络型运作模式；改革学校在传统管理行为中忽视学生权利，依靠规章制度推动管理的模式，建立以学生共识和认同为基础，充分发挥学生能动性和自主性的治理模式。
三、公共管理视角下的高校学生教育管理改革的现实路径
1.学生教育管理的本质：以学生为中心
高校作为一个相对独立的社区，学生作为学校社区的“公民”，因此学生具备了社会系统中的公民特性，享有主体地位，从而使得学校在学生教育管理过程中，其价值取向应该是学生主体的利益实现。同时高等教育作为准公共产品，学生教育管理是高校管理职能的一部分，因而也具备了准公共管理的性质。随着教育消费观的日渐兴起，学校的服务角色和功能也开始受到学生和社会的越来越多的关注。此外，受教育民主化思想的影响，在学生教育管理过程中高校充分考虑学生的广泛民主参与已成为必然趋势。在高校学生教育管理实践中，高校应以实现学生根本利益的最大化为目标，一切工作的出发点和落脚点就是学生的根本利益，解决学生的实际问题，努力为学生做好服务工作，但在实现路径上，不能依靠传统的自上而下的管理模式来实现学生利益，而应本着“服务本位”的理念、合作共治的方式来实现学生教育管理的目标。
2.学生教育管理的根本任务：构建学生成长成才的服务体系
学生教育管理的根本任务就是努力构建和完善大学生成长成才的服务体系，主要涉及与学生利益的相关政策规章的制定、实施和落实，教育管理组织的架构和职能定位，为学生提供学习、生活等方面的服务，对学生进行教育引导使其成长成才，解决学生在个体发展阶段必然或者可能面临的实际困难，预防学生可能出现的不良后果，为学生的成长成才创造条件和提供平台，为学生今后的发展打下坚实的基础，同时全体教职员工都应积极参与，形成合力。 3.学生教育管理的制度：维护学生切身利益
高校学生教育管理制度的主要功能是为学生教育管理内容和管理模式提供合法性依据和制度支持，为学生教育管理组织体系的建设指明方向和提供制度保障，形成长效机制，为后续工作的推动夯实制度基础，从而使得“以学生为中心”的理念和学生的正当权益得到制度保障。主要包括：完善和规范学生教育管理规章制度的制定与执行，建立服务本位的学生教育管理模式的配套机制；完善学生教育管理过程中规章制度的制定程序、完善规章制度的执行程序；结合学生教育管理的实际情况，在学生教育管理中适当借鉴公共管理的相关制度：诸如实行听证制度，畅通学生意见表达的渠道；实施新闻制度，有效保障学生知情权；实行领导接待日制度，提高管理服务效能；积极开展民主评议制度，畅通学生民主参与管理的现实渠道等。
4.学生教育管理的组织：凸显服务职能
随着高等教育的进一步发展，学校在学生教育管理过程中的服务职能也将深入人心，学生的个性化需求也越来越多，学生的消费意识和维权意识进一步增强，学校为了能够向学生提供更加全面周到切实的服务，就必须进一步建立和完善学生服务组织及其职能，在完善正式组织服务职能的基础上，着重加强学生服务型组织建设，重视发挥学生自治组织和非正式组织的功能。结合公共服务型政府建设的理论与实践，构建服务型的学生教育管理组织体系，以为学生提供优质的教育教学服务为根本目标。服务型的学生教育管理组织体系要坚持以学生为本，以服务学生为主要职能，强化服务意识，从“管”字当头向“服务”至上转变，寓管理于服务之中，为学生提供优质的教育产品和高效便捷的服务。主要包括：强化学校正式组织的服务职能，学生管理部门应加强日常管理的服务和协调，教务管理部门应完善教学服务和督导，后勤管理部门则加强服务质量的监管和提高；学校积极提供人、财、物的支持，建立和完善学生服务组织体系；切实培养学生自我教育、自我管理、自我服务的能力，建立和完善学生自治组织体系；重视学生非正式组织的积极作用，引导学生非正式组织体系的自我完善和功能发挥。
5.学生教育管理的队伍：提升服务意识
学生教育管理队伍应包括学校的各级领导、管理人员、广大教师、后勤服务人员在内的全体教职员工，他们要能够以学生为中心，在学生教育管理过程中坚持“服务本位”的理念，注重人性化的管理，坚持学生利益为本，坚持原则性和灵活性的良好结合，能够给自己准确定位并履行好自己的服务职责。主要包括：学校各级人员须坚持“顾客导向”的理念，能够把学生当作“上帝”来对待。学校各级领导者要重视学生教育管理工作并加强协调，将学生利益放在各项工作的首位；一般管理人员在管理过程中要维护学生切身利益和坚持人性化管理；广大教师要坚持教书、育人、服务三结合，充分体现育人为本；专职学生管理人员，要坚持管理就是服务，管理在于服务；后勤管理服务人员则需努力提升服务能力和质量，让学生满意。学校层面则要加强思想引导和理论教育，积极灌输“以学生为中心”的教育服务理念，逐步树立全体教职员工的服务意识，培养他们的服务观念；加强师德和教师伦理建设，进一步明确教职员工的服务职能，大力宣传学习先进典型，加强传统师德精神的培养；注重激励机制建设，完善奖惩制度，将在学生教育管理过程中的服务状况与个人的职称、升职、福利等挂钩，进一步激发服务热情；建立和完善人员的服务规范与章程，加强工作培训，广大教职员工也要自觉加强学习和不断完善自我，努力提升自己的服务能力和水平。
参考文献
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二、“公共性”的由来及演变过程
根据《辞海》的解释,“公”的中文含义为“公共;共同”,与“私”相对。《礼记·礼运》所言“大道之行也,天下为公”,即为此意。《汉语大辞典》中,“公共”意为“公有的,公用的,公众的,共同的”。因此,自古以来,“公共”的中文语义强调多数人共同或公用。也有人认为“公众”一词有两个起源:一是起源于古希腊词汇(pubes or maturity),强调个人能超出自身利益去理解并考虑他人的利益。同时意味着具备公共精神和意识是一个人成熟并且可以参加公共事务的标志。二是源于古希腊词汇(Koinon),英语词汇“共同”(common)就起源于该词,意为人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。在古希腊社会里,公共是一种所有成年男子都可以参加的政治共同体,其主要职责是建立一些永久的标准和规则,目的是为了获取最大之善。因此,从起源上看,“公共”更多地意指社会层面的非个体性,在古希腊政治社会里与早期民主相关联。这也应证了,随着时展,当代的“公共”概念已发生很大改变,公共成为政府和政治的同义词的观点。
哈贝马斯考察了另外一种公共性起源。在哈贝马斯的理论中,公共性或公共领域不是指行使公共权力的公共部门,而是指一种建立在社会公/私二元对立基础之上的独特概念,它诞生于成熟的资产阶级私人领域基础上,并具有独特批判功能。关于公共性的演变,哈贝马斯认为,自古希腊以来,社会有明确的公私划分,公代表国家,私代表家庭和市民社会。例如在古希腊、罗马,公私分明,所谓的公共领域是公众发表意见或进行交往的场所,那时虽有公共交往但不足以形成真正的公共领域。在中世纪,公私不分,公吞没私,不允许私的存在,公共性等同于“所有权”。直到近代(17、18世纪)以来,在私人领域之中诞生了公共领域,才有了真正意义上的公共性(注:[德]哈贝马斯着、曹卫东等译:《公共领域的结构转型》,学林出版社1999年版。)。
受到国外对这一问题研究的启发,国内也有学者从社会领域分化的角度分析公共性的产生。他们认为,公共领域与私人领域,国家与市民社会,政治生活与经济活动具有对应的相关性。整个近代社会发展史的客观进程,都在于使公共领域与私人领域日益分化,这样一来,整个社会就成了公共领域与私人领域的整合体。在社会分化为公共领域与私人领域的过程中,国家的职能也开始了分化的历程,除出现了国家职能的多样化趋势,其中统治职能与管理职能是最为基本的两大职能。由于国家统治职能是在统治集团和被统治集团的关系中实现的,所以,虽然它表现出一定的现代公共性的内容,但本质上是与公共性相悖的。而在管理职能中,公共性则是其最为根本的特性,甚至可以断言:归咎于管理职能的是一个纯粹的公共性的领域。因此,社会领域的分化引发国家职能的分解,从而导致公共性的彰显。
在论及公共性在近代的演变时,国内外学者都倾向于用“公共性丧失”一词。一种观点认为,在近代功利哲学和市场经济的趋利倾向共同催生下,古希腊公共性的含义进一步丧失,现时情况是,“通过集体的方式寻求更大的善已被个人的计算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在实践中已是私有的福利(private well-being)。我们凭借官僚、技术和科学的手段来决定福利、幸福和功用。这里没有公共的原初含义,有的只是原子个人的集合体;这里没有公共利益,有的只是许多私人利益的聚合体。”虽然美国公共行政对于如何实现公共性有过几种理论,包括以利益集团形式表现出来的公共(多元主义视角);以理性选择人形式表现出来的公共(公共选择视角);以代议的形式表现出来的公共(立法的视角);以消费者形式表现出来的公共(提供服务的视角);以公民权形式表现出来的公共(公民权视角)等,但这些理论都不能真正代表公共。真正的公共理论架构应是以宪法为基础,公共概念必须建立在公民权、仁慈和爱之上,此外还需要听证系统和程序的保持及发展,及对集体公共群体和弱势群体的关怀,等等。
哈贝马斯也认为,随着资产阶级社会的发展变化,出现了公共领域的结构转型(哈贝马斯理论中的公共性一词,可以译成公共性,也可以译为公共领域,二者没有实质差异。但倾向于用公共性指称政治层面,而用公共领域指称社会层面。——笔者注),由此导致公共性丧失。“两种相关的辩证趋势表明公共性已经瓦解:它越来越深入社会领域,同时也失去了其政治功能,也就是说,失去了让公开事实接受具有批判意识的公众监督的政治功能。”在这里,哈贝马斯把公共性的丧失归于公共领域与私人领域的相互渗透(注:[德]哈贝马斯着、曹卫东等译:《公共领域的结构转型》,学林出版社1999年版。)。
在我看来,关于“公共性”本源及演变,其实离不开整个社会环境的变化背景,这一背景包括社会的、经济的和政治的因素。首先,最早意义上产生的“公共性”代表一种朴素的全民性,如古希腊民主制。其次,在古代社会,由于没有明确的公/私领域划分,在政治领域,代表国家权力的“公”吞没了“私”,在经济领域,表现为国家对经济生活的全面控制,因而公共性等同于国家权力。再次,按照哈贝马斯的看法,直到近代,“公”与“私”才截然分离,各有自己的独有领域,与此同时,经济领域盛行自由主义和市场经济理论,在政治领域采取国家放任主义,公共行政在政治与行政“二分法”的影响下,热衷于对纯粹管理技术和效率的追求,从而形成对公共行政的公共精神和公共价值的冲击,于是就有新公共行政学强调公平与参与及同期的政策分析理论中的民主因素等。最后,现代社会“公”与“私”出现相互融合的趋势,经济领域表现为国家干预与自由经济并存,而在政治领域,以第三部门为核心的公民社会成长壮大,社群主义盛行,引发大规模的公民参与和公共行政改革浪潮,“公共性”问题再一次被重视起来,此时,突出“公共性”不仅是公共部门的内在要求,同时也是公民社会外力推动的结果。
三、公共管理的“公共性”内涵
在对国内外关于“公共性”起源和演变问题的相关论述做一番考察之后,我们仍然不得不面临一个根本性的问题,即什么是“公共性”?什么是公共管理的“公共性”?在没有给出自己明确的答案之前,我们发现,对公共性问题的阐述可以有很多角度,不同学科也有不同的认可。仅从公共行政与哲学等角度对“公共性”的内涵进行阐述的观点,就可以归纳为以下六个方面:
1.作为一种分析工具的“公共性”。该理论认为,“公共性”是用于描述现代政府活动基本性质和行为归宿的一个重要分析工具。在一般情况下,是指政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者,应按照社会的共同利益和人民的意志,从保证公民利益的基本点出发,制定与执行公共政策。具体表现为:从基本理念上讲,“公共性”指政府组织应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动。由此,衡量政府活动是否达到公共性的基本标准是,公共政策及其执行是否坚持和维护了公民的基本权利,是否在舆论中充分体现和表达了公民的意志,政策与执行的出发点是否超越了政府的自利倾向,而考虑更为普遍的社群利益和社会长远利益等。在道德层面上,“公共性”应是每一个政府公职人员的职业态度、观念和信仰。它要求公职人员以此信念竭诚为民服务,明确政府组织与公职人员的行为必须在道德上、伦理上满足公共性的基本要求,并在政策制定与执行过程中,防止部门和个人偏私的利益驱动。在政治过程层面上,“公共性”意味着在涉及公共物品提供等集体行动上,存在着有效的决策参与通道和决策选择机制。在这里,“公共性”的获取及其保证,具体化为政府政策利益导向的选择过程,它包含政府的政策制定与执行是否具有开发性,以使公民能够充分了解有关政策的信息,并能够与政策制定者进行磋商;公民的利益能否通过民主的程序得到表达与整合;公民依靠怎样一组规则来决定政治决策的选择,决定政府公共物品或服务的提供等。在政府的财政活动中,评价“公共性”价值是否满足的核心要素,应是政府提供各种类型的公共物品行为和与此相关的政府收支行为的基本取向和政策目标,以及相关的财政制度和规则的安排(注:孙柏瑛:《公共性:政府财政活动的价值基础》,《中国行政管理》2001年第1期。)。
2.作为一种公共精神的“公共性”。这种观点认为,公共行政的“公共性”内涵可以归结为公共精神。现代公共行政的公共精神应包括四个方面:民主的精神,即人民的意愿是政府合法性的唯一来源;法的精神,它意味着政府的一切活动应受到预先确定并加以宣布的规则制约;公正的精神,即承认社会公民应具有平等的权利并不受公共权力所侵害;公共服务的精神,即政府的公共服务应尽可能公平分配,政府的施政过程应平等、公正和透明。这四种公共精神在公共行政活动中的实现方式应是:逐步实现政府与公民平等化;行政权力既受到保护又受到制约;行政活动既有效率又有责任;公共行政是由民众驱动的、积极的、合作主义的、参与的过程,等等(注:张成福:《论公共行政的“公共精神”》,《中国行政管理》1995年第5期。)。
3.作为一种最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念:它揭示了管理目的的公益性,强调了为公众服务的出发点;它明确了管理的范围是那些公共事务,揭示了管理所依据的权力为公民所授予,因而其行使必须接受公民的监督,以公民认定的是非为是非,不能违背公民的意志;它体现着行政过程中的责任,要求行政行为必须对其后果无条件承担责任;它强调了行政过程中必须有公民参与,强调注意听取公民的意见,这就要求行政过程中的公开性与透明性;它强调公共行政的结果必须取得公民的认可,这就要求有向公民报告的制度,工作一定周期后,政府应按程序向公民报告,以接受公民审查并予以通过,等等(注:刘熙瑞:《理念·职能·方式——我国地方行政机构改革面临的三个转变》,《人民论坛》2000年第7期。)。
4.作为一种价值基础的“公共性”。该理论认为,由于行政体系的价值基础是其公共性,因而政府的制度安排所要重建的价值观念就在于明确公共行政的公共性。也就是说,政府把自我表达存在的公共性作为至高无上的原则,政府的组织机构、行为方式、运行机制、政策规范等,都无条件地体现出其公共性。政府组织是掌握公共权力的实体,但这个实体却没有自己的独立的利益要求和政治愿望,也不是任何一个社会集体的利益要求和政治愿望的代表,它所体现出来的是整个社会的公共利益和政治要求。政府价值公共性最直接的表现是政府的规范体系和行政行为系统的公正性,而且这种公正性是一种制度公正,是包含在行政行为机制之中的,有法律法规和公共政策体系提供的,是一种制度安排(注:张康之:《行政改革中的制度安排》,《公共行政》2000年第4期。)。
5.作为一种公平与正义的“公共性”。针对传统公共行政过分追求理性与效率的倾向,新公共行政主张:(1)社会公平。强调所有公民平等的政治和社会机会。它同样代表着对所有公民而不是对公共机构负责,以及对公共部门经决策和实施项目负责。(2)代表性。尽管大众并没有影响代表决策的直接权力,但相信代表性肯定是新公共行政的重要组成部分。这不是唯一的激励因素,需要考虑其他价值观的积极参与。(3)响应性。主张政府需要更多地响应公众的需求。(4)参与。新公共行政提供在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与。(5)社会责任感。公共管理者被视作以公众的利益而不是他们的自我利益去创造高效率同时又是平等的服务(注:参见[美]张梦中等《寻求社会公平与民主价值》,《公共行政》2001年第3期。)。
6.作为一种理性与法的“公共性”。这里指哈贝马斯重点探讨的资产阶级公共性的本质。他认为,“公共性应当贯彻一种建立在理性基础上的立法”,从而“公共性成为国家机构本身的组织原则”。他进一步提出,在资产阶级哲学那里(霍布斯、卢梭、洛克和康德),公共性等同于理性,甚至是良知,依靠公共舆论表达出来。而在法哲学那里,公共性需要法律和道德元素支撑,所以“康德所说的公共性是唯一能够保障政治与道德同一性的原则。公共性既是法律秩序原则,又是启蒙方法”。而“默格尔根据18世纪的范型把公共性的功能界定为统治的合理化”。由此我们不难看出,哈贝马斯指出了公共性作为市民社会独立领域的批判力量和促进资产阶级统治合法化的献身精神(注:[德]哈贝马斯着、曹卫东等译:《公共领域的结构转型》,学林出版社1999年版。)。
综合起来,有关“公共性”内涵的观点主要集中在以下方面:首先,在伦理价值层面上,“公共性”必须体现公共部门活动的公正与正义。其次,在公共权力的运用上,“公共性”要体现人民主权和政府行为的合法性。第三,在公共部门运作过程中,“公共性”体现为公开与参与。第四,在利益取向上,“公共性”表明公共利益是公共部门一切活动的最终目的,必须克服私人或部门利益的缺陷。第五,在理念表达上,“公共性”是一种理性与道德,它支持公民社会及其公共舆论的监督作用(哈贝马斯)。总之,倾向于把“公共性”作为公共部门管理活动的最终价值观,在此之下,才有公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系。
尽管在公共性问题上,不同时期、不同角度的理解存在差异,但对于公共管理,基于它是一种为实现公共利益而进行的公共部门管理活动,我们把这种管理活动的公共性内涵归纳为以下四个方面:一是公共管理主体的公共性。国家、政府和社会公共组织共同构成公共管理的主体(这里的国家、政府与社会都是从狭义的意义上说的)。作为公共管理主体,这些组织具有不同于其他私域组织的根本特征,主要表现在组织的代表性、行为的公务性、宗旨的公益性、权力的法定性等方面。二是公共管理价值观的公共性。与一般意义上的管理把如何经济地和富有效率地实现管理目标不同,公共管理的价值观更主要体现在平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心等方面。私人管理建立在个人本位主义和自利性本质之上,把追求个人效率或利益最大化作为目标取向。与其迥然不同的是,公共管理注重在民主政治理念上去实现公众的高度参与、社会公平以及承担为公众谋求福利的责任。三是公共管理手段的公共性。权力是政治社会的基石,是理解一切政治现象的基础。就如霍布斯所言,“契约,没有刀剑,就是一纸空文”。恩格斯也认为,国家本质上是同人民大众相分离的公共权力。公共管理是管理主体运用公共权利实现管理目标的社会活动,因此,公共权力是公共管理活动的后盾和基础,公共力的公共性充分体现了公共管理手段的公共性。四是公共管理对象及目标的公共性。公共管理的客体或对象是公共事务,即国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务,无疑它们均具有鲜明的公共性。公共管理主体对公共事务的管理首先从公共问题入手,公共问题是公共管理的逻辑起点。同时,由于对公共事务的管理,最终要达到的目标或宗旨是实现社会公众的公共利益,因此,公共事务、公共问题和公共利益的公共性正是公共管理公共性的题中应有之意。
四、公共管理的公共性与社会性的异同
“公共性”作为公共管理的一种基础性内涵,与公共管理在本质上是一种社会治理活动之间存在怎样的联系,这是个至关重要的问题。它涉及到我们对于公共管理研究的基本价值取向,即它是实证的过程还是规范的研究,或是两者兼而有之。
我们认为,就总体而言,作为公共管理的本质内涵,公共性与社会性既有区别又有联系。在阶级与国家产生之前的原始社会时期,公共性与社会性在最广泛意义上是一致的或领域是重合的;随着阶级与国家的产生,国家成为公共性的代表,公共性逐渐从社会领域中凸显并独立出来;而在阶级与国家消亡之后,公共性与社会性又再次融为一体。因此,本文所讨论的公共性,是指处于从阶级与国家产生到消亡这一历史时期的特定概念。另外,从上述公共性的自然发展过程可以得出,社会性是公共性的存在基础,公共性则是社会性的特殊体现;社会性具有量的规定性,公共性则有质的规定性。随着人类社会不断发展,公共性将不断扩张与壮大,最后发展成为社会性。
1.公共性与社会性的区别
首先,从概念的定义上看,社会是具有多重性含义的。在现代汉语词典中,社会有两层意思,一是指由一定的经济基础和上层建筑构成的整体;二是泛指由于共同物质条件而互相联系起来的人群。我们平常所说的社会,既可以指最广义的“人类社会”,也可以指狭义的社会性事务,如与人们生活息息相关的教育、文化、卫生等事务。因此,理论上对社会这个概念作界定并不简单,从不同的角度都可以定义社会。认为,物质实践创造了社会,社会本质上是一种人与人之间的关系,“生产关系总和起来就构成所谓社会关系,构成所谓社会,并且是构成一个处于一定历史发展阶段上的社会,具有独特的特征的社会。”(注:孙晓莉:《中国现代化进程中的国家与社会》,中国社会科学出版社2001年版,第9页。)
政治科学常用的社会概念,最初在思想家眼里是与国家等同的,例如卢梭就把国家、社会共同体和社会契约混用起来。直到19世纪以后,大多数资产阶级理论家才开始把社会当作与国家对立的社会领域,即市民社会或公共社会。摩尔根较早指出,“我们可以在这里提出一个前提:即一切政治形态都可归纳为两种基本方式,此处使用方式(plan)一词系就其科学意义而言。这两种方式的基础有根本的区别。按时间顺序说,先出现的第一种方式以人身、以纯人身关系为基础,我们可以名之为社会。这种组织的基本单位是氏族;第二种方式以地域和财产为基础,我们可以名之为国家。这种组织的基础或基本单位是用界碑划定范围的乡或区及其所辖之财产,政治社会即由此而产生。”(注:(美)摩尔根:《古代社会》,杨东莼等译,商务印书馆1995年版,第6页。)把社会性看成是人的本质属性,并认为社会的产生先于国家,因而国家代表的公共性与社会性不能如早期思想家所认为的那样可以等同或浑然一体。
其次,在公共管理实践中,公共与社会各有所指。平常说的“小政府、大社会”模式,是我们区分政府所代表的“公共性”与社会性的实际体现,表明在政府与社会二元对立的情况下,政府代表的公共性与社会所代表的社会性相互关系的状况。一般而言,公共性表示一种权力或权威,而社会性则代表公开性、参与性和非国有化等意思。
2.公共性与社会性的联系
其主要表现在于:公共性来源于社会性,在一定条件下它们是一致的,比如在非阶级社会里,公共性实际上和群体性是等同的。然而,公共管理的公共性从根本上抽象并升华了社会性(群体性),比如建立在契约之上的“公意”,体现出公共管理区别于其他管理的本质特征。因而在一定条件下,公共性又不完全等同于社会性。二者的联系具体表现在:
首先,从起源看,早期的思想家对公共性与社会性是分不清的或认为等同的,表现在政治上就是国家与社会根本混淆。如柏拉图认为,国家起源于人类生活的自然需要。国家就是达到正义或公道的手段。在这里,他是把国家与社会等同起来,混淆了两者界限。因此他的国家充其量是群体的结合,因为还没有出现与人民相分立的公共权力(注:邹永贤主编:《国家学说史》上,福建人民出版社1987年版,第9页。)。直到亚里士多德那里,才区分了国家与社会,认为国家起源于社会,是社会自然发展的结果。恩格斯肯定国家源于社会说,同时指出,“在这里,国家是直接地和主要地从氏族社会本身内部发展起来的阶级斗争中产生的”(注:《马克思恩格斯选集》第4卷,人民出版社1972年版,第165页。)。因此,我们认为,国家所代表的公共性与整个社会所代表的社会性是具有产生的异时性的。
其次,从哲学意义上讲,社会性与公共性是一般与特殊的关系。公与私是相比较而存在的,公共性与私人性也是如此。只是公共性与私人性并没有截然分开,二者有交叉之处,即所谓“公中有私(局部和个人),私中也有公(共同事务和利益)”(注:夏书章:《现代公共管理概论》,长春出版社2000年版,第3页。)。正是公共性与私人性及二者交叉的部分构成了广义的社会性。与此同时,公共性作为共性是对社会群体中的个性的一种提炼和升华,是建立在一定条件(契约等)基础上的群体一致的意志或者意识表达,因此,公共性脱离了社会个体的杂乱无章和无序,成为一定团体的集中意志。还应看到,在发展趋势上,随着社会自治的完善和国家作为统治工具的最后消亡,公共性与社会性将再次趋同,达到终级目标的社会性,实现古人所称颂的社会大同。如《礼记·礼运》所说,“大道之行也,天下为公。选贤与能,讲信修睦,……故外户而不闭,是谓大同。”公共性与社会性由混沌统一到分离对立,再到在新的社会领域内的统一,体现了公共性与社会性及其相互关系具体的和历史的辩证演进过程。
再次,在具体实践中,公共管理的公共性以社会性为参考坐标。表现为公共部门的活动越是接近社会,其公共性越明显;越远离社会,其公共性越弱。如公共管理从权力中心向社会中心转变,从管理中心向服务中心转变,管理原则从对上负责向对下负责转变,如此等等,其结果都使公共管理活动更趋向民主,更能保障公平,并尽可能给公众带来效益。
五、公共管理的公共性及其与社会性关系问题研究的现实意义
公共性与社会性是各有其特定内涵的复杂概念,同时二者的异同在一定程度上体现出国家(政府)与社会之间的相互关系,由此我们可以用它们作为分析现实问题的理论工具,从而使得对这一问题的研究不仅具有理论上的意义,更有实践上的方法论意义。
首先,认为,人类社会生活中的问题或现象都具有自然和社会双重属性。公共管理既是一项主观见诸客观的管理过程,又是一种现实状态,因此我们在分析这一现象时,就必须既看到它自然发展的演变过程,又要注意这一过程的社会属性。针对这种社会属性,人们的态度、方法不是企图超越或跨过它,而应该是在承认它的前提下,不断根据时展和环境变化的需要,探索公共管理不同的运行模式。
关键词:古村落旅游地 公共治理主体 职能 对策
中图分类号:F592.7 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)06-227-02
一、公共治理是古村落旅游开发与控制的有效手段
1.治理与公共管理。公共管理是指公共管理主体为了解决公共问题,维护与实现公共利益,运用公共权力对公共事务与公共部门实现公共管理的社会活动①。而“公共性”是公共管理的本质特征,并贯穿于公共管理的全过程。治理的原意是控制、引导或操纵。1995年全球治理委员会《我们的全球伙伴关系》报告中对“治理”的定义是各种公共的或私人个人和机构管理其公共事务的诸多方式的总和。西方公共管理者主张用治理取代统治,是因为治理可以弥补政府和市场在管理协调过程中某些不足,即政府失效和市场失灵,因而成为当代公共管理的新思想。政府治理的本质在于强调公民参与,共同与政府对公共生活合作管理,形成一种社会公民资源合作和对公共权威自觉认同基础上的公共管理机制,是公共资源合理配置和公共物品有效提供的基本保障。
2.古村落旅游地公共治理的目标与任务。治理是建立在市场原则、公共利益和认同之上的协调与合作。古村落是一种不可移动和复制的遗产资源,是我国几千年农耕文明的延续,并继续为现代人类服务的公共资源,其中,公私交错的产权结构和原住民利益维护是保证公共资源有效配置和持续享用的重要内容,也是公共治理的首要目标。古村落旅游发展涉及到开发商、游客、地方政府、原住民等诸多利益主体,一方面,各利益主体在某些方面存在利益冲突,需要通过公共管理来协调和约束,满足古村落健康、可持续的发展要求;另一方面,各利益相关者作为旅游公共管理的多元主体影响并参与到公共政策的制定、实施和监督的整个过程,也是政府公共治理决策科学化、管理多元化的必然要求。
政府治理是一个协调不同利益的过程,目的就是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制、规范公民的各种活动,最大限度地增进公共利益2。据此,古村落旅游地公共治理的目标任务可归纳为发展与协调。其中,古村落原住民享受现代文明和村落自身的“现代化”良性演进是古村落旅游地公共管理的首要目标,也是古村落保护性发展的根本要求和古村落旅游发展的基础;古村落旅游可持续发展是古村落现代化进程的重要途径,也是古村落发展的重要内容;而协调是发展的基础,协调古村落旅游开发过程中各利益主体的利益诉求,是规避旅游发展过程中出现的各种矛盾和问题的关键(见图1)。
二、古村落旅游地的公共治理主体及其职能
与传统的单一行政主体统治模式相比,公共治理的主体不仅仅是单一的政府,而是由政府、公民社会组织、国际组织、私人机构等组成的多级主体。对古村落旅游地而言,公共治理的主体包括政府、开发商(企业)以及社会公益组织(非政府组织或非盈利机构)。其中,政府作为行政主体肩负着管理为主的职能,包括制定并完善相关法律政策、协调各利益主体、规范并制约开发经营活动,公共资源保护和合理配置,实现原居民利益和古村落的可持续发展;作为监督主体存在的社会公益组织,主要对政府政策、开发商经营以及原住民生产生活等进行监督、检查,并适当参与古村落的保护和部分开发经营中;开发商作为古村落旅游经营主体,主要实施古村落旅游资源的开发及其保护(图2)。
(一)政府主体及其主要职能
1.政府的管理者职能。管理是政府作为公共治理主体的最主要职能,包括制度安排、政策制定、规范并协调各方利益等内容。其中,制定政策法规,完善制度管理是政府实施公共管理的基本职责。在我国体制下,古村落的所有权在垂直上具有重叠性,村委会、乡镇、县市乃至省、国家等各级政府均有管理使用权,在横向上如文物、旅游、城乡规划、土地等各职能部门的相关政策法规也具有一定的交叉性,上下左右矛盾重重,在一定意义上影响和制约着古村落旅游管理的有效性和针对性。如古村落民居的使用维修上,国家《文物保护法》规定“谁使用,谁维修”,维修“必须不改变文物现状”,“文物保护管理经费分别列入中央和地方财政预算”。但民居为村民私有,而且在旅游中往往同时被开发商或政府“共同”使用,谁来支付较高的维修费用?如果村民不对老房维修必然导致其“自然消失”,若不按原状维修,文物保护法不允许;如果村民离开老房重建新房,按照《土地法》规定,将不能得到新的宅基地;有些古村落采取集体搬迁另建新村的办法,解决了村民住房与古建保护的矛盾,但却不符合《土地法》中关于农民宅基地使用的规定,况且这种“空巢”式古村落并不一定符合村民的利益和古村落保护的要求等,可见,相关法律政策的缺失使古村落旅游地管理陷入困境,古村落旅游发展中的“公地悲剧”现象一定意义上也是制度缺失的表现。所以,古村落旅游发展法律法规及其相关政策的制定,是政府治理的首要任务。通过政策引导、约束、规范旅游开发保护中各参与方的行为,既是行政管理的内容,也是协调各方利益,体现公共性为目标的公共治理的重要途径。
2.政府的开拓者职能。政府在旅游公共治理中的作用除了规范者与协调者以外,在旅游发展初期阶段,最重要的角色是开拓者③,这在古村落旅游地的公共管理中尤为明显。主要表现在:一是我国古村落大多地处偏僻,经济相对落后,路、水、电、暖、邮电、通讯、以及卫生、教育等公益性设施不足,政府应肩负起古村落脱贫致富,原住民享受现代文明的重任;二是古村落旅游意识、市场竞争意识较弱,旅游环境差,政府应在优化旅游发展环境中扮演先行者角色,对道路交通、购物、餐饮食宿等硬件设施和旅游教育、人力资源培训、宣传促销等软环境进行适当先期开发;三是做好古村落旅游的科学规划以及对资源的合理配置开发利用,有选择适当介入古村落旅游项目开发,这在古村落旅游开发前期尤为重要。
3.政府的保障者职能。古村落旅游地政府治理的保障作用主要是通过政策倾斜、财政投入和制度规范等途径,首先是对古村落公共资源维护和对旅游开发中“公地悲剧”的规避;其次是对原住民在增加就业、提高收入,改善生活水平以及维修房屋、参与旅游决策等方面利益诉求的保护,主动承担起保护为主与实现经济收益的双重责任,关注古村落整体利益的发展,从而实现古村落旅游可持续发展;第三是对旅游企业创造宽松的创业获利环境,为旅游者旅游受益创设良好旅游体验氛围,以实现古村落旅游可持续发展。
(二)社会公益组织及其主要职能
该组织一般由私人机构、民间组织、社区居民、社会公众等组成,在古村落旅游的公共治理中有着不可忽视的监督、保护与开发作用。
1.社会公益组织的监督主体职能。社会公益组织一般以非盈利为目的,因而在公共管理中发挥监督主体的职能。如对政府组织在政策制定及其执行过程中的越权行为、资源配置失灵等方面的监督;对旅游企业不正当竞争行为、旅游开发中破坏行为以及各种追求经济利益最大化目标下的短期行为的监督;对参与旅游活动者的行为监督,有效预防“公地悲剧”或公共危机的发生等。同时,该组织是古村落旅游宣传、规划、开发保护等各个环节的始终参与者,如从古村落资源挖掘保护、旅游规划方案设计与实施、旅游招商引资、开发模式,到旅游开发项目实施与旅游活动进行等,都能有效促使政府、开发商、社区居民、旅游者等各利益主体规范自身行为。因而,对古村落旅游地有效治理起着重要的外部监督、支持和舆论导向的作用。
2.兼顾保护与开发的职能。私人机构、社区居民、社会公众等既有享用社会公共资源的权力,也有维护公共资源的责任,首先是古村落民居及其传统文化的保护,原住民与政府部门具有相同保护愿望;其次随着古村落旅游的发展,原居民、社会公众和旅游者的环境、文化保护意识逐步加强,保护古村落的良性发展自发的成了他们的一种社会责任。因而,原住民、专家学者等社会公益组织也被认为是古村落保护开发的核心主体④。同时,社会公益组织往往也是古村落旅游开发的参与者。比如古村落民居建筑属于原居民的私有财产,原居民拥有民居建筑的所有权和使用权;原居民还可以作为古村落核心主体的角色,通过选举村干部作为其代表,自筹资金对古村落实施旅游开发管理,这就是典型的所有者自主经营方式;有些民间机构或组织还可与村委会签订合同,从而获得古村落旅游部分项目的经营权等。
(三)旅游企业及其主要职能
1.企业的经营主体职能。公共治理理论认为,政府不应是治理的唯一主体,同时,公共物品的供给可以是政府为主的公共机构,也可以是公共机构与私人机构的互相合作。旅游企业是经政府授权或批准,将古村落旅游资源转变为旅游产品的主要践行主体,其经营主体的作用体现在企业在取得经营权后,企业应承担古村落旅游开发的相关项目如景点建设、景区环境治理、景区设施(部分)建设等投资开发,以及古村落旅游的日常经营活动和利益返还的责任。政府和社会公益组织主要负责对其行政监管和监督。
2.兼顾保护的职能。旅游企业经营获利是以古村落旅游可持续发展,各利益者协调合作为基础的,在资源保护、环境治理等方面具有共同的利益诉求,这决定了企业在旅游经营中的保护职能。因而,企业旅游经营活动首先应以可持续旅游为目标而自律,即对古村落资源的保护性开发,避免“公地悲剧”现象的发生;同时,作为旅游公共治理的利益体,必须以增进公共利益为基点,即兼顾其它利益主体受益,尤其是作为核心利益体的原住民受益,并将盈利的一部分转化为资源维护和社区环境改善,这是古村落旅游地公共治理的基本要求,更是企业长远获利的基础。
三、古村落旅游地公共治理的对策建议
1.建立政府主导多方参与的公共治理机制。古村落旅游地公共治理机制选择的实质就是对古村落旅游公共利益最大化的社会管理过程。古村落“生活着”的特性决定了政府作为管理主导的唯一性,政府主导更适宜于公共产品的配置和公共利益的实现;同时,政府是遗产资源维护及其旅游开发的最终受益者,而旅游企业和游客只是旅游的直接受益者,即使在企业主导的古村落旅游模式中,古村落旅游开发和保护均离不开政府的政策扶持与财政资助。所以,古村落旅游地有效治理首先应当是一种政府治理的行为和过程。但是,就现阶段的古村落发展而言,政府往往肩负着农村现代化建设和传统文化保护的双重责任,既要保护古村遗风,又要改善原住民的生活居住环境,政府面临极大的压力,服务型政府不可能也不应该垄断或包揽公共产品,这使企业、民间机构、社会公益组织等管理主体介入成为必然。有效治理与政府行政“统治”的最大区别在于强调公民的参与和合作,多元主体通过参与或影响公共政策的制定、监督实施,形成对公共权威的自觉认同与合作,是一种有效地善治。
2.加强各主体间的协调合作。由上分析可知,古村落旅游公共治理主体在资源开发利用、公共资源维护、以及旅游开发等方面具有明显的交叉性,而这些领域或环节也正是古村落旅游地开发管理所面临的重要问题。所以,对古村落旅游地的有效治理,一方面,要明确古村落旅游地公共治理的主体职能与核心任务,在处理古村落旅游需要和村落自身发展关系上,优先考虑古村落自身发展需要;在处理旅游经济效益和原住民收益关系上,优先考虑原住民利益要求;在处理古村落旅游发展与保护关系上,优先古村落文化的保护,以此为目标各司其职,严格自律。在履行自身职能的同时,在共同关注的利益空间加强合作,政府由传统的行政“统治”管理向服务型政府转变,不越权不包办;企业要在制度约束和兼顾公共利益的前提下按照市场规律运行;社会组织力行其纽带和监督作用,通过舆论等手段,加强监督和社会公益意识的宣传,减少旅游开发管理过程中的市场失灵和政府失效,通过互补合作,实现古村落旅游的有效治理。
3.因地制宜实施有效治理。由于古村落旅游开发模式不同、旅游发展程度不一,导致古村落旅游地面临的问题各异,因而需要实施针对性“治理”。比如,在旅游起步晚,保护意识弱,发展相对落后的古村落,主要应实施立法保护、建立健全开发保护机构,加强公共设施和旅游基础设施建设,改善原住民生活状态,优化旅游环境等方面的公共管理;针对旅游发展中出现的问题,应出台相应的政策法规,理顺管理体制,规避“公地悲剧”。对于政府主导的古村落旅游开发模式,应加强激励机制的建设,通过制度引导实现村民品牌意识、市场经营意识,协调旅游管理机构与村委会、居民之间的关系,实现约束与激励均衡,政府干预与市场调节共存;对于地方自主的开发模式,政府要加强规划管理和市场引导,严格控制旅游企业的数量、质量,实现政府、居民、市场三者良性互动;对于外来企业租赁经营模式,政府应当是社区及其居民的代言人,通过政策手段规范旅游企业经营行为,规避“公地悲剧”现象,发挥非政府组织的作用,做好旅游企业之间的合作,旅游开发商与原居民利益的协调。
[基金项目:国家旅游局规划项目《古村落旅游地的旅游开发与公共管理问题研究》(09TABG019);山西省软科学研究计划项目《山西省古村落旅游空间分布及其开发路径研究》(2008041013-03)。]
参考文献:
1.王乐夫.论公共管理的社会性内涵及其他[J].政治学研究,2001(3)
2.张朝枝.旅游与遗产保护,政府治理视角的理论与实证[M].中国旅游出版社,2006年
3.马聪.政府主导型战略与建立有效的旅游管理体制[J].信阳农业高等专科学校学报,2002(4)
4.陈庚.以居民为核心主体的古村落保护与开发――基于婺源李坑村的实证调查分析[J].汉大学学报(人文科学版),2009(5)
5.樊勇明.公共经济学[M].复旦大学出版社,2006年
6.邵秀英.关于山西省古村落旅游旅游开发保护问题的探讨[J].太原师范学院学报(自然科学版),2007(3)
注释:
①王乐夫.论公共管理的社会性内涵及其他.政治学研究,2001(3):78-84页
②张朝枝.旅游与遗产保护,政府治理视角的理论与实证.中国旅游出版社,2006年:30-38页
③马聪,政府主导型战略与建立有效的旅游管理体制,信阳农业高等专科学校学报,2002(4):46-48页
法以及笔者的调查研究，对金融危机背景下的行政改革走向进行论述，希望能促进行政管理向更好的方向发展。
关键词：金融危机行政管理改革走向
金融危机的日益扩散，给各级各类管理者提出更
高的要求，如何更好地深入贯彻落实科学发展观，要求
行政管理者在制定政策、处理矛盾、推进工作时，必须
树立世界眼光，加强战略思维，筹划国内国际两个大局，
善于从国内外形势的发展变化中把握发展机遇，应对各
种复杂局面 , 迎接风险和挑战，着力将领导水平和执政
能力提高到一个新水平。
王维安教授认为：金融危机是内部矛盾激化或外
部冲击引起的金融体系动荡和混乱，在短期内迅速恶化
金融指标并对实际经济产生不利影响，从而使管理当局
处于紧张状态。从 1979 年日本进出口银行在北京设立
代表处开始，我国一直在积极的参与金融全球化，至今
金融开放的格局已基本形成，我国已深深融入了金融全
球化之中。所以这次的金融危机对中国的影响也很大。
本文主要针对金融危机背景下的行政管理改革走向进行
探讨，总结如下：
一、建立全国统一战线
面对金融危机的冲击，我们要实现政府职能的转
变，就必须培育和发展社会中介组织，完善社会的自治
组织结构，培养社会的自治与自律能力，建立政府与社
会相互依赖、相互协作的互动关系，建立全国统一战线。
充分发挥第三部门 ( 包括国际组织、志愿者组织以及各
种社会组织体 ) 在社会管理中的重要作用，是向善治目
标转变的必经途径。因为：第三部门的生产和活动主要
是公益性，即为公共利益服务。出于改善我国行政管理
之目的，我们要加强对新公共管理的研究，特别是用比
较的方法归纳总结共同的优势、经验、教训，取它之长，
补己之短：在实践中依据金融危机下中国的特殊国情，
从实际出发，有选择地借鉴和吸收。
二、真正实现民主管理
公民参与管理是行政改革的一项基本原则。公民
不仅是各种公共服务的"消费者"，更是公共服务的监
督者，必须在参与管理中实现自己的权利与价值。此外，
从管理心理学的角度看，公民和低层公务员作为最直接、
最了解公共需要、受金融危机影响最直接的群体，通过
吸收他们参加决策过程与管理过程，发挥他们的积极性，
可以提高公共服务的质量和效率。
我们的公共行政改革应该考虑到强调包括专家、
学者以及民众在内的各界的参与，发挥他们的积极性，
逐步实现管理的民主化。要大力发展和支持政务公开制
度建设等行政民主化的实践，逐步健全人民参与管理、
监督公共行政的系统配套制度。
三、政府内部管理效率要提高
（一）加强行政管理机构改革。
金融危机对我国的经济负面影响不置可否，为了
应对金融危机，我们应该转变政府职能，沿着转变政府
职能的方向继续探索下去，以职能需要来设置、裁撤、
增删政府机构。首先，要合理界定政府各部门职能，科
学地设置机构，优化人员结构，将一些职能相近的机构
合并，减少过多地政府部门，以解决政府职能交叉重复、
效率低下、多头管理的问题，提高行政效率。其次，要
着力减少行政层级，发展扁平化的组织结构，以最新管
理技术及信息技术 ( 如电子政务 ) 改进管理手段，提高
管理效率，降低行政成本；再次，在机构设置上必须体
现各级政府的功能特别。地方政府要根据其管理职能进
行机构设置，没有必要与中央或上级机关严格对口，以
免造成机构闲置、浪费资源的后果。最后，在调整职能、
重设机构的基础上，进一步完善组织立法，以保证机构
的设立、变更、撤销和行政级别调整，都必须履行规范
的法律程序，实现政府机构设置、职能、编制和工作程
序的法定化。
（二）政府绩效管理要深化。
政府绩效管理是借鉴"新公共管理"的一项重要
内容，西方各国在此领域已积累了较多的经验。我国在
政府绩效管理评估工作上才起步，在金融危机的影响下，
更需要不断完善。首先，实现政府绩效评估制度化、法
（上接 89 页）
制化。制度和法律是实行政府绩效评估的根本保障。当
前我国政府绩效评估缺乏严格、统一的规则，可先考虑
制定一个统一的绩效评估准则。在准则中对政府绩效评
估的评估事项、指标体系、评价标准、评估程序和具体
方法与工具做出规定，在此基础上以法律形式将绩效评
估制度化、法律化。这样可避免评估在实践中被折衷而
失去其本质特征，出现有形无实的现象。其次，建立起
科学的绩效评估指标体系。这是建立政府绩效评估制的
关键一步。借鉴"新公共管理"的经验，实行以结果为
导向的目标绩效管理：评估的操作方法不能太复杂，以
免执行起来过于繁琐；将内部评估与外部评估相结合，
促进评估主体的多元化，评估结果与奖惩挂钩。再次。
将绩效评估与管理工作相结合，充分利用绩效评估工具
来改进政府管理。如控制预算、改进政府工作等等。
（三）政府人力资源管理要继续推进。
"人力资源管理"是借鉴了工商企业的管理术语，
对政府部门的人力资源管理主要是对公务员的管理。根
据"新公共管理"改革的内容，我们应借鉴工商企业的
人力管理方法，加强对公务员的管理。首先，必须增强
政府公务员的"服务"意识。"新公共管理"改革要求
政府官员增强服务意识和公共责任感，树立"顾客"观念，
将自己的工作看作是对公民的服务，公民就是"顾客"，
提倡顾客导向、政府提供回应，满足公众 ( 顾客
)的要求和愿望，提高服务质量，改善政府与社会的关系。
其次，要严格贯彻《公务员法》，不断完善公务员的招聘、
晋升、薪资、考核及培训制度，探讨新的、可行的激励
方法。完善公共部门绩效管理制度，明确岗位职责与绩
效标准。借鉴企业管理经验，引进职业生涯计划，将绩
效考核与公务员的晋升、薪资及培训环节联系起来；改
革培训体系，展开培训需求调查，不断更新培训内容，
以达到通过培训切实提高公务员技能与素质的目的：改
革和完善公务员的薪酬制度，建立奖惩制度。将精神方
面的奖惩制度与物质方面的奖惩制度相结合，借鉴工商
管理实践经验，应适当加强对公务员的物质激励。
四、结语
金融危机影响下我国的行政管理改革要结合我国
国情，敢于创新，提出符合我国国情的改革措施，从而
保证我国行政管理改革健康、稳步地前进。
参 考 文 献
[1] 颜延锐 .中国行政体制改革问题报告 [M]. 北京
: 中国发展出版社 ,2004.
关键词：政府会计；概念框架；公共管理
中图分类号：F235 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2011）08-0088-04
当前，世界性的新公共管理体制改革运动正在蓬勃兴起，新公共管理在我国也经历了从理论到实践的发展过程。我国新公共管理聚焦于建设高效率的政府、民主的政府以及公开的政府。政府会计改革是促进新公共管理改革的关键，先进的公共管理理念需要健全而有效的政府会计体系的同步支持。
一、政府会计概念的厘清
“政府会计”这一概念目前只是学术界的一种提法，现行制度中相对应的称谓是“预算会计”，它是核算、反映和监督政府部门和行政事业单位以预算执行为重点的各项财政资金收支活动的专业会计。其目的主要是为国家预算执行服务，是实现国家财政职能、执行国家预算的重要手段。该预算会计体系成形于1998年，按组织类型的不同，分为财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计三部分。
我国现行的预算会计在形式上大致等同于西方国家的政府会计，但以“预算”命名既不利于反映事物的本质特征，也不利于建立科学完整的政府会计概念体系。同时，该预算会计未能准确反映政府公共受托责任的履行情况，在实质上也未发挥政府会计应有的职能与功效。
笔者认为，结合我国政府所处公共环境的性质及其特征，我国政府会计应既实现预算管理需求又满足信息使用者对政府财务状况、运营绩效评估的需求。在建立政府会计体系时，为与现有的预算管理体制相适应，节约改革成本，应优化现有的预算会计体系，使之成为政府会计中的“预算会计”分支，主要发挥预算管理职能，同时，构建政府“财务会计”系统，将财务会计在政府活动领域加以应用，充分发挥会计在反映政府受托责任方面的功能与作用，形成“预算会计―财务会计”双轨制政府会计系统，该会计系统如图1所示：
二、政府会计目标的界定
会计是一个人造的、以提供财务信息为主的经济信息系统，任何系统都有他们的功能，政府会计作为人造的经济系统，显然有预期应达到的目标。笔者拟从理论视角和政府会计概念视角界定政府会计目标。
（一）理论视角下的政府会计目标
根据委托理论，政府与民众之间存在委托关系，政府接受民众的委托，行使管理社会公共事务的权力。政府的这种性质和作用，使它对社会负有广泛的财务受托责任。因此，政府会计应反映政府公共受托责任的履行情况。
根据决策有用论，公共部门利益相关者要求获得相关信息，以做出理性的资金提供决策。因此，政府会计应发挥决策有用性。
关于满足何种需要，笔者认为从我国现实环境来看，在较长的一段时期里，资本市场不会在政府资本的筹集方面发挥主要作用，并且，政府的某些管制性限制又对资本的“趋利性”自由流动有着一定影响。因此，当前我国政府会计首要目标不应定位于决策有用性。而我国新公共管理聚焦于建设高效率、民主、公开的政府，政府会计体系成为推行绩效评价、落实政府职能转变和解除公共受托责任的重要信息渠道。因此，政府会计应将公共受托责任置于首要地位，政府会计目标应阐明政府施政的公共受托责任履行情况，这种公共受托责任可进一步细分，如图2所示。
以上政府会计目标在具体实施过程中，存在如下关系：（1）政府会计基本目标中，行为受托责任的履行通常要先于报告受托责任，没有良好的行为受托责任，报告受托责任也只能流于形式。（2）在行为受托责任的履行过程中，行为合规性受托责任通常应先于绩效性受托责任。为此，政府会计首先应促进受托人行为的合法、合规，其次是不断地促进其管理绩效，最后才是逐步完善报告责任。
（二）“双轨制”视角下的政府会计目标
根据本文界定的“双轨制”政府会计概念，政府会计的目标也体现为双重目标：
一是预算管理目标。在我国，预算信息使用者（立法机构、上级政府部门、主管部门及审计监查部门等）关心的信息主要是预算执行情况。因此，政府会计中的预算会计分支应以反映预算执行为中心，实现对预算资金运用的控制与反映职能，以有助于信息使用者评价预算资金使用的合规性与绩效性，满足预算管理的需要。
二是财务管理目标。随着社会公众参政议政意识的不断增强，政府经济实力、资源状况、债务情况、收入支出、政府工作效率和效益等信息日益成为政府会计信息使用者们重点关注的内容。因此，政府会计中的财务会计分支应以反映政府财务状况、收支活动与运营绩效为目标，加强财务信息披露，满足对外报告的需要。
三、政府会计主体的界定
笔者提出双轨制会计系统，在建立政府会计体系时，优化现行的预算会计体系，并构建政府“财务会计”系统。因此，在确定政府会计主体时，可沿用现行预算会计的做法，将各级政府、行政单位、事业单位（不包括自收自支的事业单位和企业化管理的事业单位）和各类政府基金确定为政府会计主体。
但政府会计主体有别于企业会计主体。按照《企业会计准则》的要求，企业应依据各项会计准则进行确认和计量并编制财务报表。因此，企业会计主体的记账主体与报告主体通常是一致的。而政府会计主体根据是否存在信息需求方，记账主体与报告主体存在着可分离性。研究政府会计主体问题，需要进一步区分记账主体与报告主体。
（一）记账主体
记账主体是对会计确认、计量经济业务的空间范围的界定，反映该特定范围内的经济活动。因此，政府会计主体同时也是记账主体，即各级政府、各级政府的部门、各个政府单位和各类基金均为政府会计记账主体。
（二）报告主体
政府财务报告主体可以理解为进行政府财务报告信息披露的责任单位，涉及“谁来报告”和“报告范围”等问题。关于“谁来报告”问题，政府的报告主体一般都是记账主体，当记账主体存在信息需求时，便成为报告主体。关于“报告范围”问题，根据是否包含下属单位，可分为单个报告主体和合并报告主体。
1. 单个报告主体。当记账主体存在信息需求，且该信息需求仅限于记账主体自身，不包含其下属单位时，该记账主体便成为一个单个报告主体。
2. 合并报告主体。政府或政府单位作为一个对外承担受托责任的整体时，需要对外提供整体的财务报告，这就产生了合并报告主体。合并报告主体要将不同单个报告主体的财务报告合并，形成整个政府单位的综合财务报告，或将单个报告主体的财务报告转换、汇总成政府单位的财务报告。
合并报告主体应当以控制为基础加以确定，伴随着控制的是说明的责任，该主体应当说明为他们所控制的主体和资源，从而形成部门层面和政府层面的合并报告主体，最终形成中央政府层面的合并报告主体，满足信息使用者的多层次信息需求。其中，控制通常以掌控人事任免权或主管决策权作为标准。
此外，也可以“双轨制”视角下的政府会计目标为切入点，确定合并报告主体。在预算管理目标下，以预算资金的流转过程为主线，将一级政府的所有预算单位纳入该级预算报告主体中，形成预算会计系统下的合并报告主体。在财务管理目标下，各单个报告主体分别进行信息披露。待条件成熟后，对单个报告主体进行合并，形成政府层面的合并报告主体，反映该级政府的资产状况、收支情况和运营绩效等信息。
四、政府会计核算基础的确立
我国政府会计主要采用收付实现制。学术界和政府主管部门对于引入权责发生制已达成一致，但如何引入权责发生制，引入的程度如何，需要我们正确评价收付实现制与权责发生制在政府会计中的作用，并对政府会计核算基础的确立进行路径设计。
（一）正确评价收付实现制与权责发生制
收付实现制是在现金实际收付时对交易或事项进行确认和记录，可以与传统的收付实现制预算拨款进行符合性比较，并且简单易行，需要的会计技术较少，成本较低，但对政府公共受托责任履行情况的反映仅限于现金的使用，忽视了政府管理资产和负债的受托责任。
权责发生制是根据实际影响区间来计量。按照政府会计公共受托责任目标，权责发生制与收付实现制相比，能够更准确、更全面地反映政府控制资源的存量与变化，债务承担与偿还情况，运营活动收支情况，有利于促进政府部门全面的绩效管理改革。
确定我国政府会计核算基础时，纯粹从会计技术角度对收付实现制与权责发生制进行优劣比较是没有实际意义的，应该立足于我国国情以及社会经济发展程度与经济体制改革的现状进行评判。
首先，权责发生制与收付实现制相比，具有明显的优势。但会计需要不应该脱离管理需要，考虑到我国公共部门预算管理变革趋势、财务人员素质等因素，政府会计中的预算会计分支首要目标是确保向信息使用者提供预算收支信息，以有助于评价预算资金使用的合规性。收付实现制能够较好的服务于这个导向。
其次，要从权责发生制的采用中充分受益，需要付出增加会计过程复杂性的代价，还必须对传统的公共部门管理体制进行某些根本性的变革。而我国的新公共管理运动是循序渐进的，在政府会计改革中实施权责发生制势必也是稳步推进的，不可能一步到位。
因此，政府会计核算基础的确立不是一个非此即彼的排他性过程，不应用一种核算基础完全取代另一种，应将核算基础的确立过程视为一个逐步优化的过程，在充分发挥收付实现制固有优势的基础上，循序渐进的引入权责发生制，允许两种核算基础并存，并不断修正完善，使其适应我国政府公共管理改革的需要，化解政府会计改革产生的风险。
（二）渐进式确立政府会计核算基础的路径设计
在新公共管理体制下，权责发生制表现出明显的优越性，向其转变是一种必然趋势，但这种转变是一个长期的过程，应该分阶段、分主体的不断推进。
1. 渐进式引入权责发生制。收付实现制和权责发生制只是会计基础区间上的两个极端，在这两个极端之间进行修正，还存在着修正的收付实现制和修正的权责发生制。其中修正的收付实现制是收付实现制的一种变体，即对大部分交易事项采用收付实现制，特定的交易事项采用权责发生制。修正的权责发生制是权责发生制的一种变体，常见的模式是对采用权责发生制基础确认的资产与负债的范围做出限制，少部分资产和负债科目仍采用收付实现制。在具体选择时，可根据我国政府公共管理改革的进程和目标，分主体地采取分步推进模式，按收付实现制修正的收付实现制修正的权责发生制权责发生制的轨迹进行一系列的改革，逐步建立具有较强操作性的政府会计核算基础。
2. 预算基础与财务会计基础相分离并互为补充。现阶段我国预算会计体系以收付实现制基础进行核算，随着政府会计改革的不断深入，预算会计转向权责发生制是一种必然趋势，但其难度远大于财务会计的转向，如果预算基础和财务基础同步转换与推进，必将互相拖累，延缓会计核算基础改革的进程。因此，两者应相分离并补充，以非同步的方式进行改良，既使管理者可以最佳的组合收付实现制和权责发生制下的财务信息，又能减少会计基础转换过程中的困难，最终实现向权责发生制的转换。
目前，预算会计体系已开始采用修正的收付实现制，已在“预算已安排，由于用款进度的原因当年未能实现的支出”、“预算已安排，由于政策性因素当年未能实现的支出”、“为平衡预算需要，当年未能实现的支出”和“动支中央预备费安排，当年未能实现的支出”等四种事项中采用权责发生制。随着预算管理目标的不断提高，针对预算会计存在的缺陷，预算会计体系可以逐步向修正的权责发生制权责发生制推进。
3. 事业单位会计基础改革应先于政府部门会计改革进行。由于政府从事的具有较强的特殊性，对政府进行的权责发生制改革是有很大保留的。考虑到政府活动的复杂性和事业单位活动的相对专业性，笔者认为，没有必要等到完全解决政府会计改革的各种问题后统一进行政府和事业单位的会计改革，而是可以对事业单位先行进行改革。从与企业会计联系较紧密、业务较相似的事业单位会计的改革入手，逐步推开我国事业单位会计的改革，引入权责发生制核算基础，待条件成熟以后再向政府部门推进，从而全面地进行权责发生制会计的改革。最终两个层次会计处理的方法将得到统一。
五、政府会计财务报告系统的健全
随着新公共管理运动的推进，政府财务报告倍受社会关注。但目前我国政府整体层面的财务报告还处于空白阶段，政府财务报告仍体现为预算报告，只是从预算资金的使用、功能与用途等方面进行披露，没有更多的财务信息，很少反映整个政府的财务状况与运营业绩。
因此，笔者认为应以解除政府公共受托责任为最高目标来建立政府财务报告体系，全面反映政府整体财务状况、业务活动成果和现金流量。建立健全我国政府会计财务报告系统，应从以下两方面入手。第一，选择适当的财务报告模式，将政府财务报告分为预算报表体系和财务报表体系，在现行基础上进行优化。按照增加、完善的原则，增加或有负债的信息、编制政府合并财务报告、政府年度综合财务报告、财务报告附注、预算政策评估报告。继续保留并不断完善资产负债表、预算执行情况说明书、收入支出总表、事业支出明细表、经费支出明细表、基本数字表。完善政府财务分析及预算分析，重视外部报告及披露非财务信息，实现政府会计双重目标。第二，建立有效的政府财务信息披露机制，定期、及时地向内、外部信息使用者公布政府财务报告，提高政府施政的透明度，反映政府的公共受托责任的履行情况，增强社会公众对政府的信任。
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论文摘要 受贿罪是一类国家工作人员利用职务便利进行的贪利性职务犯罪。由于受贿罪形态多变，我国现行刑事立法曾多次对受贿罪主体作出改动，分别在《刑法》第三百八十五条到第三百八十八条中作出相应规定，以其适应社会发展变化。本文试对“国家工作人员”以及其核心问题“从事公务”作出探讨，对现行刑事立法关于受贿罪主体的范围提出一些自己的看法，以期对中国刑事立法有所帮助。
论文关键词 受贿罪 主体 国家工作人员 公务
随着我国的经济建设及社会不断发展，我国贪污受贿现象也是层出不穷，屡禁不止，现阶段我国反腐败工作内容的重心主要是惩治和预防犯罪，而在预防犯罪方面更是重中之重，对受贿罪主体范围进行深入研究，完善受贿罪主体的立法，有助于预防和惩治犯罪，也符合现阶段人民群众的根本利益要求。
一、受贿罪主体的概述
（一）我国现行关于受贿罪主体刑事立法的缺陷
我国现行刑法中所规定的受贿罪主体应当是“国家工作人员”。至于国家工作人员近亲属、关系亲密的人；离退休的国家工作人员其近亲属、密切关系的人，这两种利用影响力受贿的人员可以被称为特殊形态的受贿罪主体，但利用影响力受贿罪系独立的罪名，故其主体不在本文的探讨范围。
自1997刑法修订后我国刑法对受贿罪主体总体上有了较为详细的规定，对于什么是“国家工作人员”，现行法律规定的并不是很清晰，实际操作中的突况远复杂过文字的定义。同时，由于立法侧重于国家工作人员的本质是在于“从事公务”这一关键词，那么明确定义，揭示其实质内涵显得尤为重要。
（二）“国家工作人员”的分类
我国现行刑法规定的国家工作人员主要由以下几类组成：“国家机关中从事公务的人员；国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员；国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员；其他依照法律从事公务的人员”，均以国家工作人员看待。最后三类，在学术界被称为“准国家工作人员”。综上所述，我们可以将“国家工作人员”归纳为两种：一种是国家机关工作人员，另外一种是准国家工作人员。这样的分类方式更符合社会现状，虽然“准国家工作人员”不同于“国家工作人员”，但是在受到委派的情况下所行使的权力等同于“国家工作人员”。因而，保留此种分类也是有现实意义的。
对于“准国家工作人员”，虽然其不属于立法中所规定的标准国家工作人员，但也都是从国家机关、国有公司、企业、事业单位委派从而代表国家从事公务的人。具体认定中需要注意几个方面：（1）国有公司、国有企业、国有事业单位以及人民团体可以概括为国有单位。虽然在法学界存有不少争议，但目前判断国有单位主要可以看所属单位是否具有国有、公务、为社会公共利益所服务的特点，同时，依法从事公务。（2）“委派”的性质。根据汉语词典解释，委派是指“派人担任职务或完成某项任务”。“委派”的方式多种多样，具体实践中，“可以采取任命的方式，也可以采取指派、提名、批准等方式进行”。但其关键在于受委派的对象是否是“从事公务”，而不论其之前是从事何种性质的工作。（3）其他依法律从事公务的人员，虽然该条规定是属于法律中的兜底条款，但是作为受贿罪主体的规定还是应该作出严格的法律解释或者是法律规定，防止主体的随意扩大化也有利于区别于其他渎职犯罪的主体。在认定“其他依照法律规定从事公务的人员”时，不仅要求其“从事公务”同时还要依法律。因而可以根据三个方面来判断：（1）从事的工作是由法律规定的，具有法律依据。（2）从事具有公共管理特点和国家性质的公务，行使的是国家权力。（3）对公共事务承担组织、领导、监督、管理职责的人员也属于其他依法从事公务的人员，如党务人员、人大代表及其常务委员会。
二、“国家工作人员”的本质特征
关于如何界定“国家工作人员”的涵义，学术界一直有三种主要观点：第一种是认为“国家工作人员”是以拥有这种身份为前提，如果不具有这种职务上的身份，那么也就不属于“国家工作人员”，也无法行使“国家工作人员”的职权。第二种是从事公务是国家工作人员认定的必要条件，与其身份为何没有必然关联。也就是说，作为国家工作人员，只要从事了公务，就应该被视为国家工作人员。第三种观点综合了第一种和第二种观点，认为二者应该是同时存在，相辅相成，即行为人有从事公务的身份又需在特定的单位从事公务，身份是其能从事公务的必要前提条件，属于一种资格的存在。
本文认为，第一种观点对于“国家工作人员”的认定其合理的地方是可以将其范围更加明确的界定起来，便于司法实践的运用，突出打击职务犯罪。但是随着新型犯罪形态的出现，如此规定会使得其范围过于狭窄。而第三种观点认为行为人应当是取得某种资格，不管是是委派、考取、聘任还是其他合法途径，也不论其任职时间的长短，是否固定，只要取得这种资格并且依法从事公务才属于此类国家工作人员。但是，按照《刑法》第九十三条关于“国家工作人员”的规定：“本法所称国家工作人员，是指国家机关从事公务的人员”等上面概括出的四种主体的规定，都是以“从事公务”作为主要认定依据。从事公务是国家工作人员认定的必要条件，与其身份为何没有必然关联。在实际运用中第二种说法就相对更加合理一些，具有可操作性、合理性。本文根据立法偏向的“从事公务”作为国家工作人员的内涵去评判，对于什么是“从事公务”做初步的研究和分析。
首先，从字面上理解公务，“指国家或集体的事务豏”。又分为广义和狭义的公务。狭义的公务，仅指公务员所从事的具有行政管理性质的事务。广义的公务一般是指具有国家或社会性的公共管理事务，是一种公权力的广泛运用。刑法条文中受贿罪所指的公务一般是指广义的公务。关于什么是“从事公务”，学术界存在不同观点，归纳起来有四种观点：第一种观点认为：从事公务是指“依法履行职责的职务行为以及其他办理国家事务的行为豐”；第二种观点认为：从事公务是指“依照法律规定进行管理国家、社会或集体事务的职能活动”；第三种观点认为：从事公务是指在“各级机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等单位中履行组织、领导、监督、管理等职责”。还有第四种观点是代表国家行使说，具体指“代表国家对公共事物进性管理、组织、领导、监督等活动”。
分析上述四种观点，第一种观点强调了国家工作人员履行职责的性质，是法律直接赋予其职务上的权力。第二种观点把从事的事务扩大到了社会事务，不单单指国家事务，而是管理公共事务的活动。第二种观点基本涵盖了第一种观点。第三种观点强调了国家工作人员所担负事务的职责性。但是以上三种观点均没有反映出从事公务时所指向的具体活动对象的本质。第四种观点同2003年11月最高人民法院发表的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》观点相一致。主要强调了公务活动所应该具有国家性质的行政管理社会公共事务，行使国家公权力，具有管理者的身份。但是，不论哪种观点，仔细推敲在实际运用中的可操作性都不高，完整性不强，也不容易具体把握。
总结“从事公务”应该包括以下特征：（1）行使这种管理权的人必须是由国家赋予，目的是为了更好的实现国家利益，体现的是一种公权力的运用，具有国家权力性。主要是以国家名义对社会以及人民群众的利益、生存发展、经济建设等方面进行指示、管理、引导。（2）代表国家管理公共事务，体现国家管理意志。（3）从事公务的人员应当是掌握了一定实际权力，对人事、财务、司法、物资、行政执法等公共事务方面具有一定的处理权和决定权、调配权。（4）行为人具有依法产生的身份；这四方面内容缺一不可。从事公务，是为了对公共管理的实现，而不是为了个人或者是集体组织的利益具有针对性的去行使权力，从这点看，公务行为和集体、个人的事务就产生了明显的界限，公务活动是具有针对不特定的人或者是多数人的公共管理性的职务活动。通过上述分析，“从事公务”在公共事务的管理上体现出的国家职能表现是多方面的，既包括政治职能、行政职能、经济职能等，各种职能要通委派、委托而取得，行为人是具有国家管理职能的社会管理者。像仲裁作为我国的一项“准司法行为”，其特殊性也不言而喻，本文认为，可以将仲裁员从事的工作纳入“从事公务”的范畴，准确适用法律，同时可以借鉴日本、台湾地区等的刑事立法，将仲裁员单独作为受贿罪的主体列入我国刑法条文中。
内容摘要：政府绩效管理是兴起于西方国家的一种综合性系统，当前我国政府绩效管理在理论构建、价值理念、模式选择和实践操作等环节存在诸多困境，为提升我国政府绩效管理的水平，提高政府行政效率，就要合理安排政府绩效管理结构，完善政府绩效管理的过程，形成较为完整的政府绩效管理系统。
关键词：绩效管理 政府 改革趋势
政府绩效管理内涵略论
绩效可理解为效益、成效、效率或效果，指“从过程、产品和服务中得到输出结果，并用来进行评估和与目标、标准、过去结果以及其他组织的情况进行比较”（周志忍，1999）。绩效管理是明确组织绩效目标并收集绩效相关信息，定期对组织绩效目标的完成情况予以评价和反馈，最终提高组织整体绩效。夏夫里茨和卢塞尔认为绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，绩效管理区别其他方面纯粹管理之处在于它强调系统的整合，包括了全方位的控制、监测、评估组织所有方面的绩效（包国宪等，2008）。美国绩效评估衡量小组将绩效管理定义为“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。可以说，绩效管理是一个由战略分析、目标设定、工作分析、绩效计划、沟通互动、绩效评价和结果反馈共同组成的系统。
政府绩效管理兴起于20世纪80年代的西方公共管理领域，以英国公共管理运动和美国政府再造为标志，他们针对国内财政压力与日俱增、新科技革命浪潮冲击以及国际竞争加剧带来的变化率先采取措施进行政府改革，掀起了一场波及整个西方国家的新管理主义思潮，其改革的宗旨和核心是：创建富有企业家精神的政府，在公共领域引入市场竞争机制，以自由竞争的公共企业取代高度的垄断管理，以最终提供公共服务为导向，从集权走向分权，实施多样化的自主发展途径等，其重点是降低成本、用全新的“绩效途径”取代传统的“效率途径”、用多种方法和技术提高政府的治理水平，绩效管理作为一种全新理念的影响日益深入。作为源于企业的管理理念，将绩效管理引入政府部门，对提升政府管理的质量、落实各项工作和改进政府公共服务水平等都有促进作用。
英国的政府绩效管理始于1979年的撒切尔夫人改革，以1982年财政部成立的“财务管理小组”并颁发《财务管理改革新方案》为标志；美国的政府绩效管理可追溯到1973年尼克松政府颁布的《联邦政府生产率测定方案》，并以克林顿政府出台的《政府绩效与结果法》为标志，使美国的政府绩效管理向推进。从实际情况来看，英美两国实施的绩效管理都注重自身问题的处理，由立法加以保障，绩效管理的标准明确具体，构建政府与社会组织的合作伙伴关系并由政府高层领导积极倡导等，也取得了一定的成就，如：提高了本国政府的行政效率，优化了政府的公共管理活动，成为许多国家政府改革追求的目标。
通过英美等国家政府绩效管理改革的成功经验以及各国政府开展的绩效管理实践，可以认为，政府绩效管理是政府根据行政效率的规定，运用科学的方法和程序，通过制定合理的绩效指标对政府社会管理中产出的业绩和效果进行综合测定，并建立科学的信息反馈机制改善政府的管理过程，最终提高政府的行政效率和服务水平，是包括政府为主体、工作业绩与结果为客体，公务员绩效管理、领导干部绩效管理、项目绩效管理、政府部门绩效管理和行业绩效管理为内容，评估、反馈、改进为方法的综合系统（丁宇，2010）。
我国政府绩效管理中的困境
（一）绩效管理的目标错位
政府绩效管理的核心目标是提高政府行政效率，改进政府服务水平和质量，要通过政府工作人员的业绩、政府成本的节约情况以及政府活动开销的范围、政府与公民互动情况体现出来，由于我国政府绩效管理起步晚、效果差，尚处于初级探索阶段，还没有将绩效管理作为一项长期的系统加以贯彻实施，造成政府绩效管理的目标设立错位，不能针对具体的政府事务设立相应明确的绩效目标，也造成政府在多数情况下只是将绩效管理作为问题防控的手段或应付上级检查的必备环节，设立的目标没有系统性和规划性，由此出现目标错位的尴尬局面。
（二）绩效管理缺乏必要的法律保障
法律既是政府绩效管理的依据，也是其有效实施的重要保障，从目前我国政府实施的绩效管理过程来看，法律建设相当薄弱，多数情况下还只是一种突击式检查或局部改良活动，即只有当政府本身问题复杂、困扰较多、社会抱怨强烈时，才会采取手段进行专项检查以求有所改进，争取上级或民众的理解，也俗称为“形象工程”，使政府的绩效管理处于零散或放任自流的状态，也造成政府绩效管理由于主观性较强而有失公正性，难以使政府绩效管理得到长期有效的发展。
（三）绩效管理的体制保障不健全
一是概念认识不清、观念无法统一，对绩效管理的层面、深度、范围和评估等界定不清，难以形成上下统一、全面有效的绩效管理；二是上级政策指导不深入，尽管历次政府改革均强调提高政府行政效率，但要求过于抽象，各地政府结合地方实际开展绩效管理的程度不同，采取的具体措施和方法不同，效果差别较大；三是各级政府开展的绩效管理缺乏实证性考核，或资料信息的搜集还没有形成规范化的制度，造成可考核的数据和信息难以积淀，或陈旧、或不真实。
（四）绩效衡量指标不明确
政府绩效管理常利用行政测量方法搞“经验型”管理，具体体现在对政府机构测量和公务员测量两个维度，测量方式单一，技术不成熟、指标不明确，造成政府各职能部门和公务员只注重“投入”、“过程”或“执行”等表面效率，忽视了“目标”、“效果”、“公众满意度”等本质特征，政府机构是否有“效率”只靠上项目、搞开发区、修建广场的数量，环境卫生改造程度、基础设施的建设效果以及招商引资的力度等；公务员的“效率”则依据其落实和执行上级政策的程度和工作作风、态度以及“德、能、勤、绩”等绩效指标来衡量，以此为领导干部升降和奖惩的考核指标，很少将指标定量化，民众不满的情绪仍存在。
（五）绩效管理配套措施不强
我国政府绩效管理多由上级政府或政府高层领导负责，但多数参与人员并没有受过系统规范的训练，而是直接从技术岗位或业务管理岗位晋升而来（倪星，2007），其技术能力、分析和处理问题的能力有待于进一步提高。政府绩效管理的技术也相对滞后，经验和传统管理现象依然严重，对企业先进方法技术的应用形同虚设，尽管有沈阳、珠海开展的“万人评议政府”活动、南京推行的“政务超市”服务，但社会民众对政府的监督力量仍然较弱，谈不上协助政府搞绩效管理工作，双方关系的和谐建设任重而道远。
政府绩效管理是一项复杂系统的工程，在构建和谐社会、全面建设小康社会、积极推进十二五规划发展的新时期，政府承担的责任更大、发挥的作用更重要，需要各级政府重视绩效管理才能实现政府的良性运转。
我国政府绩效管理的改革趋向
（一）加强政府绩效管理的立法工作
完善政府绩效管理的立法有利于政府积极开展绩效管理工作，法律可以规定政府绩效管理的目标、任务和原则，也能使政府开展的绩效管理有明确的法律依据和制度保障，实现政府绩效管理的有序发展。要针对政府绩效管理立法匮乏的现状，并结合有关政策、法规和政府面临的内外环境制定适合我国各级政府绩效管理的法律法规，充分履行各级政府的绩效管理职能；加紧制定《政府绩效法》、《政府绩效指标量化考核规定》等法律法规，确保政府绩效管理部门的独立性和权威性，对绩效管理的内容、形式、考核办法、注意事项等方面作出明确规定，避免绩效管理工作的盲目性，使我国政府绩效管理纳入到制度化、法律化、程序化和规范化的轨道。
（二）健全专业性绩效管理机构并培训专业人才
依法成立并健全专业性绩效管理机构，形成涉及政府、民众、专家、评估组织等多元化评估主体，保证绩效管理的公正性和客观性，由政府内部工作人员和外部监督部门和人员共同构成。政府工作人员要熟悉业务和工作流程，投入必要的人力、物力、财力，提供必要的信息和咨询项目，这是政府绩效管理开展的基础性保证，外部监督机构及人员要配合政府开展有效的绩效管理工作，提高绩效管理质量。专业性绩效管理机构所实施的绩效管理工作要保证其独立地位，就要抓紧培训相关的专业人才，可利用高校资源开设相关课程，实现人员的长期或短期培训，聘任有一定绩效管理经验的专业人才深入政府机构，或选派有一定理论基础、具备基本素质的人才出国考察，学习国外绩效管理的先进经验。专业人才除了熟悉政府绩效管理过程、重点和方向外，还要了解企业先进的方法和技术并能够应用于政府绩效管理工作，满足政府绩效管理的需要（张亚伟，2009）。
（三）科学设计政府绩效管理的评估指标
绩效评估指标是政府有效实施绩效管理的标准，也是政府绩效管理的核心问题。要以科学发展观为指导，构建合理的指标体系，政府绩效管理所确定的各项指标必须要针对政府事务而展开，还要针对社会经济发展、文化科技教育、生态环境等方面作充分调查，对指标进行相关分析，在此基础上对指标的信度和效度综合测量，保证其可靠性、有效性，指标的确定要根据其主次轻重，确定各项指标的权重，从而降低政府成本、减轻社会公众负担。绩效指标要能够全方位地体现政府职能，不仅要重视经济、政治、文化和社会效益，更要重视指标的公平合理，指标的确立还要实现定性与定量的结合，既要具有可操作性又不能过于抽象或笼统，这样才能科学分析政府的绩效，促进政府绩效管理的有序发展（王立军，2009）。
（四）构建合理的绩效管理监管系统
一要全面推进政务公开，充分利用电视（如新闻联播、焦点访谈和央视论坛等栏目）、广播等新闻媒体，报刊和综合年鉴等出版物公开政务信息，或在政府部门建立专门性政务大厅或行政服务中心提高办事效率，还要推进电子政务建设，开通各级政府门户网站，设立网上特色栏目，公开政务信息（高小平，2008）。二要充分发挥政府各职能部门的作用，推行公众满意的服务项目，明确各部门的人事考核机制，发挥立法、司法、审计、监察部门以及社会和公民的监督力量，促进政府绩效管理的民主化。三要尽快建立完善的绩效管理信息系统，对政府各项工作做到信息及时收集分析、工作及时分配落实、结果及时控制反馈、成就及时积累推广，通过改进政府工作作风、提高办事效率实现政府绩效管理持久发展的目标。
结论
随着我国政府改革的深化，各级政府要高度重视改善我国政府的绩效管理机制，设计适合我国政府绩效管理的配套体系，使我国政府绩效管理持续进行，从而提高政府行政效率、提升政府服务品质，塑造我国政府廉洁高效的形象。
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