时间：2023-07-25 17:16:18
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇城市管理与公共管理的关系，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
1.城市公共管理的含义和特征
1.1城市管理的含义[1]
从最基础的管理来切入，一般来说，管理(Management)是一切组织的根本，它普遍存在于各种组织活动之中。就城市管理而言，管理有多重含义。第一，管理不仅仅是施政。管理的概念涉及承认政府正式当局内部和外部都存在有权力。在许多文献中，管理包括政府、私人部门和民众社会。第二，管理是一个中性概念。管理可以有多种表现：专横或仁慈，有效或无能。第三，管理强调的是“过程”。它确认、决定的做出是基于许多参与者之间的复杂关系而做出的，而那些参与者均有着各自不同的、有时是相互冲突的优先事项。
现代城市管理是指多元的城市管理主体依法管理或参与管理城市地区公共事务的有效活动，属于公共管理范畴，所以也叫城市公共管理。目前，中国处于计划经济体制向市场经济体制转轨的过渡期，计划经济体制下城市管理的内涵和市场经济体制下城市管理的内涵有明显的不同。而市场经济条件下的现代城市管理既包含了以城市政府为主体的城市管理者依据国家法规体系、通过国家计划和发展规划对城市运转和发展所进行的控制行为和活动，也包含了城市政府通过制定各种经济政策、城市管理法规对城市企业、城市公民、城市非政府机构的生产生活所进行的组织、控制、协调行为和活动。另一方面，最重要的是现代城市管理还包含着城市政府管理职能与非政府机构、非营利组织、社会团体、市民等参与城市管理的行为之间的相互协调和结合。[2]
1.2城市管理的重要性
健全的城市管理必须使居民都能享受到城市公民的利益。基于城市公民资格原则上的健全的城市管理，强调任何人，无论男女老幼，均不得被剥夺取得城市生活必要条件的机会，包括适当的住房、房屋租用权保障、安全的饮水、卫生、清洁的环境、保健、教育和营养、就业、公共安全和流动性。通过健全的城市管理，使市民们得到发表意见的讲坛，充分发挥其才智，以便改善其社会和经济状况。
1.3城市管理的特征
(1)管理的综合性(2)管理的开放性(3)管理的动态性(4)管理的参与性[3]
2.城市管理方法
2.1城市管理的一般过程
管理是一种人的行为，其本身就是一种过程。城市管理过程实质上是由各个管理环节组成。城市管理是个人和公私机构用以规划和管理城市公共事务的众多方法和行动的总和。这是一个调和各种相互冲突或彼此不同的利益以及可以采取合作行动的连续过程。它包括正式的体制，也包括非正式的安排和市民的社会资本。
2.2城市管理的目标和手段
2.2.1城市管理的目标。城市在空间上高度集聚，高度集聚使得城市中人口和环境的平衡受到影响，造成了一系列城市问题，城市的发展急需有力的城市空间布局调控，合理的人口密度和疏导，有效的资源配置和使用，灵活的产业结构调整，持续的改善交通状况，不断促进环境质量的改善与提高。因此，城市管理要达到的目标就是实现城市整体的协调运转。
2.2.2城市管理的手段。城市管理作为过程，包括调研、决策、计划、实施、协调、反馈等环节，在现代城市社会中，为达到一定的目标，其管理手段应该是综合的，应该建立“以法制为规范、以行政为主导、以社会自治为基础”的城市管理的手段体系。
3.中国城市公共管理问题及改进建议
3.1问题
3.1.1经济管理手段问题。由于我国目前的各种经济手段还不能很好地衔接和配套，在市场经济机制下，在对个人进行控制时，往往过多地使用了经济杠杆，尤其是过多地使用了罚款，这成为了有关部门变相谋取收益的重要途径，也成为被控制对象不服从的理由。针对部门之间的管理，常常由于过多地照顾到了企业经济收益对地方财政收入的作用，而忽视了生产过程给环境带来的负面影响，通过罚款的手段进行控制显得很乏力。
3.1.2行政管理手段问题。城市行政管理的权威来自管理者的行政级别和被赋予的权力。因此，很多管理者为了行使更大的权力，往往千方百计地提升本部门的级别;或者为了使某一个问题能得到彻底解决，往往安排比较高层次的官员前往，高级别的管理者在行使行政手段时往往更有力度。但是，由于责、权在很多部门都不对等，很小的事情往往也需要动用比较高的级别解决。
3.1.3法律手段问题。目前我国城市管理中的法律法规涉及的都是在实践中总结出来认为需要立法的领域。虽然制定了众多法律，但我国在执行方面仍存在着很多问题。由于城市管理人员把执法简单化，对违反规定的人员抱有敌视情绪，使得管理者和被管理者之间关系紧张，在我国很好的表现就是“城管过街人人喊打”。[4]
3.2解决问题的建议
3.2.1明确城市管理各个部门的职责和任务。科学的城市管理体制，就是要组织、协调好各部门之间的关系，使城市管理各系统、环节分工协作、形成合力，明确各职能部门的职责范围、工作目标及任务，调动各方面加强城市管理的积极性。
3.2.2变执法为管理和服务推动和谐执法。城市管理作为一项复杂的社会工程，不仅需要处罚，更需要管理。城市管理者应该变原有的执法观念，以为民服务、便民服务来推动执法，把执法和服务融为一体。城市管理不是治民而是便民。
3.2.3保证企业独立，兼顾各方利益。只有当企业具有独立经济利益时，经济杠杆才能对各个经济主体起到调节作用，如果企业没有自身的独立地位，经济杠杆的调节作用也无从谈起。此外必须同时兼顾国家、集体和劳动者三方的利益，不能顾此失彼，这样才能调动各方面的积极性。
摘 要 现阶段甚至将来很长一段时期内，我国癌情都是一个十分严重的公共卫生问题。从公共管理的视角研究我国癌症的现状，寻求
>> 新公共管理视野下的我国政府绩效管理研究 我国非政府组织参与公共管理的路径与作用初探 浅析我国的公共管理模式 公共管理视角下我国退役运动员的职业发展 新公共管理影响下的我国绩效审计 关于新公共管理视域下我国行政文化的构建 公共管理视野下的档案管理研究 基于新公共管理下的我国高校国有资产管理模式探究 “治理”视野下的公共管理改革 后新公共管理视域下我国行政问责制改革研究 公共管理视角下我国就业制度研究 新公共管理背景下的我国公共服务改革思路 “新公共管理”对我国行政管理改革的启示 新公共管理在我国城市管理的实践与应用 新公共管理对我国行政管理改革的启示 我国公共管理学研究存在的问题初探 试论我国公共管理学研究存在的问题初探 “新公共管理”及其对我国行政体制改革的启示 新公共管理运动对我国乡镇事业单位改革的启示 区域公共管理在我国的发展与思考 常见问题解答 当前所在位置：l.
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一般来说,以政府机构与公众及私人组织之间的相互作用水平为准,政府管理方式发展至今经历了信息、交互、提交和交易这四个阶段[1](见表1)。目前处于交易阶段,这一阶段政府管理方式不再是单纯的信息与公共服务提供,而是政府信息、服务的融合,公众通过政府信息平台能够更方便进入一个多机构、多服务的政府管理系统。这也是政府管理方式的一次变革,其更关注政策或战略的制定,为公众和企业提供更有效的全面在线服务媒介,而且能够借助外部的技术和人力资源来完成这些活动。这一阶段,受众能够全面与政府服务机构交互,享受全面和制定式的信息及公共服务。这是一个更加复杂和不断完善的系统,丰富的信息、交易平台及多媒介是主要的特征。交易阶段的政府管理模式的一个明显特征是政府显著的数字及多极化特征,因此,这一阶段的政府也被成为“数字政府”。数字政府包含狭义和广义的定义,美国得克萨斯州数字政府规划中将数字政府明确定义为:“各级政府与公众、企业之间借助电子通信技术开展的政府活动,包括:产品及服务的提供和购买,产生及接受(政府)指令,提供及获取信息以及完成金融交易”。[2]
数字政府被认为是新公共管理理论革命最后的实践,成为公共部门改革公共服务的主要推动力,其对政府管理的影响更倾向于归入后新公共管理理论。 最早的数字政府可以追溯到1997年,由美国国家科学基金会发起并逐步引入。1997年,基于一份关于21世纪迈向数字政府的报告,美国国家科学基金会开始指导美国联邦政府利用Internet技术来提高公共服务透明度,由此利用现有的先进技术建立高效数字政府的理念雏形,随后发展迅猛并得到推广和应用。仅1997年,世界范围内有1915个中央级政府机构建立了相应的政府公共网站,2000-2001年,短短一年,这一数字增长到9363个,美国以拥有403家政府公共服务网站(这里,仅以数量计,不论服务质量)独霸数字政府发展鳌头,一些发展较早的国家包括法国、巴西、葡萄牙及丹麦等。Gartner将数字政府的特征概括为:“数字政府,即通过各种技术、网络及新媒体发展,推动政府机构内部及社会外部的连续转型,从而对政府提供的公共服务,参与公共事务活动的能力和管理水平进行最优化的结果”,其实质是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。[4]Pardo进一步概况了数字政府区别于传统政府的主要功能:(1)公众获知政府信息更加便利;(2)更加清晰地遵守一般性规则;(3)公众借助政府提供的数字平台和公共协助更有效地取得个人利益;(4)政府之间活动及政府与企业之间活动的便利和公开;(5)政府对政府的信息和服务融合;(6)公众参与公共管理活动的更广泛性。[5]数字政府将进一步带动整个社会信息技术的融合和应用,形成“数字政府———数字企业———数字公众”三位一体的“数字社会”。Fang将数字政府的交互内容概况为八种:政府—市民,市民—政府,政府—企业,企业—政府,政府—政府供职人员,政府—政府,政府—非营利组织,非营利组织—政府。数字政府的建立需要重视其中的五种关系:市民—政府,企业—政府,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员。[6]
具体来看,首先,市民—政府的关系反映了公众个人对政府提供的公共信息与服务的需求,这些服务包括发放有关许可和执照,如驾驶许可,渔业许可等,不仅包括纳税人对中央政府及地方政府的税费支付,也应该囊括政府对纳税人的退税等服务。其次,企业—政府的关系主要是企业、商务活动及合作组织对政府提供服务的需求,包括营业许可,用工信息及经营选址等服务。最后,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员的这三种关系源于其三者相互之间及其内部机构及政府供职人员提供与完善政府服务的要求,包括政府公务活动、政府采购、政府内部资金转移及其他相关的服务。目前,数字政府的发展阶段主要存在于市民—政府,企业—政府,政府—政府这三种关系之间,尤其是前两种服务需求较大,发展较快。[7]根据上述八种关系,多极数字管理体系的运行机理可以展示为图2。如图2所示,城市数字管理系统是不同机构与组织之间相互传递信息,内外部联动的“开放式循环”,其中内部的信息双向流动包括地方政府与中央政府之间,以及这两级政府与非营利组织之间的交流,外部信息流动分支包括地方政府与公众之间,以及地方政府与企业之间的相互传递,这里,地方政府不仅承担着本级政府与公众和企业之间的信息、服务联通,更重要的是公众及企业与中央政府之间信息交换的媒介,中央政府的各种信息,需要通过地方政府的相关活动进行传递和解读,因此,地方政府在整个数字整合系统中承担着举足轻重的作用,是中央政府信息传递与反馈的主要渠道,这显示出城市管理系统的重要性,地方政府建立的城市管理系统不仅提供了公众与企业及其他组织需要的信息及服务来源,而且是贯通中央政府信息上下流动的决定性环节,通过地方政府实施的城市管理系统,中央政府的各种信息及政策才能得到顺畅的和贯彻,意味着借助于城市管理系统,地方政府成为中央政府实现其政策目标的主要执行者,也是公众及企业信息及其他服务需求的主要提供者。
二、全国省会数字城市管理体系构建的综合比较
根据城市管理体系运行的主要组成部分,我们选择政府门户网站开通情况、城市管理专门机构的设立、城市管理专门条例或规定颁布情况、城市管理分类规章及制度颁布实施情况以及数字网格化管理模式建立等五个方面的指标,对全国31个省会城市(包括直辖市)的数字城市管理体系进行了比较。(1)从拥有政府门户网站情况看,全国31个省会城市(包括直辖市)无一例外都建立了政府门户网站,提供有关政府政策文件、法律法规信息、重大事件、经济社会发展状态、近期工作进展、公共服务信息等一系列浏览和查询服务,并提供政府直属机构及各相关部门的链接,实现了政府信息与机构的互通互联,体现出政府信息化建设初步成功和“数字城市”打造的前期成果。(2)从颁布专门性城市管理条例情况看,除天津和长沙外,其余城市都没有出台相应的城市管理专门条例,城市管理法制体系的建立相对滞后,统领性的城市管理条例出台势在必行,其颁布实施将有助于完善城市管理法律法规体系,为未来城市管理的法制化创造必要条件。(3)从城市管理分类条例或规定实施情况看,市容环境卫生管理、市政管理和园林绿化管理规定实施情况最好,除乌鲁木齐和兰州外其他城市都有市容环境卫生管理规定,市政管理规定仅长春和乌鲁木齐没有,园林绿化管理规定没有出台实施的是石家庄和兰州。(4)从数字网格化城市管理模式建立情况看,北京、上海、天津、重庆、西安、成都和昆明都已经启动,其中重庆和成都不仅较早推行实施了数字网格化管理模式,且取得了较好的成效,在此方面已走在全国前列。
综合来看,有两项指标没有体现的为北京、重庆、南昌、杭州、南京、合肥和广州;表现较好、仅有一个指标没有达到的城市包括上海、西安、成都、昆明和长沙;而表现最突出,所有指标都有所作为的是天津,显示了天津市近年来对城市管理工作常抓不懈、突出重点、统筹规划、强调落实获得的良好成效。通过对全国省会城市管理体系的综合比较,发现以下几个特点:(1)从管理主体上看,政府仍是城市管理活动的组织者、指挥者及承担者,目前通过营利性企业和非政府组织配合政府提供公共物品与服务的城市较少,政府管理城市的任务艰巨且过于繁杂,无法完全发挥其最重要的市场维护和监督职能,管理主体过于单一,不利于分担政府管理事务,一定程度上降低了城市管理运行效率。(2)从管理技术上看,数字网格化城市管理模式仅在几个城市得到应用,大多数城市还没有建立起科学的数字城市管理系统,一定程度上反映出目前管理技术相对滞后的现状,制约“柔性化”城市管理的转变及发展。(3)从管理手段上看,包括城市交通管理、市容环境管理、旧城区改造管理、公共服务保障、公共安全管理、综合执法等多个领域的城市管理运行系统整合仍需时日,不同城市都不同程度地存在完善与修订城市专门性管理条例、加强城市管理资源整合和配置的问题。(4)从管理目标上看,城市管理目标的法制化是保证其实现的首要因素,我国法制化的城市管理体系虽已起步,但进展较慢,目前还没有城市形成较成熟的城市管理法典,管理目标多体现为政府短期政策目标,从城市长远发展角度考虑形成的固定化城市管理目标仍是未来政府城市管理活动的努力方向。
三、建立多极数字城市公共管理体系的政策建议
1•建立现代城市管理三元治理结构。加快引入私营部门、第三部门等新的组织要素,建立由政府、企业、社会组成的多元化主体城市治理结构,以弥补政府失灵和市场失灵。这种三元治理结构中,政府是组织者和指挥者,其行为决定和影响其他城市管理主体的活动方式和活动效果;营利性企业和非政府组织配合政府提供城市公共物品与服务,其有利于分担政府管理事务,提高城市管理运行效率和效益;社会公众作为基础通过公开与不公开途径参与城市管理活动,推动城市管理机制内生化转变。[8]其中,政府突出其统领与指导作用,企业突出其专业与独立作用,社会突出其监督与制衡作用,完成“小政府+大社会”的改造,对于城市公共服务中的自然垄断产品,建立严厉的政府监督下的市场供给体制,对于共有资源或纯粹公共产品和服务的供给,政府作为投资主体可以通过市场交易委托给专业的建造者或经营者,提供高效高质的第三方产品或服务。[9]
2•运用先进数字信息管理技术提升“数字城市”水平。“数字城市”提供给城市管理强大的技术和数据支持,使城市管理各部门能够最大限度地利用城市资源,实现工作流程的标准化、规范化和网络化,作为其中重要组成的“数字城管”,更是强调运用信息技术、地理信息技术、无线通信技术等现代科学技术,在城市管理信息综合平台基础上建立综合性的管理信息系统,提供准确、适时、有效的信息搜集和加工处理,为城市管理者的决策和职能履行服务。[10]目前,“数字城管”已发展到城市部件管理和万米单元网格相结合的阶段,初步实现对城市管理对象的定量、定性和定位,为实现城市管理工作的快速性和准确性提供了基础的数据保障。因此,应加快建立市区两级网格化管理体系,并在此基础上搭建城市管理信息综合平台,推进综合性管理信息系统的建设,从市区两级完成城市部件管理和万米单元网格的整合互通,在技术上保证城市管理系统的安全高效运行。
3•推进城市管理资源和管理体系整合。城市管理运行系统内容繁杂,包括城市交通管理、城市市容环境管理、城市旧城区改造管理、城市公共服务保障、城市公共安全管理、城市综合执法等多个领域,涉及面多,牵涉面广,必须采用科学的管理手段才能达到整合管理资源、管理机制,提高管理效率和管理水平的目标。继续加快建设城市交通诱导信息系统,建立ITS(智能交通系统),通过大范围和密集的信息交换及集成,组织管理交通运输,缓解交通拥阻,提高出行质量。完善城市基础设施和公共服务的快速应急管理,建设快速抢险信息系统,形成突发环境、安全及灾害事件的应急处理系统。[11]目前全国许多城市已完成突发环境、安全与灾害事件应急处理预案的编制,但具体的处理流程及机制设计还未落实,应急与预警处理体系建设相对滞后,应进一步加快应急处理流程及机制设计,并建立统一指挥与调度体系,保证各区域应急资源、信息之间的统筹调配。
关键词：公共管理；工商管理；区别与联系
公共管理与工商管理都属于管理学学科范围内，具有管理学的共同特征，能够通过计划、组织、协调等手段实现资源的合理配置。但是，公共管理与工商管理又存在本质性的区别，了解公共管理与工商管理间的区别与联系，能够有效防治二者管理主体与客体错位问题。
一、公共管理概念分析
公共管理概念是20世纪70年代被提出的，也是公共行政发展过程的必然结果，也是传统公共行政面临的困境与挑战。公共管理即公共行政的延伸与转变，二者没有实质性的区别，但是公共管理更加注重社会公平与平等。公共管理的产生是公共组织的一种职能，主要目的是实现公共利益。公共管理包括很多内容，主要有行政管理、城市管理、发展管理等，是现代管理学科的重要分支，具有较为广阔的发展前景。公共管理的核心是政府，通过对政策、经济、法律等方法增强政府的管理能力，提高政府的管理成绩和服务品质，促进公共利益的最大化。公共管理具有多元化的主体，能够推进社会公共事物的进一步发展和促进社会公共利益的最大化。通过调节和控制公共资源来实现公共管理的职责，建立公共管理体制和有效方式是其面临创新的迫切任务。[1]
二、工商管理概念分析
工商管理研究工商企业经济管理基本理论和一般方法的学科，主要包括两方面内容，分别是制定企业发展战略，管理企业内部行为。工商管理具有很强的应用性，是企业必不可少的行政部门。工商管理的专业性要求较高，通过对管理学、经济学等知识的运用，通过现代管理手段实行企业管理和经营战略制定，保证企业的生存和顺利发展。作为管理学方向下的重要分支，稳定企业生存，促进企业发展是工商管理的重要目标。工商管理涉及内容较广，专业性较强，对理论知识和综合能力要求较高，做好工商管理工作是企业顺利发展的重要基础。[2]
三、公共管理与工商管理的区别
1.公共管理与工商管理涉及领域不同
公共管理与工商管理涉及的领域有很大不同，首先，公共管理主要对公共领域负责，涉及的内容是公共问题。而工商管理涉及的是私人领域，是以企业为基础，具有竞争性的工商企业。公共领域主要指政府机关和事业单位等，其中公共问题就是指社会成员在工作中广泛受到公共性影响，且具有不可分性，又与公共利益直接相关的社会问题。公共问题一般涉及面广，问题复杂，包括环境问题、交通安全、食品卫生等，公共问题造成的影响较大，不仅仅是影响单一个体，更多是对团队或大多数人的影响。其次，工商管理涉及的私人领域则与公共领域截然相反，工商管理是对盈利性组织的管理，也就是企业管理，其基本性质存在差别。工商管理更注重的是企资源配置和生产要素优化处理，目的是获得最大效益。
2.公共管理与工商管理资源配置不同
公共管理的主体是政府部门，要想实现公共管理的有效实施，需要以公共资源控制为基础，其中包括以下三方面：首先，公共权力。公共权力是政府实现公共管理的约束力和强制力，能够实现对社会公共事务享有资源的合法资格进行管理。公共权力归属于全体社会成员，不归私人所有。其功能是实现公共利益，具有权威性强、强直性强，不受任何约束等特征。其次，政府资源。政府资源包括其所掌握的人力、物力和财力，最重要的是财力的控制。政府财力是公共财产，是政府从事公共事务的基础。最后，自然资源。各种自然资源也属于政府资源，包括国土、矿山等。工商管理的主体是非公共资源，其具有的权力是私权利，也是企业组织的一种力量。企业是一个能够从事商品生产、流通等经济活动的基本单位，通过对企业经营管理实现组织目标，其私权利包括约束力和产权。企业的私权由私人享有，是一种非公共资源。工商管理的物质资源与人力资源的来源与公共管理不同，并非政府扶持，而是由投资汇报所得，因此，工商管理面临市场竞争，更注重企业生存和发展。
3.公共管理与工商管理目标不同
以政府为主体的公共管理主要代表社会的公共利益，其本质是公共利益的好坏，其评价标准也以大多数人的利益需求为指标。公共管理更看重社会公平和社会公正，其目标是最大程度的维护公共利益，然后公平、公正的实现公共利益个体化分配，促进社会福利。工商管理代表的是盈利组织的管理，其目标是追求私人领域的利益最大化，其主体是经纪人，以市场规则为基本准则，被市场规范所操控。工商管理以效率为基础，实现私人利益的扩大化。虽然工商企业也为国家财政作出贡献，但其最终目的还是实现自身利益。
4.公共管理与工商管理运行机制和方式不同
公共管理通过运用公共权力进行公众事务的管理，其运行机制的本质就是公共权力的运行机制，其基本依据是法律法规，所以，公共管理是一种法制化的管理，包括两方面内容：第一，依法行政，依据法律的权力和条款进行公共事务管理，划分责任，力求管理过程中的每个环节遵循法律法规。第二，法制监督。公共管理的全过程需要在法律法规的内部和外部监督下进行。工商管理是按照市场规律运行的，虽然市场经济也需要遵循法律要求，但是这种规范只是外在的，市场经济规律还存在隐性约束，维持市场的正常运作。
四、公共管理与工商管理间联系
公共管理与工商管理同属于管理学的重要分支，具有区别，又存在一定的联系，二者是辩证统一的关系。公共管理与工商管理都以管理学基本理论、方法、知识为基础，通过组织、控制、领导、决策、执行、监督等手段实现管理。在管理过程中，虽然管理对象不同、运行机制不同，但遇到的问题基本相同，例如组织问题、监督问题、执行问题等，对这些问题的关注和探究，构成了工商管理和公共管理间的共性问题，是二者最大的共通性。
五、结束语
综上所述，公共管理与工商管理同属于管理学范畴内，二者在管理本质、管理领域、资源配置、管理目标和运行机制方面都存在区别，但是二者在管理方式和管理手段以及管理问题方面又存在共通性。掌握公共管理和工商管理的区别与联系，有利于公共利益和私人利益的长远发展。
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一、科学决策需要面对真实问题
在决策分析教科书中，有一个名为“第三类错误”的观点，指的是用正确的方法解决错误的问题。决策科学不仅是要在定性、定量分析中选择最佳的政策方案，比这更重要的是一定要构建真正的政策问题。我们经常说，什么问题只治标而未治本，实际上表明我们并没有找准真正的问题，或者发现了真正的问题而刻意回避了。但无论是未发现还是刻意回避，都会因政策问题的构建有偏差而无法做出科学的决策。
以近年来户籍制度改革为例。我国目前的户籍制度，形成于上个世纪50年代中期，其最突出特点是城乡二元户籍政策。伴随社会结构和社会组织的转型，尤其是城市化带来的人口流动的增加，这样的户籍政策显得不合时宜。那么，这是户籍政策改革的全部问题所在吗?其实不然，在现今城市管理中，一些涉及户籍的政策已经和城乡户籍无关，例如，大学生毕业进入一线大城市，往往是找得到工作安不了户口，要安户口得按照当地的落户办法攒够了积分；但另一方面，北京市为引进人才确立了“外埠优秀人才可举家落户京城”的办法，这表明同样是公民但属于优秀人才，在中国流动是不受户籍制度限制的；在高考制度中，北京市户籍的考生，被北大录取的分数线可以低于非北京户口的考生。
那么，解决中国户籍制度真正面对的政策问题是什么呢?是城乡二元户籍制，还是限制外地人口落户本地?其实，这些都不是。户籍政策改革面对的真正问题，是还户籍仅作为人口管理的信息功能，许多看来是户籍制度的问题，例如找工作、考大学，只是地方政府拿户口说事而实现的差异性资源分配。所以，户籍制度改革问题上的科学决策，应将一些涉及资源配置和分配的政策与户籍因素剥离，要改革的是这些差异性的分配政策，而不是户籍制度。由此可见，如果构建错了政策问题。就无法让决策科学，就算决策规划再完美也终究无法执行，因为我们面对的政策问题是个伪问题、是个次级问题、是其它政策领域要解决的问题。在公共管理实践所遇到的公共问题的复杂性和不确定性都不断增加的环境下，科学决策尤其要以构建真正的问题为前提。
二、科学决策需要把握价值，卜衡
伴随经济社会的发展，尤其是公民权益的提高，公共政策环境的复杂性程度也较过去增强了许多。一项科学的决策，不仅在动机、规划、效果上要满足公共利益的要求和准则，同时还要对利益相关者所获得的实际价值进行平衡调整，否则决策就很难说是科学的。在这里。决策的科学性并非仅仅是工程或项目总体福利如何，还要看这些福利及其成本的分散状态。我们先看图(图一)中的理论解释。该图是美国著名公共管理学者詹姆斯，威尔逊提出的有关公共政策利益的成本一收益分散图，图中显示两种涉及公共利益分布的典型状态，一种是成本集中而利益分散，另一种是成本分散而利益集中。作为决策结果，这两种状态都是不理想的，理想的状态应该是成本和利益的均衡，不均衡就会带来“搭便车”和“寻租”的政策漏洞。
如在城市管理决策中，我们都无法避免要提供诸如变电中转站、垃圾中转站或焚烧填埋场、高架桥等公共服务设施，这些设施尽管在总体上是提升了公共福利，但的确具有“不受欢迎的公共物品”的特点，其原因是会遭致“邻避情结”和“邻避冲突”，即大家都不反对建造这些设施，但又都反对建造在自家旁边。遇到这类政策方案的规划，科学决策就不只是看这个设施能满足多少居民对用电、处理垃圾等的需要，还要看如何规划才能使得这些设施的成本——对周边居民环境的影响——不是集中在少数人身上，如果这一问题不解决，则规划一定会遇到“邻避冲突”事件。过去我们认为，提供这些设施是为了广大居民需要，其动机和结果都是无可置疑的，因此不顾“邻避情节”的合理诉求强行施工，结果酿成一起又一起群体陸事件。
“邻避设施”往往提供普遍的社会利益，但相对而言设立这些设施所衍生的成本却往往集中于周围居民身上。通过这样的例子我们不难发现，现今很多政策都涉及不对称的利益分配，以及伴随而来的抗争和参与者的受害情绪反应。科学的决策是需要从项目的工程学和经济学的成本效益分析，提升到成本效益承担主体的分析上的，忽视承担主体价值的平衡，决策科学也就无从谈起。
三、科学决策需要选对政策风格
科学的决策是政策效率和效益都能达到充足性标准的决策。那么，什么样的决策风格才能实现这样的要求呢?公共管理学在理论探索中，总结出了如图(图二)所示的四种政策风格：
关键词：公共治理；制度创新；城市管理
中图分类号：TU984.11+1 文献标识码：A 文章编号：2306-1499（2014）12-
现代的城市以一个巨大的系统，其中的内容繁杂，不仅涵盖着城市公共设施，还有城市与人口的管理。目前对城市的管理都是开放式的管理模式，面对城市内容的复杂性以及相互之间的必然联系，从城市利益的角度出发，就要强化城市宏观管理水平，以避免城市环境的“硬件”管理与“软件”管理的分离。解决城市问题，就要从源头上治理，要塑造以人为本的城市环境，就要从公共治理的视角，转变被动的公共环境管理状态，实施主动性的服务管理行为。
1. “城市管理”以及“公共治理”的概念界定
1.1 城市管理
对于“城市管理”概念的界定，是从建设“包容性城市”的宣传中渗透出来的，主要是指公共事务的管理。城市中所涉及到的公共事务包括多个方面，那么在管理过程中，也要实施多种方法，由个人或者公私机构根据既定的城市发展策略规划执行。实施城市管理是一个持续化的管理过程，以解决各种利益充分，或者联合采取行动解决某项城市方案，其中所包括的内容可以是公民社会资本，也可以是正式的制度或者非正式的安排。
1.2 公共治理
自二十世纪90年代以来，国际社会所倡导的公共治理模式是在城市管理中公共治理理念的具体体现。公共治理是对公共事务的管理模式，治理主体除了国际组织和政府之外，社会组织和私人部门也可以参与到公共事务当中，所采取的方法是通常为协商、洽谈、谈判等等。可想而知，公共治理有别于传统的公共行政，相比较于政府对公共事务自上而下、发号施令的单一化管理，公共治理则不再依赖于政府的政治权威，而是采用了民主互动的方式对公共事务共同治理。作为一种新型的互动式的治理模式，公共治理主要强调的是多元化的管理主体，民主的管理方式，协作化的管理模式。
2. 公共治理视角下的城市管理内涵
从公共治理的视角审视城市管理，需要从公共治理模式的基本理念以及社会参与两个层面进行分析。
2.1 城市管理中公共治理模式的基本理念
从具体的城市管理而言，城市管理在履行管理责任的时候，要履行合法性、协作性以及效能性。
首先，城市管理过程中要履行公共治理责任，承担责任的主体即为任何的行政主体，所采取的行政行为即为公共治理的基本逻辑。城市管理的责任性是建立城市管理的核心要求基础上的，主要是指参与公共治理的公众，以其主体的身份参与到城市管理公共的决策当中，同时还要对公众的权利予以尊重，并施以必要的保护。此外，城市公共管理信息系统属于是开放性系统，要确保其在城市管理各项信息传递的过程中能够有效输出，并及时接收反馈信息，以使做出决策的的过程中，公民充分享受到知情权。
其次，在服务型社会中，城市管理要以服务公共利益为宗旨，政府在履行公共管理职责时，要对政府和社会秩序要自觉服从。公民对政府所履行的各项职责具有监督控制权。
再次，城市管理要具有效能型，就要强化政府与公民、企业之间的协作关系。城市管理中，实施公共治理就是以合作的方式对公共事务实施共同管理，以达到公共利益的目标。政府部门由治理城市管理到指挥城市管理，与非政府组织建立起合作关系，与公民社会共同合作，实现城市管理社会化，以提高城市管理效能。城市管理协作化作为新型城市管理模式，其更注重城市管理的品质层面，改变了行政管理强调效能结果，以工作数量和时间成本做为工作质量的衡量指标。
2.2 城市管理中的社会参与
在公共治理模式中，公共治理结构是其中的核心内容，主要是根据决策目标设计政府内部组织结构，并对所涉及到的行政资源优化配置。在2008年政府机构改革以来，实施公共治理要重点强调两个基本要素：其一，为了确保政府运行机制更为协调，要求政府的决策权、执行权和监督权分开，以实现三权相互制约；其二，实施有效的城市管理要求社会广泛参与。决策权、执行权和监督权的严格分开，就意味着各自管理职能职能明确，避免由于管理职责界定不清而导致管理越位、缺位、失位、错位的现象出现。将社会性职能和公益性管理内容向社会性组织转移，完善市政管理的综合治理措施。这就意味着城市管理中，公共参与成为了城市治理的重要途径，但不仅仅是指个体参与，而是将政府下放的职能承接过来。通过有组织的职能转移，实现组织化方式的公共治理模式落实到位。
3. 公共治理视角下的城市管理方法
3.1 完善法律制度治理城市环境
在公共治理视角下实施城市管理，就要对系列的管理制度和法律法规进行调整。将私营部门和社会公众所发挥的主体作用以法律的形式确定下来，以明确的法律条文予以引导，使政府组织与社会公众之间充分互动，发挥主体性作用，并履行各自的职能。在宽松和谐的制度条件下，多元主体共同参与到城市治理当中，借助良好的法律制度实现多个主体协同共治。
3.2 实现监管分离，以强化部门之间的制约
实施社会管理体制改革，一项重要的革新就是提高了部门之间管理的公正度和透明度。部门之间相互制约，并将政府治理逐渐向公共性的社会系统管理转移，实现社会服务化。在城市管理体制中，社会管理的监督权从中剥离出来，并兼并到城市管理监督指挥部门，形成新的城市运行监督机构。
3.3 积极倡导公众参与共同治理城市
在我国的城市发展进程中，以政府治理为主。虽然倡导公众共同参与城市治理，但是相比较于城市发展速度，则出现了明显的滞后性。数字化网络已经普及，可以运用网络平台建立社区组织和专家咨询栏目，与公众在虚拟的网络空间中正面沟通，听取意见。采取这种方式，可以了解到公共决策倾向以及社会各个阶层的价值导向，倾听公众对城市治理的意见以提高城市治理水平。
4. 结语：
综上所述，城市管理中出现效能低下的问题，主要是基于城市硬件设施管理与人口管理相分离所造成的。面对新一轮的城市改革，就要以新的视角实施城市管理。将公共治理纳入到城市管理体系中，从制度创新到管理创新，以将公共治理理念落实，促进城市健康稳定地发展。
参考文献
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关键词：绩效管理；公众参与；行政过程；行政关系
行政过程属于公共管理的微观范畴，主要表现为行政主体与相对方之间的互动。这种互动关系在形式上体现为管制、指导、协商、控制及监督等，在过程中表现为相对平衡与绝对失衡的不断转化，在本质上存在着许多种矛盾和悖论。如何通过科学的机制设计实现行政过程的动态平衡，既有效地维持公共秩序，又能切实维护公众权利，是调整行政关系所要面临的主要问题。
一、警惕行政关系的失序
经过30多年的改革开放，中国的经济社会经历了巨大变迁，但目前仍然面临多重转型的任务。在这段历史性的发展时期，新情况和新现象不断涌现，新问题层出不穷。为了抓住关键时期的发展机遇，在欣喜于取得的巨大成绩的同时，也不能忽视一些值得引起关注的问题，比如行政关系有陷于失序的隐忧。
(一)失序与失衡
“失序”不同于行政关系的“失衡”。失衡是指行政主体与相对方在行政过程中的不对等关系。“一般情况下，在实体行政法律关系中，行政主体和相对方形成行政机关为优势主体、相对方为弱势主体的不对等关系；在程序法律关系和司法审查关系中，则形成另一种反向的不对等关系”…。失衡有可能是有序的，也有可能是失序的。如果行政过程中的主体都认可行政关系的失衡，或者如果不认可这种失衡，但局限于采取合法合理的方式寻求调整失衡状态，那么行政过程会呈现出有序性。但如果行政过程的主体不认可行政关系的失衡，并且诉诸于不符合法治要求的方式寻求调整失衡状态，那么行政过程会表现出“失序”。
在目前的行政过程中，行政主体在大部分情境中仍处于强势地位，但这种相对优势面临越来越大的公众压力，甚至是(暴力)对抗，而且社会对行政行为的信任度在不断下降，以致在某些领域出现了政府的公信力危机。另一方面．相对方的权利意识在不断增强，维权技能在不断提高，但现有制度框架内的参与机制和维权渠道尚不健全，使得一些本属正常的政治参与和利益表达容易诉诸于极端之举。面对越来越频繁发生的对抗行为，公信力不断下降的行政主体为了维护公共秩序．往往选择以危机管理的名义去强力控制。
在强制与对抗的互动中，如果上级部门或领导认为下属部门的行为有悖于公共管理的政治要求，会以指示、批示、批评、惩罚等方式介入行政过程，从而使行政关系的优势转向相对方。在整个过程中，行政关系的调整既不是自我纠正式的，也不是有序的，往往取决于特定问题、特定领导以及特定情形。
(二)行政关系失序的表现
以上海某些区出现的“钓鱼式执法”为例。在很长一段时间里，面对执法机关的不正当执法方式，处于弱势地位的相对方大多选择忍气吞声，因为表达诉求的渠道非常有限，而且成本高昂。行政关系的失衡格局纵容了一些行政主体更加毫无顾忌地选择执法手段，这也为互动关系的逆转埋下了伏笔。当个别相对方选择极端的方式表达抗议时，其他感同身受的相对方即刻予以响应，社会公众由于惊诧于行政主体的肆无忌惮而为指责行政主体的公共舆论奠定了社会基础。于是，行政主体至少处于舆论上的弱势地位。在该事例中，行政关系调整的直接起因是个别相对方的极端行为，而非有序的参与和表达；实现行政关系调整的直接动力来自于上级部门的关注，而非相关主体的协商与讨论。
又比如，近年来各地的城市管理执法工作(“城管”)普遍面临一个三元困境：城管如何执法，才能既维护城市的市容市貌，又能让城市小商小贩合理生存。城市环境属于公共产品，其供给要依靠行政主体的强制手段；小商贩的存在既是民生需求，也满足了一些社会需求；而对于小商贩提供的商品和服务，社会公众本身也是矛盾着的，在享用这些服务时会赞成小商贩存在的合理性，而在其它时间，则希望小商贩尽量不影响自己的工作和生活。在行政实践中，这些矛盾都集中到行政主体和相对方的行政关系上，造成城管工作“一管就死、一放就乱”的局面，甚至出现“一管就有冲突、一放就有投诉”的现象。如此周而复始，不仅未能解决城市管理的根本问题，反而影响行政执法的公信力。
如果不正视行政过程中的关键问题，仍然以危机管理的思维沿用个案处理的方式，行政关系将会陷入失序的境地，其表现就是行政主体或者不作为，一旦作为就是强力控制，而相对方要么不参与，一旦参与就会酿成。
二、调整行政关系的不同思路
如何防范行政关系陷于失序，既使行政主体依法行政维护公共秩序，又能切实保障相对方的权利?在相关研究中，先后出现过管理论、控权论和平衡论等理论。
(一)管理论
管理论主张维护行政主体的优势地位，认为行政过程的有序来自于行政主体的指导和相对方的服从。应该指出的是，管理论并非完全排斥对相对方权利的保障，而是将保障从属于对行政秩序的追求。另外，也不能简单地将管理论视为行政特权的等价物。因为如果法治相对健全，并且在行政过程之外设计了有效的利益表达机制，相对方的权益可以通过其他的渠道得到保护，那么行政主体的优势地位依然是面临实质约束的。
在实践中，欧洲大陆一些法团主义文化的国家的行政管理过程更接近于管理论。在这些国家，行政主体在法定职责权限内享有绝对优势，管理过程中的自由裁量权受到较为广泛的认可。在政治运行中，致力于维护公众利益的组织和集团是由国家和政府所创造并规范的。一方面，这些利益表达组织具有垄断性，另一方面，这些组织在与行政主体的互动过程中享有较大的话语权。因而，行政主体在行政过程的优势地位受到政治过程的约束，这也意味着行政关系的失衡由政治关系来调整。
(二)控权论
控权论主张限制或取消行政主体的主导地位，从而彰显相对方的权利优势。这种理论认为在大多数行政实践中，行政主体不仅不能有效地解决公共问题，反而会滋生一系列问题，比如权力滥用、腐败、限制相对方的自由等。所以，控权论主张政府最小化，认为大多数公共事务都可通过市场和私人组织得到解决。另外，控权论的基本假设是，行政过程是由各种利益集团相互博弈的活动所组成的，国家不具有主体性，只是一个各种势力互争雌雄的竞技场。
自20世纪70年代末以来，一场被命名为“新公共管理”的运动席卷全球，一度垄断了公共管理研究和实践的所有话语资源。这场运动的基本思路就是控权论，主张公共管理的市场化、私有化和自由化。经过30多年的实践，如今人们越来越深刻地认识到，这股潮流并不是放之四海而皆准的真理，它有其情境性，有其局限性。尤其对于众多发展中国家而言，国家的空心化、公共管理的市场化和公共服务的私有化，并没有实质性地促进公共福利的改善，反而引发了一系列严重问题，比如公共服务的有效供给不足、公共服务分配结构失衡等。
控权论在多元主义文化的英美国家(包括澳大利亚、新西兰、加拿大等英语国家)较为盛行。在这些国家，政治活动的主体是各种利益集团，行政主体的管理行为受到多种主体的限制和监督。主流的社会文化和法律体系都主张对公共权力保持质疑和挑战的态度，因而行政主体的自由裁量权是一种被普通公众所广泛担忧的存在物。如何限制行政主体的权力，确保相对方的权益免受行政主体的肆意侵害，是这些国家在行政管理方面的主要议题。
(三)平衡论
平衡论是中国行政法学界的创新，认为无论对行政主体还是对相对方，都应在法治原则的统治下加以制约和激励，以实现两者在利益关系上、法律地位上，以及在制度、机制的构建和运作等方面的平衡。从理论上说，平衡论主张既要保障行政管理的有效实施，又要防止公民权利的滥用或违法行使。具体而言，平衡论“既不同意控权论过分强调行政程序、司法审查的作用，也不同意管理论过分强调命令、强制手段的作用，……主张综合运用行政法的各种手段：既在必要的场合运用命令、强制手段，同时在大多数场合尽量避免采用行政命令、行政制裁、行政强制手段，淡化权力色彩”。
作为一项本土化的创新，平衡论在中国行政关系的研究中得到了广泛关注。从文化角度看，平衡论的思路符合中国的中庸文化，主张通过调和来解决矛盾，而不是诉诸于零和的博弈与对立。从社会发展的实践来看，平衡论试图在政府与市场、行政主体与相对方之间取得平衡，符合中国在转型时期的政治社会生态。
尽管平衡论的响应者众，但质疑声也不少。其中与管理实践关联度最高的质疑来自于具体的平衡机制：如何既制约行政主体滥用权力(相对方滥用权利)，又激励行政主体积极作为(相对方积极参与)。主张平衡论的研究者详细探讨过公务员制度、行政指导等具体的平衡机制。在此，笔者着重分析参与式绩效管理作为一种平衡机制。
三、参与式绩效管理
要实现行政关系的有序调整，既不能只突出行政主体的权力优势，也不能只强调相对方的权利本位。就此意义上，我们赞成平衡论兼顾制约机制和激励机制的观点。不过，行政法领域的研究者忽视了绩效管理的平衡功能。
(一)绩效管理的发展与不足
绩效管理是管理实践的重要工具，也是现代管理学的重要议题。比如，早在19世纪末20世纪初，纽约市就尝试用现代方法测量和评估行政部门的绩效。但是，由于行政行为具有目标多样性，行政过程的委托关系具有多层次性，不同行政主体的产出难以横向比较，以及公共产品缺乏类似市场这样的价格发现机制，因而相比企业绩效管理，政府绩效管理实践进展更为缓慢。在新公共管理运动的影响下，政府绩效管理广泛地采用企业绩效管理的理念、方式和工具，比如顾客导向、平衡计分卡、绩效合同、绩效规划等。不过，从已有的案例材料看，这些工具的引人并未显著改善政府绩效管理的实践。
近些年来，研究者逐渐认识到，绩效测评工具的有效性在很大程度上取决于工具是否与问题以及环境相匹配。如果政府绩效问题主要表现为公共服务供给不足，大规模地采用绩效合同，并推行公共服务的市场化，那么不仅不能改善公共服务的供给，反而可能导致公共服务“嫌贫爱富”，使公共服务丧失应有的公益性。如果整个国家所处的阶段是快速发展时期，一味地模仿其他国家的限制政府活动范围的绩效管理方式，不仅不能促进经济社会发展，反而会使整个社会陷于断裂，因为这些国家的社会组织尚无法承接起政府转移出的功能。
(二)参与式绩效管理
自20世纪80年代以来，中国的政府绩效管理先后采取过岗位责任制、目标管理、效能监察、政风行风评议、服务承诺等形式。这些做法在提高行政效率、健全行政监督等方面取得了一定的成效，但是也存在诸多尚待改进之处。比如，大多数绩效管理形式都是封闭性的，没有设计公众参与的渠道。近年来，一些地方政府在公众参与政府绩效管理方面做了一些有益的探索，比如群众评议政府、社会满意度调查等。在目前中国的政府绩效管理中，公众参与最多的环节是对具体行政部门的评估。以南京市为例，该市自1999年以来，一直坚持“万人评议机关”的做法。每年年底，南京市政府向市民发放评议问卷，要求对所有的政府机关进行打分排名。北京、珠海、杭州、海口、银川、昆明等城市都先后开展过“万人评议机关”的活动。
作为政府绩效管理的一种理念，参与式绩效管理主张社会公众应有效地参与到对政府绩效的测评和管理过程。公众参与绩效管理的方式有很多种，比如对施政目标的讨论，对评估体系的建议，对具体行政主体的评估，对绩效结果运用的监督。所以，参与式绩效管理并不仅仅局限于“万人评议机关”的形式。从行政关系的有效调整角度看，公众对具体行政主体的评测仅仅是一个起点，并没有穷尽参与式绩效管理的内涵。
如果缺乏政府信息公开作为配套工作，公众的评测失去了基本的信息基础，只能依据感性认识．不仅不利于行政主体改进工作，反而可能消耗公众的参与热情。比如在不少地方的“万人评议机关”活动中，将所有行政部门不分类别地排列在一起，导致直接提供公共服务的部门普遍得分较低，而主要服务于政府内部的部门得分较高。南京市2001年群众评议政府的活动中，得分第一的部门是市委办公厅，得分最低的部门分别是市政公用局、市房地产局、市容局、市规划局等；北京市2003年群众评议政府的活动中，得分最高的部门是市乡镇企业局，得分最低的部门分别是市交通委、市建设委、市城管执法局、市政管理委、市规划局等；昆明市2008年群众评议政府的活动中，得分第一的部门是市政协办公厅，得分最低的部门分别是市规划局、市城管局、市建设局等。
由于各个行政主体的工作难以进行简单的横向比较，因而群众的评议大多数只能作为评估各个部门实际工作的参考材料，这就引发了一个如何对群众评议做出反馈的问题。如果给出积极反馈，比如南京市2002年根据群众评议结果调整了几个部门的领导班子，就会面临“群众感知是否为充分统计量”的问题，毕竟各个部门的法定职责对群众感知有直接影响。但如果不对群众评议结果做出积极反馈，那么群众对评议活动的参议热情就会快速消退，从而使评议活动陷入名存实亡的尴尬处境。
所以，参与式绩效管理不是简单地将公众动员起来定期为行政主体给出评测分数，而是包括目标设定、体系设计、信息生产、结果使用等环节的全过程参与。那么，为什么说参与式绩效管理有助于行政关系的有序调整?
(三)参与式绩效管理促进行政关系的调整
1．参与式绩效管理对行政主体而言，既是控制机制，又是激励机制。绩效目标为行政主体的管理行为设定了目标，指标体系则引导行政主体按照预定方向实施管理。如果公众的合理诉求能够被纳入到政府绩效管理体系中，行政主体的管理行为对公众需求的回应度就大大提高。不过，应该指出的是，行政主体的管理目标应该融合公众需求和部门法定职责，即行政主体在开放性条件下保持相对的管理自主。其中原因在于，公共需求的表达有其内在矛盾性，而且正如“阿罗不可能定理”所揭示的，多种多样的公众需求应该有一种提炼和合成过程，才能形成真正的社会公共利益。
在具体操作上，可以根据脆弱性和敏感度的强弱程度，将行政主体的行为分为四种类别，每一种类别所对应的公众参与形式分别是：广泛协商、自主决策、自由裁量和听证会。如果某一公共问题的敏感度强但脆弱性较低，则可以考虑召集相关公众的代表参与讨论，比如举行听证会。这样既可以节约管理成本，也能满足公众参与的需求，而且将行政关系的矛盾控制在一定范围之内。这一类管理行为包括价格管制、区域性的环境问题、城市市容管理等。如果某一公共问题的敏感度和脆弱性都很强，就必须预先准备好公众广泛和深度参与的方案，因为这一类问题往往是引发行政关系失序的主要领域。这一类管理问题主要涉及社会治安、动拆迁、民生问题等。所以，对于公众参与，行政主体应该在开放性条件下保持相对的管理自主，既充分了解各种公共需求，吸纳其中合理之处，又要主动建立有效的利益合成机制，避免行政过程的不连贯性。从这种意义上说，参与式绩效管理既有助于控制行政主体的方向，又能使行政主体保持一定的自主性。
2．对相对方而言，参与式绩效管理既是控制机制，又是激励机制。通过设定相应的渠道，将公众诉求的表达引导到讨论绩效目标和监督绩效结果等方面，使公众参与呈现出有序性。
在城市管理中有一个著名的“垃圾桶问题”。在扔生活垃圾时，居民通常都希望垃圾桶离住所越近越好，因为方便快捷；而在扔完垃圾之后，居民又通常都希望垃圾桶离住所越远越好，这是出于卫生和环境等方面的考虑。如果只注重部门的法定职责，即便科学合理的垃圾桶设置有时也无法获得相关居民的理解；而如果只注重居民的诉求表达，垃圾桶可能无立足之地。实际上，不仅仅垃圾桶的设置，包括公交车站、通信基站、电力设施等许多公共产品的规划选址都面临类似的问题。对于这些问题，如果没有合理的参与途径，行政相对方的诉求表达很容易演变为，使行政关系面临严重考验。换一个角度看，如果设计了有效的参与途径，公众有序地表达利益诉求，不仅能激励公众参与公共管理过程，而且也能避免行政过程的冲突。
关键词：城市管理；专业建设
中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2017）29-0121-02
一、引言
随着城市化进程的不断推进，城市发展对于城市管理专业人才的数量和素质需求都在不断提高。多年来，一些高校分别针围绕理学学士、管理学学士培养目标，设置各自的课程培养体系，但因各院校背景不同，对于城市管理专业建设的认知存在差异，课程体系尚未形成统一框架。就学生就业情况而言，专业培养方案与就业并未建立有效对接，招生与就业之间不平衡，使得专业建设面临迫切压力；从课程体系的设计上而言，课程设置及各科目间的逻辑衔接关系尚存在诸多不足之处。基于此现状，探讨城建院校的城市管理专业课程设置，提升专业人才培养质量，已经成为一个具有重要现实意义的课题。
二、城建院校城市管理专业人才培养目标的调整
我校依托城市建设院校背景，于2013年建立了城市管理专业，人才培养的初始目标定位为：面向我国城市建设、管理和发展需要，培养具有城建特色下的现代城市管理理念与思维，掌握现代城市管理理论、技术与方法，具有城市信息技术应用能力的高级复合型人才。基于此，我们进行了历时3年的实践尝试。随着教学经验的不断积累，我们对专业认知不断深化。我们在认真总结过去的教学经验与不足的基础上，基于人才培养的科学性、前瞻性准则，结合国内外高校城市管理专业方向设置现状剖析，集体研讨并于2016年完成了专业人才培养目标的调整：掌握数字化管理技术，具有生态管理理念的，能够科学、有效地开展数字化城市基础设施运营管理、数字化社区管理等工作，具有应用城市管理相关理论与知识，分析和解决实际城市管理问题的复合型应用人才。
三、课程体系建设改革路径设计
课程的设置，必须结合城市发展需求不断调整，且课程体系设置应始终围绕专业培养目标。导论部分的课程、基础课程、方向选修课程之间配置合理，逻辑清晰。总体而言，城市管理专业基础课应横跨管理学和城市科学两大学科基础，且专业课则应突出综合性专业的特点。具体而言，课程设置包括导论性课、基础性课程、选修课程和实践教学环节等，其中专业选修课的设置则应突出城市管理综合性特点，从多个学科门类着手，设置涉及面广泛的专业选修课，侧重于专门化的知识和技能。
1.理论课程的设置。①基础性课程设置。涵盖英语和思想政治理论课等通识教育课程，此外，开设经济学原理、管理学原理、高等数学、统计学原理、计算机基础、数据库基础、程序设计等。②导论性课程设置。目前城市管理人才普遍欠缺城市科学的知识素养，这是国内对《城市发展导论》课程的重视不足引起的，结果导致学生对于城市发展的诸多基础性知识的理解深度不够，体现到具体的实际工作中，表现为他们的视角狭窄，看待问题的深度有所欠缺，不能全面深入地理解城市管理的现实问题，并影响了其他课程知识的综合运用能力。城市管理专业的建设，必须要补充《城市发展史》导论性课程，并确立起该课程的基础性地位，并根据实际情况，补充《城市规划原理》、《城市自然地理学》、《城市社会学》等城市科学类的课程。③专业核心课程设置。城市管理专业的学生，毕业后肩负的是组织、领导和管理城市公共事务的工作，他们必须能够灵活地运用公共管理的基本理论和知识，因地制宜地解决各类城市问题。因此《公共行政学》《公共政策》《公共经济学》《公共行政法律基础》等公共管理类的课程，是其工作必备的核心基础知识。④专业选修课程设置。（1）专业必选类课程设置：①数字化城市管理方向课程设置。作为社会管理与公共服务管理的重要部分，城市管理正在从粗放型、被动式管理方法向精细化、主动式管理方法过渡，传统的城市管理模式正向数字化、智慧化城市管理模式发展。3S技术以其实时性、准确性、便捷性、综合性等特点正日渐在数字化城市管理工作中发挥作用，物联网技术也正在改变着城市管理方式，使得数字化城市管理在向着其高级阶段――智慧化城市管理发展。在13版培养方案的基础上，补充《GPS》、《GIS》、《RS》、《物联网技术基础》、《数据库原理》、《管理信息系统》等课程，对于培养城市管理专业学生适应现实工作起到关键作用。②城市基础设施管理方向课程设置。随着城市化的不断发展，城市基础设施建设的规模日益庞大，网络化运营的推进使得城市管理必须走向精细化、智能化，且生态城市建设成为城市保持可持续发展的必有路径。我校是国内具有传统特色的城建院校之一，具有城建类雄厚的教学资源，但是我们不能止步于已有的教学优势，而是要结合城市可持续发展态势，在教材资源相对短缺的情况下，积极组织教学力量研讨并突破《城市绿色基础设施运营管理》新开课程的教学难题，切实培养出具有绿色基础设施管理能力的城市管理人才，提升所培养人才的社会竞争力，同时达到高校与社会的良性供需匹配。（2）专业任选类课程设置。在高年级开设《城市环境管理》、《城市公共安全与应急管理》、《社会调查分析方法》、《城市社区管理》等选修课程，给学生根据自己的发展和能力，自由选择学习的空间。
2.综合实践环节的设置。综合实践环节的设置，将政策仿真、社会调研、数字化城市管理有机融合：①公共政策仿真方面：以Seminar教学法训练学生的参与能力、独立思考分析能力、创新能力、批判能力，引导学生使用Anylogic软件仿真实验，认知系统主体行为机理，直观认识拟定公共政策所涵盖的不确定性，对于城市管理具体工作中实现公共决策理性化和科学化打下技能基础。②社会调研方面：城市管理中涵盖大量的社会公共事务管理，社会调研方法及数据处理是城市管理人员必备的基础，训练学生选择适当的调研命题、方法，设计科学的调研表格，训练学生使用社会统计软件SPSS正确处理相关数据，并提供详实有据的调研报告。结合目前我校城市管理专业教师现承担的地F安全运营致灾因子分析及承灾能力提升路径研究（天津市建委立项），京津冀绿色基础设施协同发展研究（天津市科委立项），天津市红桥区智慧社区建设路径研究（天津市房建厅立项）等多项课题，组织学生针对实际问题，运用所学知识，自己动手设计问卷调查表，并到一线开展实际调查工作。③数字化城市管理方面：结合天津市红桥区2016年推动的智慧社区，组织学生调研，两个方面：第一，学生根据自己对于数字化城市管理的认知，选择调研主题、方法、并提交调研分析报告；第二，借助我校2017年建设的数字化城市管理协同管理实验平台，以翻转课堂的崭新教学方式，引导学生掌握系统操作过程，提高其实际动手能力；第三通过和社区管理中心协调，除支持学生开展数字化社区的调研实习外，给予学生观察和操作现有智慧社区管理系统的顶岗实习机会，对于所暴露出来的理论教学不足，返校后进行针对性的强化训练，对实际操作中发现的问题，及时提出相应分析报告。
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关键词：课程群；教学改革；课程建设；公共部门
中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2015）29-0122-02
一、公共部门管理类课程群建设的必要性
（一）现行教学计划中知识点重复现象严重
行政管理的本科教学中，教学内容重复现象大量存在。在本校授课过程中，囿于教师学科背景和课程安排，这种重复现象尤为突出。《行政学概论》、《公共管理学》从教学内容和等多个方面都是雷同的，很多学校都只是开设一门课程作为行政管理专业学生的必修课。本校的教学计划中则是将这两门课程分别开设，并在相邻的两个学期由不同的教师授课。《当代中国政府与政治》与《地方政府学》这两门课程所授知识点重合之处颇多，考虑到本科教学的特点，无法就某一特定现象做精准而深入的研究，故在重复讲解过程中，学生们听到的是不同教材中对于行政区划、地方自治的复述，是不同学科背景的教师对于此知识点的赘述。而事实上，对于本科生而言，更多的专业基础知识的涉猎是其大学学习的重要基础。
导致这种现象的原因既有公共管理学学科特性使然，也与本校教学计划设计有一定的关系。行政管理专业的学科特性使然没有建立起公共知识平台，学科之间缺乏有机联系和共通之处，导致学科特色不突出。目前公共管理学科知识体系基本上处于袋状结构，没有形成核心理论基础，主要靠公共管理这一外壳维系，学科整合的任务尤为繁重。从上海海洋大学的个性表现来看，本专业的教师以前大多是从事政治学、经济学、管理学和哲学等理论研究和教学工作，在教学计划的制定和安排中，除了要考虑学生的专业需要外，还要兼顾教师的学术背景。
（二）实践教学环节阙如
课程安排中没能体现跨学科复合型应用型的特点。公共管理知识教育与生产实践脱节偏重。行政管理专业需要新的突破，对于没有管理经验的学生来说需要更多的接触实践的机会，而目前的状况是，大学授课仍然以理论知识传授为主，上海海洋大学的行政管理专业授课也没有例外。大批量的教师都是从大学走向大学，没有实践经验，更鲜有政府部门就业经历，授课思路较为老套，照本宣科居多，缺乏为学生的求职就业输送知识和经验的能力。虽然教学计划安排中大学的最后一个学期是毕业实习，但这种就业前的演练无法替代专业学习中实践课程的传授，毕竟后者是有针对性的、专业性较强的知识积累。学生的就业准备如果始于大三，这已经明显滞后了。行政管理的专业属性以及本专业学生的就业现状要求我们的教师在传授理论知识的同时，一定要结合当前的就业实际，多为学生开辟实践教学内容。
二、公共部门管理类课程群建设的现实性
（一）课程群建设的经验积累
课程群是近期我国高等教育大力提倡的一种课程建设模式，它具有综合性强、整体性高的优点，能够较大幅度地提高课程教学质量和学生专业水平。上海海洋大学也已经开启课程群建设，并由教务处投入经费支持各个学院不断探索和实践。理论基础的夯实和学校政策的支持有利于公共部门管理类课程群工作的开展。
（二）师资队伍的结构优化
我校从事行政管理专业教学的教师均具有博士学位，并有多年的教学经验，长期工作在教学的第一线，具有丰富的教学相关经验。本项目群的7门课程中，1项是校级精品课程，1项是校级重点课程，都是本项目成员多年来承担的主干课程。近五年来，项目组成员对教学工作不断钻研，先后承担了教育部人文社科项目4项，每年都有教学相关成果发表，累计已达7项。在教学和科研的过程中，项目组成员积累了丰富的课程建设经验，也完全有能力完成此课程群的任务。
三、公共部门管理类课程群建设的基本思路
（一）梳理课程体系
课程群建设是一个将知识、方法、问题等方面有逻辑联系的课程加以整合而成的过程，在内容上具有密切相关、相承、渗透、互补性，能够较好地提高课程教学质量和学生专业水平。课程群教学要以人为本，以教师为主导、以学生为主体、以问题为中心、以思维为主线，积极实行启发式、讨论式、开放式、探究式等教学模式。公共部门管理类课程群建设旨在构建以政府组织为行为主体，梳理课程群中各门课程的教学内容的衔接，研讨教学方法的创新、考核方式的改革、教学管理的改进，修改教学大纲，制定课程教学具体方案。公共部门管理类课程群建设以组织结构为主线进行梳理，整合与之密切相关的7门专业核心课程、专业方向课程及专业选修课程形成整体系列课程。公共部门管理是以政府组织为主体，以优质、高效提供公共服务为目标的政策过程。在这一管理过程中，政府组织是公共产品与公共服务的供给主体，《公共管理学》和《公共经济学》行政管理学生的专业必修课，在产品与服务的供给过程中，离不开国家政策的制定和出台，《公共政策分析》公共政策的制定者，该门课程从行政权力、行政组织、行政领导等各个方面诠释了行政管理。以课程群建设中的7门课程中都要囊括的一个知识点，组织结构为例，行政组织是开展行政活动的基础，《公共管理学》中对于行政组织的讲解侧重于行政组织特性的阐释。
（二）整合课程内容
如果在课程群建设中，每门课程只是在各自内部小修小补，则不可能呈现课程群建设的整体效应，原先隔离、重复甚至矛盾的内容不会改变，庞大而繁琐的框架也将照旧，无法实现课程间的协调和系统化。因此，课程群建设应以单门课程的师资队伍、教学条件、教学内容与方法等建设为基础，将重心放在课程之间内容的整合上。
单门课程传授中的知识点重复现象饱受诟病，课程群建设的引入可以在一定程度上整合课程内容，优化知识体系。以公共危机管理这一特定的知识点为例，公共危机管理是一个关涉到公共管理学、公共政策学以及本课程群建设中其他课程的共同知识点。在这个社会热点问题的讲解中，传统的授课思路每门课程各行其是，依据教师选取的教材不同进行讲解。课程群建设引入以后，则可以采取这样的方式：先由《公共管理学》教师负责传统政府职能和政府能力等内容，再由《公共经济学》对于公共产品和公共服务的属性予以细化，在这两门课程的授课过程中，既可以从理论层面抽象出现代政府能力的知识，也可以结合公共危机等热点事件来具体阐释政府能力的加强，《非营利组织管理》的讲授中则可以就非盈利组织的特性和参与公共危机管理的优势等展开，最好能结合新近发生的公共危机事件做热点解读。而在整个危机的周期中，都不可避免地牵涉到政府的政策，《公共政策学》中从政策问题的界定、政策方案的制定、政策方案的执行、政策方案的评估亦可将危机处置作为案例分析，城市公共危机的发生频率较高，在《城市管理学》中对于如何应对“城市病”，增强公共危机管理能力同样不能忽视，危机管理中社区组织无法独善其身，《社区管理学》的讲解既可以将公共危机作为现象解读，更可以把我国社区组织的行政化色彩予以延伸。以上所有关于理论建构和模型分析都要运用到管理的研究方法来进行技术支撑。《公共管理研究方法》涉及到的电子政务等操作方法和技术流程将公共危机管理的治理措施和行为主体
课程群的建设，能够有机结合以上专业课程，使其内容互相衔接渗透，在知识结构上构成一个整体系列，从而构建一个知识传授与能力培养相结合的高水平本科课程体系，完善专业建设。
（三）加强教师沟通
沟通中的两个70%问题是管理学和领导学中普遍存在的现象，教育教学中沟通不力也会影响教学效果。教育的发展在相当程度上取决于教师的发展，教师对教学活动的成功与否起着重要作用，由于高校工作的特殊性，即使是同一个院系的教师，大家很少见面，彼此缺乏交流和沟通，更不要提对专业建设和课程构思的共同讨论。
如要高质量地完成课程群的建设，就需要加强课程群群内、群际教师的沟通，形成一个好的教学团队。该教师群体通过成员之间的协作与交流，开展教学研究和教学改革，从而提高教师整体素质和教学水平。以组织结构这个授课内容为例，在涉及到这个知识点的讲解时，就可以采纳这样的思路：基于学生们前期所学的《组织行为学》中关于组织理论的一般认识和组织结构的初步了解，从共性的角度认知组织，《公共管理学》授课教师可以将行政组织的个性则在此得以淋漓精致地体现。《公共管理研究方法》（技术层面）在定性认识之后，教会学生们做定量分析，从而对政策现象做深入的解读和更有说服力的解释。为了达到良好的教学效果，课程组应坚持每2周一次的小组活动，并依据师资队伍建设规划和学院课程群师资队伍建设实施计划，制定本课程群师资队伍建设计划；每学期初还应制定本课程组切实可行的工作计划，及时写好课程组工作总结。
参考文献：
[1]刘太刚.需求溢出理论与公共管理学基础理论的构建[J].北京行政学院学报，2012，（3）.
摘 要： 通过对城市管理概念的辨析，界定了城市管理水平的内涵，建立了涵盖城市行政管理、经济管理、社会管理、环境管理、空间管理、基础设施管理、文化管理7个子系统组成的中国城市管理水平的评价指标体系。考虑到数据的可获得性，本文只对中国包括35个省会城市和计划单列市以及9个沿海开放城市和港口城市在内的44个城市的管理水平进行了评价。评价结果显示，中国城市管理水平与经济发展水平和城市行政管理水平有显著相关关系。中国城市社会管理与包括总体管理水平、经济管理水平以及其他方面的管理水平都存在较大的差别。从区域差异来看，东部地区的一线城市管理水平最高；中部地区的一些城市管理水平超过东部部分城市；西部地区城市管理水平整体较低，东北地区城市管理水平位居中游。
关键词： 重点城市；管理水平；评价；行政管理
一、城市管理水平的内涵
城市管理的定义很多，至少可以在三个层面上有不同的理解：一是对城市的政治体制、规划建设、运行等全方位的管理；二是对应城市政府的行政职能，涵盖除政治体制之外的，包括经济、社会、环境、文化等各方面事务的管理；三是指市政管理，属于城市环境管理和基础设施管理的范畴，包括政府部门对城市公用事业、公共设施等方面的规划和建设的控制、指导。
本文所说的城市管理大体上是在第二个层面，是指政府与公民、第三方机构、企业组织等构成的多元主体一起，综合运用行政、经济、法律、教育等手段对城市发展的全过程（规划、建设、运行）进行的综合管理，既包括对经济、社会、环境、空间、基础设施、文化等城市职能的管理，也包括对政府、公民、社会组织、企业等管理主体自身的管理。本文中的城市管理水平，是指城市的政府与公民、第三方机构、企业组织等构成的多元主体协同合作的能力，及在促进城市发展，改善居民生活质量、提高公共福利等城市管理内容方面所达到的高度。
城市管理与城市发展是既有区别又有联系的一对概念。首先，二者涵盖的范畴和出发点不同，无法相互替代。城市管理强调的是一个调和各种相互冲突或彼此不同的利益以及可以采取合作行动的连续过程（张波、刘江涛，2007），是从城市的规章制度、运行机制、文化观念出发，通过维护城市秩序，协调各种要素，对城市经济进行的引导，对社会公平、文化发展、环境建设等提供的支持。城市发展则强调的是一种状态，常常与城市增长表达类似的含义，是一定时期内城市经济、社会、文化等领域所达到的结果。其次，二者相互推动，互为基础。一方面，城市管理是实现城市发展的必要手段。只有建立了好的城市管理机制并高效地运行，才能实现城市的最终发展。另一方面，城市发展是城市管理得到提高的根本保证。只有城市发展达到一定程度，才能有足够的积累，从而投入更多的资源，提高城市管理的效率。
城市管理是一个过程，强调城市各领域的动态变化，这决定了城市管理水平精确测度是十分困难的。在评价的实际操作中，我们需要通过对相应方面所投入的要素和产出的结果来进行估计。已有的研究中，牛文元等（2004）认为城市管理能力可以从城市的效率水平、城市的经营水平和城市的带动水平三个方面综合反映。邹凯等（2011）侧重于通过测算公众的满意度这样的主观指标来分析城市管理状况。翟国涛、刘苗苗（2013）综合城市管理的效率、效果和效益得出城市管理效能。杨东奇、李一军（2006）在应用层次分析法对城市管理绩效进行初步评价的基础上，进一步采用数据包络方法进行二次相对评价。这些评价方法基于不同的理论视角和着眼点，都具有一定的价值。本文的主要目的在于综合评价城市管理在行政、经济、社会、文化等诸领域的发展水平，因而希望建立一个具有高度综合性的评价指标体系，并通过这一评价探讨我国城市管理中存在哪些问题，在经济、社会、环境、文化等哪些领域的哪些方面需要完善；在东中西部等各区域城市管理水平呈现怎样的状况，驱动城市管理水平提高的深层次原因是什么，从而为我国城市管理水平的提高提供一些思路。为此，我们的指标体系需要综合考虑、严格筛选那些最具解释力的指标，为最终分析城市管理现状的成因和发展趋势提供便利。
二、指标体系的构成及其依据
城市管理是一项系统工程，某个单项指标发展的好坏并不意味着城市整体管理水平高低；因而，只能采用多指标综合评价。城市管理水平主要表现在针对城市管理所投入的要素、产出的结果等方面，可以用一系列的结构和比率指标进行估计和表征。具体表现为以下几方面内容（参见表1）：
城市行政管理，本文中主要指对管理城市的主体（包括政府、社会组织和企业等）的管理，管理的目标是确保这些主体彼此协同合作，高效率地推动城市发展。20世纪70年代末80年代初，新公共管理运动的行政改革浪潮在世界范围内掀起。新公共管理认为政府要从“划桨人”转变为“掌舵人”，把非纯公共物品生产的具体职能让渡给企业和半行政的机构去做，极力敦促政府充分培养和利用中介组织，让中介组织承担一部分社会协调和微观管理的职能，把公共管理放在全社会动员的层面上，使参与公共管理的对象扩大到公众、企业和非营利组织或非政府组织上。因而，作为城市管理水平指数的二级指标，城市行政管理水平的高低往往与企业、公众、社会组织的参与程度有重要关系。由于我国政府和社会组织之间往往有较多的联系，同时考虑到数据的可获得性，我们将城市行政管理水平分为两个三级指标，即政府和社会组织的运营与企业社会责任两个指数。其中，政府和社会组织的运营状况以一般公共服务支出费用一般公共服务支出主要用于保障机关事业单位正常运转，支持各机关单位履行职能，保障各机关部门的项目支出。占财政支出的比重（逆指标）来体现。这一指标越高，一般意味着有更少比例的经费投入到科研、教育、社会保障等城市管理事务方面，因而将其作为逆指标。企业参与城市管理，特别是一些公益事业，是未来的重要趋势。然而，已有关于企业社会责任的研究很少与城市联系起来。这里我们假定城市中的企业社会责任排名高的企业数量越多，则这个城市中的企业社会责任指数越高，对于城市管理有更多积极的参与。我们根据钟宏武等著《中国企业社会责任白皮书》2010年的企业社会责任排名进行了相应计算，得到了各城市的企业社会责任指数，再将政府和社会组织运营指数与企业社会责任指数合成城市行政管理指数。
城市经济管理，包括制定和实施战略规划，改革和完善经济管理体制，调整优化经济结构、规模，以及为企业和个人的经济活动做好相关服务等内容。一般而言，引导产业高级化，改善居民生活，以及汲取财政资源，这三方面构成了城市经济管理下的第三级指标。在第四级指标中，产业发展的方向是从低端向高端，从以制造业为主向服务业为主转型，这主要表现在产业高级化程度以及吸引外资状况我国经济发展的重要策略是积极吸引外资，推动产业发展，因而这里将其作为测度城市产业引导能力的指标。两个方面。我们选取了第三产业占GDP比重表征产业实现的高级化程度，人均外商直接投资来表征城市吸收外资状况。改善居民生活水平，是城市经济管理的重要内容。这主要表现在促进居民就业和提高居民收入（以及生活质量）两方面。我们分别选取了城镇登记失业率（逆指标）和恩格尔系数（逆指标）来加以表征。财政管理是城市经济活动的重要内容，这里用人均财政收入表征城市财政汲取能力。
城市社会管理是指为解决城市中居民生活的后顾之忧，避免产生社会问题而采取的各种解决措施，包括为困难群众提供住房、医疗、收入等基本生活保障等。这里从城市社会管理中最重要的三个方面出发，用住房保障、医疗条件和社会保障三个三级指标来刻画城市社会管理。其中，城镇化率用非农人口比重表征；住房保障表现在全社会人均住房的数量和政府对于困难群众的住房配置两方面，我们分别选取了人均全社会住宅投资额和经济适用房的覆盖率采用经济适用房年销售面积与住宅商品房销售面积之比。表征这两个方面。医疗保障一般是指参加医疗保险人口比率等指标，一定程度上，它是更能体现城市社会管理水平的指标。限于数据来源，我们改用医疗条件指数，即采用每万人医生数和每万人床位数合成来表征城市医疗管理水平。与医疗保障相比较，它更侧重于表现城市的医疗的床位、医生等“硬件”资源。社会保障一般用参加社会保险人口覆盖率表征，这里一方面考虑到数据来源，另一方面，考虑到本文的研究主题，从城市管理的角度出发，用社会保障与就业支出占地方财政支出比例表征城市对社会保障的支持力度。
城市环境管理的对象包括影响城市人类活动的各种自然和人工环境，它们不仅为城市提供了一定的空间区域和附着于其上的空气、水、植被等自然要素，还通过对城市环境卫生以及各种废弃物的治理，为城市中人类的生存和发展提供了可能。城市自然环境，包括空气、水、植被等多方面的内容，但是我国统计资料里对于前两者的统计不够全面，因而在三级指标中，我们主要分析城市绿化状况来表征城市自然环境的管理，在第四级指标中，从人均状况和地均状况两方面分别选用人均绿地面积和建成区绿化覆盖率合成表征城市绿化指数。城市人工环境的管理，包括对城市中各种废弃物和市容卫生的治理，从数据出发，我们选用工业固体废物综合利用率、城镇生活污水处理率和生活垃圾无害化处理率三个指标合成“三废”处理率指标来加以表征。另外，无论是自然环境还是人工环境的治理，都依赖于政府对环境的投资，因而我们还选用第三个三级指标：环境治理投资强度，它主要由人均环境污染治理投资额和人均市容环境卫生设施建设固定资产投资两方面的四级指标合成。
城市空间管理，其目的是通过城市规划、土地利用规划，引导产业和人口布局，调整城市空间结构，推动城市合理控制发展规模，提高土地利用效率。我国人口多，土地资源稀缺，紧凑型的城市空间结构更为适宜。2010年全国重点城市平均人口密度仅为1663人/平方公里。根据维基百科的资料，2011年纽约的人口密度为10437人/平方公里，东京为6000人/平方公里。2010年，中国人口密度最高的城市是石家庄市，为5348人/平方公里。中国的大城市人口密度严重偏低，土地浪费现象严重。我国当前“土地财政”的局面下，各地城市普遍面临着土地过度开发，利用效率不高的问题。因而土地利用效率是刻画城市空间管理的一个重要方面，可以作为三级指标。我们从人口密度、城市建设用地占市区面积比重和地均GDP三个四级指标合成城市土地利用效率指数。此外，城市空间管理水平的另一表现是对城市增长的控制。土地利用效率往往是城市长期积累所达到的效果，与之比较，城市增长效率指数则重在刻画城市空间管理的近期状况，我们设计了建成区土地面积增长百分比减去人口增长百分比的差额（逆指标）、建成区土地面积增长百分比减去GDP增长百分比的差额（逆指标）来表征城市增长的控制状况，主张土地面积的增长需要与人口和经济规模的增长相适应。
城市基础设施管理，是指对以保障城市安全高效运行为目的而规划建设的各种工程及相关配套设施的管理，具体包括对道路交通设施、水电气供应设施、邮电通信设施、排水设施等的管理。这里采用各类基础设施的人均拥有量反映各城市基础设施的管理水平。考虑到数据的可获得性和指标测度的全面性要求，我们选取了包括人均居民生活用电量、人均家庭燃气用量合成生活供应设施指数（由于人均用水和人均用电存在强相关关系，这里仅选取了其中一项）；人均道路面积、万人公共汽车拥有量合成道路交通设施指数；万人互联网用户数、万人移动电话数合成邮电通信设施指数来综合体现城市基础设施管理水平。
城市文化管理，指城市政府及文化领域的其他主体依据国家和所属城市的方针、法律、法规，对城市公共文化、文化事业和文化产业进行的规划、组织、调控和监督。城市文化管理是城市硬实力与软实力的结合，既与城市的文化设施、教育资源有关，也与城市中从事文化工作的人员素质和数量有关。从可以度量的指标出发，城市文化管理可以从三个方面加以度量，包括文化设施、文化就业和教育状况。其中，文化设施由每百人剧场、影院数表征；文化就业由文化、体育和娱乐业就业人口占全部就业人口比例表征；教育状况由每万人在校大学生数表征。
表1 城市管理水平评价指标体系三、评价方法
本研究采用的评价方法为综合评分法和因子分析法相结合。首先通过专家打分，集成专家的意见，对各项指标进行设定和赋权。同时，通过多元统计分析中的降维技术，将解释事务的多变量指标转化为几个公因子，以各因子的方差贡献率确定指标的权重，实现客观赋权。前者更容易解释各样本城市管理水平高低的成因。后者则更为客观，避免人为主观倾向的影响。在实际评价中，我们结合了两种方法，通过对评价结果的比较和相互验证，对原始的指标体系进行了多次改进（比如因子分析时，原始指标体系不能通过KMO检验，我们删除了一些存在显著相关的指标，避免了多重共线性问题），得到最终的结果。
我们发现，运用综合评分法测算的城市管理水平的排序与多元统计分析中的主成分分析法测算的结果总体上较为接近，细节上存在一些差别。将两种计算结果进行比较，我们认为还是综合评分方法更能反映实际情况；而且，采用综合评分分析法既可以计算出总水平，也可计算出分层或分类的水平，并能直接显示出各个方面相互制约与相互影响的关系。该方法在具备了一定的理论与实践经验基础上，具有科学性的同时又简便易行。
（一）评价样本的选择
牛文元教授主编的《中国城市发展报告（2002―2003）》曾经对全国50个重要城市进行评价。本文借鉴了这一方法，选择其中的35个省会城市和计划单列市、9个沿海开放城市和港口城市进行评价《中国城市发展报告》中还有2个资源型城市和5个特别选择的城市。本文认为这些城市的样本太少，很难反映某种城市类型的状况，根据有限的资料，选择只评价35个省会城市和计划单列市和9个沿海开放城市和港口城市的管理水平。另外，拉萨市因缺少相关数据，没有纳入评价范围。，包括：北京、天津、石家庄、太原、呼和浩特、沈阳、大连、长春、哈尔滨、上海、南京、杭州、宁波、合肥、福州、厦门、南昌、济南、青岛、郑州、武汉、长沙、广州、深圳、南宁、海口、重庆、成都、贵阳、昆明、西安、兰州、西宁、银川、乌鲁木齐、秦皇岛、连云港、烟台、威海、汕头、湛江、珠海、北海、南通。
（二）权重的确定
假定一级指标权重为100%，二级指标是城市管理的不同方面，对城市管理均具有不可替代的作用，地位同等重要，因而选择平均赋权。城市行政管理、经济管理、社会管理、环境管理、空间管理、基础设施管理和文化管理每项权重约为144%，三级指标和四级指标的权重采用基于专家打分的层次分析法进行确定，并经过一致性检验。最后，各级指标的权重相乘，则得到四级指标相对于一级指标的权重（见表1）。
（三）测算方法
首先对四级指标的各项得分进行极差标准化，之后，按照四级指标逐层加权合成即可得到城市管理水平指数。其中，相关指标可以分为正指标和逆指标两类，所谓正指标是指假定直接评价的指标（四级指标）与最终评价目标（一级指标）呈现正向线性关系。对于这类指标采用正线性相关变换：
Yi=（Xi-minXi）/（maxXi-minXi）
所谓逆指标是指假定直接评价的指标（四级指标）与最终评价目标（一级指标）呈现负向线性关系。对于这类指标采用正线性相关变换：
Yi=（maxXi-Xi）/（maxXi-minXi）
其中Yi为标准化之后的数据，Xi为四级指标的原始值，即某城市i指标的评价结果。maxXi为该城市i指标的最大样本值，minXi为该城市i指标的最小样本值。
（四）数据来源
根据国家图书馆所能查找到的资料，原始数据主要来自《中国城市统计年鉴2011》，《中国区域经济统计年鉴2011》，《中国人口和就业统计年鉴2011》，《中国房地产统计年鉴2011》，《中国城市建设统计年鉴2010》（数据为2010年数据）和各城市统计年鉴（2011年出版）的2010年的数据。个别城市的某些数据缺失，采用类似数据或相邻年份数据进行估计。比如，广州市城镇登记失业率无市辖区数据，用全区数据代替。珠海市无家庭煤气用量相关数据，用液化石油气用量和液化气使用人口数据折算替代。长春、昆明、北海缺失2010年一般公共服务支出和一般预算支出合计数据，采用2007、2008、2009年数据回归估算。经济适用房屋销售面积，长春、昆明、深圳、烟台、汕头、湛江、珠海、北海采用多年数据回归估算。
四、中国重点城市管理水平评价结果分析
（一）中国重点城市管理水平整体趋势
为了分析中国城市管理水平的趋势，我们尝试做了一些相关的回归分析。当我们将城市管理水平设置为被解释变量Y，将经济总量（GDP）、人均GDP、人口规模、一般公共服务支出占财政支出的比重、企业社会责任指数等作为解释变量，进行逐步回归分析时，其结果显示经济总量（GDP）和人口规模被剔除，其余变量可以拟合为以下模型（通过了t检验、共线性诊断等）：
Y=19.866+17.492D+16.692E+0.39F
其中，D为企业社会责任指数，E为一般公共服务支出占财政支出的比重，F为人均GDP。这意味着中国城市管理水平与城市规模没有相关关系，与城市的行政管理水平和经济发展水平关系密切。我们容易有以下结论：
1.城市管理水平与行政管理水平正相关
城市管理水平与城市行政管理水平在001的显著性水平上（双边检验）线性相关。这表明城市管理主体自身的组织建设、协同能力是城市管理水平高低的重要成因。特别是城市中的企业社会责任指数与城市管理水平高度相关采用行政管理的三个指标可以对城市管理水平进行多元回归，结果显示符合线性关系假设，通过了显著性检验。其中，企业社会责任的回归系数远高于其他两个指标。回归方程为：Y=19.932+22.752X1+13.797X2+10.54X3其中Y为城市管理水平，X1为企业社会责任指数，X2为公共管理和社会组织就业人口比例，X3为一般公共服务支出占全部财政支出比重。，表明我国城市管理水平与城市中企业的发展和企业的社会责任有重要关系。从这个角度来看，各城市应当将推动本地企业履行社会责任作为改善城市管理水平的重要内容来抓。
一般公共服务支出占财政支出的比重在评价结果里作为逆指标，结果显示标准化之后的该指标与城市管理水平正相关，也即一般公共服务支出占财政支出的比重越低，城市管理水平越高。这主要是由于一般公共服务支出占财政支出的比重越低，往往意味着城市在科学、教育、社会保障等方面的财政支出比率可能越高。因而，一定意义上说，提高政府运营效率，将资金更多地投入到城市实际事务的建设和
图1 城市管理水平和城市行政管理水平的散点图及趋势线管理对于提高城市管理水平有明显的积极作用。
2.城市管理水平与经济发展水平正相关
城市管理水平与各市的人均GDP显著相关，意味着城市管理水平与城市的经济发展水平可能有很大关系。一般而言，经济收入高，不仅有更多的实力对城市经济活动进行管理，同时，有更多的资金投入到城市的建设和管理中来，可以推动城市环境、基础设施、文化等领域的管理；另外，城市内部的企业、社会组织等往往也发育更为完善，有助于城市行政管理的提高。我们对这些指标的相关分析，符合以上这种预期。
3.城市管理水平与城市规模无显著相关关系
城市管理水平与城市经济总量（GDP）呈显著相关关系城市管理水平指数与与经济规模在001显著性水平上强相关。，但是与人口规模无显著相关关系，特别是与人均GDP等一起逐步回归时，被剔除出去，因而这种相关关系很可能是由于经济发展水平（人均GDP）的差异造成的。由于本文中所选样本几乎均为大中城市（特别是省会城市和计划单列市占据了绝大部分），这一结果表明我国大中城市的管理水平与城市规模没有明显的联系。这与我们通常概念中所认知的大城市各种要素俱全，往往各方面管理水平更高有一定的差别。
4.城市社会管理水平与经济管理水平、人均GDP等指标差别悬殊
经济管理和社会管理是城市管理中的两个重要方面，前者强调效率，后者注重公平。我们的测算发现，2010年中国城市的社会管理，特别是住房保障水平和社会保障水平与经济发展水平、城市规模都没有明显的联系。上海、北京这样经济发展水平（人均GDP）、经济管理水平都很高的城市，社会管理水平却接近于平均值；相反，昆明、南昌等城市经济发展水平和管理水平都不高，但是社会管理水平却排在前列。这一定程度上，说明我国城市社会管理水平主要取决于各城市对这一问题的重视程度和制定的相关管理政策，而不是经济基础等参与社会管理的资源状况。
图2 城市经济管理水平和城市社会管理水平的散点图 （二）中国重点城市管理水平分项特征
作为一个综合评价体系，本文中的城市管理水平包括七个子系统。尽管我们对评价结果进行了细致的分析比较，然而，这些子系统呈现出的规律性的内容较为有限。这一定程度上说明各城市的各项管理水平与该城市的自身管理状况关系密切，而不是简单由经济发展水平、城市规模或其他因素造成的。我们发现中国重点城市管理水平分项特征有以下几点：
城市行政管理和经济管理中，北京、上海、广州和深圳等一线城市分值最高；相反，湛江、汕头、北海、南通等经济发展水平相对低的城市相关分值较低。
城市社会管理中，沈阳、大连两个东北城市位居前列。这与东北地区老工业城市经济衰退后，政府对于社会管理高度重视，对于社会保障、住房保障以及医疗条件的建设都给予了较多的重视可能有一定关系。相反，重庆、成都、银川等西部城市社会管理水平普遍较低。
城市环境管理、基础设施管理的对象属于城市建设和管理中的“硬件”。深圳、广州、厦门、福州等东南沿海核心城市在这两个方面表现均很突出，这些城市注重城市的“硬环境”如果社会、文化、经济的管理称为软环境的话。建设，舍得投入，同时又有足够的资金作为支持。
城市空间管理也与其他指标存在较大的差别，郑州、石家庄等其他领域一般的城市，较好地控制了人口密度和城市建设密度，在空间管理方面位居前列。
城市文化管理与其他指标一样，省会城市和计划单列市的分值明显高于沿海开放城市和港口城市，没有呈现出其他明显的特征。
（三）中国重点城市管理水平的区域差异
按照《中国区域经济统计年鉴2011》上的划分，我国可以划分为四个经济区，即：东部10省（市），包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中部6省，包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部12省（区、市），包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆；东北3省，包括辽宁、吉林和黑龙江。下面，我们从所建立的城市管理指标体系分析位于四大经济区的城市管理水平差异。
表2 中国重点城市管理水平分项排名前10、20位分布1.东部地区城市管理水平最高，深圳、北京、上海等一线城市尤为突出
深圳、北京、上海、石家庄、广州、杭州6个东部城市排在城市管理水平的前10位。这些城市的共同特点是城市管理水平的各个领域都较为出色，特别是行政管理水平和经济管理水平，普遍较高。
2.中部城市管理水平总体与东部相当，但是缺乏一流管理水平城市
武汉、郑州、南昌、合肥四个中部地区的城市排入中国城市管理水平的前10位，但是没有一个城市排到前5名。由于中部地区计入测评的城市远少于东部，因而可以认为中部城市管理水平总体与东部相当，但是缺乏一流管理水平城市。
中部城市往往在些城市管理的某些方面表现较为突出，比如郑州的空间管理、武汉的社会管理、南昌的社会管理和文化管理都非常出色。这些城市如果能够全面发展，特别是在经济管理、文化管理等方面进一步提升，有可能达到东部一线城市的管理水平。
3.西部城市管理水平欠佳，缺乏一流管理水平城市
西部共有11个城市进入测评，没有城市进入前10名，呼和浩特、昆明、成都、银川是西部城市中管理水平最高的城市，分别排在第15、16、22和24位。因而，整体城市管理水平不高。然而，西部城市并非一无是处，比如，呼和浩特的文化管理、成都的环境管理和银川的基础设施管理等排名均很靠前。然而，各城市也往往在不同的方面存在一些短板。比如，昆明的环境管理只排名第31位，呼和浩特的环境管理仅排名37位，成都的社会管理排在43位，这些影响了它们总体排名状况。
4.东北地区城市管理水平位居中游
东北地区计入测评的城市仅有沈阳、大连、长春、哈尔滨四市，城市管理水平分别排在12、19、20和30位，位居中游。沈阳、大连的社会管理和经济管理是其主要亮点。相反，空间管理和基础设施管理落后是影响其排名的关键。特别是大连，相较于2009年，2010年建成区面积增长了51%，在原本城市人口密度中等的情况下，建设用地增长速度明显过快。
5.沿海开放城市和港口城市与省会城市和计划单列市差距明显
本文中的城市样本分为两类，分别为：①沿海开放城市和港口城市；②省会城市和计划单列市。测算结果显示，前者中排名最靠前的是威海，排名也仅为14位。北海、汕头、南通、连云港四市排名所有44个城市中的最后四位，珠海、烟台、湛江也全部排名在25位之后。可见，沿海开放城市和港口城市的管理水平与省会城市和计划单列市差距十分明显。究其原因，一方面可能是这些城市规模普遍较小，影响了城市管理效率；另一方面，与省会和计划单列市相比较，沿海开放城市和港口城市的行政资源相对缺乏，而城市管理中的很多内容与政府的投入有关，相较于省会和计划单列市，这些城市在这些方面存在先天的不足。
五、结论与讨论
本文试图用多指标综合评分方法对中国城市的管理水平进行综合评价。评价过程中，采用了因子分析方法，对打分方法进行佐证。值得注意的是，这一评价体系的各二级指标之间有些情况下可能是一种相生相克的关系。以经济管理和社会管理为例，两者都涉及到了财政分配，但是财政向一方倾斜势必会损害另一方，一方的优势也就代表另一方的劣势。为了得到总体的管理水平，我们不得不对各指标之间进行赋权，然而，权重的确定无法完全避免主观倾向的影响。因而，综合评价的结果，正如其他多指标综合评价一样，仅具有有限的参考价值。一定程度上，各城市二级指标所反映的在特定领域的管理水平更具有实际意义。
由于人性中对确定性的渴望，政府、媒体以及大众普遍喜欢综合性的全面的评价体系，需要给出某个城市以特定的量化分值，从而评定出该城市在整个中国城市体系中的位置。本文的评价也是基本顺应了这一要求。然而，必须指出的是，从本文的七个二级指标的测算结果来看，每个城市都有其自身的特色。虽然有些城市总分比较低，但在某些方面具有一定的优势，如呼和浩特的文化管理，南昌、兰州的社会管理等。
因此，对于城市而言，相较于关注城市管理总体水平的分值，更应该关注与其他城市相比较，所存在的具体的优势和差异。我们的指标体系和评价结果力图表明，城市管理中，既要强调因地制宜、突出地方的特色；也要注重协调发展，弥补城市管理中的短板。特别是，资金和人力不能以投入经济管理为缘由而牺牲社会管理、环境管理的发展。一个有地区特色并且协调发展的城市才理所当然是我们最终的追求。
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Assessing the Management Levels of Chinese Key Cities
Zhao Jimin and Yang Bo
（Institute of Urban Studies，Beijing Academy of Social Sciences）
关键词：城市排水；应急；管理研究
中图分类号：TB
文献标识码：A
doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.32.093
1 引言
城市公共排水设施的应急管理作为管理的一个重要组成部分，反映了地方政府保护民生安全和经济秩序的执行能力，目前城市对排水系统风险的认识严重短缺，相应的应急管理工作没有给予相应的关注，导致了城市排水应急资源缺乏，难以形成整合力量，及时、有效处理排水的风险。因此城市排水设施应急管理应进一步强调其主导地位，明确应急管理委员会领导下的水务集团具体负责的责任制度，主要根据城市的不同地区排水应急属地管理，根据不同的事件实现不同的反应模式，在风险分级识别的基础上进行紧急应对或抢险救急，负责各个排水区域部门负责人为第一责任人在具体法规的规定下实施排水风险的紧急治理。
2 加强排水突发事件预警
2.1 正视排水风险影响
城市管理在很长一段时间对于排水风险响应是被动的，为了实现全面有效的风险管理和控制，应进行早期预警和预防控制，加强应急管理水平的机制，为了从根本上减小排水风险发生的概率，提高城市的整体应急排水状况，必须加强城市排水的基础设施建设和日常维护。同时，在应急排水系统的日常管理工作中，通过应急演练，积极调查，物资储备检查的基础上做好应急准备。在日常工作中，通过应急模拟形式，加强各部门之间的沟通和协调排水设施的应急管理，促进信息流动的畅通，加强各部门紧急情况下的联动效率。
2.2 科学管控实现风险分级
在排水中面临风险的概念下，需要分析排水风险的具体影响，要根据不同的影响情况，制定相应的对策，对相应的风险进行科学评估的基础上，合理配置资源，制定计划，按照国家规定的特别重大、主要的公共事件的分类标准，可以参照城市排水应急管理各种风险分级评价，并采取不同的措施。
3 加强信息化预警体系建设
3.1 建立应急管理数据库
此外，为了更加科学、全面的各类排水风险信息的总结，需对当前城市基础设施和维护的分布状况进行数据集成，通过信息数据库的建立来构成全面的风险识别机制，以便采取合理有效的措施。在通过信息技术建立的数据库基础上，定期对城市排水数据收集和筛选，并根据风险的类型、影响范围、危害形式和主要责任部门信息共同构建城市排水系统的风险管理信息系统。在稻菘庀低车闹С窒拢可以对风险进行更准确的判断的前提下形成有效对策，根据辅助信息系统的信息数据，完成相应的命令调度。该类系统可以按照北京市排水系统所应用的GPS系统进行设计制作，该系统将会对各种排水管网其管辖范围及周边地理环境进行数据形式存储数据，在一般的监测预警，在风险排水事件，可以根据数据库中的数据来确定排水管网的分布状况和风险类型的判别，在风险识别的基础上对风险应急工作做出支持。
3.2 构建全面覆盖应急监控体系
城市需要建立全面覆盖的应急监控系统，通过突发排水事件的有效预警监测进行提前反馈，并根据风险预案做出相应部署，从而加强排水风险管理的主动性。通过城市各区域排水状态监测网的预警，在外部风险预测的情况下调险监控级别，保持常态化监控，汛期监控密集化的防控力度，并根据准确的预警信息进一步提高应急计划的准确性，从而调动资源和人员，在最短的时间内处理风险。
3.3 打造城市排水预警系统
城市排水预警系统为整个地区的排水基础设施，关键节点和管网等其他突发事件源进行全面监控，并确保该预警系统的敏感性及全面覆盖情况，在确定排水事件风险等级，以及强化城市多种排水预警因素的情况下，根据突发事件的不同层次做出有效应对。通过可靠的技术监测手段的支持下，通过预警信息网络管理，通过专设部门信息传递，迅速对排水突发事件做出反应，进行现场信息采集，为指挥部门提供应对突发事件的分析基础，确定后续各类事件的发生概率，有效的为急事件做出布防、监控、抢救等措施应对。参考北京市排水预警系统设置，在每个排水管网上进行气体探测器和液位计的安装设置，通过实时监控各种关键数据，并设置警戒线，可以有效地控制排水网络的具体情况，并对水位、水量异常状况做出反应，通过信息设备异常数据的情况下立即通知监控中心，快速做出后续应急工作安排，城市可以参考这种风险监测模式，加强对当地排水风险的综合监控。
4 加强部门协调与体系构建
4.1 从管理法规上落实权责分配
要全面充分优化应急管理系统需在地方法规和行业法规进行相应的补充和完善，特别是对各种损坏排水设施，忽视排水风险危害的行为，需要由地方人大建立处罚规定，在各种各样的私自拆除，挖掘，破坏排水网络的行为进行阻止和惩罚，通过城市管理部门或公安部门执法维持排水设施安全；其次，进一步明确每个区域排水设施应急管理的直接责任部门，在市应急办公室统一领导下，责任到人，并明确排水管理机构的从属关系，对原来水务集团和城建局两家共管的局面加以纠正，在组织架构体系下给予排水管理机构更为灵活的处置权限和管辖范围。
4.2 运用网格化管理模式进行排水风险防控
通过基于信息系统中的风险分析的基础，快速执行不同的风险应对计划，需要对各类风险事件快速反应和有效应对，采用网格化管理模式可对于城区各个地域的不同情况明确管辖范围和主要责任，通过将政府主观部门、周边单位、城市居民等各个群体按照排水设施应急管理区域进行划分，根据网格化的方式构建整个管理系统，一方面与整个风险监控和分析的信息系统进行对接，另一方面在网格化的管辖下的各地区不同的巡视重点，可以通过数字化的管理方式，将原本模糊的风险信息进一步精确，有助于排水管理部门主动发现寻找排水风险的区域和位置，通过信息化手段快速告知的具体风险状况，提高应急人员处理排水事件的速度，是更为有效的管理模式。
5 结束语
由于城市应急管理办公室涉及到的管理事宜较多，对城市应急管理公共事件的覆盖较广，且应急管理办公室多关注全局以及各部门之间的协调和合作，在具体的排水风险事件的等级和应对方式缺乏处理经验，因此，对于专业处理排水风险的构建应该包括城市建设部门、水务集团以及下辖的排水管理部门的核心成员的组成的综合联动中心，通过专业的部门人员集中办公的形式对排水紧急事件进行联合处理，以反映应急管理系统的协同作用。在联动中心的具体机构设置上，参考如北京、广州的机制建设，以城市公共管理中的排水、电力、天然气等在不同领域的专业管理人员为核心，分别设置风险响应的联动中心，以专业知识和部门协调组成整个城市管理的联动网络，实现应急处理的高效率，并确保应急救援队伍的有效处理方式。
参考文献
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关键词：新公共管理；土地确权；公共服务；解决途径
中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2016）20-5416-03
DOI：10.14088/ki.issn0439-8114.2016.20.062
Abstract： Rural land right confirmation work were discussed， and deficiencies of land right confirmation were pointed out， and the reasons for deficiency presented were analyzed， and the corresponding solutions were proposed based on the new public management perspective in this study. Chinese government must take appropriate measures to ensure the smooth operations of rural land right confirmation work. These measures include changing the previous operation mode， improving administrative efficiency， improving laws and regulations， optimizing configuration of limited administration and social resources， using information technology source control， and resolving the difficulties and deficiencies encountered of rural land right confirmation by fully mobilizing multi-party forces to participate in this work.
Key words： new public management； land right confirmation； public services； solutions
农村土地确权是厘清农村土地产权关系的根本环节，也是农村的基础。近年来中国政府积极推进农村土地确权，陆续开展了土地确权试点工作[1-2]。目前农村土地确权的相关研究主要集中在农村土地确权的意义、原则、方案，农村土地权属及其争议处理，农村土地产权制度改革等方面[3-5]。总体上农村土地确权工作取得了一定的成效，但实际操作和政策储备还存在明显不足。
农村土地确权首先是政府行为，与公共管理有密切关系。与传统以威尔逊、古德诺的政治与行政二分论和以韦伯科层管理论为基础的行政管理理论不同，新公共管理以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为理论基础，不强调利用集权、监督以及加责任制的方法来改善行政绩效，而主张在政府管理中采纳企业化管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效[6-7]。农村土地确权中存在的不足可以尝试从新公共管理视角进行探讨，找出解决方案，以期积极推进农村土地确权的顺利开展。
1 中国农村土地确权存在不足
1.1 农村土地没有确权
由于特殊历史原因，中国部分农村土地管理混乱，存在土地承包合同与现实地块不一致的情况。部分地区存在口头协议而没有签订土地承包合同，造成政府合同没有掌握，容易导致土地纠纷。部分农村土地没有确权，或进行了确权但确权不彻底，一旦发生土地纠纷，由于缺乏有效合同和土地确权数据的支撑，会进一步加剧矛盾冲突。
1.2 农村土地确权不规范
中国农村在开展土地确权时，由于各个地区的差异、现实情况的不同、确权人员的素质、确权地块的零碎复杂程度等，使得部分农村土地确权没有按照原定标准规范执行，造成土地确权不全面、不规范的情况发生，为以后可能出现的土地纠纷和矛盾冲突埋下了隐患。
1.3 农村土地确权内容设计有缺陷
现有农村土地确权内容设计有缺陷，不能适应未来土地市场的发展需求。土地确权包含确权地块的“四至”和土地承包面积，但没有标注确权地块的空间面积、形状和空间位置等空间信息，有可能出现土地确权面积相同，但野外地块现实情况差距较大的情况。现有确权模式表达土地地块的零碎程度和差异性不足，未来需要添加确权地块的空间信息，以满足未来土地市场的需要。
2 造成中国农村土地确权问题的原因
2.1 政府以前不重视、不作为
政府以前以计划经济为主，不过多强调市场经济的作用，没有提供土地确权这种公共服务。土地市场经济繁荣以后，由于土地产权不清出现了大量的土地纠纷案件，造成了严重的社会动荡和矛盾冲突。土地确权首先是政府行为，政府以前明显不重视、不作为，没有提供土地确权公共服务，导致了如今的土地确权不明晰的危机。
2.2 开展农村土地确权的人、财、物配套不足
土地确权对每宗土地都要清晰界定权属、准确测定面积、厘定边界“四至”和绘制宗地图，需要投入大量的人力、物力、财力。土地确权要求工作人员不仅具有相应的理论修养和政策水平，还需具有较强的专业性和技术性知识储备。土地确权的过程极为繁复，工作量相当巨大，需要投入大量人力成本，更需要专项资金和专门仪器设备支持。目前中国农村土地确权工作人、财、物的配套明显不足，尤其欠缺既懂技术又懂政策的专业人员。
2.3 土地主管部门权责不清
土地资源由国土资源部和农业部共同管理，基本业务互有交叉，部门权责划分不清。国土资源部主导实施全国国土资源调查，农业部积极推进土地确权试点工作，二者的土地测量调查有较大程度的重合，重复工作费时费力，造成人、财、物的浪费。各部门关于农村土地问题没有形成统一的协调机制，不能共同实施满足双方条件和目的的土地测量调查。此外，农村土地管理也是实行分部门单独垂直管理，容易造成土地管理交叉混乱，不利于农村土地市场的培育和发展。
2.4 土地确权存在法律政策盲点，保障体系不健全
中国现行法律和政策对集体土地处分有诸多限制性条款，总体上没有否认农民集体土地所有权中处分权的存在，但对处分权又缺乏全面性阐述，在土地确权实践操作中往往难以适用。关于是否对当前土地承包经营关系进行调整，政策导向与农民意向存有分歧。在政策储备和保障体系构建方面，明显存有不足。例如，农村土地确权过程中遇到的具体问题千差万别，无法对每个具体问题给出相应的处理办法，显示出政策储备的不足和保障体系的滞后。
3 中国农村土地确权问题的解决途径
在中国农村土地确权工作中，可借鉴新公共管理理论进行管理。各级政府需要改变以往的运行模式，提升行政效率，完善相应法律法规，使有限的行政和社会资源得到最佳的配置，充分调动各方面的力量参与。利用信息技术源头控制农村土地确权工作，从而有效地解决土地确权工作中遇到的问题，保证农村土地确权工作顺利开展。新公共管理理论为土地确权工作的开展提供了有效的运作方式和理论参考，为破解土地确权工作中的难题提供了重要借鉴，同时土地确权工作的实践又可以丰富新公共管理理论。新公共管理理论与土地确权实践的结合可以为中国农村土地确权工作提供一种崭新的视角和思路。
3.1 转变政府职能提供公共服务并建立部门协调机制
转变政府职能，树立有限、责任、法治、服务政府的观念，提供政府公共服务。政府在公共事务治理中起主导地位和重要作用，应该提供土地确权公共服务。政府部门之间应该建立统筹协调和互动机制，分工合作，权责明晰。
3.2 引入市场机制并注重确权队伍建设，加强宣传培训
农村土地确权应该引入市场机制，将地籍调查、农村地籍图和宗地图的绘制、发证登记等技术性工作进行合同外包，政府从农村土地确权具体事务中分离出来，主要起组织和监督作用。这种模式很大程度解决了农村土地确权工作人力资源不足的困境，明显提高了工作效率。借鉴新公共管理理论加强确权队伍建设，提升确权队伍工作水平，加大相关法律政策的宣传力度。首先，政府应高度重视确权队伍的法律、政策培训，提高队伍的法律素养和政策水平。其次，针对性培训土地确权工作人员，定期举办培训班，讲解土地确权工作流程和典型实践案例，提高从业人员的业务水平。最后，改进工作方式和培训工作方法，确权工作中应注重农民的感受，及时答复农民关心的问题，灵活处理遇到的各种矛盾，并提高协调能力，增强团队意识。
3.3 基于信息技术源头控制农村土地确权隐患
农村土地确权缺乏地块空间信息，为以后的农村土地流转和市场培育埋下了隐患，可以尝试通过信息技术手段弥补这种缺陷[8]。基于信息技术将确权地块形状、空间位置和地块面积纳入现有土地承包经营体系，可以补充和修正土地承包合同，丰富和完善土地承包经营体系和制度，使得确权合同地块和野外地块现实情况完全一致，空间表达直观性强，土地确权表述清楚准确，从源头上控制土地确权可能出现的隐患。
3.4 完善农村土地确权法律法规与政策
新公共管理理论倡导政府对管理者给予充分的信任而不是过多的行为约束。农村土地确权法律法规与政策出现盲点的前提下，要给予工作人员处理具体问题的一定自和灵活性。在农村土地确权工作中，对于一些法律法规、政策依据不太明晰的问题，工作人员可以根据当地的实际情况进行自主处理，既做到不违反现有法律法规和政策，又能使土地经营者接受。政府应尽快制订并完善相关的法律、法规和政策，补存在的不足和盲点，同时必须解决不同法律法规之间、法律法规与政策之间的不一致问题，从而保证中国农村土地确权工作顺利进行。
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