时间：2023-07-25 17:16:42
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理的要素，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词:公共管理要素市场化
关于公共管理要素说
公共管理的要素,它与公共管理的资源是有一定区别的。从一般意义上讲,“要素是构成事物的必要因素”,它既非物质的亦非心灵的,是社会中唯一的存在,是一种“中立”的东西。所谓公共管理要素,就是构成公共管理的必要因素,离开公共管理要素,公共管理工作就无从开展。公共管理要素包括公共管理权力、公共管理资源、公共管理素质和公共管理环境。
公共管理权力
公共管理权力,是指公共管理主体在某一个领域或某一方面所拥有的行使组织、计划、指挥、监督、调控等职能的权力或权限。公共管理权限的行使标志着某一公共管理主体有了公共管理权力的要素,这种权力需要社会的授予或承认,不是所有的人或者所有的组织想有就能拥有的。我们这里所讲的公共管理权力主要是通过社会授予的管理权力,因为,它是很重要的公共管理主体争夺的稀缺资源。在传统的体制下,公共管理权力作为最重要的公共管理要素几乎都是由政府垄断的,其他公共组织一般都不具有公共管理权力。在现代市场经济体制下,随着公共管理主体的多元化,作为公共管理第一要素的公共管理权力也向政府以外的其他公共管理组织分散。
公共管理权力是公共管理的第一要素,对公共管理组织来说是非常重要的,它是公共管理活动中的无形资产,这种公共管理权力有时候是所有的人或所有的组织随便可以拥有的(例如,上面我们讲到的不求回报的治理公共厕所和不求回报的打扫公共卫生)。但是,拥有控制授予权的公共管理要素和需要得到回报的公共管理要素却不是所有的人和所有的组织想要拥有就可以拥有的。一般地讲,拥有一定的控制授予权的公共管理权力属于政府,例如国家机器、国际间的公共事务、国家的发展计划、对国家整体上的管理等都需要纳税人支付成本的公共管理权力等;而拥有一定的管理回报的公共管理权力,是由包括政府在内的相对特殊的公共管理组织所拥有,例如公共水域的治理权力、提供社会劳动保障的权力等。
公共管理资源
公共管理资源是公共管理的有形要素,它是公共管理主体进行公共管理活动的最基础的条件和最基本的要素。在公共管理活动中公共管理权力要素与公共管理资源要素在侧重点上可以分为以下三个方面的情况。
一是对于政府公共管理主体来说,应当特别注重于公共管理权力这一特殊要素,许多重大问题都是通过权力来配置公共资源或者通过权力来约束其他公共管理组织、私人组织、市场的行为的。
二是对于完全生产有形公共产品的公共管理主体来说,当他们拥有了生产这种有形公共产品的权力以后,他们在公共管理要素方面所花的所有精力就是获取公共管理所需要的公共管理资源。公共管理资源是这类公共管理组织生存与发展的最根本性的要素,也是这种公共管理组织生存的命脉。
三是对于介于政府与完全生产有形公共产品中间的公共产品主体来说,拥有公共管理权力与公共管理资源两种要素是一样重要的。在现实社会中,这样的公共管理组织无论在生产公共产品过程中还是在组织生存发展方面都没有上述两种公共管理组织自主和主动。
公共管理素质
公共管理的素质也是公共管理重要要素之一。在一个公共管理组织内部,一方面构成公共管理主体的每一个人的综合素质是非常重要的,它是这个公共管理组织综合素质好坏的基石;另一方面,即使公共组织内部的所有的成员综合素质非常好,但不一定要这个公共管理组织的综合素质就非常好。这是因为,作为单项的公共管理主体的每个人的要素,必须通过科学的、合理的配置,才能使整个组织的综合素质达到最好。
公共管理环境
除了上述内容之外,公共管理要素还包括公共管理环境。创造良好的公共管理环境对于公共管理组织来说也是非常重要的。包括公共管理的内部环境与外部环境,内部环境是可控性公共管理环境,外部环境是不可控环境。与其他企业组织一样,现代公共管理组织重视公共管理环境是公共管理的重要要素内容。
我国公共要素的政府垄断现象与特征
我国公共管理要素的配置特征
建国以来,我国公共管理要素的配置基本特征是,政府拥有所有的公共管理要素。表现为政府垄断了公共管理的所有权力,即一切由政府说了算;政府垄断了所有的公共管理资源,一切物质资料的占有权、分配权、处置权都是政府的,政府对社会的一切公共产品的提供都是大包大揽的供给式;政府拥有完全意义上的公共管理要素的配置权,包括社会的一切劳动及其劳动人员都是政府所有、政府支配的;由此而产生的公共管理的环境也是政府全面考虑的。因此,与传统的计划经济体制一样,公共管理要素的配置特征是高度集中、高度计划的,有是政府统一所有、统一支配的。
我国公共管理要素配置的弊端
首先是公共管理的应变能力差。公共产品的要素越是集中在政府手中,由于提供公共产品的渠道过于单一,公共产品的提供数量就越少,供不应求的现象就越严重,一些政府部门和政府工作人员的特殊福利越高。
其次,淡化了政府的管理职能。由于控制公共管理要素实际上是控制了公共管理的有形产品,在现实社会中是比较实惠的。所以说,冲淡了政府集中精力为社会提供无形产品(如国防、外交等)的根本职能。政府应该管的事管不好,不该管的事管得过多,形成了政府的低效率,从而造成了社会经济发展的低效率。
再次,提供了政府腐败温床。当公共管理走向社会化时,政府可以充分利用所掌握的要素创造控制收益权力,社会其他公共部门为了获得相应的公共管理要素,利用经济的手段与政府作交易,一些政府部门和少数政府工作人员借助于手中的权利收受贿赂。因此,客观上为政府腐败提供了可能。
另外,难以与国际接轨。在加入WTO之后,我国公共管理的转型问题已经非常严峻,在许多方面不能与世界各国接轨,造成了公共管理的被动局面。
公共管理要素的市场化途径
具体的说,公共资源的市场化途径具体包括:
公务员的市场化
公共管理资源首先是人力资源,从现实出发,我国公共管理人力资源的市场化主要是公务员队伍的市场化。因为,政府以外的其他公共管理主体实际上就是从市场化开始的。因此,研究公共管理人力资源的市场化实际上就是公务员队伍的市场化。
公务员队伍市场化是现代公共管理的必然趋势。一方面通过公务员队伍市场化压缩已经膨胀了的政府机构,减少政府工作人员;另一方面,可以通过公务员队伍市场化,引入竞争机制,形成一个能者上、庸者下,能进能出的公务员管理制度。只有通过公务员队伍市场化,才能真正提高公务员的综合素质,政府才能在多元化的公共管理体制下强化自己的功能。
公务员市场化的另一含义是,可以使不同的公共管理主体有机会站在平等、公平的基础上争夺人力资源。在公共管理市场化发展时,政府对公务员的垄断对于其他公共组织来说,似乎不大公正。因此,当公务员市场化以后,政府的公务员队伍有可能在不同的公共管理组织之间流动,每个公务员可以根据自己的价值趋向选择自己喜欢的职业,从而推动其他方面的公共管理的发展。对于其他公共管理组织在人力资源的竞争上也是一个公平化的途径。
公共管理资金的市场化
公共管理资金的市场化问题不仅是制度建设问题,而且是公共管理主体之间站在同一起跑线上公平竞争的问题。公共管理资金市场化,对社会来说可以起到下列方面的作用:
第一,强制性地压缩政府机构和政府工作人员。公共管理资金市场化,对于无所事事的政府公共管理机构来说,实际上是一种“釜斧底抽薪”,断了养活他们的财源,他们就会主动走向市场通过竞争来养活自己。同时,也可以通过市场检验公共产品的有用性,对于市场来说需要的公共产品即使政府不提供资金,也可以通过合理的交换取得生产这种公共产品的组织所需要的成本和合理的利润。
第二,建立、培育筹资者队伍。推行公共管理资金的市场化,使得包括政府在内的公共组织失去了“天然”的资金来源,而一旦社会有公共管理与公共产品生产服务的要求时,就会因社会的需要而出现一批专业化的筹资者队伍,从另一角度上培育了要素市场,对整个公共管理与社会经济的发展是一个促进。
第三,推动社会民主的发展。公共管理资金市场化,就会使政府的强制性公共管理彻底废除,民众在公共管理方面的自主性增强。只有把公共管理的资金推向市场,才能有公民自主、自愿的公共管理,也才能使不同的公共管理主体与其他社会公众有进一步的民主。
第四,进一步丰富公共产品与公共服务的供给。当把公共管理所需要的资金推向市场后,对于不同的公共管理主体来说,必须考虑资金使用成本问题了,在降低或控制资金使用成本的前提下,才能有相应的微利收入来进一步发展公共组织。
其他资源的市场化
公共管理资源的市场化是一个体系,除了上述主要方面外,还有公共管理物质资源的市场化,公共管理的科学技术资源的市场化,以及公共管理要素资源的市场化,公共管理信息资源的市场化,等等。
总之,人们应当按照市场经济体制与公共管理的基本特征来设计公共管理要素市场化。正确、合理、高效的公共管理要素市场化体系,是建立现代公共管理制度的基石,从一定意义上讲,制度建设是发展公共管理事业的根本问题。只有通过公共管理要素的市场化,才能降低公共管理活动中的交易成本。
参考文献:
1.张梦中.美国公共行政(管理)历史渊源与重要价值取向.麦克斯韦尔学院副院长梅尔戈特博士访谈录[J].《云南行政学院学报》,2001(11)
［摘要］实践的需要和理论的推动，使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变，这种嬗变，开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
［关键词］区域；区域行政；区域公共管理
著名行政学者理查德?J?斯蒂尔曼二世说：“研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释，‘生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。’J?W?别斯指出‘生态学这个词源于希腊语oikos，意为房子或家，经济和经济学也有相同的词根，经济学和生态学有许多共同点，但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”[1]美国著名学者利格斯（FredW?Riggs）1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素，同时又是行政管理的改造对象，并为行政管理的实施提供条件。故此，我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来，随着社会生态环境的变迁，传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪，区域行政面对的是一种全新的行政生态环境，正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要，“从某种意义上说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战，处理好和解决好了系列区域公共性问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。”[2]区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题，陈瑞莲认为，在我国有关区域公共管理（行政）研究的著述尚较为零散，区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是，在当前一个不争的事实：越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑，加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说，“研究任何一种理论，都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论，弄清楚它所使用的新名词的正确含义，就尤为重要了”。[3]区域公共管理是个复合概念，其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域（region）是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同，对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中，最早研究区域的学科是地理学，地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中，“区域是指地球表面的任何一个单元，它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。[4]经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加?M.胡佛说，“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析”，“把区域作为一个集合体，……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”[5]政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；国际政治和国际关系的研究者对区域的解读，往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法：宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中，可以看出：区域有多种分类，系统性或整体性是区域的共同特征；区域的概念是相对的，可以依据不同视角有多种划分；区域是变化的，应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念，很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究，基于此视角，区域应如何界定？有学者认为：区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。[6]另外，从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析：公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。[7]笔者以为，不论对“区域”进行怎样的界分，从公共管理学科角度看，区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围，是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品（或者公共事务、公共问题、公共利益）为标准形成的同质性域场，并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角：区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变，首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中，第一次明确提出了“行政区经济”概念，并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界，宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念，作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究，但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。[8]陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角：区域行政》一文中，正式提出广义的“区域行政”概念。[9]随着实践的推动和理论的发展，区域行政向区域公共管理转变。在学界，最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲，二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。[10]陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表，她在此领域的论述，在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念，前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念，无论是对其内涵把握还是基本体系的构成，都还在探讨中。王乐夫教授认为，“所谓公共管理，即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”[11]公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；同时，它更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。无庸讳言，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述，区域公共管理是区域行政随着实践的需要，在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为，所谓区域公共管理，即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体（区域公共管理部门）为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题，实现区域公共利益，运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”，从根本上说，区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说，除了实践的需要外，理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外，还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会，也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义，不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类：国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素，不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看，公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个：一是私人领域；二是志愿性社团；三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外，公民社会还具有自己的基本价值原则，大体说来，这些基本的价值原则包括：个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来，“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中，“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能，为完善该理论，随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
关键词：区域公共管理 制度创新 制度缺失
随着我国城市的迅猛发展，城市环境问题、公共管理问题、城乡差距问题等一系列问题接踵而来。在当前经济全球化、管理区域化和信息化的复杂社会经济条件下，传统的“行政区行政”治理模式已变得破绽百出，既不能解决现实中的实际问题，又不能及时应对产生的新问题，因此，区域公共管理制度必须要有所创新。
一、目前我国区域公共管理存在的一些问题
（一）区域公共管理还存在着“泛行政化”问题
组织运行方式行政化，权利来源行政化，组织目标行政化，这些可以有效地保证组织的正常运行，促进了政府之间的合作与沟通，但是区域公共管理“泛行政化”将实际有效的解决区域问题的宗旨扭曲，破坏了在管理中的合作、平等精神，地方组织及政府的办事效率受到了严重的影响，是一种僵固的模式。
（二）GDP崇拜主义泛滥、地方保护主义以及地方政府间产生恶意竞争
GDP是评价官员政绩的其中一个标准，也是对区域管理好坏的一个重要标准，这样也就造成地方官员一切为了GDP，不关心基础建设是否科学和是否对环境造成污染。
区域管理的管理权属于区域政府，区域的一切发展都是由区域政府负责，对于影响区域发展的行为都被作为“敌人”，区政府会实行保护自己利益的经济保护制度，本地经济得到了发展，但是也形成了恶性循环。
（三）流域治理方面还存在着一些问题
近年来，我国的城市化和工业化速度得到迅速提升，从而引发了空间集聚、空间重组社会公共问题。流域从自然区域角度看是一个具有极强的整体性的区域，流域内的不同自然要素之间关系较为密切，尤其是上下游之间关系更为密切。流域内的一个自然要素受到破坏，就会对周边造成一定的影响。流域会被不同的行政区域分割，造成流域的不完整，不同的区域相互之间没有进行合作，自己污染自己的，自己治理自己的，从而造成区域环境污染得不到治理。
二、针对当前区域管理存在的问题应采取的一些措施
在地方政府分权化、社会信息化、区域一体化、经济全球化的新形势下，区域发展中的冲突和矛盾日趋复杂，不断增加，这样也就给区域公共管理体制带来很大挑战。认真对区域公共管理体制进行研究能够更科学地规划区域公共管理体制，指导区域公共管理问题，提出有效地方案咨询和政策建议，促进社会和经济的快速发展。
（一）转变管理理念
对于区域公共管理理念的转变，就要结合实际情况，对于先进的管理理念进行学习，摒弃落后理念。首先，改变公共权利的运用方面。公共管理的权利通过主客体间的谈判、协作、沟通、明确关系等手段，建立上下互动的、多元的、分散的权利运用体制。其次，区域经济带建立以后，公共管理的主体发生了变化，有非政府组织也有政府组织。区域公共管理是社会的变迁和时代的进步，是无缝隙社会和开放社会的产物。最后，目前有很多区域经济带都是由于受到行政区划的限制，自身的发展受到了严重的限制。应当改变传统的单边行政或内向型行政，树立共同治理的理念，奉行政府间协作，试行区域性行政。
（二）努力改善区域公共管理政策
过去，不管是地方政府和中央政府对于区域间的公共管理政策都较缺乏。区域政策的不完善或者缺失都会对区域经济带的发展带来不利的影响。区域政策的与时俱进是区域公共管理制度创新的保证。传统的公共管理政策已经不符合目前发展的需要，传统的政策都是地方或国内的内向型政策，为了改变这种现状应采取如下措施：首先是区域功能性政策的实施，主要包括：1、人们越来越重视环境保护政策，地位也得到相应提高。很多区域经济在发展的过程中没有注意保护环境，已经对环境造成严重影响，带来了惨痛的教训。2、还需要对市场竞争政策进行调整。科学的市场政策有利于建立合理公平的国内大市场，也有利于消除政府间的不正当竞争。3、区域发展政策。区域发展政策可以有效地调节区域发展差距，协调区域的发展。其次，认真做好政策一体化。政策一体化是指政府通过协调、调整或者对执行机制和国家政策的相互认可减少由于管理机制带来的负面效应，是超出国民待遇范围的措施。在国外政策一体化优秀案例有新西兰、澳大利亚、欧盟之间的密切经济关系协定。区域政策一体化的实施可以通过管理体制的完善、规章和规则的协调以及各地政策的有效配合，一方面开放了市场，促使了市场公平竞争，另一方面获取了较大的经济利益，降低了经济成本。
（三）改变区域公共管理机制
有学者认为的观念和集体意愿的组织原则是两个构成性要素。还有学者认为网络性是全球性的最大特点，治理机制不是等级制的而应当是网络性的。因此根据不同的组合方式，可以得出治理机制的4种不同类型，分别是网络主义、法团主义、多元主义、国家主义四种治理机制类型，这四种管理机制多适用于某个行政区政府或者国家。对于区域公共问题，传统的科层制显得力不从心，针对不同类型、不同层次的区域公共问题，必须借助于自组织制、市场机制、科层制等混合机制对区域公共问题进行治理。通过大量的案例和实践证明，网络治理机制是比较适合跨行政区和跨国的区域共同体。
（四）政府绩效管理体系的科学建立
政策的执行主要靠政府官员，政策执行的情况如何与政府官员密切相关。政府绩效管理体系只有被科学地建立，才能使官员工作效率和质量得到提高，从而使政府运转效率得到提高。政府绩效考核要满足科学发展需要，应当以公共利益为出发点。
三、结语
城市工业化和市场化体制的改革造成了区域公共问题的产生，要想使这些问题得到有效地解决就需要在区域公共管理体制的政策、机制、理念以及政府绩效管理体系的建立等方面做到勇于创新，才能使区域经济持续发展。
参考文献：
关键词:新公共管理理论 内涵 启示
20世纪70年代末以来，西方国家出现了声势浩大的政府改革运动，尽管不同国家在改革的具体措施上有着各自的特点，但改革中改革原则和基本价值取向上的相似性，使人们普遍认为一种区别于传统政府管理模式的新的公共管理模式正在出现。这种新的政府管理模式就是新公共管理典范。在实践上，“新公共管理”代表着与传统公共行政模式之间的决裂，在理论上，新公共管理理沦也普遍被认为是一种不同于传统公共行政理论的新的理论范式。鉴于“借鉴人类政治文明的有益成果”的立场，如何立足于我国的实际来理解和把握新公共管理的改革实践及其理论实质，成为我们理论研究中的一个重要问题，这是我们正确评价新公共管理理论的基础，也是我们借鉴西方文明的前提。
(一)
在基本理念上，新公共管理理论认为管理功能是社会发展和经济持续增长的关键因素，通过“管理”功能对劳动力要素和复杂的信息技术、组织技术、物资形态商品的生产技术的有效组织是社会生产力进步的保证。因此，管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能，并且管理者必须拥有合理的“管理权限”。“新公共管理”的信条就是“让管理者来管理”，这是良好管理的基本准则。新公共管理理论认为，良好的管理可以通过引进私营部门中的良好商业实践在公共部门中实现。
具体而言.新公共管理理论的主要包括以下内容
第一，崇尚政府管理职能的市场化。政府管理的市场化包含多层含义，首先，指政府公共服务生产的市场化或私营化。既然传统政府管理模式中管理绩效低下，公共服务的生产效率低，成本高，因此，以市场化的方式来生产和提供公共服务成为优先选择。其次，竞争的重要作用。新公共管理理论认为，竞争是市场机制发挥作用的核心力量，公共服务的市场化如果导致私营企业垄断性的生产地位，将一样是没有效率的。因此，关键在于在公共部门创立内部市场竞争机制，通过竞争来产生高效率和低成本，以改进政府绩效。最后，私营部门的管理理念和技术优越于公共部门，并可用于公共部门，公共部门和私营部门管理之间的区别是一种假象。因此，政府应移植私营部门的管理技术和方法，使政府管理更贴近市场化。
第二，推崇自由化的管理。新公共管理将政府困境理解为低劣的管理向题，认为公共管理者是专业人士，政府部门的不良绩效不是他们缺乏管理能力和不履行职责的结果，而是“坏制度”的结果，是繁冗笨重和不必要的规则、规制及其他约束严重束缚管理权威和管理能力的结果。新公共管理倡导者指出，真正履行管理职能的管理者只有非常有限的管理权限，在实施管理权威方面要受制于细节详尽的财政预算规程、人事规则、采购制度、审计制度而丧失管理的灵活性，无法对变化的环境或者顾客需求做出回应。正如撤切尔夫人任命组建的“雷纳效率小组”在研究“下一步行动”改革过程中所发现的那样，“公务员招募、解庙、晋升、薪酬、工作时间、安置、分类、工作组织以及TT(信息技术)的使用等，都不在各个层次上多数管理者的控制之列”，大多数管理者缺乏对组织进行有效管理所必须的权威和灵活性，管理权威与管理事项严重脱节。因此，改革策略的设计就必须合理赋予管理者以有效的管理权威，让管理者从政府繁文绍节的枷锁中解放出来，如在财政、预算、人事、采的和审计等方面解除不必要的规制和控制，解放管理者的管理能量，放手让管理者来管理。
第三，强调管理的政治性质。要求公共管理者抛弃传统政府管理模式下政治与行政严格分离的教条，正视政府管理中大量的政策性行为，明确认识公共管理是在特定政治环境下的管理行为。对管理的政治性质的强调，要求在加强政府内部管理的同时，公共管理者必须有能力积极参与政策制定，处理与不同部门、组织以及与大众媒介和公众的关系，树立“顾客”的观念意识，以政治性的眼光来对待公共管理与外部环境的交互关系。
第四，倡导企业家型领导者。新公共管理理论认为，公共管理人员与市场中的理性经济人一样，有着自我利益最大化、逃避责任、机会主义、自我服务、欺诈以及导致道德风险行为的内在倾向。那么，为什么具有同样人性特征的私营管理人员和公共管理人员在管理绩效上会有优劣之别?原因自然不在于自利的人性，而在于管理环境的差别。繁冗的程序规则构成的管理环境严重压抑了管理者的管理权威，导致了低劣的政府绩效;相反，私营管理环境能有效疏导和利用私营管理人员的自利、机会主义和风险意识，使得他们能运用信息和管理能力适应激烈变化的外部环境，引导组织的发展，创造良好的管理绩效。具有相同人性特质的公共管理人员在相类似的管理环境下也可获得同样的绩效。因此，改革的着眼点就是要设计一个恰当的制度环境，使公共管理人员拥有充分合理的管理权威。
(二)
新公共管理模式正在为越来越多国家的公共部门争相采用，尽管新的政府管理模式会遇到各种各样的困难，但是重返传统政府管理模式不符合时代潮流。在实践中，新公共管理改革也取得了巨大成效，政府规模缩小，财政危机有所缓解，政府管理和生产公共服务的能力普遍提升，政府的信任危机得到改善。新公共管理作为成功的改革典范，具有重要的借鉴价值。
关于西方学者对公共管理的看法上的分歧暂且不谈，仅就中国学界的研究来说，我国早期历史文献中的“行政”是指管理国家政务。当20世纪80年代行政学在中国恢复时，学者们提出：行政管理是伴随着国家而出现的，有政府才有行政管理。行政是行使国家权力的管理活动，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。也有一些学者认为：把行政确定为国家机关的管理活动，不仅更符合汉语中行政概念的本意，而且也符合我国宪法对行政概念的界定。长期以来，我国学界主流观点是把“公共行政(public administration)简称行政，是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。这一含义表明：行政的主体是政府，而不是其他社会组织”，“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。（注：曾明德，罗德刚：《公共行政学》，北京：中央党校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限，因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员。”（注：张梦中：“美国公共行政（管理）历史渊源与重要的价值取向—麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录”，《中国行政管理》，2000，(11):44.）人们今天所讲的公共管理，与名义上称之的“行政管理”，而实际上的“政府管理”不同，公共管理的主体不仅有政府，而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织。政府管理与公共管理是两个不同的模式。公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需若干配角。
20世纪80年代前后，西方不少发达国家均出现了大规模的政府再造运动。与之相伴随的“新公共管理”，其实践背景正是各国的行政改革及其政府的再造运动。
正因为如此，台湾学者詹中原教授在他主编的书中，加进十分醒目的副标题，即《新公共管理：政府再造的理论与实务》。詹教授在书中写道：“了解新公共管理的发展历程及内涵，我们可以发现，公共管理是公共行政学科发展的一部分。”“无论就理论及实务而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范内涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理论与实务》，台北：五南图书出版社，1991.1.）作为特定历史范畴，无论是从内容还是究其实质，把“新公共管理”的研究看成是公共行政学的分支内容是可以理解的。但绝不能把“新公共管理”与我们所讨论“公共管理”混为一谈。
二、公共管理学是一门新学科
既然传统行政学的研究对象是以政府管理为基本内容的，那末从前面的分析可知，以公共管理为基本内容的一门新学科的建立已势在必行。
正如建立企业管理（学），以此去研究企业管理活动中的一般规律一样，不论是政府还是非政府的公共组织作为管理主体，人们都可以从他们对社会公共事务的管理实践中，找出关于研究公共事务管理的一般性规律，这些规律构成了公共管理学的基本内容。诚然，它也会包括政府管理学的内容。企业管理学与公共管理学，有它们共同的规律，这些规律构成了作为研究所有管理活动规律的一部分，但它们也有由于各自研究领域的不同而获得的特殊规律。探求公共事务管理活动中的一般性规律，实际上在传统的行政学中早已开始。不过人们误以为政府管理学的理论与方法是它的全部内容，而这些理论与方法基本上是以“政府为中心”所总结得到的。
作为独立的新学科，公共管理学的理论研究框架是什么？它与公共行政学的研究框架有何异同？构成它的基础概念又是什么？等等。在编写《公共管理学》教材时，所有这些都要求我们必须回答，否则《公共管理学》与《公共行政学》会无实质性区别。
公共管理包含着两方面要素：管理性与公共性。从管理性分析，法约尔等早就指出，为实现管理中高效，需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段，达到资源的有效配置。这样，“管理是通过计划、组织、控制、激励、和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达到组织目标的过程。”毫无疑问，公共管理中需要研究计划、组织、控制等问题，但人们已从大量的《管理学》著作中对此非常熟悉。从公共性分析，对社会公共事务实施管理的主体（政府与非政府公共组织），他们拥有着公共权力，承担着与企业目标不同的公共责任。这些目标是有效公平地向民众提供公共产品（服务），维护社会的公共秩序。为了实现目标，公共组织需要不断制订与实施，旨在有效增进与公平分配社会公共利益的公共政策（广义）。为了保证达到这些目的，需要强化公共监督，倡导高尚的公共道德。因此，对公共管理可从两方面定义：
从区别企业管理与各种形式的私域管理出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织所进行的、不以营利为目的，旨在追求有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。”定义的前半部是区别企业管理，定义的后半部是区别非企业化的私域中一切形式的管理。
从公共管理所包括的基本内容出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动。”
同样，公共管理学可以定义为：“公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。具体地讲，它要以那些拥有公共权力的公共组织，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动为基本研究对象，它是一门实践性、综合性与操作性很强的新学科。”所以，公共管理要研究如下基本内容：
公共管理的基础理论，公共管理系统 公共利益 公共权力 公共责任 公共问题 公共决策 公共产品（服务） 公共资源管理 公共项目管理 公共监督 公共道德 法与公共秩序 战略管理 公共管理的基本职能（计划、组织、控制、协调、激励等）公共管理的改革与发展
三、研究公共管理的意义
在我国，从名义上称之的“行政管理”，而实际上的政府管理（包括政府对自身与社会两个方面的管理）走向公共管理，这确实是理念上的一场变革。从这个变化中，人们容易注重到两个方面的内容：一是管理主体从仅由政府发展到包括政府、非政府公共组织在内的多元化主体；二是政府把一部分对社会公共事务管理的权力，下放给社会非政府组织，甚至部分公共产品允许私人企业生产。这些结论基本上属于“新公共管理”的理念。
我们认为，推行公共管理实践的发展，开展公共管理理论研究，更大的意义是推进公共管理的社会化。我们不能从“政府中心论”出发看待这场变革，而要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。具体地讲，现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。政府不仅要下放权力，更多地是要认真考虑还权于社会，还权于公民。在高度集中的计划体制下，政府权力太大，剥夺了大量应属于社会的权力，造成了社会自我管理能力的大大萎缩，使得在如何发挥政府功能与社会功能方面形成巨大反差。
我国经济体制改革、行政体制改革与政治体制改革所面临的对应目标，应该是经济改革的市场化、公共管理的社会化与政治发展的民主化。经济市场化取向，人们对此已有了共识。而行政体制改革基本上还停留在政府机构的改革上，更多地是从政府自身需求安排的，没有形成政府与社会较好的互动关系。这样，政府职能定位很难跳出自身设定的圈子。不实行公共管理的社会化，我国行政体制改革就不会彻底。转贴于
社会的共同事务应由社会自身来做。由政府独家包揽一切对社会事务实施管理，并在缺乏健全的监督机制，由此所带来的教训是极其深刻的。否认政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是错误的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中几个技术性问题
既然公共行政研究的实质是政府管理，它与我们所讨论的公共管理是有区别的。而我国研究生专业目录中，把一级学科定为公共管理，二级学科中包括了行政管理，MPA项目又把人们以往经常译为“行政管理”的一词改为“公共管理”，那末为了防止混乱，又能与国际接轨，我们有如下建议：
1.把研究生专业目录中的二级学科“行政管理”改为“政府管理”，英文是否可译为"Administration of Government"或"Governmental Administration"？
2.把研究生专业目录中的一级学科“公共管理”译为"Public Administration"，与MPA的译法相同。
3.在中文译为英文的过程中，凡涉及到“行政管理”一词时，是否可译为"Administration of Government"或"Governmental Administration"？而涉及到“公共管理”一词时，均译为"Public Administration"。
关键词:城市化;区域公共管理;区域行政壁垒文章编号:1674-1145(2009)35-0125-02
一、公共管理创新在城市化进程中的必要性和重要性
(一)公共管理创新的必要性
1.全球化和信息化的迫切需要。当今世界,经济全球化趋势愈益增强,各国为了吸引资金、技术和人才以推动本国经济发展而展开了激烈的竞争。全球化时代是高风险的时代,对各国政府开展国际合作和协商协调能力提出了更高的要求,这也推动着政府管理创新。
2.完善社会主义市场经济体制的迫切需要。首先,完善社会主义市场经济体制要求实现政府职能市场化和公共管理法治化。其次,完善社会主义市场经济体制要求以企业化为导向再造政府内部的管理。借鉴企业管理的成功经验,运用企业精神改革政府,提高政府服务质量,是改进政府内部管理的题中应有之义。
3.提高政府行政效率的必然要求。改革开放以来,我国的行政管理体制改革不断深化,成效明显。但是,由于各种复杂因素的影响,政府追求无限权力,形成无限政府,权力较少受到制约也难以制约,政府习惯于用单一的行政管理手段处理复杂多样的社会事物,这显然不利于激发和调动个人、企业与社会的积极性和主动性,不利于经济和社会的发展。
(二)公共管理创新的重要性
1.公共管理创新为城市化奠定经济基础。以公共服务为目标的公共管理创新,有利于为构建城市化奠定坚实的经济基础。面对社会对政府公共服务提出的要求,我国政府只有提供系统性、制度性、公平性、可持续性的公共服务,才能适应迅速增长的社会公共需求,为经济增长创造更好的发展环境。
2.公共管理创新能够化解社会矛盾维护稳定。当前随着我国社会公共需求的快速增长,社会矛盾更加复杂,不同社会主体之间的利益冲突不可避免,并将引发一系列社会问题。人们日益迫切地要求政府为他们提供基本而有保障的公共产品和公共服务,人们越来越期望建设一个公开、透明、没有腐败的政府。
3.公共管理创新明确政府在城市化中的角色定位。政府作为社会公共治理最重要的主体,承担着建设城市化的组织职能,其自身角色的合理定位和作用的有效发挥,将在很大程度上影响和制约着构建城市化的进程。要发挥好政府的作用,就必须使政府有明确的角色定位。
二、城市化进程中区域公共管理的问题
区域治理主体的缺位、区域公共政策的冲突和区域行政壁垒的存在等障碍因素,制约了城市化建设的进一步发展,阻滞了区域公共管理体制的建立和完善。
(一)区域治理主体的缺位是组织问题
大凡区域一体化建设与发展比较成功的地区,一般都设有由中央政府或上一级政府直接领导的区域治理机构。重大的决策还要经过中央政府或上一级政府批准,并通过颁布各种法令、法规予以实施。由于没有统一的区域规划,城市往往都从各自利益出发,在城市规模、城镇布局、职能定位、产业分工等方面缺乏必要的协调,因此造成了不同程度的互不相容、重复建设等问题,影响了区域经济的协调发展。
(二)区域公共政策的冲突是政策问题
传统行政区经济环境下,各地政府制定政策通常都是只考虑自己行政区内的情况,我们可以称之为内部政策。区域公共政策,是政府根据区域差异而制定的促使资源在空间的优化配置、控制区域间差距扩大、协调区际之间关系的一系列政策的总和。区域政策的突出特点是以区域为作用对象;它的出发点是区域差异,它的必要性在于市场机制在资源空间配置方面存在不足,在解决国民收入的地区间再分配方面往往失效。
(三)区域行政壁垒的存在是直接问题
行政壁垒主要是指地方政府出于对本区域利益最大化的考虑,凭借行政权力对市场进行不合理的干预,以行政区划为界限主观分割统一市场的行政行为。当前在我国各个地区之间没有关税,执行的是统一货币政策、财政政策和贸易政策。从国家的角度讲,各个地区之间是没有贸易障碍的。但是,由于受行政区划影响,不同行政区之间仍然存在市场分割现象。最大障碍就是隐藏于行政区背后的区域行政壁垒及其产生的地方保护主义。
三、城市化进程中区域公共管理的创新
(一)通过观念创新确立区域公共治理理念
随着区域公共管理的发展,要求政府的治理理念必须跳出行政区划的刚性圈子,关注区域公共问题的治理,摈弃传统的“内向型行政”。在社会背景发生变化的情况下,政府的理念和行政价值必须摆脱对传统的路径依赖。每个地区都追求自身利益的最大化,从个体来说确实是一种理性的行为,然而从区域发展的大局来分析,区域的发展容易受到多头行政力量的制约,区域发展极易走向碎片化,陷入“囚徒困境”,不可能实现联动共赢。政府要意识到这个问题,坚持区域公共治理。通过合作协调,发挥比较优势,使区域间的公共问题高效率解决,避免重复建设,恶性竞争和行政壁垒。
(二)形成统一的区域公共管理政策环境
对城市化一体化而言,创新区域公共政策可以从以下方面入手:一是抓住重点,建立高效率的行政管理体制。突破行政区划壁垒,对区域相关政策、规划实施进行协调、监督。二是呼应热点,建立均等化的公共服务体制。适应农村劳动力大规模转移的需要,加快建立区域城乡统筹的就业、住房、社会保障体制。三是攻克难点,建立无障碍的市场流转体制。全面清理阻碍生产要素和商品自由流动的各种不合理规定,推进要素市场、商品市场的制度对接、统一互联,着力构建市场共同体。进一步培育区域产权市场,加快产权制度改革,形成有利于产权流转、资源配置和高效监管的新体制。
关键词：新公共管理；企业发展；影响；优化
新公共管理(new public mamgemem，NPM)是自20世纪80年代以来，在英、美等西方国家的盛行的一种新的公共行政理论和管理模式，同时也是近年来指导西方等国家行政改革的主体思想之一。其由理论基础、核心价值与思想、操作规则与手段三个层次构成。新公共管理的核心在于：强调要优先发挥经济的的价值、强调市场机能的重要性、强调要大规模的使用企业管理哲学与技术、强调要形成以顾客为导向的行政风格。
一、新公共管理的基本理论构成
首先，新公共理论和传统的公共行政的基本构成要素不同。传统的公共行政的基础理论是在威尔逊、古德诺的政治一行政二分论和韦伯的科层制论基础上形成的，而新公共理论的支撑点是建立在现代经济学和私营企业管理理论方法之上的。
其次，新公共理论最重要的核心内容是引入了竞争机制，更加注重公共服务的效率、效果、质量以及产生的结果；强化国家核心的战略能力，实现公共资源的优化配置，提高公共资源的使用功效，引导国家对外界的变化和不同利益的需要作出自主、灵活的反应。
再次，新公共理论强调价值规律的作用，以市场为导向，对政府和公众关的关系进行重塑。倡导政府改变以往发号施令的权威官僚机构的形象，应该怀着以人为本的理念提供服务，不以盈利为目的，对经济资源进行合理的调动和配置，使其发挥更大的作用，使公众成为最终的利益最大的获得者。
二、新公共管理对于企业管理的影响分析
1.新公共管理中的经济全球化、信息技术革命理念对企业管理的影响
新公共管理中的经济全球化、信息技术革命新理念，要求企业转变以往单调死板的管理模式，寻求新的适合市场需求的管理理念与机制为企业注入活力。而新公共管理体制恰恰迎合了市场下的企业改革需求。
全球化使得各国企业无法避免地参与到国际竞争舞台当中，与诸多外国、跨国公司在同一平台上展开角逐和竞争。显然，企业面临的压力比以往更大，因此，他们就必须面向市场，以市场的需要和客户的要求为导向，对企业内部的组织管理和人事管理决策进行不断的调整，从而达到降低生产投入成本，提高产品质量和市场占有率，实现服务强有力的竞争的目的。新公共管理引入市场机制的理念，符合企业生存和发展的需求，进而能够通过对企业管理体制的完善提高企业的竞争水平，这符合企业当前和长远利益的要求。
信息技术的变革也对企业管理产生了重大的影响。日新月异的计算机和网络技术使得信息无需通过传统介质就可以进行传播和储存，大量的中间管理层次就可以被裁减，企业本身具备的金字塔型的组织结构就可以变“扁”变“瘦”，这也就是大家通常所说的组织机构扁平化。新公共管理蕴含的内涵能够为企业实现机构扁平化提供充实的理论依据，用该理论来指导实践，完成企业的管理体制改革变不是一个泛泛而谈的空洞概念，而是切切实实的能够实现的实践活动。
2.新公共管理对企业发展中的影响
传统公共行政模式下的人事管理体制十分僵硬，而新共共管理体制则很好的解决了这一缺陷和不足带来的问题，它更为重视人力资源管理的重要性，注重企业在人员录用、任期、工资及其他人事管理一节上的灵活性的提高。传统的企业机构组织机械化，比较封闭，上下级之间等级过于明显，管理相互制约，部门安排不灵活，降低了企业效率。而新公共管理模式则能在一定程度上弥补传统管理模式的不足之处。这样以来，既对企业人事制度的管理注入了新的理念，又在实践上减轻了由机构庞大的带来的弊端，优化了企业的人才和经济资源的配置，实现了企业的双重发展，新公共管理在企业发展中的影响是必不可少的。新公共管理从组织行为上倡导新的伦理观，强调“顾客至上”，改变了传统公共模式下的企业与社会之间的关系，强调了企业的服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。
行政法就是解决关于行政问题的法。行政实践和随着行政实践而产生的行政观念是行政法的基础。因而有人说,行政法是静态的行政管理,它将成熟的行政管理模式以法律的形式固定下来。行政法的发展总是与行政实践相伴而行的,因为行政法和行政实践的关系不仅仅是相互促进和保障,行政实践的不断发展还为行政法提供了新的基础,行政行为方式的变化使得行政法面临着一系列的新课题。当今各国都兴起了以新公共管理为主要内容的行政改革。中国的行政改革也有类似的取向。新公共管理被学者们认为是不同于传统行政的新的政府治理模式,行政主体多元化和行政方式非权力化是新公共管理的比较明显的两个特征。传统的行政学理论已经不能解释这些行政主体和方式的新变化。行政法在公共管理改革的背景下面临着转变观念,补充和发展行政法内容的新任务。
一、 传统的公共行政和行政法
20世纪初期,在西方国家中行政国家开始兴起和出现。所谓的行政国家是指,在三权分立的国家权力主体关系中,行政权力和活动扩张,具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权,行政权力大量直接管理和介入国家和社会事务,从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。①其中的原因是,公共事务的增多,市场这只看不见的手面对纷繁复杂的社会问题已是无能为力,特别是1929~1933年的世界性的经济危机将政府角色从后台的守夜警察变成了社会前台的强权管理者。人们试图通过扩大政府管理公共事务的范畴以解决市场失灵的问题,并允许政府运用各种强制性手段化解社会经济危机,增进公共利益。因而政府在管理公共事务中的职能不断扩大,国家行政的观念也随之而形成。国家行政的观念强调行政主体的唯一性,即行政主体只能是国家行政机关,并强化行政权的优越性。我国在建国后的相当长时间内实行的是计划体制,一切社会经济活动都由政府来进行行政指导和干预,行政国家的色彩更为浓厚。
在行政国家背景下建立起来的行政法,基本上就是从国家行政这一观念出发而构建的。这一点集中体现在行政法的调整对象和行政法的功能两个方面。以我国的行政法为例,第一,我国的行政法将行政法的调整对象界定为国家行政机关实施国家行政权的行为。即从行政主体角度来看,认为公共事务的管理权专属于国家,国家是管理公共事务的唯一主体。我国的行政法学教材对行政的解释是:“只有国家才有权进行行政活动”,“行政是国家的”,②“只有国家出现以后才有行政,将来国家消亡了,行政也将自然消亡。”③这些表述都强调了国家对公共事务管理的独占性。从行政的行为角度来看,认为行政活动的本质是国家运用行政权所进行的管理活动。“行政就是管理”,强调国家运用行政权力实现公共利益,并将运用强制性权力作为行政行为的本质。对行政行为的研究,一般从行政立法、行政执法和行政司法三个角度展开。而这三种行为体现出国家享有以命令和强制为主要手段的管理方法的特征。第二,从行政法的功能来看,在强调国家管理公共事务的职能的国家行政观念下,行政法要解决的问题是,如何提高行政机关的行政效率和如何控制行政权力的滥用以保护行政相对人的利益。虽然行政法有各种不同的学术流派,如控制论、管理论、平衡论等,它们的侧重点和价值取向不同,但都是在国家行政的框架内,在侧重保障国家行政权与控制行政权的不同重心上去阐述。此外,在对行政法律关系的认识上,学者们都认为行政法律关系中必定有一方是行政机关,行政法律关系中的双方地位不对等,行政机关处于优越的地位。
二、公共管理的兴起与行政法的困惑
1. 公共管理的兴起和内容
第二次世界大战后,西方各国采用凯恩斯主义的主张,政府对社会进行全面干预,取得了一定的成效。但从20世纪70年代起,西方各国却出现了以高失业、高通货膨胀和低增长为特征的“滞胀”现象。政府管理也危机四伏,政府扩张、机构臃肿、效益低下、政策失灵。人们开始反思政府公共管理尤其是政府全面干预社会经济生活的实践。这在客观上引发了西方政府的改革浪潮。另一方面,70年代以后,西方社会科学在经历长期的分化、初步融合之后,开始向整体化迈进,出现了跨学科、交叉综合研究的趋势。
各种与政府管理密切相关的学科取得了迅速发展。在公共管理部门实践和社会科学发展的内力推动下,80年代中后期西方国家出现了新公共管理学。?
作为一门学科的新公共管理学,反映了80年代后西方在公共部门管理特别是政府管理领域的新成就以及当代西方公共管理实践发展的新趋势,已经成为当代西方政府改革的一种指导理论。新公共管理学采取一种新的研究途径,它和传统的公共行政有明显的区别。有学者 将其概括为以下几点:(1)公共管理学将研究对象由政府行政扩大到其他非政府组织的公共机构,甚至私人部门的公共方面。(2)公共管理学实现了由公共行政学的内部取向向外部取向的转变,由重视机构、过程和程序向重视项目、结果和绩效的转变,这使得公共管理的政治环境、战略管理、绩效评估、公共责任等成为公共管理的核心主题。(3)打破政治-行政两分法的传统,充分吸收当代各学科的理论和方法,特别是经济学的理论和方法,并与工商管理学融合。(4)公共管理学既是实证研究又是规范研究。(5)公共管理学来源于公共部门的管理实践又指导部门改革尤其是政府改革的实践。④ 实际上,公共管理学不仅是一种新的政府管理理论,也是一种新的政府管理模式。在这种新的政府管理模式指导下,政府改革基本围绕三条主线进行:一是调整政府与社会、政府与市场、政府与企业的关系,主要趋向是“在提供公共服务上宁要小规模机构而不要大规模机构;宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动;宁要提供公共服务的多元结构,而不要单一的无所不包的供给方式;宁可向使用者收费,而不把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础;宁要私人企业或独立企业而不是官僚体制作为提供服务工具。”⑤ 二是利用市场和社会的力量提供公共服务,弥补政府财力和服务能力的不足。“提供公共利益和服务时,除了拓宽和完善官僚机构之外,其他机构也可以提供所有这些职能。”⑥三是改革政府内部的官僚体制,提高公共机构的工作效率和服务质量。将工商管理中的绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇佣制、绩效工资制等理论和方法应用于公共部门管理的实践之中。⑦
2. 行政法在公共管理实践中面临的困惑在公共管理模式下,行政主体是多元化的,政府不再是管理公共事务的唯一主体,非盈利组织或者称为第三部门组织在参与公共事务的治理和公共服务等方面的作用日益突出,成为公共事务管理中的重要力量。但是在传统的行政法理论研究中,非盈利组织或第三部门在行政组织法中却处于尴尬的地位,虽然他们的存在有合理的一面,但由于突破了行政事务专属权属于国家的国家行政观念,其地位、权力来源和合法性基础相当缺乏 。⑧学者们多将新的行政主体的出现从权力的委托或授权的角度去研究,研究的重心放在授权或委托的程序、侵权责任归属、救济方法和途径方面,而忽视或回避了对行政权力社会化合理性的直接研究。
公共管理强调可以将私人部门的管理经验和方式引入公共事务的管理中,出现了以淡化强制性管理为特征的新的行政方式,行政指导、行政合同、行政激励等成为公共事务管理中的主流方式。对这些非权力性的行政方式,有关行政法律关系和行政行为性质的界定的传统行政法理论都难以解释。正如有的学者指出,即使勉强拉入现在的理论框架中,“不全面又不顺畅。”⑨ 在研究这些新的行政方式时,为了表明这些问题是行政法的问题和其内在地包括着国家行政主体和行为要素,主要强调这些行为虽然有合意的一方面,但其要素仍是双方地位不对等,国家行政机关居于优越的地位,其行为本质包括权力性因素。
可以看出,现有行政法对这些新问题的研究仍是在旧的框架指导下,无视“准行政行为”、“第三部门”等领域的存在或把它们置于行政法研究的边缘,这与公共管理的实践不相适应。行政改革实践的发展呼唤行政法研究的新观念,要求行政法的新发展。
三、公共管理下行政法的新发展
为了与公共管理的实践相适应,行政法应从转变传统观念出发,以有效解决问题为尺度,多层次、多重心地开展研究,促进行政法的发展。
1.行政法传统观念的转变
行政的观念是行政法研究中的基本理论观念。行政法的新发展首先应从行政观念的转变开始,也就是要从国家行政观念转变为行政包括国家行政和社会行政的公共行政观念。传统的国家行政的观念主张管理公共事务的最佳选择是由国家直接运用行政权力实现行政目标。新的公共行政则强调公共事务的最佳选择是以公共利益为目标,由多主体共同参与,合理分配国家和社会之间公共事务管理的范畴。这种观念的变化包含了行政目标、行政主体和行政方式等几方面的变化。行政目标的变化,预示着要从传统的以国家管理为中心的目标扩大为管理和服务并重,以最大限度地实现公共利益为行政的直接目的。行政主体的变化,体现在政府不再是唯一的公共事务和公共服务的提供者,只要能有效实现行政目标,各种组织包括非赢利组织、地方团体甚至私人企业的公共部门都应成为行政主体,它们应通过法定的途径进入公共事务的管理领域。行政方式的变化表明,行政并不仅仅是行政行为和行政强制执行,而且是使用各种各样的手段来实现行政目的。行政目标转变为最大限度地实现公共利益后,基于平等、公开基础上的非强制性行政行为应大力推广。
与行政的观念相联系,行政法的基本问题从以政府权力为主导变为以公共利益为主导。政府权力为主导,研究政府应该如何行政;以公共利益为主导,由谁来行政和怎样来行政都是研究的内容。行政法不再机械地以权力认知行政法的研究对象,行政法功能性质不再是“控权”和“管理”的问题,以制度化的方式实现公共利益,提供最好的公共服务将是行政法的基本任务。公共利益变成了行政的直接目标,同时也成为行政法研究的直接对象。这样一来,“政府权威行政观念转变为民主行政观念,行政主体多样化的研究就成为行政法研究的基本课题,行政合同、行政激励、行政指导等非权力性行政行为也不再是行政法中的反常例外行为。抛开僵硬的教条和学科限制,以问题定向,运用法律规范手段,实现权威行政向民主行政、管制行政向服务行政转变过程中的公平和效率,以促进人民福祉,应是行政法在未来的主要任务。”10
2.行政法内容的发展
行政主体是行政法主体的必然组成部分。公共管理中行政主体的多元化,使得行政法主体的内容相应扩大。这些非政府的行政主体资格的界定,如何与政府进行权力划分,它们如何合法地进入公共事务的管理,如何进行管理以及相应的救济方式问题,都成为行政法的新内容。?
随着公共管理中市场化、社会化的取向,政府在不断地放松规制,行政合同、行政指导等非权力性的行政行为越来越多。对哪些领域应禁止政府运用强制性权力,哪些公共事务应交给市场来处理,不仅仅是行政学要研究的问题,也是行政法的研究内容。行政法对行政合同、行政指导和行政激励等行政行为的研究将极大丰富行政法的内容。
一 、公共管理的理论缘起与知识发展
公共管理作为人类社会的一种管理活动并不是现在才有的 ,自从产生了国家及其附属物 政府公共部门 , 就产生了政府公共部门与社会公众之间的关系 ,产生了公共领域和公共事务 ,因而也就产生了管理社会公共事务的实践活动 。但是 ,公共管理作为一种运动或理论 , 则是在 20 世纪 70 年代才产生与形成的 。公共管理的理论缘起与知识发展经历了一个发展演进的过程 。西方国家社会发展和政府管理改革的实践是 公共管理理论产生的基础 。众所周知 , 自由资本主义发展到垄断资本主义 ,自由竞争的极端化制造了可以摧毁自由竞争制度本身的社会矛盾和冲突 。这在客观上需要有一个超脱于各种竞争主体来扼制垄断的协调执行官 ,需要有一个维持基本社会公正而免于社会崩溃的社会公共产品的分配者 。生产高度社会化和科技进步成为经济发展的第一动力 ,又需要有一个执行社会公共事务的组织者 。因此 , 从维护资本主义生产关系和正常社会秩序的客观需要出发 , 西方国家不得不实行对社会公共事务的积极干预 ,充分运用和强化政府职能 。具体表现为垄断资本和国家政权紧密结合在一起 , 政府的经济职能和社会服务职能均扩大和加强了 ;政府通过行政手段和法律手段来保证市场秩序的维持 , 通过预算和高额税收 、发行公债等办法来承担某些社会公共事务的管理 ;在收入再分配领域 ,政府采取一系列福利措施 ,以维护社会经济发展和政治稳定 。政府行政权力就是在这种背景下日益强化的 。政府职能急剧扩张 、政府涉足的领域急剧扩大 、政府干预社会公共事务的程度也急剧加深 , 并由此导致了机构规模急剧膨胀和政府管理体制的变化 :议会权力削弱 ,行政权力扩大 ;政府变成了集中主要权力的万能政府 ,政府的官僚机构和军事机构不断扩大 , 并具有使权力过分集中到政府首脑一个人身上的发展趋势 。
政府管理的极权化和官僚主义化形成了政府垄断 , 推行福利国家 、人民社会主义 和混合经济国家政策 ,从而导致了政府管理失控 、官僚主义 、低效率 ,导致了公众对政府的不信任和民权运动高涨 。以美国 、英国 、澳大利亚 、新西兰 、日本 、荷兰等为代表的西方国家针对这种社会现实 ,发动了一场政府改革运动 。这场改革所采取的措施主要包括 :以市场化为改革取向 ,推行政府公共服务输出市场化, 在政府公共管理和公共部门中大量引入竞争与市场机制 ;减少政府职能 ,将政府职能向社会转移以实现政府从社会的部分撤退 , 更多地发挥非政府组织和民间组织在公共管理中的作用 ;减少政府对市场的干预和放松规制 ,放松政府对社会 、市场的管制 ,简化政府管理的行政流程 ;优化政府组织结构 , 裁减机构与人员 ,削减财政开支 ,实行小政府模式和提高政府管理的有效性 ;将政府的决策与执行功能分离 , 加强对政府的绩效评估与绩效管理 ,树立服务意识 ;运用现代科学技术来实现政府公共功能目标 ,建设管理信息系统 ,推行电子政务和政府在线服务 ,提高政府管理透明度 。这些措施的实行推动了公共管理实践中大量吸收和采用私营部门的管理理论 、经验和方法 , 并由此导致了管理主义 、以市场为基础的公共管理 、企业家政府 、顾客至上等名词概念的产生 。这些概念构成了公共管理的重要内容 。
公共管理理论的出现就是在这种新公共管理运动的推动下公共行政知识发展与理论研究的结果 ;反过来 ,在一些概念 、理论 、分析方法和研究模型等方面又为公共行政学研究和公共部门改革实践提供了新的视野 ,并日益表现出以公共管理为中介的公共政策与公共行政的融合 。从历史的观点看 , 公共行政学自 19 世纪末产生到 20 世纪 60 年代 ,经历了传统公共行政学和行为科学行政学两个发展阶段 。在这两个发展阶段上 ,公共行政学都是以管理学为理论基础 , 科学管理占据了主导地位, 公务员的专长也受到高度重视 。以效率 、效益为导向的技术视野是这个时期公共行政的标志 , 追求行政效率是这个时期公共行政学理论及实践的最高目标 。不同的是 ,传统公共行政学着重从制度 、体制的构架与研究方面寻求提高公共行政效率的途径 ;行为科学行政学着重从人和组织的行为对效率的影响上寻求提高公共行政效率的途径 。相反 , 平等与公正的问题并没有受到重视和发挥作用 。
传统公共行政学和行为科学行政学以经济和效率为公共行政的基本目标 ,忽视了公共行政所应承担的广泛的社会责任 ,其结果是在前所未有的经济发展时代 , 长期存在着普遍失业 、贫穷 、疾病 、无知和绝望 ,从而构成了对现有政治制度的根本威胁 。60 年代以后 , 政策科学和公共行政学集合在一起 ,塔尔科特柏森斯 、卡斯特 、罗森茨韦克 、高斯 、雷格斯等人采用系统分析方法 ,从整个公共行政活动及其与环境的相互作用中探寻公共行政的解决途径和公共行政内部各个部分之间的关系 , 强调公共行政适应环境的权变观念与生态观念 ,谋求公共行政与其环境之间及公共行政内部各部分之间动态的 、具体的一致性 ,以保证公共行政的高效率 。60 年代后期 , 以弗雷德里克森为代表的新 公共行政学发展了社会公平理论 ,认为经济和效率不是公共行政的核心价值 , 核心价值是社会公平 ,主张将效率至上转为公平至上强调公共行政组织变革的终极目标是建立民主行政之模型 ,强调顾客导向的行政组织形态 ,强调将公众的需求作为行政组织存在和发展的前提与行政组织设计方案应该遵循的目标 。新公共行政学对政府改革实践产生了广泛的影响 , 体现了公共行政的民主价值取向 。
为了适应公共行政部门对政策执行和政策管理的要求 ,政策科学和公共政策分析成为 70 年代公共行政学的主流学派 。以普雷斯曼和韦达夫斯基为主要代表 , 谋求政策科学 、政策分析与公共行政的结合 , 使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目 ,而不再重点研究机构 。政策执行研究将问题的焦点由组织特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产生的结果上 ,这样就使绩效管理问题成为公共行政中人们所关注的焦点 ;政策执行研究是以政治学 、社会学 、经济学和心理学等学科为基础所进行的跨学科研究[ 4] (P3), 这样就促进了各学科之间的相互交叉和渗透 ,促成了公共管理研究的兴起 。
1991 年 9 月 20 日至 21 日 , 美国第一次国家公共管理学术研讨会 在锡拉丘兹大学召开 。这次大会的主要目的是 :(1)评价国家的艺术 公共管理研究 ;(2)交流与出版最好的和最新的公共管理研究成果 ;(3)通过区分理论 、研究和方法论的差别来推动公共管理研究的发展 ;(4)促进公共管理研究者的相互联合与交流 。从此以后 , 美国每两年举行一次的国家公共管理学术研讨会极大地推动了公共管理理论的研究与知识的发展 。
总的来说 ,公共管理的理论研究和知识发展还处于众说纷纭的初始阶段 。布赖顿米勒德认为 ,公共管理与社会科学理论有着而且应该有着或紧密或松散的联系 ;它研究的是基于实践经验的方法和管理技术 。公共管理中的所有问题都与绩效和管理有关 ,绩效的意义在于公共组织或非营利组织如何在各种条件下改善与提高纳税人所要求的效率与有效性 ;管理则是指在一个赋予公共管理者以充分权力的活动领域中 ,对公平 、关心和责任产生作用的一种新的安排 ,包括采取私有化 、公私合伙和承包等方式 。詹姆斯佩里认为 , 简而言之 ,公共管理理论应该提供关于公共管理者在各种变化的形势下如何做出行为的有用的和实用的普遍性原理 。`有用的和实用的 这个词是表示公共管理理论必须是有实用价值和以问题为导向 。)根据詹姆斯佩里的观点 ,公共管理理论就是为培养公共管理者实施有效管理的技术 ,以及遇到问题和在不同情形下的管理应变能力 、获得解决问题的方法提供普遍实用的原理与方法 ,以便增加管理绩效 。胡德认为 :公共管理即`国家的艺术 ,能够松散地被定义为如何设计和管理公共服务的问题 , 以及政府行政部门的细微工作 。
我们认为 ,公共管理是公共行政中重视实施管理的技能与方法 、重视公共项目与绩效管理 、重视公共政策执行的理论派别 ;是政府公共部门 、非政府公共机构等公共组织运用政治的 、法律的 、经济的和管理的理论与方法 ,依法制定与执行公共政策 、建立与维持公共秩序 、管理公共事务 、提供公共服务和增进公共利益的活动总称 。
以跨学科为基础的执行研究和各学科之间相互交叉 、相互渗透的明显趋势导致了公共行政学多元的综合研究方式的出现 。这种方式强调运用各学科的理论与方法来解释与解决公共行政中实际存在的问题 。例如罗森布鲁姆提出公共行政就是运用管理的 、政治的和法律的方法来履行对整个社会及其各个部分进行规则管理和提供公共服务的职能 。戴维奥斯本 、盖布勒为代表的企业家政府理论 ,主张把企业或私营部门经营的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中来 ,主张政府应像企业那样引入竞争机制 、树立顾客意识 、视服务对象为上帝 。以胡荷 、胡德为代表的新公共管理理论 ,借鉴现代经济学和私营管理的理论与方法 ,以公共选择和交易成本理论为依据 ,提出政府管理应以市场或顾客为导向 , 提高服务的效率 、质量和有效性 ;以理性人的假定为依据 ,提出政府管理应实行绩效管理 ;以成本 效益分析为依据 ,提出对政府绩效目标进行界定 、测量与评估 , 形成了自己的理论基础 。
这种以跨学科为基础的综合研究方式还促进和推动了公共行政研究重点的变化 , 使公共行政研究由注重研究行政环境的变化对公共行政的影响到注重研究环境变化后的行政结果 , 包括注重公共服务的网络结构 、高绩效体系和顾客服务,从而使公共行政学中重视研究公共项目 、绩效评估 、建立和发展新的公共责任机制等管理方法与技能的公共管理理论形成和发展起来 ,并对政府改革实践产生了广泛影响 。
由此可以看出 ,公共管理与公共行政之间的差别在于公共行政更加重视目标的设计 ,公共管理则更加重视实施目标的具体运作过程和结果 ;公共行政偏重于管理过程中政治的 、法律的手段 , 公共管理则偏重于管理的 、经济的手段 。因此 ,一方面 ,公共管理的出现给公共行政注入了新的活力 ,极大地推动了公共行政的自我发展 ,使公共行政获得了实现其目标的新手段 ;另一方面 ,在某种程度和范围内公共管理与公共行政虽然可以互相替代 ,但公共管理作为公共行政的一个理论派别 ,无法替代它的全部 。这告诉我们 ,那种认为公共行政是传统说法 、公共管理则是现代潮流的观点是不准确的 。我国原有的行政管理实际上只是政府管理 ;而现在流行的公共管理实际上是西方意义上的公共行政 。
二 、公共管理的公共性内涵及其范畴体系公共管理的内涵是公共管理本质特性最集中的反映 ,公共是公共管理的本质内涵 。以公共为核心的概念体系构成了公共管理的基本范畴 ,公共管理的理论体系就是由它的公共性内涵及其范畴体系组成的 。美国著名行政学家德怀特沃尔多曾提出了三个互相联系的问题 :什么是`公共 行政 ? `公共这一修饰词表示什么特征 ? 公共行政怎样区别于一般行政 ,种怎样区别于属 ?并从三个方面阐释了对公共含义的理解 :(1)可以根据政府与国家之类的词给公共下定义 ,这就涉及主权 、合法性 、普通福利等法律概念 、哲学概念和普通政治理论方面的问题 。(2)可以按照在某种社会中人们认为有哪些公共职能或公共活动的认识简单地从经验方面给公共下定义 。这样一来 , 由于人们的认识不同 ,很难有统一的规定 。(3)可以根据政府所执行的职能或活动的常识性方法来定义 , 但有许多政府行为是不稳定的或不确定的 。
德怀特沃尔多运用社会学 、人类学等学科概念和结构 功能分析方法 ,与文化概念分析方法来理解公共的内涵 ,这为我们认识和理解公共概念提供了方法论指导 。他的论述表明 , 公共是构成公共管理最本质的概念 ,并由这个概念组成了公共管理的范畴体系 ,即公共主体 ,包括以政府行政组织为核心的各类公共部门 、非政府公共机构等公共组织 ;公共客体 , 包括公共权力 、公共事务 、公共秩序 、公共利益及其相关的公共政策与政策过程 、公共规则 、行为规范与绩效评估标准 、公共产品 、公共服务 ;公共行为即公共执行行为 ,包括行使公共权力和提供公共服务的行为方式 、手段与方法 。以公共为核心的概念体系反映了公共管理的本质内涵 ,构成了公共管理的范畴体系 。
1.公共管理的主体 ,即以政府行政组织为核心的公共部门 、非营利部门 、第三部门和权威性机构等公共组织 ,而不是私人企业或私人机构 。这个主体概念从管理活动的主体上区别了公共管理与私域管理 。主体概念的联系性与运动性表明 公共理念下的公共管理思想体系与私域管理思想体系的差异 。公共管理的主体是公共服务与公共产品的供给者 ,但不能说所有公共服务与公共产品的供给者都是公共管理的主体 。任何缩小或无限扩大公共管理主体概念外延的做法 ,都会导致对公共管理思想体系的损害 。公共管理主体行使的是社会的公共权力 ,而不是某个组织或某个人的权力 ,权力指向的对象具有广泛性和公共性 ;公共管理主体存在与活动的合法性是建立在为民众创造福利 、为公众服务的基础之上 ,而不是立足于为少数人或为其自身利益服务的基础之上 。公共管理主体的这种道德要求 ,通过法律程序就可以确定为一种普遍的法律责任 。
2.公共管理的性质 。人类社会所有的公共管理既具有执行国家及其附属物 政府公共部门的意志 、维护国家政治统治秩序的性质 ,从而在行为方式上都表现出职能 、程序 、要素与过程 ;同时 ,在不同的历史时代 、不同的发展阶段 、不同的政治与经济体制下 ,公共管理具体活动的性质又呈现出差异 。而且 ,公共管理的历史继承性与联系性以及公共管理的发展规律性还表明 , 人类社会越发展 ,特别是经济全球化使公共管理的性质趋于共同 , 即增进 、维护与实现公共利益 、提供公共服务与公共产品 。即使是执行国家意志 、维护国家政治统治秩序的活动也开始逐渐软化 ,行使公共权力的目的主要是为了维持基本的社会秩序和保障社会的公平与公正 、实现公共利益 ;公众由往日被管治的对象变成了政府公共部门的顾客 。这不仅使顾客 、消费者 、公众与他们作为这个社会的主人 、所有者具有了同一的意义,而且 , 由于权力是对公共服务供给的直接控制 , 使根据公众的需要提供公共服务成为公共管理的应有之义 。重塑政府理论 、企业化政府理论 、新公共管理都反映了公共管理的这一性质及民主价值取向 。法兰克福学派代表 、德国思想家哈贝马斯在《公共领域的结构转型》一文中 ,对国家政治统治软化的趋向提出了批判 。他认为 , 政治统治巧妙地涉入公众的普通生活 ,公众从摇篮到坟墓都被纳入国家和政府的制度安排之中并不是国家政治统治与公共管理趋向软化的表现 ,而是更加强化的表现 。他在明确了公共领域 、公共性范畴的历史起源之后 , 又分别沿着社会结构 、政治功能及意识形态等思路对公共领域 、公共性的现代转型线索逐一加以研究 ,认为公共领域 、公共性概念是一个综合性的范畴 ,是一个现代性的问题 ,既有现代政治运动 , 也有现代社会动员 、现代社会变迁及意识形态转型等方面的问题 。他由此揭示了西方新公共管理运动实现巩固资本主义政治统治的目的 ,揭示了公共管理具有间接维护政治统治的基本功能 。
哈贝马斯站在意识形态批判的角度 ,一方面 ,他从资本主义历史进程中抽象出一种理想型的公共领域 、公共性另一方面 , 他又把这个理想范畴当作规范 , 对社会福利国家的公共生活方式 ,诸如增进 、维护与实现公共利益 , 提供公共服务与公共产品的公共管理 , 视公众为政府公共部门的顾客 ,从摇篮到坟墓的服务行政加以批判 ,认为这是政治对民众普通生活的渗透 。哈贝马斯的批判揭示了公共管理在性质上已不是直接进行政治统治的工具 ,表明了公共管理在维护和进行政治统治方面的间接性质 。
3.公共管理的社会公共责任与义务 。在当代 ,公共的本质内涵决定了公共管理最重要 、最广泛的职能和最根本的任务 ,就是根据公众的需要提供公共服务 。公共管理绩效所包括的效率逻辑与公共责任逻辑这两个不可或缺与内在统一的方面表明 ,公共管理主体在社会竞争中提供公共服务与公共产品 ;又通过公共责任机制 、以严明的绩效目标和绩效管理 ,保证公共管理主体在竞争中对公众负责 、提高服务质量和顾客的满意程度 。顾客至上意味着联邦政府为美国人民提供能够得到的最高质量的服务 。
因此 ,公共管理绩效评定的标准不仅包括量的标准 ,而且还包括质的标准 , 即服务质量与结果 。根据社会的需要提供公共服务与公共产品 ,又根据公众对公共服务与公共产品的满足程度来评估公共管理绩效 , 从而确定公共管理对公众负责 、提高管理效率与能力的公共责任机制与运行机制 ,这是公共管理绩效评估的宗旨 。新公共行政学理论 、绩效评估理论 、重塑政府理论 、新公共管理理论都把这一点作为自己的重要理论内容 。
公共管理所承担的社会公共责任与义务告诉我们 ,不能用纯粹的管理主义思想 、管理技术与管理方法来看待 、理解公共管理 ,也不能用经济人假设来理解公共管理的目标与绩效评价标准 。公共管理在理念上不同于私域管理的最大区别在于 :满足公众的需要和实现公共利益是第一位的 ,效率则是第二位的 ,效率只有在用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义 。公共管理坚持以顾客至上为管理理念 ,更加强调顾客导向 、社会导向 、任务导向 、结果导向和市场导向 ,并将顾客的需求作为公共部门存在 、发展的前提及其改革 、组织设计应遵循的目标 。
因此 ,公共性内涵的实质就是通过加强和完善公共部门自身的责任机制来建立和发展社会公共责任机制 ,通过公共部门自身切实履行义务来让公众完完全全地履行义务 ,通过维护与实现公共利益来最终实现政治统治利益 ,从而加强与维护现有的基本社会秩序 , 增强政府公共部门 、非政府公共机构等公共组织的社会动员能力和公众的凝聚力 。
4.公共管理主体与公众之间的沟通机制与回应机制 。这表明的是公共管理过程中公众的参与机制 、监督机制和以公众需求为导向的公共服务供给机制 。西方国家在政府改革过程中 ,把科学技术的应用作为实现政府公共管理战略目标的手段 , 把从根本上改善政府的公共服务作为政务信息化建设的核心价值 。 1993 年 9 月 ,美国前总统克林顿提出了国家资讯基础建设和构筑以顾客为导向的电子政府 、走向在线服务的政府发展目标 。随后 ,英国 、奥地利 、加拿大 、荷兰 、芬兰等国家及欧盟等国际组织也都积极进行了政务信息化建设 。建立网络化 、数字化政府 ,推动电子政务的发展和走向政府在线服务成为衡量国家竞争力水平的显著标志之一和世界性潮流 ,各国都希望借助完善的资讯网络来提高国家的整体竞争力 。在信息时代 ,公共管理主体与公众之间信息交流的机制和回应机制都是通过建设与完善管理信息系统来实现的 。网络信息技术将政府公共部门 、政府与企业和公众有效地联系起来 。公众通过网络能够迅速了解政府机构的组成 、职能 、办事规程 、各项政策法规和政府服务项目等信息 ,能够直接表达自己的意志 ,提出对公共服务的要求 ,并通过网络来实现权利和履行义务 ;政府通过网络来公布服务信息 ,直接获得公众对服务种类与服务质量的要求和各种反馈信息 ,处理公众提出的各种要求 ,管理公共事务和传递公共服务在内 。在这种双向传输过程中 ,政府和公众的各类信息与要求都以数字形态存在 、以网络为传播途径 , 在数字虚拟的办公环境中进行交换与处理 ,通过网络完成信息的收集与 。网络成为公众实现权利 、选择服务的手段 、工具和渠道 。正是网络所具有的穿越时空障碍汇集来自无限途径的大量信息的能力 ,使网络化政府服务成为可能 ,使政府公共管理更加以公众为中心 、更加透明 、更加富有责任心与效率成为可能 。在这种条件下 ,政府公共部门已不再是高高在上的官僚机构 ,而是公共服务的供给者 ;不再以自身制定的规则为依归 , 而是以公众的需求为导向 , 增强对公众需求的回应力 。
5.公共管理的公开性 。公开性是公共的应有之义 。这种公开性不仅包括让公众知晓公共事务管理和公共服务供给过程中的输入 、输出 、中期成果 、最终成果及绩效评定结果 ,而且还包括公共管理主体的各种公共事务管理活动及公共服务在内的供给过程都必须置于公众 、立法机关 、司法机关 、新闻媒体的检查 、调查和监督之下 。电子政务 、电子政府及顾客至上的公共管理理论 ,都从不同的侧面反映了公共管理应该公开与透明 。以公共为核心的概念体系构成了公共管理的本质内涵 。这个本质表明了政府公共部门是整个社会的正式代表 ,是社会在一个有形的组织中的集中表现 ;蕴涵了以公众的需求为导向 ,发展和完善公共责任机制与监督机制 ,改进管理方法和手段 ,从根本上改善政府服务 、提高效率与效能 、提高服务质量和公众的满意程度等管理理念 。公共概念的本质内涵形成了公共管理的思想体系和范畴体系 ,公共管理理论中所包含的各种学说和思想都是围绕公共这个核心展开的 。公共管理运动也是围绕公共组织机构的设置 、职能及其行为方式 , 围绕公共利益的分配 、社会保障体系的建立 、社会公正和公平的保证 ,围绕政府公共部门与公众 、与市场 、与社会之间管理体制的重新架构 、体制创新 、管理理念创新 、管理能力提升等方面进行的 。从理论到实践 , 公共始终都是公共管理各类问题的核心 。
三 、公共管理的功能目标及其公共性分析公共管理的功能目标是其公共性本质内涵的体现 ;公共管理的这种公共性本质与其功能目标内在统一的特性 ,表明公共管理不仅与国家的本质作用相联系 ,而且还必须以社会发展的要求为基础 。历史上各个时代公共管理之间的差异 ,就是因为不同时代的公共管理注入和融入了不同时代社会的发展要求与时代特征 。这种差异并不取决于统治者个人的意志 ,而是体现了社会对公共部门与统治者的要求 。如果公共部门不能有效地吸纳和反映社会对它的要求 ,或对社会的要求没有任何回应 ,那么 ,这个公共部门就是一个没有能力的公共部门 。因此 ,在某种意义上说 , 公共性是一个有效公共部门的根本属性所在 ,是其生命力的体现 。当代西方国家政府改革所采取的以公众的需要为导向 、强调顾客至上 、倾听顾客声音和提高服务质量等措施 ,都是为了增强政府公共部门的能力 , 而不是削弱它 ,是把政府公共部门从低效率和高成本中解放出来 ,从而使西方国家资产阶级的政治统治进一步巩固 ,并获得了新的统治方法与手段 。就公共管理的功能目标而言 ,它包括了基本功能目标和具体功能目标两个方面 。公共管理的基本功能目标与国家的本质作用相联系 。任何一种公共管理都贯彻和体现着一种意志 。这种意志或者表现为统治集团或个人的意志 ,或者表现为上升为国家意志的广大公众的意志 。这种意志是在公共权力的作用下 ,由公共组织通过公共管理来实现的 。例如 ,公共项目对财政的分配和使用 、评估项目的划分 、绩效目标和评估标准的确定等都体现了某种意志 。公共管理的基本功能目标与保持秩序 、缓和社会矛盾冲突的政治统治密不可分 。公共组织是一个国家政治总格局的组成部分 ,它不仅要体现这个国家中国家机关的组成形式 、职能体系 、权力分割及其相互关系 ,而且还被纳入这个国家中国家与社会 、国家与公众相互关系的制度安排之中 。公共组织所进行的公共管理自然也就成为国家管理的组成部分 。执行国家意志(公共组织在执行国家意志的过程中也要做决策 ,而且所做的决策必须符合并体现国家意志 ,与执行国家意志的活动内容 、活动范围相联系)、缓和各种冲突 、建立与维护社会公共秩序是公共管理的基本功能目标 ,体现了公共管理的方向性和政治性 。公共管理作为国家管理的组成部分 ,成为一个国家解决社会和技术问题不可或缺的环节 。不仅行政国家的出现表明了这一点 ,而且在国际经济一体化 、全球化的社会历史条件下 ,也表明了公共管理的这一基本功能目标 。因为只有通过公共管理行为 ,才有可能制定出长期的 、综合性的实施计划 ,以确保政策的持续性和有效性 。现实中许多国际经济的谈判与合作也都是通过政府公共部门间的谈判与合作表现出来的 。经济全球化过程也是国际经济政治化的过程 ,全球性问题只有通过政治机构之间的合作才能解决 。凡此等等 ,都会使公共管理活动超越国界 ,从而广泛参与国家间 、政府间的联系与合作 。
公共管理的具体功能目标是公共管理基本功能目标的实现方式 ,包括提高管理效率和能力 、提高公共服务质量 、加强和改善公共责任机制 、实现公共利益等 。例如 ,在政府部分职能市场化以后 ,政府公共部门承担的责任就是确定这些公共服务供给者所提供服务的质量和价格标准 ,保证这些供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益 ,保障社会公平 。这都是公共性本质内涵的体现 。公共管理的具体功能目标与具体的政治体制 、经济体制和社会的意识形态相联系 , 与一定时期 、一定历史条件下社会所面临和要解决的主要问题相联系 ,与实现基本功能目标的具体方式相联系 。一句话 ,具体功能目标是与社会发展的需要相联系的 ,充分体现了公共管理在维护和进行政治统治方面的间接性质 。因此 ,政治体制 、经济体制 、社会意识形态 、社会所处的历史发展阶段和社会所要解决的主要矛盾问题不同 ,公共管理具体功能目标也不相同 ,从而导致了公共管理所采取的方法 、措施和所适用的理论也各不相同 。这样 ,在公共行政学中就会形成各种各样的公共管理方法 、措施和理论派别 。具体的政治体制 ,即国家权力结构形式 、国家机构的组成形式及各机构之间的相互关系 ,决定了国家权力的分割及其结构形式 、政府行政组织的职能 、具体组织形式及其在整个国家机构体系中所处的地位与作用 。
具体的经济环境条件 ,包括自然资源状况 、生产力和科技发展状况 、人口状况 、国民收入状况 、社会的基本生产关系结构和经济体制 , 也都会导致不同的公共管理功能目标 。就经济体制的影响而言 ,在自然经济体制下 ,经济资源的配置由习惯经验所支配 ,政府的经济功能微弱 ,主要限于全局性的农田水利 、交通 、道路建设等方面 。政府行政组织的社会服务功能也很微弱 , 负责经济 、社会事务的部门较少 。政府行政组织行使国家权力的目的主要是出自对社会的管理与控制 , 其政治功能 、社会治安功能较为突出 ;行使功能的手段比较简单 , 主要是采取行政手段进行管理 。
在计划经济体制下 , 由政府配置各类资源 , 政府行政组织对社会经济活动 ,甚至包括人们的日常生活都实行全面 、直接的指令性管理 , 设置大量的经济管理部门 。把太多的社会功能加在政府肩上 ,大大扩充了政府行政组织的职能范围 。公共管理所体现的特征表现为干预的直接而广泛性 、管理手段的单一性 、和行政命令的强制性和企业主体的附属性 。公共管理的具体目标是实行对社会高度集中的管理与控制 , 政府计划成为各生产主体 、社会组织和公众活动的边界 。指令体系成为惟一与法律等同的东西 。
关键词：新常态；公共管理；困难；出路
一、新常态下公共管理工作面临的困难
（一）管理体系、能力同现展目标间的差距
伴随现代国民经济持续快速的发展，社会公民逐渐感知到良好的社会发展气氛，以及文化建设的繁荣气氛。我国在进行社会治理的体系、能力等方面也获得较为突出的发展，可是其依然无法满足当今社会的行政生态发展有关要求。比如：我国现代的法治建设中还有很多的不足，需要及时予以有效的完善。社会居民民主化落实程度较低，要实现全民民主依然还有很长的路要走。政府机关单位的制度运行体系过于固化，对日常管理工作的处理效率尚未获得有效提升，繁冗的政府部门无法满足民众真实的办事诉求。社会网络中有种类繁多的制度条例，而网络化的制度条例需要健全的制度基础实施约束，因此政府、社会组织等诸多方面需要联合起来，对社会发展当中出现的利益配置不均、缺失公平等尖锐问题进行协力解决。政府、社会中的组织与民众都是社会治理中的主体，社会治理能力缺失着重展现在政府、社会组织与相关政策的不健全上，社会民众和政府部门工作之间欠缺协调等。政府工作人员的思想意识、办事能力影响社会治理落实的成败，思想意识、办事能力层面上的缺失，严重影响社会治理工作的成效。不同的机构部门中的人员，其具体工作内容较为模糊，不具备良好的配合能力，更是无法收到良好的治理成效。因此我国在治理能力以及各个治理体系等方面实现的发展，同现代化社会治理的要求依然有很大差距。所以促进国家治理体系的创新改革，推动政府、社会组织与民众之间的发展，是实现社会治理工作有效落实的关键前提。
（二）公共管理手段与措施过于单一
公共管理工作者在实施公共管理工作的时候，需要使用各种有效的工具、技术、手段等来完成管理工作。公共管理技术中包含：数字治理、智慧政务、风险评估、科学决策、绩效治理以及应急处理等技术，其在现代社会公共管理工作中具有极为关键的作用，具有较为完善的制度约束与规范，较为先进的体系结构，因此政府部门也会使用公共管理技术实施管理工作。公共管理技术被政府机关部门所大力推崇，可是其对于公共管理工作落实过程中的帮助却非常少。这是因为政府未能使用有效适合公众利益的管理技术实施管理，其主要是应用便利、稳定、突出政绩的管理技术实施管理。传统而单一的管理工作模式让政府公共管理工作耗时较长，长时间持续下去就会导致社会群众产生信任危机。
（三）公共管理工作者思想意识亟待提升
社会伦理的价值体系、组织文化等都会影响公共管理工作者，公共管理工作者会在其影响之下产生偏差的文化意识。会导致整个社会管理体系产生变质，变成违法乱纪行为的温床。基于健康、良性的组织文化体系，社会的染缸效应会对公共管理工作者形成良性影响，培养其遵纪守法、依章办事的良好习惯。可是基于不良组织文化对管理工作者的影响，会导致公共管理工作者产生意识偏差，公共管理工作者会因为自身道德品质与社会价值体系之间存在的矛盾，出现自相矛盾的心理状态，并且因此会感受到痛苦不堪。因此，公共管理者的伦理价值、道德价值体系构建，需要正面积极的价值观念以及良性组织文化内容的导向。如果没有正面积极的引导处理，就会导致伦理道德缺失、权值僭越等状况的产生。
二、新常态下公共管理实现发展的出路
（一）强化公共管理实施主体的管理能力
公共管理的落实不但需要政府、社会组织与民众等多个层面的共同努力，更要求社会民众对政府、社会组织等工作内容的有效配合。对于管理层面的不同，政府部门以及社会组织、民众等所承担的责任义务也是不同的，各个社会体系需要及时强化自身的本职工作。政府部门在公共管理工作的落实过程中属于领导者，政府部门制定出合理有效的管理制度与条例，来引导社会组织以及民众进行工作落实。因此政府部门以及制度条例等需要进行深化创新与改革。及时改变传统管理架构中刻板僵化的方式，使用更加灵活、和谐的方式实施公共管理。政府实施管理的时候要注意这几点：政府部门内部一定要建立严谨的人员选拔机制与激励机制，基于对工作者的严谨选拔，来提升其工作质量，要构建健全的绩效管理体系，对工作者的能力、工作的实际情况进行准确而公平的考核，不定期对工作者进行培训，基于思想政治、技术能力等层面的培训，提高工作者的职业道德水平和服务能力，切实提升工作者的公共管理工作效率。
（二）强化对公共管理方式的创新
现代公共管理工作的开展需要使用现代先进的公共管理方式，现代公共管理方式能够促进社会治理机制、能力实现现代化发展。因此在公共管理中使用现代先进的公共管理方式，改变死板、僵化的管理理念与模式，协调各个部门之间的工作任务，切实提升公共管理工作的成效。现代对公共管理方式的有效创新，能够切实促进我国国民经济的有效增长。当前我国国民经济已经实现了稳定、持续、健康的发展态势，经济全球一体化的作用之下，国际资源和生产要素上的贸易往来更加密切，这会让国际生产资料的成本逐渐下降。并且国际企业之间的竞争模式也逐渐出现，各个国家会在市场经济竞争中淘汰落后的经济体和生产方式，并且也会使产业技术、管理方式等方面的创新更加快速，经济发展促进现代公共管理技术的创新与发展。当前公共管理是把互联网、物联网等高新科技关联起来进行管理，高新科技的应用，能够让公共管理部门的工作成效被提升，更能够实现政府部门内部管理模式的创新与改革。
（三）对现代公共管理的核心伦理、价值体系进行重新构建
传统的价值理念已经无法适用于当前公共管理的价值理念，盲目追崇金钱与权力，会导致社会总体价值观念出现缺失。政府工作者对公众的诉求视而不见，恣意践踏和侵犯公共利益，导致民众与政府部门之间产生信任危机。因此构建正确的伦理、价值体系是当前政府机关部门极为关注的重点问题，基于依法治国、以德治国相关理念的基础之上，要对法治、民主、公平、公正的社会价值体系、风气等进行大力宣导，针对违法乱纪、以权谋私等个人行为要实施严肃的处理。并且要全力构建政府部门工作者自身的公仆意识与服务意识，培养社会民众的公德意识和公德心，切实提升整个社会的道德、法治层面的文化意识。社会主义的核心价值所依附的宪法、法治内容，需要变成公共管理工作中的核心伦理、价值体系。
三、结束语
综上所述，现代社会管理中的关键组成部分就是公共管理，公共管理会影响到国民生活的诸多方面。公共管理是社会、民众与政府紧密关联的管理活动，其顺利开展需要政府部门的合理扶持，更需要民众的有效配合与协调。公共管理工作的核心思想就是要实现法治以及创新，构建健全的法律体系来规范公共管理，确保国民利益的完整性，确保社会实现公平与公正，在公共管理中应用现代管理技术，实现公共管理的高效运转，确保公共管理能够带动政治、经济、文化以及自然生态环境等健康、持续的发展。
【参考文献】
[1]王静怡.基于新常态下的公共管理困境与出路[J].人力资源管理,2017(08):35-36.
（一）公共管理
公共管理是以公共组织为依托，运用公共权力，为有效实现公共利益而进行的管理活动。按照公共管理的这一含义，公共管理具有如下基本特点：
1、公共管理以公共利益的实现为目标。从理论抽象意义上讲，公共利益就是特定范围内所有社会成员利益的共同部分。因此，公共利益不是单个社会成员或者单个组织的特定利益，而是全体社会成员的利益。公共利益的构成在价值上具有多元综合性，它至少包含着生存、安全、秩序、效率、公正等基本价值。这些价值是保证社会成员进行正常有序的共同生活所必需的。因此，公共利益的实现是公共管理的根本目标。
2、公共管理以公共组织为依托。公共组织是以实现公共利益为目的，提供公共服务为基本职能的社会组织。就其组织结构、组织要素、组织运行来说，公共组织具有一般组织共同的特性，但是，公共组织的特殊性，在于其“公共性”，这种公共性的存在是公共组织与其他组织相区别的标志。
3、公共管理具有独占性。在特定的范围内，公共利益只有一项，因此，在此范围内的公共管理都必须按照该项公共利益的要求进行，这也就决定了公共管理的独占性。在实际的公共服务过程中，公共事务和公共产品的供给具有多方面的具体内容，对于这些事务和产品的提供也会有不同的部门和组织，但是，公共生活同样表明，对于同一种公共服务和公共产品的供给，必然是由一个组织或者部门承担的，就该项公共服务来说，这些组织或部门仍然具有独占性的意义。
4、公共管理接受公众监督。公共管理是实现社会公共利益的管理活动，对公共服务承担着法定的公共责任，因此，公共管理的活动必须对公共负责，其管理活动和行为必须接受公众的监督和社会舆论的批评和评价，并且根据公众的监督和评价不断改进管理工作。
（二）企业管理
企业是以营利为目的而进行生产和服务的经济组织。作为现代社会管理的一种类型，企业管理有以下特点。
1、企业管理目标相对单一。在市场经济条件下，企业的生命线在于其经济效益，因此，企业的最大和最根本的目标是实现经济效益，而经济效益则是通过企业的盈利来实现和衡量的，企业的其他目标都服务和服从于这一目标。
2、企业管理具有竞争性。市场经济具有强有力的竞争机制，在这一机制作用下，包括企业管理在内的企业各项活动都具有竞争性，在竞争的压力下，企业的管理者必然着眼于创造更加适合市场需要的产品，提供适合社会需要的服务，同时，必然不断更新对企业的管理，提高管理的绩效。
3、企业管理具有典型的经济理性。作为市场竞争的主体，企业要以最小的成本获取最大的收益，从而使得企业活动获得最大的效益，因此，企业的管理活动必须时时处处以市场为导向，以经济理性为最大原则。
4、企业管理权力来源于生产资料的所有权以及由此委托的经营管理权。在政府规定的法定范围内，企业的形成和消失是由生产资料的所有者决定的，因此，企业管理的权力来源于生产资料的所有者。在现代企业制度下，企业所有权和管理经营权分离，但企业的管理权仍来源于企业产权的拥有者，因此，企业的管理者对产权拥有者负责，接受产权拥有者或者由其委托的监督者监督。
二、新公共管理兴起的背景
随着经济一体化，政治民主化的发展，传统的政府治理模式越来越显示出其局限性，难以适应新时代的要求。新公共管理就应运而生了。究其背景，主要有以下几个方面：
（一）官僚制的缺陷。第一，专业化分工与高度的集权导致低效率，进而导致公共资源的浪费。“官僚制的建立促进了现代化的进程，实现了政府对社会的充分管理，并提供了可靠的公共秩序；另一方面，又反映出官僚制与是相伴而生的，官僚制越是得到充分的发展，的问题就越严重，及时建立起了再完善的法律制度，也无法扭转恶化的局面。”第二，责任性问题日渐突出。在官僚体制下，政府官员都倾向于歪曲传达给上级的信息，夸大对自己有利的，尽量隐瞒对自己有害的信息。由于民主监督机制的缺失，他们在执行职能过程中，总存在一些自利行为，即努力推行利己的政策和行动，从而导致了责任效率的低下。第三，官僚机构臃肿，人浮于事，财政负担日益加重。帕金森定律就阐述了这一现象。“一个不称职的官员，可能有三条出路：一是主动申请辞职，把位子让给能干的人；二是让一位能干的人来协助自己工作；三是任用俩个能力比自己更低的人当助手。”结果官员往往选择第三条路，于是推而广之，就渐渐形成了人事冗杂，效率低下的局面，这种空占职位白吃饭的行径，就加重了财政负担。
（二）信息时代对传统政府管理模式的挑战。随着信息时代的到来，整个社会发生了巨大的变化，社会生活节奏的加快，要求政府提供更便捷的服务，而官僚制之下，不同层次之间，不同部门之间界限分明，机械的执行法定流程，而不灵活的从整体出发考虑，从而导致效率滞后。另外，网络技术的快速发展，也冲击了传统的政府办公方式，电子政务这种高效率的信息化办公模式已成为了各国的宠儿。
（三）全球化与政府治理模式改革。“我们正在经历一场变革，他将重新安排即将到来的世纪的政治和经济。到那个时候，将不再存在国家的技术和产品，不再由国家的公司和工业。在国家边界以内将剩下的只是构成一个国家的人民。”信息化推动了全球化进程，使世界成了一个“小小的地球村”。全球化使不同地区的联系越来越密切，民族国家的及其政府的权力日渐削弱，它要求各国让渡政府管理权限给国际机构并服从国际规则；要求政府调整其职能范围，以适应全球范围内的竞争；要求政府善于适应国际形势，善于改革和创新，建设学习型政府，以提高政府的管理效率；要求政府对传统的科层制进行改革。
（四）政府危机与行政改革。在新公共管理兴起之际，西方国家正面临着一系列的政府治理危机，包括财政危机、管治危机、信任危机等。1979年英国公民对政府管理的满意度仅为35%，不满意竟达54%。因此，实行行政改革是势在必行了。
三、新公共管理对于企业管理的影响分析
（一）新公共管理中的经济全球化、信息技术革命理念对企业管理的影响
新公共管理中的经济全球化、信息技术革命新理念，要求企业转变以往单调死板的管理模式，寻求新的适合市场需求的管理理念与机制为企业注入活力。而新公共管理体制恰恰迎合了市场下的企业改革需求。全球化使得各国企业无法避免地参与到国际竞争舞台当中，与诸多外国、跨国公司在同一平台上展开角逐和竞争。显然，企业面临的压力比以往更大，因此，他们就必须面向市场，以市场的需要和客户的要求为导向，对企业内部的管理和人事管理决策进行不断的调整，从而达到降低生产投入成本，提高产品质量和市场占有率，实现服务强有力的竞争的目的。新公共管理引入市场机制的理念，符合企业生存和发展的需求，进而能够通过对企业管理体制的完善提高企业的竞争水平，这符合企业当前和长远利益的要求。信息技术的变革也对企业管理产生了重大的影响。日新月异的和技术使得信息无需通过传统介质就可以进行传播和储存，大量的中间管理层次就可以被裁减，企业本身具备的金字塔型的组织结构就可以变“扁”变“瘦”，这也就是大家通常所说的组织机构扁平化。新公共管理蕴含的内涵能够为企业实现机构扁平化提供充实的理论依据，用该理论来指导，完成企业的管理体制改革变不是一个泛泛而谈的空洞概念，而是切切实实的能够实现的实践活动。
（二）新公共管理对企业发展中的影响
【关键词】新公共管理 教育行政 对策及建议
“新公共管理”由胡德于1991年提出，主要包括公共政策领域中的专业化管理、绩效的明确标准和测量、格外重视产出控制、公共部门内由聚合趋向分化、公共部门外向更具竞争性的方向发展、对私营部门管理方式的重视、强调资源利用要具有更大的强制性和节约性等七个要点。
随着新公共管理影响的日益深远，新公共管理逐渐成为取代传统公共行政模式的公共部门管理新范式，教育作为公共管理的主要领域必然受到新公共管理的冲击。因此，在结合新公共管理的理论视角和我国教育行政体制改革应用性的基础上，对我国正在进行的教育行政体制改革提出如下对策建议：
一、加强法制建设，实现教育行政法制化
制度、法律和程序是公共管理范式的应有之义。由于西方国家具备完善的法制和规章，使得西方学者在新公共管理理论中，很少提及制度、法律和程序的问题。而我国处于市场经济尚不完善的时期，缺乏市场运作经验的实际，使得我国的新公共管理理论必须包含健全的法律法规。在教育行政领域借鉴新公共管理中的市场竞争机制、专业化管理机制等相关理论，对规范教育行政和市场行为，实现教育行政法制化具有重要的意义。
二、实行教育行政部门问责制，带动教育管理目标的实现
教育行政部门问责机制是政府的行政部门与政治体系之间的重要联系。现目前，我国教育行政问责的实施可分为以下两个方面：第一，出台问责的相关文件、建立相关制度。第二，教育问责的实践案例与制度结合，这两个方面常常是相互配合进行的。
三、转变教育行政组织的职能，强化教育行政的绩效和管理能力
公共管理专家胡德（C．Hood）归纳的新公共管理七要素说明了学习企业管理是公共管理发展的基础之一，但是向企业学习并不是指政府机构也去追求利润，而是说公共管理要降低成本、提高效率、更加灵活。
学习企业的顾客取向。教育行政的顾客导向应体现在三个方面：第一，为公民提供充分、优质、公平的教育机会，满足公民不同的教育需求。第二，教育行政部门必须把民办教育作为公民提供教育服务的重要力量，转变公尊民卑的主仆思想。第三，建设服务型教育行政，保障学校、家长、学生、教师对政府行为的知情权和监督权，保障他们民主参与教育决策。
学习企业的绩效管理。教育行政中引入绩效管理将是十分有益的，教育行政中实施绩效管理首先要求确立明确的教育绩效目标，包括入学率、学生发展水平、教育经费、教育设施等。
学习企业人力资源管理。我国教育行政部门的人力资源建设需要完成双重任务。第一，建立完善的公务员制度，包括职位分类和工作说明，选拔、任用、培养、考核、奖惩、工资和退出制度。第二，建立灵活高效的公共部门人力资源管理体系，比如加强绩效考核、提高淘汰率和流动性、按市场规律聘请不受公务员制度约束的专业技术人员等。
加强战略管理。我国教育行政部门一直比较重视制定教育发展战略和发展规划，有两点需要改进。第一，强化内部的战略管理，加强教育行政内部改革和能力建设、强化行政资源利用等。第二，加强教育发展战略的系统性、长远性和操作性，在教育系统推行电子政务，建立更敏捷、更科学、更负责任、更透明和有更高服务质量的教育系统。
四、吸收社会参与，向社会移交部分职能
理论上说，不存在万能的政府，各种政府都不可能提供社会所需要的全部公共物品，为减轻“万能政府”的负担、“强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质”，公共管理范式采取了三管齐下的策略：用企业管理范式改造自身管理能力，达成顾客满意；用市场机制克服官僚制的弊端，提高公共品的供给效率；吸收社会和第三部门的参与，弥补政府和市场的遗漏和不足。
第一，大力发展民办教育，让民办学校分担更多的责任。不排除民办学校的逐利性，但从根本上来说，大部分民办学校仍然属于公益事业，它分担了政府发展教育的责任，满足了人们接受教育的需要，理应取得公办学校的同等待遇，接受与公办学校同样的监管和支持。第二，在政府和学校之间，大力发展第三部门。第三，大力倡导志愿者和慈善活动。要通过制度鼓励建立教育基金、设立奖学金、助学金，鼓励帮困助学和教育捐款，促进教育志愿者活动，支援不发达地区和薄弱学校的发展。
新公共管理是有关政府公共服务提供方式的一种理论，它并不能概括公共部门改革（教育行政体制改革）的全部内容，公共部门并不必然要运用这种管理模式。但是，如果政府希望提高公共服务的效率，新公共管理确实提供了一种新的途径，对于教育行政体制改革也如此。
【参考文献】
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［2］王凤秋，刘俊花.论新公共管理理论视野下我国教育行政体制改革[J].黑龙江高教研究，2007（11） ：48-50.
［3］赵银生.我国教育行政部门问责制研究[D].上海：华东师范大学，2008.
