时间：2023-07-25 17:17:49
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理主体理论，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
【关键词】：新公共管理理论；公共管理；第三部门
一、新公共管理理论的内涵
上世纪80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大的政府改革运动--新公共管理运动。这场运动对西方公共管理尤其是政府管理产生了重大影响。与传统的行政管理理论不同，新公共管理思想不强调集权、加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高公共服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向，重新调整国家、社会、市场三者的关系。而关键也是最具有质感的口号是用企业家精神的政府来代替受同志结构羁绊的官僚政府，以企业家精神的政府腿功服务提供者之间的竞争。
根据西方行政学者们的论述，新公共管理理论的新公共管理理论提倡以下主要观点：
第一，区分"掌舵"与"划桨"职能，实现管理主体多元化。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只是起到掌舵的作用而不是划桨的作用。这样可以形成小规模、成本低的有限政府。在公共管理事务中，除政府外，还有应有非政府组织、非盈利驻足、社区组织、公民自治组织等第三部门和私营机构。政府应该是多元管理主体的组织者、协调者，是多元管理主体的核心。
第二，政府应以顾客为导向。新公共管理提出顾客导向，要求政府在管理中把公民当作顾客，以顾客为中心，通过各种具体措施给公民提供"用脚投票"自由选择服务机构的机会，并定期广泛征求公民对公共服务的满意程度。政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的"企业家"，公民则是其"顾客"，政府根据顾客的需求向顾客提供服务。
第三，政府应广泛采用私营部门成功的管理方法。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理理论强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。通过采用私营部门的成功管理方法来提高政府工作效率，为公民、组织及社会提供更好的服务。
第四，在公共管理中引入竞争机制。新公共管理理论认为政府没有效率的主要原因在于政府独家提供公共服务，缺乏竞争机制。因此它主张用市场的力量来改造政府，让更多的私营部门参与与公共服务的供给。进而在公共部门与私营部门之间，公共部门机构之间展开竞争，以降低成本、提高服务水平和政府的工作效率。
第五，政府职能的调整和优化。传统公共行政模式下，政府职能不断扩张导致了政府面临机构臃肿、职能膨胀等困境。新公共管理对此作了反思，认为政府必须明确自身职能并调整和优化自身职能。即首先解决应该管什么不应该管什么的问题。
二、我国公共管理理念的实质
公共管理区别于我们通常所说的行政管理。行政管理即可以等同于政府进行管理，而公共管理则是指那些（追求）不以赢利为目的，旨在有效地增进与公平的分配社会公共利益的调控活动。陈庆云教授和他课题组的《公共管理理论研究：概念、视角与模式》一文中对其界定为：公共管理是由政府、非政府公共组织和民众组织组成的管理体系，共同管理社会公共事务的活动。他们认为，从政府、非政府公共组织和民众这三大主体间关系以及主体所承担的角色、作用看，可以把公共管理分为以政府为本位，民众和非政府公共组织依附于政府的三种政府管理模式。由此可见，公共管理的主体区别于行政管理主体唯一性。公共管理的主体通常由政府和第三部门组成。第三部门是市场经济发展背景下的产物，是指独立于第一部门（政府组织）和第二部门（市场组织）之外的、不以营利为目的的，向社会提供服务的志愿性很强的组织。这种组织既不是政府也不是企业的代言人，但他又不能脱离政府的方针政策而独立行为，也不能同企业一样以营利为目的而行为。
在我国，第三部门刚刚开始发育，无论是数量还是质量都难以与第一部门和第二部门相比。政府一直是社会公共事务管理的主角，广泛地介入社会各类公共事务的管理，在其中起着主导性作用。随着我国改革开放的推进，社会主义市场经济体制的建立，政府不断进行改革以规范自身管理，提高行政效率，实现公共行政管理的现代化。自改革开放以来，我国第三部门迅速发展，但相对第一部门和第二部门的成熟发展，第三部门发展仍相对滞后。第三部门在公共事务管理中所占地位，发挥的作用仍旧十分有限。
三、借鉴新公共管理理论，运用于我国公共管理实践
党的十七大的胜利召开，国务院最新颁布的对于政府机构改革的有关政策都指导我们，在公共管理领域，需要吸引更多的力量参与到国家、社会管理的主体中。新公共管理理论在这方面对我国的发展正好起到积极的借鉴作用。我们可以运用新公共管理理论，立足自身国情，结合实际，创造性地探索和实践我国公共管理活动。
第一，规范政府职能，建立"有限政府"、"服务政府"
新公共管理理论强调政府职能的调整和优化，对我国的公共管理有启示意义。我国原有的行政管理模式基本上是计划经济的管理模式，政府是"全能政府"。在这种行政模式下，政府职能渗透到社会的各个角落，政府对社会和公民进行着无所不及的控制。但随着社会的发展，我国市场经济体制的建立，政府无所不及的管理遇到许多新问题，政府出现"越位"、"错位"、"缺位"状况。
规范政府职能，关键就是要界定政府的角色和职能，来处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民个人之间的关系。主席曾指出："在社会主义市场经济的条件下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务"。可见，政府并非无所不能的"全能政府"，而应为有所为、有所不为的"有限政府"。一方面，政府应避免"越位"、"错位"。对于不该由政府管的事务完全放手，交由市场组织和第三部门。另一方面，政府应积极做好"补位"。对于私人物品和公共物品中没有人管的事务做好补位。努力使政府从"管制型"政府转向"服务型"政府。
第二，大力培育第三部门，打破公共物品供给垄断局面
新公共管理理论主张公共管理主体的多元化。现代政府管理的一个重要特征就是治理结构主体的多元化。随着社会的不断发展，政府无法包揽所有公共事务，某些公共事务需要非政府组织的非营利组织承担。在市场体制中，除了"政府失灵"即通常所指的政府杂提供私人物品上的功能失灵，人们又提出了"第二种市场失灵"和"第二种政府失灵"。所谓第二种市场失灵指的是：市场不经在提供公共物品上存在着失灵，在提供私人物品时，市场也有一些功能缺陷。例如，由于市场经济条件下的信息不对称，消费者无法有效地识别商品品质，于是，消费者权益保护就成了仅靠市场交换不能解决的一个问题，需要"消费者协会"这类组织存在。另一方面，政府不仅在从事竞争性私人物品的生产中存在着失灵，在公共事务方面，政府也有失灵之处。例如，民主政府的社会政策往往是一种"多数取向"，他们往往体现大多数选民的利益，而不能很好的满足社会中那些诺是群体以及其它特殊群体的需要。
而相第三部门与政府相比，首先，第三部门具有更贴近基层的优势，它有明确的服务对象，提高了解决问题的效率。其次，第三部门比起市场机制具有维护社会公平的优势，它有鲜明的非营利、服务特性，有效维护社会公平。第三，第三部门在间接的宏观调控者即政府与市场中的自由竞争者即企业之间，进行沟通、承上启下，起到了政府功能的放大作用。显然，第三部门在公共事务管理和公共物品提供过程中发挥着政府和市场不可替代的作用。
第三，引入管理新方法，提高公共部门行政效率
私营部门一些先进的管理方法确实能够改进公共部门的管理，提高公共管理的效率，这已为西方新公共管理运动的实践所证明。因此，我国的公共管理工作中也要积极引入一些管理的新方法和好方法，以提高公共部门的行政效率。如企业管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，讲求投入和产出，讲求成本核算等精神，把这些管理的新方法和有效手段引入公共管理中，可以提高政府管理人员的责任感，同时还可以科学地衡量管理热暖的工作业绩。除此，为了提高效率，政府管理人员应该树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共物品，提供更好的服务。
第四，强化服务意识，树立"以人为本"理念
新公共管理主张以顾客为导向，提高服务质量。而我国过去计划经济时代的管制型政府通常强化了政府管理职能，而弱化了政府服务职能。现代社会，政府应转变管理理念，强化服务意识，以社会和公民的满意程度为价值取向和评价标准。政府更多功能在于为社会和公民提供服务，而非限制社会和公民的行为。政府作为提供公共产品的"企业"，应遵照市场的规律，以购买公共产品的"顾客"的需求作为行动指南。
人本精神是公共管理的灵魂。归根到底，公共管理主体的落点是人，只有在充分尊重人，并且满足人的各项合理需求的前提下，才能激发人的积极性去从事公共管理活动。只有在坚持人本精神的前提下，体现公共管理的人文关怀，才能从根本上避免公共管理可能出现的本末倒置，防止公民各种合法权利受到各种理由的侵犯。
第五，加强法制建设，健全相关法律制度
既然传统行政学的研究对象是以政府管理为基本内容的，那末从前面的分析可知，以公共管理为基本内容的一门新学科的建立已势在必行。
正如建立企业管理（学），以此去研究企业管理活动中的一般规律一样，不论是政府还是非政府的公共组织作为管理主体，人们都可以从他们对社会公共事务的管理实践中，找出关于研究公共事务管理的一般性规律，这些规律构成了公共管理学的基本内容。诚然，它也会包括政府管理学的内容。企业管理学与公共管理学，有它们共同的规律，这些规律构成了作为研究所有管理活动规律的一部分，但它们也有由于各自研究领域的不同而获得的特殊规律。探求公共事务管理活动中的一般性规律，实际上在传统的行政学中早已开始。不过人们误以为政府管理学的理论与方法是它的全部内容，而这些理论与方法基本上是以“政府为中心”所总结得到的。
作为独立的新学科，公共管理学的理论研究框架是什么？它与公共行政学的研究框架有何异同？构成它的基础概念又是什么？等等。在编写《公共管理学》教材时，所有这些都要求我们必须回答，否则《公共管理学》与《公共行政学》会无实质性区别。
公共管理包含着两方面要素：管理性与公共性。从管理性分析，法约尔等早就指出，为实现管理中高效，需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段，达到资源的有效配置。这样，“管理是通过计划、组织、控制、激励、和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达到组织目标的过程。”毫无疑问，公共管理中需要研究计划、组织、控制等问题，但人们已从大量的《管理学》著作中对此非常熟悉。从公共性分析，对社会公共事务实施管理的主体（政府与非政府公共组织），他们拥有着公共权力，承担着与企业目标不同的公共责任。这些目标是有效公平地向民众提供公共产品（服务），维护社会的公共秩序。为了实现目标，公共组织需要不断制订与实施，旨在有效增进与公平分配社会公共利益的公共政策（广义）。为了保证达到这些目的，需要强化公共监督，倡导高尚的公共道德。因此，对公共管理可从两方面定义：
从区别企业管理与各种形式的私域管理出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织所进行的、不以营利为目的，旨在追求有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。”定义的前半部是区别企业管理，定义的后半部是区别非企业化的私域中一切形式的管理。
从公共管理所包括的基本内容出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动。”
同样，公共管理学可以定义为：“公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。具体地讲，它要以那些拥有公共权力的公共组织，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动为基本研究对象，它是一门实践性、综合性与操作性很强的新学科。”所以，公共管理要研究如下基本内容：
公共管理的基础理论，公共管理系统公共利益公共权力公共责任公共问题公共决策公共产品（服务）公共资源管理公共项目管理公共监督公共道德法与公共秩序战略管理公共管理的基本职能（计划、组织、控制、协调、激励等）公共管理的改革与发展
二、公共管理与公共行政及“新公共管理运动”
关于西方学者对公共管理的看法上的分歧暂且不谈，仅就中国学界的研究来说，我国早期历史文献中的“行政”是指管理国家政务。当20世纪80年代行政学在中国恢复时，学者们提出：行政管理是伴随着国家而出现的，有政府才有行政管理。行政是行使国家权力的管理活动，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。也有一些学者认为：把行政确定为国家机关的管理活动，不仅更符合汉语中行政概念的本意，而且也符合我国宪法对行政概念的界定。长期以来，我国学界主流观点是把“公共行政(publicadministration)简称行政，是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。这一含义表明：行政的主体是政府，而不是其他社会组织”，“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。（注：曾明德，罗德刚：《公共行政学》，北京：中央党校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限，因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员。”（注：张梦中：“美国公共行政（管理）历史渊源与重要的价值取向—麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录”，《中国行政管理》，2000,(11):44.）人们今天所讲的公共管理，与名义上称之的“行政管理”，而实际上的“政府管理”不同，公共管理的主体不仅有政府，而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织。政府管理与公共管理是两个不同的模式。公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需若干配角。
20世纪80年代前后，西方不少发达国家均出现了大规模的政府再造运动。与之相伴随的“新公共管理”，其实践背景正是各国的行政改革及其政府的再造运动。
正因为如此，台湾学者詹中原教授在他主编的书中，加进十分醒目的副标题，即《新公共管理：政府再造的理论与实务》。詹教授在书中写道：“了解新公共管理的发展历程及内涵，我们可以发现，公共管理是公共行政学科发展的一部分。”“无论就理论及实务而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范内涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理论与实务》，台北：五南图书出版社，1991.1.）作为特定历史范畴，无论是从内容还是究其实质，把“新公共管理”的研究看成是公共行政学的分支内容是可以理解的。但绝不能把“新公共管理”与我们所讨论“公共管理”混为一谈。
三、研究公共管理的意义
在我国，从名义上称之的“行政管理”，而实际上的政府管理（包括政府对自身与社会两个方面的管理）走向公共管理，这确实是理念上的一场变革。从这个变化中，人们容易注重到两个方面的内容：一是管理主体从仅由政府发展到包括政府、非政府公共组织在内的多元化主体；二是政府把一部分对社会公共事务管理的权力，下放给社会非政府组织，甚至部分公共产品允许私人企业生产。这些结论基本上属于“新公共管理”的理念。
我们认为，推行公共管理实践的发展，开展公共管理理论研究，更大的意义是推进公共管理的社会化。我们不能从“政府中心论”出发看待这场变革，而要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。具体地讲，现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。政府不仅要下放权力，更多地是要认真考虑还权于社会，还权于公民。在高度集中的计划体制下，政府权力太大，剥夺了大量应属于社会的权力，造成了社会自我管理能力的大大萎缩，使得在如何发挥政府功能与社会功能方面形成巨大反差。
我国经济体制改革、行政体制改革与政治体制改革所面临的对应目标，应该是经济改革的市场化、公共管理的社会化与政治发展的民主化。经济市场化取向，人们对此已有了共识。而行政体制改革基本上还停留在政府机构的改革上，更多地是从政府自身需求安排的，没有形成政府与社会较好的互动关系。这样，政府职能定位很难跳出自身设定的圈子。不实行公共管理的社会化，我国行政体制改革就不会彻底。
社会的共同事务应由社会自身来做。由政府独家包揽一切对社会事务实施管理，并在缺乏健全的监督机制，由此所带来的教训是极其深刻的。否认政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是错误的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中几个技术性问题
既然公共行政研究的实质是政府管理，它与我们所讨论的公共管理是有区别的。而我国研究生专业目录中，把一级学科定为公共管理，二级学科中包括了行政管理，MPA项目又把人们以往经常译为“行政管理”的一词改为“公共管理”，那末为了防止混乱，又能与国际接轨，我们有如下建议：
1.把研究生专业目录中的二级学科“行政管理”改为“政府管理”，英文是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？
2.把研究生专业目录中的一级学科“公共管理”译为"PublicAdministration"，与MPA的译法相同。
3.在中文译为英文的过程中，凡涉及到“行政管理”一词时，是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一词时，均译为"PublicAdministration"。
论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
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在内容方面，文化必然会给公共管理活动带来一些作用，比如针对社会成员建立行动规范，将其观念限制在一定范围或是方向上，构建社会文化环境等，也就是说它让公共管理系统的思维和动作能够和文化环境匹配在一起，达到平衡的状态，否则就会失衡。拿行政活动来说，这种活动的最终效果，大大受到行政人员综合能力的影响，比如其知识技能、思想观念、做事态度等。也就是说，在公共管理活动这一领域，文化环境和行政系统之间是密不可分的。前者对后者的影响不仅仅限于管理主体方面，而且还会对其客体产生作用。考虑到管理主体的一切活动都处于文化环境下，所以，要确保主体所进行的公共管理工作在质量和效率方面有所保障，必须确保主体本身有一定的文化积累。也就是说要让主体和文化彼此间能够变换，让文化催生主体的改变。文化对客体所产生的作用力是通过社会传递给客体的。在社会环境下，文化倾向是决定物质转换关系的原因之一。在社会中占据主流优势的文化，会让其他文化朝着自身倾斜和发展。比如，市场经济理念中最重要的就是公平和竞争，因此随着经济市场化程度的提高，公共管理活动越来越提倡民主、公正、服务。由此可见，文化观念确实会对公共系统产生巨大的影响。在形式方面，由于文化最主要的特征就是多样化，这一性质的存在使得公共管理活动变得更加复杂和多样化。如果文化环境对公共管理系统提出了正面的要求的话，就会让系统的思维和动作逐渐向前者靠拢，公共管理系统要实现综合绩效的全面提升，最有效的手段就是将文化所拥有的正面价值和要求纳入进来。文化之所以呈现多样化的特征，和很多因素之间是密不可分的，比如历史、政治、民族等。比如，国内很多政府机构和部门作为一种实体参与到经济建设中去，政府部门人员在其中兼任某些职务。又或者是政府部门合法地利用手中的公权力，获取一些经济收入，比如售卖公共服务等。这些现象都是文化特征的具体体现。因此，如果要提升政府管理部门体系的效能，并使其拥有更高的创造性和主动性，必须在文化决定公共管理精神这一理念的指导下，重点塑造文化环境。纵观中华民族政治变迁历史，一些历史上的有识之士所提出的“洋为中用”、“托古改制”等改革理念，其本质就是以文化环境的革新为切入点，实现行政框架的改变。另外，在进行变革的过程中，必然会出现不同的文化，它们彼此之间不断冲撞，结果或是继续排斥，或是融合在一起，因此会给公共管理系统造成多样化的影响。如今，我国正在进一步深化改革开放，各种符合时代特征的改革措施得到执行。在这样的社会背景下，各种新思想不断涌现，无法避免地和历史遗留下的老思想、老观念产生冲突。比如勇于创新和墨守成规等，这些现象的存在就是我国文化具有多样化特征的最有力的佐证，它们揭示了文化和社会之间存在的密不可分的关系，也向民众传达了政府公共管理的特征受到文化影响的认识。文化对公共管理活动所产生的作用会一直存在，因此对文化的利用以及研究也必须得到重视，不能中断。
2创新文化对公共管理的影响
公共管理最显著的特征就是将公共文化以及市场文化融合在一起。
2．1公共管理理论行政文化创新的核心是市场理念与公共理念的融合：
根据公共管理理论可知，从本质上看，市场文化和公共文化融合即为对政府公共管理效率的要求，这是政府公共管理市场效率理念的重要基础。在以往的公共行政观念中，政府将过多的注意力放在公平、公正方面，以将成本控制在预算范围内为追求，忽视了自身所制定的政策在市场的执行效率，忽视了资金的市场价值。公共管理理论没有否定公平、公正、预算的作用，而是将部分政府注意力转移到资金市场效率方面，也就是在满足公众对公共产品和服务需求的前提下，将成本控制在最低水平。所以，在进行公共管理革新时，政府会将更多的关注倾向于服务质量方面。
2．2公共管理理论的行政价值观念创新：
公共管理对公共行政内部所包含的关系进行审视的过程，实际上就是构建和更新自身对国家和社会、政府和市场、政府和人民等多种关系认识的过程，这是对以往公共行政理论所倡导的价值观的进一步延伸。公共管理认为，公共行政应该追求公共价值以及市场价值，而且努力将两种价值归于一个方向上。公共管理理论是由“公共理论”和“管理理论”所构成的。前者突出显示公共管理组织所具有的公共性，认为公共行政的需要承担起对政治和公民的责任。后者的理论来源于现代经济学以及企业管理理论，它将企业这种经济主体的管理经验应用到公共部门中来。过去的行政学理论，往往都是在“公共”和“管理”二者中择其一，这种问题在公共管理理论中得到了有效的解决。把公共管理理论引入到行政学中来，有效地将“公共”和“管理”同时纳入到行政学范畴内。公共管理所追求的价值即为提升行政民主政治责任意识，它以议会和行政、政党和行政等多种关系为切入点，全面研究在既定的政治背景下，行政所表现出的适应性以及敏感性。以往的行政管理在寻找将行政和政治分隔开来的方法，该怎么样确保行政不受政治的影响；而公共管理理论却提倡让行政去主动适应政治，同时揭示了两者之间的互动关系。公共管理理论十分重视政府外部的正式生态环境因素，对公共管理产生的复杂的作用。“公共理论”从管理人员面对的公共生态环境入手，强调公共管理者必须不断提高自身对环境的敏感性，特别是当政治中混有多元民主时，公共管理人员必须能够意识到环境的变化并据此调整策略方向。“公共理论”一直在尝试寻找一条实现行政官僚体系和民主共存的途径。对于欧美国家所实施的民主体制而言，文官的选拔并没有采取选举制或任命制，不过他们被法律赋予了行政和政治权力，这是他们执行社会价值分配的必备基础。在实践中权力的度是很难把握的，这一问题长期以来都是人们关注的焦点。人们对政府的期望存在很多矛盾的地方，他们希望政府在社会经济建设方面有所作为的同时，又希望政府将重点精力放在革除弊病方面。因此才会构建很多程序来对政府进行约束。在民主政治体制背景下，官僚行政组织对民主的控制通过两种方式实现：第一种，赋予立法机构对行政部门的监控权；第二种为政务领导，也就是构建政务官和常任文官之间的上下级关系。
2．3公共管理的行政组织文化创新：
利用公共管理理论作为行政组织体制改革的指导，具体措施为将决策权和执行权赋予不同的机关。成立在人事和财务方面能够自我管理的行政执行局，通过签订合同的方式，实施行政执行管理。执行机构体制或执行局制作为一种行政执行体制，其主要的特征在于对决策和执行实施分权而治，具体来说，将位于现行科层制中的中下层组织单独抽离出来，让其实现独立经营，并将编制、人事、财务等权限赋予掌控经营大权的经理。也就是说不同部门之间的关系从上下级变成了合同关系。行政执行局的成立有法律作为依据和保障，其主要职能在于执行政府政策以及向公众提供服务，在技术、专业、监管等方面表现出自身的特性，业务之间的关联更小，不再具有政府职能部门的性质和属性，但必须接受政府部门的管理。执行机构不能制定政策。执行机构的正式成立，说明政府组织机构已经转向执行机构包裹核心政策司的形式，其中核心政策司的主要作用是制定政策，执行结构的职责为确保政策能够落实，并提供服务，这和以往作为下级单位直接听命于上级部门和领导来说是完全不同的。从行政角度来看，执行机构和政策核心司不是前者隶属于后者。后者对前者的领导是通过合同实现的。将决策权和执行权分离开来的思想，实际上是公共管理中公共文化和市场文化融合在一起后产生的。在进行这种行政体制改革的过程中，组织内部就的行政组织文化也会慢慢发生改变，主要特征在于让行政组织更加重视绩效、服务质量以及商业价值。绩效指的是在承担行政责任的前提下，行政管理必须追求更高的绩效，通过各种措施的实施，比如合同管理、组织结构简化等，促进行政组织理性和灵活性的全面提升，最终实现组织效率的大幅提高；服务指的是行政组织要转变对公民的看法，将公民当做顾客一样为其提供服务。只有服务质量得到了提高，公民满意度才会相应地提高；商业指的是要将公共服务当做一种商品，然后再推向市场。让更多的政府部门甚至是私人部门参与到公共服务建设中来，实现市场竞争目的。
2．4公共管理的行政治理观念创新：
一、公共管理类课程现场教学模式的理论基础
公共管理类课程现场教学是指依据公共管理类课程注重实践性和应用性的特点，教师和学生在对相关理论与背景材料做好前期研读的基础上，将原来进行知识传授和讨论的课堂从教室转移到管理现场，尊重管理实践者的主体地位，进而透过教师、学生与管理实践者之间的平等对话，共同探讨管理实践的现状、问题与对策，增强学生的学习兴趣，吸引他们理解那些蕴含在管理实践中的管理理念、管理原理、管理机制与管理工具。具体而言，如图1所示，公共管理类课程现场教学模式的构成要素可以概括为“一个场域、三个主体”，这些构成要素之间的有序互动形成了公共管理类课程现场教学模式的理论基础。首先，教学主体从“二元”向“三元”转变，高度尊重管理实践者的主体性。传统教学模式的教学主体是教师与学生，这对“二元”主体处于一个教与学的关系之中，教师通过课室课堂把学科的专业理论知识和技术技能传授给学生，学生对所学的知识进行消化、吸收与创新。在传统教学模式中，外界正在发生着的公共管理实践只能通过案例的形式，由教师引入课堂与学生分享、讨论，这容易带来公共管理实践的“客体化”，造成案例教学中的信息失真，给理论联系实践蒙上一层模糊的面纱。现场教学模式的发展则逐步克服了传统教学模式的上述弊端，在现场教学模式中，整个教学活动强调尊重管理实践者的主体性，通过直接把课堂转移到实践现场，教师、实践者与学生能够在合理分工的前提下进行有效的三方互动，进而提升整体的教学效果。具体言之，实践者的功能在于向教师与学生清楚地讲解公共管理实践现实运行过程，教师需要就公共管理实践中的现实问题进行理论解读，带领学生学会用专业理论分析现实问题，或者从实践中抽象出新的理论，此外，学生还能就理论与实践之间的断裂性问题与教师、实践者进行面对面探讨，从而使教学过程与内容形象化、生动化、具体化，有效激发学生的学习兴趣、提升教师的实践认知以及强化实践者的理论认识水平。其次，教学场景从课室转到现场。传统教学模式的大部分教学活动都是在课室中完成的，由于课室所建构的教学场景显得较为程式化、单一性，较难调动学生的学习积极性和探究精神，因而，学校的教学活动往往还需要通过学风建设和严格的教学管理来驱动学生认真、努力地学习专业文化知识。现场教学则是将课堂从课室搬到公共管理实践现场，在实践现场进行直接、面对面的教学，使教学场景具有新鲜感和体验性，容易引起学生的关注，从而使他们更快、更好地学习公共管理理论知识、掌握公共管理技术技能［2］。再次，教学方式从灌输向对话转变。传统教学模式由于仅仅存在教师与学生两个教学主体，因而在教与学的互动关系之中，时常呈现出教师向学生灌输知识的教学形态。满堂灌式教学往往抑制着学生的想像力和创造力，使学生被动地接受公共管理专业知识技能。在这种教育观之下培养出来的学生进入实际的公共管理实践活动时很难做到理论联系实际，更难以举一反三的创新公共管理。为了克服满堂灌式教学的缺陷，现场教学模式创造了一个由教师、学生与实践者共同构成的网络，该网络给理论阐释与实践总结搭建了一个平等对话的平台。学生能够借助该网络自由地探讨问题，亲身体验和评价现场的公共管理实践，并结合教师的理论阐释，深化专业理论认知，从而集中完成理论与实践同步提高的教学过程。最后，现场教学是一个具有连续性的教学系统。在开展现场教学的过程中，相当多的教学工作者将现场教学误认为是参观教学，将之作为传统的课室课堂教学的补充形式。事实上，现场教学在性质上完全不同于传统教学模式，也不是参观考察活动，其本身是一个逻辑严密且具有连续性的教学系统，不仅包含前期教学准备、中期现场教学与后期教学评估等诸多环节，而且涉及到有序安排教学计划、合理选择教学现场、高效组织现场教学对话等教学活动。故而，只有用系统论的思维来组织现场教学，才能最大程度地调动各方积极性，提高教学效率，保证教学效果。
二、城市社区管理课程现场教学的执行过程
为了探索公共管理类课程现场教学模式，笔者在日常的教学活动中有意识地选择了《城市社区管理》与《地方政府学》两门本科课程进行现场教学，带领学生走到公共管理实践现场进行教学，由此总结归纳出公共管理类课程现场教学的执行过程。数次的现场教学实践表明，开展公共管理类课程现场教学要卓有成效，亟需在课程、教学计划、教学现场、教学组织与教学评估等方面做足功夫。以城市社区管理课程为例，该课程现场教学能够高效地组织实施，主要有下面几个原因：一是选择合适的现场教学课程，在公共管理类课程群之中，部分理论性比较强的课程并不适合开展现场教学，只有那些与公共管理实践联系密切的课程才是进行现场教学的正确选择，比如城市社区管理课程；二是尽量选择本科高年级的课程进行现场教学，城市社区管理课程在教学计划中设置在大四第一学期，对于开展现场教学十分有利，其原因在于高年级的本科生初步构建起了专业的知识结构，在现场教学过程中已经具备了用理论分析问题、解决问题的能力；三是认真组织教学互动，充分调动教师、学生与公共管理实践者三方的积极性，让他们平等对话，共同推进知识生产与知识传播。上述事实为我们归纳总结公共管理类课程现场教学的执行过程奠定了经验基础。由此，我们可以从城市社区管理与地方政府学的现场教学经验中提炼出该过程的四大步骤。第一步，精心选定现场教学内容，制订现场教学计划。现场教学不仅要选定合适的课程，而且需要确定开展现场教学的具体章节内容。城市社区管理的教学内容是介绍转型期中国城市社区服务与管理的基本概念、理论与实践模式，力图通过研究性学习的方式让学生从点、线、面三个层次深入了解中国的城市社区服务与管理，形成自身认识和参与中国社区建设的独特能力。其中“点”主要是介绍具体的城市社区管理创新与改革模式，通过跟踪各地的改革创新，让学生了解全国城市社区发展前沿状况；“线”是对城市社区管理内容的呈现，包含社区服务、社区文化、社区教育、社区人口、社区治安、社区自治选举以及社区党建等内容；而“面”则是对“点”与“线”的知识支撑，主要向学生讲授城市社区管理的概念系统、历史变迁与理论流派。就这些教学内容而言，现场教学的合适选择应该是某个具体的“点”或“线”。为此，笔者在完成“面”的教学任务之后，选择了东莞寮步镇下辖的一个社区开展现场教学。此社区是城市社区治安网格化、智能化管理的示范社区，具有“点”“线”结合的典型特征。在选定城市社区治安管理作为现场教学的内容之后，教师与学生共同学习了相关的理论知识，并与教学现场的社区负责人取得联系，在充分沟通的基础上制定了详细的现场教学计划，为顺利开展现场教学做好准备。第二步，合理选择教学现场，与现场教学计划对接。选择哪个社区作为教学现场受到多种因素的制约，如介入性、便利性与典型性等，其中社区的典型性是选择教学现场最重要的因素［3］。一个具有典型性的社区可能是某个独特的社区类型，如转制社区、保障房社区等，也可能是社区建设与改革的示范区、创新区。依据此种标准，笔者所开展的数次城市社区管理课程现场教学，现场分别有社区治安网格化管理示范区、城中村村改居社区、邮政员工小区改制社区以及保障房社区等。这些典型性的教学现场与现场教学计划的顺利对接，能够从根本上保障现场教学的质量。第三步，有序组织现场教学，充分调动各方积极性。有序组织教学活动是保障现场教学成功的关键环节。在开展现场教学时，教师应首先介绍现场教学涉及的知识内容以及该教学现场在公共管理实践中的典型性，向学生提出用所学的社区治理理论去分析实践、解决实际问题的要求。接下来，实践者讲述公共管理的实际运行情况，并提出在管理中面临的实际问题。最后，教师、学生与实践者开展现场讨论，就各种理论问题与现实问题进行自由、平等的对话，在此基础上教师还需对整个现场教学情况进行总结。按照上述顺序开展城市社区管理课程现场教学，有利于理论与实践的有效衔接，既调动公共管理实践者的积极性，帮助他们探索解决社区网络化与智能化管理碰到的现实难题，又能很好地引导学生发挥想像力和创造力，增进社区治安管理方面的知识积累。第四步，反馈现场教学效果，总结现场教学经验。在现场教学结束之后，教师应向全体学生发放调查问卷，了解学生对于现场教学的满意度评价，搜集他们对于现场教学过程的看法。此外，教师还应与公共管理实践者进行课后交流，询问他们对于本次现场教学的意见。通过上述两个方面的现场教学效果反馈，教师要有意识地发现现场教学在策划、组织与实施过程中碰到的问题，总结提炼现场教学经验，为公共管理教学综合改革奠定基础。
三、公共管理类课程现场教学的教学评价
在公共管理专业综合教学改革过程中，现场教学是我们在传统教学模式之外创新的一种教学方式，适合于那些应用性较强的公共管理类课程。而公共管理类课程现场教学模式能够取得成功的根本原因在于遵循知识生产的内在逻辑，特别是契合了知识生产模式转型的新趋势。
1．知识生产模式及其转型
自大学诞生以来，在很长的时期内大学都是知识的主要生产者，代表社会精英阶层的文化，承担着为国家培养精英人才、繁荣主流社会文化的重任。到20世纪中后期，随着高等教育大众化浪潮的来临，在市场力量的推动下大学与国家、社会之间的关系发生了深刻的变化。大学服务社会与大学服务公众的观念日益流行，知识生产的主体逐步多元化，知识用户大规模参与知识生产过程，大学已不能完全垄断知识生产，大学的学术象牙塔逐步瓦解［4］。在此背景下，知识生产开始走出书斋、走出课室，走进企业、走进政府机关、走进社会，多元主体之间构成的联系网络，成为了知识生产和创新的重要源头。事实上，大学在知识生产领域中的角色转换正反映出知识生产模式的现代转型。传统意义上的大学是按学科来组织的，知识生产和传授限于特定的学科，教师讲授知识，学生学习知识，知识的生产、接受与传递只限于师生之间，这种模式被称为“模式1”知识生产［5］。与这种传统的知识生产模式相比，高等教育大众化与知识经济发展催生了新的知识生产模式，吉本斯等人在《新的知识生产：当代社会科学和研究的动力》中称其为“模式2”知识生产。此种知识生产的新模式尤其强调知识的产生是在具有差异性的应用语境中获得的，并且带有典型的超学科发展性质。基于此，知识生产从模式1向模式2的转换则为高校的课程教学改革提供了根本动力，而公共管理类课程现场教学改革就是适应知识生产模式转型而做出的一个积极探索。
2．知识生产导向的公共管理类课程现场教学评价
从知识生产的视角来评价公共管理类课程现场教学，无疑将为我们深入探析现场教学提供了有效的支点和标准。与传统的课室课堂教学模式相比较，公共管理类课程现场教学更加符合知识生产模式转型的新趋势，为学生更好地学习专业知识搭建了一个新平台。一方面，公共管理类课程现场教学突出以问题为中心，而非以学科为中心，将学生置于真实的应用语境之中，培养他们提出问题、分析问题与解决问题的各种能力，满足社会应用的需要而非学术团体的兴趣。在具体的教学现场，学生、教师与公共管理实践者能够进行面对面的直接对话，共同分析公共管理现状以及管理中碰到的问题，共同研拟相关的解决方案。这个过程逐步摆脱了传统教学模式的主体单一性和地域局限，有利于形成新的知识网络或知识联盟，给学生的学习过程带来全新体验。另一方面，公共管理类课程现场教学打破了理论与实践、理论与应用之间的边界，借助教师、公共管理实践者与学生所形成的知识网络，有利于在教学现场跨学科整合知识和智力资源，从而积极回应实践者的理论需求，丰富学生的经验视野。
作者：蒋单位：广州大学公共管理学院
所谓新型公共管理人才体验式教学，是指学校和教师在教学过程中，通过创设一定的现实或虚拟的情境形式，让学生在既定的流程中对公共事务中的实际问题进行思考和研讨，从而提高学生成为“公共人”所应具备的思维和能力的一种实践教学形式。这一教学形式着重于情境的设置、过程的引导、平等的参与、多元的互动，旨在将学生置于欢愉的学习体验中提升“为人民服务”的本领。与传统公共管理教学模式相比，新型公共管理人才体验式教学具有更加明显的优势，它不仅要“教师说”，也要“教师导”；不仅要“学生听”，也要“学生说”；不仅要教会学生“是什么”，也要教会学生“怎么做”。总之，它是一种全新教学理念的衍生物，具有与其他教学形式所不一样的表征。
（一）一种教学内容以实用性为导向的教学形式
教学形式的变革依赖于教学内容的变化，美国学者J•R•安德森在他的“思维适应性控制理论”[1]中提出把知识分为两类：即陈述性知识和程序性知识。受计划经济和苏式教育的影响，我国的教育重在向学生阐述“是什么”和“为什么”的理论性知识，其相应的教学模式即是“教师讲，学生听”的线性模式。伴随经济体制转型，“高分低能”的人才已无法适应现实需要，现代教育应重在让学生习得“怎么办”的实用性知识。就公共管理教育而言，不仅要教会学生公共管理的基本概念、命题、原理、法则和理论，也要教会学生在某种规则和程序下实际操作的技能。显然，体验式教学满足了这一变化的意旨，合理弥补了传统教学模式的固有缺陷，培养了公共管理人才在复杂环境下处置公共事务问题的实际能力。
（二）一种教学过程以互动性为导向的教学形式
新型公共管理人才体验式教学的教学过程是多元互动为导向的。上世纪60年代以来，我国教育教学一直沿用着“灌输主义”的填鸭式教学方法，整个教学过程强调以教师为中心，而忽略了学生的主体性地位，课堂成了教师唱“独角戏”，学生被动听戏的舞台。新型公共管理人才体验式教学有效改变了“单向灌输”的模式弊端，将师生置于平等“相长”的主体地位，调动教师、学生及其他角色主体的多方积极性，形成“多元互动”的活跃课堂。
（三）一种教学目的以“共识”为导向的教学形式
新型公共管理人才体验式教学属于社会科学教育。与自然科学教育不同的是，自然科学呈现给学生的更多是“唯一”的“定理”，而社会科学呈现给学生的更多是“多元化”的“观点”。尤其是公共管理，经济体制多元化、社会生活多元化、利益主体多元化及价值观多元化、思想与政治理念多元化成为公共管理必须面对的一种社会常态。新型公共管理人才体验式教学的目的正是基于这一现实，通过情境与规则的设定，引导学生学会包容异见，理性沟通，把多元的观点整合成为具有公共理性的“共识”。这种促成“共识”的能力将成为衡量“公共人”行政水平的重要指标。
二、新型公共管理人才体验式教学的效用分析
（一）有助于增强教师课堂教学实效
教学实效一直是教育界孜孜以求的“永恒课题”，研究表明，教师能否有效调动学生参与课堂的主动性、积极性成为衡量课堂教学实效的重要指征。新型公共管理人才体验式教学的核心意涵就是强调以人为本，尊重学生的主体地位，赋予学生平等参与课堂的角色权益，通过教师的启发和引导，营造自主、合作、探究的学习氛围，让师生在民主、和谐、宽松、活跃的课堂气氛中实现观点碰撞、思想激荡、凝炼共识、教学相长，最终实现教育教学的有效性，增强教学实效。
（二）有助于加深学生对理论知识的理解
新型公共管理人才的培养，既要做到理论上的“眼高”，又要做到实践上的“手低”。中国传统哲学深刻揭示了“知易行难”的认知哲理，如何达到“知行合一”的方法论要求，对于教育而言，就是要做到理论与实践相结合。新型公共管理人才体验式教学将有效弥合“眼高”与“手低”之间的鸿沟。依据建构主义的学习迁移理论，体验式教学的目的是把从“理论”学习阶段学到的知识和方法迁移到对“实践”阶段的理解和应用上来，把学到的知识运用到各种不同的实际情境中。体验式教学通过理论到实践，再由实践到理论这一循环过程，帮助学生更好地理解和掌握知识，并达到对知识较好程度的吸收效果。
（三）有助于提高学生公共行政能力
在未来，新型公共管理人才将面临各种极其复杂多变的公共管理的工作情境。这要求新型公共管理人才应习得以不变应万变的执行能力和决策能力。新型公共管理人才体验式教学正是这一需求的应景之作。它通过模拟构建或现实重现的方式置学生于公共管理复杂的情境之中，让学生主体在场，自主参与执行或决策流程，体察不同情境之下的执行技术和决策技巧，提升学生复杂多变情境下程序性执行与决策的水平。此外，在复杂情境下的自主参与多元互动，对于提高和深化学生的团队精神、沟通能力、公民意识和创新思维具有极为重要的效用。
三、新型公共管理人才体验式教学的实施路径
（一）公共管理案例讨论
公共管理案例讨论是培养公共管理类人才的专业技能、专业意识的重要手段。所谓公共管理案例讨论，即是教师组织学生通过对公共管理案例的阅读、思考、分析和论辩，以提高学生分析问题和解决问题的能力的一种教学方法。公共管理案例讨论实施的步骤：一是案例编写与选择。教师选定案例主题，并配套相关背景资料，在课前一周左右提供给学生。二是分组讨论。上课时，教师可以将学生分成若干个小组，对案例进行分组讨论，讨论完毕后，请各小组代表发言。三是打分。小组发言结束后，请学生评委打分或小组互相打分。四是教师点评。教师作为公共管理案例讨论的引导者，既要合理掌控公共管理案例讨论的节奏，还要对公共管理案例讨论的结果进行总结和点评。
（二）主题评论
与主题案例讨论不同的是，主题评论重在对关涉公共利益的公共问题进行多向性的思维、多维度的剖析，重在“分析”。而案例讨论则重在“方法”，即从案例的专业分析中，从学科角度提出解决的办法。主题评论就是设置公共热点主题，供学生进行多角度的解读的过程。在评论过程中，所有的学生都有参与评论、展现个性和表达主张的机会，并且，允许多元观点的存在，甚至是含糊不清、异想天开的主张。通过主题评论，可以提高学生的创新能力，同时增强学生的社会关怀意识及公共参与感。主题评论可以放在课堂上进行，也可以与学生的团支部活动、班会结合起来开展。任务由专业教师事先布置，然后利用课堂或班会的形式进行，准备发言的学生围绕“主题”提前准备、并从多学科的角度进行评论。笔者在《行政管理》《中国政府体制》等课程中运用了这一方法，受到了学生一致的欢迎。
（三）顶岗实训
顶岗实训是指创设现实公共管理流程的场景，让学生在流程中扮演不同的管理角色，让学生获得直观的感受，并提高学生解决现实公共管理问题的能力。顶岗实训可以通过两条途径进行：一是以类似毕业实习的方式，与一些基层政府、事业单位部门合作，在这些公共部门中设置若干个“岗位”，由学生来“顶岗”，代替正式员工开展工作。如，在一些社区设置若干个“社区助理”，由学生顶岗，从事一些社区服务的辅助工作。二是课程情境模拟形式。比如，在《公共关系学》课程中设计新闻会的工作流程：创设一个新闻会的场景，让一些学生扮演记者，一些学生轮流扮演新闻发言人，其他学生扮演现场工作人员，展现和感受不同的提问、发言技巧及其效果。
（四）参与社区服务
社区是中国未来公共管理人才施展才华、一展抱负的重要阵地。参与社区服务是一种将社区服务和课堂教学相结合的教学策略，为大学生搭建了课程实践、社会服务与提升就业能力三者相结合的良好平台。在学期间，有计划、有组织地参与社区服务或公益活动是公共管理人才必修的社会实践。对于高校而言，可以结合《社区管理理论与实务》等课程，以课内实践的方式安排学生参与到基层社区的公共服务中，也可以把参与社区公益活动作为必修课程的形式要求完成，否则不予毕业。通过这一形式，学生可以直接参与社区服务，体验基层工作的艰辛与快乐，培养基层工作的热情，增强社会责任感，提升社会沟通能力，掌握基层工作的基本技能和工作方法。
（五）参与专业性社团活动
大学教育既要注重课堂授课，又要合理开设第二课堂，提升学生的综合素质。实践证明，高校专业性学生社团作为大学生的非正式群体，在培育专业学生自我教育、自我管理、自我发展及专业意识等方面具有明显的促进作用。当前，对于公共管理人才第二课堂的内容与形式的设置上，各高校缺乏有效的载体。笔者以为，专业性社团的作用有待进一步的开发，即藉由专业性社团开展一些极具“公共性”的活动。比如，“公益服务”“公关之星”“公益项目策划大赛”等，通过此类“公共”活动，可以强化学生的公共服务意识，进而提升他们的公共服务能力。
（六）科研实训
论文摘要:目前,我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有,什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上),为了促进区域的发展而相互协调关系,才求合作,对公共事务进行综合治理,以便实现社会资源的合理配置与利用,提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题,实现共同利益,运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题,然而理论的发展始终落后于实践的步伐,区域公共管理理论还处于起步的阶段,基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践,对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样,区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代,区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出,此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究,最终主要发展成为两大不同的学科群:一是区域经济学;一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因,政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”,但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题,这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径,主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展,政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径:一是区域政治研究;一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的,对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上,通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念,并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实,而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界,使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授,两位学者从不同的角度,本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表,也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评,认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物,区域公共管理研究也不例外,我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起;而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时,她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释,仅从理论创新角度看,一方面是推动区域科学研究的创新,另一方面,区域公共管理研究的全面展开,也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的,然而,这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问,有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有,什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?要解决以上的问题,有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域,是一个客观存在的,又是抽象的观念上的空间概念,但不纯粹是一个空洞的概念,它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位,地球表面上的任何一部分,一个地区,一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解:地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的;政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识,有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的,可以概括出其所包含的基本的内涵:首先,区域是一个有限的空间概念;其次,经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务;第三,区域在经济上尽可能是一个完整的地区;第四,任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分,常采取两种基本的方法,由此可以把区域分成不同的两种类型,一是同质区域,二是极化区域(也叫集聚区域、结节区域、功能区域)。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容,对区域的界定应该借鉴其它学科的研究,但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向,因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的,它更多的是一种载体,体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中,中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发,认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围,是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定,但笔者以为,既然区域是按照一定的标准划分的,而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面,那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度,从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话,可以发现,区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念,它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系,这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识,中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府(两个或两个以上),为了促进区域的发展而相互间协调关系,寻求合作,对公共事务进行综合治理,以便实现社会资源的合理配置与利用,提供更优质的公共服务。根据这一理解,区域行政的行为主体应该是政府,强调的是政府间(同级政府之间与上下级政府之间)的相互关系,并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵,那么区域行政与区域公共管理是否有差别?如果有,什么是区域公共管理?区域行政为什么向区域公共管理发展?
[关键词]公共管理公平公共权力
公平是公共管理的核心价值理念，也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界，学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解，主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科，对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此，在构建社会主义和谐社会的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配，这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平
虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角，但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。基本原理告诉我们，理解任何一项社会活动的核心价值理念，都必须从这项社会活动的本质属性出发，使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么，公共管理的本质属性是什么呢?
公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品，公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下，公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来：解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如，在有限公共财政支出的制约下，政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场)；解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如，同样是在有限公共财政支出的制约下，政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此，从公共管理解决的基本问题出发考察，公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析，公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。
与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同，公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的，这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用；非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上，需要进一步讨论的问题是：公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此，我们的回答是：第一，公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的，是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说，一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是，在实行联邦制国家结构形式的西方国家，社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供，各成员国政府提供的社会福利是有差别的，各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利，但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二，公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的，是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说，一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品，但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是，任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园，但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解，我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为：针对社会不同群体进行的社会价值的分配。
既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配，公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平，是在社会不同群体间实现的群体公平。
二、公共管理的根本目标是实现公共利益。这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益
公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识，学术界存在着比较大的认识分歧，“甚至有些学者，如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗，根本否认公共利益的存在，认为‘公共利益是一种神话”～。布坎南等人之所以否认公共利益的存在，是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为：根据理性人(经济人)假设，人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的，都是追求个人利益的最大化，而个人的偏好是不同的，并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此，人们无法形成共同的需求，也就无法形成公共利益。事实上，公共利益不仅是客观存在的，而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念，是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的，而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此，我们可以将公共利益理解为：公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求，我们也可以将公共利益理解为：公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然，公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的，公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此，与提供私人物品的市场管理不同，公共管理中的公平应该是结果的公平，是对社会价值分配结果的公平。如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益，考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件，公共需求的主体是民众，公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下，民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但是民主决策的规则却是一致的，那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取绝对多数规则的情况下，实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益，包含两个要素：一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求，这是由公共利益的公共性决定的；二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享，这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为，公共利益应该具有分享性，而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知，考量公共管理对公共利益的实现程度，也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此，考量公共管理对社会价值分配结果的公平，也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。
实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益，这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性，在一定的历史时期内，一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来，一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此，公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿，用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平，使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。
三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面。公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的
对于公平与效率的关系，学术界已经多有论述，这些论述大都是抽象的，缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上，在不同的历史阶段或不同的社会活动中，公平与效率的含义是不同的，二者之间的关系也是不同的。那么，公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?
对于公共管理中公平的含义，我们已经进行了一定的讨论：公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平，是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配置效率，是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。公共管理中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共物品的提供不以赢利为目的，有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。
在公共管理中，处理公平与效率关系的基本准则是：从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义：(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一，公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二，公共管理的国民经济再分配性质，决定了公共管理必须从公平原则出发，将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程，尽管各国的分配原则有所不同，但在国民经济再分配过程中，都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发，可将世界各国的收入分配原则分为两类：效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家，再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则，以进一步实现公平。在效率优先的国家，国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异，甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明，公共资源是有限(稀缺)的，在有限资源的制约下，公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样，作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是，公共管理解决这三个基本问题的顺序是：先解决为谁生产，再解决生产什么与怎样生产。这是因为：公共管理对社会价值分配的本质属性，要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁，即为谁生产公共物品的问题，在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后，公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点，决定了公共管理必须将公平放在首位，用公平来统领效率。具体说来就是：公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发，在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。
至此，我们可以看出：在公共管理中，公平作为公共管理价值理性的核心，始终是第一位的；效率作为公共管理工具理性的核心，是为价值理的，也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然，西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是，我们必须清醒地看到，这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点，会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时，始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位，避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。四、公共管理是以公共权力为核心展开的，只有实现公共管理中公共权力的合理分配，才能从根本意义上实现公共管理的公平
作为提供公共物品活动的公共管理，是以公共权力为核心展开的。按照公共选择理论的分析，人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的，或者说，人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的，都是追求个人利益的最大化。从集体行动的逻辑角度分析，与市场决策不同的是，在非市场决策中，在个人利益最大化的动机驱使下，个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是：从公共物品的生产角度分析，由于存在“搭便车”或“逃票乘车”的现象，人们不可能有效支付公共物品的生产成本，公共物品就无法生产出来；从公共物品的消费角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人们无法合理消费公共物品。为了避免上述现象的发生，除非共同体成员极少，否则，共同体成员必须向来自心灵之外的强制力(利维坦)心眼，这一强制力电就是公共权力。只有公共权力的介入，公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体的理性选择形成集体的理性选择，个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入，虽然增加了公共管理的成本，但是作为“必要的恶”，它可以使公共物品得到合理生产与消费，使公共利益得到较好的满足。换言之，没有公共权力也就没有公共管理，公共权力是公共管理的核心。公共管理以公共权力为核心，使公共管理对社会价值的分配具有了公共权力所决定的权威性。
一、概念界定
目前，学术界对于公共管理的概念没有达成共识，对其的界定主要从“公共”与“管理”两个方面阐述。本文认为公共管理是公共组织的一种职能，包括以政府为主导的公共组织和以公共利益为指向的非政府组织（NGO）为实现公共利益，为社会提供公共产品和服务的活动。它是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福利与公共利益。
［1］
私人管理的主体是个人和私人组织，由个人的私生活领域、家庭生活领域、私人企业活动领域和商品交易市场领域四个平行的不断放大的圆圈层形成。私人管理的对象是私人的事务,其目的、实质和原则就是实现私人利益最大化。
公共管理与私人管理存在差异性，他们的不同点主要表现在：（1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益，而私人管理以营利为目的；（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强；（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任；（4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格的多。［2］
二、公共管理与私人管理的同质性
通过调查研究，运用比较分析法和类比分析法等方法，本文总结梳理了公共管理与私人管理在以下五个主要方面的相似性：
（一）学科基础
公共管理与私人管理的学科基础是管理学理论。首先，管理职能。两者的管理活动离不开计划、组织、协调、领导、控制、激励等管理职能。其次，管理原理。公共管理与私人管理活动体现着管理的四大基本原理。第一，系统原理：管理者从组织系统性出发，按照系统要求从整体上把握系统运行的规律，对管理的各方面做系统的分析，进行系统的优化，并依据组织活动的效果和社会环境的变化，及时调整和控制组织系统的运行，最终实现组织目标。其主要包括系统优化原理、信息反馈原理、动态和弹性原理。第二，人本原理：即以人为本的原理。管理者在管理活动中坚持一切以人为核心，以人的权利为根本，强调人的主观能动性，力求实现人的全面、自由发展，其实质是充分肯定人在管理活动中的主体地位和作用。第三，动力原理：是指管理者必须有强大的动力，促使各种管理要素有效地发挥作用，产生强大的合力，使管理活动持续而有效地进行。其具体包括物质动力、精神动力和信息动力。第四，效益原理：管理者必须用尽可能少劳动消耗取得更多的劳动成果。最后，管理理论。公共管理与私人管理的管理都涉及基本管理理论，如古典管理时期的科学管理理论、组织管理理论和行政组织理论体系理论；行为科学理论时期的“需要层次理论”、“双因素理论”、“X”理论和“Y”理论；现代管理理论时期的决策理论、权变理论等。共同的管理学基础为公共管理和私人管理奠定了坚实的基础。
（二）文化基础
国内外的学者对文化已先后下过200多种定义，但至今仍未形成共识。总结而言对文化的定义主要分为两个方面。
第一，从词源学上谈“文化”，认为文化都有表示人类有思想地社会实践的成果和人类社会实践所体现的人类的思想的含义，而且这种人类思想的文明体现在人类生活的整个环节和各个领域，它也必然对后来人和其他人产生指导和教化作用。
［3］
第二，从分层意义上谈“文化”，广义的文化，是指人类有思想的社会实践的一切文明成果。英国文化史学者威廉斯《文化与社会》中说：“文化开始意指‘一种物质上、知识上和精神上的整体生活方式’。”［4］
狭义的文化，是指排除人们的物质创造活动和成果而专指人们的精神创造及其结果，主要包括信念、知识、文学、艺术、道德、法律和价值观等。美国人类学家克利福德·格尔茨认为：“文化是指一个群体或社会共同具有的价值观和意义体系，包括这些价值观和意义体系在物质形态上的具体化，主要包括人们的思维模式、生存模式和行为模式。”［5］
文化具有抽象性、依存性、类属性、继承性、功能性等方面的特征。因此，本文认为文化是一个群体（国家、民族、企业、家庭）在一定时期内形成的思想、理念、行为、风俗、习惯、代表人物，及由这个群体整体意识所辐射出来的一切活动。文化包含了一定的思想和理论，是人们对伦理、道德和秩序的认定与遵循，是人们生活生存的方式方法与准则。文化基础即规范就是最基本的道德与法律。无论是公共管理还是私人管理其行为活动都脱离不了所处的社会文化环境，即其行为活动、利益追求都要受所处社会文化的制约，都要遵循最基本的社会道德与法规的要求。
（三）活动与行为基础
公共管理与私人管理在活动与行为基础上的相似性表现：第一，两者管理所具有的基本要素大致相同，都包括了管理的主体：即由谁管，谁去管理；管理客体：管什么，即管理的对象；组织环境或条件：在什么情况下管理，包括了内外部环境；管理的手段：怎样去管理，通过什么去管理，虽然可能具体运用的手段会有所不同，但是都必须通过手段或方式去管理。第二，从抽象的层面上讲，在GULICK和URWICD的经典论述中，两者都运用一套通用的管理职能即：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算等，其首字母组合为POSDCORB。第三，都注重效率与品质的提升，重视绩效：公共管理人员需要提高工作效率及公共服务的良好品质，新公共管理提出了确立目标并设定绩效标准；而私人管理也要注重提高效率，提供良好的品质的产品或服务。
（四）方法与技术基础
公共管理与私人管理在具体的管理活动中都要运用管理手段才能达到管理目的。在管理方法上都运用到以下基本方法。第一，行政方法。行政方法是依靠领导者的权威，运用命令、指令、指示、监督等行政手段，按照管理层次，行使管理职能的一类管理方法，具有权威性、垂直性、强制性、稳定性和非经济性。行政方法的使用能够有效地贯彻上级的方针和政策，迅速排除阻力及时解决问题，保证各方面工作的顺利进行。第二，法律方法。法律方法是运用立法和司法的手段行使管理职能的一类管理方法，具有强制性、规范性、稳定性和平等性。在经济管理中法律方法的使用能够保证管理的秩序，协调管理中各利益群体的关系，促进管理科学化、法制化。第三，经济方法。经济方法是运用经济杠杆和其他经济手段，调节人们之间物质利益关系从而行使管理职能的一类管理方法，具有利益性、间接性、灵活性。经济方法的使用一方面能够调动利益主体的积极性，提高利益主体的收入，促进利益主体自我实现；另一方面实现管理者的目的，提高效益和效率。第四，教育方法。教育方法是利用一定的培训、教育等方式，全面提高人的素质，以影响和调节人们的经济行为，达到行使管理职能的一类管理方法。其教育主要包括心理教育和心理教育两个方面。教育方法的使用不仅能够提高被管理者的素质，而且能够提高整个组织的实力，从而更好的实现组织责任和使命。
（五）组织基础
[关键词]公共管理运动；服务；政府；绩效；创新
[中图分类号]G640 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2016）02-0082-02
国外西方前沿的公共管理服务运动正在沿着工具理性和价值理性的更新与超载演变轨迹，我国的政府公共管理服务则面临着责任履行的系统困境，现代政府发展创新的根本在于完善和创新公共管理服务责任机制，用广视域、多方法的分析及论证，提升我国公共管理服务责任机制的创新，提高我国政府绩效成果的有效性。
一、国外西方公共管理服务运动的沿革阐述
对于国外西方公共管理服务的理论追溯，要遵循国外公共行政发展和变革的轨迹进行沿袭，根据西方公共行政和公共管理服务的宗旨和追求，它包含不同的责任含义和实现路径，而探查国外不同理性之下的公共管理服务责任机制，则是我国借鉴国外西方的必经之路。
（一）国外工具理性主导之下的公共管理责任控制
在19世纪末20世纪初，公共行政是国外独立的一个研究领域，随着事务的繁杂和增多，政府行政建立了行政当局，以更有效地控制政府，并积极有效地应对社会复杂的难题，尤其在实现政府管理绩效方面，取得了较大的成功。
然而，在20世纪70年代，国外西方国家历经了一系列的经济、政治和社会危机，传统的、以官僚制为主要特征的公共行政管理模式呈现出较多的弊端，导致政府的绩效下降，并引发了财政危机。在这一前提下，欧美国家的公共管理部门实施了许多积极的企业、政府管理变革，代表了当时政府管理的新公共管理运动风靡一时，新公共管理运动倡导以市场为基础，以竞争为驱动的策略进行变革，新公共管理运动影响深远，其核心理论是以市场的优越性取代传统的政府行政垄断性，以绩效的提升作为其公共管理改革的核心导向性目标，并以公共选择理论、委托理论、交易成本理论为智力支持，在公共管理部门中实施商业化管理模式，注入了私人的扁平化的、柔性的和更为负责的组织体系，采取了系列的财务管理改革方案，如：明确和量化绩效考核指标、针对官僚旧体制进行行政体制改革、明确划分责任并进行职能的细化分解等。由此可以看出，政府绩效正是新公共管理运动的衍生产物。
时代进入21世纪，诸多反思新公共管理的声音纷纷出现，批评新公共管理运动的声音认为：新公共管理运动核心的分权、竞争和激励主题本质上是一种市场教条主义，它注重结果而忽略了公共管理服务的过程，忽视了更为广阔的政府、政治、社会、文化环境，于是，出现了以网络治理和实现整体管理调整的后新公共管理理论。它关于政府绩效的核心价值和理念包括：强化政府的适度集权，否认分权；注重多元化治理，否认商业化管理；提倡治理信息网络共享，实现资源的充分开放；从整合的概念强调协同化治理。
（二）国外价值理性呼唤之下的公共管理服务责任内蕴
上述的工具理性强调以主体的手段达成目标的合理性，最大限度地追求绩效的最大化，注重客观条件下的整体考量和评价。而价值理性则呼唤主体内心的追求，应该说，绩效最大化或工具理性并不是公共管理服务的唯一或最高准则，它也应具备一系列反映人类崇高追求价值的意蕴，在国外也曾掀起了以价值回归的公共管理重塑的创新运动。
赫伯特.H.西蒙就曾在《行政行为》中提及：公共行政组织不同于私人组织，它需要在考虑各种价值的前提下，实施公共管理行为。还有，乔治.弗里德里克森曾在《公共行政的精神》一书中说道：公共行政管理阐述的是其政治主张，而公共行政管理者要在此之前仔细地权衡利弊得失。
二、政府绩效责任的内涵
目前，学术界对于政府绩效的责任评估主要从以下角度来界定。
（一）从政府公共管理过程的视角对政府绩效进行界定。国外著名政府绩效学者认为，公共管理的绩效需要引用效益、效率和公正等重要标准来进行引导，以实现结果为目的对政府公共项目进行管理。我国的公共管理政府绩效研究学者也指出，政府绩效重点针对政府的行政效率和行政效果两方面，它的主要内容包括：政府行政成本、政府效率、民众满意度、社会进步等。
（二）从政府提供的公共产品或公共服务质量对政府绩效进行界定。国外学者认为，政府绩效的评估要兼顾效率与有效成本两方面，如果只能提供其中之一，则会产生偏颇，即指：若政府的公共管理服务以牺牲单位成本为代价则不公，或政府的公共管理服务以片面投入产出而提高绩效也不可取。因此，两者互为依赖，缺一不可。
（三）从资源的获取能力来对政府绩效进行界定。在当代社会中，政府的公共管理行为需要运用多种资源，而获取这些资源的能力及使用这些资源的熟练性，则成为对政府绩效的评估角度。国内外的学者都普遍认为，政府的公共管理服务绩效评估，要以其资源的获取和转化为产出的能力为重点，简明扼要地说，就是指政府在社会公共管理活动中的结果、效益、效能。
由上可见，当前学术界对于政府绩效的内涵尚不具备一个普遍性的定义，但是，都离不开政府公共管理的资源、投入产出、效果、效能等方面。
1.1社会考试的属性
1.1.1公共产品理论
1954年，P•萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》的论文中提出了公共产品的经典定义。他认为公共产品具有两个本质特征：一个是受益的非排他性，一个是消费上的非竞争性。受益的非排他性指的是某人或某些人在享用公共产品的同时，无法将他人或另一些人排除在公共产品的受益者之外。消费上的非竞争性指一个人对公共产品的消费不会妨碍或减少其他人从对公共产品的消费中获得的效用，即增加额外一个人消费该公共产品不会引起产品成本的任何增加（亦即带来的边际成本为零）。按这个定义，我们把同时具有非排他性和非竞争性且效用不可分割的产品称为纯公共产品，不具备纯公共产品属性的产品属于纯私人产品，介于两者之间的则是准公共产品。对于纯公共产品的供给，一般由政府提供，而对于准公共产品的供给，在理论上应采取政府和市场共同分担的原则。一种与公共产品密切相关的概念是“外部效应”。所谓外部效应是指“某些产品给生产者或消费者以外的人带来影响，而生产者或者消费者却没有因此承担应有的成本或者获得应有的补偿的现象。”[1]外部效应有积极的，也有消极的。若“某种产品的效用为全社会所享用，但由于消费者数量的增加会导致拥挤，使得每个消费者从中获得的效益下降，即消费上有一定的竞争性”，该种产品称为“拥挤性的公共产品”，[2]它就属于准公共产品。准公共产品提供的一部分利益对个人来说是可分的，提供的另一部分利益对社会来说是不可分的，因此准公共产品具有明显的外部效应。从经济学角度认识公共产品，明确以上概念，有助于我们分析社会考试的属性。
1.1.2社会考试的属性
基于大多数类型的教育在技术上可以实现排他性，且具有“拥挤性的公共产品”的特性，因此西方学者普遍将其看成准公共产品。从本质上说，社会考试可以看作是对学习者进行以非学历证书考试为主的一种教育类型，是面向人人、面向就业的教育，所以社会考试也具有准公共产品性质，应视为准公共产品。其论据有三点：一是社会考试在技术上可以实现排他性。比如：收费，只有缴纳一定考试费的人才能参加考试；再如某些职业资格考试，只有具备一定资格的人才能报名参加考试。二是社会考试具有拥挤的公共产品的特性。一般来说，一个人参加某项社会考试不妨碍其他人参加该项考试，因此，原则上社会考试具有消费的非竞争性。但是，当应试人数不断增加、考试机构的已有考试条件又不能及时调整改善时，考生所能享受到的考试服务质量就会受到影响，这时，该项社会考试就具有拥挤的公共产品的特性。三是社会考试具有积极的（正面的）外部效应。每一个通过社会考试获得职业证书的学习者，他们会从中得到实惠，包括取得了某种职业资格和能力标识，增加了自身在劳动力市场上选择与个人收入提高的机会等，这一部分是可分的。但社会考试的另一部分利益对每个学习者个人而言又是不可分的，表现为学习者通过参加社会考试增长了知识，培养了能力，提高了素质，将会更好地为社会发展服务并做出积极贡献，整个社会也因此而从中获益。
1.2社会考试的供给
上述分析可以看出，社会考试是准公共产品，具有显著的外部效应，“其外部效应导致了社会边际成本与社会边际效益的分离”，[3]完全通过市场向使用者或消费者直接收费将会出现供给的不足。因此为社会考试的供给提供资金，应该采用市场机制和政府机制结合的融资方式，在个人（使用者或消费者）付费的同时，政府通过财政给予合理补贴，弥补市场收费的不足，保证社会考试产品的供给。以上对社会考试准公共产品属性的界定及供给机制的分析，为研究社会考试治理构筑了支撑点，也为确定社会考试机构行为方向提供了依据。
2社会考试治理的理论参照
社会考试具有准公共产品的属性，完全的政府行政管理并不可行，而完全的市场协调也可能引起考试机构之间恶性竞争，导致市场失灵。鉴于此，社会考试的治理可能是更契合社会考试特点的管理途径。社会考试治理作为一种公共管理过程，可以从新公共管理中吸纳新的理念和方法论，并以新公共管理为其理论参照。
2.1新公共管理
新公共管理（NewPublicManagement）是20世纪80年代以来兴盛于英、美、新西兰等西方国家的政府治理理论与模式，也是近年来影响其他发达国家和发展中国家行政改革的主导性思想之一。新公共管理以经济学理论和企业管理理论作为自己的理论基础，“经济学提供了新公共管理方法论逻辑和理论语言，（企业）管理理论提供了新公共管理示范对象和理论参照。”[4]新公共管理通过推进公共管理主体的多元化和公共管理手段的企业化，促使政府不再担当公共产品和服务的唯一提供者，而是担当公共事务的促进者和管理者，它有助于提高公共管理的有效性和促进社会可持续发展。新公共管理主张将政府治理与市场机制相结合，将企业化的管理方式引入公共部门。重塑政府与社会之间的关系，认为政府的职能“应是掌舵而不是划桨”，将政策职能和管理职能分开，实行职业化管理。采用多种授权或分权的方式改善公共部门的工作，以对外界变化迅速做出反应。这些主张既为社会考试治理提供了理论参照，也为社会考试治理提供了示范对象。
2.2治理
治理在词义上是指操纵、控制和引导之意，长期以来主要用于国家的公共事务的管理活动和政治活动。20世纪90年代以来，治理被赋予新的含义，突破了政治学局限，广泛用于社会经济领域。“全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作了界定：治理是各种公共的或私人的、个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[5]根据这一界说，从公共管理的角度来阐释，治理实现了公共管理主体的多元化和平等化。主体多元化即公共管理主体不只是政府，也可以是企业、社会组织等有能力承担社会公共事务管理的各种社会力量；主体的平等化即各平等的行为主体按市场原则以自愿、协商、认同、合作的方式来达成管理目标。治理与新公共管理在价值取向、议题内涵和策略提供等方面是相似的，但治理在理论创新上比新公共管理更进一步。“从新公共管理的角度看，治理是新公共管理的一种概念工具，能有效解释新公共管理所倡导的新变化，并代表了其效应趋势，即从统治向治理转变的市场化、分权化、绩效化、多中心的公共管理学的兴起。”[6]治理是新公共管理的范式转生。
2.3社会考试治理
从治理的内涵出发，在市场经济条件下，社会考试治理作为一种公共管理过程，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。社会考试治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。社会考试治理应该是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对社会考试事务的管理。社会考试治理所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是由政府、社会考试机构（公共的、私人的等）及考试参与者组成的合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。
3社会考试治理的路径
针对社会考试发展中的新问题，借鉴和运用新公共管理提供的理论参照和示范对象，着重从社会考试体制改革、社会考试机构内部法人治理结构和社会考试外部治理三个层面探讨实现社会考试治理的路径。
3.1推进社会考试体制改革
基于新公共管理理论，当前推进社会考试体制改革，一是改革办考体制，以推进社会考试办考主体多元化和办考形式多样化；二是改革管理体制，以推进管办分离和政府社会考试管理职能的转变。
3.1.1改革办考体制
坚持社会考试的公益性，发挥政府主导、社会参与和市场机制的作用，构建社会考试提供主体多元化和提供方式多样化的社会考试办考体制；坚持统筹协调，充分发挥政府部门和社会力量两个积极性，注意与行业体制改革、政府机构改革等相衔接，大力培育特色鲜明、有社会公信力和社会影响力的高水平社会考试机构。一是深化社会考试机构办考体制改革。创新社会考试机构内部办考体制，统筹规划，调整功能，整合资源，优化结构，集成建设，提高考试机构办考核心竞争力；开展社会考试机构联合办考、委托管理等试验，探索多种形式，提高办考水平；积极鼓励行业、企业、高等学校、科研院所等社会力量参与社会考试机构改革，扩大优质社会考试资源，增强办考活力，提高办考效益。二是改进社会考试服务提供方式，完善优惠政策，鼓励公平竞争，引导社会资金以多种方式进入社会考试领域。三是适应建设学习型社会和建立面向全体劳动者的职业教育培训制度的需求，按照“适应需求、适度规模、优化结构、提高质量”的原则，鼓励、支持、引导社会力量参与共同办考。
3.1.2改革管理体制
一是明确各级政府责任，理顺政府与社会考试机构的关系，规范社会考试机构办考行为，促进管办分离，积极探索管考和办考分离的有效实现形式，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的社会考试管理体制。二是转变政府社会考试管理职能。政府对社会考试的管理体现在宏观政策导向管理上，不介入社会考试的具体事务。行政主管部门要加快职能转变，健全政策法规、行业规划，切实履行统筹规划、政策引导、督导评估的职责；规范决策程序，健全标准规范，对社会考试机构进行资质认证（认可）和质量评估，根据社会需求批准或取消考试项目；创新管理方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少对社会考试机构的微观管理和直接管理，进一步落实社会考试机构法人自。三是完善社会参与机制。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在社会考试公共治理中的作用。充分发挥社会组织的行业和专业优势，根据本系统及社会需求，研究开发考试项目，制订考核评估标准。
3.2建立健全社会考试机构法人治理结构
社会考试机构作为社会考试治理的主体应具有法人资格。法人治理结构又称公司治理结构，源于现代公司中所有权与经营权的分离以及由此所导致的委托—关系。一般认为，法人治理结构是指一组连接并规范公司法人中相应的所有者、支配者、管理者相互权利、责任、利益的制度安排。典型的法人治理结构是由股东会、董事会和经理、监事会组成，这种法人治理结构实际上是公司的决策权、管理权和监督权三者的相互制衡。法人治理结构是企业所有权和经营权相互分离条件下的一种制度安排。法人治理结构的科学性表现在：一是法人治理结构建立在受法律约束的契约下；二是以产权关系的层次性体现权力配置的科学性；三是实现了责权利的统一。新公共管理主张将政府治理与市场机制相结合，将企业化的管理方式引入公共部门，这就为社会考试机构建立法人治理结构提供了理论依据。建立法人治理结构是推进现有政府管理的事业型社会考试机构改革的创新举措，为建立面向社会，依法自主办考的专业化、多功能、服务型社会考试机构提供了新途径。其基本点是：一是建立健全法人治理结构。社会考试机构要探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高社会公信力和考试服务质量。二是加强章程建设。各类社会考试机构应依法制定章程，健全议事规则与决策程序，依照章程规定实施管理。三是加强对社会考试机构的监督。推进专业评价，对社会考试机构的办考质量和水平进行评估，建立科学、规范的评估制度和绩效考核制度。
关键词：公共管理；价值定位；构建；措施
中图分类号：
F2
文献标识码：A
文章编号：16723198（2013）21002801
公共管理的根本特征是“为公共服务”和“追求公共的经济利益”。基本价值的理念是民主政治与公民的权利，其核心价值理念也是受到公共权利与法制的限制与制约。公共管理需要改变传统的公共行政的以效率作为基本的价值核心的相关内容，重新从民主、人权和法制的角度出发进行公共管理的价值定位与构建。
1公共管理的定义
公共管理主体一般是政府机构，广义的公共管理中人民是主体。公共管理的定义是一个新思路、新技术和新理念的时间的运用，并且是在公共领域的基础上进行的。总之，政府在施政过程中，运用科学的管理功能、理念、组织和手段进行公共管理的相关事务。
2公共管理的价值定位
2.1传统公共管理的价值定位
传统的公共管理执行效率是经济学中的主导价值观。大多数人会将公共行政管理的效率视为公共管理的价值定位。公共管理目的是在雇员与官员处置之下，有效的使用现有资源，并且促进公共计划的经济、快速和完美的完成。但是随着传统的公共行政的管理模式的对于现行的改革需求和理论已经相背离，所以现阶段国内外对于公共管理的价值定位进行了相应的改变。
2.2新公共管理的价值定位
新公共管理的价值定位实现了从效率优位转移到绩效优位，并且以部门管理规范制度和经济学的理论为基础，对管理结果与管理者责任进行评价，从而实现了政府进行公共管理过程中的基本价值，并且将经济、效能和效率作为新的公共管理价值意义评价因素。
3构建公共管理价值
3.1技术创新
技术创新的内容有新发明和新创造所取得的研究成果的相关过程，也就是新的技术成果一般是从开发研究与市场的推广全部过程。技术创新过程中总结为管理的问题：其主要体现在要素的组合方法创新和要素的创新，以及相关要素产品的创新从而构建创新性的公共管理。要素的创新是企业在实际运用过程中针对现有的资源要素合理地进行分配，主要内容有人员、材料和设备等。要素的组合方法的创新包含生产的工艺和生产过程中的组合、产品的创新是对产品结构。品种和效用等方面的创新过程，三方面共同协调推进公共管理的构建，实现公共管理的价值。
3.2制度的创新
制度创新是指建立或使用新制度组织结构和运行的规范的安排，例如：国家现行的经济体制，企业组织的形态和运行机制，制度的创新过程也是管理的实现过程。在现有的国有化经济战略性的重组环节中，以及企业所建立的制度进程中，都在进行组织化的革命，并且开始步入攻坚阶段。公共管理制度的创新实现不仅仅是从生产资源方面开始，还是对人们的拥有的使自己或者是他人的损益权利。并且企业是市场主体，在经营机制中的创新主要是自主经营、自我发展、自负盈亏和自我约束的经营，这也是市场经济管理价值的构建。
3.3组织的创新
社会组织和经济组织需要根据形势变化而进行组织创新。其次，从生产函数的企业观念转变，组织创新不单单是技术创新。需要从技术创新转移到组织本身上，并且正确的看待组织创新，在将组织的自身为组织创新中心时，需要对管理人员修正的组织机构。奖励办法、沟通能力、技术转变和工作环境入手，改变管理人员行为。这两种观念均是传统组织理论。组织的创新是一个循序渐进的过程，应该从创新角度对组织进行改革，在组织进行创新时需要及时掌握适度原则，但是组织活动不能过于频繁，这样会使组织经常处于不利的动态状态，会影响组织目标的实现和功能的发挥。
4公共管理的价值表现
4.1法律性
在进行公共管理之前需要建立相应的法律法规体系，主要包括：管理主体的行为规范和管理客体的规范性。公共管理的价值的表现还体现在法律法规内容的整体性上，对公共管理的各个方面进行明确、可操作的规定，使管理机构规范自己行为。
4.2行政特性
通过行政命令的运用公共管理机构进行公共政策与管理权限的控制，依据行政方式进行指挥、组织、监督与调控，并且对公共事业的相关活动进行直接的控制与干预。
5结束语
公共管理需要从政治角度出发，其价值定位需要在现有的基础上进行，并且通过建立公共管理制度和相关的服务等，体现我国政府的公共利益本质。
参考文献
[1]赵海洋.浅谈公共管理价值取向[J].辽宁行政学院学报，2012：1120.
