时间：2023-07-27 16:22:44
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理的理解，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
[关键词]公共管理公平公共权力
公平是公共管理的核心价值理念，也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界，学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解，主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科，对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此，在构建社会主义和谐社会的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配，这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平
虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角，但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。基本原理告诉我们，理解任何一项社会活动的核心价值理念，都必须从这项社会活动的本质属性出发，使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么，公共管理的本质属性是什么呢?
公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品，公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下，公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来：解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如，在有限公共财政支出的制约下，政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场)；解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如，同样是在有限公共财政支出的制约下，政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此，从公共管理解决的基本问题出发考察，公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析，公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。
与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同，公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的，这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用；非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上，需要进一步讨论的问题是：公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此，我们的回答是：第一，公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的，是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说，一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是，在实行联邦制国家结构形式的西方国家，社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供，各成员国政府提供的社会福利是有差别的，各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利，但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二，公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的，是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说，一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品，但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是，任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园，但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解，我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为：针对社会不同群体进行的社会价值的分配。
既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配，公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平，是在社会不同群体间实现的群体公平。
二、公共管理的根本目标是实现公共利益。这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益
公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识，学术界存在着比较大的认识分歧，“甚至有些学者，如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗，根本否认公共利益的存在，认为‘公共利益是一种神话”～。布坎南等人之所以否认公共利益的存在，是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为：根据理性人(经济人)假设，人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的，都是追求个人利益的最大化，而个人的偏好是不同的，并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此，人们无法形成共同的需求，也就无法形成公共利益。事实上，公共利益不仅是客观存在的，而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念，是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的，而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此，我们可以将公共利益理解为：公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求，我们也可以将公共利益理解为：公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然，公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的，公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此，与提供私人物品的市场管理不同，公共管理中的公平应该是结果的公平，是对社会价值分配结果的公平。如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益，考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件，公共需求的主体是民众，公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下，民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但是民主决策的规则却是一致的，那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取绝对多数规则的情况下，实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益，包含两个要素：一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求，这是由公共利益的公共性决定的；二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享，这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为，公共利益应该具有分享性，而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知，考量公共管理对公共利益的实现程度，也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此，考量公共管理对社会价值分配结果的公平，也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。
实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益，这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性，在一定的历史时期内，一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来，一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此，公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿，用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平，使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。
三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面。公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的
对于公平与效率的关系，学术界已经多有论述，这些论述大都是抽象的，缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上，在不同的历史阶段或不同的社会活动中，公平与效率的含义是不同的，二者之间的关系也是不同的。那么，公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?
对于公共管理中公平的含义，我们已经进行了一定的讨论：公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平，是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配置效率，是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。公共管理中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共物品的提供不以赢利为目的，有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。
在公共管理中，处理公平与效率关系的基本准则是：从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义：(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一，公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二，公共管理的国民经济再分配性质，决定了公共管理必须从公平原则出发，将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程，尽管各国的分配原则有所不同，但在国民经济再分配过程中，都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发，可将世界各国的收入分配原则分为两类：效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家，再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则，以进一步实现公平。在效率优先的国家，国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异，甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明，公共资源是有限(稀缺)的，在有限资源的制约下，公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样，作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是，公共管理解决这三个基本问题的顺序是：先解决为谁生产，再解决生产什么与怎样生产。这是因为：公共管理对社会价值分配的本质属性，要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁，即为谁生产公共物品的问题，在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后，公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点，决定了公共管理必须将公平放在首位，用公平来统领效率。具体说来就是：公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发，在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。
至此，我们可以看出：在公共管理中，公平作为公共管理价值理性的核心，始终是第一位的；效率作为公共管理工具理性的核心，是为价值理的，也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然，西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是，我们必须清醒地看到，这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点，会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时，始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位，避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。四、公共管理是以公共权力为核心展开的，只有实现公共管理中公共权力的合理分配，才能从根本意义上实现公共管理的公平
作为提供公共物品活动的公共管理，是以公共权力为核心展开的。按照公共选择理论的分析，人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的，或者说，人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的，都是追求个人利益的最大化。从集体行动的逻辑角度分析，与市场决策不同的是，在非市场决策中，在个人利益最大化的动机驱使下，个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是：从公共物品的生产角度分析，由于存在“搭便车”或“逃票乘车”的现象，人们不可能有效支付公共物品的生产成本，公共物品就无法生产出来；从公共物品的消费角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人们无法合理消费公共物品。为了避免上述现象的发生，除非共同体成员极少，否则，共同体成员必须向来自心灵之外的强制力(利维坦)心眼，这一强制力电就是公共权力。只有公共权力的介入，公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体的理性选择形成集体的理性选择，个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入，虽然增加了公共管理的成本，但是作为“必要的恶”，它可以使公共物品得到合理生产与消费，使公共利益得到较好的满足。换言之，没有公共权力也就没有公共管理，公共权力是公共管理的核心。公共管理以公共权力为核心，使公共管理对社会价值的分配具有了公共权力所决定的权威性。
自我国设置公共管理硕士学位（MPA）教育以来，有关公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念及其相互关系的争论一直不断。直至今天依然是基本概念混乱不清，基础理论肤浅薄弱，学术论著自相矛盾的现象相当普遍。本文试图规范澄清公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念的含义，理顺三者的相互关系，以促进我国的公共管理硕士学位（MPA）教育和研究健康深入发展。
1.何谓公共管理？有人认为，公共管理（学）就是行政管理（学）。例如，夏书章教授就是这样看的。他指出，行政管理学是从西方引进的，英文为administration，意为行政、管理，因此，有人把它译为行政学，有人把它译为行政管理学。因为行政天生具有公共性特质，因此，英文administration前通常有public加以限制、形容和修饰，所以，有人也把它译为公共行政学，有人译为公共管理学。[1]我理解夏老的意思，公共管理学与行政管理学仅仅是个译名不同的问题，并无实质性的内容差别。如果我的理解是夏老的本意。那么，有几个问题是值得商榷的。其一，假定行政、行政管理、公共行政、公共管理过去在外国表达的可能是同一个对象的含义，但是也不是对国外在这一个领域全部研究现状和历史的全面概括，至少它没有能够概括进去国外新公共行政、新公共管理、全球治理等理论。其二，既然我们把外国在这个方面的理论引进国内，那就遇到一个与中国历史和现实相结合的问题，而夏老的看法没有完成这项工作。其三，当前中国教育部在专业设置上把公共管理设为一级学科，把行政管理置于公共管理之下设为二级学科，表达了公共管理与行政管理有差别的意向，此时再把行政管理等同于公共管理，值得商榷。当然，夏老强调公共管理就是行政管理不仅在译文上有他的道理，而且在实践中更有重要的现实意义，因为行政管理即政府管理确实在公共管理中处于核心地位，扮演着主导者的角色；舍弃政府的行政管理，公共管理只是一句空话。
2.有人认为，公共管理不是行政管理，而是新公共管理。陈振明教授说“：说到底，公共管理与公共行政还是有相当大的区别的，而且它代表了公共部门管理研究的新趋势。因此，我宁愿将公共管理视为一种传统的公共行政和公共政策之后的新途径、新范式，我称之为‘第三种途径’，而将前两者分别称之为‘第一种途径’和‘第二种途径’。”[2]陈教授讲的“第三种途径”的“公共管理”，就是上世纪80年代在英、美一度很兴盛的“新公共管理”，它是一种在“重塑政府形象”名义下以市场经济学和公共选择理论为基础的以市场为导向的引入私人管理企业方法的公共事务管理市场化的公共管理模式。陈教授关注当今世界公共管理学科发展的前沿趋势，令人钦佩。但是，他的观点也值得商榷。其一，他把公共管理等同于新公共管理模式，忽视了公共行政和公共政策也属于公共管理范畴，显然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二，他只看到新公共管理引进私人管理方法的优点，没有看到这种模式存在的缺点。据我观察，当年在美国很兴盛的新公共管理如今并不是很时髦的东西，相反，强调政府权威才是当今在美国起主导作用的公共管理模式。其三，有意思的是陈教授一方面写文章赞扬宣传西方新公共管理式的公共管理，另一方面由他主编的《公共管理学》却讲的是政府管理的内容，这种论著上面的互相矛盾表现了作者自己研究中的困惑。
3.陈庆云教授是最早参与公共管理译名争论的学者之一。他认为，公共管理（publicmanagement）与公共行政（publicadministra-tion）,不仅英文译名不同，含义也不同，公共管理与公共政策在本质上是一致的。他说“：所谓公共管理是指那些不以营利为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。“”从本质上看，我们对公共管理的定义与公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是为公共事务管理活动所制定的行为准则，因此，公共政策就是有效地增进与公平地分配社会公共利益调控活动中的行为规范。”[4]陈庆云教授强调公共政策在公共管理中的重要地位是完全正确的，因为当今世界各国的公共管理最主要的工具就是公共政策这只“看得见的手”。但是，他的观点也值得商榷：其一，就译名而论，publicmanagement仅仅是西方新公共管理的译名，不能全面反映和概括西方公共管理的历史和现实。administration在英文里既有行政含义，也有管理的含义，因此，publicadmin-istration既可译为公共行政，也可译为公共管理，怎么能说publicadministration就只能译为公共行政而不能译为公共管理呢？
4.上述情况表明，当前我国学者对公共管理概念的理解是相当混乱不清的，对公共管理和行政管理、私人管理的关系的说明也是自相矛盾的和很难自圆其说的。这就是当代中国公共管理学界的现状。它既说明了学界对公共管理的研究尚处于起步和不成熟阶段，也说明学界正在积极热情地探讨公共管理这门学问的科学真理。
关键词：公共管理；经济政策；政府职能；作用
中图分类号：F015 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）025-000-01
前言
其实，公共管理是政府的职能之一，其发展的状态一直受到政府方面的影响，也受到社会各界人士的热切关注。公共管理之所以拥有比较广阔的发展空间，其主要原因在于政府部门对其所制定的经济政策。我国在加入世界贸易组织以后，公共管理已经遭受到了很大的压力。政府为了实现对公共管理的调整和完善，开始不断转变经济政策，以便于适应经济的发展。如今，很多学者都在对公共管理进行理论上的探讨和争论，并就政府所制定的经济政策进行分析。
一、公共管理概述
一直以来，公共管理的概念都会与公共事务等内容一起被提及。谈到公共管理，人们对其的看法各不相同。有人认为，公共管理主要是为了展示其公共性以及政治性；也有人认为公共管理比较注重管理，是一种管理行为；还有人觉得在公共管理的过程中应该突出管理的以及机构所存在的规章制度。公共管理的历史发展历程比较复杂，其所蕴含的理论依据也比较多样化[1]。通常，人们会将公共管理的发展与政治的发展联系在一起。从1887年开始，公共管理这一概念就已经和政治联系在一起，直到1980年，人们已经将公共管理与政治之间的关系进行了具体的划分。
国外对于公共管理的理解以及认同比较复杂，但总体来说，人们认为公共管理的焦点应该体现在政府方面对于公共事务的管理。而政府按照国家的意愿所制定的公共管理政策则使公共管理拥有了不同的管理目标和管理手段。我国认为公共管理属于行政管理的一部分，尽管与行政管理有所差异，但其依然能够与行政管理并行存在。可见，无论是国外学者还是国内的研究人员都认为公共管理的主体不仅仅是政府，还包含了其他的非政府组织。而公共管理保障了提供公共产品的质量以及处理公共事务的效率。当然，公共管理的这一部分是与政府方面所制定的经济政策相联系的。在管理对象方面，公共管理所包含的对象比较宽泛，其管理了政府以及其他的公共组织的内部行为和公共实践[2]。
二、公共管理的作用
公共管理对于社会发展非常重要，其在很多的方面都产生了重要的作用。在社会服务方面，公共管理本身就是为社会群体提供服务，而其在社会服务的过程中将收集最为全面的公共信息材料。公共管理部门利用自身的权益来调查社会环境，并对社会信息进行收集、整理以及分析，通过对信息资料的整理来预测出社会环境的变化，进而评估出社会环境中所存在的风险。正是通过对信息的收集，公共管理才能够为我国的政治、经济甚至是军事提供信息。从管理的方面考虑，我国的公共管理部门所执行的管理职能是与普通的企业管理不同。企业管理中所存在的管理模式以及管理技巧都不能盲目的用在公共管理当中[3]。公共管理是在政府的引导之下对政府的内部管理进行监察，从中找出政府内部管理所存在的弊端，并督促政府对所存在的管理问题进行改善。公共管理的存在不仅提升了政府的工作效率，也抑制了政府内部官僚的腐败现象。从管理效率的角度考虑，公共管理不仅仅注重管理的效率，还在管理的过程中为职工提供比较公平的工作环境。普通的企业管理是为了通过对管理目标的制定以及对管理制度的实施来提高员工的工作效率，如此，企业就能够在该种情况下获得更多的利益。而公共管理则是注重协调。其不仅协调人与人之间的关系，还协调资源与资源之间的联系。通过对资源的优化配置来达到效率的提升，并以此来提升社会效益。
三、公共管理的经济政策分析
政府部门为了实现公共管理的作用和职能，已经在公共管理的基础之上制定了相应的经济政策，以此来扩大公共管理的范围，完善社会经济的发展。首先，在市场经济体制下，公共管理的职能需要进行重新的界定。政府部门为了给公共管理产品以及服务提供更加优质的环境，不断的利用市场经济对公共管理进行调节，以此来保护公共产品，避免公共产品以及公共管理为社会群众所提供的公共服务遭遇社会冲突[3]。政府所制定的经济政策还确保了市场经济环境的稳定，降低公共管理将会遭遇的风险，为公共管理消除外部环境中所带来的压力，以便与公共管理内部资源的更加优化配置。其次，政府方面还转变了自身的职能，确保自身的职能更加市场化，以便于调节市场机制来为公共管理提供有效的供给。很多经济欠发达地区在公共管理方面存在很多的限制，其所拥有的人才以及资金都无法达到为社会群体提供高效的公共服务的目的。政府方面开放经济政策，积极为公共管理提供财政方面的支持，并调节市场机制，为公共产品提供补贴，促使公共管理的行为不再受阻。最后，政府督促工商部门协调转变市场外部环境。公共管理拥有更加完善的组织结构，并制定了高效率的管理机构，从而提高了自身的管理水平[4]。
四、结论
总而言之，公共管理将在政府所制定的经济政策引导下获得更多的发展空间。公共管理对于社会管理非常重要，也对政府的内部管理起到了关键性的作用。在政府提供的经济政策支持下，公共管理在市场中为社会群体所提供的公共产品以及公共服务都将拥有更加稳定的发展环境。在政府的宏观调控当中，公共管理将树立起完善的核算意识和服务意识，从而减少自身的管理成本，收获更多的经济效益。
参考文献：
[1]郑新业，王晗，赵益卓.“省直管县”能促进经济增长吗？――双重差分方法[J].管理世界，2011，10（08）：34-44-65.
[2]熊爱宗.公共债务管理：金融危机的挑战与未来改革方向[J].国际金融研究，2015，10（08）：44-52.
“所谓比较,就是根据一定的标准把彼此之间有着某种联系的多个事物加以对照,从而确定其间的相同与相异之处,由此对一事物进行初步分类;在分类的基础上,人们可以认知和把握不同事物的共同或相异的表象特征与本质特征,进而达到对特定事物的理解与解释。”[1]早在20世纪40年代末,罗伯特•达尔(RobertDahl)就在《公共管理学:三个问题》中旗帜鲜明地提出了人们忽略比较方法对公共管理研究所带来的负面影响,“只要公共管理研究不是建立在比较研究的基础上,公共管理的科学性就是空洞的。”据此,他认为,无论是英国的公共管理学,还是法国的公共管理学,都不足以形成一个独立于各个特定国家背景的一般意义上的公共管理学。[2]比较公共管理研究或比较行政研究是“指人们综合运用各种不同的比较方法,对世界各国的行政制度与体制、结构与功能、活动与过程、历史与现实、理论与实践、文化与传统、环境与背景进行对比分析,以期从更深的内容、更高的层次、更广泛的范围来揭示行政现象背后的本质和规律。”[3]现代意义上的比较公共管理研究肇始于美国,从产生到现在大概经历了半个多世纪的时间。按照比较公共管理在美国发展的历史进路历程,可将其大致划分为“萌芽时期”、“发展与兴盛时期”、“衰落时期”和“复兴时期”四个阶段。
二、西方比较公共管理研究
发展的历史分期及其特征
(一)比较公共管理研究的萌芽时期(19世纪80年代—20世纪50年代)
伍德罗•威尔逊最早认识到了比较方法在公共管理研究中的重要价值。他在1887年的《公共管理研究》一文中认为:“……在我们一些爱国意识很强的同胞的脑海里,总有一种莫名的恐惧,认为:学习欧洲经验是否就在承认一些外国的方法要比我们美国的方法好呢?我们理解这种心理……(但是)如果我们只与我们自己相比,我们怎么能够知道我们到底有哪些东西是好的、优秀的,而哪些东西是不够好的、不够优秀的呢?这样想来,可能还是用一些新的学习方法比较好。”[4]这一时期,囿于各种历史条件的限制,比较公共管理的研究尚处于萌芽阶段,相关论述也大都散见于一般性的讨论中。同时,由于缺乏系统、完整的研究方法,学术共同体尚未形成,这一时期鲜有比较公共管理的专门研究成果。
(二)比较公共管理研究的发展与兴盛时期(20世纪50年代—20世纪70年代)
第二次世界大战后,在美国,比较公共管理的研究获得了快速发展,这种快速发展有着当时深刻的历史背景。这一时期,发生在美国本土以外的诸多事件也激发了他们比较研究的热情,如古巴革命、越南战争等;而国际委员会则同国际管理科学学会保持着密切的联系,主要致力于美国本土的公共管理理论与实践问题。作为美国公共管理协会(ASPA)的两个会员单位,比较管理组织和国际委员会的共同点在于致力比较公共管理和国际公共管理研究,两者于1973年合并成立了美国公共管理协会分会———国际与比较公共管理分会(SICPA)。
(三)比较公共行政研究的衰落阶段(20世纪70年代—20世纪80年代)
20世纪70年代早期,美国政府以及其他基金会等组织逐渐失去了对比较公共管理研究的赞助和支持,美国的大部分国际性研究组织也把注意力纷纷转向解决经济发展等复杂问题。因此,这对于失去了财政与政策支持的美国比较管理组织而言无疑是致命的打击,这样的结果对比较公共管理的研究产生了深远的消极影响。同时,与国际委员会的合并也并没有对比较公共管理产生太多的正面作用,相反,比较公共管理的研究则日渐式微。正如黑迪(FerryHeady)所担心的那样,“对于公共管理制度的研究和国家公共组织的研究,究竟什么是最好的框架”[5]。这一时期,对比较公共管理研究的批评主要集中在以下几个方面:第一,比较管理的研究是否具有“科学性”或者说该学科是否有明确的学科边界。亨德森(KeithHenderson)就曾批评到,虽然比较公共管理“有某些主要研究题目(发展中国家、政治系统等),但很难了解其中心议题可能是什么,同样也很难从中找出任何确定无疑的‘行政的’东西。从表面上看,政治科学的全部范围、经济学、社会学、历史学和其他有关的学科的一些议题都与比较行政相关联”[6]。第二,用何种方法研究这一领域。更多地批评者认为比较公共管理研究更多地应使用定性而非定量方法,而以往的研究却忽略了这一点。第三,比较公共管理究竟是理论导向的还是实践导向的?比较公共管理的研究内核应该在哪里?这两个问题都没有明确的定论。过去的学者“花费了太多的时间和精力用于讨论比较问题,用于提出一般性的分析框架,用于概述行政环境,以至于使我们无法集中精力研究行政本身”[7]623。第四,公共管理的可比性问题。搜集不同国家、不同地区的不同管理方法或模式进行比较,其前提必须有比较的标准或基础,这样才具有可比性。然而“不同的学者有不同的观点,他们使用不同的方法访问不同类型的官僚和考察不同的国家的不同问题”[7]625正是基于这些批评,比较公共管理研究不可避免地出现了“身份危机”(IdentityCrisis)。
(四)比较公共管理研究的复苏阶段(20世纪80年代—现今)
经过一段时间的沉寂,20世纪80年代,比较公共管理研究又重新回到了人们的研究视野,逐渐得到了人们的关注,这得益于比较公共政策(Compara-tivePublicPolicy,CPP)和发展行政学(DevelopmentAdministration)在当时的兴起,特别是前者起到了关键作用。按照海德黑梅尔(Heidenheimer)的说法,比较公共政策“就是对政府政策(governmentpoli-cies)如何开发、为什么开发和产生了什么效果进行跨国研究”。[8]实际上,比较公共政策的兴起从一开始就是在克服比较公共管理自身缺陷的一种尝试。因此,从这个意义上,与其说是比较公共管理的复兴,不如说是比较公共管理的转型或蜕变。由于比较公共管理研究为比较公共政策研究提供了研究的“土壤”与“预设”,因此,比较公共管理研究的复兴具有更深的历史价值。
三、当代西方国家比较
关键词 城市化 新公共管理 中国城市管理 显示意义 探讨
总体而言，新公共管理方式在中国城市管理中的导向性作用是十分明显的。相比于传统的城市管理，这种新的模式具有市场化，自由化等特点，并且也具有明显的竞争性。在中国城市管理中，相关部门遇到了诸多的障碍，而随着新公共管理方式的出现，也相应地为领导者提供了更多中国城市管理的思路和方向。鉴于其中存在的问题，本文主要也将为此提出一些具有针对性的建议，进而有效发挥新公共管理对中国城市管理的现实意义。
一、新公共管理的基本概念
新公共管理作为一种新的城市管理模式，相对于传统封闭的中国城市管理而言，是一种以开放和包容的状态系统来实践和管理的公共事务。关于这一概念的理解，可以从以下三方面入手：
首先是从公共管理的权责方面来分析，新公共管理作为公共管理模式中的一种，其管理的重c也开始从内部行政管理向外部行政管理转变，与此同时，由对政府程序和机构的重视也转变为了对其结果和项目的重视。
其次是从新公共管理的开放性特点方面进行分析。由于新公共管理主要内容是通过市场竞争机制的引入，以此来打破政府垄断公共建设的现状，从而促使企业、团体也获得了更多参与到社会服务竞争中的机会。除此之外，新公共管理区别于传统的行政公共管理的地方，还在于它可以动员全社会进行公共管理，也能有效使广大人民群众有机会参与到社会的公共管理中。
最后一点同样尤为重要，由于新公共管理主要是从私营组织的管理方式中吸取管理经验，因此在对城市进行管理的时候，也会潜意识的将私营组织的发展模式、绩效考核评定标准等内容融入其中。并且在一定程度上也变革了政府的职能。
总而言之，相对于传统的公共管理，新公共管理在参与、管理等方面都比较积极，且起到了一定的导向性作用。
二、新公共管理在中国城市管理中的有效思路
（一）积极转变政府的职能
在中国城市管理中，新公共管理的重要性是不言而喻的，想要实现对中国城市的有效管理，作为政府，必须要积极转变自身的职能。比如在我国市场体系不断完善以及经济体制不断发展的过程中，政府就应该积极转变自身的职能，并不断更新城市公共管理理念，与此同时，还要对新公共管理概念等内容进行深入的理解。特别是在引入市场机制后，城市管理中的很多问题也得到了相应的解决，而这些也都是政府部门加以重视，并自觉转变自身职能的有效结果。
（二）实现城市管理主体的多元化
在新公共管理模式实施的过程中，城市管理主体的重要性依旧是不容忽视的。为了促使这一城市管理模式更加具有有效性，我国城市的城市公共管理除了以政府为主以外，还需要将公共事业团体，社会公众等作为城市的公共管理的主体。比如在公共事业团体中，所使用的资金应在政府部分划拨的基础上，并充分利用基金运作的模式进行相关合理的操作，不过在实际的操作过程中，还应该注意其资金运作负责人的身份和地位，进而有效保证其资金充分合理地运用。
由于第三方主体是在非政府组织的情况下所形成的非营利、非政治的独立组织，所以他们主要是对社会发展的政策进行相关研究。不过在我国现阶段城市的发展过程中，以社会服务为主的非政府组织建设数量还以及比较少，因此也还需要进行更有效的加强。
三、新公共管理对中国城市管理的现实意义
（一）为城市管理提供了崭新的思路
无论是从作用还是重要性而言，新公共管理模式都是凌驾于传统的公共管理范畴以及模式之上的。
比如在应对传统城市公共管理人员在工作中所存在的效率低下的问题时，新公共管理就可以从一些私营部门人事管理中吸取经验，并为此实行绩效工资制、合同雇佣制等方式，进而有效提升城市管理人员的工作效率。由此可见，只有以市场化经营为主线的新公共管理，才能有效提高政府公共管理，以及个体人员的工作效率。
除此之外，在应对传统的城市公共管理投入多、回报少的问题时，则可以从经济学理论和方法中进行有效的学习。类似的新方法和新思路其实还有很多，所以，新公共管理对中国城市管理的影响是多方面的。
（二）促使城市公共管理的范围得到了有效的拓展
由于新公共管理融合了先进的现代科技，因此使得传统的城市管理模式和理念也受到了打破。其实上，新公共管理对中国城市管理的现实意义是多方面的，有两点极具代表性。
一是新公共管理理论和方法使传统管理理念被打破，再对城市进行管理的时候，其中蕴含了政治学、政策学、管理学、社会学等学科的相关理论知识，从而在一定程度上为城市的管理提供了理论支撑，而这其实也是城市公共管理范围得到有效拓展的一大表现。
二是新公共管理应用的是当前一些私营组织和工商企业的管理方式和原则，由于这些企业和组织在发展工程中，特别注重政府公共管理服务的市场化以及客户满意度，因此促使新公共管理模式也为此受到了不同程度的影响。
四、结语
新公共管理作为一种新型的城市管理理念，对城市经济的发展有着十分重要的影响和作用。实际上，新公共管理模式的存在也是经济发展的必然结果，不仅为城市的管理和发展模式注入了新鲜的血液，而且也使得整个城市的管理模式更加完善，管理效率更是得到了有效的提高。总之，城市管理还有漫长的路要走，因此还需要我们共同努力，并且在实践应用当中探索出一条更加崭新的道路。本文对此探讨，也是希望城市得到更加美好的发展。
（作者单位为四川大学锦江学院）
参考文献
[1] 袁年兴.论公共服务的“第三种范式”――超越“新公共管理”和“新公共服务”
[J].甘肃社会科学，2013（02）.
[2] 张慧娟.以公共服务推进城市管理新模式[J].经营管理者，2013（01）.
[3] 郭理桥.现代城市精细化管理的决策思路[J].中国建设信息，2010（02）.
[4] 陈拥军.法国城市基础设施的委托管理模式[J].城市管理，2005（09）.
[5] 陈迅，尤建新.新公共管理对中国城市管理的现实意义[J].中国行政管理，2003
（02）.
一 、公共管理的理论缘起与知识发展
公共管理作为人类社会的一种管理活动并不是现在才有的 ,自从产生了国家及其附属物 政府公共部门 , 就产生了政府公共部门与社会公众之间的关系 ,产生了公共领域和公共事务 ,因而也就产生了管理社会公共事务的实践活动 。但是 ,公共管理作为一种运动或理论 , 则是在 20 世纪 70 年代才产生与形成的 。公共管理的理论缘起与知识发展经历了一个发展演进的过程 。西方国家社会发展和政府管理改革的实践是 公共管理理论产生的基础 。众所周知 , 自由资本主义发展到垄断资本主义 ,自由竞争的极端化制造了可以摧毁自由竞争制度本身的社会矛盾和冲突 。这在客观上需要有一个超脱于各种竞争主体来扼制垄断的协调执行官 ,需要有一个维持基本社会公正而免于社会崩溃的社会公共产品的分配者 。生产高度社会化和科技进步成为经济发展的第一动力 ,又需要有一个执行社会公共事务的组织者 。因此 , 从维护资本主义生产关系和正常社会秩序的客观需要出发 , 西方国家不得不实行对社会公共事务的积极干预 ,充分运用和强化政府职能 。具体表现为垄断资本和国家政权紧密结合在一起 , 政府的经济职能和社会服务职能均扩大和加强了 ;政府通过行政手段和法律手段来保证市场秩序的维持 , 通过预算和高额税收 、发行公债等办法来承担某些社会公共事务的管理 ;在收入再分配领域 ,政府采取一系列福利措施 ,以维护社会经济发展和政治稳定 。政府行政权力就是在这种背景下日益强化的 。政府职能急剧扩张 、政府涉足的领域急剧扩大 、政府干预社会公共事务的程度也急剧加深 , 并由此导致了机构规模急剧膨胀和政府管理体制的变化 :议会权力削弱 ,行政权力扩大 ;政府变成了集中主要权力的万能政府 ,政府的官僚机构和军事机构不断扩大 , 并具有使权力过分集中到政府首脑一个人身上的发展趋势 。
政府管理的极权化和官僚主义化形成了政府垄断 , 推行福利国家 、人民社会主义 和混合经济国家政策 ,从而导致了政府管理失控 、官僚主义 、低效率 ,导致了公众对政府的不信任和民权运动高涨 。以美国 、英国 、澳大利亚 、新西兰 、日本 、荷兰等为代表的西方国家针对这种社会现实 ,发动了一场政府改革运动 。这场改革所采取的措施主要包括 :以市场化为改革取向 ,推行政府公共服务输出市场化, 在政府公共管理和公共部门中大量引入竞争与市场机制 ;减少政府职能 ,将政府职能向社会转移以实现政府从社会的部分撤退 , 更多地发挥非政府组织和民间组织在公共管理中的作用 ;减少政府对市场的干预和放松规制 ,放松政府对社会 、市场的管制 ,简化政府管理的行政流程 ;优化政府组织结构 , 裁减机构与人员 ,削减财政开支 ,实行小政府模式和提高政府管理的有效性 ;将政府的决策与执行功能分离 , 加强对政府的绩效评估与绩效管理 ,树立服务意识 ;运用现代科学技术来实现政府公共功能目标 ,建设管理信息系统 ,推行电子政务和政府在线服务 ,提高政府管理透明度 。这些措施的实行推动了公共管理实践中大量吸收和采用私营部门的管理理论 、经验和方法 , 并由此导致了管理主义 、以市场为基础的公共管理 、企业家政府 、顾客至上等名词概念的产生 。这些概念构成了公共管理的重要内容 。
公共管理理论的出现就是在这种新公共管理运动的推动下公共行政知识发展与理论研究的结果 ;反过来 ,在一些概念 、理论 、分析方法和研究模型等方面又为公共行政学研究和公共部门改革实践提供了新的视野 ,并日益表现出以公共管理为中介的公共政策与公共行政的融合 。从历史的观点看 , 公共行政学自 19 世纪末产生到 20 世纪 60 年代 ,经历了传统公共行政学和行为科学行政学两个发展阶段 。在这两个发展阶段上 ,公共行政学都是以管理学为理论基础 , 科学管理占据了主导地位, 公务员的专长也受到高度重视 。以效率 、效益为导向的技术视野是这个时期公共行政的标志 , 追求行政效率是这个时期公共行政学理论及实践的最高目标 。不同的是 ,传统公共行政学着重从制度 、体制的构架与研究方面寻求提高公共行政效率的途径 ;行为科学行政学着重从人和组织的行为对效率的影响上寻求提高公共行政效率的途径 。相反 , 平等与公正的问题并没有受到重视和发挥作用 。
传统公共行政学和行为科学行政学以经济和效率为公共行政的基本目标 ,忽视了公共行政所应承担的广泛的社会责任 ,其结果是在前所未有的经济发展时代 , 长期存在着普遍失业 、贫穷 、疾病 、无知和绝望 ,从而构成了对现有政治制度的根本威胁 。60 年代以后 , 政策科学和公共行政学集合在一起 ,塔尔科特柏森斯 、卡斯特 、罗森茨韦克 、高斯 、雷格斯等人采用系统分析方法 ,从整个公共行政活动及其与环境的相互作用中探寻公共行政的解决途径和公共行政内部各个部分之间的关系 , 强调公共行政适应环境的权变观念与生态观念 ,谋求公共行政与其环境之间及公共行政内部各部分之间动态的 、具体的一致性 ,以保证公共行政的高效率 。60 年代后期 , 以弗雷德里克森为代表的新 公共行政学发展了社会公平理论 ,认为经济和效率不是公共行政的核心价值 , 核心价值是社会公平 ,主张将效率至上转为公平至上强调公共行政组织变革的终极目标是建立民主行政之模型 ,强调顾客导向的行政组织形态 ,强调将公众的需求作为行政组织存在和发展的前提与行政组织设计方案应该遵循的目标 。新公共行政学对政府改革实践产生了广泛的影响 , 体现了公共行政的民主价值取向 。
为了适应公共行政部门对政策执行和政策管理的要求 ,政策科学和公共政策分析成为 70 年代公共行政学的主流学派 。以普雷斯曼和韦达夫斯基为主要代表 , 谋求政策科学 、政策分析与公共行政的结合 , 使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目 ,而不再重点研究机构 。政策执行研究将问题的焦点由组织特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产生的结果上 ,这样就使绩效管理问题成为公共行政中人们所关注的焦点 ;政策执行研究是以政治学 、社会学 、经济学和心理学等学科为基础所进行的跨学科研究[ 4] (P3), 这样就促进了各学科之间的相互交叉和渗透 ,促成了公共管理研究的兴起 。
1991 年 9 月 20 日至 21 日 , 美国第一次国家公共管理学术研讨会 在锡拉丘兹大学召开 。这次大会的主要目的是 :(1)评价国家的艺术 公共管理研究 ;(2)交流与出版最好的和最新的公共管理研究成果 ;(3)通过区分理论 、研究和方法论的差别来推动公共管理研究的发展 ;(4)促进公共管理研究者的相互联合与交流 。从此以后 , 美国每两年举行一次的国家公共管理学术研讨会极大地推动了公共管理理论的研究与知识的发展 。
总的来说 ,公共管理的理论研究和知识发展还处于众说纷纭的初始阶段 。布赖顿米勒德认为 ,公共管理与社会科学理论有着而且应该有着或紧密或松散的联系 ;它研究的是基于实践经验的方法和管理技术 。公共管理中的所有问题都与绩效和管理有关 ,绩效的意义在于公共组织或非营利组织如何在各种条件下改善与提高纳税人所要求的效率与有效性 ;管理则是指在一个赋予公共管理者以充分权力的活动领域中 ,对公平 、关心和责任产生作用的一种新的安排 ,包括采取私有化 、公私合伙和承包等方式 。詹姆斯佩里认为 , 简而言之 ,公共管理理论应该提供关于公共管理者在各种变化的形势下如何做出行为的有用的和实用的普遍性原理 。`有用的和实用的 这个词是表示公共管理理论必须是有实用价值和以问题为导向 。)根据詹姆斯佩里的观点 ,公共管理理论就是为培养公共管理者实施有效管理的技术 ,以及遇到问题和在不同情形下的管理应变能力 、获得解决问题的方法提供普遍实用的原理与方法 ,以便增加管理绩效 。胡德认为 :公共管理即`国家的艺术 ,能够松散地被定义为如何设计和管理公共服务的问题 , 以及政府行政部门的细微工作 。
我们认为 ,公共管理是公共行政中重视实施管理的技能与方法 、重视公共项目与绩效管理 、重视公共政策执行的理论派别 ;是政府公共部门 、非政府公共机构等公共组织运用政治的 、法律的 、经济的和管理的理论与方法 ,依法制定与执行公共政策 、建立与维持公共秩序 、管理公共事务 、提供公共服务和增进公共利益的活动总称 。
以跨学科为基础的执行研究和各学科之间相互交叉 、相互渗透的明显趋势导致了公共行政学多元的综合研究方式的出现 。这种方式强调运用各学科的理论与方法来解释与解决公共行政中实际存在的问题 。例如罗森布鲁姆提出公共行政就是运用管理的 、政治的和法律的方法来履行对整个社会及其各个部分进行规则管理和提供公共服务的职能 。戴维奥斯本 、盖布勒为代表的企业家政府理论 ,主张把企业或私营部门经营的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中来 ,主张政府应像企业那样引入竞争机制 、树立顾客意识 、视服务对象为上帝 。以胡荷 、胡德为代表的新公共管理理论 ,借鉴现代经济学和私营管理的理论与方法 ,以公共选择和交易成本理论为依据 ,提出政府管理应以市场或顾客为导向 , 提高服务的效率 、质量和有效性 ;以理性人的假定为依据 ,提出政府管理应实行绩效管理 ;以成本 效益分析为依据 ,提出对政府绩效目标进行界定 、测量与评估 , 形成了自己的理论基础 。
这种以跨学科为基础的综合研究方式还促进和推动了公共行政研究重点的变化 , 使公共行政研究由注重研究行政环境的变化对公共行政的影响到注重研究环境变化后的行政结果 , 包括注重公共服务的网络结构 、高绩效体系和顾客服务,从而使公共行政学中重视研究公共项目 、绩效评估 、建立和发展新的公共责任机制等管理方法与技能的公共管理理论形成和发展起来 ,并对政府改革实践产生了广泛影响 。
由此可以看出 ,公共管理与公共行政之间的差别在于公共行政更加重视目标的设计 ,公共管理则更加重视实施目标的具体运作过程和结果 ;公共行政偏重于管理过程中政治的 、法律的手段 , 公共管理则偏重于管理的 、经济的手段 。因此 ,一方面 ,公共管理的出现给公共行政注入了新的活力 ,极大地推动了公共行政的自我发展 ,使公共行政获得了实现其目标的新手段 ;另一方面 ,在某种程度和范围内公共管理与公共行政虽然可以互相替代 ,但公共管理作为公共行政的一个理论派别 ,无法替代它的全部 。这告诉我们 ,那种认为公共行政是传统说法 、公共管理则是现代潮流的观点是不准确的 。我国原有的行政管理实际上只是政府管理 ;而现在流行的公共管理实际上是西方意义上的公共行政 。
二 、公共管理的公共性内涵及其范畴体系公共管理的内涵是公共管理本质特性最集中的反映 ,公共是公共管理的本质内涵 。以公共为核心的概念体系构成了公共管理的基本范畴 ,公共管理的理论体系就是由它的公共性内涵及其范畴体系组成的 。美国著名行政学家德怀特沃尔多曾提出了三个互相联系的问题 :什么是`公共 行政 ? `公共这一修饰词表示什么特征 ? 公共行政怎样区别于一般行政 ,种怎样区别于属 ?并从三个方面阐释了对公共含义的理解 :(1)可以根据政府与国家之类的词给公共下定义 ,这就涉及主权 、合法性 、普通福利等法律概念 、哲学概念和普通政治理论方面的问题 。(2)可以按照在某种社会中人们认为有哪些公共职能或公共活动的认识简单地从经验方面给公共下定义 。这样一来 , 由于人们的认识不同 ,很难有统一的规定 。(3)可以根据政府所执行的职能或活动的常识性方法来定义 , 但有许多政府行为是不稳定的或不确定的 。
德怀特沃尔多运用社会学 、人类学等学科概念和结构 功能分析方法 ,与文化概念分析方法来理解公共的内涵 ,这为我们认识和理解公共概念提供了方法论指导 。他的论述表明 , 公共是构成公共管理最本质的概念 ,并由这个概念组成了公共管理的范畴体系 ,即公共主体 ,包括以政府行政组织为核心的各类公共部门 、非政府公共机构等公共组织 ;公共客体 , 包括公共权力 、公共事务 、公共秩序 、公共利益及其相关的公共政策与政策过程 、公共规则 、行为规范与绩效评估标准 、公共产品 、公共服务 ;公共行为即公共执行行为 ,包括行使公共权力和提供公共服务的行为方式 、手段与方法 。以公共为核心的概念体系反映了公共管理的本质内涵 ,构成了公共管理的范畴体系 。
1.公共管理的主体 ,即以政府行政组织为核心的公共部门 、非营利部门 、第三部门和权威性机构等公共组织 ,而不是私人企业或私人机构 。这个主体概念从管理活动的主体上区别了公共管理与私域管理 。主体概念的联系性与运动性表明 公共理念下的公共管理思想体系与私域管理思想体系的差异 。公共管理的主体是公共服务与公共产品的供给者 ,但不能说所有公共服务与公共产品的供给者都是公共管理的主体 。任何缩小或无限扩大公共管理主体概念外延的做法 ,都会导致对公共管理思想体系的损害 。公共管理主体行使的是社会的公共权力 ,而不是某个组织或某个人的权力 ,权力指向的对象具有广泛性和公共性 ;公共管理主体存在与活动的合法性是建立在为民众创造福利 、为公众服务的基础之上 ,而不是立足于为少数人或为其自身利益服务的基础之上 。公共管理主体的这种道德要求 ,通过法律程序就可以确定为一种普遍的法律责任 。
2.公共管理的性质 。人类社会所有的公共管理既具有执行国家及其附属物 政府公共部门的意志 、维护国家政治统治秩序的性质 ,从而在行为方式上都表现出职能 、程序 、要素与过程 ;同时 ,在不同的历史时代 、不同的发展阶段 、不同的政治与经济体制下 ,公共管理具体活动的性质又呈现出差异 。而且 ,公共管理的历史继承性与联系性以及公共管理的发展规律性还表明 , 人类社会越发展 ,特别是经济全球化使公共管理的性质趋于共同 , 即增进 、维护与实现公共利益 、提供公共服务与公共产品 。即使是执行国家意志 、维护国家政治统治秩序的活动也开始逐渐软化 ,行使公共权力的目的主要是为了维持基本的社会秩序和保障社会的公平与公正 、实现公共利益 ;公众由往日被管治的对象变成了政府公共部门的顾客 。这不仅使顾客 、消费者 、公众与他们作为这个社会的主人 、所有者具有了同一的意义,而且 , 由于权力是对公共服务供给的直接控制 , 使根据公众的需要提供公共服务成为公共管理的应有之义 。重塑政府理论 、企业化政府理论 、新公共管理都反映了公共管理的这一性质及民主价值取向 。法兰克福学派代表 、德国思想家哈贝马斯在《公共领域的结构转型》一文中 ,对国家政治统治软化的趋向提出了批判 。他认为 , 政治统治巧妙地涉入公众的普通生活 ,公众从摇篮到坟墓都被纳入国家和政府的制度安排之中并不是国家政治统治与公共管理趋向软化的表现 ,而是更加强化的表现 。他在明确了公共领域 、公共性范畴的历史起源之后 , 又分别沿着社会结构 、政治功能及意识形态等思路对公共领域 、公共性的现代转型线索逐一加以研究 ,认为公共领域 、公共性概念是一个综合性的范畴 ,是一个现代性的问题 ,既有现代政治运动 , 也有现代社会动员 、现代社会变迁及意识形态转型等方面的问题 。他由此揭示了西方新公共管理运动实现巩固资本主义政治统治的目的 ,揭示了公共管理具有间接维护政治统治的基本功能 。
哈贝马斯站在意识形态批判的角度 ,一方面 ,他从资本主义历史进程中抽象出一种理想型的公共领域 、公共性另一方面 , 他又把这个理想范畴当作规范 , 对社会福利国家的公共生活方式 ,诸如增进 、维护与实现公共利益 , 提供公共服务与公共产品的公共管理 , 视公众为政府公共部门的顾客 ,从摇篮到坟墓的服务行政加以批判 ,认为这是政治对民众普通生活的渗透 。哈贝马斯的批判揭示了公共管理在性质上已不是直接进行政治统治的工具 ,表明了公共管理在维护和进行政治统治方面的间接性质 。
3.公共管理的社会公共责任与义务 。在当代 ,公共的本质内涵决定了公共管理最重要 、最广泛的职能和最根本的任务 ,就是根据公众的需要提供公共服务 。公共管理绩效所包括的效率逻辑与公共责任逻辑这两个不可或缺与内在统一的方面表明 ,公共管理主体在社会竞争中提供公共服务与公共产品 ;又通过公共责任机制 、以严明的绩效目标和绩效管理 ,保证公共管理主体在竞争中对公众负责 、提高服务质量和顾客的满意程度 。顾客至上意味着联邦政府为美国人民提供能够得到的最高质量的服务 。
因此 ,公共管理绩效评定的标准不仅包括量的标准 ,而且还包括质的标准 , 即服务质量与结果 。根据社会的需要提供公共服务与公共产品 ,又根据公众对公共服务与公共产品的满足程度来评估公共管理绩效 , 从而确定公共管理对公众负责 、提高管理效率与能力的公共责任机制与运行机制 ,这是公共管理绩效评估的宗旨 。新公共行政学理论 、绩效评估理论 、重塑政府理论 、新公共管理理论都把这一点作为自己的重要理论内容 。
公共管理所承担的社会公共责任与义务告诉我们 ,不能用纯粹的管理主义思想 、管理技术与管理方法来看待 、理解公共管理 ,也不能用经济人假设来理解公共管理的目标与绩效评价标准 。公共管理在理念上不同于私域管理的最大区别在于 :满足公众的需要和实现公共利益是第一位的 ,效率则是第二位的 ,效率只有在用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义 。公共管理坚持以顾客至上为管理理念 ,更加强调顾客导向 、社会导向 、任务导向 、结果导向和市场导向 ,并将顾客的需求作为公共部门存在 、发展的前提及其改革 、组织设计应遵循的目标 。
因此 ,公共性内涵的实质就是通过加强和完善公共部门自身的责任机制来建立和发展社会公共责任机制 ,通过公共部门自身切实履行义务来让公众完完全全地履行义务 ,通过维护与实现公共利益来最终实现政治统治利益 ,从而加强与维护现有的基本社会秩序 , 增强政府公共部门 、非政府公共机构等公共组织的社会动员能力和公众的凝聚力 。
4.公共管理主体与公众之间的沟通机制与回应机制 。这表明的是公共管理过程中公众的参与机制 、监督机制和以公众需求为导向的公共服务供给机制 。西方国家在政府改革过程中 ,把科学技术的应用作为实现政府公共管理战略目标的手段 , 把从根本上改善政府的公共服务作为政务信息化建设的核心价值 。 1993 年 9 月 ,美国前总统克林顿提出了国家资讯基础建设和构筑以顾客为导向的电子政府 、走向在线服务的政府发展目标 。随后 ,英国 、奥地利 、加拿大 、荷兰 、芬兰等国家及欧盟等国际组织也都积极进行了政务信息化建设 。建立网络化 、数字化政府 ,推动电子政务的发展和走向政府在线服务成为衡量国家竞争力水平的显著标志之一和世界性潮流 ,各国都希望借助完善的资讯网络来提高国家的整体竞争力 。在信息时代 ,公共管理主体与公众之间信息交流的机制和回应机制都是通过建设与完善管理信息系统来实现的 。网络信息技术将政府公共部门 、政府与企业和公众有效地联系起来 。公众通过网络能够迅速了解政府机构的组成 、职能 、办事规程 、各项政策法规和政府服务项目等信息 ,能够直接表达自己的意志 ,提出对公共服务的要求 ,并通过网络来实现权利和履行义务 ;政府通过网络来公布服务信息 ,直接获得公众对服务种类与服务质量的要求和各种反馈信息 ,处理公众提出的各种要求 ,管理公共事务和传递公共服务在内 。在这种双向传输过程中 ,政府和公众的各类信息与要求都以数字形态存在 、以网络为传播途径 , 在数字虚拟的办公环境中进行交换与处理 ,通过网络完成信息的收集与 。网络成为公众实现权利 、选择服务的手段 、工具和渠道 。正是网络所具有的穿越时空障碍汇集来自无限途径的大量信息的能力 ,使网络化政府服务成为可能 ,使政府公共管理更加以公众为中心 、更加透明 、更加富有责任心与效率成为可能 。在这种条件下 ,政府公共部门已不再是高高在上的官僚机构 ,而是公共服务的供给者 ;不再以自身制定的规则为依归 , 而是以公众的需求为导向 , 增强对公众需求的回应力 。
5.公共管理的公开性 。公开性是公共的应有之义 。这种公开性不仅包括让公众知晓公共事务管理和公共服务供给过程中的输入 、输出 、中期成果 、最终成果及绩效评定结果 ,而且还包括公共管理主体的各种公共事务管理活动及公共服务在内的供给过程都必须置于公众 、立法机关 、司法机关 、新闻媒体的检查 、调查和监督之下 。电子政务 、电子政府及顾客至上的公共管理理论 ,都从不同的侧面反映了公共管理应该公开与透明 。以公共为核心的概念体系构成了公共管理的本质内涵 。这个本质表明了政府公共部门是整个社会的正式代表 ,是社会在一个有形的组织中的集中表现 ;蕴涵了以公众的需求为导向 ,发展和完善公共责任机制与监督机制 ,改进管理方法和手段 ,从根本上改善政府服务 、提高效率与效能 、提高服务质量和公众的满意程度等管理理念 。公共概念的本质内涵形成了公共管理的思想体系和范畴体系 ,公共管理理论中所包含的各种学说和思想都是围绕公共这个核心展开的 。公共管理运动也是围绕公共组织机构的设置 、职能及其行为方式 , 围绕公共利益的分配 、社会保障体系的建立 、社会公正和公平的保证 ,围绕政府公共部门与公众 、与市场 、与社会之间管理体制的重新架构 、体制创新 、管理理念创新 、管理能力提升等方面进行的 。从理论到实践 , 公共始终都是公共管理各类问题的核心 。
三 、公共管理的功能目标及其公共性分析公共管理的功能目标是其公共性本质内涵的体现 ;公共管理的这种公共性本质与其功能目标内在统一的特性 ,表明公共管理不仅与国家的本质作用相联系 ,而且还必须以社会发展的要求为基础 。历史上各个时代公共管理之间的差异 ,就是因为不同时代的公共管理注入和融入了不同时代社会的发展要求与时代特征 。这种差异并不取决于统治者个人的意志 ,而是体现了社会对公共部门与统治者的要求 。如果公共部门不能有效地吸纳和反映社会对它的要求 ,或对社会的要求没有任何回应 ,那么 ,这个公共部门就是一个没有能力的公共部门 。因此 ,在某种意义上说 , 公共性是一个有效公共部门的根本属性所在 ,是其生命力的体现 。当代西方国家政府改革所采取的以公众的需要为导向 、强调顾客至上 、倾听顾客声音和提高服务质量等措施 ,都是为了增强政府公共部门的能力 , 而不是削弱它 ,是把政府公共部门从低效率和高成本中解放出来 ,从而使西方国家资产阶级的政治统治进一步巩固 ,并获得了新的统治方法与手段 。就公共管理的功能目标而言 ,它包括了基本功能目标和具体功能目标两个方面 。公共管理的基本功能目标与国家的本质作用相联系 。任何一种公共管理都贯彻和体现着一种意志 。这种意志或者表现为统治集团或个人的意志 ,或者表现为上升为国家意志的广大公众的意志 。这种意志是在公共权力的作用下 ,由公共组织通过公共管理来实现的 。例如 ,公共项目对财政的分配和使用 、评估项目的划分 、绩效目标和评估标准的确定等都体现了某种意志 。公共管理的基本功能目标与保持秩序 、缓和社会矛盾冲突的政治统治密不可分 。公共组织是一个国家政治总格局的组成部分 ,它不仅要体现这个国家中国家机关的组成形式 、职能体系 、权力分割及其相互关系 ,而且还被纳入这个国家中国家与社会 、国家与公众相互关系的制度安排之中 。公共组织所进行的公共管理自然也就成为国家管理的组成部分 。执行国家意志(公共组织在执行国家意志的过程中也要做决策 ,而且所做的决策必须符合并体现国家意志 ,与执行国家意志的活动内容 、活动范围相联系)、缓和各种冲突 、建立与维护社会公共秩序是公共管理的基本功能目标 ,体现了公共管理的方向性和政治性 。公共管理作为国家管理的组成部分 ,成为一个国家解决社会和技术问题不可或缺的环节 。不仅行政国家的出现表明了这一点 ,而且在国际经济一体化 、全球化的社会历史条件下 ,也表明了公共管理的这一基本功能目标 。因为只有通过公共管理行为 ,才有可能制定出长期的 、综合性的实施计划 ,以确保政策的持续性和有效性 。现实中许多国际经济的谈判与合作也都是通过政府公共部门间的谈判与合作表现出来的 。经济全球化过程也是国际经济政治化的过程 ,全球性问题只有通过政治机构之间的合作才能解决 。凡此等等 ,都会使公共管理活动超越国界 ,从而广泛参与国家间 、政府间的联系与合作 。
公共管理的具体功能目标是公共管理基本功能目标的实现方式 ,包括提高管理效率和能力 、提高公共服务质量 、加强和改善公共责任机制 、实现公共利益等 。例如 ,在政府部分职能市场化以后 ,政府公共部门承担的责任就是确定这些公共服务供给者所提供服务的质量和价格标准 ,保证这些供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益 ,保障社会公平 。这都是公共性本质内涵的体现 。公共管理的具体功能目标与具体的政治体制 、经济体制和社会的意识形态相联系 , 与一定时期 、一定历史条件下社会所面临和要解决的主要问题相联系 ,与实现基本功能目标的具体方式相联系 。一句话 ,具体功能目标是与社会发展的需要相联系的 ,充分体现了公共管理在维护和进行政治统治方面的间接性质 。因此 ,政治体制 、经济体制 、社会意识形态 、社会所处的历史发展阶段和社会所要解决的主要矛盾问题不同 ,公共管理具体功能目标也不相同 ,从而导致了公共管理所采取的方法 、措施和所适用的理论也各不相同 。这样 ,在公共行政学中就会形成各种各样的公共管理方法 、措施和理论派别 。具体的政治体制 ,即国家权力结构形式 、国家机构的组成形式及各机构之间的相互关系 ,决定了国家权力的分割及其结构形式 、政府行政组织的职能 、具体组织形式及其在整个国家机构体系中所处的地位与作用 。
具体的经济环境条件 ,包括自然资源状况 、生产力和科技发展状况 、人口状况 、国民收入状况 、社会的基本生产关系结构和经济体制 , 也都会导致不同的公共管理功能目标 。就经济体制的影响而言 ,在自然经济体制下 ,经济资源的配置由习惯经验所支配 ,政府的经济功能微弱 ,主要限于全局性的农田水利 、交通 、道路建设等方面 。政府行政组织的社会服务功能也很微弱 , 负责经济 、社会事务的部门较少 。政府行政组织行使国家权力的目的主要是出自对社会的管理与控制 , 其政治功能 、社会治安功能较为突出 ;行使功能的手段比较简单 , 主要是采取行政手段进行管理 。
在计划经济体制下 , 由政府配置各类资源 , 政府行政组织对社会经济活动 ,甚至包括人们的日常生活都实行全面 、直接的指令性管理 , 设置大量的经济管理部门 。把太多的社会功能加在政府肩上 ,大大扩充了政府行政组织的职能范围 。公共管理所体现的特征表现为干预的直接而广泛性 、管理手段的单一性 、和行政命令的强制性和企业主体的附属性 。公共管理的具体目标是实行对社会高度集中的管理与控制 , 政府计划成为各生产主体 、社会组织和公众活动的边界 。指令体系成为惟一与法律等同的东西 。
截止目前，人们对申论的理解大致经过了四个阶段。
第一个阶段，将申论理解为“写作考试”。这一阶段对申论的理解停留于猜测，因为作为一种新生事物，除了考试机关对申论有一个基本的定位之外，其他人基本从未见识过如此安排的考试形式。因而，对千余字的申论给定材料视而不见，将其虚化为普通的背景读物。材料的作用则被理解为主题的给定，这当然和申论本身的旨趣是相去甚远的。
第二个阶段，随着研究的深入，一部分人发现了申论背后隐含的公文属性，于是将研究的方向掉转，直接针对公文而去。这一阶段，可以说已经触及到了申论考试的某些本质性因素，但因为过分将其局限于公文性要求，所以对材料的认识仍然不够深刻，大多将其作为素材和原料，只是供“公文化”之加工对象而已，甚至有人公然鼓励学员抄袭材料，直接导致考生应试的失败。
第三个阶段，人们对申论的研究和认识已然深入，自不可和前两阶段的猜测和摸索同日而语。这时，人们发现了材料的“热点化”特征，认识到考试对材料所反映的事实和现象有着更加深刻的考查指向和意图，了解到申论考试对材料问题的理解性要求。但终于由于思维能力的局限和眼界的约束，停留于此，将申论考试和一般政治性较强的考试中出现的材料分析题对应理解，导致了观点的浅显和摇摆。
第四个阶段，随着一批学历层次和思维能力更强，又受过良好的学术培养人员陆续加入专业申论研究者的队伍，也是基于申论考试日趋成熟，科学性和规范性更强的大前提，这一阶段人们对申论的理解无比深化，不仅发现了其背后隐含的公文性要求和材料更深的考查指向，而且挖掘出蕴含于材料背后的更深考查目标。
众所周知，不管是行政职业能力测验还是申论，都是服务于国家对公共管理队伍建设的需要。随着公共管理环境的日益复杂，对其从业者的要求自然日益提高，从过去的具体事务的管理者，到现代公共服务者转型。其所要求的知识储备、眼界见识、思维水平和德性修养都是前所未有的。由浅入深，现代公共管理所需要的人才素质可分为依次递进的四个层面。
第一个层面是处理基本行政事务的能力，包括具体的语言文字处理能力、阅读理解能力和计划组织协调能力。在这一层面，一名合格的公共管理者需要具备处理行政事务的基本素质，包括阅读、整理和汇总文字材料，理清材料线索，上通下达，保持政府和群众的消息沟通，按照职权和程序规定调配人力物力资源以化解民众问题，完成管理和服务职能。
第二个层面是能较为深刻地领悟公共管理的实质，主动积极表现出对公共事务的关怀与思考。从优化行政管理的程序和效果上考虑，体现出行政法治意识，体现出对国家宏观政策精神贯彻和落实的自觉性和主动性。在这一层面，一名公共管理者所应该扮演的不光是一名政府雇员的角色，而且应该对公共管理本身有一种情感和精神上的认同，表现出维护政府权威和公信力的责任意识，自觉实现好、维护好、发展好连带于政府的人民利益，自觉从内心和精神气质上表现出一种“政府人”或“公共管理人”的职业化自豪感，能从具体的行政管理中体味到心灵的归宿感。
第三个层面是践行并贯彻社会主流价值观和意识形态的素养和能力，包括理解、认同、践行并贯彻能够澄明社会风气，改善社会环境，启发社会意识的主流价值目标。在这一层面，公共管理者的作为，能使社会成员呈一种积极、精进、团结的整体氛围和精神面貌，使社会运行减少因意识歧见所造成的阻碍和摩擦，并尽可能的体现出理念上多元并进与一元谐和的良性互动。
第四个层面是真正触及行政的本质，表现出对社会发展和进步，对化解社会矛盾和解决社会问题的忧患意识和责任感。最为基础的是要对社会有非常深刻的认知和了解，真正了解当下社会运行的基本状态和存在的问题，进而能够做出前瞻性的预测，深刻地感受社会运行的脉动，把握社会发展的趋势。这里，要求公共管理者要对社会问题有极其深刻和本质的认识与理解，并能创造性地提出切实可行且行之有效的改良之道与改进之术。
申论之本质，实则公共管理之本质。
植根于公共管理的精神实质，决定了申论的本质只能服务于公共管理的功能与追求。因而，公共管理所需人才素质的四个层面通过申论的考查方向体现出来即为：
第一，申论考试细致透彻地检验考生对语言文字的理解和驾驭能力。
申论考试从最直观的形式上去认知，就是根据给定材料，回答所设问题。起于阅读，成于写作。一读一写，能够细致透彻地检验出考生对语言文字的理解和驾驭能力。阅读是一个集认知和思考于一体的过程，要能够运用自身知识储备准确摄取材料文字所提供的信息，并借助经验和体会，思考出文字材料背后的深层内涵和意蕴。总体而言，是一个循序渐进，由浅入深，由表及里，由显到隐的信息提取和意义领悟的过程。全面、准确、深刻理解材料信息和意蕴是作答申论的先决条件。因而，阅读理解的能力的过关是申论应试能力过关的基石。在此基础上，申论考试需要将阅读所得之信息应用于写作，用文字表达出来。相对于阅读的理解，这里更强调驾驭文字的能力，所以对语言逻辑能力、行文架构能力，甚至归纳演绎等思维能力都会进行全方位的检测。而无论是阅读理解能力，还是文字表达能力都决非朝夕之功可获进步，都需经年累月地积累才有所进。因而，申论考查的只能是长期积淀的能力素质，而不可能是短期突击可得的知识。
第二，申论考试准确充分地检验考生对公共管理的领悟和把握程度。
申论考试的题目，其作答要求从实质上来讲有着深刻的“公文性”，无论从传统的“三题型”，还是改良后的“四题型”，每一种题型都能找寻到其背后的公文原型。而公文作为公共机关日常意思表达和行为安排的一种最常用载体，可以说其特征恰恰能够勾勒出公共管理的基本面貌。从总体上来说，申论作答作为选拔初级公务员的一种考试形式，其答案整体表现为一种上形体的公文特征。概括归纳题的原型为报告体公文的汇报，分析题则根源于调研报告，对策题则直接和方案建议相对应，综合论述的实质与会议纪要有着深刻的契合特征。因而，申论考试通过各种题型设置，基本能够准确充分地检测出考生对公共管理程序和规则的领悟和把握程度。一个熟悉公共管理流程和规则的考生和一个不甚熟悉此道的考生所答之申论题目当然会从整体上呈现出不同的气质和特征。而要了解和熟悉公共管理的流程与规则，熟练掌握各种公文的内涵实质与外在形式无疑是一种最为便捷的途径。
第三，申论考试严格全面地检验考生对主流思维的认同与贯彻意识。
申论考试作为一种极具特色的考试，其作答有着明显的思维方式引导的色彩。一方面其所设计的话题主旨都与当下党政方针直接相关。另一方面，其所要求的作答结构体现了我国社会当下主流的思维模式的方法和结构。可以说一次申论考试就是一次宏观政策方针的大宣传、大学习，就是一次深刻地思维教育和引导。作为居主流意识形态的我国社会，公共行政管理机关从业人员的思维模式决定着政策方针的致力方向，决定着思考和解决问题的方式、程序、作风，甚至效果。
第四，申论考试深入灵活地检验考生对社会问题的见识和认知水平。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
(一)中国学界关于公共管理范式论争的概述
1999年，陈振明教授撰文指出:西方政府管理研究领域(行政学)在其百余年的发展与演变历程中出现了三次范式转换，即从公共行政学到新公共行政学再到(新)公共管理学的三次重大突破。“作者力求表明，公共行政学或公共管理学的研究对象、范围、主题、方法和理论形态并不是一成不变的，而是随着现实公共管理实践的发展尤其是管理的范围、内容和方式的变化而不断发展变化的。”［1］之后，陈教授又在自己的著作中表达了类似的观点(三种范式的名称略有变化):“作为一个相对独立的研究领域或学科，公共部门管理特别是政府管理研究形成于19世纪末20世纪初。……在100余年的发展历程中，该领域发生了三次重大的范式转换，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学(在英国、新西兰、澳大利亚等国被称为‘新公共管理(学)’)。”［2］但是，这一观点随即遭到了不同意见的批评。蔡立辉教授在2002年撰文反驳说:“无论是从范式转换的意义上，还是从新范式形成的意义上，‘公共管理范式’兴起的观点都是不能成立的，也极不符合学术规范。特别是以西方国家的理论与实践为例来证明‘公共管理范式’的兴起，更是难以成立。”［3］他还进一步批评道:“认为现在是由‘公共行政(PublicAdministration)’发展到‘公共管理(PublicManagement)’的时代，这是没有充分的学理依据和事实依据的，是十足的误导(misguiding)。”［4］关于公共管理范式的争论由此引发，更多的学者加入到论战当中，各抒己见，见仁见智。例如:王乐夫教授在2005年撰文认为“公共管理学研究的视野和内容要比公共行政学和政策科学宽泛得多。”“也可以说，公共管理学是以公共行政学、政策科学为基础，同时吸收了其他相关学科如政治学、经济学、管理学、社会学、法学等学科最新成果而发展起来的。公共管理学综合运用这些理论研究各种公共事务的管理问题，不断探求一些新的结论，正逐步形成新的知识体系。”［5］黄健荣教授对这一问题进行了更为深入的研究。2005年，他在自己的著作中写道:“公共管理是一门新兴学科和一种新的研究范式和应用范式，它的兴起是对传统公共行政理论和模式的批判、接替和超越。”［6］2008年，他又在自己的新作中对这一问题进行了更为明确的概括:“广义而言，公共管理随着国家的出现而产生，其主要发展进程历经前工业社会的统治主导型模式、工业社会的管理主导型模式，现在正转向服务主导型模式的治理。”［7］
(二)中国学界关于公共管理范式论争的焦点
综观中国学界关于公共管理的范式之争，焦点主要集中在两个方面:一是公共管理是否存在范式嬗变与转换;二是公共管理范式究竟有哪几种类型。夹杂在其间的还有关于公共行政、行政管理和公共管理等概念的内涵与外延的争论。关于第一个问题，现居主导地位的意见是认为公共管理的新范式确已产生，也有少数学者认为公共行政并未出现新的范式，也未发生范式转换。关于第二个问题，学者们意见尚不统一，有二范式说、三范式说甚至多范式说，其中持三范式意见者居多———但在范式的具体指称与内涵界定上也不尽相同。至于将公共管理的范式嬗变与转换置于中国国情下讨论，观点就更是众说纷纭、莫衷一是了。
二、公共管理范式之争的原因
以笔者浅见，关于公共管理范式嬗变或转换的论争，很大程度上源于对范式概念的诸多歧义性理解以及其他替代和挑战性理论研究工具的运用。
(一)范式概念内涵及对其歧义性理解
一般认为，“范式(paradigm)”作为一个科学概念是由美国科学哲学家托马斯•库恩于1962年在其不到13万字的著作《科学革命的结构》一书中首先提出来的。他运用范式来揭示科学发展和科学革命的结构，并提出和分析了前科学、常规科学、范式、危机与反常、科学革命等概念，认为科学革命实际上就是范式的转换:“每一次革命都迫使科学界一种盛极一时的科学理论，以支持一种与之不相容的理论。每一次科学革命都必然会改变科学所要探讨的问题，也会改变同行们据以确定什么是可以采纳的，或怎样才算是合理问题的标准。”［8］遗憾的是，库恩在《科学革命的结构》一书中提出范式概念时并没有给出一个确定的涵义，其本身就存在许多模糊的地方。正如英国学者玛格丽特•玛斯特曼女士总结的那样:“库恩那种半文半白的文笔对水平不高的读者来说，要理解他笔下的范式倒真是一个困难。根据我的统计，他在《科学革命的结构》(1962)一书中至少以二十一种不同的意思在使用‘范式’，可能只多不少。”［9］她逐一列举了库恩对“范式”的21种描述，并将其概括为三种类型，即“分为三个主要的部分”［10］:一是形而上学范式或者元范式(metapara-digm)，它可以被理解为一组信念、一种神话、一种有效的形而上学思辨、一个规范、一个新的观察方式、一个指引感觉本身的有条理的原则、一张地图、某种决定广大实际领域的东西。二是社会学范式(sociologicalparadigm)，它可以被定义为一个普遍承认的科学成就、一种学术传统、一个具体的科学成就，像一套政治制度，也像一个公认的法律判决。三是人工范式(artifactparadigm)或构造范式(constructparadigm)，它被以更为具体的方式来使用，例如把它作为一本实际的教科书或经典著作、一些供给的工具、实际的仪器设备、更带语言规范地作为一个语法范式、带有解说色彩地作为一个类比、较富心理特色的有如一个格式塔图形和一副反常的纸牌，等等。可见，库恩范式概念的芜杂与捉摸不定，一方面有利于学者们从不同的研究视角来发现若干理论兴奋点，进行创新;另一方面，也使得许多学者并不刻意去全面理解和把握范式的内涵，而只是“盲人摸象”似地依据自己的理解来使用范式概念与范式转换理论，从而在客观上造就了一片“范式丛林”。当学者们在论及公共管理范式时，也许使用的并非同一套话语标准，争论也就不足为怪了。
(二)对范式理论的挑战性概念与理论
库恩提出范式概念之后，不少西方学者对其进行了批判。1965年7月，在伦敦裴德福学院举行的科学哲学讨论会上，当代有名的一些科学哲学家专门用了一天的时间讨论库恩的范式论，［11］并提出了若干新的概念与理论解释与之分庭抗礼。其别值得一提的是“科学研究纲领”概念和“韧性与增生理论”。
1．科学研究纲领
伊姆雷•拉卡托斯为了强调科学发展的连续性和科学进步的合理性，提出了科学研究纲领(scien-tificresearchprogramme)的模式。在拉卡托斯看来，科学总是以研究纲领的形式向前发展的，它是一个有结构、有层次的整体。研究纲领内部有相对稳定的“硬核”，外部是柔韧多变的“保护带”，还有一套解决疑难问题(例外性)的机制，即辅助研究法(heuristic)。硬核是约定的，是作为研究纲领未来发展基础的、最普遍的基本假设和基本原理，它比范式具有更大的稳定性。保护带由各种辅助假设构成，当遇到反常或否证时，保护带可以通过调整辅助假设而达到保护硬核的目的。“所有科学研究纲领都可用其‘硬核’来刻画其特征。纲领的反面助发现法禁止我们把矛头指向这些‘硬核’。反之，我们必须运用自己的智慧去表述、甚或去发明一些‘辅助假设’，在这个硬核周围形成一个保护带，以致矛头只得改而指向这些假设。正是这些辅助假设构成的保护带必首当其冲受到检验，进行调整再调整，甚或全部更换，才使得那个因而成为坚硬的核得到保护。”［12］而当研究纲领失去解释力和预测力时，它就会因逻辑的和经验的原因而碎裂，人们就会抛弃这种的退化的研究纲领，而采纳进步的研究纲领，这是科学革命的基本原理，是一个自然的新陈代谢过程。
2．韧性与增生理论
在同库恩的论战中，保罗•费耶阿本德描绘了他的科学发展模式。他认为科学有一定的“韧性”(tenacity)，人们总能够从许多理论中选出一种可望取得成功的理论，即使遇到巨大困难时仍可加以坚持，而置大量反证于不顾。有了韧性，我们就不必用顽强的事实取消某一理论了，我们可以使用其他理论T''''、T"、T"''''等，即对现行的理论进行调整，这就不可避免地要接受增生原则(principleofprolifera-tion)，容许不同理论的并存。［13］在费耶阿本德看来，科学之所以不断发展，正是增生与韧性相互作用的结果，因此他坚决反对范式的绝对统治。虽然在范式之外，还有其他多种关于自然科学研究、科学理论发展的解释模型，但是在后来的社会科学研究中，多数学者似乎更偏爱并只移植了库恩的范式概念，承认科学理论的演变是通过一个理论范式取代另一个理论范式的革命的方式来实现的。因此，当范式理论的解释力出现问题时，争论也就自然而然地产生了。在很多时候，公共管理的范式之争与其说是学术思想的争鸣，不如说是理论研究工具的竞争。
三、对公共管理范式之争的反思
(一)公共管理究竟是否出现了新的范式
反对公共管理新范式说的学者也承认，公共行政学在不同的发展阶段上使用了不同的概念、理论、方法与研究模型，但认为这些不同的理论与方法不过是在同一公共行政学范式下理论研究与实践活动的自我调整。“从历史的观点来看，公共行政学自产生后100多年以来，经历了许多重大发展阶段，形成了许多理论流派。但构成为公共行政学研究背景的文化的、社会的和心理的因素没有变，共同体信念没有变。各种概念、理论与方法都是围绕着如何维护有利于资产阶级生产关系的生产秩序和社会生活秩序这个核心。”［14］显然，批评者在这里已经运用了科学研究纲领的思想，即认为公共行政的“硬核”没有被触动，只不过其周边的“保护带”遭遇了一些挑战而已。言下之意，陈振明教授等人关于公共管理新范式的提法只是看到了新公共管理运动的一些技术性表象，而未对其理论内核细加审视。但是，仅从公共行政学的百年历史中来界定公共行政的“硬核”，或许并不全面。黄健荣教授显然看得更加深远。他将整个公共管理的发展进程置于人类社会的历史长河特别是国家产生以来的广阔背景下加以考察，从而得出了三次范式嬗变的结论，并且对三种范式各自的“硬核”进行了更为全面和细致的梳理与概括:前工业社会的统治型行政范式以统治者为中心，以实现统治阶级利益最大化为宗旨，以维护阶级统治为主要任务，以专制体制为其运行基础，以统治者的集权专断为管理方式，其本质是政府的阶级统治功能;工业社会的管理型行政范式以处于权力制衡系统中的政府为权力中心，以经济效率等工具理性为主要价值取向，以为社会经济发展创造良好条件为主要任务，以民主和法治为其运行体制的基础和管理方式，其凸显的是政府的管理功能;而当今正在转向的服务型行政范式则以有效促进公共利益最大化为宗旨，强调公民本位和服务本位，以公平正义、人文关怀、民主、法治和责任等价值为运行基础，以多元参与、合作共治为运行方式，突出的是公共管理的公共服务功能。概而言之，从价值取向上看，统治行政寻求对等级秩序与资源的攫取，管理行政追求理性与效率，而服务行政寻求增进共识与合法性。如此看来，公共管理的核心价值观亦即理论“硬核”部分已然遭到了强有力的挑战，正如其研究方法与管理实践等“保护带”所遇到的情况一样。黄健荣教授一针见血地指出了这一挑战的实质:“反映了对人的价值、尊严和权利的认识的不断深化”。“所有文明的标志是对人的尊严和自由赋予的尊重。”［15］从统治行政到管理行政再到服务行政，体现了人类社会管理思想和管理科学的进步，反映了对人的尊重和权利的尊重的改善。“根据对公共行政和公共管理理论模式宏观背景的考察，基于一个更为广阔的理论视野，公共管理理论模式作为公共行政模式的替代物，它是公共部门管理特别是政府管理中出现的一次重大突破或一次深刻的变化，它体现了公共管理方式的根本性、方向性的调整，它是对公共行政理论模式的一种超越，一种新的公共部门管理模式———公共管理正在取代公共行政成为新的、有效的公共部门管理理念。”［16］如果在21世纪仍然看不到公共管理领域的这一显著性变迁，而拒绝承认任何公共管理新范式的出现，那么即便不能被指责为顽固，至少也应当被批评为迟钝。
(二)公共行政的概念要被废弃了吗
一、缘起与内涵
协作性公共管理理论的生成是多种因素综合作用的产物,学者们从多层面对协作性的基本内涵进行了分析与归纳。
1.协作性公共管理的缘起
(1)思想传承:行政协调论的现代生长
行政协调论是传统行政思想的一个优秀因子,在西方传统行政理论中不乏丰富的行政协调理念。1887年,古德诺在《政治与行政》一书中对威尔逊的“政治与行政”二分法做了进一步阐述,“分权的原则使每种机构只限于行使一种被分开的政府功能。然而,实际的政治需求却要求国家意志的表达和执行之间协调一致。”“法律与执行之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪。”[1]12-51为此,他提出通过行政适度集权化和政府体制改革等措施来实现政治与行政的协调。1947年,怀特也在《行政学概论》一书中对行政协调的动因、机构及原则进行了分析。他认为:“协调的困难性是行政单位数目的增加”,从而导致“在各个方面的活动中,行政部门之间的相互联系十分困难,这个问题越来越严重”,为了实现政府各部门的协调,“应该设置政府委员会以利于行政协调工作的有效开展”。而“协调机关的组织原则是对任何事件均由主管会制定完整的政策,用以领导相关的各部”[2]76-82。佩里?希克斯指出,“政府之间的协作和整合必要性决不是一个新的东西,尽管具体的形式、偏好的工具和特殊的问题已经时过境迁,但政府机构之间的协调、合作和整合,不管是被称作是‘协同的’、‘整体的’,还是‘协调的’、‘整合的’,所有的这些都是政府组织永恒的追求目标。”[3]9因此,协作性公共管理是“传统的合作理论的一种复兴,只不过其内容更加复杂,具有综合性和理论性”[4]。
(2)理论反思:碎片化治理的根治之道
碎片化治理是新公共管理改革走向极端的产物。自20世纪70年代末以来,西方国家普遍地推行了一场以新公共管理改革为内容的政府再造运动,新公共管理大量借鉴工商企业管理的原则、方法和技术,把传统的官僚制政府改造成小型化和分权化组织结构模式。“新的组织形式以灵活性的日益增强和垂直整合组织结构的解体为特征,合同承包广泛地被采用,大型组织规模大幅小型化,并被分裂为更具自主性的商业单位。”[5]12-13如新西兰除创立国有企业单位外,将剩余的政府部门分割为更小的、更专业的机构,英国也在“下一步改革方案”中建立了大量小型化的执行机构。但随着新公共管理改革的推进,也产生了新公共管理的限度问题,即机构裂化问题[6]。碎片化治理就是机构裂化进一步发展的产物。新公共管理的碎片化治理主要表现为如下几个方面:转嫁问题,让其他机构来承担代价;互相冲突的项目;导致浪费并使服务使用者感到沮丧;互相冲突的目标;由于缺乏沟通,不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想;在对需要做出反应时各自为政;公众无法得到服务,或对得到的服务感到困惑,他们常常不知道到哪里去获得恰当的服务;由于没有考虑问题产生的原因,而是强调可得的或固有的一套专业干预,从而导致服务提供或干预的遗漏或差距[7]48。可见碎片化治理的根源在于新公共管理改革不仅没有摈弃传统官僚制功能性组织原则,而且强化了功能性组织设计,从而导致政府机构之间协调和整合问题急剧增加。因此,寻找一种增加协调和合作的治理模式就成为根治碎片化治理的根本出路,协作性公共管理正是对这种理论反思的结果。此外,新公共管理理论将公民当成客户回应,隐含着把公民视为公共服务和公共产品被动接受者的危险,忽视了政府和公共机构与公民之间开展协作。协作性公共管理则抛弃公民所有权和控制权的概念,以协作为基础,强调加强政府和公共机构与公民以及其他社会参与者之间的协作关系和伙伴关系[8]。
(3)实践需求:复杂性问题的应对逻辑
公共服务与公共事务的复杂性是协作性公共管理产生的直接动因。在信息时代或知识经济时代,世界趋向复杂化和多样化,地方政府面对的公共服务需求日趋复杂化和多样化,这在客观上需要跨越功能划分、组织界限甚至地理界限的协作性公共管理活动。奥尔图提出组织间网络管理等跨组织结构普遍存在且可能增加的五个原因。a.是处理艰难或复杂政策的需要。传统社会中官僚制组织形式可以有效解决的那种容易界定、明确的目标和任务的问题已经让位于需要多方共同解决的恶劣问题。b.政府直接干预的局限性促进了基于网络解决方法的增长。c.政治驱动力诱导出需要超越政策目标,使联网成为基本需求。d.实现联系制度化的努力结果。由于二级项目效果的信息不断增多,通过组织之间的特别工作小组和计划团队等制度安排也相应地增多。e.横向规定和交叉法令等在内的命令层次提供的额外压力。因为在许多热点问题中,如经济发展、社会福利等,不同的项目之间具有不同的目的、资金来源、颁布标准及利益相关者,协作与互动沟通势在必行[9]22-23。可见,跨组织结构应对复杂性问题是协作性公共管理产生的现实动因。
2.协作性公共管理的内涵
协作是协作性公共管理的一个核心理念,它对于理解协作性公共管理的内涵具有重要的作用。学者们主要从组织间关系、组织结构和集体行动的逻辑三种视角对协作进行了界定[10]104:a.组织间关系视角的协作是指基于特定议题的利益相关者自发组织、参与到同一过程中,采取行动或共同决策。b.组织结构视角的协作主要从结构与功能的角度来定义协作,认为协作过程是松散的、多层网络组织的相关组织领导利益相关者以解决共同关注的社会问题。c.集体行动的逻辑的视角的协作意味着自治的参与者通过正式或非正式的谈判、共同制定的规则和组织结构来处理相互间的关系,决定和解决共同关注的事务。
基于协作的协作性公共管理是一个含义十分广泛的概念,大量存在于各种跨组织协作、网络管理和公私伙伴关系等实践之中,学者们从多种视角、多个层次对协作性公共管理的内涵进行了揭示和探究。沃尔特?鲍威尔从官僚制和新公共管理的比较中揭示了协作性公共管理的含义,认为协作性公共管理是一种独特的制度形式,它不同于市场自发性协作和等级制度有意识性管理的诸多过程[11]。罗伯特?阿格拉诺夫和迈克尔?麦圭尔在《协作性公共管理:地方政府新战略》一书中把“协作”作为在政府组织间进行管理的基本描述符号,“它描述了在多组织安排中的促进和运行过程,以解决单个组织不能解决或者不易解决的问题。协作性公共管理的基本特征是纵向和横向活动的复杂结合,其中仅有一些结合可以被认为是协作的,但是所有的结合都是多方参与的。”[9]3-39斯蒂芬?戈德史密斯和威廉?D?埃格斯则认为协作性公共管理是一种网络化治理模式,它象征着当前改变公共部门形态的四种有影响的发展趋势正在合流:由公私联合提供公共服务的第三方政府;联合政府若干机构提供整体服务的协同政府;基于先进技术用以往不可能的方式与外部伙伴进行适时合作的数字化革命;要求多元化和个性化的消费者需求选择。这四种发展趋势的集合,使网络化治理成为一种公共部门的新形态,“它将第三方政府高水平的公私合作特征与协同政府充沛的网络管理能力结合起来,然后利用技术将网络连接到一起,并在服务运行方案中给予公民更多的选择权。”[12]8-17
总之,协作性公共管理是一种不同于传统官僚制单中心治理和新公共管理分权化治理的地方政府治理理论的新模式①。以公民为中心、多中心安排治理和整合性公共服务是协作性公共管理的三个基本特征。
二、结构、机制与模式
在实践中,协作性公共管理可以发生在区域、地方政府和社区管理等多个层次,且横向协作和纵向协作是相互重叠的,协作既可以存在于中央政府层级(如美国联邦系统内)的纵向环境中,也可以存在于参与者是地方政府(代表社区内多种利益)的横向环境里。协作性公共管理形成了独特的结构类型、协作机制和实践模式。
1.结构类型
协作性结构可以在政府运作的各种制度和体制环境,即在纵向政府各个层级和公私部门中组织互动的横向环境中产生。在具体运行时,既可以自上而下,也可以自下而上,还可以在自外而内的网络环境里操作[13]。一个公共管理者可能同时涉及跨政府边界、组织边界和部门边界,且负有正式的契约责任,从而很难区分不同环境中的边界,因此,划分协作公共管理的结构类型就具有重要的意义。米尔娜?曼德尔和托迪?斯蒂尔曼根据西方国家治理实践的经验总结了实践中协作公共管理的基本结构类型及功能特征(见表1)。上表从问题导向、对目标的承诺、联系强度、努力宽度、目的的复杂性和努力范围等功能性特征分析了如下五种协作性公共管理的网络类型[14]。
(1)间歇性协调
这主要发生在两个或多个组织相互调整、相互适应地完成同一目标的政策和程序中。间歇性协调结构的交互作用一般在较低的层次产生,组织间的承诺也只是保持在目标完成的深度,资源共享也相对较少和低风险。
(2)临时性工作组
这是用于完成一个具体的和有限的目标,并随着目标的完成而迅速解体的协作性公共管理结构类型。在这种结构中,资源共享仅仅存在于有限的范围之内。这类型的结构主要包括为具体的问题(如水质量标准、社会关注事件等)而建立起来的讨论潜在性解决办法的各种组织间关系的群体。
关键词：大类招生模式；公共管理类专业；专业认同
0引言
我国高校的招生模式始于20世纪70年代，是根据我国教育发展的实际情况进行的教学改革。它是指将同一或相似的学科、相同或不同部门的专业合并，按一个大类进行招生。在实践中，大类招生模式较好运转，扩大了学生专业选择的空间，一定程度上提高了学生填报志愿的精准性，但仍然存在诸多不足。其中，专业认同是大类招生模式下人才培养方案制定的重要依据。我国实行公共管理学科大类招生模式后，建立了行政管理、城市管理等多个二级学科，不同学校有不同的划分。安徽财经大学实行公共管理类专业大类招生模式，包括行政管理、土地资源管理和劳动与社会保障管理三个专业。两年的公共管理类专业生活，笔者发现，公共管理类学生转专业比例很高，认同感较低。因此，为了深入理解公共管理专业学生的专业认同，笔者以安徽财经大学公共管理类学生为研究对象，探讨了大类招生模式公共管理类学生的认知与学习状况。并实行二次分流，分别于大一下进行一级学科分流和大二下开展二级学科专业分流。
1基础数据分析
本次调研以财政与公共管理学院2015级、2016级、2017级本科生为调研对象，其中大一学生150人，大二学生46人，大三学生24人，共220人填写电子问卷。在调研中发现涉及专业认同问题时，大一与大二、大三在专业了解程度上差距过大。大一普遍不了解公共管理类专业，不清楚公共管理专业的发展前景，有76．6％的同学表示不了解公共管理类专业，60％的同学表示想要换专业学习；大二与大三中，80％的同学表示了解公共管理类专业，71．4％的同学内心已经认同这个专业。
2学生专业认同感低的原因
2．1非自主选择此专业，调剂专业占比大接受调查的同学，其中53．75％因高考志愿调剂进入本专业，7．5％是因父母或其他人意愿选择这个专业，只有37．5％是从兴趣而选择这个专业。这表明，大多数学生是非自愿的，自主选择的学生较少。在专业认同的调查问卷中，自主选择专业的同学中认同率达到80％，非自主选择的同学中认同率仅为40．6％，这种差距必然会形成广泛的影响，导致学生对此专业的认同感普遍较低，对未来缺乏信心，同时转专业的期望高。
2．2大类招生模式的影响（1）分流政策标准单一，专业日益冷门。高校实行大类招生模式，按照大类授课，不分小专业，统一开展通识教育，大二时再进行专业分流。在分配过程中，虽然不同学校的分流政策不同，但大多数高校根据录取后1～2年的学业成绩进行排名，并设定了一定的专业分流比例。此外，学生的从众心理和父母意愿的影响，大多倾向于选择热门专业。以安徽财经大学为例，学生多选择转专业到会计、经济、金融等优势专业。同时，若成绩达不到转到优势专业的要求，大多学生会选择较为热门且限制条件较低的专业，如财政与公共管理学院中的财政类专业，导致公共管理类专业日益“冷门”。（2）开展通识教育，专业特色不显。进入大学后，首先对大一新生进行通识教育，学习基础通识课程。但因为原先报考此专业时对专业了解较少，加之统一学习基础课，使公共管理类专业缺乏特色和吸引力，学生容易跟随潮流，转专业学习所谓的“热门”专业。本专业的核心课程以经济、政治、社会为主线，从课程体系可以看出公共管理专业特色体现不明显，专业知识针对性不强，涉猎面太广，学生不能在有限的课堂上体会到专业的精髓。（3）缺乏专业引导机制。大类招生模式的初衷是学生可以拥有更多的时间和精力去理解每个专业的内涵和选择自己的职业发展方向。但实际情况并不乐观。首先，在进行通识教育的前提下，学生大多接触通识课老师，对公共管理类专业的老师接触较少，缺乏本专业老师的引导，每次分流前虽进行专业分流指导会，但并不能解决广大同学的对本专业的疑惑。其次，在以分数为主导的大学分流政策下，学生会通过成绩高低定专业，而没有考虑自己真正有兴趣的专业，当然，也因为缺乏了解专业的平台。
2．3社会认可度较低在专业认同调查中，无论是大一，还是大二大三的同学，对今后从事的职业以及专业前景普遍不了解，并有75％的同学担忧今后的就业问题。大二、大三的同学，虽已慢慢接受公共管理类专业，但仍有60％的受调查同学对未来充满迷茫，对本专业持有怀疑的态度。安徽财经大学公共管理类有三大专业，分别为行政管理专业、劳动与社会保障专业和土地资源管理专业，其人才培养目标虽有其特色，但总体区别不大。三个专业的人才培养目标都为培养应用型、复合型的公共管理人才。其中，土地资源管理专业特色较为突出，倾向于“技术＋管理”复合型应用人才，劳动与社会保障专业与行政管理专业差异较小。行政管理专业定位较广，社会保障、土地管理专业范围较明确，但学生对三个专业的认识还远远不够。而且，真正进入党政机关、社区机构的学生毕业后所占比例相对较小。大多本专业毕业生进入其他行业，如银行业、保险业和房地产业，从事管理工作。就业与专业的匹配度低导致学生对专业的前景不看好，对职业规划模糊不清。
3三方合力提升学生专业认同感
从上文分析可以看出，学生的志愿、大类招生模式和社会接受程度共同导致了学生对专业的接受度较低。心理上的分歧使得学生很难主动学习专业，培养自己的专业能力和思维能力，从而未能真正培养应用型的公共管理人才。因此，笔者认为应从个人、学校与社会三方合力探索解决措施。
3．1学生主动参与学生专业选择的主要依据是兴趣和就业。在分流前的一学年，应该多渠道了解专业信息，加深对大类专业的认识，明确自己是否对专业感兴趣。（1）保持探索的心态。在学习过程中，我们应该多读专业书籍，多参加学术讲座和专业实践，并与专业领域的师生进行交流，以拓宽和深化对专业的理解。只有当我们对专业有了充分的了解，我们才能明确自己的兴趣，才能认同所学专业。（2）坚持刻意练习。通过刻意练习，发现自己与专业匹配中的优势和不足所在，从而培养相匹配的个人特质，从内心上认同公共管理类专业。在练习中，经常与老师、同学交流，学习专业知识，了解专业前景，增长专业知识。（3）坚持参加实践活动。在专业学习期间，要根据专业特点开展社会实践、科学研究和实践活动，加深对知识的理解，培养专业能力，体验专业带来的成就感，提升就业能力。
3．2学校多方面支持学校应在大类招生模式下，结合本校、本专业实际情况，为学生提供了解专业的渠道和平台，制定合适的分流政策和人才培养方式。（1）拓宽专业认识的渠道和平台。通过开展活动，为学生提供专业交流的机会，培养学生的专业兴趣。如专业交流会、新老生交流会、学术沙龙等，将师生联系起来，将不同年级的学生联系起来。此外，学生对这一领域的兴趣可以通过课外活动培养，如社会实践。高校可以加强与公共部门的合作，建立实习基地，踊跃引进具备实践经验的公共部门工作人员作为兼职教师或通过开课等方式，最大限度地让学生实践、练习。（2）制定科学的分流政策。目前大多学校将成绩作为分流的主要标准，吸引了优秀学子到热门专业，虽然起到了较好的作用，但其弊端不可忽视。其一刀切的做法加深了学生的从众心理，不利于他们对专业的选择，同样也不利于专业的健康发展。（3）制定合理的人才培养方式。学校应根据大类招生模式的特点，结合本校本专业发展和就业的状况，从而调整专业培训方法，制定专业人才培养目标。在课程方面，结合公共管理的社会需求，本着理论与实践的有机统一原则，梳理课程体系，制定专业特色课程，加强与社会的联系，明确各门课程在职业教育中的意义，准确向学生传达本课程在专业知识框架中的地位，使学生既知道要学什么，又知道为什么要学。
3．3社会提高包容度学生对公共管理的认识深受其就业前景的影响。但是，由于公共管理发展较晚，社会对该专业的认识程度相对较浅。在这种情况下，专业发展离不开政府的政策引导和社会包容，这包括政府引导社会观念、用人单位改变就业标准。公共管理专业的学生有系统的专业知识和培训，他们不仅初步掌握了公共管理的基本理论，而且培养了一定的公共服务意识和公共责任。在企事业单位，尤其是公务员行列，其更有优势，更能发挥公共管理的作用，促进事业的发展，社会治理的进步。总之，提高学生、学校和社会对该专业的整体意识，为学生创造良好的职业认知环境，让他们了解自己的职业，热爱自己的职业，提高职业认同感是培养应用型公共法力的基础。
参考文献
［1］芮化勤．高等学校公共管理类专业学生专业认同问题探析———以湖北民族学院为例［J］．科教导刊，2016，（4）：48－50．
公共管理新模式下行政管理工作效率极低。由于公共管理本身的特殊性，这使得其行政管理的模式仍然以过去计划经济时代沟通管理模式为主。但是由于公共管理服务单位的工作人员以及行政机构的臃肿，这使公共管理在人力资源结构上极其的不合理，而且近年来由于公共管理的改革使得这下现象更为突出，这直接导致的后果就是行政管理工作基本难以达到效果，在一些地区基本处于瘫痪。公共管理新模式下的行政管理工作复杂繁琐。公共管理作为我国管理系统中的独立系统，本身所涉及到的工作部门以及工作的环境多样，使得行政管理工作极其的复杂而且繁琐，而这就很容易造成行政机构环节运转不灵、企业在传达信息是的失真，以及公共管理服务中基本的考核奖惩难以进行，这严重的影响了新模式下公共管理的行政管理工作的顺利进行。
二、新模式下行政管理的改革思路
新模式下的行政管理改革对策最重要的目的也就是提高行政管理工作的效率，那么就可以从完善行政管理机制以及提高行政管理人员的素质和强化行政职能等等方面人手分析:
1.健全行政管理机制。
对于目前我国行政管理体制来说，它是存在这很大的问题的而且也是极不健全的。因此，在公共管理新模式下的行政管理上应该联系地区公共事业的发展实际，从而去采取积极措施去建立符合法律法规，符合当地地区的公共事业发展的行政管理体制，不仅如此，还应该政府的相关部门进行行政监督，这使得公共管理机构能够充分利用资源，完善公共服务管理的保障体系，加强了公共管理结构在行政管理上的执行力，使得公共管理机构的日常行政工作能够稳定的进行，从而提高公共事业的行政管理效率。
2.优化行政管理人员综合素质。
对于公共管理新模式下的行政管理工作来说，行政管理工作的人员素质也是影响行政管理效率的重要因素，因此提升工作人员的综合素质，也是提高行政管理效率的重要手段。简单而言，也就是应该从的办公职能，如办公室的办公，开会，文书等等方面进行提高，另外就是从公共服务管理的专业职能，也就是关于公共管理相关的基本专业知识的提高，这使得行政管理人员能够对公共服务以及社会公共事业有更深层次的理解，从而能够更好的做好行政管理工作。
3.强化行政管理职能。
由于社会公共服务管理在我国本身是一种特殊的管理机构，它的发展不仅仅受到我国各级政府的管控以及制约，同时由于其公益性也受到社会的普遍关注。这使得我国的公共事业的行政机构的管理职能在实际的运用管理中没有起到真正的作用，这使得政府相关的主管部门与电力企业在日常的行政管理之间常有冲突现象，因此，实行政事分开，强化公共服务管理中行政管理职能，创新公共管理新模式下的行政管理模式，从而推进社会公共管理中行政管理工作的落实，这是提高社会公共服务管理行政管理工作效率最简洁最有效的方法。
4.加强与市场经济的联系。
在新模式下的公共管理下，行政管理应该加强与市场经济的联系，也即是应该积极引人目前我国社会主义经济市场的竞争机制，以及引人经济市场下的私营部门的管理方法，不过应该指的注意的是，由于我国社会主义的特殊性，在引人的同时应该对此做出严格限制，以免在实际的行政管理中陷人市场崇拜的误区。这种加强与市场经济的联系，引人市场竞争机制以私营部门的管理方法，是能够提高公共部门的行政管理的效率的，也是能够对社会公共事物管理发展起到促进作用的。
5.培育非政府性非营利性的公共服务组织。
在新的公共管理模式下，仅仅依靠政府的行政管理来达到对社会公共事物的管理是远远不够的，因此，政府以及社会应该去大力培育非政府组织以及非营利组织，制定相关政策促进这些组织的发展和成熟，从而能够为政府在公共管理中前景减轻压力，同时还能够起到剥离政府部分社会公共管理职能的作用，使得公共管理更接近与社会，更有利于社会的发展。
三、结语
