时间：2023-07-27 16:23:00
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共管理经典理论，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
1、综合性。
公共管理学科一门综合运用政治学、管理学、经济学、社会学、心理学等多学科研究方法研究公共管理主体管理公共组织及其行为的规律的科学体系，其不仅拥有厚重的理论背景，而且具有极强的社会实践性。公共管理学科研究所涉猎的内容也更为多样化，有基于此也就要求所有运用的研究方法和研究手段更具有综合性。
2、实用性。
公共管理学科实际上就是一门运用公共权力实现公共利益的应用性科学，一般来说公共管理学研究多以问题为导向，研究如何解决某类公共问题方法或手段的内在规律，并进行具有普遍性意义的归纳总结。
3、交叉性。
公共管理学科的交叉性是基于其学科理论基础和研究的问题内容而言的。公共管理学科以管理学、社会学、政治学、经济学、心理学等多学科理论为基础，对某一公共管理问题的研究都必定涉及到多学科的相关理论知识。
二、公共管理学科案例教学的重要性及案例选取存在的问题
(一)公共管理学科案例教学的重要性
1、理论与现实结合，完善知识体系。
公共管理学科案例教学就是一种理论与现实的结合，它不仅仅是教师讲某一理论和相匹配的案例结合起来的一起分析，更是一种学科理论知识与社会的接轨。
2、丰富教学形式，活跃课堂气氛。
一般来说，社科类学科教学总是显得比较呆板，学生会认为理论性太强，课堂缺乏一个活跃的气氛。然而案例教学正是破解这一困境的好方法，现实性的案例总能给学生一些可触感，尤其是发生在学生身边的公共管理案例更是让学生感同身受，这样案例教学不仅是对教学形式的一种丰富，更是能很好地带动学生的课堂积极性，自觉地参与到教学中来。
3、实现教学相长，促进教学工作接地气。
师者，传道授业解惑也。但如若把教学简单地理解为只是老师单向将只是传输给学生，总难免有些狭隘之疑。实际上，教学也是老师学习一个很好的形式，这种学习体现在老师对知识的熟练程度提高上，也更体现在老师对知识的再思考和更跟新上。公共管理学科案例教学能够帮助教师尽可能接触更多的公共管理领域的社会性问题，并且这些问题都是很具有实时性的，在案例对认识收集、认知、分析、讲授系列过程中，实际上也是帮助教师学习到了更多的新知识，并使得教学工作接地气，不归属空中楼阁。
(二)公共管理学科案例教学中关于案例选取的一些问题。
公共管理学科案例教学早已不是一个新的研究问题，在理论研究上已然有很多成果，在实际的教学中案例教学也已是相当普及，但存在的问题也依然是很多，尤其是在案例选取上。本文笔者从以下四个方面对案例选取存在的一些问题小作阐述。
1、难离理论式讲授，案例少。
虽然公共管理学科领域在教学中长期以来都在极力推崇案例教学，但或许是出于社科类学科的通病，实际教学中不少教师依然还是难以走出思辨的窘境，难离理论式的讲授，选取案例很少，甚至是以老僧读经般的精神去不厌其烦地带领学生咀嚼无味的理论。
2、陈年旧事，缺乏时效性。
不容否认公共管理学科领域存在很多经典的案例。但公共管理学科研究问题和解决问题总具有的时代性又决定了其研究内容的时效性，如此说来，公共管理学科中的案例也就必然不存在永世的经典。
3、不具典型意义，缺少代表性。
案例作为个案来分析研究，更多的时候是为了说明一个具有普遍性的问题或为了找出解决这问题的具有普适性的方法，无论基于哪个原因都无疑要求所选取的案例具有很强的代表性和典型性意义。而现实总会有不少教学案例的选取过于随性，不能代表某一类问题或说不具备典型性。4、过于高大全，脱离实际。当知识也有了统一的标准，总难免会出现一些高大全的东西，公共管理学科教学不外于此。在标榜了公共管理学科教学标准化后，不少教师容易在教学中紧扣标准要求，在选取案例过程中一味地追求所谓的模范案例，而忽然了现实环境，严重脱离实际。
三、关于案例选取的想法
1、穿插讲授，突破理论化的枯燥。
公共管理学科教学中案例的选取不仅要考虑数量和质量，还应对案例出现的时机予以考量。案例扎堆出现容易偏离中心理论主题，理论过于集中又容易让学生反感理论的枯燥，所以选择在合适的时机穿去案例显得尤为重要。
2、结合最新时事，注重案例的时效性。
前文我们已经对案例时效性的重要做了相关阐述，新的时事总会具有很强吸引眼球的功能。教学过程中选取新时事作为案例来讲解，不仅能加强学生对案例相关理论学习的兴趣，也能很好地引导学生学会用更多理论知识去分析时刻发生在身边的事物。
3、讲典型，注重案例的代表性。
典型性案例不仅有很强的代表性，也很能加强人们对它的兴趣。公共管理学科教学中典型性案例的一般都是一时间在一定范围内广为人知的事情，选择这类案例来结合理论讲解，能很好地带动大家参与到课堂的案例分析中来。并且，由于大家都案例有一定的了解，在参与分析中也会有更多的同学能够有较好的思考和发言，这也是案例教学中极为难得的。
4、案例接地气重生活，解析要通俗易懂。
1．课程教学定位模糊公共管理学是一门既具有理论性又具有实践性的专业必修课程，通过教学能使学生掌握公共管理的基本理论和方法，并能形成较为专业的分析问题和解决问题的实际能力。但在课堂教学中主要偏重于理论知识的传授，“我们不难看到，在一些公关管理学教材中，讲的都是一些基本原理。而针对当前正在进行的中国改革现实问题的论述并没有多少分量。”①本科阶段的学生不同于MPA（公共管理专业硕士）学生，本科学生普遍缺乏实践经验，对理论知识难以理解和消化。尤其是在应用型本科学校，过于强调公共管理的理论学习，既难以让学生掌握基本理论和相关技能，也无法像研究型大学一样激发学生从事学术研究的兴趣。课程教学定位的不明确导致课程内容设计无法凸显对应用型技能的培养，学生解决实际问题的能力也难以得到有效训练。整体教学内容安排不够科学合理，不但会影响本门课程的教学效果，甚至会影响学生对公共管理类专业整体的学习兴趣。
2．教学方式单一在传统教学中，常用的教学方式主要还是以教师传授、学生听讲为主，教师在课堂中起着绝对的主导作用，学生的主体作用很少得到发挥。由于公共管理学课程通常是安排在大一、大二进行学习，该阶段学生对公共管理问题的认知还处在较低层次，因此对于学生而言，灌输式的教学方式易使得课堂内容枯燥且内容较难理解。课堂中也会设计一些互动环节，如提问、案例讨论等，但这些互动内容的核心主体仍然是教师，学生在这个过程中只起“配角”的作用。在传统的以教师授课为主的教学方式主导下，加重了学生学习的被动性。
3．案例教学不够深入“案例教学是一种在教师的安排和指导下，学生通过阅读、讨论对已被整理出来的个别事物某一时段、某一方面的具体情况来理解同类事物的一般原理的教学方法”，“组织得当可以取得如下积极效果：有利于培养学生的参与意识，有利于培养学生的独立思考、主动求知和应变能力。”②但在实际的应用过程中，由于缺乏对案例的有效设计和对学生的合理引导，教师在使用案例教学时主要还是运用例证法，通过举例子的方式来作为对理论知识的讲解和补充，或者以提问的方式试图引起学生对案例的深入思考，但学生难以从整体上把握和理解案例，对案例的思考也缺乏深度。从实际效果看，学生难以从案例教学中培养分析和解决公共管理实际问题的能力。
4．考核方式单一目前，对学生的课程考核主要还是通过期末闭卷考试的方式进行，卷面题目较大一部分内容是书本上一些记忆性的基本知识点，学生只要在期末进行突击复习就能通过甚至还能取得不错的成绩。不少学生通过与本专业的学长们交流，在掌握这一规律后，往往会出现平时学习不努力期末考试“抱佛脚”的情形，学生重结果、轻过程，更加重了对平时学习不够重视的情绪，陷入课堂教学效果欠佳的恶性循环。
二构建应用导向的公共管理学课程教学模式
1．根据人才培养目标，重新定位课程教学目标根据应用型人才培养的目标，本教学团队认为公共管理学教学的目标，不仅是让学生明白公共管理的相关概念、掌握行政管理基本理论与原理，更重要的是，能将公共管理理论应用于实践，分析和解决现实问题，才能体现公共管理学学习的价值。在此教学目标引领下，需要调整以往授课的教学内容。在基本理论教学外，特别增设具有实践性的案例讨论、团队学习、成果展示、公文写作、实践调查等内容，以培养学生公共管理应用能力与实践能力，在课程实践中加深对管理的体验和感悟。由于学时限制，教学内容增加后，必须进行教学模式的改革与创新，可以采用“课堂教学＋团队式学习与管理＋课堂团队展示”的教学模式，课堂教学以理论教学与团队展示点评以及案例讨论为主，而将关注公共管理热点问题、读书报告等实践性活动交由学生团队在课外开展完成。这一教学模式的创新能使教学改革收效明显，主要表现在：学生课外学习投入明显增加，自主学习意识增强；团队意识逐步形成，合作能力提高；科研及实践应用能力提高。
2．采用多样化的教学方式改变以往以教师讲授为主的单一教学方式，而是侧重于培养教师引导、学生发挥主体作用的互动氛围。如可以通过角色扮演法，让学生在具体角色扮演中感知公共管理问题的复杂性；通过情景模拟法，让学生在具体的情境中培养对实际问题的分析和解决能力；通过现场观摩，让学生把理论知识和实践能力充分结合起来，从而激发学习兴趣等。另外，充分利用网络教学平台，把课程信息、电子课件、教学素材上传至共享平台，并设立BBS讨论模块，实现师生之间、生生之间课余的互动交流，使有限的课堂讨论延伸至线上交流，提高学生参与课堂的积极性，也能更及时地实现答疑解惑，帮助学生厘清理论知识、掌握调研方法等。尤其对于课程中涉及比较抽象的概念，坚持科研成果转化为优质的教学资源的思路，主讲教师不断地总结自己的科研成果资料和学生学习反馈信息，形成对知识点的有效补充，从而使理论联系实际，并大大提高学生的学习兴趣。
3．开发多层次、分类别的案例教学方法案例教学是一种侧重于理论联系实际，着重培养学生分析问题和解决问题能力、创新思维能力的教学方法，一般分为案例设计、学生准备、案例讨论、讨论总结点评几个阶段。其中案例设计是影响教学效果的关键因素之一。根据学生的特点，在课程导入阶段，案例教学以教师举例为主，通过讲解实际发生的公共管理案例，引发学生对课程学习的兴趣，正确理解现实公共管理实践中包含的各种理论。在课程进入重要知识点的讲授时，通过案例的引入、案例的讨论和案例的总结点评等形式，全面提高学生运用理论知识分析和解决现实问题的能力。在课程卷面考试中，合理设计理论考核与理论应用考核的比重，将案例分析作为考核学生理论应用能力的重要组成部分。通过分层次的案例教学，循序渐进地引导学生灵活运用公共管理理论分析问题、解决问题，较好地解决了以往在案例教学中，学生对案例分析讨论中存在的认识模糊、理论应用困难的问题。同时，注重发挥学生在案例教学中的主动作用，即可以让学生参与搜集、设计和制作经典案例，并注重发挥学生在案例教学中的反馈、改进作用。
4．采用团队式学习的教学组织形式在课程学习开始，由学生自由组合成4～6人的学习团队，在整个教学过程中，以团队为单位，开展实践调研、案例分析讨论、成果展示等教学活动，因此，该团队不仅是开展教学活动的平台，更是一个学生自我管理和进行管理实践的平台。通过团队式学习，学生不仅对公共管理理论和原理有了更深刻的理解，同时培养和提高了学生团队合作、沟通交流、协调平衡的能力。
5．尝试全课堂开放教学模式这是一种将教学过程由课堂内延伸到课堂外、将学生目光由书本转向社会、并全方位地组织教学素材的一种教学方式。在实际操作中采用经典阅读、实践调查、案例搜集及讨论、团队自我管理等方式加以实施，并将部分课堂搬至校外实践基地。校外实践基地的教学能将学生置于真实的公共管理情境之中，使抽象的公共管理问题变得具体而真实。对于学生而言，在校外实践基地开展这些活动，能成功地将第一课堂与第二课堂有机结合，同时也将学生学习的目光由书本转向了整个社会，引导他们关心社会，运用课堂中的理论知识去观察分析社会中的各种现象与问题，开阔了视野，培养了学生的专业素养。
关键词：新公共管理 ;民生税收; 税收收入 ;瓦格纳定律 ;实证
一、问题的提出
市场和政府的关系是公共经济与公共管理等相关领域永恒的主题。党的十以来，该命题在国家治理理念下依托财税机制被科学重申，“更加尊重市场规律、更好发挥政府作用、建立健全现代财税制度”等一系列改革要求，反映了执政理念和执政水平的不断优化。具体到税收领域，依托瓦格纳定律模型对近年来样本国家及中国税收收入变化趋势进行实证分析，对进一步科学厘定政府和市场关系及深化财税体制改革具有深远意义。瓦格纳定律由德国财政学家瓦格纳在1882年提出，历来被解释为财政支出规模与经济增长呈正比关系。新公共管理理念源自国际经验，从合理限定政府边界的视角对政府与市场关系进行重构，重在矫正政府越位。民生税收理念则立足于中国国情，以保障和改善民生为重点，从政府责任出发对政府与市场关系进行反思，重在矫正政府缺位。从新公共管理理念出发，实证分析我国不同税种税收收入是否具有瓦格纳特性，并从实践中总结税收结构变迁规律，同时结合中国国情所强调的民生税收的价值追求，对中国税制结构提出针对性优化建议，这是对十理念的有机结合与紧密呼应。瓦格纳定律数学模型是本研究的路径依托。瓦格纳定律的核心观点概括如下：随着经济不断发展以及人均所得不断提高，社会需求也在不断增多；为了满足社会日益增长的需求，公共部门的活动也会不断增多，进而要求财政规模不断增大。事实上该观点成立必须要有一个假定前提，即不断增多的社会需求只能由公共部门来满足。这一前提否定了社会需求还存在其他满足方式这一客观事实。而滥觞于19世纪70年代末并迅速席卷全球的新公共管理运动，用事实证明了市场机制也能够有效满足某些社会需求。面对这样的事实，瓦格纳定律对于当前财政管理实践的指导明显暴露出力不从心的局限。而除了财政支出规模外，财政规模的另一对称外延乃是财政收入规模。立足于新公共管理运动背景，将财政收入指标纳入瓦格纳定律的经典模型进行印证，结果是否能够与支出视角的实证结论相吻合，成为本研究的逻辑起点和目标指向。最重要的是，通过对新公共管理运动以来世界各国不同税种税收收入的瓦格纳特性分析，不仅在实践上有利于从国际视野的高度为中国结构性减税提供外部经验支持，而且在破除“瓦格纳定律”迷信的基础上探讨中国税收结构优化，有利于丰富与深化中国特色的公共财政理论。
二、中国税收收入的瓦格纳特性检验
立足于中国国情，对照新公共管理运动价值取向，我国的结构性减税改革事实上与新公共管理运动“小政府”的价值理念高度吻合，按照新公共管理的价值逻辑，可以推知财政收入规模变化趋势应该呈收敛或平稳态势，但实际情况正好相反，中国近年来的财政收入增速以超越GDP增速的状态持续上涨，引发了广泛的社会关注。在这种宏观背景下，对中国税收收入进行瓦格纳检验，有利于反思中国税制改革问题及寻求未来调整的方向。本文将新公共管理运动与中国实践相结合，使用中国1994-2015年的统计数据，依托瓦格纳定律的经典数学模型依次进行ADF检验、协整检验和Granger因果检验，检验的具体计算过程均通过专业软件Eviews6.0完成。需要特别指出的是，瓦格纳定律有六个数学表达式（详见表1），但都是以财政支出指标为自变量，本研究以税收收入指标替代财政收入指标，第二个数学表达式没有对应指标，需要剔除，因此税收收入的瓦格纳数学表达式只有五个。就选用数据的起止时间而言，之所以选择1994年作为起点，是因为中国财政体制在该年正式施行了分税制，经济上的民主和分权在制度层面得以实现，而瓦格纳定律的内在假定条件之一即民主体制；除此之外，这一阶段还是中国开始关注并效仿西方新公共管理改革的时期，以1994年为起点亦与新公共管理背景相吻合。选用的所有数据均来自相应年份的《中国财政年鉴》，并换算为以1994年为基期的真实值。指标说明如表2。为节省篇幅，以下正文仅列出对指标总税收T的实证检验结果①。根据研究方法的基本要求，首先对指标LGDP、指标LT、指标LAT、指标LRT以及指标LAGDP各自数据进行ADF检验（相关结果详见表3）。表3结果显示，在5%显著性水平下，税收T各指标的对数与GDP的对数不能同阶平稳，不可直接进行回归，否则得出的结果将不可靠。下一步须对其一阶差分序列进行ADF检验。如表4显示，所有变量均为一阶单整序列[I(1)]。同阶单整序列满足了协整分析的前提条件。运用Engle-Granger两步法进行协整检验。结果如表5。表5数据显示，协整分析的残差序列平稳，证明相关被解释变量与GDP指标之间具有长期协整关系。依托瓦格纳定律五个数学表达式，对中国总税收与GDP这两个变量进行Granger因果检验（详见表6）。考虑4期滞后，相伴概率P值小于0.1即可认为拒绝两个指标不具有特定方向因果关系的原假设。根据表6数据，被检验的五个表达式在不同滞后期内由GDP至T方向的单向因果关系都成立，其经济含义即中国税收总收入在规模的趋势变化上随着经济社会的发展在增大，中国总税收规模具有瓦格纳特性。由表7可看出，中国税收各指标中，仅有4个不具有瓦格纳特性，分别是营业税（T2）、消费税（T3）、个人所得税（T5）与房产税（T7）。除此之外，其他所有税种都具有瓦格纳特性。
三、新公共管理及民生税收视角下中国结构性减税的深化
（一）中国结构性减税存在的问题。由上文实证分析可以看出，在新公共管理运动背景下，中国分税种指标绝大多数呈现出了不应该出现的瓦格纳特性。进一步进行规范分析，具体问题涉及两大方面：一是中国税收规模增长出现了刚性趋势，二是中国税收结构出现了价值偏差。从税收规模角度来看，1994年税制改革后到2007年，税收总量保持了10余年的高增长（图1）。在此时期，税收增长保持了18.4%的高速度，超出相应时期GDP增速。究其原因，除了经济发展和征管技术优化之外，税制体系中存在的重复课税也是重要原因。就流转税而言，2009年之前的生产型增值税制度，由于对设备的重复征税导致法定税基远远大于理论增值额，加之营改增前增值税与营业税并行导致的增值税抵扣链条中断，造成流转税的重复征税；同时，2016年5月1日之前增值税与营业税长期并存的局面，不仅由于营业税自身制度缺陷导致重复征税，还因导致增值税抵扣链条中断加剧了重复征税的程度。就所得税而言，对投资产生的资本利得存在企业所得税和个人所得税的双重课税。多方面原因共同作用，导致税收增速超过GDP增速。图1还显示，2008年到2016年，中国税收增长明显呈现为先降后升再降的波浪型。2008年，税收增长速度为18.9%，2009年迅速跌至9.8%形成谷底，2010年则又迅速回升至23%的水平，2011年保持平稳，2012-2016年则持续下降。究其原因，2008年由于国际金融危机影响，中国经济增长进入下行通道；与此同时，为了应对金融危机，中国推出结构性减税政策。两方面原因共同作用，导致税收增速在2009年出现骤跌。随着积极财政政策的推行，中国的经济增长获得有效推动，加之税收征管的强化，使得税收增速又于2010年回升并于次年保持了基本稳定。2012-2016年税收增速出现下降，其制度原因是结构性减税尤其是营改增大力推进，导致减税效应明显。从税收结构角度来看，中国虽然在新公共管理运动中强调科学厘定政府与市场的边界，大力提倡市场作用的有效发挥，但由于税制改革过于关注对经济增长的刺激，而相对忽略了对民生、公平等的践行，导致税收结构出现价值偏差。主要问题表现为：一方面，税制改革的公平性有待进一步加强。新公共管理运动典型国家的税制改革证明，对于公平的追求应作为税制优化的基本原则，各国实践也证明了改革的效果。而我国税制改革更多是从刺激经济的角度出发，偏重于效率。另一方面，具体税种的调节作用发挥不够理想，比较突出的有消费税征税范围过窄、企业所得税税收优惠政策杂乱、个人所得税收入分配调节效应较弱、房产税调节能力薄弱等问题。另外，现行分税制下营改增后地方税体系缺失问题也非常突出。综上所述，中国结构性减税进入深水区，如何使其更有效促进财税体制作为国家治理基石的核心作用，须进一步加强相关研究与思考。（二）中国深化结构性减税的政策建议。针对以上问题，综合考虑新公共管理运动及民生税收的要求，将国际税收改革经验与中国现实情况有机结合，中国深化结构性减税可从以下三大方面进行努力：第一，优化增值税制度。营改增作为最大的结构性减税，实现了税制完善效应、减税减负效应、经济优化效应和改革促发效应。截至目前，营改增全面推开一年有余，实践中尚存在制度优化的余地。另外增值税制度原生的缺陷可能在一定程度上抵消改革效率，为了避免这种后果，应对增值税制度优化进行深入思考。第二，优化所得税制度。新公共管理的价值理念要求政府尽可能少干预市场，反应在税收制度上，企业所得税制度应注意向“宽税基、低税率、少优惠”方向转变，尽可能减少税收制度对企业运营直接诱导，保证税制的中性。民生价值理念对个人所得税制度影响直接，应尽快落实个人所得税由“分类”向“综合”模式过渡，以高效发挥个税的收入分配调节功能。第三，其他税种优化。新公共管理理念要求政府科学适度地发挥应有职能，落实到政府不同层级上，中央和地方的关系优化是其应有之意，将之与税收制度优化结合，地方税体系的优化是其着力点。另外，民生税收的价值理念涵盖对资源环境的关注，环境保护税、消费税、资源税等相关税种之间的配合优化，也应成为当前重点。
综上所述，在新公共管理与民生税收二维视角下，我国新一轮结构性减税可以通过具体税种的制度完善，有机整合不同税种的不同优势，使税制结构进一步完善，调节作用更加有效。
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英国著名的哲学家休谟最早提出事实判断与价值判断的问题，他视价值中立与价值的问题为“是”与“应该”或者“实然”与“应然”的问题。休谟认为以传统道德学为基础的逻辑推断总是将“是”与“不是”作为命题判断的标准，这种判断逻辑既缺乏相应的逻辑基础，也没有实证论证的支撑;所以这种判断标准具有天然的缺陷，故价值与价值中立之间存在必然的哲学界限，两者的区分问题也尤为重要。此后，价值与价值中立问题以及休谟对因果关系的普遍、必然性进行反思所提出的问题便被康德称之为休谟问题。伴随着休谟问题在学界的发展与扩展，在传统公共行政学的漫长研究历程中，价值中立与价值之争也骤然上演。在公共行政学界中，韦伯首先继承休谟的遗风，进一步探究价值与价值中立的关系。韦伯将价值看做一个主观选择的问题，如果一个事物是好的，那这个简单的判断中就带有主观的意识成分，个人的主观意愿作为个人价值的根本基础，而对于科学的研究来说，个人的主观意愿与想法又远非科学的解决范围，科学致力于解决事实的问题。同时，个人的主观喜好也截然不同，不同的个体对于同一事物具有不同的价值判断，而价值判断无法衡量对错，因此价值判断并无对错之分，而科学则不同，符合客观规律的事实才能称之为科学。美国社会学家帕森斯认为韦伯的这一观点是可以接受的，并指出之所以可能的原因“尽管在描述一个具体现象的时候，作为科学分析之主题的，并不是该现象可体验到的事实的全部整体，而是一个选取的部分;但历史的个体如它构成的那样，所包括的诸事实都是客观的和可以检验的……。”［1］韦伯对于价值与价值中立的理想性分离最终使他构建起统治公共行政学科长达一个多世纪的科层官僚制理论。在韦伯看来，官僚制的设计机制完全能够实现公务人员的价值脱离，个人的任务与职责通过规范性的条例得以体现，公务员仅需按照规则办事，价值的影响便无处藏身。
韦伯设想中的管理体制成为传统公共行政学科发展的经典模式，对于后来的组织机构的设计与发展都产生过重要影响。纵然，组织结构与组织制度伴随社会形势与社会发展的需要而进行不同模式改良，但是韦伯官僚体系的根基与设计理念仍未彻底性改变。在其设计的科层官僚模型中，韦伯给予休谟问题以更为实践性与组织性的阐释，他不仅仅热切拥护休谟所坚持的事实与价值的分析，而且在实践层面通过一种科学性的制度构建试图化解事实与价值、价值与价值中立之间的复杂缠绕关系。而传统公共行政学对于“价值中立”的挚爱则显然深受政治行为主义流派的深刻影响。谈论起价值与价值中立的纷争与纠缠，偏爱政治科学与价值中立的行为主义学派关于价值与事实的理解也受到广泛地关注。“对于任何科学研究来说，如果其要想获取成功，就必须向公众说明其获得的知识是有效的”［2］，为了证明知识的有效性，社会科学学者都纷纷提出不同的方法论。行为主义的方法论作为一支难以忽略的重要流派，对于社会科学方法论的研究发挥重要影响。行为主义的方法论秉承逻辑实证主义的价值导向，将科学研究的范围紧紧锁定在回答事实问题，而非做出价值判断。因为在逻辑实证主义看来，价值判断隶属于哲学与伦理学的问题范畴。行为主义忠实遵从“价值中立”的方法论导向，试图通过科学的研究方法与研究实践，将价值从行为主义的研究中“祛除”。随着行为主义在社会科学研究中话语权的逐步扩张与盛行，其对于“价值中立”原则更加推崇有加。打着“科学主义”的理性旗帜，行为主义的方法论与价值观曾一时成为社会科学研究的主导者，成为经济学、社会学、心理学、政治学等学科走向科学化的首要方法论选择。行为主义的发展趋势难以抵挡，而作为主要价值根基的“价值中立”原则也在学者们的不断争论中获得发展与完善。经历长期的理论塑造与自我完善，行为主义的“价值中立”原则也发展成为一种较为完美的系统理论。社会科学研究者，为了实现“价值中立”原则，他们致力于在研究对象、研究过程与研究结论三者之中都贯穿“价值中立”，企图以此来实现价值中立的实证主义科学梦想。在对于研究对象的分析中，“价值中立”原则倡导科学与哲学的分离，科学是要解决事实的问题，而哲学是回答“应然”的问题。
其次，在研究过程中，价值中立原则力求研究者规范地依照科学的研究精神与实践伦理，将个人的情感、价值与主观偏见等统统抛弃，而不让这些主观的感受干扰正常的科学研究;最后，在研究结果中，价值中立原则将事实判断作为科学的终极目标，而将价值判断彻底拒于科学大门之外。行为主义为社会科学的研究带来了一场新的革命，其将社会科学看作与自然科学一样的科学理论，视个人的实证研究与经验观察作为研究的基础，妄图将社会科学的研究从抽象、思辨与形而上的哲学方法论中解脱出来，使其彻底迈入科学的领域。在行为主义鼎盛时期，社会科学学者终于可以摆脱来自自然科学学者的方法论攻击，可以自信坦然地成为科学智库中的重要一员。行为主义的强势发展深刻地影响着社会科学研究方法论的革命，公共行政学也不例外。公共行政学既然源自政治学，其发展也必然存有较为浓烈的行为主义政治学因素。行为主义政治学带着政治学研究者的雄心试图实现政治学的“科学化”，行为主义政治学派认为先前的政治学缺乏对于现实的关照，而毫无现实基础的政治学研究则是空洞与思辨的。传统公共行政学在行为主义政治学的熏陶之下，再次将价值问题提出来。鉴于公共行政学科的具体情况，公务人员的价值处理也成为早期行政学者探索的关键性议题。不可否认，带有个人偏见与狭隘色彩的价值习惯必然有损于公共组织的合法性基础，而价值中立便成为传统公共行政学者给予公务人员的终极价值评断。
二、从“价值中立”到“价值回归”:当代政治哲学与当代公共管理研究的悄然转型
对于整个十九世纪来说，自然科学的突出成就为人类社会的发展带来了诸多变革，经验理性为基础的行为主义学派占据学术话语的主流，这些都对于传统的政治哲学合法性造成了巨大挑战。“在十九世纪，公共管理的概念与理论都伴随着时间与背景的不同而发展，而其发展的宗旨就是将公共管理学科发展成为一种真正的科学，使其从非科学中摆脱出来。”［3］然而，科学与技术的发展并没有促进人类社会比例性的发展，科学家在为人类生活带来便利与安毅的同时，也为人类社会的和谐发展增添了诸多困境。人类社会中的公平与正义问题并没有随着人类科学技术的突飞猛进而得到长足发展，而由公平与正义等价值所带来的一系列社会问题挑战着行为主义研究范式的存在基础。社会科学的研究正在酝酿着一场崭新的转型与革命，当代公共管理学科的也面临新的历史机遇与发展挑战，其研究范式也正在进行着悄然变化。早年沃尔多曾指出，“事实”与“价值”、“是”与“应然”的分离为社会科学家制造了麻烦，“一方面，社会科学家通常都背负着从过去得到的道德信仰的包袱，这些信仰构成了自由民主的观念。另一方面，这些信仰原初的哲学基础依然消失，但没有一种哲学能够得到普遍的接受并成为一种适宜的替代性选择。”［4］
对于公共管理学科的研究价值转型，伊斯顿的《政治科学的新革命》一文功不可没，其在该文中公开质疑行为主义政治学的研究价值取向，并对于行为主义的研究范式进行猛烈抨击。他认为政治科学并非政治学家的唯一使命与追求，责任性也同样必不可少，学者们应该在研究方法与研究事实的选取中充分重视“价值”的作用，该文警示政治学与公共管理学者对于价值的忘却，并致力于再次唤起学者研究的价值回归。此后，建立在逻辑实证主义基础之上的价值中立原则也受到学者们的批判。哈贝马斯甚至把实证主义的错误归结于价值中立，他认为把价值与事实分离，便意味着使抽象的应当与纯粹的存在对立起来。同时，公共管理学界有不同的学者对于以价值中立为基础的韦伯官僚模式也报以怀疑态度，并认为作为政策制定与政策执行的公务员来说，实现纯粹意义上的事实与价值分离似乎过于天真。而作为当代政治哲学复兴之重要标志的罗尔斯的经典巨著《正义论》则进一步将对行为主义研究范式的批判推向。罗尔斯提出在人类社会的发展历程中，社会的正义应该被视为人类社会发展的重要价值诉求。对于正义论的演绎与推论，罗尔斯采取的是一种契约论的理论工具，踏着康德的哲学足迹，其试图构建一种实质性的政治哲学。罗尔斯竭力构建的政治哲学大厦是从根本上来说是对于行为主义政治学范式的批判，其对于社会公正与社会正义的价值追求也有力地激励着现在公共管理学科的范式发展，而结果也着实证明公共管理学科的范式发展也与罗尔斯的政治哲学密切相连。
在传统公共行政学时期，价值中立的制度设计理念与规划带来的是一种效率至上的实践结果，在一定程度上来说，价值中立的组织价值适应了西方国家工业时期发展的道德与实践要求，并对于促进西方国家工业化的持续发展与实现西方国家长期的经济繁荣起到了重要作用。而对于传统公共行政研究来说，价值中立的原则也具有较为现实的作用，其保证政府管理建立在一种规范化的系统至上，并在制度构架与组织设计之中始终贯穿效率的指导原则，这些都促使建立在韦伯科层官僚体制基础之上的政府体制运行畅通。价值中立作为传统公共行政阶段的一种重要理论遗产在整个传统公共行政时期都深刻地影响着公共行政学者的研究。而罗尔斯《正义论》的问世与传播对于传统公共行政时期的支柱理论基础———价值中立原则产生致命性的冲击，对于价值中立原则所倡导的效率第一原则进行根本性的否定，将政府的代表性、回应性、参与性与社会公正的价值作为公共行政者的首要价值选项。政治哲学复兴时期兴起的新公共行政学，可谓是公共管理发展历程中对“价值回归”呼吁和追求的典范，纵然新公共行政学最终未能成为像新公共管理运动一样成为公共管理发展历史长河中具有里程碑意义的重大学派，然而新公共行政学以公平与民主作为目的及理论基础，主张政治与行政、事实与价值关联;重视人性和行政伦理研究，倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制研究。例如Frederickson认为，在20世纪六十年代的时候，基于种族之上的不公平与不正义现象十分常见。美国政府的行政官员并没有依照宪法的意愿促进社会公民的实现，因此，为了修正这种理论与实践的不足，我将社会公平作为公共行政的第三个支柱，使其成为与经济与效率一样重要的价值。［5］只是由于“新公共行政学”缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终生根立足，未能最终立足而取代传统的公共行政学“范式”。
三、“价值”与“价值中立”的联姻:当代公共管理价值理性的研究反思
罗尔斯的巨著《正义论》从一定程度上来说带来了政治哲学研究的复兴，使公共管理学者的研究视野重新回归到社会政治价值理性之中，其对于社会正义的阐释也促进西方国家社会契约论的成熟与演进。然而，就如同对于行为主义政治学的研究态度一样，对于罗尔斯的自由民主理论也从来不缺乏批评的声音，比如以麦金泰尔、桑德尔为代表的社群主义者就对于罗尔斯的自由民主理论进行过猛烈的抨击。对于公共管理的实务者与理论者来说，将公共价值作为审视政府行为的重要准则也已经成为他们的共识，公共价值既作为公共管理学界对于新公共管理的回应，同时也对于我们分析公共部门与公共管理者的行为提出了新的视角。［6］
随着人类社会整体迈入20世纪90年代，公共管理的理论与实践都取得了突飞猛进的发展，治理与善治理论、网络治理理论、政策网络理论、协商民主理论、参与式民主理论、强势民主理论以及公民治理理论等诸多公共管理与民主政治理论流派的兴盛均为现代公共管理学科的发展带来了新的气象与血液。这些缤纷多彩的理论丰富了人们对于现代公共管理的认识，并且将这些新的理论运用于国家的公共管理实践之中，产生了极为积极的效果。然而，这些理论范式的发展与引入仅仅对于现存的公共管理理论基石与政府管理实践产生深入影响，对于学者们和政府行政人员创新性地解决现存的政府管理问题同样具有革命性影响。可对于公共管理方法论研究来说，这些新的理论都并没有对于文化、国家与社会关系等问题进行细致透彻的分析。在这些新兴理论范式看来，这些传统的议题已经丧失了其探讨的价值与意义，社会文化等因素仅仅作为研究框架中的单一变量，科学性的理论能够突破社会与文化的局限，达到对于社会现象的正确理解。社会生活的复杂性对于这些新兴理论的核心观点提出挑战，而且许多国家的现实实践已经证明公共管理的若干实践范式并未产生理想的效果，此时，新的公共管理研究范式呼之欲出。公共管理到底应该追求一种什么样的价值范畴?现代公共管理学者都在孜孜不倦地寻求着答案。在公共管理研究范式转变过程中，罗伯特•D•帕特南的研究具有跨时代的意义。帕特南对于民主等问题的回答并不是如同行为主义研究者一样仅仅通过大量的数据分析与图表分析来解答意大利的民主发展问题，对于帕特南来说，这些看似简单的分析结果蕴含着丰富的社会文化价值。［7］如今，帕特南的社会资本理论逐渐成为一种有价值的分析工具去解释不同国家的民主实践问题，而社会资本理论更为重大的意义则是将公共管理研究范式中的“价值”与“价值中立”进行珠联璧合的完美融合。弗雷德里克森等著名的公共管理学者所倡导的“公共行政精神”更是将公共管理对“价值”的诉求推向了新的，正如弗雷德里克森所言，“理性的假设和社会科学的研究传统，对于创造可靠的、经验的公共行政理论是必不可少的。但单纯来自理性假设和社会科学方法中所产生的理论还不能解释这个领域的重要力量。”［8］公共行政精神的孕育与成长也是公共管理研究范式更为挚爱价值理念与价值理性的深刻体现。
进入21世纪以来，社会科学便致力于实现这样一种理想的目标:建立一种可以复制的、客观的与普遍性的科学，而且可以通过量与数学的方式进行衡量。这些科学性的理念也逐步根植于公共管理的研究之中，但是，不可否认的是在公共管理学者的研究中，他们仍然缺乏一种共识，尤其是对于科学的构成以及公共管理研究的本质没有形成统一的认识。事实上，自20世纪50年代以来，人类的三种科学(自然科学、社会科学与人文科学)都经历过周期性的身份危机，不可否认的是，身份危机也同样困扰着公共管理学科的发展。［9］公共管理的研究特征与方法特性直接影响公共管理的身份确认。纵观公共管理学科的历史演变，价值与价值中立的分分合合与整个社会科学的方法论演变趋势都密切相连。社会科学学科的方法论演变也经历着量化研究与质性研究的争论，而且量化研究所基于的哲学基础与价值中立颇为相似，作为一个科学研究者，应该在科学研究中避免情感因素的干扰并力求实现研究事实的客观呈现;对于质性研究来说，其对于社会意义的关注与重视也与价值原则的诉求有所联系，两者都将社会意义作为社会现实分析的重要参考。对于社会科学学科方法论的发展来说，价值与价值中立、定性与定量研究也似有融合之势。Brower认为“近十几年来，公共管理学者对于方法论的科学性进行不断的争论，诸多学者都认为定量研究应该作为定性研究的作用，从而取代定性研究。而有的学者却持相反意见”。［10］Omar等人曾对于定量研究与定性研究进行过分析，他认为:“定量研究与定性研究的区别主要通过数据收集与分析方式而得以区分开来。然而，定性研究与定量研究在科学调查与目的与范式方面也存在不同，定量研究将社会看做一种客观存在，而定性研究将社会现实看做是一种社会构建。”［11］对于公共管理研究而言，近十年来，学者们对于定量研究方法论的僵化性进行过批判，并提出用定性研究来替代定量研究。［12］然而，学者们虽然对于定性研究的重要性与价值有所认识，并且致力于实现一种公共管理定性研究的振兴，然而，学者们在不断的研究实践中越来越清醒地意识到，单一追求定性研究在公共管理学科的普及难以适应现实公共管理实践的发展，因此公共管理学者重新思考定性与定量研究方法论的结合，将定性与定量方法的融合也被学者戏称为一种“联姻”。［13］
如今在公共管理的研究中，更多的学者开始倡导一种“混合型”的研究方法论［14］，试图将定量研究与定性研究结合起来，在同一项研究中，使定量研究与定性研究充分结合，并最终实现定性与定量的研究价值。
四、结语与反思:公共管理研究价值融合的继往开来
如何实现公共管理价值融合的持续性的发展是公共管理学者在未来研究中急需解决的一项根本性研究命题，“对于公共管理学者来说，我们需要从发展公共管理学科的范式中走向一种持续性发展的公共管理道路”［15］，“实现公共管理学科的可持续性发展，理论与实践的结合才是根本之道。”［16］公共管理学科首先应不断探求新理论、新方法，将理论创新作为自身适应政府管理实践的根本基础;同时，公共管理学科也不断强化其应用性价值，因为在如今的政府治理情形下，僵化、单一与滞后性的政府管理体制已经难以应对复杂与多变的社会发展，公共管理作为一门科学性的学科，在理论发展与实践探索领域，其都做出了杰出的贡献，发挥重大深远的影响和作用。
从公共管理发展历史银河中诸多理论范式革新与多次声势浩大的政府管理改革实践运动之中，公共管理学科都已经向我们昭示出其强大的学术活力与生命价值。对于任何一门社会科学来说，社会问题的发现与社会问题的解决始终是社会科学学者要面对的主要问题，如何发现与解决社会问题始终是社会科学学者难以回避的现实议题。社会历史的实践发展也充分说明，如果一门科学不能解决社会实际问题，那么它的价值也将大打折扣。自然科学与社会科学对于社会现象的理解逐步摆脱了哲学的抽象方法论，两者都开始探索适应其发展的方法论。自然科学最终还是走向了实证主义的路线，妄图通过量化的研究做出对于社会现象的理性解读。默顿指出:“物理学家和生物学家完全可能因为另外一组理由而不愿意考虑社会环境对科学的作用。他们可能担心自己工作的高贵性或完整性会由于认识到这样一个事实的内在含意而受到损害……”。［17］
由于自然科学在理解社会现象与创造人类物质文明中的巨大作用，使其长期以来霸占科学的名号，并对于社会科学的科学地位不予认同。同源于哲学体系的社会科学为了应对自然科学的强势地位，其首先对于实证性的研究方法论提出质疑，并且抨击自然科学研究方法在社会认知与文化发展等方面的不足;在两者的不断争论中，自然科学与社会科学的方法论都在其固有的基础上发生了较大的变化。对于自然科学学者来说，在经历了两次世界大战与多次技术故障之后，开始着力于反思自然科学与技术的发展对于人类社会的伦理价值与社会意义。而对于社会科学学者来说，长期以来被视为脱离实践与缺乏现实关照的无用之学，也开始尝试借用自然科学的实证研究方法来解析社会现象。作为社科科学中一名新成员，公共管理学科的延续与更新也必将从方法论做起。透过归于科学方法论的归纳与分析，我们不难发现，对于价值与价值中立原则辩论与争吵，我们也能给予较为清醒与客观的认识，价值倡导对于人类社会的关爱与回应，鼓励科学的发展不要放弃人类社会这个基本实体;价值中立钟爱真实、纯粹与客观，致力于将人类社会在一种极度清晰的事实与价值之间实现发展。而价值中立与价值交叉融合才是公共管理研究漫长道路的最终价值追求。
【关键词】公共行政理论 新公共管理 新公共服务 比较借鉴
公共部门如何更好地为公民提供公共产品，是现代公共管理的核心问题。现代社会中，公共产品的供给主要追求两个目标：一是价值目标，即公共服务的供给如何最大程度地体现公共性、民主性，实现公共产品供给的公平公正；二是效率目标，即公共服务的供给如何最大效率地获得实现。如何实现上述两个目标之间的协调平衡，一直是公共管理的重点和难题，也是公共产品供给面临的难题。
一、传统公共行政：祛除价值，追逐效率
1、“政治-行政”二分的理论视野
19世纪末，伍德罗•威尔逊提出了“政治－行政”二分原则，将决策性领域与事务性领域分开，决策性领域实现民主性要求，事务性领域实现效率性要求。这样，政府的民主性要求和效率性要求归属于两个不同的领域。这样，政府行政的价值目标便被隔离在了实际的行政事务之外，效率目标成为行政领域追求的唯一目标。二者之间的矛盾得以缓解。公共行政成为价值祛除的领域，效率是公共行政的唯一目标。
2、传统公共行政的理论原则
公共部门如何实现效率目标？对于任何组织来说，效率目标实现的首先要求具有一定行动能力。在提升行动能力方面，韦伯的理性官僚制模型成为传统公共行政理论最为经典的的解决方案。 其核心观点有：
1）等级：按权力自上而下排列成严格的等级层次结构体系，每一个下级机关在上一级机关的控制和监督之下，同时，由下到上又有着申诉和表示不满的权力。
2）分工：在职能专业化的基础上进行劳动分工，组织内部各单位及个人都有固定不变、明确规定的工作范围。在分工基础上，有明确划分责权的规章制度。按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域。为了履行这些职责，提供必要的制约和监督。
3）规则：通过书面文件来施行严格的现代化管理，组织活动是由一些固定不变的抽象规则体系来控制的，这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用。指导一个机关行为的规则包括技术性规则和行为准则两个方面。任何组织和任职者都不能滥用其正式的职权，只受有关准则的指导，但合法权力能以各种不同的方式来行使。
4）职员：职员要通过专业的培训，理想的职员要以严格排除私人感情的精神处理公务，没有憎恨和热爱，也不受感情的影响。注重职员知识和能力。每个机构都通过竞争性选择来招聘人员，根据技术以及非个性的标准确定职位候选人，基于资历、成就或两者兼而有之进行晋升。
在上述威尔逊和韦伯范式下，传统公共行政理论的主要原则有：
1）价值中立：传统公共行政的首要要求是远离政治价值；公共部门和行政组织中的职员被要求公私分明，超越个人好恶和感情；
2）理性原则：官僚组织模型从组织到个人都浸透着理性主义的色彩。韦伯研究了公共部门的复杂性，发现了科层制中的理性原则。自上而下的严格设计的科层结构，每一组织中包含的众多的详细理性原则、操作规定。
3）技术原则：职能分工和专业化是韦伯范式下传统公共行政的核心要素之一，官僚体制中的各组织必须明确分工，各有各的工作范围和职能；技术知识和技术能力是任免和考核官僚体制中成员的唯一标准。
3、以“机器部件”为理论假设
政治－行政二分视野下传统公共行政的核心特点就是行政组织的“非人格化”，在威尔逊和韦伯的范式下，“这种体制从最好的意义上说，也只是一架精密的机械力学机器，每个齿轮、杠杆和螺丝钉都各得其所地固定在那里。甲齿轮转一圈，乙齿轮按设计转两圈，多一秒少一秒的角度都不行” 。这台机器的开动权在于政治领域，但一旦开动起来，它就能够完全合乎规则地自在运转。而行政组织中的“人”的因素（职员）也必须具有“非人格化”特征，职员就像是机器上的齿轮或者螺丝，无情无欲、兢兢业业地完成着组织赋予自己的任务。
4、传统公共行政理论的局限
尽管韦伯的官僚制模型设计精妙，并在整整一个世纪内成为公共行政的至上宝典，但官僚制度从来就没有像韦伯自己所设想的那样，真正成为既能被严格控制又能顺利完成公共行政目标的“机器”。传统官僚制似乎在不知不觉中就由理性的实现政府政策的公共服务机构变成了无效的、腐败的、臃肿的、压迫性的社会镣铐。其主要弊端体现为：(1)提供公共服务的效率低下，对市场信号和公众要求反应缓慢；(2)行政成本过高，财政赤字严重；(3)官僚机构臃肿膨胀；(4)行政官僚的腐败行为层出不穷；(5)公职机构和人员思想僵化，责任心下降，创造力缺乏；(6)官僚机构似乎已经失去控制等 。
上述种种弊端，似乎都能够用一个词来表示，“效率低下”。作为解决效率问题而出现的传统官僚体制最终又因为效率问题而趋于崩溃。官僚体制甚至已经成为了“低效率”的同义词 。在以等级官僚制为基础的传统公共行政出现危机之时，一场全新的公共行政改革运动逐步兴起。这就是20世纪末席卷了整个西方世界的新公共管理运动。
二、新公共管理运动：改造政府，提高绩效
1、“政府-市场”二分的理论视野
将市场机制引入公共行政部门是作为传统公共行政官僚制效率低下弊端的解决方案提出的。新公共管理仍然处在传统公共行政价值祛除、追逐效率的视野内。如果说传统公共管理的效率指的是最大限度地“完成”或“实现”既定目标，那么新公共管理将效率的重点放在收益率上，即如何以最小的成本获得最大收益。
为了解决绩效问题，新公共管理将“市场”引入了公共行政领域。在公共经济学中，政府与市场作为两种配置资源和协调社会经济活动的主要机制或制度安排，二者之间的组合状况直接影响着资源配置的效率。新公共管理将属于“私”的市场领域引入到公共产品的供给活动中，希望市场因素应该能够像公共经济学中那样与政府因素有效结合。
2、新公共管理理论的理论原则
关于新公共管理的基本主张，第一个提出新公共管理概念的胡德将其概括为七个方面 ：(1)放手给专业管理；(2)明确的绩效标准和衡量；(2)更加重视产出控制；(4)将公共部门分解成更小的单元；(6)强化公共部门的内部竞争；(6)重视企业式的管理风格；(7)强调资源运用上的克制与节约。除此之外，美国专栏作家奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提出的十项主张也被认为是新公共管理的基本宣言 ：(1)掌舵型政府；(2)社区导向型政府；(3)竞争型政府；(4)有使命感政府；(5)绩效型政府；(6)顾客导向政府；(7)有事业心的政府；(8)有预见的政府；(9)分权式政府；(10)市场导向政府。
新公共管理的主要建立在下述三个基本原则的基础之上：
1）市场机制的引入 。首先，市场在正常情况下以竞争机制为基础；其次，市场给消费者做出决定的权力，即以顾客需要为导向；第三，市场以分权而不是集权为主要原则；第四，市场将资源与效果直接联系起来，重视成本收益比；第五，市场能够以价格信号的形式传播瞬息万变的信息，能够对迅速发生的变化反应敏捷。
2）“委托－”机制。为使政府与市场在公共服务中统一起来，新公共管理在政府与市场之间引入了“委托－”机制。也就是说政府要通过合同或契约将公共服务中的部分具体行动委托或外包给部分私营机构。用奥斯本和盖布勒的话说，政府应该是“掌舵”而不是“划桨”。
3）绩效管理。新公共管理要求政府能够获得最大收益，这就要求政府通过多种形式的诱因来改善财政状况，如开创基金、留成分红、创新基金、使用者付费等等方式。
3、“经济人”的理论前提
之所以收益刺激成为公共行政提高效率的良方，是因为新公共管理理论认识到：政府组织不可能是韦伯所设计的冷冰冰的机器，而是以“人”为核心要素的组织。因此，人不可能成为传统公共行政所要求的齿轮或螺丝钉，而是活生生的有欲有求的生命体。可以说，新公共管理的产生和发展的基本动因就在于在政府官僚组织种重新发现了“人”的价值。
新公共管理在宏观经济学发展和兴起的基础上，受到了包括公共选择理论等理论范式的深刻影响。其对“人”的基本假定是：任何个体行为者都是“经济人”，即都是理性的，都努力追求自己效益的最大化。
4、新公共管理理论的局限
新公共管理改革在美国、英国、新西兰、澳大利亚等大多数西方国家展开，在短短的20多年中风靡全世界 。新公共管理改革为旧的官僚制度注入了新的活力，极大地改变了传统行政机构的办事方式和行为效果。但是，人们对新公共管理理论的置疑从来就没有停止过。佩龙、戈尔、德利昂和特里等人对新公共管理改革的批评尤为严厉。张成福将这些批评归纳为以下几个方面 ：(1)对人性认识的偏颇；(2)管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程中正当性的丧失；(3)市场基本教义和对市场机能的不当崇拜；(4)向私人部门学习的自我解构与公私管理的混淆；(5)不恰当的“顾客”隐喻。在对新公共管理理论的质疑声中，以登哈特夫妇为代表的新一代学者提出了新公共服务理论。
三、新公共服务理论的兴起：价值回归，兼顾效率
1、“国家－公民”二分的理论视野
如果说，传统公共行政和新公共管理理论是在政治－行政的二分视野下以效率为追求目标的话，那么新公共服务理论将民主价值目标重新纳入其理论视野。
对民主价值目标的重新关注与当展起来的公民社会理论息息相关。公民社会理论认为，社会作为公民与国家的中介，它组织和教育公民参与政治，致力于改善国家制度和公共政策，推动国家的有效治理以及民主、自由、平等等基本价值的实现。而国家则在承认和尊重公民社会的独立性和自主性的同时，积极参与公民社会，为其提供外在的法律保障，对其进行必要的、有限度的干预、调节和支持。
新公共服务理论使公共行政研究进入“公民－国家（行政）”的理论视野之中 。在这一理论视野下，公民作为一个积极的正面因素进入到公共行政中，能够与公共机构进行良好的互动。透过这种互动，双方能够较好地抑制各自的内在弊病，使行政机构和公民都能够摆脱“经济人”的基本困境。
2、新公共服务理论的主要原则
登哈特夫妇将新公共服务的理论来源总结为四个方面：(1)民主公民权；(2)社区与公民社会模型；(3)组织人本主义与新公共行政；(4)后现代公共行政 。
新公共服务的上述理念可以归纳为以下三个基本的原则：
1）公共性。新公共服务要求行政机构和公务员以集体的、共同的公共利益观念为目标，这就需要着重关注公民并且在公民之间建立信任和合作关系。公共行政机构还必须创立共同的利益和共同的责任。
2）参与性：登哈特夫妇指出，公共行政项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效、最负责的实施。也就是说更多的参与和协调是在多元社会中获得整体性的途径。新公共服务理论对社区参与的重视就是力图通过更多的参与获得更多的信任和协作。。
3）服务性：登哈特夫妇针对新公共管理理论提出新公共服务“服务而不是掌舵”的基本理念。服务依然是公共行政领域的核心内容。不过，新公共服务理论的“服务”有着全新的内涵：“越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。”
（三）对“公民”的重新重视
新公共服务理论对新公共管理的扬弃和发展从根本上说是由于对于人性假设的改变。新公共服务理论这样看待“人”：“公民看起来会超越自身利益去关注更大的公共利益，进而会采用一种更加广阔且更具长期性的视野，这种视野要求公民了解公共事务、有归属感、关心整体并且与命运危若累卵的社区达成一种道德契约。” 这种公民是一个积极参与和偶尔牺牲个人利益的有道德的共同体成员。新公共服务认为，这种具有道德要求的公民精神需要通过公民教育来实现，而广泛的直接的公民参与就是公民教育的最好方式。新公共服务理论视野下的“人”既不是追逐私利的“经济人”，也不是为全体而牺牲，而是在共同利益和共同责任中获得自我实现的公民。
四、西方公共行政理论发展对我国的借鉴意义
我国拥有数量庞大的公共部门和事业单位，究其原因，一方面是治理超大规模社会的需要，另一方面也是在我国公共行政体制转型和探索的过程中形成的历史结果。多年来，我国公共行政体制和公共服务相关机构的改革进程缓慢，至今仍无明显成效。政府公共行政机构和教育、卫生等公共事业单位存在的一些问题已经成为社会关注的焦点。
结合西方公共服务理论的发展，我国公共部门和教育、卫生事业单位的改革，有许多方面可以借鉴：第一，引进市场机制，将公共部门至于市场的多元环境中，不断提升公共产品和公共服务的质量，这就意味着，要以顾客需要为导向，同时注重分权而不是集权。第二，注重绩效观念，我国公共部门的改革要逐渐从单一注重提升行动能力的视野中，转移到重视成本-收益率，降低成本，提升效益，特别要降低对公共资源的浪费。第三，进一步推进从管理到服务的转型，公共行政的重点是服务而不是管理，同时，注重服务理念不简单意味着强调服务意识，正如新公共服务理论所指出的，更重要的是帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求。第四，公共产品的供给要特别注重公民权益保护和稳步发展公民参与。
参见彼得•布劳和马歇尔•梅耶：《现代社会中的科层制》，马戎等译，上海：学林出版社，2001年版，第17-20页。
参考文献：
1.参见马克斯•韦伯：《韦伯文集》，韩水法编，北京：中国广播电视出版社，1999年版，第322~374页。
2.彼得•布劳和马歇尔•梅耶，《现代社会中的科层制》，译者序，第5页。
关键词:新公共管理主义;高等教育;质量管理
20世纪90年代以后,学者们普遍认为,高等教育中的新管理主义浪潮的流行趋势不可逆转。近年很多国家在高等教育改革中,往往将私营机构的管理方式和背后的理论引入到高等教育管理中,使得高等教育机构的运作发生重要变化。这种现象被冠以新管理主义或新公共管理(NPM,New Public Management)。
在新管理主义发展的初期阶段,着重于经济和效率、成本抑制和分散化管理。后期则引入市场概念,着重于质量的持续改善,以及注意到使用者的期望,这就是现称的“新公共管理主义”。之所以引发新管理主义的变革,主要是原有的公共部门的规模与能力受到质疑。有学者指出,大而无当的公共部门消耗了原已稀少的资源。因此,新公共管理主义学者们提出,应该引进企业的管理方法与市场的竞争机制,例如由中立机构来提供各种服务与劳务,公共部门的部分功能,改善原有的公共管理部门的缺乏效率、浪费资源的情况。新公共管理主义理论具有两个基本特征:一是效法私立机构,特别是企业的管理方式;二是运用一些手段,将官僚、权威式的作风转化为有效率的、顾客导向的新管理典范。新公共管理主义思潮对高等教育的转型有着多种启示价值,并引发了高等教育的新转向。
一、关注市场,追求效率的高等教育改革
进入21世纪,全球市场已然不是传统大工业生产时期的市场概念,它更强调的是高科技、信息技术、产业创新,因此它更关注高校能否培养创新性人才。“通过教育投资,可以造就人才,而人才质量是推动科技发展的重要保障。”不仅发达国家,而且发展中国家为了要应对市场化的浪潮,提高科技发展的水平,都在不断改革高等教育。
在关注市场需求的同时,新管理主义者发现,20世纪60至90年代时期的高校扩张带来了问题。20世纪60年代,一些欧美国家受到福利国家政策和民主思潮的影响,为满足教育机会均等的社会需求,纷纷扩大高等教育的规模,很多非大学部门(如美国的社区学院、法国的技术学院)纷纷涌现,以吸纳迅速增长的本科生数量。如1980年,韩国、新加坡、泰国、瑞典、美国等的高等教育在学率分别为15%、8%、15%、31%、56%,到了1997年,则各飞速提升为68%、43%、22%、55%、81%。 我们再以OECD国家的入学指数为例,2007年的统计数据表明,绝大多数的OECD国家其高等教育入学指数都在65%以上。
虽然高等教育规模扩张有其必然性与重要意义,但近年来,出于对效率和效能的关注,以及对全面、复合型人才的重视,新公共管理主义者们纷纷对高等教育机构之课程狭窄的问题提出了批评。学者们认为,为提升高等教育机构的办学质量,改善高等教育的品质,强化资源的有效运用,引入中立的私营机构,以追求效率的管理方式理应成为各国高等教育改革的重要举措。特别是一味追求规模的扩大效应并未带来高等教育质量效益的提升,相反,学术竞争力、师资质量反而有所下降。为了改变这一局面,新公共管理主义学者们就提出了不仅要扩大规模、更要注重质量的管理思路。例如,2000年后,中国香港在市场化的影响下,开始思考如何培养“具备创新思维、灵活应变、善于沟通和精于分析判断的通才,以及各方面的专才,在竞争激烈的经济环境下,维持国际金融、经济和贸易中心的地位,并进一步发展成为世界级的大都会”[6]。
同时,新公共管理主义学者对市场化也作了重新的解读与思考。他们主张高等教育的市场化包括两个层面:一是教育机构尝试将其学术产品,推广至企业与商业领域。这被称为“由内而外的市场化”过程(marketisation inside-out)。二是按照企业管理的原则与方法对教育机构进行重组,此被视为“由外而内的市场化”过程(marketisation outside-in)。[7] 新公共管理主义学者认为新的市场化会给高等教育带来诸多优势(如表2所示)。
目前高等教育市场化所强调的是,高等教育主要应由市场来调控,开放市场与自由竞争。“市场化”的高等教育改革,所强调的重点是教育权威下放,教育系统向下授权,加强机构自主和学校本位的行政和管理,加强家长的选择和社会的参与。
二、充分赋权,追求自主的高等教育改革
新公共管理主义者主张通过体制重组,重新设计组织结构与运行机制,使科层体制的组织更为扁平化,并且强调充分的赋权,以发挥个体的最大潜能,从而达到最佳的绩效。新公共管理主义者特别重视大学的自主性,认为大学的思想应该是活的思想,创生的思想, 开放的思想。“大学不能遗世独立,但却应该有它的独立性与自主;大学不能外在于人群,但却不能随外界风向或社会风尚而盲转、乱转。大学应该是风向的定针,有所守,有所执着,以烛照社会之方向。”[9]我们同样也可以从传统管理主义与新公共管理主义的比较中发现后者对自主的追求。
事实上,早在公元前4世纪时,古希腊就已开始宣扬教育的自由精神。它强调,“不为其他目的,只为知识本身的知识”,认为这是最高贵的知识。高等教育的建立,其重要目的之一就是探索这种“纯理论”的知识,在追寻真理的过程中,使人成为自由人。从大学的校训中,我们可以看出赋权与自主是很多高校追求的目标。例如,哈佛大学的校训:“吾爱柏拉图,吾爱亚里士多德,吾更爱真理。”
新公共管理主义者认为,高等教育不仅要传递特定的知识内容,更要发展学生运思的品质:筛选和提取有用的信息;超越偏见与迷信;批判和独立的思考。这就需要充分的赋权,从而激发学生的自主自由精神。“自由教育的精髓在于使学生具有正确的态度,熟知思考的方法,具有应用信息的能力,而不是记住一些事实,不管这些事实多么有价值。”[12]缺乏自主与赋权精神的大学,其学生往往也少有独立的思考意识,少有自我明辨的勇气与意志力,往往听从于外在的约束与摆布。例如,2006年,一项对葡萄牙高校教师的调研发现,大部分教师认为所在大学的自很缺乏、管理中人力资源的缺乏、官僚作风等是造成高校决策过程无效的主要障碍。
三、讲求绩效、追求卓越的高等教育改革
讲求绩效是新公共管理主义者非常重视的又一项重要内容。早在1997年,OECD就出版了《追求成果绩效管理之作法》(In search of results:Performance and management practice)报告,探讨各国推动绩效管理之经验。可见,无论是行政机构还是私人企业,均将提升行政效率,做好绩效管理,列为首要改革目标。作为教育机构的大学,为了实现教育目标,提升效能,落实绩效责任也成为各国教育改革的重要课题。“追求卓越、提高绩效也成为当代教育思潮之焦点。”[13]
近来,在欧美各国,已将绩效管理列为教育改革的方向。例如,美国在《教育责任绩效法》(Education Accountability Act)中明确规定,通过实施绩效责任,要求高校坚守高的学业标准,确保本科生获得高质量的教育。[14]2006年,美国教育部进一步公布了“2007 年绩效计划”(2007 Program Performance Plan),主张以改善高校学生的成就为目标。以弗吉尼亚州为例,研究发现,某些两年制学院的绩效甚至高于学术型的大学。
与美国相似,很多欧洲国家,如法国、英国、荷兰、德国、斯堪的纳维亚半岛等都采取了绩效责任模式。例如,英国1997年公布教育白皮书《卓越学校》(Excellence in Schools),强调教育成就对国家经济发展之重要。[16] 很多国家通过绩效对高等教育机构施加影响,以改善高校的办学质量。绩效责任要求通过建构一系列科学、客观、公正的评价指标,对高等学校进行评估,根据高校不同表现予以拨款和奖励,目的在于提高高等教育的效能。绩效机制在一定程度上能够提高教学的效能和学习的效果。当绩效机制合理化时,能够对教职工和院系层级形成全面影响。
四、新公共管理主义理论视野下高等教育改革的问题与挑战
新公共管理主义的理论与思潮影响着高等教育改革的方向与进程,特别是增强了高校的绩效,赋权增能,从而提升了竞争力与办学质量。但同时,我们也要看到新公共管理主义在改革高校的实践中存在的突出问题与挑战。
一、新公共管理在政府提供基本公共服务中的适用
（一）推动政府职能转变，建设服务性政府
基本公共服务具有人性化的特点，强调一方对另一方的服务性质。基本公共服务的提供者是政府，需求者是公众，是政府对公众的服务。政府是基本公共服务的“供应商”，公众是“需求者”或“顾客”。政府提供公共服务的目的是为了提高公众的生活质量，实现公共利益的最大化。政府在服务的提供过程中要有“顾客向导”的意识，所提供服务要满足“顾客”的需求。“顾客向导”的意识要求推动政府职能转变，由管理型政府向服务性政府转变。不断回应公众的需求成为政府提供公共服务必要的工作，通过公众的信息反馈来提供多样化的社会服务，促进政府服务质量的提高和公共利益的实现。
（二）建立基本公共服务的多元供给模式，吸引全社会资源共同参与到基本公共服务的供给中来
基本公共服务分散性、劳动密集型的特点决定了单一的政府供给模式难以有效的得到提供。应当允许私营经济部门或其他社会团体参与到基本公共服务的供给中来。如给予私立学校和公立学校同样的补助，鼓励私立医院的发展壮大，为私立就业中介提供更多机会等。这样一方面为基层政府日益繁重的行政事务松绑，减轻政府负担；另一方面增强私营企业和其他相关团体的社会责任感，共同承担起社会事务管理的重任。
（三）基本公共服务的提供要增强竞争性，注重效率的提高
随着经济社会的快速发展，公共建设规模不断扩大，公共开支不断增长，政府的财政赤字压力越来越大。在基本公共服务的开支中，不仅要关注预算分解在每个项目的资金，还要均衡各个项目所能得到的结果和收益。基本公共服务属劳动密集型产业，效率的降低将会造成巨大的社会资源和人力资源的浪费。将市场竞争机制引入基本公共服务的供给中来，通过私营部门的加入，增强服务供给主体之间的竞争，可以提高公共服务的供给效率，降低服务成本，增加社会收益。
（四）行政效率的提高是基本公共服务有效提供的保障
政府在基本公共服务提供的过程中起主导作用。政府行政效率直接影响到基本公共服务供给质量的高低。对政府行政体制进行改革，促进行政效率的提高有利于基本公共服务质量的提高。基层政府是基本公共服务的主要提供者。基本公共服务基本性、分散性、公共性特点决定了基层政府在提供基本公共服务的过程中要依据各地实际情况，创造性、灵活性地进行行政决策。基层政府组织文化应是弹性的、创新的、竞争性的、解决问题的。这也要求上级政府对下级政府、政府部门对“员工”放松管制，进行充分的分权，改变传统公共服务中的人员管制、集权式采购和配置的控制，增强下级部门或“员工”的创造性和责任感。
（五）基本公共服务的有效提供要有前瞻性和预见性
具体基本公共服务项目的出现是伴随社会问题的出现而出现的。基本公共服务在不同的发展阶段具有不同的内容和要求。基本公共服务的有效提供就需要具有前瞻性和预见性，不仅要保障现实社会问题得到解决，还要预防未来问题的出现。基本公共服务预见性的增强可以减少社会矛盾，促进社会和谐。预见性增强对政府在提供基本公共服务过程中提出了更高的要求。政府更重要的是要使社会问题得到有效解决，而不是具体服务项目质量的高低，各项公共服务能够得到顺利提供。政府应扮演“掌舵者”而非“划桨人”的角色。
二、新公共管理理论在基本公共服务供给中的矛盾冲突
新公共管理理论对我们有效提供基本公共服务和进行行政体制改革具有较大的指导意义。但是它作为一门发展中的新理论，本身还具有一定的自身缺陷，在基本公共服务的提供中也存在一些矛盾冲突。
（一）企业家精神注重竞争和效率，不利于基本公共服务的公平性和均等化
基本公共服务为人们日常生产生活、社会经济稳定发展所必须的基础内容，具有基本性和公共性，体现的是最根本的经济社会发展的需要。基本性和公共性统一于公正性和公平性。基本公共服务的供给和配置要以公平性为基础，要让每个公民享受均等的机会，全体公众共享经济社会发展的成果，促进基本公共服务的均等化。企业家精神的新公共管理理论模式和市场竞争的公共行政运作机制不利于基本公共服务的公平分配。基本公共服务中，公平和效率应是辩证统一的。基本公共服务得到高效配置的社会，那么社会公众也应该是公正、合理地享受到均等化公共服务；同样，实现均等化公共服务的社会，资源也得到了有效配置，人的积极性、创造性得到极大的发挥。但在现实社会的基本公共服务的配置中，公平和效率常常不统一，尤其对于转型国家和发展中国家。促使基本公共服务效率的提高，往往要牺牲社会公平；促进基本公共服务配置的公平性，也往往要以降低效率为代价。
（二）政府理性“经济人”假设和官僚政治的影响可能会背离公共利益最大化的目标
新公共管理主张的市场竞争、私营部门参与等，再一次将经济学中理性“经济人”的假设推到了争议的前沿。政府行政是通过官员代表来行使的。政府官员在进行公共决策时要考虑政治因素，且他们都是有欲望的，有利己的一面。因此，当官员自我利益和公共利益一致时，基本公共服务就得到顺利的实施；当官员自我利益和公共利益出现偏差或不一致时，“经济人”的理性心理就往往促使政府官员选择自我利益或单位利益，而损害公共利益。虽然新公共管理理论认为公共行政应当是“满足顾客的需要，不是官僚政治的需要”，但是现实政府官员同时也是政治官僚，基本公共服务的提供有时既是行政问题也是政治问题，大公无私的官员很少，多数情况会因政治利益的需要而降低公共服务提供的效率。
新公共管理理论将基本公共服务的供给分为两部分，一部分由经济效益低而私营部门不愿参与或政府比私营部门提供更有效率的，由政府直接提供，其他的由私营部门提供。政府处于垄断地位，政府官员花纳税人的钱为纳税人办事，缺乏积极性。现行行政体系中，上级政府对下级政府进行绩效考核，地方政府就会为了追求政绩，盲目追求GDP高速增长，而淡化社会公平、基本公共服务均等化等隐性目标。私营部门依据市场规则追求自身利益最大化，他们只要维护好和政府的关系，使政府利益不受损失，对公共服务的提供缺乏主动性，服务质量降低。私营部门在公共物品提供过程中，对公众提出的新要求也会缺乏回应性。公众的要求就必须通过政府的中转来传达给私营部门，这样在传达过程中，既浪费时间，还可能造成信息失真。当私营部门利益和公众利益起冲突时，行贿、腐败等现象发生，而致公众利益受损，导致公众和政府矛盾的增加。并且在获取基本公共服务供给资格的过程中，寻租现象也会导致大量公共资源的浪费。
（三）只注重“掌舵”而不“划桨”，可能会迷失方向
新公共管理理论主张企业化的政府把政策制定（掌舵）同服务（划桨）分开的体制。政府在基本公共服务过程中，通过引入私营部门来提供直接服务的供给，政府的主要任务在于增强预测性和控制性，通过政策的制定和对私营部门的监督、控制来促使基本公共服务得到有效的提供。但是现代经济社会发展越来越复杂，没有一个政府能对全部经济事务进行有效的控制。高度发达的市场经济中政府、私营部门、公众应是三个相互合作、平等的主体，市场机制通过市场的自发作用实现资源的有效配置，政府对经济的干预是极少的，政府充当的是“守夜人”的角色，而不是进行有效的控制，政府的监督和控制职能难以得到有效执行。
政治—行政二分法认为行政主要在于政策的执行，新公共管理一方面认为政策的制定和执行是相互联系、难以分开的统一过程，行政人员应该参与到政策的制定过程中来；另一方面又将“掌舵”和“划桨”分开，将一个行政过程又分成政策的制定和执行。基本公共服务的供给主体主要是基层政府，最主要是在于政策的执行职能，若全部由市场来提供，基层政府职能将会被架空。但若完全将政策的制定和执行职能分离，在政策制定过程中，“舵手”不知水性，使航船迷失方向。基本公共服务具有基本性的特点，是经济社会健康发展所必须的；它具有公共性的特点，许多的服务事项通过市场的力量不能得到有效提供。尤其对于公共安全，有且只能由国家作为唯一的供应方来提供。
三、结束语
新公共管理在基本公共服务供给的应用中，以促进基本公共服务供给均等化配置为基础，将公平和效率的统一作为行政应追求的结果。政府要不断完善基本公共服务的供给机制，要完善监督制约机制，引导社会各界进行监督，促进基本公共服务配置更加透明。要加强行政能力建设，政府既要有“掌舵”的能力，还要有“划桨”的本事，当好社会航行大船的“水手”，推动基本公共服务的均等化配置。
参考文献
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一、公共管理类课程教学案例的收集
俗话说，“巧妇难为无米之炊”，收集较为充足的案例资源是开展公共管理类课程案例教学的一个基本前提。从实际情况来看，公共管理教学案例则有三种来源渠道：一是中外学者为公共管理教学编辑出版的案例教材；二是教师收集整理媒体报道的公共管理领域发生的重大典型事件；三是教师深入实际对相关事件进行实地调研，获得第一手素材，再通过对素材的加工整理，编辑成为教学案例[2]。通过已有案例教材获取所需案例是一种较为便捷省时的途径。编辑出版的案例教材许多取材于公共管理实践中曾经发生的重要事件，这些案例的优势在于其典型性、代表性与通用性，因此用起来比较省事。但另一方面，此类来源的案例缺点也很明显，主要表现为：其一，选入教材的案例在注重典型性的同时往往很难兼顾时效性，过分依赖此类案例不利于案例教学创新；其二，教材式案例的模式与体例往往都较为单一、缺乏必要的灵活性与变通性，无法适应公共管理类课程快速发展的要求。实际上，经典案例的运用也是有其限度的，否则，“老生常谈”，不仅学生感到乏味，教师也会感到没趣。公共管理课程教学案例更多是通过第二种渠道获得。随着科学技术的飞速发展，今天人们获取信息的渠道更加广泛，这成为新时代开展案例教学的一大优势。公共管理类教师在课余时间，应当通过报纸、广播、电视以及互联网等传播媒介及时关注各类新闻资讯，尤其关注公共管理领域发生的重大实践，并及时记录、下载、整理和归档相关信息，建立起技术化、制度化水平较高的公共管理课程教学案例库。作为案例来源的第三种渠道，对相关事件进行调查研究无疑更具时效性与针对性。而且，在很多时候学生甚至可以和教师一起参与相关案例的搜集与整理，更有利于培养的学生的主体意识与参与意识，同时也能加深教师与学生双方对相关事件的认识程度。尽管优势明显，但实际上高校教师还是较少使用这一途径获取案例，原因是：首先，高校教师教学科研工作普遍繁忙，闲暇时间较为有限，因此往往无法在第一时间亲临现场进行调研走访；其次，公共管理尤其是政府管理领域发生的事件信息具有一定的封闭性，再加之政府部门对于外界的调研、采访、报道等具有一定的排斥心理（尤其是一些负面的消息），致使此类通道受阻。
二、公共管理类课程教学案例的选择
案例选择是案例教学流程的第二个环节，它在整个案例教学流程中地位举足轻重。一个恰当的案例可以先入为主，在第一时间激发学生的兴趣，最大程度地调动起学生的积极性与参与热情，由此引致案例讨论的深入化。相反如果案例选择不当，则可能很难引发学生的兴趣与共鸣，也无法有效调动学生的积极性、主动性，致使学生参与热情递减和讨论无法引向深入，最终使案例教学效果大打折扣。那么，究竟怎样的案例才是恰当的？或者如何才能选择恰到好处的案例呢？我们认为，首先，案例的选择必须围绕案例教学的目标进行。明确教学目标是教师教案编写的基本要求，因此公共管理类课程的所有教学活动包括案例的选择，都必须围绕教学目标展开。唯此，才能做到针对重点、有的放矢，从而起到画龙点睛之功效。其次，案例的选择要充分考虑学生的知识背景。案例教学在做好因材施教的基础上还要因人施教，教授不同课程，选择的案例也应当有所区分。一般说来，公共基础性课程在选择案例时可不必过分拘泥于具体的管理领域，其侧重点在于基础理论的强化，而一些专业性较强的课程在案例选择时必须充分考虑相关专业特点，确保案例的针对性。此外，对于不同年级的学生，教学案例的选择也会有所不同。通常，低年级学生的教学可选择一些知识点相对单一、理论相对浅显的案例，而高年级的教学则可以考虑一些综合性较强、理论覆盖面广的案例，以此由浅入深、循序渐进。再次，案例的选择还应当注意案例自身的时效性。即所选案例应尽可能为新近发生事件，以紧跟快速发展的管理实践。一个发生久远的案例，往往无法有效引起学生足够的兴趣，更为主要的是，由于公共管理实践的快速变迁，这些案例往往会脱离了其发生初始时的具体情境，导致其解释力滞后甚至失效。
三、公共管理类课程案例教学的实施
选择好案例以后就进入了案例教学的实施阶段。案例实施自身又是一个“子流程”，它由以下四个环节组成：其一，案例教学实施前的准备。这一过程主要体现为案例教学教案的编写。案例教学教案的编写具有一般课堂教学教案的编写的共同特性，例如都必须体现教学目标、教学重难点、教学内容、教学步骤以及教学方法、手段等要件，教师仍然起着主导性作用等。同时，案例教学教案的编写也有自己独有的特点，例如教学目标更侧重于学生参与意识与实践能力的锻炼，教学手段更偏好对多媒体的使用，学生的主体性得到更多体现以及课堂氛围更加宽松、活泼等。其二，案例教学的预演。在正式上课前，这一过程是必不可少的。有些教师自认为案例准备比较齐全，案例选择比较恰当且备课认真充分，因此往往忽视这一环节，常常导致在正式案例教学时手忙脚乱甚至出现纰漏，例如所需案例不能及时调出或者调出案例并非所需，甚至出现多媒体音视频资料不能正常放音或放映，致使案例教学无法顺利进行。因此，对于案例教学来说细心永远是不过分的。其三，案例教学的正式实施。这一过程又包括教师介绍、学生讨论以及案例总结等几个步骤。首先，教师在介绍案例时应尽量保持客观，只需把案例事件发生的背景、过程等原原本本地介绍给学生即可，避免较早对案例作出自己的评价或判断。这一点很重要，因为如果教师提前给出了自己的观点，很可能会直接干扰到学生的思维方式与思考路径，甚至导致学生为保持与老师一致而压制了自己的想法。其次，教师在整个案例教学过程中应当扮演一个引导者的角色，即教师应当以“导演”而非“演员”的角色出现。在案例教学中教师应当有意识淡化自己的权威主体特征，视学生为案例教学的当然主体，把“舞台”真正交给他们，鼓励他们积极思考、踊跃讨论。当然，教师权威地位的淡化并不意味着教师对案例教学掌控力的弱化。相反，教师必须在全局上对教学节奏、发展趋势等作出有效的调控，以确保案例讨论不会偏离案例本身和案例教学的目标。教师在案例教学结束时，应当对案例教学的过程特别是学生的讨论进行全面的梳理，并在此基础上给出客观的点评，点评以肯定成绩为主，但也要适当指出问题的所在。
四、公共管理类课程案例教学的评估与反馈
案例教学得以实施并不意味着整个案例教学流程的结束，其评估与反馈同样重要。案例教学成果如何，取得哪些成绩，存在哪些不足，要想回答这些问题，必须对案例教学的过程与结果作全面评估。案例教学的评估涉及到案例准备是否充分，案例选择是否恰当，案例教学的实施是否顺畅以及案例教学结果是否满意等几个方面。其中案例教学效果是否满意一项应当综合考虑两个层面：一是根据教学目标的实现情况来衡量教学效果。可以通过围绕教学目标设计的小型测验加以检验，这种测验可以采取口头的问答形式也可以是书面的习题解答形式；二是根据学生的参与状况来衡量教学效果，包括学生出席率、积极性、参与态度以及问题讨论程度等几个方面。案例教学评估的意见主要来源于三个方面。一是教师的自我评估。每次案例教学课程结束后，教师都应根据课堂教学实际及时对本次教学加以总结，有条件者可以考虑用录像机把整个课堂教学录下来，下课后仔细观摩，找出可能问题并积极分析原因，以期在下一次教学活动中加以改善。二是学生的反馈评估。学生作为案例教学重要和主要参与者，直接参与了案例教学的实施，哪些方面做得好，哪些方面做得不好，他们必然深有体会。三是同事的参照评估。教师可以在案例选择、教案设计、教学方法选择等方面与担任同类专业课教学的同事进行交流，听取他们的意见与建议。也可以邀请他们亲临自己的案例教学课堂现场进行听课，课后主动征求他们的意见，或者自己去同事的案例教学课堂听课，以期取长补短。此外，案例教学评估的意见必须反馈到前几个流程，由此循环往复，不断提升公共管理类课程案例教学的成效。本文所述案例流程设计只是实施案例教学应当具备的基本形式，而不是一种必须遵循的固定模式。当然，不管流程形式怎样变化，流程设计必须围绕课程教学目标这一点是永远不会改变的。我们提出案例教学流程化的目的在于，尽可能避免或克服我国高校公共管理类课程案例教学中的一些主观性与随意性，推动我国的公共管理课程教学不断走向科学化、规范化与可持续化。
关键词：NPM；公共政策；政府理论
Abstract：Fromtheangleofpublicadministrativepathevolution，thispaperexpoundstheemergence，characteristicsandtrendsofNewPublicManagement(NPM)，onthebasisofthis，makesdetailedexplanationoftheimportanttransitionofthemaking，enforcement，evaluationandsupervisionofpublicpolicyintheperspectiveofNPM，andmakesvaluereflectionforthis.
Keywords：NPM；publicpolicy；governmentaltheory
一、变革与回应
纵观美国的行政思想史，历来存在着主义和管理主义的两种基本倾向。主义关注社会公正、民主和回应性；而管理主义更聚焦效率准则。两种倾向相互斗争、相互影响，形成了波澜壮阔的公共行政研究和实践途径的变迁历程。而NPM(新公共管理或被称为新管理主义)的产生、逐步实行正是公共部门管理理论与实践对这种变革的自我回应。
(一)变革：公共行政古典途径的式微与公共行政实践途径的演化
公共部门行政理论的研究和实践经历了从古典学派研究途径的式微到管理途径和政策途径再到新公共行政的历史沿革过程。
1.公共行政古典途径。基于威尔逊的政治行政二分法和韦伯的官僚制理论，公共行政的古典学派形成了自己研究和实践途径的核心模型：职位应该与人员相分离；公共部门治理的规则取向；控制严密的组织结构有助于提高公共部门的效率；目的不等于手段，事实不等于价值，技术不等于民主，手段、事实和技术是公共行政的内在要素，而目的、价值和民主是外部要素；公共部门的动力与私人部门的动力存在根本的差异，以至于该动力模式最具风险而成为后来公共选择学派轻易捕获的猎物。
2.B途径与P途径。在古典途径达到其顶峰时，1938年的巴纳德在其《经理的职能》论述的组织理论可以说是寻求一种全新的公共行政分析途径的第一个重要尝试。巴纳德认为，公共行政应该从权威转向协作；协作必须围绕组织目标；协作需要管理。显然，在巴纳德的组织理论中已经预示着管理途径(B途径)。而1947年西蒙的《管理行为》终于促推了B途径成为公共部门研究的核心理论。其基本模型可以简要概述为四个逻辑基点：公共部门的行动即是公共目标的实现；公共治理等于根据目的自由地选择适当手段；公共决策是有限理性决策；是令人满意的决策而不是最优的决策。在古典途径之后，新的公共部门分析途径并不仅仅限于B途径。政策途径(P途径)作为填补古典途径之后出现空白的另外一种尝试，于第二次世界大战之后被一些政策分析家提出，与B途径分庭抗礼。它的理论模型是：公共治理构成一个在政策制定和政策执行之间不断循环的政策周期；政策制定与政策执行是不可分的；分权的政策执行比自上而下的政策执行更有效；政策周期主要是政治过程而非管理效率；在政策执行过程中，政策网络比科层组织效率更高。
3.新公共行政(NPA)。1948年美国青年学者沃尔多在其《行政国家》一书中就明确的宣告了古典的公共行政学派的衰落。1967年沃尔多邀请一批年轻的学者齐聚锡拉丘兹大学的明鲁布卢克会议，探讨和形成了后来被人们称之为新公共行政的一些基本观点。总的看来，NPA是以新左派意识形态为基本精神，试图威尔逊的“政治-行政二分法”及主流行政学的效率范式，重新建立公平、正义、主义等在公共行政的中心地位。而20年之后的第二次明鲁布卢克会议以及《黑堡宣言》我们又看到了新公共行政的悄然变化。这种变化逐步趋向于效率追求的管理主义。
(二)回应：作为一种实践运动的NPM
作为一种实践运动的NPM，开始于20世纪80年代初期。其根本原因在于西方20世纪50年代后因实施的凯恩斯主义国家干预政策留下的后遗症，加之战后教育的发展和信息通讯的流通增长所带给公民主体意识的增强，以及社会复杂性增加所导致的“不可治理性”(ungovernalibity)。这种不可治理性主要体现在两个方面。首先是政府的权威危机，20世纪60年代后期以来政府权威的合法性降低，公众对政府越来越不信任和持怀疑态度；其次是政府的财政危机，20世纪以来西方采取的福利国家模式等因素造成政府财政支出的快速增长和经济增长的相对减速。面对这些危机，一些西方国家在20世纪70年代末期开始了持续的国家行政改革。具体而言，NPM产生是缘于公共部门对一些相互关联的紧迫问题作出的一种回应。
1.公共部门面临的抨击。政府在实际收入下降的同时面临着服务水平不变或提高的政治要求。其唯一的出路就是提高生产力，所以公共部门的低效率将面临激烈的抨击：(1)“规模”方面的批判，对于瓦格纳公共政策定律的否定。瓦格纳认为，大规模的公共部门是发达经济的特征。当国家随着工业化和都市化的进程而达到更高富裕程度时，公共部门的扩展是必然的趋势。然而有学者论证了政府规模过于庞大而浪费了过多的紧缺资源。虽然目前政府经费的削减几乎成为一种普遍现象，但是其作用已经在下降。(2)“范围”方面的批判，政府本身对经济介入的活动过多，其中许多活动可以有其他可选择的方法，比如私营化改革。(3)“方法”方面的批判。“方法”指的是公共部门对社会资源的配置效率和技术效率即组织的内部效率。官僚体制几乎成为低效率的代名词，人们越来越认为官僚制的方法必定会造成工作无起色和效率的低下。
2.经济理论的变革。官僚制组织中的高层人员所信奉的公共行政理念正在被经济学思想取而代之。著名经济学家弗里德曼的经济自由主义观点冲击了主义理念主导下的官僚政治；新古典主义经济学促使政府内外的政策制定和提供服务方面较多地利用了市场机制；而公共选择理论、委托理论和交易成本理论已经开始融合到公共部门新型管理模式中。
3.私营部门的变革。政府的行政能力愈发成为国家的核心竞争力。对于全球化背景下私营部门迅速变化的现实，要求公共部门与之相适应。公共部门的管理和效率对私人经济与国家竞争实力有所影响。事实上，随着新公共管理在许多国家的实施，私营部门的变革直接导致了公共部门的变革。
4.技术的变革。技术变革促进了所有各种社会变革。如信息技术促使管理的变革，由于信息的共享促使等级制度组织变得扁平化；“办公室”概念的变革；戈尔报告中的电子化政府(1993)；我国的电子政务的建设等。飞速发展的技术已经成为公共部门管理变迁的重要推进器。
NPM的出现，标志着早期改革发生了一种变化。它在理论和具体方案方面不像以前的公共管理那样，只是在公共行政内部进行技术性的专业化，其目标在于取代传统的公共行政模式，它不只是对公共部门进行改革而且表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。NPM作为政府管理公共部门方式迅速变革的最显著的标志，缘于新公共管理对于公共行政实践领域和研究途径不断变迁的回应。从某种意义说来，它体现了在政府理论发展中和实践中寻求一种学科的整合。
二、特征与趋势
NPM也许是20世纪最后20年中公共行政领域谈论最多的话题。从发生学上看来，NPM本来只是一场公共行政改革的实践运动。然而随着其在一些发达国家政府改革中深入开展和影响的扩大，众多学者开始从哲学基础、价值目标、方法论及具体实践等各个层面进行探讨和总结，使其甚至逐渐成为一种具有新颖范式的规范理论。从国外理论家经典论述和国内学者对NPM的阐释中，可以总结出NPM的基本特征与发展趋势。
(一)国外学者关于NPM的经典阐释
1.“新泰勒主义”。波利特(Pollitt)发现了新公共管理模式中的管理哲学，并将其称为“新泰勒主义”(1990)。他在《管理主义与公共服务：盎格鲁与美国的经验》一书中认为，新公共管理主义主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商业管理的理论方法技术及模式在公共管理中的应用。波利特论述道，官方文件反复重申，核心问题在于制定明确的目标，发展出用以测量目标实现情况的绩效指标，以及通过功绩奖励、职位升迁等奖励方式来突出那些取得“成效”的人。如何加强生产线管理并为其提供适当的激励是一个永恒的主题。对于工作中的规范、信念及渴望的复杂性，……或者对于决策方面存在的认知偏见等复杂的问题，政府官员似乎并没有多少认知(如果他们真的还有点认识的话)。
2.西方行政学者帕得里夏·格利尔(Patricia·Greer)概括了新公共管理的内涵：公共服务组织的分散化；对公共管理人员实行任期与激励；公共服务的供给与生产相分离；强调降低成本；从重政策转向重管理，注重绩效评估；从程序转向产出的控制与责任机制。
3.联合国教科文组织(OECD)将新公共管理主义界定为：转移权威，提供灵活性；保证绩效，控制和责任制；发展竞争和选择；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量；加强中央指导职能。
4.“再造政府”。奥斯本和盖布勒的《重塑政府》作为新公共管理的代表性著作，认为必须“重塑政府”。他们为打造企业型政府提出了十大原则和五大战略：大多数企业型政府鼓励提供服务者之间的竞争；它们授权给公民，将控制权从官僚制组织转移到社区中；它们在评价各种结构的绩效时，关注的是结果而不是投入；重新把服务对象界定为顾客并赋予其选择权；以目标而非以规则和规定为导向；防止问题的发生而不仅仅是事后的的补救；致力于赚钱而不是花钱；实行分析，引入参与管理；它们宁可采用市场机制而不是官僚机制；不仅重视提供服务，而且激励所有的部门(公共的、私人的、志愿的)为解决其社区问题付诸行动。
五大战略是：核心战略—明确组织目标；后果战略—创设绩效后果；顾客战略—将顾客置于驾驶员的位置上；控制战略—将控制从中央和高层移走；文化战略—创造企业家文化。
5.NPM。作为NPM这一名称的首创者英国学者胡德(Hood)则观察到公共行政更多的内部变化。他认为NPM包括了七个要点(1991)：公共政策领域中的专业化管理；绩效的明确标准和测量；格外重视产出的控制；公共部门内由聚合趋向分化；公共部门向更具竞争性的方向发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。
(二)国内学者关于NPM的阐释
近年来，国内学者也对NPM的理论及其研究范式作出概括。陈振明教授认为NPM的理念主要包括八个方面：强调职业化的管理；明确的绩效标准和绩效评估；战略管理和项目预算；提供回应；公共服务机构的分散化和小型化；竞争机制的引入；采用私人部门管理方式；管理者与政治家、公众关系的改变。
(三)NPM理论范式与实践特征的基本共识
综上所述，NPM主要是试图在公共部门引入市场机制，采用私人企业管理的方法，加强竞争和市场导向来改善行政绩效，倡导管理者的管理。关于它的研究范式和在实践运动中达到的基本共识，一般认为有以下几个方面。
1.借鉴私人企业的管理方法。NPM认为，公共部门和私人部门并不存在不可逾越的鸿沟，他们之间有好多共性，可以互相学习。私人部门在创新能力、经济、效率、效能等方面都优越于公共部门的管理。因此公共部门要运用私人部门的管理模式和方法如绩效评估、战略管理、顾客至上和结果控制等。
2.公共部门的产品和服务的市场化。NPM主张用市场的力量来改革政府，在公共部门引入商场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共产品和服务供给的效率。公共部门的市场机制主要包括民营化。通过业务合同出租，建立政府与私人部门的伙伴关系。通过市场化来缓解政府巨大的财政压力，弥补政府作为公共产品和服务唯一供给者的不足，以此来改善政府运行机制，提高政府运行效率。
3.公共服务的顾客取向。NPM认为政府的社会职责是根据顾客的需求来向其提供服务，政府应该以顾客为取向，只有顾客驱动的政府才能满足多元化的社会需求并促进政府服务质量的提高。政府不再是凌驾于社会之上的官僚机构，而是富有社会责任的企业家，公民则是其消费者和顾客。由于政府与公民关系的重新界定，政府要满足顾客多样化的需求，征求他们的意见，提供回应性的公共服务。
4.实行绩效评估。NPM所倡导的绩效评估就是通过科学的方法、程序和标准，对公共部门的成就、业绩做出客观公正的评价。其内容主要包括成本效益、顾客满意度、投入产出比率、服务质量等。在实践中采取3E(经济、效率、效能)标准。更加关注公共部门直接提供的公共服务的效率，在公共部门之间营造竞争的环境。
5.政府的政策职能与管理职能的分离即划桨与掌舵的分离。“成功的组织是把高层管理与具体操作分开来……这使得政府以一个精明的买家来工作，以能够完成自己政策目标的方式利用各种生产厂商。”划桨的人专注于一项使命并且把这项事情做好，而掌舵的组织则需要发现达到目标的最佳途径。通过这样来重塑、精简和提高效率。
三、转型与影响
NPM理念主张政府作用的退缩与市场价值的回归。基于此背景下，西方政府公共政策的制定、执行、评估与监控发生了重要转型。
(一)NPM理念下的公共政策制定
1.更加突出政府公共政策职能。政策执行主体由一元化的政府垄断到多元化的市场竞争的转变，使得政府不再是无所不包、无所不做的公共服务提供者。政府通过将公共服务职能转让给企业和社会，可以部分地甚至完全地从日常例行的公共事务中解脱出来，集中精力进行公共政策的制定、监督与评估，运用公共政策引导政府内外的执行机构有效地承担公共服务职能。政府由微观管理领域退回到宏观调控领域，政府规模缩小，职能减少，但职责更加集中，更有利于政府制定出卓有成效的公共政策，从而更好地为公众服务。
2.公共政策类型将发生改变。(1)宏观调控型政策取代微观操作型政策。在传统体制下，政府为“全能型”政府，政府职能的扩张使得政府政策必须涉及每个微观领域，触及社会生活的各个角落。而NPM主张分权和权力下放，要求给予执行者自和灵活性，强调市场原则。因此，政府政策必然多为宏观性指导型政策，主要起引导与调控作用，注重的是战略制定与整体规划。(2)指令性政策向契约型政策转变。传统体制下，政府部门以上下级隶属关系为特征，政策也相应地多表现为强制性的命令式或指令式政策，依靠行政权力为后盾。而NPM运动下由于执行机构的设立以及私营部门、社区组织的介入，使得这种隶属关系转变为契约关系。制定者对执行者的管理是建立在共识基础上的契约管理。两者不以权力为中介，而是以由合同或契约确立的权利为中介，政策多为协商合作式的契约政策。(3)事后救济性政策向事前预警性政策转变。传统体制下往往是等到问题出现甚至已经很严重了，才制定出相关政策进行补救，虽有“亡羊补牢”之功，但损失已经造成。而NPM倡导市场竞争，要求对市场和顾客的需求变化作出迅速的反应。这就决定了政策的出台不应再是“事后诸葛”，而应该具有前瞻性，某种程度上应该是一种前瞻性公共行政。只有具备超前意识，具备较强的预见性，才能更好地发挥政策的作用。有效的政策应该预防问题的发生，而不仅仅是治疗问题遗留下来的创伤。
(二)NPM理念下的公共政策执行
NPM理念下的公共政策改革主要针对公共服务领域，而公共服务的提供过程很大程度上就是公共政策的执行过程。因此，NPM取向的公共政策执行必然不同于传统的政策执行。NPM理念下公共政策执行将表现出以下几种趋向。
1.新型的行政权力关系下政策制定与政策执行相分离。传统公共行政强调政治与行政截然分开，强调公务员保持政治中立，不得以党派偏见影响决策，从而强调政策制定与执行相分离。这保证了政策的稳定和持续，但也造成了官僚制组织的种种弊病。NPM理念对此则持不同意见，认为行政本身具有浓厚的政治色彩，两者截然分开在现实中是不可能的，当代文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命就打破了文官政治中立的信条。NPM理念既主张文官参与政治决策，增加对政治家的响应，同时又主张下放权力，给予执行者较大的权威以及灵活性与自由裁量权。显然，打破政治与行政的分离和坚持政策制定与执行的分离，两种主张在表面上是相互冲突的。这两者的冲突恰恰意味着NPM运动下政策制定与执行将在一种新的调控关系下实现分离。这种新的关系主要体现为：第一，传统体制下两者的分离是在“政治中立”的原则下政治家与公务员两大系统的分离，政策执行者不得参与政策制定。而NPM理念下政策制定与政策执行的分离则是在强调文官增强对政治家的响应的前提下公务员系统内部的分离。并不排斥一部分高级文官参与政策制定，并强调承担相应的政治责任，在两大系统之间起桥梁和纽带的作用。第二，传统体制下政策制定者对政策执行者的调控主要依靠层级制和严格的规章制度，事无巨细，均有专门化、标准化的规定加以约束，执行者缺乏灵活性、主动性。在新公共管理理念下，政策制定者则是依靠宏观性的政策调控二者关系，给予执行者以较大的灵活性和自，而不是简单地要求他们照章办事。政策制定与政策执行不再是完全截然分开的两部分，而是以灵活的方式实现分离。
2.政策执行主体走向多元化，政治权威体系由层级式结构转为扁平式网络。(1)政策执行主体形式由政府垄断的一元化趋于呈多元化。传统行政体制下政府垄断政策执行，政策执行主体呈一元化。NPM运动则打破了政府垄断执行的一元化局面而主张多元化，认为政府在公共管理中最主要的职能是制定政策。政府虽然仍是政策执行的主要主体，但不是唯一主体。政府一方面应通过内部组织体制改革，进行分权和权力下放，成立具有独立法人资格的执行机构或半自治性机构，专门从事政策执行。另一方面，应通过外部私有化，将原本由政府控制或拥有的职能承包或出售给私营企业，准许私营部门进入公共服务领域，提供公共物品。此外，政府还应通过公共服务社区化，充分利用社会的社区、家庭、志愿者组织等基本单位，承担部分政策的执行任务。总之，多元化的主体表现为政府、自治或半自治执行机构、私营部门以及以社区为主的公众参与组织等多方力量。(2)政策执行主体间的权力关系呈扁平式。传统体制下，执行主体结构是与一元化垄断相适应的“官僚制”的金字塔式等级结构，主体与主体之间主要体现为自上而下的统属与规制的不平等关系，联系的纽带多为命令或指令，强调下级对上级的绝对服从。而NPM运动在打破政府垄断的基础上也改变了主体间的关系。它将市场竞争机制引入公共服务领域，倡导公共部门与私营部门进入市场进行平等的竞争，主体间呈现扁平式的组织结构。在这样的结构中，主体间不存在强制式的命令，不再是以权力为纽带，而是形成了以契约与合同为基础的政策网络。调控主体关系的手段也由以行政权力为主转为以法律权利为主，通过主体之间的互动合作推进政策执行。也就是说，NPM下的政策执行不再仅仅体现政府的统治，而是体现治理理念的一种形式，它“主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。”
3.政策执行的逻辑基点由“官僚政治”转向“顾客”，由过程转向业绩。传统体制下许多政府部门并不知道自己真正的服务对象是谁，往往是为了政策执行而执行政策，为了体制的需要而执行政策，甚至为了迎合上级的好恶而执行政策。由于传统的政策执行只注重投入，不注重产出，片面追求效率而不计成本，不衡量效果，因此也就很难取得效果，甚至投入越多效果越差。公众无法从政策中获得应有的好处，传统体制还对服务市场或服务对象需求变化缺乏敏感的反应，追求整齐划一而忽视公共服务的多样性。NPM则不同，它主张以市场和顾客为导向，认为政策执行是为了满足公众的需要，必须将顾客放在中心的位置。政府是受顾客驱使而不是受机构驱使，公共服务满足顾客的需要，不是官僚政治的需要。为此，它强调主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的回应，改变单一的服务，根据不同的需求提供不同的服务。与传统体制不同，NPM还重视执行的产出和质量，强调成本与效益的分析，主张发挥业绩测定的作用，按业绩付酬，按业绩管理，按效果作预算。“新公共管理运动下公共服务主体处于相互竞争的状态，只有能提供优质服务，令顾客满意的主体才能在激烈的竞争中立足，这将迫使各执行主体不断完善，不断创新，有利于公众利益的实现。”
(三)机遇和挑战：NPM理念下的公共政策评估与政策监控
NPM理念既有利于政策评估与监控的发展，又给二者提出更高的要求。传统管理体制由于不重视服务的效果与质量，相应的也不大重视政策的评估与监控。并且由于一元化体制的局限，对政策的评估与监控多属于政府内部行为，常常会因为内部关系复杂而流于形式或发生偏差，缺乏客观性，无法准确反映公共服务的真实情况。NPM理念则不同。一方面，政策评估与监控受到应有的重视。将竞争机制引入公共服务领域，由公众自主地选择公共服务主体，就必须要向公众提供各个主体的业绩作为取舍的标准。同时，由于给予执行者较大的自由裁量权，如何保证政策朝着既定的目标前进，而不因主体的自身利益发生偏差要求政府充分发挥评估与监控的作用。因此，政策评估与监控被置于相当重要的地位；另一方面，由于政府不再包揽政策执行，而是站在公众的立场评估与监控其他执行者的活动，这样内部行为变为外部行为。政府与公众站在局外人的角度可以进行更为客观、更为真实的评估，更有利于及时发现问题，更好地进行监控。
然而，政策评估与政策监控也面临着严峻的考验。对评估而言，针对不同的执行主体采用什么样的标准进行评估以确保评估的公正公平，如何在评估中将经济效益指标与社会效益指标结合起来等问题都对其提出了更新更高的要求。对于监控而言，在主体形式多元化及传统行政权力的强制性弱化的前提下，如何保证利用合同契约监督执行的有效性，如何追究违约行为的责任，如何克服私营部门的短期行为对公众利益造成的损害等也是必须予以重视的新问题。
四、诘难与批判
很多学者认为从NPM产生之日起就存在着诸多问题：效率优于公平吗？个体效益的聚合必然导致集体利益的实现吗？私营化就能提高效率吗？产品提供者和顾客的关系能替代政府与公民之间的关系吗？随着这些问题的提出，NPM的实践将面临一系列的价值追问和伦理反思。
(一)公共性的缺失
公共部门与私人部门是不同的。如果仅由企业的管理来取代公共部门的管理，势必造成公共性的缺失。而离开了公共性的诉求，公共管理就失去了自身的方向与宗旨，就会失去其制定政策进行统治的合法性基础。
(二)虚化了民主与伦理价值
弗雷德里克森认为，广义的公共行政除了管理的价值外，还强调公民精神、公正、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等价值。但是NPM强调的3E却造成了公共管理核心价值的弱化。正如弗雷德里克森所说，政府企业化的运作改革让我们付出了相当大的道德代价。为此他在3E标准上增加了公正(Equity)而形成了4E准则。
(三)政府可能规避其他公共责任
一旦以提高效益作为公共管理者行动的指南，那么由于公共部门效益概念的模糊性及凸显效益所需较长时间的特点，就很容易成为公共管理者寻找逃脱公共责任的借口，从而助长了官僚机构的官僚习气。政府责任不仅限于发展经济，还应该承担引导整个社会文明发展进步的公共责任。
(四)非适当性顾客隐喻
NPM倡导构建顾客导向型政府，固然可以提高公共服务的满意度。然而从学理而言，公民作为一个政治概念与作为经济概念的顾客存在着质的差异。公共服务的消费者不仅仅是顾客而更重要的是公民。公民是社会的主人，应该是公共服务的提供者参与者和决策者，不仅用脚投票还用手投票。顾客的不当隐喻把政府与公民的关系理解为单向度生产者与消费者经济关系是很不当的。
(五)腐败也会在民营化中滋生
基于新制度经济学的委托理论的考察，当组织从政府模式转向企业模式时，腐败和不道德行为有增加的倾向。美国公共管理学家弗雷德里克森认为，最为重要的是政府公民精神的培养和树立。如果政府组织中公民精神倾向强，政府组织将努力集中于公共服务、公共利益及有效政府的构建上；而如果政府组织中持私人利益的观念倾向强，将会增加腐败和不道德行为。
参考文献：
[1]罗伯特·E·登哈特.公共组织理论[M].北京：中国人民大学出版社，2003.
[2]武玉英.变革社会中的公共行政[M].北京：北京大学出版社，2005.
[3]丁煌.西方公共行政管理理论精要[M].北京：中国人民大学出版社，2005.
[4]简·莱恩.新公共管理[M].北京：中国青年出版社，2004.
[5]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.摈弃官僚制——政府再造的五项战略[M].北京：中国人民大学出版社，2002.
[6]欧文·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001.
一 公共政策概论课程案例教学改革的基本思路
所谓公共政策案例（public policy case），即将实际生活中的具体公共政策引入课堂教学或学习者思维之中的可操作的应用形态，是对某一公共政策情景（a policy situation）的直观化和具体化的描述。① 通过公共政策案例教学，学生可以对课堂所学的政策理论知识进行条分缕析的“再检验”，进而更为深入地认识政策过程的现实状况与问题。另一方面也可以通过对问题进行多种解决方法的比较评估，自觉或不自觉地训练“分析有条不紊、探究坚持不懈、决策当机立断”的政策分析能力。② 作为一门政治学与行政学专业高年级学生的专业必修课，公共政策概论课程的案例教学改革需要明确如下几点内容：
1．明确教学目的，避免对案例教学的夸大
根据小劳伦斯•E•烈恩的观点，公共政策案例教学要达到的基本目标是：帮助学生养成在政治和官僚制生活领域中的分析习惯；帮助学生增长运用分析政策问题的、特定的分析概念与技巧的能力；帮助学生熟悉公共政策形成的知识和背景。③ 然而，尽管如此，在很多情况下，案例教学还仅仅是有助于上述转变，其作用仍然是限定在一定范围之内。情境体验、讨论的经验积累并不直接等于今后投入社会、解决现实问题的重要资本。与此同时，正如“一千个读者就有一千个哈姆雷特”，一千位老师也就有一千种案例教学方法，加之每门课程都有其特定的教学目标，每个案例又包含多个可供分析的切入点等，这就决定了案例教学的效果需要综合评估和考虑多方面因素和变量，根据教学目标和内容进行一体化设计。
鉴于此，不宜过分夸大案例教学的作用，应通过案例教学着力实现如下目标：首先，着重培养学生的“存疑”能力，即对信息处理的“去粗取精”以及全面思考、分析的能力。这种“存疑”必须辅之以对事实与相关细节细致入微的观察能力，以及依据概要推断细节进而得以管中窥豹的推理能力。要做到这一点，决非一件易事。它需要教师与学生共同经历心智上的锻炼和观点的砥砺，有意识地建立、存储有关问题的各种解决方法以及相应的预判方案。其次，切实体会到公共管理与政策实践中存在的两难困境，帮助学生积累应对常见政策困境的行为选择模式。再次，进一步理解公共管理和服务中的传统概念，如回应性、责任性和代表性，并使之有意识地强化政策实践中的风险承担意识和责任感。④
2．明确资源与条件，认识案例教学的限制性因素
首先是教学方式的限制，由于我国政府管理具有较强的封闭性和不透明的特点，使得公共政策课程的教学必然出现理论与实践的“被脱节”，也无法借鉴某些专业的“模拟”或者“实验室”等实体形式去再现一国或者其职能部门的政府管理过程。因此，只能通过“反推或再现”的方式加以分析，这难免会导致案例教学的浅表化和滞后性。
其次是教学对象的限制，如果案例教学的对象是具有一定经验的实务人员，那么案例分析的过程基本可以通过“模拟或扮演”等方式由学生自主在课堂上完成，但是在校生特别是本科生对于实际案例的理解和分析绝大多数是通过查阅相关资料、阅读文献等重要环节，才能得到自己的判断，这成为一个必须考虑的限制性因素。
3．明确标准与类型，分配案例所属的知识模块
本课程对案例的选择遵循如下标准：首先，具有一定现实性，紧贴实际。在描述案例中所涉及的场景时，一方面力图使其贴近现实，另一方面又竭力避免拖沓冗余。其次，由于概论课程的教学对象是本科同学，为了提高其学习兴趣及参与意识，选择不太复杂又能考虑所学理论知识点的案例为宜。同时，在案例中设计一定的信息提示与问题，使之通过思考和回答问题增强对问题的洞察力。再次，案例涉及的范围从总体上涵盖公共政策学科体系的各种典型问题，反映特定制度、事件以及因素在其中的影响。
4．明确教师的角色，设计具体问题与操作环节
案例教学需要准备阶段、执行阶段和总结评价阶段的相关工作，还需要教师安排适合本案例的讨论步骤。教师作为基本理论知识和案例分析的引入者、组织者，统领整个案例分析教学的过程，形成“教师提供背景材料――学生分析材料、寻找问题，教师提问――学生解决问题，教师提点――学生自我评估，教师归纳评估”的若干阶段与环节。具体而言，教师的工作包括：组织和控制课堂；引入理论并提供方法；选择案例并设计分析点；提示思考的线索。⑤
二 公共政策概论课程案例设计与选择的原则
基于上述总结分析，公共政策概论课程案例教学具体思路如下：
1．“新”“旧”案例兼顾
在案例的选择上采取“新”“旧”兼顾的原则，有些案例虽然不是最新的，但却有极高的分析价值。不论是相对较早的经典案例还是时效性较强的新案例，在案例的描述部分都力图给学习者以更多的细节与信息。
2．程序性准备与实质性准备同步
程序性准备是指在课堂用于分派任务、划分小组、安排角色等过程中的技巧和方法等，力图促使学生在案例分析的学习中，可以进一步掌握与案例相关的知识点。案例分析的程序性过程一般包括如下步骤：阅读案例、个人分析――小组讨论、形成共识――课堂发言、全班交流――教师总结、消化提升。⑥ 实质性准备指的是如何针对案例设计有争辩性的问题，使之能够最大限度地开发学生的潜能和热情。⑦ 争议性是案例讨论的基础，没有争议的案例教学注定是失败的，正如约翰•巴赫（John Boehrer）所说的：“如果你的学生出了教室仍然谈论课堂上的案例，就可以认为你这堂课是成功的。”⑧
3．立足本土，关注外来
由于“中国公共政策知识的积累是从移植西方特别是美国的公共政策的现成理论和分析模式开始的”⑨，其学术水平还基本停留在介绍西方的政策理论、评价理论阶段，没有深入到政策科学的实质，这导致公共政策的研究与教学存在诸多薄弱环节。⑩ 然而另一方面，中国社会“压缩饼干式”的快速发展使得与公共管理、公共政策、公共事务相关的理论与实践在时空压缩的特殊语境中发生的，其变革之快、变化之巨、领域之广堪称空前，仅靠仿制和照抄照搬脱离实践的“洋”案例，不可能彻底解决中国现实的公共政策问题。因此，就公共政策的案例教学而言，主要思路仍需立足于关注本土化问题，重点是中国政策实践中的各种鲜活的案例并不断强化本土化思路，与此同时对国外的政策实践予以适当关注，并对之进行精心甄别和客观分析。11
三 案例教学中面临的若干难点与问题
公共政策案例教学中可能面临的难点与问题有以下内容：
1．经验匮乏导致参与者很难成为“局中人”
这种经验匮乏既包括教师，也包括学生。在公共政策案例教学中，教师一方面需要将一些真实的典型政策问题展现在学生面前，给学生提供一种在不用真正深入实践的条件下接触并处理大量公共政策问题的机会，然而，由于教师与学生均欠缺实际的参与政策过程或实践经验，所以往往无法将“旁观者”转换为“局中人”角色。教师在分析中也难免会嵌入自己的主观判断，而偏离实际做出错误的推理与分析。与此同时，有些环节的课堂讨论也难免会出现“为了讨论而讨论”的生硬环节。
2．案例教学过程需要学生更加主动地参与
案例教学强调学生是被关注中心，在论题选择和讨论方式上教师与学生共享控制权。在某种程度上，教师、案例和学生是决定案例教学成败的三要素。然而在实践中，由于学生习惯于“灌输―接受”式的教学方法，难以融入公共政策案例中的情境和角色，对案例反映的问题要么束手无策，要么无法准确把握案例精髓，仅把案例视为活跃课堂气氛和增强学习兴趣的工具，导致公共政策案例教学仅仅停留在“讲故事”阶段。另有一些学生有时会显得盲目或缺乏专业性，问题意识差，甚至出现“启而不发”。又或者不愿参与讨论，或羞于表达自己的观点。12
3．教师需要进一步综合性地学习与提升
教师既需要平衡自身角色，改变教学方式，让课堂的气氛热烈而不混乱，有序而不呆板，又要熟悉专业理论、了解政策一般，也要了解政策个别，还要具备案例教学理论与技巧以及较强的应变、协调能力。上述环节均对教师的教学能力提出了多方面的要求，需要教师进一步学习和提升。
注 释
①陈潭主编.公共政策案例分析［M］.北京：社会科学文献出版社，2009：3～4
②李小军.案例教学存在的问题及对策［J］.辽宁行政学院学报，2010（7）
③⑧小劳伦斯•E•烈恩.公共政策案例教学指南（郗少剑等译）［M］.北京：中国人民大学出版社，2001：15、69
④罗伯特•T•戈伦比威斯基.公共管理案例［M］.北京：中国人民大学出版社，2004：12
⑤王敏.高校教师在案例教学中的作用分析［J］.高等教育论坛，2007（6）
⑥宁骚.公共管理学的案例教学与案例写作［J］.新视野，2006（1）
⑦江凌、吴江.对高校公共管理类课程开展案例教学的思考［J］.西南农业大学学报（社会科学版），2007（6）
⑨胡宁生.中国社会转型中战略变迁的公共政策学解释――西方公共政策非线性过程理论的中国应用［J］.江海学刊，2006（1）
⑩娄成武、魏淑艳.公共政策学［M］.沈阳：东北大学出版社，2003：25
11高小平.公共政策研究要立足本土化与实证［J］.中国行政管理，2004（6）
12刘红燕.浅谈案例教学在公共政策学课程教学中的应［J］.河北师范大学学报，2009（12）
参考文献
关键词：政府问题；开放性；公共管理时代
一、传统行政管理与政府问题
在传统的行政学理论中，政府是公共行政（publicadministration）的主体。在现代公共管理理念中，政府是居于公共管理（PublicManagement）核心地位和主导地位的主体之一。长期以来，特别是建立在行政行为分析阶段的政府理论，对政府的考察一直停留在内部静态结构上，甚至批评政府组织根本无法适应环境变迁的需要。一些学者在分析政府问题时，对政府组织的静态形式考虑过多，包括结构模型、管理方式、制度要素、价值判断等方面，最大的失误是忽视了运转起来的政府组织和参与其中活动的人之间的互动关系。这种风气从古典组织理论时期一直蔓延到今天，可以称之为“政府组织的静态研究”。
重新阅读古典组织理论的经典文献，我们会获得新的发现。马克斯·韦伯官僚制理论设计的前提是建立一套官僚权力对行政的控制机制。在他看来，劳动分工、层级节制、职业训练都是以权力的不可侵犯为基础，权力的绝对集中才能保证金字塔式的结构稳固存在。“任何官僚制组织都力求通过对知识和意图的保密来增强其专业上的优越地位”。[1]韦伯同时认为，官僚制的技术优越性高于其他任何组织，其基本原则实现了官僚制在行政中的协调与控制功能。但事实上官僚组织的理论设计与实践之间的严重脱节，官僚制的不透明性、组织僵化、严格的等级制度和理性主义的形式使任何公共组织不可避免地陷入封闭状态中，并且拒绝民主方法、民主思想的渗透。
马克斯·韦伯（MaxWeber）在设计组织模型时首先把静态的规则看成最重要的，强调规则对组织的重要性。其次，把组织结构分层看作是重要的，强调科层与权力、责任的完全配套。第三，强调权力神圣不可侵犯，目标的精确性。第四，非常看重官僚制每一层级中个人的质量——是否是一个具备专业知识的技术官僚。在韦伯那里，组织要素的重要性超过要素之间的互动作用。
巴纳德的研究重点放在组织结构的逻辑分析上，也是从静态形式入手分析组织的。他的观点是正式组织与非正式组织的重要意义是相同的，组织以什么方式、什么状态产生是判断组织结构、性质的关键，各级组织包括军事的、宗教的、学术的、企业的都是一个协作的系统，它们都是社会这个大协作系统的某个部分和方面。所有的协作行为都是物的因素、生物的因素、人的心理因素和社会因素这些不同因素的综合体。这些协作组织是正式组织，包含协作的意愿、共同的目标和信息联系。在所有的正式组织中都存在非正式组织。正式组织是保持秩序和一贯性所不可缺少的，而非正式组织是提供活力所必须的。两者是协作中相互作用、相互依存的两个方面。在巴纳德的观点中，协作的重要性显然是建立在更重要的对组织性质的认识基础之上。
同样，法约尔的研究以企业整体作为研究对象，他认为管理理论是“指有关管理的、得到普遍承认的理论，是经过普遍经验检验并得到论证的一套有关原则、标准、方法、程序等内容的完整体系”，有关管理的理论和方法不仅适用于公私企业，也适用于军政机关和社会团体。在1916年出版的《工业管理和一般管理》中，法约尔将管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制等五大管理职能和十四项管理原则，并进行了相应的分析和讨论。五大管理职能和十四项原则的重要性超过其他方面。
1937年，卢瑟·H·古立克（LutherH.Gulick）和林达尔·厄威克（LyndallUrwick）发表《行政科学论文集》（PapersScienceofAdministration），提出了“POSDCORB”职能，但仅“代表了1937年的公共行政”，“随着时间的推移，它们在许多读者内心深处变成了僵化的‘科学原则’。”[2][P.55]1961年，利格斯发表《公共行政生态学》一文，一定意义上发展了行政生态理论，但他只是把行政行为放在经济环境的简单背景上进行剖析，仍旧没有逃脱组织是一种静态形式的思维模式。
也许，对于一些细小组织而言，以什么样的状态存在并不重要，但对政府组织而言，静态形式的过多考察明显地造成了政府组织的封闭性。
与此同时，传统的行政管理理论和官僚制理论对“行政”与“效率”的理解适应了这种封闭性，并使之获得了长足的发展。[3]官僚制范式的流行摧毁了一切公共组织可能有的变革思想，虽然后来许多学者对其弊端进行了批评，但官僚制作为一种有效的组织形态依然长期存在，并且在此后的发展中演变成了另一种形态，即作风。作风表现出来的等级森严、权力集中、惰性严重，没有进去精神，无效率等方面成为一切不作为的政府组织的病症，也造成了事实上的政府组织的严重封闭状态。在另一方面，传统的行政管理理论始终没能摆脱单一的价值追求，过多地围绕“行政”与“政治”的关系进行争论，看重“效率”这一静态结果，而忽视了对民主、公正、回应性、平等动态价值的考察。同时，强调政府行为与政治行为不可分离，政治对政府的控制主要以政策的产出为基础，这样，政府的行为就首先是为政治负责而不是为公众负责，表现出对社会、公众封闭的一面。休斯在“政治控制的问题”的题目下指出威尔逊“要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的，而且，美国实行的改革运动并未能实现将政策从行政中分离出来，或是将政治家从行政管理者中独立出来”恰好证明了这一点。[4][P.46]
政府组织的基本特性并不是静态形式所表现出来的封闭性状态，“管理职能”一词也不能代替政府的特性，而政府特性的研究也不能长期被忽视下去。抛开有关的争论，仔细审视政府组织的运转运动过程，全面梳理政府的运行轨迹，摈弃影响政府变革与发展的阻力，从一个新的视角全面理解政府组织，我们就会把握住政府的本质特性，促进政府更快、更好地前进。
二、政府的开放性特征
一个完整的社会组织从功能上看，其具备三个方面的特征：其一、资源聚集功能，即使各种分散的人力、物力、财力、智力、信息聚合在一起。其二、资源转换功能，即促使各种资源进行有效的配置，形成新的合力，实现“整体大于部分之合”的目的。其三、能量释放功能，即通过一定的方式释放组织的新能量，实现依靠单一资源无法实现的目标。从构成上看，社会组织的构成要素分为静态要素和动态要素两部分。静态要素构成组织的基本形式，动态要素构成组织的运转过程。静态要素是隐性的，只有通过动态要素才能体现出来。动态要素是显性的，只有在静态要素的基础上才能发挥作用。政府组织是特殊的组织，其聚集了丰富的人力、物力与财力资源，聚集了最有效的信息资源和掌握着最大的智力资源，通过有效的资源配置，政府组织可以解决其他社会组织无法解决的公共问题，提供公益物品和服务，满足公共的利益追求。在政府组织中，静态要素与动态要素的构成极其复杂，动态过程所表现出来的特性代表了政府一切要素的力量。在政府组织的多种特性中，开放性最为重要，也就是说政府组织的开放性特征是政府动态过程中所表现出来的最主要的特征，是所有构成要素的本质体现。
政府组织是依靠政治选择建立起来的，公共权力的分享与公共责任的承担要求政府必须以开放的方式与外部建立良性的关系。这不仅是政治民主的需求，也是政府组织自身发展的需求。Allison在其建立的模式中把公共组织所面临的外部构成要素归纳为三种协调关系，即：与同一组织的外部单位或该组织的各个部门的协调关系；与独立组织的协调关系；与新闻媒体和公众的协调关系。[5]开放性正是实现这种协调的前提。然而，现实中的政府组织忽视了这一点，其基本运转过程始终处于封闭状态，因此，必要的协调中总是问题不断。
一些研究者从古典组织理论的视野出发，把内部因素的互动关系看作政府组织存在的基础，而另一些学者包括张金鉴先生则从行政生态的角度把外部因素的互动关系看得很重要。在这些研究中，他们看到了内部与外部之间的关系，但对这种关系存在的基础忽视了，开放性正是这一关系存在的基础，能够解决和疏通因内外部关系不畅而造成的行政问题的发生。
可以从另一个角度证明政府组织开放性意义的有力证据是尼古拉斯·亨利（NicholasHenry）的观点，他从相关文献中证实组织模型应该有三种流派：封闭模型、开放模型和综合模型。封闭模型中以韦伯为代表的官僚制理论（Bureaucratictheory）、以泰勒、吉尔布莱斯为代表的科学管理理论（Scientificmanagement）以及古立克、厄威克等为代表的行政管理（Administrativemanagement）或一般管理理论（Genericmanagement）三种最为盛行。开放模型中人际关系学派、新组织发展学派、组织与环境互动学派三种最为盛行。官僚制体制所治理的公民和官僚本身是反人本主义的，科学管理追求的效率能够服务于人本主义，也能够服务于其他价值。开放模型与封闭模型根本的差异可归纳为四项感知上的不同：对组织环境的感知、对人性的感知、对组织中操纵理念的感知和对组织在社会的角色和意义的感知。亨利虽然把开放模型的历史起源追到圣西门和奥古斯特·孔德的写作年代，并认可了他们“组织本身则是人性的解放力量”，“强调自发性组织的价值”的观点，[2][P.93-127]但组织的开放模型真正得到实践并不是从理论源头就开始了。因此，认识到组织的封闭模型与开放模型并十分完整地进行理论总结是尼古拉斯·亨利的贡献，也为我们进一步理解政府组织的开放性意义提供了重要的依据。
汤姆·伯恩斯（TomBurns）和G·M·斯道克（G.M.Stalker）1961年在其《革新的管理》（《TheManagementofInnovation》）一书中对开放模型的主要特征进行了表述，也为我们理解开放性提供了参考。开放模型的主要特征是：在不稳定条件下出现的非常规任务；专门化的知识来完成共同的知识；强调目的（ends）（或者把工作完成）而不是手段；组织内部的冲突是由同事的交互作用加以协调而不是由上面来裁决；强调“责任的轮替（sheddingofresponsibility）”；个人对组织整体的责任感和忠诚感；组织被看成一个流动式的网络结构（fluidicnetworkstructure）；知识能够位于组织的任何地方；组织中人与人之间的交互作用不仅倾向于纵向的而且还倾向于横向的；互动方式是为了成果和“建议”（而不是命令），而且以“贵族神话”为特征，包含了上下级最明显的服从关系；强调工作成果以及完成任务的卓越绩效，有时会牺牲对上级的顺从；声誉外部化了等等。[2][P.102-103]组织开放模型的特征是对其开放性的诠释，作为最大的和影响最为深远的公共组织—政府的开放性是政府组织发展到一定阶段的必然产物，直接关系到政府组织的生存状态。
开放性是政府文明的标志，也是政治文明的标志。作为民主政治中的一种基本理念，它是一种渠道，传递民众和社会对政府的呼声和要求，并要求政府以自己的行动做出积极的回应。作为政府追求的一种价值，它是对政府状态的描写，反映了民众对政府评价和政府在民众心目中的地位。作为一种制度安排，它意味着在政府内部与外部必须建立有效的监督机制，以利于政府机器内在运行和外在运行状况良好。政府开放性的基本内涵：（1）政府文明。制度追求与道德追求是政府的重要任务，关心政府的每一成员并实行人性化管理，通过民主的渠道树立政府的威信，通过科学的方法建立政府的信誉，有良好的政风。（2）发展环境优良。政府有能力为自己创造和提供一个良好的发展环境，并与之建立良好的沟通机制，使政治环境宽松，经济环境良好，社会环境稳定，自然环境优良。（3）政府职能独立化。政府的基本职能：政治、经济、文化、社会职能是政府独有的。要使政治职能完善，通过民主与法制的手段确保一切民力得到正常发挥。要使经济职能社会化，通过建立多元的经济主体使经济成份的构成多样。要使文化职能丰富化，文化产品多样和多层次，真正满足人民群众对文化生活的追求。要使社会职能健全，最大可能和最全面提供各种社会保障产品、提供人人享有的社会救济和健全的社会福利事业。（4）政府行为公开化。通过行政听政制度、行政采购制度、行政审批制度的完善，使政府在行政决策、行政执行、行政指挥、行政控制方面的一切政务进一步公开化、透明化，并逐步建立各级政府财务公开制度和各级官员财产公开制度。（5）行政监督透明化。通过对监督目标的选择把政府自身监督与其他监督主体共同监督结合起来，公开监督结果，提出改进措施，确保监督效果。
由于政府组织具有主导地位，政府组织的开放性可以产生不凡的意义。在组织之间，政府组织、私营部门和第三部门中公平、民主的意义大于效率的意义；组织无等级与公共政策的平等性；公共制度（包括政治制度）的发展与进步先于技术的发展与进步，工业化模式是先进政治模式的结晶；组织在纵向和横向方面都表现出网络的稳固性，信息传输渠道畅通，即政府组织从中央到地方的纵向延伸与政府组织的横向展开、私营部门从大企业集团到家庭作坊式经营的纵向延伸与私营部门的横向展开、第三部门的不同类型分割等等，构成了整个社会完整的网络体系，便于各类信息的传输、共享。在实现民主行政的进程中，实现从行政听政到行政财务的全面公开；实现从政府上网到网络政务的全面公开，公文开放浏览，通过网络虚拟办公解决实际中效率底下的问题；实现从人的管理到制度管理的转变；实现政风的根本好转，建立公务人员平等、自由、民主参与公务的机制。显然，在这里，政府的开放性有两重基本价值：一是保证了有效监督机制的运行，通过规制与参与，确立“平行式”监督和“渗透式”监督机制。二是有利于政府与公民社会之间建立零距离。
政府开放性以政府开放度为标准。衡量政府的开放度主要应该有三个方面的指标：制度开放指标、行为开放指标和开放进展指标。制度开放指标包括政府制度有多少种可以公开和查阅，有多少种无密级可言，政策和规章有多少可以在公共场所（包括互联网）上公布。百分比越大开放度越大。行为开放指标包括政府决策项目的公开数目，行政听政项目的公开数目和行政听政次数、人数指标和公众的评判指数，以及财务公开的数目。
政府开放性也是有限度的。开放性以不影响政府组织存在、不动摇政府组织作用的发挥为前提。无限度的开放性政府会失去社会价值，会导致全社会无政府状态。有限度的开放性会使政府陷入封闭状态。因此，强调开放性是强调政府开放性理性上的最大化，而非无限化。
过去有关开放性的理解十分片面，仅认为是政府组织的一种简单状态描述，是有关经济、法律、政策等各方面的数据，包括技术数据和程序数据的进一步公开、政务信息公开和简单的行政听政制度，事实上并不是这样，随着政府开放度的加深，开放性的内涵会更加丰富、深刻。
三、开放性与公共管理时代
公共管理时代对政府提出了极高的要求，内容既不同与古典行政学时期，也不同与新公共管理时期，它要求政府以极度开放的姿态应对一切挑战。[*]公共管理时代的基本特征是社会化管理趋势日益明显，公益物品的供给、公共资源的利用建立在全社会共同关注的基础上，并且以提供公益物品、解决公共问题，实现公共利益为核心，政府职能市场化、政府权力分散化、公共服务社会化、政府管理企业化和政府治理，这是传统状态下的政府根本无法解决的问题。开放性是政府自治的结果，是政府实现善治的开始，也只有在开放性的特征下，政府公共管理的任务才能完成。
公共管理时代是全球化时代和知识产业兴起的时代，开放性适应了这两大发展趋势。全球化带来新的世界政治秩序、经济秩序和价值秩序冲击着每一个国家，给每一个政府以新的机会、挑战、权利和责任。只有开放性的政府，才能在这种冲击下获得新的机会，在各种挑战面前解决一切可能出现的问题，依靠政府权力获得政府利益。知识成为商品和知识产业的兴起促使政府间、政府与社会间的互动、协调关系加强。开放性政府就能够兼收并蓄，接受各类知识，同时使知识转化成经济力量。政府也因为获得了更多的知识而变得文明和守信。这两大发展趋势顺应了公共管理时代对政府发展环境的要求，也确定了政府必须有的开放性特征。在问题的另一面，公共管理时代的政府面临着更多的动态性问题（dynamicquestion）、复杂性问题（complexityquestion）与多样性问题（diversityquestion），以开放性的姿态解决这些问题是公共管理时代对政府的要求。
开放性能够解决公共管理时代政府的内部关系问题。政府获得权力和巩固权力需要经过一系列艰难的过程和面对各种各样的关系，政府每一步行动都是各种关系协调、控制与选择的结果。政府的内部关系通常是不透明的，外部关系则是清晰的。在政府内部，政府统治与政府治理的关系、成本与效益的关系、行为与目标的关系、组织与管理者的关系等等方面都表现出极不透明的特点，政府自身利益分割上很难照顾各个方面，利益的侵占与冲突使得政府内部常常出现不应有的争夺与矛盾斗争，必要的妥协与退让很难做到。而在政府外部，政府与市场可以互补，建立政府生态的平衡运做机制，同时，政府与其他利益团体之间通过谈判可以达成一定的协议，通过退让、妥协达到双赢。因此，开放性更强调政府内部关系的开放和透明、利益分割的开放与透明，矛盾的外化和解决矛盾的方法的透明，并由此使内部关系与外部关系沟通，最终建立“政府内部关系协调，外部关系顺畅”的发展模式。
开放性能够合理地解决政府与市场的关系问题。对国家总权力的分配事实上是由公众委托的政府来承担的，政府从诞生的那一刻起，就拥有最大的公共权力。在整个社会领域，政府作为独立的社会主体对整个社会事务的安排有更大的主动权和支配权。公共选择理论与委托人理论以经济领域为例，认为政府失灵与市场失灵同时需要对方去干预和补救，但这种干预和补救是自愿的还是强迫的？还是外在制度的安排？显然，是外在力量的作用，这种外在力量正是政府公共权力的力量，政府与市场关系中政府更有主动权和支配权。在一个封闭的政府里，政府不会自发地让位于市场的干预，市场也不可能自发地进行干预。一定意义上，市场的干预必须取得政府的支持和认可。只有在开放的政府里，政府才会让位于市场，并安排市场合理干预和补救因政府失灵而造成的损失。政府的开放性越强，开放度就越大，有效的市场补充越充分，干预越有效。因此，开放性是协调政府与市场关系，解决政府与市场矛盾的一剂良药。在市场提供有效的服务的同时，一个开放的政府懂得自己应该做的和必须做的事情，即安德森（Anderson）所认为的：（1）提供经济基础；（2）提供各种公共商品和服务；（3）协调与解决团体冲突；（4）维护竞争；（5）保护自然资源；（6）为个人提供获得商品和服务的最低条件；（7）保持经济稳定。[4]这样，在整个社会生活领域，就会最终建立起一个“政府做，市场也做”的平等发展模式。
开放性解决了公共管理中政府的定位问题。在开放理念下，转变政府职能的重要方面就是政府组织的运行职能即计划、组织、指挥、协调、总结、预算与人事七个方面必须是开放的，是在公开状态下进行的，规章制度和文件除过的保密之外，民众和任何社会团体的阅读、查询都是公开的和方便的。同时，政府的基本职能包括政治、经济、文化、社会诸方面的功能必须开放。政治的开放程度直接关系政治文明、政治稳定和民主价值的实现；经济功能的实现完全依赖经济的开放程度；文化的开放与兼容更有利于文化的多元化和文化功能的最终完善；而社会功能的开放可以使更多的社会利益群体分担社会事务，最终减轻政府的负担。在开放理念下，政府的结构应该是透明的，尽管不同级别的政府组织结构模式不尽相同，但其基本的要素是应该清晰的。结构的透明有利于对政府运行成本进行监督，最终建立“透明政府”的结构模式和运行模式。
开放性有利于理解公共管理时代公共政策的实质问题。公共管理时代，公共决策有两层含义，其一是政府为自身发展制定必要的政策，其二是为社会制定规范和制度，包括符合私营部门和第三部门使用的规范与制度。政府决策最重要的是坚持民主与科学原则的统一，最广泛的民主意味着决策过程最大程度的开放，一切科学手段的采用意味着决策的正确率增强和能够经得起科学的检验。开放性的政府可以最大限度地体现民主的原则，可以充分吸收科学家的意见和采用最科学的办法进行决策，使决策体现公共价值的实质，即最大化地满足公共利益和解决公共问题，最终建立“大家决策，大家参与”的科学模式。
开放性确立了政府在公共管理中的核心地位，并对政府提出了“做表率”的要求。政府是公共管理的核心，是公共政策的制定者和公共利益的分享者，但并不等于政府可以独霸和支配公共领域的所有事务。开放性是政府作为公共部门与私人部门和第三部门最终建立平等的主体关系，同时更好地体现政府民主、回应性、公正、公平的价值。政府必须以行动证明自己是可以承担和拥有这一核心地位的，一方面所制定的公共政策不仅仅以政府自身利益为出发点，兼顾社会各个团体，特别是不制定歧视性政策和不平等政策，另一方面保证社会制度的公平与公正。政府是核心、更是表率，政府开放，其他社会组织、包括私营部门和第三部门也应该适度开放，最终实现“全社会开放”的完整体系。
开放性有利于克服公共管理中政府自利性和非理带来的问题。政府自利性即政府公务人员依托政府肌体实现个人利益和政府内部部门官僚集团为实现部门利益而产生的自私行为称为自利性。政府能力弱化、权力异化以及由此导致的公共行政中行政无效果、行政灾害称为非理。[9]就运行过程分析，自利性和非理的产生正是由于政府封闭运转，公务人员行政行为缺乏监督，搞内部操作造成的恶果。在开放性原则下，不仅可以提高对政府的监督力度，而且可以有效监督公务人员的行为过程，特别是公务人员在公务活动中的行为，同时，依靠开放的秩序和制度保证一切非理在发生之前就得到遏止，从而减少政府非理下的灾害发生，树立良好的政府威信。
最后，开放性推动了公共管理时代民主化进程。依靠良好的民主的基础，民主行政、民主管理的渠道愈加畅通，民主的结果更加有保证。同时，从经济领域入手改变忽视效率的作风，实现生产要素自由地跨越地域流动，按照市场规律配置资源。从政治领域入手完善政府体制，改变政风和党风，实现政治文明，实现民主科学的政治制度的建立。从文化领域入手重塑政府道德，塑造良好的政府形象，树立政府威信。惟此，推动中国政府管理进入一个新的时代。
参考文献：
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[2].尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务[M].北京：中国人民大学出版社，2002，4.P.55.
[3].任晓林.官僚制的终结与后官僚制时代的兴起[J].西北大学学报，2002（5）.
[4].欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京：中国人民大学出版社，2001，9.P.46
[5].Allison,Graham.“PublicandPrivateManagement:AreTheyFundamentallyAlikeinAllUnimportantRespects?”InFrederickS.Lane.CurrentIssuesinPublicAdministration,NewYork,StMartin’sPress.
[6].任晓林.政府行为“双重效应”分析[J].理论与改革，2000（2）
TheOpenSpecialityoftheGovernment
非常有幸参加***组织部、 *** 党校组织的 *** 年第一期 *** 管干部进修班，让我能够放下手中繁忙的工作，坐下来潜心学习。一个多月学习过程丰富多彩，我们先后认真聆听了学者、专家、领导的各类专题讲座，又参加了现场教学、班级研讨等专题活动，更有高质量的 *** 大学和 *** 干部学院的实地培训。通过这次系统的学习培训，使我强化了理论知识，增强了党性修养，拓宽了思维方式，感觉收获很大，体会很多，感触很深。主要总结有以下几点：
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二、形式多样，实践开拓。本次培训班围绕 *** 发展，深入研讨重大市情战略问题，既有现场教学，自主专题活动，又有工作案例分析与探讨，思考我市在深入实施四大战略中存在的重点、难点问题，促进理论学习和实践的有机结合，对未来工作的开拓有很强的指导意义。
三、涵盖面广，知识沉积。这次培训班课程设置的知识包容量极大，涵盖哲学、经济、文化、生态等学科，特别是领导者的能力素质方面，专题精讲了经济金融、公共管理、城市建设、国内国际形势等等，以前沿学科的沉积薄发，更新我们的知识构成。
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总之，这一个多月的学习，收获是多方面。在今后的工作和生活中，要坚持并深化学习，提升内在素养，将本次学习成果有效运用到日常工作中去，全面拓展工作思路。同时以此次进修为契机，解放思想，创业创新，为实现“*** 、和谐富裕”的新 *** 贡献自己的力量。
