时间：2023-07-28 17:32:18
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关键词：农村社会保障 农村土地流转 关联性
农村土地流转是我国农村土地在实施过程中逐步发展起来的一种优化农村土地资源再配置的有效途径之一。但是由于国家相当长时期忽略了农村社会保障制度的建设，而高度的社会化又使我国农民承受着巨大的货币支出压力，土地仍然是农民生活、就业、养老、就医等的安全保障线，是家庭的“退路”，具有家庭福利保障的功能，农民一般不愿放弃土地。因此，我国农村社会保障制度的不完善极大地阻碍了土地流转的顺利进行，农村土地流转现状不容乐观。
一、我国农村土地流转不畅的根本原因在于土地被赋予保障功能
(一)我国土地流转不畅的主要表现
1、土地流转总量小。虽然土地流转在我国农村已经是一种较为普遍的现象，大部分地区均存在一种或多种形式的土地流转，但从流转规模上来看，无论是各种形式的流转量，还是所有形式的流转总量仍然不大。而且土地流转在地区分布上也是不均衡的，在流转规模上表现为东部地区最大，西部地区其次，中部地区最小。在市场经济发达的浙江，土地流转异常活跃，流转规模比例也高于其他省份，但到2007年，浙江省承包土地流转面积也只达到458.4万亩，仅占承包土地总面积的23.2％。我们再看中、西部省份的情况：在湖南，截止到2007年底，全省农村土地流转面积334.8万亩，占家庭承包经营土地面积的8％；在四川，2006年全省农村土地流转面积为562万亩，约占全省承包土地面积的10％。
2、流转效益不高。农村流转面积中多是本村村民之间的零星流转，不能形成规模经营，流转效益并不高。据姜孝平、李光友、易罡的调查显示，截止到2008年3月底，重庆市奉节县五马乡全乡村内农民之间零星土地流转面积6408亩，占全乡流转面积的95.17％，多数农户土地流转都是发生在父子、叔侄、亲戚及邻里之间。又据辅黎萍调查统计，截止到2007年12月底，浙江省嘉兴市南湖区，土地流转中单体规模100亩以上的经营面积达0.74万亩，仅占总流转面积的35％。由于流转的土地以户与户之间短期互居多，主要用于种养业，附加值比较低，难以形成明显的流转效应。
3、土地流转不稳定，随意性强。土地流转随意很强，主要以口头协议为主，书面合同较少，双方的权责利没有明确的约定。有的即使形成了协议，但内容也简单粗糙，合同标的、双方责、权、利关系也不明确，约束力不强。部分土地流转行为还以可随时收回土地为前提条件。根据黄朝辉2007年对浙江省台州市路桥区农村土地流转情况调查报告显示，全区土地流转面积达50881亩，涉及农户21813户，其中已签订流转合同的1413户3193亩，分别占流转农户数和面积的9.6％和6.3％。
4、土地撂荒现象严重。根据各地对农村土地流转调查情况来看，目前农村土地撂荒现象仍然比较严重。据福建省古田县水口镇耕地撂荒情况调查报告显示，2008年预计全镇共将撂荒耕地402亩，占整个耕地面积的4.174％。另据四川省阆中市农调队对10个社的调查显示：调查的10个社2004年底共有农户285户，耕地面积719.6亩，其中抛荒面积62.0亩，占耕地总面积的比重高达8.6％。
(二)根本原因分析
表面上看我国农村土地流转不畅的原因在于流转制度的不完善，实际上更深层次的原因在于我国农民目前正处于高度社会化时期，他们承受着巨大的货币支出压力，面临着现金支付危机和家庭预算危机。不稳定的预期收入及社会保障制度的缺失，使农民将维持家庭正常运转的保障线压在土地上，赋予土地社会保障的功能。
1、高度的社会化使我国农民承受着巨大的货币支出压力
目前我国农民社会化较高，已经渗透到各个方面：一是生产方面分工程度加深，家庭资源配置市场化。传统的农户自我服务形式发生了改变，很多农民走上社会，对外提供生产服务。另外土地出租、对外投资等经济现象日益频繁，使得生产要素的配置由家庭内部走向外部。二是农户日常生活家庭自给现象逐渐淡化。三是人际、户际交往范围扩大、交往程度加深，农民由一个“家庭人”转变成了一个“社会人”。
在这个时期，家庭生产、生活、交往的每一个环节、每一个步骤都需要以货币购买服务和商品，家庭的维系需要货币支撑。而高度的社会化又导致消费膨胀，致使家庭货币支出压力增大。因此，家庭安全已经由生存威胁，转向不能付现而破产的威胁，即承受货币支出压力，面临现金支付危机、家庭预算危机。虽然现金支付危机不会威胁农户家庭的生存，但是能够破坏家庭的正常运转，影响家庭的可持续发展。
2、巨大的货币支出压力使我国农民追求即期的稳定的收入
社会化时期，农民每时每刻都面临着货币支出压力，不可能按照长期利润最大化目标行为，而是尽力获取即期稳定的货币收入，以满足即期的货币支出需要。对于这个时期的农民而言，只有先解决家庭面临的支付危机，才谈得上可持续发展，或者说只有在货币支出问题解决后，才谈得上利润最大化。因此，高度的社会化使得我国农民追求货币压力最小化，收支均衡化，现金收入即期化。这一目标在土地流转上的具体表现为：
一是选择小规模手工耕作，放弃大规模机械化生产。目前，我国大部分农民仍然选择小规模手工耕作，而放弃大规模机械化生产。农民并不是不懂规模经营可以带来更高的收入，而是农民更懂得规模经营需要世多的投入和更长的回收期，这与他们的即期收入需求不相符。这就是为什么国家一再出台优惠政策，鼓励农民承包更多土地进行规模经营，而收效甚微的原因所在。
二是放弃转出土地，选择亦工亦农。目前，我国大多数农民在进行非农产业取得收入的同时，并不放弃土地，以便进行务农取得农业收入，确保一定数量的较为稳定的收入，作为家庭收入的底线。这种选择在农村土地流转中是一种常态。例如常年在外打工的农民，选择请人代耕、临时转出、撂荒土地，一些家庭选择农闲在外打工、农忙回家耕作等。
3、农民预期收入不足给土地赋予了较强的社会保障功能
如果农民选择转出土地，那么其维持家庭的收入主要来自土地流转租金收入和非农产业收入。如果这两方面的收入能够满足必要的货币支出需要，且其预期收入具有稳定性时，农民才会选择转出土地，形成稳定的土地流转市场。然而，事实却恰恰相反，我国农民的预期收入是波动的、不足的。
一是非农产业收入是波动的、不稳定的。我国农民的农业外收入主要来自手工揽活(如木工、油漆工等)、外出打工和饲养、加工等非农产业。从事手工揽
活的农民一般以个人或自发组成的临时性团队进行接活加工，一般不进行市场宣传和市场信息的搜集，基本上属于被动经营，因此，手工揽活收入具有不稳定性。外出打工的农民一般文化水平不高，劳动技能不强，所以农民外出打工是有一定风险的，可能无法找到工作，可能工作不稳定，即其打工收入也是不稳定的。受自然条件和动物流行疾病等风险的影响，饲养等形式也不能确保取得稳定的收入。总之，多种因素致使农民的非农收入只能是暂时性收入，即预期的持久收入是波动的、不稳定的。
二是土地流转租金收入不高。如果土地流转行为不终止，租金收入应该是稳定的。那么农民能否依靠其土地流转租金收入来维系家庭存续呢?依据我国目前的现状来看显然是不能的，原因主要是：第一，我国人均占有耕地面积小，农民转让的土地面积不大，租金收入不可能很高。根据国土资源部公布的2005年度全国土地利用变更调查结果显示，截至2005年10月31日，全国耕地面积为18.31亿亩。人均耕地面积已由10年前的1.59亩和2004年的1.41亩，逐年减少到1.4亩，仅为世界平均水平的40％。而且许多地方人均耕地面积少于1亩，有的甚至低于0.5亩。第二，流转价格低廉，有时甚至出现负价格，农民只能获得微薄的租金收入。另外，由于缺乏健全的土地流转机制，土地流转往往是一种不规范的短期行为，这使得土地流转租金收入并不具有长期稳定性。
可见，我国农民预期的收入是波动的、不足的。即土地转出农民取得的收入，并不足以抵偿他们放弃土地后的“家庭维系成本”。一旦农民无法赚到维持家庭正常运转的收入，不仅会威胁家庭持续运转，而且家庭支付危机可能会转化为生存危机。因此，波动的、不足的预期收入，使得农民选择不放弃耕地。因为就目前情况而言，土地是其生活、就业、养老等的安全保障线，是家庭的“退路”。这也就是说，农民不放弃土地，是因为土地被农民赋予了较强的社会保障功能。
二、我国农村社会保障制度建设与农村土地流转的关联性分析
我国农村土地流转不畅的根本原因在于土地被赋予了较强的社会保障功能，这说明我国农村社会保障制度建设与农村土地流转具备较强的关联性。
(一)土地流转需要健全的农村社会保障制度为支撑
健全的农村社会保障制度是农民摆脱土地束缚，成功实现转移的制度依托。没有社会保障制度对土地保障的替代，农民永远无法真正离开土地，实现土地的有效流转。
要实现农村土地流转制度顺利实施，必须满足两个基本前提：一是农业劳动力能够稳定地进入非农产业，农民家庭收入来源主要依靠非农产业。二是要有可靠的社会保障能够帮助他们抵御未来生、老、病、死、伤、残等事故风险，免除他们的后顾之忧。第一个前提条件包含两层意思：(1)农民的家庭收入主，要来源于非农产业收入。(2)预期收入是稳定的。第二个前提条件说明，当农民家庭出现运转危机时，存在土地之外的规避手段来缓解危机，维持家庭的正常运转。
然而，目前我国农村的现状表明，我们还无法真正满足以上两个条件，这严重制约了农村土地流转的进程，究其原因主要是农村社会保障制度还不够健全，要改变这种现状，必然要求改变农民对生产生活风险的规避手段，在社会保障体系中，建设能替代土地保障的保障制度。
(二)建立健全农村社会保障制度有助于土地流转市场的建立与完善
目前，我国的农村土地流转市场仍然处于非常初级的阶段，也可以说仅具雏形。完善农村土地市场发育除了建立相关市场制度与法规之外，还必须建立一些必要的配套制度，其中农村社会保障制度就是必要的配套制度之一。我们可以从供给和需求两个方面来分析社会保障制度对农村土地流转市场的促进作用。
首先，健全的农村社会保障制度促进土地流转供给的增加。在现实生活中，农村土地对农户而言，其福利保障功能远远大于其生产功能。那么，对理性的转出者而言，只有当释放“囚困”于土地之上的劳动力从事非农产业而获取的预期收入与转出土地而获取的租金之和能够满足必要的货币支出需要，且其预期收入具有稳定性时，才会选择转出土地，形成土地供给。反之，则不会选择转出土地。究其原因，主要在于农民是利用土地作为维持家庭运转的“退路”。如果有健全的农村社会保障制度来保障农民家庭正常运转，就能解决农民的后顾之忧，也就会促进土地流转供给的增加。
其次，健全的农村社会保障制度促进土地流转有效需求的增加。从土地转入者的角度分析，一般情况下，当土地转入者转入土地进行经营得到的回报超过他们从事其他工作所得到的收入与因获取土地而支付的租金之和，且超出部分(即纯收入)能够满足维持家庭正常运转所必需的货币支出时，土地转入行为就可能发生，从而产生土地流转的有效需求。目前，我国土地转入者经营收入不容乐观。一是受土地流转供给的影响，许多转入者仍从事传统的农业种植，且并未形成规模经营，土地经营回报不高；二是土地转入者怕市场前景不佳，经营无效益，最终可能导致破产，形成家庭的生存危机，从而不敢大规模转入土地进行开发。如果有健全的农村社会保障制度作基础，一方面，土地流转供给稳定、充足，土地转入者可以进行规模经营，取得较高的经营回报收入；另一方面，有社会保障作后盾，土地转入者没有家庭生存危机的担忧，可以促进其大规模转入土地进行开发，形成土地流转的有效需求。
三、我国农村社会保障制度建设现状及其对土地流转的影响分析
目前，我国还没有建立起一个适合我国现实国情的，由于丧失劳动能力或失业而失去生活来源或收入不足以维持家庭正常运转的必要支出时，根据立法享受的，由社会提供必要物质帮助的农村社会保障制度。这种制度现状极大地阻碍了农村土地流转的顺利进行。
(一)缺乏与农民工相匹配的社会保障制度
目前，我国农民工社会保障制度的建立与实施还处在探索阶段，实践中还存在一些急需完善的地方。而现行的城市保障制度又不能对农民工群体提供有效的保障，其主要原因在于现行城市社会保障制度主要是以城市正规就业群体为保障对象，保障制度也都是按正规就业的城市居民特点设计的，致使现行社会保障制度不符合农民工的特点。
现行城市社会保障制度与农民工不匹配主要表现为：一是在保障内容上不切合农民工的保障诉求。一般来说，农民工最基本的需要是找份工作、拿到工钱，出了工伤、遭了意外、得了大病能够及时得到救治，老来有所养。而现行的城市社会保障制度根本无法满足农民工的上述保障要求。二是在保障方式上不适应农民工的就业特征。农民工在就业方面的特征主要表现为流动性、不稳定性和低收入性。据劳动和社会保障部有关调查资料，仅有20％～30％的城市农民工在一个单位工作满3年以上。现行城市社会保险缴费比例过高，且不具转移性，不符合农民工就业特点。如广州市农民工月工资不足1000元，农
民工仅参加养老保险，每月就需交纳100元，占其工资的10％左右。
农民工社会保障制度的缺乏，极大地阻碍着农村剩余劳动力的转移，也就阻碍了农村土地流转的顺利进行。
(二)农村最低生活保障制度有待完善
我国农村最低生活保障制度目前仍处于不完善状态，在减少农民面临的市场风险、生活风险，保持农村稳定方面作用甚微。存在的问题主要有：(1)覆盖面窄、标准低。目前我国的农村最低生活保障制度是根据“低标准起步，窄范围运行”原则来设计的，农村低保制度只对“不救不得活”的农村特困群众施救，使得很多生活同样困难的低收入农村居民得不到救助。另外，农村低保资金由县级市(区)、乡镇两级财政和村共同负担。而我国县乡级财政普遍存在困难，无力为农村低保提供足够的资金支持，使得低保标准非常低。(2)最低保障标准和低保对象的确定缺乏科学依据。目前我国许多地方的低保标准制度是不够科学的，基本上是在原先特困救济标准的原则上，参照当地生活水平和财政负担能力制定的。有些地区认为农民多少可以利用土地自我保障，象征性地给点补助就可以了。这说明有些地方在制定低保标准时就给土地赋予了保障功能，其出发点就不利于农村土地流转的顺利进行。在保障对象的确认方面，许多地方只是把传统的农村社会救济对象和个别贫困户作为低保对象，而将由于农产品市场竞争生产经营不善陷入困境的农民，由于企业不景气乃至关闭等陷入困境的乡镇企业职工排除在外。(3)保障工作缺乏法律保障和组织保证。我国农村最低生活保障工作正在逐步纳入规范化、制度化的轨道，但整体上仍然没有超越行政指导的范畴，没有从立法上加以保障。同时，农村低保工作也缺乏组织保证。许多市、县民政局都没有专门的低保科，低保工作均由救灾救济科统一负责。
农村最低生活保障制度的不完善，转移了农民应对风险的途径，强化了土地的社会保障功能，同时也就导致了农村土地流转的不畅。
(三)农村养老保险制度仍处于试点中
我国在探索建立农村养老保险制度的过程中虽然作出了巨大了努力，但由于经济发展条件的限制和其他多方面的原因，至今仍处于早期试点的发展体制阶段，没有取得重大突破，尚未建立适应城乡统筹发展的农村社会养老保险制度。
我国农村社会养老保险起步于上世纪80年代，到目前为止，农村社会养老保险制度试点探索已有20多年的历史。这段探索历史可以大体划分为四个阶段：第一阶段(1986～1992年)为早期试点阶段。第二阶段(1992～1998年)为早期试点推广阶段。第三阶段1998年以后进入早期试点衰退阶段。第四阶段是2003年以后开始进入新型农村养老保险探索试点阶段。
进入新型农村养老保险探索试点阶段后，在各级政府的领导下，一些地方农村社会养老保险主管部门和经办机构积极工作，在加大政府引导和支持力度、扩大覆盖范围、创新制度模式、建立调整增长机制、防范基金风险等方面取得了一定的突破和进展。但仍然存在一些不容忽视的问题，主要表现为：(1)法律层次低。各地农村社会养老保险办法基本上都是以民政部制定的《方案》为基础，结合当地实际情况稍作修改后制定的部门规章，缺乏法律效力。(2)资金来源单一。现行农村社会养老保险是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”，然而由于经济发展的滞后，造成一方面农村集体经济薄弱，不能为农民养老保险提供足够的资金支持，集体补助难以到位；另一方面地方财力不雄厚，难以全面提供以政府为主的养老基金融资。“国家政策扶持”仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，除此之外再无其他扶持政策。这就造成了实质上的资金单一渠道――农民个人交纳。(3)基金管理不到位。一是基金运行管理有欠科学性，目前农村养老保险基金处于属地分散管理的状态，以县为单位的分割管理的小规模基金难以进行多样化投资。二是基金运行形式单一，农保基金增值主要是靠存入银行和购买国债，易受利率下降影响，导致养老基金负增长。三是县级财政不保底，农村养老保险机构办公经费支出侵蚀了部分养老保险基金。
我国现行农村养老保险制度存在的上述问题，致使农民养老仍主要靠家庭收入，而正如前文所分析的那样，农村家庭收入是不稳定的，必然使农民将最后的保障线压在土地上，最终阻碍的仍是土地流转。
(四)现行农村合作医疗保险制度模式难以为继
目前我国农村的医疗保险，大体上有合作医疗、医疗保险、统筹解决住院费及预防保健合同等几种形式。在我国农村的医疗制度中，合作医疗曾经是最普遍的形式，它在上世纪70年代末期覆盖了85％的农村人口。80年代的实行，使家庭重新成为农业生产的基本单位，合作医疗制度出现了滑坡的局面。90年代初期，全国仅存的合作医疗保险制度主要分布在上海和苏南地区。自上世纪90年代以来，虽然政府在推进城镇医疗保障制度改革的同时，也出台了一系列政策和措施，试图恢复和重建合作医疗保险制度，但是，除了部分试点地区之外，农村合作医疗保险制度并没有像希望的那样恢复和重建起来。
现行农村合作医疗保险制度难以为继的主要原因在于：一是政策不稳定。合作医疗保险从国家政策变成了地方政策，使得地方政府没有足够的动力来推动合作政策的实施。加之上世纪90年代以后，国家为减轻农民负担，取消了“合作医疗”收费项目，这一政策与国家支持发展农村合作医疗的政策相冲突，因而加大了发展农村合作医疗保险的难度。二是难以适应不同收入水平农民的医疗保障要求。我国农村各地的经济发展水平不平衡，相应地农民收入水平也不同，农民对医疗保障的要求也不一样，这就给建立统一的农村医疗保障体制，即农村医疗保障的主体、项目、资金筹集、管理方式、待遇标准方面的统一设置了客观的障碍。三是现有的农村医疗卫生资源配置不合理，难以充分发挥效益。
医疗支出是农村家庭支出的主要内容之一，由于我国农村医疗保障制度的不完善，致使农民看病主要由个人负担，同样的道理致使农民赋予土地以保障功能，最终仍导致农村土地流转的不畅。
四、结论与建议
(一)结论
我国农村土地流转不容乐观，究其原因主要在于高度的社会化致使我国农民目前承受着巨大的货币支出压力，而收入的不稳定以及农村社会保障制度的不健全使得农村土地被赋予了社会保障的功能。这说明农村社会保障制度建设与农村土地流转关联性较强，主要表现为：(1)土地流转需要健全的农村社会保障制度为支撑。(2)建立健全农村社会保障制度有助于土地流转市场的建立与完善。
然而，我国农村社会保障制度建设现状表明，它不但没有对农村土地流转起着促进作用，反而阻碍了其发展，主要问题在于：(1)缺乏与农民工相匹配的社会保障制度。(2)农村最低生活保障制度有待完善。(3)农村养老保险制度仍处于试点中。(4)现行农
村合作医疗保险制度模式难以为继。
(二)建议
建立健全农村社会保障制度体系，弱化农村土地保障功能是我国农村土地流转的根本出路。
由于我国农村社会保障制度建设的艰巨性及我国现实国力所限，只能走渐进式的改革道路。目前的工作重点是：
1、逐步建立与农民工相匹配的社会保障制度。在原有城镇居民保障制度的基础上，针对农民工的就业特点及保障诉求制定适合农民工的保障制度。受文化程度和技能水平的限制，大部分农民工就业形式只能是临时工和小时工，而且一般只能从事技术含量低的脏活、累活、高风险的活。这就使得农民工就业呈现出收入低、不稳定、流动性强、危险性大的特点。因此，农民工的保障诉求一般为：保障基本的生活来源；发生工伤、得了大病能及时得以救治；老来有所养等等。相应地与农民工相匹配的社会保障制度就目前而言，应该是给予进城农民工基本生活保障、失业保险、工伤保险、医疗保险、养老保险等相应的保险种类，且在保险缴费方面应该考虑农民工收入的低水平及不稳定性，另外还应考虑农民工的高流动性，让保险账户的设置具有可流动性和可延续性。
2、完善农村最低生活保障制度。目前此方面的工作应重点放在逐步解决存在的主要问题方面。根据我国农村最低生活保障制度的现状，主要完善以下三方面的工作：一是加强相关法制建设，建立专门的低保管理机构，以确保农村最低生活保障工作的法治，且有组织保证。二是在法制的规范下，确定科学合理的低保标准和对象。在此过程中，应排除农民可以利用土地自保的理念，弱化农村土地的社会保障功能，把失地农民和因农产品经营不善陷入困境的农民纳入保障对象。三是大力发展县域经济，完善财政转移支付制度，确保实施低保必要的资金来源，逐步提高低保标准、扩大低保覆盖面。
今年年初以来，全市上下坚持以科学发深观为指导，深入贯彻落实各项强农惠农政策，大力发展现代农业，进一步优化农业农村经济结构，拓宽农民增收渠道，扎实推进新农村建设，农业和农村经济工作取得了良好进展。当前，受金融危机和自然灾害多发等因素影响，保持农业稳定发展和农民持续增收的压力加大。为认真贯彻落实《国务院关于当前稳定农业发展促进农民增收的意见》和《省人民政府关于当前稳定农业发展促进农民增收的意见》精神，强化“三农”扶持力度，结合我市实际，提出如下意见：
一、切实抓好农业生产
（一）千方百计抓好粮食生产。各地、各有关部门要牢固树立抗灾夺丰收的思想，切实搞好秋收生产，制定和完善工作预案，做好各项秋收工作准备，适时收获，特别是对受害地块要认真排查，科学确定收获时期，力争把损失降到最低。强化农业科技服务，兼顾当前和明年，重点围绕促进粮食高产、抗病和防灾，深入开展农业科技合作共建，加快农业新技术成果推广应用，不断提高粮食生产的科技含量。严格落实粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴政策。发挥垦区在粮食生产方面的示范带动作用，进一步扩大场县共建成果。落实化肥淡季储备制度，研究建立农药淡季储备制度。
（二）稳步推进畜牧业生产。深入实施畜牧业发展跨越工程。以“两牛一羊一猪一鹅”为重点，优化畜牧业发展区域布局，加快建立集约化经营的规模优势。依靠科技进步，加强畜禽良种体系建设。强化畜禽疫病防治工作，提高畜牧业生产和畜产品质量安全水平。建立多元投入机制，夯实畜牧业实现跨越式发展的基础。重点建设龙头企业建设工程、良种工程、饲草饲料工程、生产基地建设工程、畜产品市场开发工程和养殖污染源治理工程。今年努力实现“四个两位数增长”，既重点品种奶牛、肉牛、羊存栏数量同比增长10%，分别达到7万头、17万头和58万只；大鹅养殖量同比增长20%，达到168万只；肉蛋奶产量平均同比增长10%，分别达到4.62万吨、1.54万吨和11万吨；畜牧增加值和农民牧业收入同比增加10%以上。
（三）大力发展特色农业。加快调整农业结构，加大绿色食品开发力度，集中抓好无公害、绿色和有机食品总量扩张和全程监管。积极发展以种植养殖业、非木质采集业为主的林下产业，努力提高林地产出率。引导和支持各地发挥资源优势和产业优势，加快发展蔬菜、瓜果、花卉、亚麻、食用菌、北药、饲草饲料等特色种植业和蚕蜂、林蛙、鹿等特种养殖业，大力发展木制品、豆制品和刺绣、编织、酿造等特色加工业以及农家乐等乡村旅游业，搞好生态农业、循环农业、观光农业和生物质产业，推进特色产业集约化、规摸化发展。
（四）抓好农业基础设施建设。继续推进今秋明春农田水利建设，着力抓好旱涝保收田试点项目建设。积极组织开展秋季农机跨区作业。抓好第二批购机补贴争取工作，加快现代农机具购置和下摆。落实好利用中行贷款组建1000万元大型现代农机专业合作社的申报、竞标、选址、购机、场库棚建设等项工作。切实提高农机装备水平，推进粮食生产全程机械化。继续实施大型农业机械深松整地补贴和水稻育秧大棚建设补贴政策。加快中低产田改造步伐，加强耕地保护和土地整理，推进农业可持续发展。
二、支持农产品加工业发展壮大
（一）大力发展农产品加工龙头企业。围绕粮食、乳肉、饲料等主导产业，加快农产品加工企业向优势产区集聚，推进资源要素和加工能力向优势企业集中，逐步形成区域明显、精深加工优势突出的农产品加工产业布局，打造大型农产品加工龙头企业集群，增强带动能力和竞争能力。鼓励和支持具有一定生产规模、市场前景看好、发展潜力大的加工企业，通过联合、兼并和重组等形式优化和聚集生产要素，尽快做大做强。
（二）认真落实各项财政扶持政策。加大对农产品加工企业技术改造、科技投入、新建项目、扩大规模、整合重组和基地建设资金扶持力度。市农业综合开发、产业化、新增产粮大县奖励资金等优先支持农产品加工龙头企业发展。
（三）扩大龙头企业信贷规模。各金融部门要认真落实《中国人民银行哈尔滨中心支行关于加强金融服务“三农”的指导意见》精神，对符合贷款条件的农产品加工企业，增加固定资产和流动资金的贷款额度，在贷款展期、续贷和项目贷款宽限期等方面给予重点支持，解决企业生产经营资金不足问题。市农业银行、农业发展银行、邮政储蓄银行、农村信用社等涉农金融机构和其他商业银行要对信誉好、有还款能力的农业产业化龙头企业以及劳动密集型中小企业予以重点支持。
三、搞好农产品流通
（一）搞好农产品收储。根据粮食市场情况，积极争取启动国家粮食最低收购价等政策性粮食收购。组织省级储备粮轮出销售。积极建立猪肉储备制度，通过有效调控市场稳定生猪生产。
（二）努力拓宽农产品销售渠道。各级政府及有关部门要通过农业信息网络、广播电视、报纸快讯等方式途径，及时向农民传递粮食市场供求信息和价格信息，帮助农民增强把握市场价格变化趋势的能力，尽可能把粮食卖上较为合理的价格。认真执行鼓励农产品出口各项优惠政策，组织有进出口经营权的龙头企业参与国际会展活动，开辟新兴外贸市场，扩大优势产业品出口，加快“走出去”步伐。
（三）切实加强农产品市场监管。各级政府和有关部门要强化农产品质量安全例行监测和市场检查，及时、客观、公正地向社会质量检验方面的信息，加强消费引导，提振消费信心，严厉打击各种制假、售假行为。农产品例行监测所需经费纳入各级财政预算。
四、千方百计促进农民工转移就业和创业
（一）落实促进农民工转移就业和创业扶持政策。各地要认真贯彻落实《省人民政府关于进一步做好促进就业工作的意见》和《省人民政府关于实行更加积极的就业政策进一步稳定就业局势的意见》精神，多渠道、多措施促进农民工就业。引导和支持农产品加工企业和劳动密集型企业吸纳农民工就业。全面落实农民工就业创业税收优惠政策，建立农民工返乡创业贷款“绿色通道”。对守信用、按时归还贷款的借款人可实施贷款利率优惠，农户贷款利率在现行上浮的基础上平均下浮0.5%至1%，小额贷款授信额度提高到3万元至5万元，探索开发30万元农户大额联保贷款，满足农民创业对资金的需求。
（二）大力实施农民工培训“阳光工程”。认真落实农民工培训规划，大力开展订单和定向培训，突出抓好失去岗位农民工的再就业培训。改革和完善项目申报和培训补贴办法，调整补贴专业范围，对通过初次职业技能鉴定并取得职业资格证书的农民工给予一次性职业技能鉴定补贴。
（三）努力拓宽农民工就业和创业空间。全面实行农村劳动力转移就业、创业动态监测和报告制度，及时、准确掌握企业用工需求和本地农民工就业状况，强力推进由政府组织的大型劳务推介和“送岗位下乡”系列活动，最大限度地扩大农民工就业。加强对各级驻外农民工服务站、劳务输出基地、农村劳务中介组织、劳务经纪人、境内外用工企业、“阳光工程”培训学校等载体基本信息的登记和管理，促进内外互动和资源共享。
（四）强化农民工保障服务。妥善安置返乡农民工随返义务教育阶段适龄子女就近入学，及时将返乡农民工纳入新型农村合作医疗保障，及时受理农民工涉及劳动报酬、工伤、赡养、抚养等劳动仲裁和诉讼的申请，把符合农村低保条件的返乡农民工优先纳入低保范围，切实帮助农村留守儿童、少年解决教育和心理疏导等问题。
五、努力改善农村民生
（一）加快推进农村基础设施建设。围绕实施第二轮新农村建设工程，加快推进农村“水、路、气、电、房”等基础设施建设。加快小城镇基础设施建设，促进城乡统筹发展。各地要将加强农村基础设施建设和促进返乡农民工就业有机结合起来，采取以工代赈、以奖代补等多种形式，组织引导农民参与农村各项工程建设，扩充就业容量，增加农民劳务收入。
当前，国内医疗照明灯具市场准入条件在哪里？医疗照明市场容量究竟有多大？企业又该如何淘金这一特殊的照明市场？本文将以手术无影灯为例来重点阐述国内医疗照明发展情况及市场容量等。
国内医疗手术无影灯需求何处？
二级以上（含）医院（住院床位总数100至499张）才具有购买医疗手术无影灯的需求
一些经济较发达和沿海等城镇地区的一甲、一乙医院也均设有手术室和对医疗手术无影灯有采购需求。
1、医疗器械分类有分别
一类医疗器械：通过常规管理足以保证其安全性、有效性的医疗器械。
二类医疗器械：对其安全性、有效性应当加以控制的医疗器械。
三类医疗器械：用于植入人体，于支持、维持生命；对人体具有潜在危险，对其安全性、有效性必须严格控制的医疗器械。
医疗手术无影灯是属于Ⅱ类医疗器械管理，分属手术室、急救室、诊疗室设备及器具内。
2、医院分级不同，照明需求也不同
根据卫生部1989年颁布的《医院分级管理办法》，国内医院实行分级管理；医院按功能、任务不同划分为一、二、三级；每级又分为甲、乙、丙三等，每级以甲等为最高；其中三级医院增设特等，因此医院共分为三级十等。三级甲等医院目前在国内是最高等级的医院，相当于酒店的五星级。
三级甲等医院就代表着该医院在同类医院中规模最大、医术水平最高，是等级医院中最具权威的医院。如表1
一级医院：直接向一定人口的社区提供预防、医疗、保健、康复服务的基层医院、卫生院。
二级医院：是向多个社区提供综合医疗卫生服务和承担一定教学、科研任务的地区性医院。
三级医院：是向几个地区提供高水平专科性医疗卫生服务和执行高等教学、科研任务的区域性以上的医院。(如表2)
国家对三级甲等医院的硬件和软件都有非常严格的要求，在硬件方面：要求医院的建筑面积、病床数要达到一定标准，医疗设备必须达到国家先进水平；软件方面：要求医院的技术力量，包括高中级职称人数、医疗成果和技术水平要处于国家领先地位；另外，在管理方面，必须对医疗质量的控制和服务质量的管理实行规范化。
根据卫生部1994年“医疗机构设置标准”中的要求，凡以“医院”命名的医疗机构，住院床位总数应在20张以上。以综合医院为例，只有二级以上（含）医院（住院床位总数100至499张）才具有购买医疗手术无影灯的需求，但通过调研发现，一些经济较发达和沿海等城镇地区的一甲、一乙医院也均设有手术室和对医疗手术无影灯有采购需求。
PK传统医疗照明，LED无影灯胜算几何？
目前，国内医院医疗灯具的主流仍是卤素灯。但卤素灯光源存在着每隔1至2个月就需更换光源自身存在的先天缺陷。
LED在实现定点、定向照明、高强度照明、调光控制、实现高显色性、低光谱伤害等方面具有先天优势，可以有力克服常规医疗照明的不足。
1、常规医疗照明存在不足
长期以来，传统医疗照明灯具长期以来都是采用卤素灯作为光源，近年来，一些医院开始采用金卤灯作为光源。目前，国内医院医疗灯具的主流仍是卤素灯。然而，卤素灯存在以下不足：1、寿命不长（相比LED，在几百到一千小时），更换灯泡频繁，辐射（热量）较大，但品牌多，价格混乱而便宜，挑选余地较小。2、卤素灯、金卤灯都是光线向四面八方全空间发散的典型发散光源，这样高热辐射、全光谱、发散的光源，要达到医疗手术无影灯的特殊技术要求，必须采用一系列特种技术。比如，调光控制方面，卤素灯通过调整供电电压实现光强控制，但其光强变化又会影响其色温及显色性等。
医疗手术无影灯是外科手术部位照明不可缺少的重要设备，它既要求能够让医生最佳地观察处于切口和体腔中不同深度、大小、对比度低的物体；既要“无影”又要有“光”。现今医疗手术灯普遍采用价格比较低廉的卤素灯光源，问题层出不穷，如：滤光措施不当、效果不好，就会产生过量的红外光热辐射，加速患者手术区域的组织干燥，对医生和护士也会产生炙热感。正是基于传统式医疗手术无影灯存在很多弊病，无法满足照度均匀、光质好、能够很好地区分血液与人体其他组织、脏器的色差等要求，还不能长时间地持续工作和散发出过多的热量。这两年以LED作为光源的医疗手术无影灯应运而生，彻底解决了卤素灯光源每隔1至2个月就需更换光源自身存在的先天缺陷。
2、LED无影灯的性能特点
与传统医疗照明灯具相比，LED灯具具有：1、LED在实现定点、定向照明、高强度照明、调光控制、实现高显色性、低光谱伤害等方面具有先天优势，可以有力克服常规医疗照明的不足。2、LED的发射光谱全部在可见光区域，没有紫外、红外等有害光谱成分，可以杜绝紫外光对人体组织的伤害以及红外光造成的体液挥发及组织灼伤等。3、LED光源作为新兴光源，拥有寿命长（3～5万小时），辐射较低，而且每个灯头使用多个LED灯珠，坏掉一两个灯珠不会对手术造成影响。
LED无影灯在手术使用中的性能特点包括：
1)手术无影灯的照射距离一般在70～140厘米或者60～130厘米左右（即手术无影灯在这段距离内无影效果最好）。
2)手术无影灯的灯盘越大（单头灯）或者头数越多，则其照射深度越好，越适宜于比较深度的手术。
3)手术无影灯能给手术台提供的照度为20000～100000LUX，且最好有多级调光控制功能，过亮会影响医生视力；尽量避免光束在手术器器械上产生眩光，眩光也会影响医生视力和视觉，易使眼睛产生疲劳，不利于医生手术。
4)手术无影灯的色温在4500K左右，显色指数不低于95，使手术无影灯照明不改变患者的肤色和创伤组织颜色。
5)手术无影灯照明的光束直径范围为10～25厘米，且能通过调节手柄调节光束的直径大小（如图1，地面上光束区域）。
6)提高照度，必然会引起灯体和光束温度升高，这将影响医生头部和手术部位组织的温度，从而影响手术效率和手术质量；正是由于温度对于患者感染的敏感性，因此，要求无影灯每小时温升应低于2度，手术室的温升要求控制在10℃以内。同样，温度升高对于手术无影灯具内的电子器件、电路、光源等寿命也有很大影响，绝大多数的手术无影灯故障及损坏都跟温度有关。
7)手术无影灯通过透镜、滤光的设计尽量减少、消除无影灯中的红外线和眩光成分。
8)手术无影灯在手术过程中应能连续改变位置与方向，操作必须简单、灵活、轻便、制动快速、有效。灯体中央部位应装有可灭菌的操作手柄，灯具应能灵活地进行水平和垂直调节，且可旋转360度。
9)对于带摄像头功能还是带图像传输功能以及无线智能遥控等的手术无影灯，摄像头与灯具要一体化布置，互不干扰。（如图1）
国内外医疗照明灯具的竞争格局
国外医疗照明灯具生产企业都比较集中于欧洲，尤其是德国和法国。
国内，从事LED医疗无影灯具的生产企业也不到10家。
医疗照明灯具属于医疗器械范畴，准入门槛高，发达国家在这方面也刚刚起步，国内与国外企业差距相对较小，而且医疗照明灯具行业是一个多学科交叉，是一个知识密集、资金密集型的高新技术产业，进入门槛较高。
1、医疗照明成LED的最佳切入点之一
从2000年以来，医疗器械行业的年复合增长率达15%～20%，随着新医改的推出，在医保扩容和建立基层医疗卫生体系的推动下，医疗照明行业将继续保持快速增长。根据目前市场来看，LED产业热得发烫，而市场冷得发颤，任何一个通用照明领域所面临的严峻问题就是“价格战”，LED通用照明对医疗照明领域影响微乎其微。
相比传统医疗照明产品，LED照明产品更容易满足医疗照明的要求，LED本身的特点再加上医疗照明市场的特殊性也使得医疗照明成为LED的最佳切入点之一，是能发挥其特长、易于被市场接受及被推广的领域，更易于立竿见影、创出专业品牌、成为LED照明的专业化细分市场。
2、LED医疗照明高技术壁垒，高风险，却高市值
医疗器械行业壁垒较高，存在着技术人才障碍、品牌障碍、销售渠道障碍、资金障碍和市场准入障碍等，极大地限制了大批企业进入。
其次，医疗器械行业受经济周期影响较小，受产业政策影响较大。与发达国家相比，我国医疗器械工业基础薄弱，规模较小，发展较为滞后。同时，我国落后的医疗器械装备水平与社会日益增长的医疗需求之间的巨大矛盾，一定程度上促进了我国近几年医疗器械市场的快速增长，增长速度快于国内其他工业，也快于世界发达国家和其它发展中国家医疗器械市场的增长。
最后，从市场角度来看，独特的技术要求与特点使得以医疗手术无影灯为代表的医疗照明成为照明产品中极为特殊的产品。它必须按照医疗器械管理的法规，通过严格的临床试验考核、获得医疗器械产品许可证。因此，高技术、高风险、高进入门槛的特种照明产品，可以避免常规照明产品所面临的恶性竞争局面。
医疗照明产品准入门槛高、技术难度大、市场规模小，但市场价格昂贵，因此其市场的实际市值大。另外，LED医疗照明是一个“很小”的细分市场，大型医疗器械企业大都只是顺带地经营医疗照明产品，很少有专业生产厂家，医疗照明产品市场价格昂贵。（如图2）
3、国外医疗照明灯具企业主要集中在欧洲
国外医疗照明灯具生产企业都比较集中于欧洲，尤其是德国和法国，如德国马克博士(DRMACH)、德国肯莎维(BERCHTOLD)、德国马丁(MARTIN)、德国贺利氏(Heraeus)、德国迈柯唯(MAQUET、Healforce)、德国德尔(DRAGOR)、德国百合(Berchtold)等，法国迈外(ALM、HERUS、HANNUEX)、法国喜万年(SYLVANIA)、法国肯莎维(kenswick)等。美国的(AMOSCO)（AMOSCO无影效果其实很好，但由于外观过于笨重，在国内的市场占有率并不高）、美国医用照明(NUVO)、美国波顿(Burton)、美国(MIDMARK)、美国思泰瑞(Amsco)等；台湾三丰集团（台湾最大的医疗照明灯具企业）、台湾美迪兰(MEDILAND)、台湾雅科美德等。
4、国内LED医疗无影灯具企业不足10家
目前国内医疗机构的整体医疗装备水平还很低，在全国基层医疗卫生机构的医疗器械和设备中，有相当一部分是老式产品，急需要更新换代，而从事LED医疗无影灯具的生产企业国内也不到10家。国内的医疗照明灯具厂家主要集中在上海，如：上海五厂、上海汇丰、上海医达、山东铭泰、山东育达、江苏科凌、汕头福利等。其中，上海医疗器械股份有限公司医疗器械五厂是生产手术无影灯规模最大的一家企业，其市场占有率达到50%～60%份额，除此之外，上海汇丰、汕头福利等几家企业生产规模较大，实力也较强，力量雄厚，在无影灯市场上占有主要地位。
国内的医疗照明灯具产业集中度较高。灯具价格质量十分参差不齐，各家医院根据自身的情况和要求均不相同，国内的医疗照明灯具企业主要是模仿欧洲的产品（如：马丁(MARTIN)、创孚（TRUMPF）、德尔(DRAGOR)等知名企业），质量没有进口的优良，但近几年来通过生产工艺改进，质量有了较大的提高，价格便宜。而韩国和日本的医疗照明灯具款式单一，使用功能和性能无法满足国内医院的使用要求，与国内的医疗照明灯具企业相比，日韩企业进入国内医疗照明灯具配套还有一定的差距，故在国内，日韩公司的医疗照明灯具暂没有医院使用。
5、国内医疗照明产业只占世界的3%( 如表3)
大陆上海五厂、上海汇丰、上海医达、山东铭泰、山东育达、江苏科凌、汕头福利等。
LED医疗照明受LED上中下游产业链和人才、资金的影响，医疗器械产业聚集较为明显。长江三角洲、珠江三角洲及环渤海湾三大经济区域依靠本地区工业技术、科学技术人才、临床医学基础及政策性优势，成为医疗器械产业的三大产业聚集区。三个区域的医疗照明占国内医疗照明市场差不多90%以上的份额。
经过多年的发展，国内医疗照明产业取得了可喜的成果。但和国际先进国家相比，整体上质量、数量及技术水平存在着一定差距，包括国内医疗照明行业的组织结构、规模经济、产品品种结构、产品性能、质量管理等多方面都存在差距。国内的医疗照明产业只占世界的3%，远远不能满足国内卫生健康事业的需求。目前，国内市场上高端医疗照明灯具被国外或跨国公司占领的局面并没有改变。
国内医疗照明灯具的现状
1、产品主要依赖进口
医疗照明产业是事关生命健康的新兴产业，许多医疗照明灯具是医学与多种学科相结合的产物，其发展水平代表了一个国家的综合实力与科学技术发展水平。高技术医疗设备产业是当今世界发展最快的产业之一，仅大型医疗设备每年的市场规模就达100多亿元，但国际高技术医疗设备市场主要被美国、日本、德国等少数国家的几个跨国公司垄断。
在我国，医疗照明灯具市场竞争能力不足，医疗照明灯具的研发力量远远不能满足医疗照明产业的发展需求，目前在国内医疗照明灯具只占国内医疗市场年容量的50%～60%，进口产品大量占据国内市场。国内医疗照明行业存在的问题主要是研发能力不足、创新能力薄弱、研究设备和基础条件差、研发的投入不足、科技成果转化能力薄弱。
2、进口设备开发利用率低
国内对于临床工程没有规范的立法和认证制度，而且一些医院为了提高声誉和收益，盲目攀比，超前配置各种大型医疗照明设备，造成设备使用率低、资源浪费。目前各大医院普遍存在着仪器设备引进购置与应用开发、效益评估脱节的情况。
3、自主创新能力亟待加强
国内医疗手术无影灯技术水平有限，大多数的产品需要进口，但进口医疗手术无影灯的价格昂贵。当国产医疗照明灯具上市后，其价格必然会出现大幅度下跌。国内医疗照明企业应采用新技术降低医疗照明成本，高端产品的新技术、高性能、重要功能向中低档转移，从而降低成本，减轻医疗照明负担。国产医疗手术无影灯产品虽已系列化，但在自然光色、高照度、光束集中度、温升、能耗、滤光眩光控制等方面与国外灯具均有一定差距。
国内医疗照明灯具市场需求状况分析
1、需求量：每年大约需要有几千台以上
通过近二个月以来的调查研究，LED医疗照明的市场需求今后将会在国内有着一个长期爆发式的增长。经过近一个多月的统计和官方获取的数据，截止2011年6月底全国二级以上（含）医院约为2.1万家。由于产品的更新换代，每年有几千台的医疗照明灯具的市场需求。其次，近年来，我国医疗卫生体系发展速度较快，新增医院和医疗机构不断增多，使医疗照明灯具的市场需求逐年提高。
截至2009年5月底，我国传统医疗照明行业市场规模达到了4.24亿元，同比增长了26.2%。( 如表4、表5)
2、需求结构：辐射城市到城镇、农村
早在2009年，国务院部署的《关于深化医药卫生体制改革的意见》再次作了修改完善，明确了今后3年的阶段性工作目标：到2011年，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，基本医疗卫生可及性和服务水平明显提高，居民就医费用负担明显减轻，“看病难、看病贵”问题明显缓解。从2009年到2011年，重点抓好基本医疗保障制度等五项改革。3年内使城镇职工和居民基本医疗保险及新型农村合作医疗参保率提高到90%以上。2010年，对城镇居民医保和新农合的补助标准提高到每人每年120元，并适当提高个人缴费标准，提高报销比例和支付限额。据初步测算，为保障医疗改革的各项改革顺利进行，3年内各级政府预计投入8500亿元。而在这样基本医疗改革之下，医疗照明灯具市场也迎来了巨大的发展契机。
3、需求特点：LED医疗手术无影灯需求日增
目前国内社区和农村医疗普遍使用的医疗照明灯具光源基本上都是卤素灯，由于其存在的众多问题已经不能完全满足手术的要求，而新的LED医疗手术无影灯由于很好的解决了这些矛盾，因此必将替代现有的医疗手术无影灯，即将在国内外医疗手术照明中引起革命性的变化。
根据国家卫生部要求，平均每200个床位装备3个医疗无影灯，但是目前各级医院的装备标准远远没有达到这一要求。据卫生部统计至2007年底全国医院和卫生院床位总数达327.9万张，医疗手术无影灯正常更新周期为10年，如果平均按每家医院200张床位装备3台医疗手术无影灯，更新周期为10年计，则每年更新医疗手术无影灯台数为4900台，另外，我国每年新增床位约10万张，则新添置医疗手术无影灯为1500台。据此，医疗手术无影灯国内市场年需求量大概在6400台左右。
支持企业减税轻费。配合“创建服务型机关、促进企业发展”活动，建立完善财税服务企业的长效机制，大力宣传落实我市促进经济增长的“23条”政策。实施增值税转型改革，减轻企业增值税以及相应的企业城建税和教育费附加税负。对部分困难企业和市场前景好、竞争力强的企业继续减免一定的土地使用税、房产税和水利基金。继续落实外贸出口退税、小型微利企业所得税优惠和国产设备投资抵免企业所得税政策。实施临时性下浮企业社会保险费缴纳比例政策，降低企业基本养老保险费缴费比例，减轻企业社保费负担。在去年我市取消150项行政事业性收费的基础上，按照中央和省要求，再取消一批收费项目，各地要贯彻执行好。
促进服务业加快发展。按照市政府关于今后五年我市服务业跨越式发展行动纲领，落实有关进一步加快服务业跨越式发展的财税政策。引导和支持服务业产业基地建设，落实服务外包产业扶持政策，配合有关部门争创服务外包示范城市。鼓励发展总部经济，支持引进服务机构和大型企业发展，对市外引进的大型服务机构，享受有关财税优惠政策，对市内总部型企业，视其对地方财政贡献给予奖励。促进制造业企业二、三产业分离发展，落实鼓励工业企业分离设立生产业企业的财税政策。支持县（市）区发展现代服务业，对县（市）的营业税（不含金融保险业）超收部分给予一定的奖励。
推进工业创业创新倍增计划。落实相关配套政策，扶持全市各类创业创新示范企业的发展，培育科技型企业。建设新兴特色优势产业基地，支持先进装备制造业的发展。落实促进企业自主创新的财税优惠政策，引导企业提升创新能力。发挥补助资金的导向作用，推进科技孵化器建设。鼓励企业通过资产重组、企业兼并等，优化资源配置，推动企业结构调整。
促进外向型经济进一步发展。充分利用国家增加投入、扩大内需的有利时机，通过政策倾斜，推动企业抢占市场份额。从今年起每年各安排1000万元分别用于到国内外重点战略合作城市举办“*周”活动和鼓励我市外贸企业到*以外的腹地城市开展进出口业务活动。市县继续统筹安排3亿元资金，对部分重点商品出口实行补贴。
支持节能降耗和生态环境建设。综合运用贴息、税收政策等政策工具，支持节能减排、环境整治、循环经济等建设。继续扶持节能产品、技术和工艺的创新研发，促进节能产品的生产和应用，推广实施清洁生产和合同能源管理。加大对环境保护支持力度，支持环保系统监测监控能力的建设以及对全市重点流域（区域）环境污染进行综合治理。
（二）加强税收征管，确保完成全年收入任务
加强收入分析预测。面对今年严峻的经济形势，各级财税部门要全面开展税源分析、税收预测预警分析、税收管理分析和政策效应分析，强化对重点税源行业和企业的分析，提高税收分析预测水平。密切跟踪宏观经济和企业经营形势的变化，全面掌握影响税收收入变化的因素，及时发现组织收入工作中存在的问题和税收征管的薄弱环节，有针对性地采取措施，始终牢牢把握组织收入的主动权。充分考虑各项税收政策调整因素，并考虑与地区各项经济预期指标的平衡，实事求是，积极稳妥，科学合理地编制收入计划，使税收计划与地方经济发展和税源状况相适应。
提高征管质量和效率。按照总局关于税收科学化、专业化和精细化管理的要求，建立税收规范化管理机制和制度。提高税收征管质量和效率，对重点企业与一般企业按照管户与管事相结合原则实行分类管理，完善纳税评估体系，创新发票管理方式，深化企业基础信息共享，清理漏征漏管户，夯实税收征管基础。抓大控中规小，加强地方小税和基金（费）的征管，建立健全企业房产税、土地使用税等地方税种税源数据库。加强与保险公司和社保部门联系，确保委托代征的车船税和社保费收入应收尽收。全面落实税收执法责任制，整顿和规范税收秩序，开展税务专项检查和分级分类检查，建立打击和整治发票违法犯罪活动的长效机制，坚决查处做假帐、两套帐行为，营造良好的税收法制环境。
创新纳税服务。做好财税政策的宣传辅导，积极主动提供纳税咨询，使纳税人及时了解政策变化，熟悉办税程序，提高纳税人依法、诚信纳税的自觉性。对财务人员和办税人员进行针对性、系统性培训，及时反馈实际操作中应注意的事项，确保新的财税政策法规平稳、顺利实施。丰富纳税服务内容，创新纳税服务方式，开展全市示范服务大厅、示范服务明星活动。拓展网上办税功能，推广网上办理税务登记、发票领购、业务表单下载等涉税事项。推进制度创新，改革管理方式，优化工作流程，简并报表资料，降低税收成本，提高办税效率。进一步更新管理理念，转变工作作风，深入企业，细调研，勤走访，提高服务的针对性，切实帮助企业解决发展难题。
加快税收信息化建设。做好“税易07”新功能模块上线工作，重点开发应用有利于方便纳税人办理涉税事务、有利于减轻基层税务机关工作负担的业务流程。依托计算机网络建立税收分析、纳税评估、税源监控的互动机制，推进税收科学化、专业化、精细化管理。优化运维管理流程，建立异地数据备份，保证系统安全稳定运行。深化数据管理利用，为税源管理工作提供基础信息。开展与银行共享企业财务报表信息试点。
（三）优化支出结构，促进各项社会事业发展
加大“三农”投入。健全财政支农资金稳定增长机制，综合运用贴息、税收优惠等财税政策措施，引导社会资金投入，形成多元化支农投入格局。扩大粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机购置补贴，较大幅度提高粮食最低收购价。大力支持发展现代农业，落实促进生猪、油料、奶业发展的财税政策，扶持壮大农业龙头企业，提升农产品档次，促进农民增收。加大农业科技投入，支持农业科技创新。支持发展节约型农业、循环农业、生态农业，加强生态环境保护，促进农业可持续发展。支持以农田水利为重点的农村基础设施建设和生态环境保护，落实家电下乡财政补贴政策，切实改善农民生产生活条件和人居环境。推进农村综合改革，深化县乡财政体制和乡镇机构改革，建立健全村级组织运转经费保障机制。加大南三县转移支付力度，促进区域经济统筹协调发展。
支持教育事业发展。加大财政投入力度，推进基础教育公平、均衡发展，促进优质教育资源共享。全面实施农村义务教育经费保障机制改革的各项政策，从今年1月起对义务教育学校教师实行绩效工资，保障和改善义务教育教师工资待遇。继续完善免费义务教育，对“两免一补助”地区寄宿生生活费进行补助。进一步完善我市普高的生均经费标准，鼓励各地稳步实行农村中等职业教育免费。深化服务型教育体系建设，全面提升教育服务地方经济社会的能力，每年市财政性教育经费的增量部分主要用于服务型教育重点专业建设、地方特色教材建设等。扩大帮困助学的资助体系，进一步改善外来务工人员子女接受义务教育的条件。
加快发展医疗卫生事业。以满足群众多层次、多样化医疗卫生需求为目标，支持医疗卫生基础设施建设，深化医疗卫生体制改革，提高卫生服务能力。继续实施使用廉价药物和大型医疗设备购置补助办法，完善公立医疗机构基本建设债务消化机制和城乡公共卫生经费保障机制。巩固新型农村合作医疗制度，完善农村医疗救助制度。
积极促进就业再就业。要积极完善新一轮就业政策，加大就业培训力度，整合职业技能培训资源，完善培训管理制度，切实提高职业技能培训的针对性和有效性。运用财税政策，支持中小企业和服务业吸纳就业。实施有利于劳动者创业的税收优惠、小额担保、资金补贴等扶持政策，推动以创业带动就业，着力帮助零就业家庭和就业困难人员就业。
完善社会保障制度。提高退休人员待遇，从今年1月份起提高企业退休人员基本养老金。完善各项社会保险制度，扩大社会保险范围。扩大城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险覆盖面，研究提高参保人员医疗保险待遇。建立健全新型农村社会养老保险制度，保障被征地农民基本生活，完善农村最低生活保障制度，做到应保尽保。全面启动残疾人共享小康工程，推进居家养老服务工作，落实低收入群体的生活、医疗和住房等相关扶持政策，满足老百姓日益增长的社会保障需求。
推动文化事业发展。支持构建公共文化服务体系，实施“文化低保”工程，对困难家庭免收入网费和收视服务费。支持文物和文化遗产保护，调整完善*博物馆经费补助政策。提升公共文化产品和服务质量，研究制定东部文化广场运行经费补助机制。加大农村文化投入，支持乡镇文化场馆建设，满足农民日益增长的精神文化需求。支持全民健身运动，对运动场馆对外开放的学校符合条件的，予以适当补助及奖励，实现学校公共资源社会共享。适度调增我市农村部分计划生育家庭扶助金标准、调整独生子女伤残死亡家庭扶助范围，将“一居一农”对象纳入补助体系。
支持解决涉及民生的难点热点问题。谋富民之策，兴安民之举，倡乐民之道，关注人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，让老百姓实实在在得到实惠。积极筹措落实资金，支持一大批事关全市人民的交通道路等重大项目和市政府实事工程建设。支持经济适用房、廉租房建设。落实好住房交易税费政策，鼓励购买自住性、改善性住房，促进居民消费。落实成品油税费改革和工商两费停征后相关部门必需经费保障政策。
保障公共安全。加大公共安全投入，实施司法经费保障体制改革方案，完善政法经费管理制度，维护公共安全。加强食品药品安全监管，高度重视安全生产工作，充实防灾减灾资金和物资储备，安排好食品药品和安全生产监管工作经费和装备建设经费，确保及时有效应对各类自然灾害和处理各种突发公共事件，保障人民生命财产安全。
（四）深化财税改革，促进管理科学化专业化精细化
深化财政体制改革。进一步明确政府间事权与支出责任的划分，理顺财权与事权关系。研究新一轮市对县（市）区财政体制，调动两级财政积极性，增强地方财政实力。探索“乡财县管”的财政管理方式改革，转变和充实乡镇财政职能，发挥乡镇财政优势，保障各项民生政策的落实。进一步完善公共财政预算、政府性基金预算的编制，推进国有资本经营预算试点，逐步构建由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算组成的财政预算体系，加快形成有利于科学发展的财政体制机制。强化政府债务管理，既要积极向部里争取国债资金，充实重大项目资本金，又要合理控制规模，防范风险。
落实各项税制改革政策。认真贯彻新修订的增值税以及营业税、消费税暂行条例，全面实施增值税转型改革。落实好成品油价税费联动改革措施。做好新增企业所得税征管范围调整工作，加强个人所得税管理。落实国家暂免征收储蓄存款利息所得税、营业税条例修订和提高个人所得税扣除标准政策。继续落实耕地占用税、城镇土地使用税和车船税暂行条例。统一内外资企业城建税和教育费附加制度。完善促进就业再就业、支持自主创新、促进区域协调发展、发展服务业、推进文化医疗体制改革等税收政策。对已明确尚未出台的税收政策措施，要进行前瞻性调研测算，做好应对预案。
全面推行国库集中支付改革。以信息化建设为依托，完善国库集中收付运行机制，扩大国库集中支付覆盖面，将改革推进到所有市级基层预算单位。继续扩大国库集中支付资金范围，提高财政直接支付比例。在完善业务需求、优化流程的基础上，逐步建立综合查询监控系统。推广应用公务卡，争取在所有已实行国库集中支付的预算单位推行公务卡改革。改进公务卡管理办法，更好地满足财政财务管理的需要。完善财政管理信息系统的功能，逐步在系统中实现电子签名、网上支付。加快财政信息系统功能模块的推广应用，实现财政收支数据的统计汇总功能，提升系统综合分析查询功能，为领导的决策服务。
深化政府采购制度改革。强化政府采购监管，开展对社会中介采购机构的考核，加强对政府集中采购机构的监督管理。发挥政府采购政策功能，通过政府优先采购、强制采购、收购和订购、加强进口产品审核等办法，加大对政府采购国货、自主创新产品、节能环保等产品的支持力度。
（五）加强财政监管，提高财政资金使用绩效
牢固树立过紧日子思想。勤俭办一切事业，坚决反对大手大脚花钱和铺张浪费的行为。除中央和市委、市政府确定的增支项目外，不得新开新的支出口子，集中财力保增长、保民生、保稳定。要进一步完善行政开支定员定额标准，控制行政成本增长幅度。严格控制“人、车、会、招待”等一般性支出，在对公务购车用车、会议经费、公务接待经费、出国（境）经费等支出实行“四个零增长”要求的基础上，对公务购车支出原则上暂停一年，出国（境）经费比上年削减20%。严格控制党政机关楼堂馆所建设，盘活行政事业单位办公用房和土地资源，严禁超面积、超标准建设和装修。严格控制党政机关信息化建设项目，促进资源整合，避免重复建设和损失浪费。大力开展机关节能减排工作，树立财税机关良好形象。
推进绩效管理。强化部门责任，将财政专项资金分配与部门绩效紧密联系起来，对项目支出预算编制要明确具体绩效目标，项目实施要制定绩效考评办法，项目结束要考评财政支出绩效。项目支出要全面推广部门自我绩效评价工作，财政部门选择部分社会关注度高、经济社会发展中的热点和重点领域项目开展重点评价，并逐渐完善评价办法，不断提高财政资金使用效益。
规范非税收入管理。完善各类非税收入管理政策，研究制定我市政府非税收入管理实施办法，健全收费基金审批、公示和监督制度，逐步将国有资产有偿使用收入、国有资本经营收入等非税收入纳入财政预算管理。规范收缴程序，加强票据管理，取消非税收入过渡户。
严格财政监督。继续对行政事业单位的部门预算执行情况进行重点检查。会同监察、审计部门对部分扩大内需，促进经济平稳发展的重点项目资金进行监督检查。继续开展行政事业单位公用经费专项检查。强化对行政事业单位、企业的财务管理，加强对会计师事务所和资产评估机构执业质量的监督，进一步提高会计信息质量。建立纵横联动监督机制，加大查处力度，发挥监管合力，为完善政策和规范管理提供可靠保证。
（六）切实转变作风，全面打造服务型机关
深入学习实践科学发展观活动。按照市委的总体部署，从今年3月份起开展深入学习实践科学发展观活动。全市各级财税机关要按照各级党委的要求，集中精力抓好学习工作。通过学习领会，把科学发展观的要义、核心、要求、方法落实到财税工作的具体实践，用科学的视野、发展的眼光解决财税工作中碰到的矛盾和困难。尤其是在当前经济发展面临困难的时刻，更要贯彻落实科学发展观，切实增强全局意识、忧患意识、责任意识、使命意识，实施好积极的财政政策，为促进我市经济社会平稳较快发展作出新的贡献。
切实转变工作作风。要深入开展“创建服务型机关、促进企业发展”活动，多换位思考，想企业所想，急企业所急，大力宣传落实各项财税政策，合理减轻企业负担，帮助企业开拓市场，渡过难关。以创建服务型机关为契机，积极开展创建文明标兵单位活动，树立一批具有行业特色、时代特征的先进典型。同时也要整合系统各类检查评比，减轻基层工作负担。要认真落实“行风评议整改年”活动，切实解决20*年度机关民主评议中群众反映比较突出的问题，多从主观上找原因，找差距，端正服务态度，加强整改力度，提高工作质量。加快内外网站建设，逐步形成“外网受理、内网办理、外网反馈”的一体化应用模式。
加强干部队伍建设。优化中层领导班子结构，健全干部日常考核和任用考察相结合的干部考核工作机制。完善以竞争上岗为主要形式的干部选拔任用机制，加强对后备干部的管理和培养，积极探索轮岗交流、挂职锻炼等有效办法，拓宽干部成长渠道，逐步解决干部队伍年龄结构不合理问题，激发干部队伍整体活力。开展评选“十佳财税干部”活动，树立先进典型。加强老干部服务工作，关心老干部生活。充分发挥党群团组织的作用，组织开展以纪念建国60周年为主题的系统文艺汇演等活动，努力营造团结奋进、富有活力的工作氛围。
切实强化培训教育。围绕财税中心工作，更新培训观念，加大培训力度，全面提高财税干部的整体素质和综合能力。创新教育培训方式，推广好的培训做法和经验，满足干部的各类学习需求。进一步拓宽干部的知识面和工作视野，增强培训的针对性、及时性和有效性。继续实施“235”培训计划，处级领导干部要侧重于把握政治方向、增强领导艺术，提高统领全局的能力和决策水平；处以下干部的培训侧重于思想政治素质和业务素质的提高。在培训的内容上，要加强对干部新知识、新技能方面的培训，同时也要重视干部政治素养、道德修养、艺术涵养等方面的提高。
