时间：2023-07-28 17:33:18
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇对公共管理的理解，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
[关键词]公共管理公平公共权力
公平是公共管理的核心价值理念，也是公共管理理论研究的核心价值范畴。在学术界，学者们从不同的学科背景出发对公平作出了不同的理解，主要包括边沁功利主义的公平观、亚当斯管理学角度的公平观、罗尔斯社会学角度的公平观以及平均主义的公平观。公共管理是一个由政治学、经济学、社会学与管理学等学科构成的综合性学科，对公共管理中公平的理解也就由于人们学术背景的差异而不同。因此，在构建社会主义和谐社会的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。
一、公共管理的本质属性是针对不同社会群体进行的社会价值分配，这决定了公共管理中的公平应该是社会学意义的群体公平。即在社会不同群体间实现的公平
虽然学术界基于不同学科背景的公平观为我们解读公共管理中的公平提供了基本的学科视角，但是我们不能简单套用上述公平观来理解公共管理中的公平。基本原理告诉我们，理解任何一项社会活动的核心价值理念，都必须从这项社会活动的本质属性出发，使这一核心理念符合这项社会活动的本质属性。那么，公共管理的本质属性是什么呢?
公共管理是向社会提供公共物品的活动。为了有效地向社会提供公共物品，公共管理必须解决为谁提供公共物品以及提供什么公共物品这两个公共管理的基本问题。在可以用来提供公共物品的社会公共资源稀缺(有限)的前提下，公共管理解决这两个基本问题的过程也就是对社会公共资源进行分配的过程。具体说来：解决为谁提供公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费主体方向上的分配(配置)过程(如，在有限公共财政支出的制约下，政府将这一财政支出用于为偏远地区修公路还是为城市建广场)；解决提供什么公共物品的问题就是实现社会公共资源在消费形态方向上的分配(配置)过程(如，同样是在有限公共财政支出的制约下，政府利用这一公共财政支出是为贫困群体解决住房问题还是解决子女教育问题)。因此，从公共管理解决的基本问题出发考察，公共管理的本质属性是对社会公共资源进行的分配。从社会公共资源具有的价值角度分析，公共管理的本质属性也就是对社会价值的分配。
与针对个体进行分配的提供私人物品的市场管理活动不同，公共管理对社会价值的分配是针对社会不同的群体而不是个体进行的，这是因为公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方经济学的论述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人对公共物品的使用并不影响他人的使用；非排他性是指不能剥夺任何公民对公共物品的使用权利。在西方经济学对公共物品上述论述的基础上，需要进一步讨论的问题是：公共物品的可分享性与非排他性的具体体现是什么?对此，我们的回答是：第一，公共物品的可分享性与排他性是在一定的地区内实现的，是对一定地区内社会成员的可分享性与非排他性。也就是说，一个地区的社会成员可以平等分享该地区为每一位社会成员普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地区的社会成员分享这一公共物品。具体例证就是，在实行联邦制国家结构形式的西方国家，社会福利主要由各成员国政府(州、省)负责提供，各成员国政府提供的社会福利是有差别的，各成员国的公民可以分享本成员国政府提供的社会福利，但不可以分享其他成员国提供的社会福利。第二，公共物品的可分享性与非排他性是在一定社会阶层(群体)内实现的，是对一定社会阶层成员的可分享性与非排他性。也就是说，一定社会阶层(群体)的社会成员可以分享社会为这一阶层(群体)成员选择性提供的公共物品，但并不接受其他阶层的社会成员分享这一公共物品。具体的例证就是，任何一位残疾人都可以免费享用市内公共交通、任何一位老年人都可以免费进入市内公园，但非残疾人、非老年人则不拥有这一权利。根据对公共物品的可分享性与非排他性的理解，我们可以将公共管理的本质属性进一步表述为：针对社会不同群体进行的社会价值的分配。
既然公共管理的本质属性是针对社会不同群体进行的社会价值的分配，公共管理中的公平也就应该是社会学意义上的群体公平，是在社会不同群体间实现的群体公平。
二、公共管理的根本目标是实现公共利益。这决定了公共管理中的公平应该是分配结果的公平。也就是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益
公共管理的根本目标是通过提供公共物品来最大限度地实现公共利益。对于公共利益的认识，学术界存在着比较大的认识分歧，“甚至有些学者，如公共选择学派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿罗，根本否认公共利益的存在，认为‘公共利益是一种神话”～。布坎南等人之所以否认公共利益的存在，是基于公共选择理论的基本假设——理性人(经济人)假设。他们认为：根据理性人(经济人)假设，人们在政治决策中的动机与在市场决策中的动机是一致的，都是追求个人利益的最大化，而个人的偏好是不同的，并且每个人都有充分的决策信息与足够的决策能力。因此，人们无法形成共同的需求，也就无法形成公共利益。事实上，公共利益不仅是客观存在的，而且其内涵也是比较清晰的。公共利益这一概念，是由公共与利益两个基本概念构成的。公共的含义是共同的、公众的，而利益则是“人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”。。因此，我们可以将公共利益理解为：公共利益是公众为了生存、享受与发展所需要的资源和条件。如果将公众为了生存、享受与发展的需要概括为需求，我们也可以将公共利益理解为：公共利益是满足公共需求的资源和条件。显然，公共管理对公共利益的实现是通过满足公共需求完成的，公共需求的满足是公共管理对社会价值分配的结果。因此，与提供私人物品的市场管理不同，公共管理中的公平应该是结果的公平，是对社会价值分配结果的公平。如何考量公共管理对社会价值分配结果的公平呢?公共管理的目标是满足公共利益，考量公共管理对社会价值分配结果的公平也就是考量公共管理对公共利益的实现程度。公共利益是满足公共需求的资源和条件，公共需求的主体是民众，公共利益的实现程度也应该由民众评定。在现代民主制度的背景下，民众对公共利益的评定是通过民主机制、依据民主决策规则进行的。尽管不同政治体制下的民主机制是不同的，但是民主决策的规则却是一致的，那就是全体一致规则与绝对多数规则。在采取全体一致规则的情况下，实现了全体民众所需求的利益即民众的整体利益也就是实现了公共利益；在采取绝对多数规则的情况下，实现了大多数(含全体)民众所需求的利益即民众普遍需求的个体利益也就是实现了公共利益。所谓实现公共利益，包含两个要素：一是提供的利益为民众(全体或大多数)所需求，这是由公共利益的公共性决定的；二是提供的利益为民众(全体或大多数)所分享，这是由公共利益的可分享性决定的。我国学者陈庆云等人认为，公共利益应该具有分享性，而且“实际上分享人数的多寡并不是决定公共利益的惟一因素，决定是否真正构成公共利益的基本特征是“是否具有社会分享性”。由此可知，考量公共管理对公共利益的实现程度，也就是考量公共管理是否提供了为全体民众所需求或大多数民众所需求的利益以及这一利益是否为民众所分享。因此，考量公共管理对社会价值分配结果的公平，也就是考量公共管理是否使全体社会成员或大多数社会成员平等地分享了公共利益。
实现全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益，这是一个动态的、整体的平衡过程。由于公共资源的有限性与民众利益需求的多元性及差异性，在一定的历史时期内，一项公共管理很难同时满足所有民众的利益需求。一般说来，一项公共管理总是在满足一部分民众利益需求的同时抑制另外一部分民众的利益需求或者是在满足民众某一方面利益需求的同时抑制民众另一方面的利益需求(这正是公共管理对社会价值分配这一本质属性的体现)。因此，公共管理要不断地对利益需求受抑制的群体(如弱势群体)或利益需求受抑制的方面予以补偿，用动态的、整体的利益平衡过程来渐进地实现社会价值分配结果的公平，使公共管理尽可能地逼近使全体社会成员共同分享公共利益这一理想目标。
三、公平与效率分属公共管理的不同理性层面。公平是公共管理价值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是为实现公平服务的
对于公平与效率的关系，学术界已经多有论述，这些论述大都是抽象的，缺乏将公平与效率的关系放在具体的社会活动中的具体分析。事实上，在不同的历史阶段或不同的社会活动中，公平与效率的含义是不同的，二者之间的关系也是不同的。那么，公共管理中的公平与效率的含义及其关系如何呢?
对于公共管理中公平的含义，我们已经进行了一定的讨论：公共管理中的公平是在社会不同群体间实现的分配结果的公平，是使全体社会成员或大多数社会成员平等分享公共利益。我们再来讨论公共管理中效率的含义。公共管理中使用的效率概念来源于经济学。在经济学中，关于效率有两个含义：一是资源利用效率，是指利用有限的资源实现收益最大化的程度；二是资源配置效率，是指利用有限资源实现效用最大化的程度。经济学中效率的概念涉及了微观与宏观经济两个方面：资源利用效率是微观经济问题，属于企业管理范畴；资源配置效率是宏观经济问题，属于政府宏观调控范畴。公共管理中，效率一词的含义仍然是经济学中的含义。惟一的问题是：公共物品的提供不以赢利为目的，有些公共物品也不存在经济收益。为解决这一问题，我们可以将收益理解为社会收益与经济收益的统一。这样，在公共管理中使用效率这一概念时，既与经济学的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特点。
在公共管理中，处理公平与效率关系的基本准则是：从公平原则出发并注重效率。这一基本准则有三个含义：(1)公共管理必须以公平为基本出发点。第一，公共物品的可分享性与非排他性决定了公共管理必须从公平原则出发，不能以不公平的方式剥夺任一民众的消费权力。第二，公共管理的国民经济再分配性质，决定了公共管理必须从公平原则出发，将公平放在公共管理的首位。公共管理是国民经济的再分配过程，尽管各国的分配原则有所不同，但在国民经济再分配过程中，都要贯彻公平原则。从处理效率与公平关系的角度出发，可将世界各国的收入分配原则分为两类：效率优先与公平优先(尽管公平优先的国家是少数)。在公平优先的国家，再分配过程必然要贯彻公平优先的分配原则，以进一步实现公平。在效率优先的国家，国民经济的一次分配必然要形成社会收入的差异，甚至会导致尖锐的社会矛盾。为缓和由一次分配形成的社会矛盾，维护社会稳定并在公共选择中获取大多数人的支持，政府在国民经济再分配中，也必然要贯彻公平原则。(2)公共管理也要充分注重效率。经济学基本原理表明，公共资源是有限(稀缺)的，在有限资源的制约下，公共管理必须注重利用有限资源提供更多与效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平统领下的效率。同其他经济活动一样，作为国民经济再分配过程的公共管理也必须解决生产什么、怎样生产、为谁生产这三个基本问题。与其他经济活动不同的是，公共管理解决这三个基本问题的顺序是：先解决为谁生产，再解决生产什么与怎样生产。这是因为：公共管理对社会价值分配的本质属性，要求公共管理首先要解决将社会价值分配给谁，即为谁生产公共物品的问题，在解决了为谁生产公共物品这一根本问题之后，公共管理才能考虑为这些人生产什么样的公共物品以及怎样生产这些公共物品。公共管理解决上述基本问题的顺序并以公平为基本出发点，决定了公共管理必须将公平放在首位，用公平来统领效率。具体说来就是：公共管理在决定为谁生产公共物品时从公平出发，在决定生产什么公共物品与怎样生产这些公共物品时注重效率。
至此，我们可以看出：在公共管理中，公平作为公共管理价值理性的核心，始终是第一位的；效率作为公共管理工具理性的核心，是为价值理的，也就是为公平服务的。我国的公共管理理论研究是在借鉴西方公共管理理论与介绍西方公共管理改革运动的基础上展开的。诚然，西方的公共管理理论与英国撒切尔政府和美国里根政府率先开展的西方国家的新公共管理(改革)运动是以提高公共管理效率为中心的。但是，我们必须清醒地看到，这一理论与运动是在西方资本主义国家已经在公共管理中比较好地实现了公平的前提下进行的。认识到这一点，会使我们在努力提高我国公共管理效率的同时，始终坚持公共管理中的公平并将其放在首位，避免再次出现前一时期我国社会某些公共管理领域(如医疗、教育等领域)存在的为了追求效率而显失公平的社会现象。四、公共管理是以公共权力为核心展开的，只有实现公共管理中公共权力的合理分配，才能从根本意义上实现公共管理的公平
作为提供公共物品活动的公共管理，是以公共权力为核心展开的。按照公共选择理论的分析，人们在提供公共物品过程中的动机与在提供私人物品中的动机是相同的，或者说，人们在非市场(政治)决策中的动机与市场决策中的动机是相同的，都是追求个人利益的最大化。从集体行动的逻辑角度分析，与市场决策不同的是，在非市场决策中，在个人利益最大化的动机驱使下，个体的理性选择必然导致集体的非理性选择。这一非理性选择在提供公共物品活动中的具体体现是：从公共物品的生产角度分析，由于存在“搭便车”或“逃票乘车”的现象，人们不可能有效支付公共物品的生产成本，公共物品就无法生产出来；从公共物品的消费角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人们无法合理消费公共物品。为了避免上述现象的发生，除非共同体成员极少，否则，共同体成员必须向来自心灵之外的强制力(利维坦)心眼，这一强制力电就是公共权力。只有公共权力的介入，公共物品的生产者与消费者才可能在公共权力的作用下通过个体的理性选择形成集体的理性选择，个体间的理性博弈才能在集体理性的制约下达成最优均衡。公共权力的介入，虽然增加了公共管理的成本，但是作为“必要的恶”，它可以使公共物品得到合理生产与消费，使公共利益得到较好的满足。换言之，没有公共权力也就没有公共管理，公共权力是公共管理的核心。公共管理以公共权力为核心，使公共管理对社会价值的分配具有了公共权力所决定的权威性。
自我国设置公共管理硕士学位(MPA)教育以来,有关公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念及其相互关系的争论一直不断。直至今天依然是基本概念混乱不清,基础理论肤浅薄弱,学术论着自相矛盾的现象相当普遍。本文试图规范澄清公共管理、行政管理、私人管理几个基本概念的含义,理顺三者的相互关系,以促进我国的公共管理硕士学位(MPA)教育和研究健康深入发展。
1.何谓公共管理?有人认为,公共管理(学)就是行政管理(学)。例如,夏书章教授就是这样看的。他指出,行政管理学是从西方引进的,英文为administration,意为行政、管理,因此,有人把它译为行政学,有人把它译为行政管理学。因为行政天生具有公共性特质,因此,英文administration前通常有public加以限制、形容和修饰,所以,有人也把它译为公共行政学,有人译为公共管理学。[1]我理解夏老的意思,公共管理学与行政管理学仅仅是个译名不同的问题,并无实质性的内容差别。如果我的理解是夏老的本意。那么,有几个问题是值得商榷的。其一,假定行政、行政管理、公共行政、公共管理过去在外国表达的可能是同一个对象的含义,但是也不是对国外在这一个领域全部研究现状和历史的全面概括,至少它没有能够概括进去国外新公共行政、新公共管理、全球治理等理论。其二,既然我们把外国在这个方面的理论引进国内,那就遇到一个与中国历史和现实相结合的问题,而夏老的看法没有完成这项工作。其三,当前中国教育部在专业设置上把公共管理设为一级学科,把行政管理置于公共管理之下设为二级学科,表达了公共管理与行政管理有差别的意向,此时再把行政管理等同于公共管理,值得商榷。当然,夏老强调公共管理就是行政管理不仅在译文上有他的道理,而且在实践中更有重要的现实意义,因为行政管理即政府管理确实在公共管理中处于核心地位,扮演着主导者的角色;舍弃政府的行政管理,公共管理只是一句空话。
2.有人认为,公共管理不是行政管理,而是新公共管理。陈振明教授说“:说到底,公共管理与公共行政还是有相当大的区别的,而且它代表了公共部门管理研究的新趋势。因此,我宁愿将公共管理视为一种传统的公共行政和公共政策之后的新途径、新范式,我称之为‘第三种途径’,而将前两者分别称之为‘第一种途径’和‘第二种途径’。”[2]陈教授讲的“第三种途径”的“公共管理”,就是上世纪80年代在英、美一度很兴盛的“新公共管理”,它是一种在“重塑政府形象”名义下以市场经济学和公共选择理论为基础的以市场为导向的引入私人管理企业方法的公共事务管理市场化的公共管理模式。陈教授关注当今世界公共管理学科发展的前沿趋势,令人钦佩。但是,他的观点也值得商榷。其一,他把公共管理等同于新公共管理模式,忽视了公共行政和公共政策也属于公共管理范畴,显然在概念上犯了以偏概全的毛病。其二,他只看到新公共管理引进私人管理方法的优点,没有看到这种模式存在的缺点。据我观察,当年在美国很兴盛的新公共管理如今并不是很时髦的东西,相反,强调政府权威才是当今在美国起主导作用的公共管理模式。其三,有意思的是陈教授一方面写文章赞扬宣传西方新公共管理式的公共管理,另一方面由他主编的《公共管理学》却讲的是政府管理的内容,这种论着上面的互相矛盾表现了作者自己研究中的困惑。
3.陈庆云教授是最早参与公共管理译名争论的学者之一。他认为,公共管理(publicmanagement)与公共行政(publicadministra-tion),不仅英文译名不同,含义也不同,公共管理与公共政策在本质上是一致的。他说“:所谓公共管理是指那些不以营利为目的,旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。“”从本质上看,我们对公共管理的定义与公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是为公共事务管理活动所制定的行为准则,因此,公共政策就是有效地增进与公平地分配社会公共利益调控活动中的行为规范。”[4]陈庆云教授强调公共政策在公共管理中的重要地位是完全正确的,因为当今世界各国的公共管理最主要的工具就是公共政策这只“看得见的手”。但是,他的观点也值得商榷:其一,就译名而论,publicmanagement仅仅是西方新公共管理的译名,不能全面反映和概括西方公共管理的历史和现实。administration在英文里既有行政含义,也有管理的含义,因此,publicadmin-istration既可译为公共行政,也可译为公共管理,怎么能说publicadministration就只能译为公共行政而不能译为公共管理呢?
4.上述情况表明,当前我国学者对公共管理概念的理解是相当混乱不清的,对公共管理和行政管理、私人管理的关系的说明也是自相矛盾的和很难自圆其说的。这就是当代中国公共管理学界的现状。它既说明了学界对公共管理的研究尚处于起步和不成熟阶段,也说明学界正在积极热情地探讨公共管理这门学问的科学真理。
关键词：公共管理；公民社会；公共治理；合作管理
一、从行政管理、公共行政到公共管理
行政管理、公共行政、公共管理，都是指对社会公共事务管理的活动，尽管这三种称谓有着大致相同的指涉对象，但是它们之间却有着彼此理念的不同。
如果我们从对社会公共事务管理模式的角度去看，随着时代的发展，行政管’理、公共行政、公共管理它们依次铺就了管理模式由统治、到治理的演进之路。在公私没有区分、国家体系内部缺乏合理分工的专制社会时代，行政就是政治的落实，其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的推行，以维护统治者的利益；公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会，其功能是按照代议制民主体制、非人格的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务，以实现统治者的统治利益和社会公共利益；公共管理则出现在公民社会自治能力与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府独揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代，公共事务管理主体的多元化和管理方法的多样性，适应了当今时代公共事务日益复杂化及其管理民主化的客观要求，体现了公共事务管理的“公共性”与“管理性”的有机统一，无论在合法性还是在社会资源方面，都为实现和增进公共利益开辟了新途径。20世纪90年代以来由于公民社会的兴起与壮大等原因，治理理论出现并发展起来。公共治理逐渐成为对社会公共事务管理的一种新模式，其的理念也逐渐成为了公共管理的新内涵，同时，它也使公共管理进入了区别于行政管理、公共行政的新时代。
二、公民社会在公共管理中的双重身份与多重角色
现时代的公共管理最突出的特征之一是管理主体的多元性，它是政府与公民社会对公共生活的一种合作管理，是公共权力向社会的一种回归。现时代的公共管理有赖于公民社会的自愿合作和其对权威的自觉认同。公民社会在公共管理中具有管理主体和管理对象的双重身份，而且这种双重身份在公共管理的过程中又以其各自的特征优势起着不可替代的重要作用。一方面，作为公共管理的主体，公民社会与政府一道对社会公共生活进行合作管理。在这个过程中，公民社会以它那种来自基层、灵活多样的特性正好弥补了政府的种种不足和有限性，从而可以大大提升管理的效率和效果。同时，公民社会在与政府的合作过程中，能够有更多的机会了解到政府的权力运行，从而可以起到对政府更有效的监督作用。此外，在公共管理的过程中，健康有益的社会组织可以得到政府和社会更好的认可，这些组织以共同目标和信念把人们聚集到一起，在这个过程中人与人之间增强了彼此的信任、提升了公益精神，从而有利于社会资本的积累。另一方面，作为公共管理的对象，公民社会在参与管理的同时可以切身的感受到公共管理的效果，从而可以以公共管理接受者的身份对公共管理的效果做出判定以利于公共管理渐至最优。其次，通过公民社会组织，公民在参与社会公共事务管理的同时又以普通社会成员的身份为政府增强了合法性。公共管理的过程也是公民社会完善的过程，公民社会的完善又可以促进更好的公共管理。公共管理最终是要推动社会的全面发展，作为当代公共管理的一支重要力量，公民社会以其特有的双重身份在这个过程中又扮演着多重的重要角色，以其特有的价值诉求与功能表达影响着公共管理的成效。
第一，公民社会是政治民主的捍卫者。公民社会的自主发展能有效的分割和制衡国家的权力，从而能有效的遏制公共权力的专断倾向；公民社会可以为公民的利益表达提供多样的表达形式和途径，保障公民利益表达的通畅，从而提升民主政治的代表性与生命力；此外，公民社会对培育公民的民主参与意识具有积极的作用，能够强化民主的社会基础从而推动社会民主的发展。
第二，公民社会是经济发展的促进者。公民社会是一个以契约、法制、自由、平等、竞争为价值准则的社会，这为市场经济的运行提供了良好的市场环境。此外，公民社会中的工会、行业协会等团体组织可以起到规范行业行为、稳定经济秩序的作用。
第三，公民社会是公共服务的提升者。由于公共需要的多样性和政府的有限性，政府并不能为社会做好所有的公共服务。而以第三部门为核心的公民社会因其具有来自基层、灵活多样的特征和其“去私存公、取私为公”的“非营利”特性以及其服务社会、自助自主的公共精神，使之恰好成为公民参与公共服务的良好渠道，并能有效弥补政府在公共服务上的缺限和不足，公民社会组织可以通过委托承包、志愿服务、自助服务等方式和途径，去做那些政府未做、不想做或不宜做但却符合大众需求的公共服务，从而使社会公共服务的水平大大提升。
第四，公民社会是公共价值的维护者。与其他领域一样，公共生活领域同样存在着对善的追求。公共生活领域的善就是公共价值，它包括公民对公共生活的态度、责任与义务，对他人的尊重与关爱，对社会正义的维护以及公民的公益思想与修养。公共管理的核心是为了增进人类的公共利益和福祉，这实际上就包含了对公共价值的追求：公民社会是公共管理的对象，它同时又是公共管理的主体构成之一，公民社会的精神与价值必然会影响到公共管理的目标和价值。公民社会所倡导的诸如参与、友爱、信任、互惠、宽容、合作、平等、公正、开放、多元等价值理念，对于维拼良好的公共价值具有重要的作用。
第五，公民社会是社会稳定的支持者。公民社会能够在个人和社会之间提供一种有益的中介结构。通过这一中介结构，它可以为不同的群体和阶层的利益诉求提供表达途径，同时又可以对他们的利益诉求进行整合；通过这一结构，它还可以为社会成员提供宽松的活动空间，满足他们多样性的愿望要求，同时这一中介结构还起到了排解社会怨气、释放社会压力的作用。可以说公民社会是一个社会和谐发展的“稳定器”、“缓冲器”和“调节器”。
三、公共管理；政府与公民社会的合作管理
公共管理是政府与公民社会对公共社会生活的一种合作管理，在这种管理模式中，政府与公民社会之间应是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作关系，通过协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式对公共事务实施管理。具体来讲，这种政府与公民社会合作管理模式下的公共管理可以从以下几点进行认识。
第一，公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。政府并非公共管理的唯一主体，除此之外，私营部门、第三部门等公民社会组织在公共事务的管理中也扮演着重要角色，它们在介于市场经济与公共部门之间的“社会经济”领域内积极活动并依靠自身资源参与管理共同关切的社会事务，在某些领域，公民社会组织甚至比政府拥有更大的优势。公共管理主体可以是公共部门，也可以是私营部门，可以是第三部门，还可以是三者多种形式的合作。这正如著名的治理理论研究者斯托克指出的那样；“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。”
第二，公共管理的责任边界具有相当的模糊性。公共管理责任边界的模糊性表现为许多民营部门向传统公共领域的进军，公共领域和市场领域的区分已不像以前那样明显。在市场和公共部门之间被称之为“社会经济”的领域中，涌现了所谓非营利组织、志愿团体、社区企业、合作社、社区互助组织等大量公民社会组织，它们在社会中的作用和影响越来越大。伴随着这些公民社会组织能够满足多方需要，解决社会问题而无需运用政府资源和权威的优势日益显现以及传统上由政府执掌的部分公共管理权向这些非政府组织的转移，传统上法律和制度规定由政府承担的公共管理责任便呈现出交由非政府组织和个人来承担的趋势。
第三，多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。多元化的公共管理主体之间存在着一种权力依赖关系，因为这些公共管理主体“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”，电们必须相互依赖，进行谈判和交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。正是由于公共管理主体之间存在着这种权力依赖的关系，所以公共管理的过程便呈现为一种互动的过程。在这种互动的过程中，各个公共管理主体之间建立了各种各样的合作伙伴关系。
行政管理、公共行政、公共管理，都是指对社会公共事务管理的活动，尽管这三种称谓有着大致相同的指涉对象，但是它们之间却有着彼此理念的不同。如果我们从对社会公共事务管理模式的角度去看，随着时代的发展，行政管’理、公共行政、公共管理它们依次铺就了管理模式由统治、到治理的演进之路。在公私没有区分、国家体系内部缺乏合理分工的专制社会时代，行政就是政治的落实，其功能是依靠暴力和强制负责国家政务的推行，以维护统治者的利益；公共行政出现在私人领域与公共领域相分离、行政与政治相分离的现代社会，其功能是按照代议制民主体制、非人格的法律体系、官僚制组织原则以及职业化的文官制度统揽社会公共事务，以实现统治者的统治利益和社会公共利益；公共管理则出现在公民社会自治能力与要求不断扩展、市场机制不断成熟与市场力量不断壮大、政府独揽公共事务的“不可治理性”危机日益加重的全球化和信息化时代，公共事务管理主体的多元化和管理方法的多样性，适应了当今时代公共事务日益复杂化及其管理民主化的客观要求，体现了公共事务管理的“公共性”与“管理性”的有机统一，无论在合法性还是在社会资源方面，都为实现和增进公共利益开辟了新途径。20世纪90年代以来由于公民社会的兴起与壮大等原因，治理理论出现并发展起来。公共治理逐渐成为对社会公共事务管理的一种新模式，其的理念也逐渐成为了公共管理的新内涵，同时，它也使公共管理进入了区别于行政管理、公共行政的新时代。
二、公民社会在公共管理中的双重身份与多重角色
现时代的公共管理最突出的特征之一是管理主体的多元性，它是政府与公民社会对公共生活的一种合作管理，是公共权力向社会的一种回归。现时代的公共管理有赖于公民社会的自愿合作和其对权威的自觉认同。公民社会在公共管理中具有管理主体和管理对象的双重身份，而且这种双重身份在公共管理的过程中又以其各自的特征优势起着不可替代的重要作用。一方面，作为公共管理的主体，公民社会与政府一道对社会公共生活进行合作管理。在这个过程中，公民社会以它那种来自基层、灵活多样的特性正好弥补了政府的种种不足和有限性，从而可以大大提升管理的效率和效果。同时，公民社会在与政府的合作过程中，能够有更多的机会了解到政府的权力运行，从而可以起到对政府更有效的监督作用。此外，在公共管理的过程中，健康有益的社会组织可以得到政府和社会更好的认可，这些组织以共同目标和信念把人们聚集到一起，在这个过程中人与人之间增强了彼此的信任、提升了公益精神，从而有利于社会资本的积累。另一方面，作为公共管理的对象，公民社会在参与管理的同时可以切身的感受到公共管理的效果，从而可以以公共管理接受者的身份对公共管理的效果做出判定以利于公共管理渐至最优。其次，通过公民社会组织，公民在参与社会公共事务管理的同时又以普通社会成员的身份为政府增强了合法性。公共管理的过程也是公民社会完善的过程，公民社会的完善又可以促进更好的公共管理。公共管理最终是要推动社会的全面发展，作为当代公共管理的一支重要力量，公民社会以其特有的双重身份在这个过程中又扮演着多重的重要角色，以其特有的价值诉求与功能表达影响着公共管理的成效。
第一，公民社会是政治民主的捍卫者。公民社会的自主发展能有效的分割和制衡国家的权力，从而能有效的遏制公共权力的专断倾向；公民社会可以为公民的利益表达提供多样的表达形式和途径，保障公民利益表达的通畅，从而提升民主政治的代表性与生命力；此外，公民社会对培育公民的民主参与意识具有积极的作用，能够强化民主的社会基础从而推动社会民主的发展。
第二，公民社会是经济发展的促进者。公民社会是一个以契约、法制、自由、平等、竞争为价值准则的社会，这为市场经济的运行提供了良好的市场环境。此外，公民社会中的工会、行业协会等团体组织可以起到规范行业行为、稳定经济秩序的作用。
第三，公民社会是公共服务的提升者。由于公共需要的多样性和政府的有限性，政府并不能为社会做好所有的公共服务。而以第三部门为核心的公民社会因其具有来自基层、灵活多样的特征和其“去私存公、取私为公”的“非营利”特性以及其服务社会、自助自主的公共精神，使之恰好成为公民参与公共服务的良好渠道，并能有效弥补政府在公共服务上的缺限和不足，公民社会组织可以通过委托承包、志愿服务、自助服务等方式和途径，去做那些政府未做、不想做或不宜做但却符合大众需求的公共服务，从而使社会公共服务的水平大大提升。
第四，公民社会是公共价值的维护者。与其他领域一样，公共生活领域同样存在着对善的追求。公共生活领域的善就是公共价值，它包括公民对公共生活的态度、责任与义务，对他人的尊重与关爱，对社会正义的维护以及公民的公益思想与修养。公共管理的核心是为了增进人类的公共利益和福祉，这实际上就包含了对公共价值的追求：公民社会是公共管理的对象，它同时又是公共管理的主体构成之一，公民社会的精神与价值必然会影响到公共管理的目标和价值。公民社会所倡导的诸如参与、友爱、信任、互惠、宽容、合作、平等、公正、开放、多元等价值理念，对于维拼良好的公共价值具有重要的作用。
第五，公民社会是社会稳定的支持者。公民社会能够在个人和社会之间提供一种有益的中介结构。通过这一中介结构，它可以为不同的群体和阶层的利益诉求提供表达途径，同时又可以对他们的利益诉求进行整合；通过这一结构，它还可以为社会成员提供宽松的活动空间，满足他们多样性的愿望要求，同时这一中介结构还起到了排解社会怨气、释放社会压力的作用。可以说公民社会是一个社会和谐发展的“稳定器”、“缓冲器”和“调节器”。
三、公共管理；政府与公民社会的合作管理
公共管理是政府与公民社会对公共社会生活的一种合作管理，在这种管理模式中，政府与公民社会之间应是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作关系，通过协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式对公共事务实施管理。具体来讲，这种政府与公民社会合作管理模式下的公共管理可以从以下几点进行认识。
第一，公共管理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。政府并非公共管理的唯一主体，除此之外，私营部门、第三部门等公民社会组织在公共事务的管理中也扮演着重要角色，它们在介于市场经济与公共部门之间的“社会经济”领域内积极活动并依靠自身资源参与管理共同关切的社会事务，在某些领域，公民社会组织甚至比政府拥有更大的优势。公共管理主体可以是公共部门，也可以是私营部门，可以是第三部门，还可以是三者多种形式的合作。这正如著名的治理理论研究者斯托克指出的那样；“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。”
第二，公共管理的责任边界具有相当的模糊性。公共管理责任边界的模糊性表现为许多民营部门向传统公共领域的进军，公共领域和市场领域的区分已不像以前那样明显。在市场和公共部门之间被称之为“社会经济”的领域中，涌现了所谓非营利组织、志愿团体、社区企业、合作社、社区互助组织等大量公民社会组织，它们在社会中的作用和影响越来越大。伴随着这些公民社会组织能够满足多方需要，解决社会问题而无需运用政府资源和权威的优势日益显现以及传统上由政府执掌的部分公共管理权向这些非政府组织的转移，传统上法律和制度规定由政府承担的公共管理责任便呈现出交由非政府组织和个人来承担的趋势。
第三，多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。多元化的公共管理主体之间存在着一种权力依赖关系，因为这些公共管理主体“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样性问题所需要的全部知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具”，电们必须相互依赖，进行谈判和交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。正是由于公共管理主体之间存在着这种权力依赖的关系，所以公共管理的过程便呈现为一种互动的过程。在这种互动的过程中，各个公共管理主体之间建立了各种各样的合作伙伴关系。
公共管理学是一门理论性、操作性、应用性都比较强的学科，作为公共行政的一个相对独立的新的研究领域可以追溯到威尔逊发表的《行政学研究》，公共管理学已经有超多一百年的发展历程了，而在这个发展过程中出现了百家争鸣的现象，各种典范经历各个时代的影响进行了变迁。公共行政学经历政治与行政的二分法，行政的原则，公共行政即政治学，公共行政管理学的不同阶段影响以后，各个学者们将管理的实际操作性与公共行政的规范性有机结合起来，共同为公共管理这种不同与公共行政的新研究寻找更好的发展途径。公共管理学科基于不同的时期的因素可以理解为三种观点。一是认为公共管理学其实就是公共行政学。像这样的理解普遍存在于公共部门的日常管理活动过程中，那些坚持公共行政范式的学子们也反对公共管理与公共行政的说法有着差异性。二是认为公共管理学只是一门关于公共行政的方法与技术方面的分支学科。三是认为公共管理学与传统的公共行政学、政策分析的新路线、新范式或新的学科框架。”在20世纪80年代末到90年代初大量关于第三种理解的公共管理学的文献在西方国家涌现而出，可见公共管理这一新的术语被视为了公共行政的新东西而成为焦点。与此同时伴随着西方国家的政府改革又出现了以市场机制为核心理念的一种思潮，即新公共管理。新公共管理是在各国为应对政府信任危机和财政危机等问题时而产生的一个为实现良好治理的方向指引。它是以市场导向、服务和顾客导向、运用企业管理的哲学与技术为核心的弹性的公共管理。由此可以看出公共管理学是在现实的不同时期时代背景的推动下逐渐兴起和发展的，与每次科学技术变革和政府再造都有着紧密的联系。因此公共管理学是与时俱进的，也唯有这样才能不断完善向前发展。
1我国公共管理学发展与所面临的问题
运用多学科的理论及方法研究公共组织和政府的管理活动，并对社会公共事务进行治理的公共管理学，在我国最早被称为行政学或行政管理学，是属于法学类政治学门下的。早在1997年我国对研究生专业目录重新修订后增加了“管理门类”学科，公共管理学才正式列为管理学下的一级学科，原来的行政管理成为其二级学科。这种转变不仅适应了我国转变政府职能、经济体制改革、社会改革的需求，还为建立现代化的公共管理学科体系奠定了基础。公共管理学在我国的起步较晚，但发展的速度还是很快的，主要表现为以下几个个方面。公共管理在中国是一个年轻的学科，因此我国持有开放的心态和各国学者、学术机构交流，近年来我国与国外的学术交流平凡，还有每年派出交流学者和学生，这些都将成为我国公共管理学不断向前发展的动力和源泉。公共管理学在我国是经过传统意识转变到现代的意识的。我国在1996年才开始对城市与工业进行深层次的改革，从此以后公共管理经过了制度上的变革、社会转型中才体现出了它的不可替代性与重要性，也是经历了一定的过程以后人们才逐渐改变了对公共管理学的认识，不再单纯的以为公共管理只是服务于后勤，重视它的公共事务性、公共政策性、公共治理的过程。还有一个非常明显的进步是人才上的培养。针对公共管理学研究生的培养取得了一定的成功，并还在继续进步，培养了一批顺应我国时展需要的现在公共管理复合型专业人才。对我国公共管理理论学术研究和给政府提出政策和管理建议方面产生了一定的推动作用。公共管理学作为一级学科现在已经有了5个二级学科，它们是社会医学、卫士事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理、卫生事业管理，为学科体系进一步完善起到了一定的作用。公共管理学是从政治学科分离出来的，也是对此学科意义上的一个肯定。在20世纪80年代这么学科才得以重建与恢复，在1999年我国国务院学位委员会对公共管理专业所示进行了正式的批准试办，即MPA的专业教育，在20多年的发展过程中，我国公共管理学科经历了很多的影响，从不成熟逐渐发展到更加专业与成熟化，而且得到了社会各界、各个学者与相关政府部门的肯定。我国公共管理学只经历了20来年的短暂发展，但是从目前的成绩来看，还是让人很欣慰的。我们国家依然很清晰地认识到在全球化背景下的中国需要进行一系列的深刻转型与改革，而公共管理学作为重要的学科也即将面临更多的挑战、新的环境、新的形势。是在新的形势下，适用于我国的学术前沿的基础理论研究是迫切需要重视的问题。“世界各国之间，既有普遍适用的共性原则，也有各不相同的个性或特殊原则”，我国正是缺乏了对本土化特殊原则的创新研究。二是公共管理学发展到今天在我国的高校教育中无论是理论知识还是教学模式都有些陈旧，更多的教学脱离实践，亟待改善。三是学科的研究方法有些单一，很多公共管理学的著作有相互模仿，缺乏原创的东西；有关方法论方面的教育和成型的成果也很缺乏。任何新生的东西都会遇到不多不少的问题，公共管理学也一样，因此我们需要大胆的面对这些问题，要善于把握时代给予的有利于公共管理学发展的大好形势，要非常有效的将挑战机遇紧紧的把握。
2对于公共管理学前景的思考
公共管理学源于美国，但是它的成长并不是全在美国，它的成长是由当时的美国比较进步青年代国当时比较发达的德国进行学习而产生出来的。对这一现象当时来引起了不小的争议。美国属于精英决策、管理的国家，人们对外来的方法是否比本国的好首先是持怀疑态度的。之后美国边发展边解决出现的问题，从而进行了多次大规模的公共管理改革，美国的繁荣和社会的发展得益于这些改革，得益于改革带来的符合国情的治理模式。在公共管理发展方面的经验对于正在构建全面协调可持续发展的和谐社会的我国，有重要的现实意义。公共管理学科在美国的发展可以从以下几个方面来看取得的经验和不足。一是是管理通过借鉴现代科学的知识、方法，在推动美国的民主、公共决策及公共事业发展等方面做出了巨大的学科贡献。二是一是美国走向现代化管理是得益于提倡管理专业化、科学化的公共管理的诞生。它不仅帮助政府设计了职能、制度、资源配置，还通过科学管理的理论提高了美国的公共事务管理和反腐等工作的效率。三是贯穿于公共管理学的服务精神在美国专业化管理人才的培养过程中得到了充分的体现，鼓励学生与老师积极参与实践、去政府地方的工作进行学习、在管理岗位的领导进行讲课等方式，使学生对理论研究有更加深刻的认识从而提升实际操作的能力。四是四是发展中不断有问题出现是正常现象，这个学科在美国也有需要完善和改进的不足。首先，公共管理学在美国特别强调政府部门工作的效率问题，但对其他工作方面的关注度还是不够，这很容易导致学科发展方向缺少宏观性。没有了高度的前瞻性就只能在出现问题以后做补救，就无法起到学科的引领作用。其次，学者中大都重视政策研究，忽视了对学科基础理论研究，很难进一步深化学科发展。审视公共管理学科的建设轨迹如同审视一个国家的治理和社会发展的过程，没有比较和相互的学习，借鉴有益的成果就无从谈起。通过分析美国的相关经验和不足，笔者对我国公共管理的未来发展有以下几点思考：一是认清公共管理学在我国要达到的现代治理的目标是十分必要的，重学科艺术的同时还要平衡公共管理与现实政治之间的关系，要避免美国只重效率不重结果的问题。二是在公共管理的学科设计要学习美国的公共管理学科对其地方管理的贡献作用，众所周知美国很多官员和部门的领导均是公共管理院系毕业的，教育对地方治理的支持和服务作用是不可替代的。对专业化人才的公共服务意识也是需要教育来唤醒的。三是公共管理的研究主体是公共部门，未来中国的公共管理研究和教学都应受到公共部门的重视和支持，唯有这样这门学科才会有更大的发展空间。四是在全球化的背景下，公共管理在未来的发展中会有更多与国际接轨的机会，我国要把握趋势增强我国公共管理的应用性，在发展实践中找寻新的课题以解决面临的现实问题。总之，作为发展中国家的中国政府应该改革和社会巨变所带来的绝佳的发展机会，而且要有效的对自身实际情况进行合理的分析，要善于总结，更要善于学习，加强对外交流，借鉴国外的好经验，将之运用到我国的公共管理学当中，从而将我国的公共管理学推动到一个新的层次上去，开辟出一条具有中国特色的创新之路。
(一)酝酿阶段
1979年以后，随着改革开放的推进以及经济体制改革的深入，当时我国的行政体制的弊端日渐凸显，为了解决行政管理体制的不适应性以及时展中复杂的政治与行政管理问题，我国的行政体制改革逐渐被提上日程。I982年是我国于改革开放后的第一年，同年行政管理科学得以恢复。纵观这一时期，由于学科本土化的意识还比较差，公共管理还没有形成完善的框架体系。大多数的研究都局限于政府管理及公共管理一般理论性研究，并且公共管理的学科主要偏向研究政府的行政管理以及公共管理理论的研究[1]。
(二）恢复和积淀阶段
经过改革开放后一段时间的发展，我国的公共管理学科教育已经进入恢复阶段。1S>86年，我国的高校开始将行政学作为政治学的二级学科进行本科教育，其中部分高校还设立了行政管理的硕士教学点。1987年公务员制度的建立也为公共管理学科的发展以及教育提供了很好的契机。并且在1988年中国行政管理学会开始在北京成立。至此，我国的公共管理开始形成体系，大量的行政学论文及专著开始涌现。
(三）突破和发展阶段
12年，党的十四大确立了中国由计划经济体制向市场经济体制转变的方针。为了顺应时代的发展，中国原有的行政体制也相应发生了变化。并分别于13年3月和8月决定进行中央政府机构改革和公务员制度改革。而后于1994年我国的国家行政学院正式成立。这些都为公共管理的研究和发展提供了良好的历史机遇，之后各地方政府开始成立地方行政学院，这一时期很多的公共管理学者开始研究西方公共管理理论和经典著作，我国公共管理的研究视野由此打开。
(四）转型腾飞的新阶段
I"8年《普通高等学校专业目录》对公关管理分散的专业和理论性的教学模式做出调整，并正式将公共管理设立为管理学下属门类，主要包括行政管理、公共事业管理、劳动与社会保障、国土资源管理五个专业。这一阶段主要是针对市场的需求，注重培养公共管理专业人才。在学科体系方面，中国公共管理的学科体系基本形成。公共管理的研究任务也从政府行政为导向转为以公共问题为导向。
二、中国公共管理学科发展问题分析
综上所述，公共管理在我国的发展也仅仅只有二十几年的时间，但是发展速度确实惊人和令人欣喜的。但是我们应当可以清晰的看到，作为一门学科的公共管理，其在中国的发展还是存在一系列的问题亟待解决。
(一）公共管理理论研究方面本土化不足
我国的公共管理是在中国社会主义改革以及引进西方发达国家理论的基础上发展起来的，但是由于发展时间较短，长期奉行西方经典理论，并且缺乏实践发展经验，忽视了中国具体国情问题的研究因为没有任何一种理论和管理模式是万能的，更何况中国与西方资本主义国家也存在着典型的制度差异。随着经济全球化的加剧，各国在政治上联系曰益密切，中国在21世纪面临着更大的挑战与机遇。因此，如何在国际舞台上根据我国的现实国情，构建适应我国发展的公共管理理论迫在眉睫。
(二）研究方法上定量研究不足
定量研究是指研究者事先设定假设成立，并确定变量之间的因果关系，然后用一些检测工具测量和分析这些变量，从而验证人员预先设定的假设一般而言，公共管理方面的定量研究是指将运用统计技术运用到公共管理研究领域。
在我国公共管理定量研究的这一问题上，相关学者总结了七本我国主流行政管理刊物，根据其对2729篇论文的统计结果显示，我国的公共管理论文规范研究占到了总数的94.5%,处于理论研究的论文占到了总数的96%,而论文中没有涉及到数据分析的则占到了论文总发表数量的94%。也就是说，当前我国关于公共管理的研究大多数还是处于理论研究和问题分析阶段，而对公共管理的定量研究却是少之又少。
(三）在学科教育上公共管理理论研究与实践脱节，导致发展乏力
公共管理在我国经历了二十多年的发展，适应中国国情的公共管理的理论结构初步建立，同时我国公共管理学者也充分吸收借鉴了西方发达国家的公共管理理论研究成果。但是在我国的高校教育体系中，无论是公共管理的理论知识还是教学模式都比较陈旧，主要表现为：教师主要以理论讲述为主，就理论讲理论很难能够使学生更好的理解公共管理的方方面面。其次由于忽略引领学生参与教学实践，很难培养学生在科研方面的能力。最后，中国经济的发展与在公共管理实践部门的投入和支持力度也是远远不足的。就目前而言，实际部门所做出的努力远远达不到学界的需要。
三、公共管理学的未来发展任务
(一)借鉴西方的管理理论与立足中国本土化研究相结合
借鉴西方国家的公共管理理论与著作的本意也是为了促进我国公共管理学科的发展，但是这种全盘照搬西方公共管理理论分析中国公共管理的事实，完全不考虑国情的研究方法显然是不正确也是不可取的。中国的公共管理研究必须在借鉴西方研究成果的基础之上，结合中国实际，切实分析我国的具体国情，从而建立适合我国国情的公共管理研究。个人认为公共管理学科研究的本土化，可以分为两部分，第一，借鉴国外的管理实践，中国的学者可以运用国外的管理理论和方法解决中国管理实践中的现实问题。通过研究分析国外的管理实践，了解国外学者如何从管理实践中提出问题，如何通过具体的研究工作建立相关的管理理论同时必须分析国外公共管理理论是如何在管理实践的推动下不断演迸和发展的。第二，考虑中国的具体国情，公共管理学者必须以中国公共管理实践为依据，通过选择中国政府、学校、企业以及其他各类社会组织的各种管理问题作为研究对象,在研究中建立起适应中国国情的公共管理理论。
(二）定量研究与定性研究相结合的研究方法
虽然定量研究方法存在自身所固有的局限性，但这也是公共管理学科科学化的方向。所以我们必须从实证经验出发，借助相关的技术和数理分析模型，这对公共管理研究者准确有效的分析现实情况具有
其实&性研°究方法与定量研究方法并不存在孰优孰劣的问题，只是中国特色社会主义的现实国情，要求我们在研究方法上要做到定量研究与定性研究的相互结合，只有这样才能从根源上避免因为单纯的依靠理论研究而不切合中国实际的情况发生；同时又可以避免单纯追求技术手段而忽视真实严谨的定性研究方法。也就是说定性研究与定量研究的完美结合才能更加真实且生动的反映中国公共管理现状。
(三）改进高校公共管理教学方法
经过以上的分析我们可以得知，公共管理并不是一门纯理论性的学科，它与当前我国国情以及政治、经济发展现状联系紧密。因此在对其研究与教学方法上，完全依靠理论教学是不可取的。所以在公共管理的教学方向上，我们建议高校能够将当前我国的政治、经济、文化的发展现状与公共管理的现实需要向结合，而当前对公共管理的研究主要是以高校的科研为主，所以加强对高校公共管理专业的学科教育就显得尤为重要。
由于公共管理的教学模式既不同于一般的学科教育，也不同于在职培训。所以公共管理的教学方法应是有利于引导学生主动参与教学活动，全面提高教师和学生的专业素质，即在课堂中可以采用灵活多样的教学方法，诸如案例分析法、开放式教学发、情景模拟和经验交流等。这些方法要求老师必须有深厚的理论功底，同时又要求学生掌握社会实际问题。这些教学举措上的改进对于提高公共管理研究人员的素质和能力都是十分必要的。
(四）争取公共管理的国际话语权
随着全球化的进程的逐步加快以及我国经济的飞速发展，我国在世界上的影响力将越来越大，中国公共管理的国际化发展路径将成为大势所趋。也就是说我们需要用全球化的眼光来审视当前我国公共管理学科体系建设。这就要求我国学者认真总结我国公共管理的实践经验，运用中国特色的理论基础建设我国公共管理模，并充分继承中华传统文化的精华，在全球公共管理氛围之下形成中国特色，从而在推动全社会的发展上贡献自己的力量，已达到提升中国国际话语权的目的。从另一方面来看，通过公共管理学科的发展来推动国家治理的水平，也是中国公共管理朝国际化迈进的重要步骤。
四、结语
伴随着社会的飞速发展，政府治理模式将越来越受到普通民众的关注，公共管理必将会成为拥有广阔发展前景的学科，这也怡好顺应了国际公共管理理论与实践的发展趋势。因此，我们要在充分吸收国外先进公共管理理论的基础之上，结合我国公共管理的实践经验，建立起具有中国特色的公共管理理论体系和研究方法。从而为我国经济和社会的发展输送公共管理学科专业人才，为我国社会主义事业建设奠定相应的基础。
关于西方学者对公共管理的看法上的分歧暂且不谈，仅就中国学界的研究来说，我国早期历史文献中的“行政”是指管理国家政务。当20世纪80年代行政学在中国恢复时，学者们提出：行政管理是伴随着国家而出现的，有政府才有行政管理。行政是行使国家权力的管理活动，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。也有一些学者认为：把行政确定为国家机关的管理活动，不仅更符合汉语中行政概念的本意，而且也符合我国宪法对行政概念的界定。长期以来，我国学界主流观点是把“公共行政(publicadministration)简称行政，是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。这一含义表明：行政的主体是政府，而不是其他社会组织”，“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。（注：曾明德，罗德刚：《公共行政学》，北京：中央党校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限，因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员。”（注：张梦中：“美国公共行政（管理）历史渊源与重要的价值取向—麦克斯韦尔学院副院长梅戈特博士访谈录”，《中国行政管理》，2000,(11):44.）人们今天所讲的公共管理，与名义上称之的“行政管理”，而实际上的“政府管理”不同，公共管理的主体不仅有政府，而且还包括社会中那些追求为公共利益服务的非政府公共组织。政府管理与公共管理是两个不同的模式。公共管理是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。政府管理是公共管理的主角，但社会公共事务管理还需若干配角。
20世纪80年代前后，西方不少发达国家均出现了大规模的政府再造运动。与之相伴随的“新公共管理”，其实践背景正是各国的行政改革及其政府的再造运动。
正因为如此，台湾学者詹中原教授在他主编的书中，加进十分醒目的副标题，即《新公共管理：政府再造的理论与实务》。詹教授在书中写道：“了解新公共管理的发展历程及内涵，我们可以发现，公共管理是公共行政学科发展的一部分。”“无论就理论及实务而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范内涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理论与实务》，台北：五南图书出版社，1991.1.）作为特定历史范畴，无论是从内容还是究其实质，把“新公共管理”的研究看成是公共行政学的分支内容是可以理解的。但绝不能把“新公共管理”与我们所讨论“公共管理”混为一谈。
二、公共管理学是一门新学科
既然传统行政学的研究对象是以政府管理为基本内容的，那末从前面的分析可知，以公共管理为基本内容的一门新学科的建立已势在必行。
正如建立企业管理（学），以此去研究企业管理活动中的一般规律一样，不论是政府还是非政府的公共组织作为管理主体，人们都可以从他们对社会公共事务的管理实践中，找出关于研究公共事务管理的一般性规律，这些规律构成了公共管理学的基本内容。诚然，它也会包括政府管理学的内容。企业管理学与公共管理学，有它们共同的规律，这些规律构成了作为研究所有管理活动规律的一部分，但它们也有由于各自研究领域的不同而获得的特殊规律。探求公共事务管理活动中的一般性规律，实际上在传统的行政学中早已开始。不过人们误以为政府管理学的理论与方法是它的全部内容，而这些理论与方法基本上是以“政府为中心”所总结得到的。
作为独立的新学科，公共管理学的理论研究框架是什么？它与公共行政学的研究框架有何异同？构成它的基础概念又是什么？等等。在编写《公共管理学》教材时，所有这些都要求我们必须回答，否则《公共管理学》与《公共行政学》会无实质性区别。
公共管理包含着两方面要素：管理性与公共性。从管理性分析，法约尔等早就指出，为实现管理中高效，需要通过“计划、组织、指挥、协调、控制”等手段，达到资源的有效配置。这样，“管理是通过计划、组织、控制、激励、和领导等环节来协调人力、物力和财力资源，以期更好地达到组织目标的过程。”毫无疑问，公共管理中需要研究计划、组织、控制等问题，但人们已从大量的《管理学》著作中对此非常熟悉。从公共性分析，对社会公共事务实施管理的主体（政府与非政府公共组织），他们拥有着公共权力，承担着与企业目标不同的公共责任。这些目标是有效公平地向民众提供公共产品（服务），维护社会的公共秩序。为了实现目标，公共组织需要不断制订与实施，旨在有效增进与公平分配社会公共利益的公共政策（广义）。为了保证达到这些目的，需要强化公共监督，倡导高尚的公共道德。因此，对公共管理可从两方面定义：
从区别企业管理与各种形式的私域管理出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织所进行的、不以营利为目的，旨在追求有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。”定义的前半部是区别企业管理，定义的后半部是区别非企业化的私域中一切形式的管理。
从公共管理所包括的基本内容出发，公共管理可以定义为：“公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动。”
同样，公共管理学可以定义为：“公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。具体地讲，它要以那些拥有公共权力的公共组织，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动为基本研究对象，它是一门实践性、综合性与操作性很强的新学科。”所以，公共管理要研究如下基本内容：
公共管理的基础理论，公共管理系统公共利益公共权力公共责任公共问题公共决策公共产品（服务）公共资源管理公共项目管理公共监督公共道德法与公共秩序战略管理公共管理的基本职能（计划、组织、控制、协调、激励等）公共管理的改革与发展
三、研究公共管理的意义
在我国，从名义上称之的“行政管理”，而实际上的政府管理（包括政府对自身与社会两个方面的管理）走向公共管理，这确实是理念上的一场变革。从这个变化中，人们容易注重到两个方面的内容：一是管理主体从仅由政府发展到包括政府、非政府公共组织在内的多元化主体；二是政府把一部分对社会公共事务管理的权力，下放给社会非政府组织，甚至部分公共产品允许私人企业生产。这些结论基本上属于“新公共管理”的理念。
我们认为，推行公共管理实践的发展，开展公共管理理论研究，更大的意义是推进公共管理的社会化。我们不能从“政府中心论”出发看待这场变革，而要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。具体地讲，现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。政府不仅要下放权力，更多地是要认真考虑还权于社会，还权于公民。在高度集中的计划体制下，政府权力太大，剥夺了大量应属于社会的权力，造成了社会自我管理能力的大大萎缩，使得在如何发挥政府功能与社会功能方面形成巨大反差。
我国经济体制改革、行政体制改革与政治体制改革所面临的对应目标，应该是经济改革的市场化、公共管理的社会化与政治发展的民主化。经济市场化取向，人们对此已有了共识。而行政体制改革基本上还停留在政府机构的改革上，更多地是从政府自身需求安排的，没有形成政府与社会较好的互动关系。这样，政府职能定位很难跳出自身设定的圈子。不实行公共管理的社会化，我国行政体制改革就不会彻底。
社会的共同事务应由社会自身来做。由政府独家包揽一切对社会事务实施管理，并在缺乏健全的监督机制，由此所带来的教训是极其深刻的。否认政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是错误的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中几个技术性问题
既然公共行政研究的实质是政府管理，它与我们所讨论的公共管理是有区别的。而我国研究生专业目录中，把一级学科定为公共管理，二级学科中包括了行政管理，MPA项目又把人们以往经常译为“行政管理”的一词改为“公共管理”，那末为了防止混乱，又能与国际接轨，我们有如下建议：
1.把研究生专业目录中的二级学科“行政管理”改为“政府管理”，英文是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？
2.把研究生专业目录中的一级学科“公共管理”译为"PublicAdministration"，与MPA的译法相同。
3.在中文译为英文的过程中，凡涉及到“行政管理”一词时，是否可译为"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一词时，均译为"PublicAdministration"。
关键词:新公共管理理论 内涵 启示
20世纪70年代末以来，西方国家出现了声势浩大的政府改革运动，尽管不同国家在改革的具体措施上有着各自的特点，但改革中改革原则和基本价值取向上的相似性，使人们普遍认为一种区别于传统政府管理模式的新的公共管理模式正在出现。这种新的政府管理模式就是新公共管理典范。在实践上，“新公共管理”代表着与传统公共行政模式之间的决裂，在理论上，新公共管理理沦也普遍被认为是一种不同于传统公共行政理论的新的理论范式。鉴于“借鉴人类政治文明的有益成果”的立场，如何立足于我国的实际来理解和把握新公共管理的改革实践及其理论实质，成为我们理论研究中的一个重要问题，这是我们正确评价新公共管理理论的基础，也是我们借鉴西方文明的前提。
(一)
在基本理念上，新公共管理理论认为管理功能是社会发展和经济持续增长的关键因素，通过“管理”功能对劳动力要素和复杂的信息技术、组织技术、物资形态商品的生产技术的有效组织是社会生产力进步的保证。因此，管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能，并且管理者必须拥有合理的“管理权限”。“新公共管理”的信条就是“让管理者来管理”，这是良好管理的基本准则。新公共管理理论认为，良好的管理可以通过引进私营部门中的良好商业实践在公共部门中实现。
具体而言.新公共管理理论的主要包括以下内容
第一，崇尚政府管理职能的市场化。政府管理的市场化包含多层含义，首先，指政府公共服务生产的市场化或私营化。既然传统政府管理模式中管理绩效低下，公共服务的生产效率低，成本高，因此，以市场化的方式来生产和提供公共服务成为优先选择。其次，竞争的重要作用。新公共管理理论认为，竞争是市场机制发挥作用的核心力量，公共服务的市场化如果导致私营企业垄断性的生产地位，将一样是没有效率的。因此，关键在于在公共部门创立内部市场竞争机制，通过竞争来产生高效率和低成本，以改进政府绩效。最后，私营部门的管理理念和技术优越于公共部门，并可用于公共部门，公共部门和私营部门管理之间的区别是一种假象。因此，政府应移植私营部门的管理技术和方法，使政府管理更贴近市场化。
第二，推崇自由化的管理。新公共管理将政府困境理解为低劣的管理向题，认为公共管理者是专业人士，政府部门的不良绩效不是他们缺乏管理能力和不履行职责的结果，而是“坏制度”的结果，是繁冗笨重和不必要的规则、规制及其他约束严重束缚管理权威和管理能力的结果。新公共管理倡导者指出，真正履行管理职能的管理者只有非常有限的管理权限，在实施管理权威方面要受制于细节详尽的财政预算规程、人事规则、采购制度、审计制度而丧失管理的灵活性，无法对变化的环境或者顾客需求做出回应。正如撤切尔夫人任命组建的“雷纳效率小组”在研究“下一步行动”改革过程中所发现的那样，“公务员招募、解庙、晋升、薪酬、工作时间、安置、分类、工作组织以及TT(信息技术)的使用等，都不在各个层次上多数管理者的控制之列”，大多数管理者缺乏对组织进行有效管理所必须的权威和灵活性，管理权威与管理事项严重脱节。因此，改革策略的设计就必须合理赋予管理者以有效的管理权威，让管理者从政府繁文绍节的枷锁中解放出来，如在财政、预算、人事、采的和审计等方面解除不必要的规制和控制，解放管理者的管理能量，放手让管理者来管理。
第三，强调管理的政治性质。要求公共管理者抛弃传统政府管理模式下政治与行政严格分离的教条，正视政府管理中大量的政策性行为，明确认识公共管理是在特定政治环境下的管理行为。对管理的政治性质的强调，要求在加强政府内部管理的同时，公共管理者必须有能力积极参与政策制定，处理与不同部门、组织以及与大众媒介和公众的关系，树立“顾客”的观念意识，以政治性的眼光来对待公共管理与外部环境的交互关系。
第四，倡导企业家型领导者。新公共管理理论认为，公共管理人员与市场中的理性经济人一样，有着自我利益最大化、逃避责任、机会主义、自我服务、欺诈以及导致道德风险行为的内在倾向。那么，为什么具有同样人性特征的私营管理人员和公共管理人员在管理绩效上会有优劣之别?原因自然不在于自利的人性，而在于管理环境的差别。繁冗的程序规则构成的管理环境严重压抑了管理者的管理权威，导致了低劣的政府绩效;相反，私营管理环境能有效疏导和利用私营管理人员的自利、机会主义和风险意识，使得他们能运用信息和管理能力适应激烈变化的外部环境，引导组织的发展，创造良好的管理绩效。具有相同人性特质的公共管理人员在相类似的管理环境下也可获得同样的绩效。因此，改革的着眼点就是要设计一个恰当的制度环境，使公共管理人员拥有充分合理的管理权威。
(二)
新公共管理模式正在为越来越多国家的公共部门争相采用，尽管新的政府管理模式会遇到各种各样的困难，但是重返传统政府管理模式不符合时代潮流。在实践中，新公共管理改革也取得了巨大成效，政府规模缩小，财政危机有所缓解，政府管理和生产公共服务的能力普遍提升，政府的信任危机得到改善。新公共管理作为成功的改革典范，具有重要的借鉴价值。
公共管理范式是在对公共行政反思的基础上提出来的，主要希望在社会管理过程中通过引入经济人假设理论和复杂交换范式，力图用市场中的竞争关系、契约关系、服务购买关系等社会机制，在社会的管理中实行混合式的交叉管辖和权威分散的组织安排，把公众的偏好和价值追求作为提供公共产品的惟一依据，试图从公共决策规则与组织形式的高度上彻底改造传统的官僚行政体制，以实现社会管理中效率与公平的统一。
公共管理范式的提出，使得社会治理的理念与制度发生了巨大的变革，具体表现为：其一，政府职能的重新定位，有意识地改变行政组织的结构、功能和行政人员的行为，强化经济调节、市场监管以及社会管理的功能，努力塑造服务型、责任型、法治型的开明政府，切实解决政府在社会管理当中“越位”“错位”和“缺位”等问题;其二，注重观念更新，贯彻以民为本的精神，通过不断发展非政府、非营利性组织方式，起到加强社会力量的作用，用分权式管理取代高度集中的科层结构，最终实现社会管理主体的多元化和公民自治，建立政府、市场、社区三足鼎立的公民社会;其三，强化政府为公众服务的意识，视公众为顾客，关注他们的需求，倾听他们的呼声，向公众提供优质的公共产品，构建社会公共服务体系;其四，在压缩开支、销减政府规模的过程中，通过强调对私营部门管理方法、技术和风格的吸收和运用，在公共部门中引入竞争机制和企业精神，降低管理成本提高政府部门的竞争能力121(PS9)。与公共行政相比，公共管理抛弃了逻辑实证主义的方法论原则，也放弃了公共行政所谓的“价值中立性”原则，突出公民的权利主体地位，强调政府的责任意识和服务作用，主张建立新的协和式组织管理模式。公共管理这种新的社会治理方式体现在政府既是社会管理者，更是社会责任者与服务者，而实现公共利益最大化是它的终极管理目标。公共管理这种新型的社会治理范式，既是一种权力非中心、主体多元化的复合型社会管理机制，也是一种交叠管辖与权威分散的多组织结构安有b强调从体制上有效保障公众的话语权利和民主交往权利，而不仅仅是一般意义上的投票权利，完全顺应了现代社会“还权于民”的政治发展逻辑赋予了公众表达自己偏好的自由和选择的权利，成为此时经历了治道变革之后行政发展的惟一价值取向，散发出一股人文之光。
公共管理作为一种新的社会治理范式，其研究范围不仅包括行政与公共事务，而且还包括公共政策，其研究重点从过去传统行政重视机关的管理转移到了政策的议题和政策的建议，从而进一步推动了政策科学的发展。政策科学是一套关于政策问题的哲学，即研究政策规律的理论体系。1951年美国著名的政治学家哈罗德拉斯韦尔(HaoldLasswe1在其《政策科学:在范围和立法上的最近发展》一书中，首次提出了政策科学的概念|31。此后随着各门自然科学和社会科学，特别是在科学哲学、“三论”、管理科学、各类行为科学不断发展地渲养下，政策科学的理论研究有了长足的进步。1968年，美国著名学者沃尔多(DWald)教授在研究中发现，主导行政研究话语霸权的人主要是一些年长者，而年轻学者鲜有发表主张的机会，这种状况使得行政研究出现了严重代沟。沃尔多则认为行政研究的未来取决于年轻一代，出于这种历史的责任感，在沃尔多的倡导和组织下，一群年轻的行政研究学者们聚集在美国雪城大学的明诺布鲁克会议中心，召开了一次研究公共行政学的学术会议141。此次会议不仅探讨了公共行政所面临的时代挑战和所存在的问题，而且还撰写出一大批研究政策科学的学术论文，着手建立政策科学的新规范，第一次把改善政策制定问题与人类社会的健康发展联系了起来，创造性地规划出了政策科学未来的发展方向和远景。因此，由沃尔多教授所倡导与组织的明诺布鲁克会议，不仅标志着新的社会治理理论与学派的诞生，也使他成为推动政策科学发展的先驱者之一。总之，公共管理范式的提出不仅使得行政理念与制度安排发生了重大变化，而且也为政策科学的理论体系注入了新的活力，更为公共政策的发展实践奠定了理论基础。
二、公共管理与公共政策的相互关系
一般来说，公共管理在实现公共利益这一基本目标过程中，主要完成两项任务:其一是如何有效増进公共利益，其二是如何合理分配公共利益，并在此基础上完成公共利益的协调、整合及合理分配151。公共管理这一目标不仅强调结果上的公平，而且强调机会上的平等，不仅强调社会民主，而且还强调社会责任，使得那些具有同样能力的人们拥有了同等的生活机会，获得了自己所应得到的基本权利与根本利益。
公共管理强调社会公平的这一基本价值和理念，为公共政策发展奠定了一个建立在理性实证主义之上的哲学基础，使得实现公共利益成为公共政策实践的核心要素。如果说公共管理的诞生起初还仅是作为人类社会己经进入现展阶段产物的话，那么作为公共管理重要工具公共政策的诞生，恰恰是现代社会生活之公共领域日趋扩张，并与私人生活领域形成鲜明对照和内在紧张之事实的集中反映，所以作为可以有效配置社会资源、极大地影响着公共部门形象的公共政策，决定着政府管理社会的质量和价值导向。因此，从某种意义上讲，影响公共管理的首要因素乃是公共政策。因为公共管理的一切有效性与合理性，完全取决于高质量的公共政策。
在对公共管理研究的过程中，人们早己普遍地认识到公共政策不仅是社会政治活动的结果，而且也是公共事务中所制定的行为规范，引导着公众与社群的行动，是政府维护公众利益的重要手段。许多专家学者甚至认为，公共政策过程实际上就是公共管理运行的核心内容，而公共管理的相关组织就是公共政策的重要主体121(P89)。因此，对公共政策的研究，必须涵盖整个公共管理领域，必须成为整个公共管理研究的核心内容。与传统的行政研究相比，公共管理更注重对公共政策的设计与运用，从而使得社会管理更加科学化与民主化。也就是说，公共管理的根本目的，就是要通过运用正确合理的、符合社会发展规律的、能够反映客观实际的公共政策，全面有效地解决人类社会所面临的各种各样的政策问题，以此来促进人类社会的进步与发展。
在早期的公共管理研究过程中，人们一般关注的是公共行政决策的科学化和最优化，所采用的主要是理想型的理性选择模式，这种模式强调在政策选择过程中要充分掌握相关的政策知识和信息，并通过科学理性的分析方法选择最佳的政策方案。此后，随着人们对公共管理的深入研究，更多的专家学者注意到理想型的理性选择模式过于脱离现实，从而忽视了人类认识能力的局限性和政治因素对公共决策的影响，因而提出了渐进的与有限理性的公共决策模式。查尔斯.E林德布罗姆(ChalsELindbOn)的渐进主义政策理论与赫伯特。西蒙(HebertASm〇n)的有限理性政策理论最具有代表性。
进入20世纪80年代，随着公共管理范式的提出，公共政策研究开始注重社会多元价值和伦理方面的研究，强调应用更多的社会知识来规划和设计未来政策。政策设计的概念被引进公共政策的研究和分析中来，这一概念要求公共政策的制定应更多考虑社会环境因素，尤其是考虑公共政策对社会及其成员将产生的影响，而不是只考虑谁在统治，谁是政策的获利者和谁在政策制定过程的参与竞争中胜出等传统政治学问题。查尔斯.E林德布罗姆与赫伯特■西蒙认为，政策的失败与否从根本上讲是一个政策设计的问题。政策设计不是一种纯技术和纯工具性的应用领域。成功的政策设计必须考虑人们的政治、社会、文化和经济方面的环境，并能诱导人们采取有利于政策实施的行为171。因此，政策设计理论包括了至少三个方面的内容:政策结构性逻辑的模式、个人决策模式和政策环境模式，而这些概念和模式应该是建立在经验性研究基础上的。
一般来说，公共政策的实践过程，实质上就是一个社会利益表达与实现的过程，当某个社会利益集团或者个人提出一项政策诉求的时候，公共政策过程就开始了，而这种提出政策诉求的过程实际上就是一个社会利益的表达过程。因此，在公共管理的视角下，公共政策不再是一个抽象的概念，而是一个具有实质性内涵的实体在社会利益的分配过程中发挥着积极的作用，扮演着权威性的重要角色。
在某种意义上讲，随着多元利益社会的形成和发展，作为社会资源重要分配途径的公共政策影响力的逐渐増强，公共政策必将成为公共管理的重要组成部分，即政府利用公共政策来调整、组织社会生产和生活，己经成为其管理社会活动的一个重要方面。特别是随着现代社会生活与政府管理活动的日益复杂化，传统的以经验性为基础的政府决策已经远远不能够满足政府现代社会管理的实际需要，必须要实现由经验型向科学化决策模式转变。实践证明，作为社会价值权威性分配的重要机制，公共政策的民主性与科学性，既是推动政府重大决策迈向高质量的必由之路，也是促进公共管理不断发展的重要途径和有效手段。
作为公共管理重要社会治理手段的公共政策，公共利益是它的核心要素，特别是对公共利益的分配具有绝对权威性。为了协调与平衡公共利益的冲突，保持社会的稳定、和谐与经济的不断发展，公共政策需要承担起协调、平衡与分配公共利益的重任。因此，强调社会的公平与正义，主张公共利益的合理分配与向公民负责，以及积极倡导行政服务的公共性，是公共政策的基本内涵与特征。公共政策所特有的这种内涵与本质特征，使得代表公共利益的公共政策，完全可以在社会利益多元化的格局中，有效地去实现公共利益的不断増进与公共利益的合理分配这一公共管理的基本目标。有效促进公共利益的増长，实现社会的公平与正义，既是公共利益的集中体现，也是公共政策的本质特征，而公共政策的这一本质特征，是决定公共管理效率的好与坏、高与低的首要因素，是政治的一种重要表现形式。
在实现公共利益这一基本目标的政治逻辑过程中，就其公共管理与公共政策的关系而言，公共管理是公共政策赖以存在与发展的哲学基础，起着主导性作用;而公共政策则是公共管理重要的治理手段，而且也是有效的管理工具，对公共管理具有能动的促进作用，是政策行政的具体表现。也就是说，公共管理只有依赖公共政策才能有效地増进公共利益，才能实现合理分配公共利益的社会目标，才可以通过政策问题行管理之道，从而促进人类社会的稳定与和谐发展，反之就会导致公共管理的混乱，损害公众的根本利益。因此，公共管理与公共政策两者之间存在着一种辩证统一的关系，它们相互依存，相互作用。公共政策既是公共管理活动的基本依据，又是公共管理活动的基本手段，是在公共管理急需积极符号之时出现的一种积极符号，是公共管理的艺术与科学跟管理的艺术与科学的联姻，而且这种联姻是平衡的。总之，公共政策作为公共管理有效解决社会利益冲突的重要机制，是一种探求公众参与分配、协调与整合社会诸方面利益的最佳方式，体现了现代社会民主协商的本质特征。
三、公共管理体系中的政策本质特征
公共政策作为公共管理的一种新的政策系统范式，诞生于20世纪50年代的美国。此时的美国在对社会进行有效管理的过程中，己经把政策的概念加入了“公共”这个定语，演化成为了“公共政策”，而这一根本性变化的主要原因，是与美国现代民主政治体制的确立有关，它为现代公共政策产生的合法性奠定了社会基础，难怪现代政策科学的创始人哈罗德拉斯韦尔在对公共政策内涵所做的六点界定中，他在第一点当中就坚定地认为“公共政策是一门关于民主主义的学问”。
政策从传统政策演变成为公共政策，不仅扩大了政策主体的范畴，而且对政策内容也赋予了新的内容，使得人们对现代政策的理解发生了根本性的变化。可见公共政策概念中的“公共”二字对于界定公共政策的基本内涵具有极其重要的意义。因此，公共政策作为一门新兴的学科，它与传统政策是两个完全不同的概念。特别是从本质特征上讲，公共政策与传统政策两者之间最大的区别及其产生的动力源，就体现在“公共”二字上，而“公共”二字从根本上决定了两者在决策体系、涉及的范围与内容，以及价值取向上的不同。
首先，传统政策和公共政策分属于两个完全不同的决策体系。传统政策是一种封闭式的个体决策体系，其政策制定主体不是民主选举的，不是公众经由法定程序赋予的。政策在本质上体现的不是民意，而是帝王将相的意志，是封建帝王的一道道“圣旨”，缺乏程序上的合法性。因此，传统政策强调决策程序与过程的高度集中，缺乏政策分析和政策评估，尤其是不允许公众参与决策，使得公众缺乏了解和影响公共决策的路径，在整个决策过程中处于被动的地位。由于传统政策不能够为公众提供有效参与社会管理与监督的途径，缺乏公众参与社会重大决策与监督执行的机制，缺乏与公众进行平等、真实对话沟通的社会基础和科学实践，所以传统政策体系是一种多位一体的决策模式，每一方都是决策的当事人，几方之间的关系不是一种平行的关系而是一种上下关系，缺乏超然于外的一方进行监督，更多表现为有限的自我道德监督。因此，传统政策是一种冷政策，它极大地弱化了对决策体系的全面监督，较多地蕴含着决策失误的可能性与普遍性。
由现代民主型政府所制定的公共政策是一种热政策，它积极倡导公众在决策过程中的参与和分享使得公众在整个决策过程中处于一种主动的状态，从而能够有效地保护公众的个人利益，避免有些出台的公共政策看似公平，实际上却隐含着巨大的不公平性。因为任何一项公共政策，首先应该考虑的是对“私权”的敬畏，只有当穷尽一切办法未能奏效之后，才能为了公共利益的要求而牺牲个人利益。并且，由于涉及到对广泛“私权”的伤害，这样的公共政策在出台时必须要经过严格的听证程序，让涉及到根本利益的公众都能够积极参与整个决策过程，避免决策过程中的黑箱操作和信息不对称，以体现社会的公平正义原则。因此，公共政策的决策体系是一种在公共能量不断増长的基础上，逐渐形成的一种开放对话式的群体决策体系，强调社会分权、政策分析、政策评估和决策中心多元化，强调公众对于重大社会决策的积极参与，具有决策程序不断下移的功能，以不断提高政府服务技能和服务水平为工作中心，从而使得公众参与公共决策的路径发生了根本性的变化，公众从过去对公共决策的间接参与转换为直接参与。
论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。 转贴于
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
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关键词：公共管理专业；人才培养；问题探究；解决对策
随着我国社会改革的不断深入，市场经济得到了有效发展，自从我国加入国际贸易组织之后，公共管理工作的开展需要遵循国际性贸易规则，助力国际贸易的发展，减少国内政府对经济市场的管理，对传统的政治体制改革进行优化，转变政府职能。21世纪公共管理人才，需要具有一定的组织能力和领导能力，在不同的行业中发挥出大学生所具有的带头作用，运用所学到的专业知识进行工作辐射，全面推动我国社会的进步和经济的发展，探索全新的人才培养路径。
一、公共管理专业人才培养问题
（一）专业设置不规范
公共管理类学科，是在我国各大高校衍生出的新兴专业，目的是助力国家市场经济发展，解决当前的就业问题，很多高校都在公共管理专业进行扩招，但是，高校严重缺乏公共管理专业相关的师资团队，教学平台的建立也处于初步阶段，只是结合传统的教学基础进行设定，融合了经济学、社会学、政治学等多种学科的教学内容，从而导致高校公共管理专业发展方向尚不明确。例如：师范学院的公共事业管理专业就业偏向教育管理，医学院校的公共事业管理专业就业偏向卫生健康管理，农业院校的公共事业管理专业就业向农村经济管理等等，公共管理的人才培养目标缺少鲜明的特色，将公共管理规划到管理类学科中，让人才培养方向存在多样化的特点，不利于公共管理专业学生的就业，社会对管理专业人才的需求得不到满足。
（二）与社会需求不符
在我国公共管理类专业人才培养的过程中存在着没有结合社会发展需求的问题，结合公共管理类专业的就业情况来看，学生的就业方向主要是公共管理政府部门，主要的工作内容是优化公共服务，大多数归于政府机关和事业单位进行管理。因此，公共管理专业学生的未来就业方向也是政府机关和事业单位，但是结合历年国家公务员和省级公务员的招考情况看，公共管理类的毕业生参报人数和招考人数都比较低。由此可见，公共管理类专业发展并未受到人们的重视，为了更好地对公共管理类学生的毕业去向进行分析，我们对几所院校进行了调查，调查结果显示，各大院校的公共管理类毕业生大多数都在企业中就业，还有一部分在金融机构就业。
二、公共管理专业人才培养措施
（一）“校府合作”规范专业化设置
通过“校府合作”的形式创新传统的公共管理人才培养模式，让学生在完成在校的基本学业之后，能够到政府机关进行相关知识和技能的学习，通过人才培养协议的签订，让政府和院校之间达成合作意向，由教师带领学生到政府实习阶段进行实训，减少学院的教育成本，为学生营造一个真实的工作环境，对公共事务有一个深入理解。同时需要结合当下的高校公共管理专业教育背景进行统筹，在满足社会发展过程中公共管理人才的需求的基础上，控制好公共管理专业的招生规模，全面提高公共管理人才的培养质量。
（二）满足社会发展过程中的人才需求
当前我国的公共管理专业缺少专业特色，只有少部分的毕业生是从事公共管理工作，存在着大量的人才流失现象，政府想要全面提高公共管理工作的有效性，加快政府职能的转变，就需要培养出专业化、复合型的公共管理人才，在社区和乡镇机关设立师范单位，与具有公共管理专业的高校签订人才培养协议。学生用两年的在校时间学好专业课程，然后经过严格的考核签订企业培养协议，为学生选择合适的专业提高学生的专业技能，创新传统的人才培养形式，在这一发展模式下实现高校与政府之间的有效合作，共同提高公共管理专业的整体教学质量和毕业生就业率。
三、结语
公共管理专业在我国出现的时间较短，缺乏专业性的培训方案，公共管理专业的发展仍处于探索阶段，在我国公共管理专业人才培养的过程中，存在着专业设置不规范、与社会需求不符等问题，需要创新传统的专业化管理形式，建设合理的课程发展体系，通过基础课程和实践课程的共同开展，不断提高学生的学科素养，让学生掌握应急处理能力，借鉴国外先进的人才培养模式，提高我国公共管理专业人才培养质量。
参考文献：
[1]谢江.公共事业管理专业人才培养中存在的问题及对策[J].科技经济导刊,2018,(018).
钟摆原本是物理学的一个现象，后被运用到心理学的研究，以描述某些政治现象。然而，在公共管理理论中，同样存在“效率”与“公平”钟摆效应。公共行政理论、新公共行政理论、新公共管理理论及新公共服务理论等，从理论上实现了“效率—公平—效率—公平”的转换。
【关键词】
公共管理；钟摆效应；公平；效率
公共管理，译自英文“PublicAdministration”，因而，有的学者也将其译为公共行政、行政管理等。自1887年美国学者威尔逊发表文章《行政管理学之研究》一文，主张政治与行政分离以来，公共行政作为一门独立的学科，获得了快速而长远的发展。公共管理是公共行政的一个分支学科。1991年在美国举行的公共管理学术研讨会是其产生的标志。自此之后，公共管理学、公共行政、公共政策分析其同组成了公共部门管理研究的三大方向。王乐夫等人认为：公共管理学是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理学研究的核心关系主要有三对：公平与效率、政府与市场、政府与社会。其中，公平与效率是政府处理自身与市场、社会关系的前提，是三对关系的核心。
一、相关概念
（一）钟摆效应钟摆，原指时钟机械的一个部分，通过左右摇摆产生动力以转动齿轮，进而使指针匀速转动以指示时间。后来，学者将这种现象运用到政治学研究领域，用以解释某一阵营在一次选举中获胜后，会因为选民不想一党独大的心理，而使得该阵营在下次选举中容易失败的政治现象，即钟摆效应（PendulumEffect）。在公共管理学中，同样存在以“公平”与“效率”为两端的钟摆效应，“公平至上”还是“效率至上”的问题总会在一定的时间内被反复讨论，并各占上风。
（二）公平与效率对于公平，较一致的观点是将其视为一种价值判断和行为规范，在这种价值判断及行为规范下，公民基本上能够实现权利、义务、经济、机会等各方面的一个相对均衡。因此，公平不是绝对的平均、平等，而是一个相对的概念。在某些方面公平还可以理解为是一种心理感知，很难被量化。效率，属经济学范畴，是指资源的有效使用与有效配置。效率可从宏观及微观两个方面去理解。宏观的效率是指整个社会的资源是否得到了合理配置、有效利用，社会财富是否因此而得到增加；微观的效率则是指生产要素的投入与产出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。公平与效率，二者相辅相承，既对立又统一。公平需要效率来保障，而效率则需要公平来体现。但同时，公平与效率又难以共存在。就公共管理而言，没有绝对的公平，也没有绝对的效率。因而，公共管理的目标总是在公平与效率之间徘徊。也因此，公平与效率的关系也成为公共管理学所要研究的核心关系。
二、公共管理理论发展过程中公平与效率的钟摆效应
自1887年美国学者威尔逊发表文章《行政管理学之研究》一文，标志着公共行政或公共管理作为一门独立的学科开始发展以来，公共管理理论对于公平或效率至上的讨论大致可以分为四个阶段：第一个阶段为传统公共行政理论阶段。这个阶段主张政府工作的科学管理，提倡效率；第二个阶段为新公共行政理论阶段。这一阶段主张政府的职能在于社会职能，强调公平；第三个阶段为新公共管理理论阶段。这一阶段主张发挥市场的作用及政府优化，强调效率；第四个阶段则是新公共服务理论阶段。这一阶段的主张再次回到公平。由此可见，公共管理理论关于公平与效率的讨论大致经历了“效率—公平—效率—公平”的过程，并将公平这一主张延续至今。
（一）传统公共行政理论传统公共行政理论强调行政的独立性，追求行政的有效性。其代表人物为威尔逊、韦伯和泰勒。威尔逊提出了政治—行政二分的观点。他将政治与行政割裂开来，认为政治的重点在决策，而行政则是执行，行政可以独立于政治之外。这一主张为公共行政学的建立提供了必要性。韦伯的学说为公共行政学的创立提供了理论框架。他认为，任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础的，且其组织成员之间存在着下级服从上级的合法性。因而，官僚制是实施统治是合理的形式。科学管理之父泰勒提出的科学管理理论，则为公共行政科学化、技术化的发展起到了推动作用。三人的理论学说共同推动着公共行政学作为一门独立的学科发展，并使得公共行政开始着力于专业化、普遍化的管理原则和管理方法的研究，且将研究重点放在了管理的标准化、程序化及权力的合法化。这些研究或主张最终都使得公共行政往效率的目标前进。传统公共行政理论虽然在推动管理科学化、权力合法化方面作出了较多的贡献，但在老问题还未解决新问题又不断出现的社会局面下，则显得无能为力。在民众对政府的质疑声中，新公共行政理论提出了政府应承担社会责任，政府进行公共管理的目标应是公平。
（二）新公共行政理论新公共行政理论的代表人物以美国行政学家沃多克、弗雷德里克森等人为主。1968年9月，在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行的以寻求公共行政发展方向为主题的研讨会，标志着新公共行政理论的开端。弗雷德里克森的《走向一种新的公共行政学》一文及其著作《新公共行政学》，以及新公共行政理论代表著作《公共行政的精神》等，集中体现了新公共行政理论的观点。新公共行政理论认为传统公共行政理论过多地强调权威与效率，没有承担起社会责任，也没有对公民需求加以考虑，于是造成了政府与公民之间的对立。鉴于此，新公共行政理论强调公平与民主，认为政府在追求效率的同时，应对公众负责，应考虑公民的需要，并以承担社会责任、实现公平为最终目标。基于此，新公共行政理论主张行政机构应进行相应的变革，建立一种有回应性、参与性的民主行政机构。与传统公共行政理论最大的区别在于，新公共行政理论更注重“公共”二字，其对社会公平、政府社会责任、民主行政等价值的追求，使得公共行政学研究的范围扩大、内容增多，极大地推动了公共行政学的发展。遗憾的是，新公共行政学并没有在公共行政学研究的进程中成为主导范式。一是由于其自身缺乏概念和理论上的连贯性；二是由于其倡导的社会公平、社会责任等，过于理想化。但在后续的研究中，其对“公平”的追求仍为新公共管理理论、新公共服务理论等提供了可借鉴之处。
（三）新公共管理理论以管理至上的“新公共管理”学说是近现代以来指导欧、美地区政府改革的重要思想。新公共管理理论以奥斯本、盖布勒等人为代表，在其著作《改革政府———企业家精神如何改革着公共部门》一书中，详细的阐述了新公共管理理论的观点与主张。新公共管理理论，常与“企业化政府”“、后官僚体制模式”“、以市场为导向的公共行政”等词、句紧密相联，可见其主张、学说与市场紧密相联。但与公共选择理论关注政府与市场、社会的关系，主张以减少政府干预、发挥市场作用来解决问题的观点不同的是，新公共管理理论关注的重点仍是政府公共部门的内部。该理论主张通过市场机制来完善公共组织部门的管理。管理的自由化和市场化是新公共管理蕴涵的两大基本理念。管理的自由化要求公共组织减少烦琐、不必要的规定、约束和制约，让管理者来管理；管理的市场化要求公共组织引进竞争机制以提高工作效率，并借鉴市场化的管理手段优化公共组织的管理。新公共管理理论的主张，具体表现在十个方面：第一，起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；第二，社会拥有的政府：授权而不是服务；第三，竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；第四，有使命感的政府：改变照章办事的组织；第五，讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；第六，受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；第七，有事业心的政府：有收益而不是浪费；第八，有预见的政府：预防而不是治疗；第九，分权的政府：从等级制到参与和协作；第十，以市场为导向的政府：通过市场力量进行改革。新公共管理理论是学者们根据欧、美等地进行政府改革的实践，总结其经验而形成的思想。它将政府从公共服务提供者的角色中解放出来，转而担任公共服务促进者、购买者、参与者或监督者等多种角色，在大大提高了政府提供公共服务的效率的同时，对缓解政府财政危机也起到了很大作用。因而，新公共管理理论对欧、美等地的政府改革产生了重要的影响，甚至延续至今。但新公共管理理论仍遭到较多的争议，尤其是其引入竞争机制的观念使得较多的学者认为这会对社会公平、正义等带来损伤。而在众多的批评声中，主张在以公民为中心的治理系统中重新定义政府角色的新公共服务理论开始占据有利地位。
（四）新公共服务理论新公共服务理论是在对新公共管理理论反思的基础上形成的，其代表人物以罗伯特•登哈特夫妇等人为主。新公共服务理论认为，公共管理者在进行公共事务管理及执行公共政策的过程中，所应承担的职责既非划桨也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回应力的机构，以向公民提供服务及放权为主要工作职责。其主要观点集中在七个方面：第一，政府的职能是服务而不是掌舵；第二，公共利益是目标而非副产品；第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；第四，为公民服务，而不是为顾客服务；第五，责任并不简单；第六，重视人，而不只是重视生产率；第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。新公共服务理论是建立在对新公共管理理论反思和批判的基础上，它虽然对新公共管理理论的内容进行了批评，但同时也保留了其优秀的部分。新公共服务理论承认新公共管理理论在政府改革方面所存在的重要意义，但同时，它又对新公共管理理论所存在的不足进行了补充、修正。新公共服务将公民参与、公共利益等纳入公共管理的范围，并对政府的角色给予了重新的定义，将政府定位于战略管理的地位，从而拓宽了公共管理的深度和广度，并将政府从细琐的事务中解放出来，对公共管理进行宏观规划，使公共服务的提供更具合理性、有效性，更贴近公民的需求，更接近“公平”这一最终目标。可以说在某种程度上，新公共服务理论在考虑公平的同时，对于效率同样给予的重视。
三、结论
