时间：2023-07-31 17:25:03
关键词：应用气象；农村；气象灾害防御；社会综合治理
中图分类号： 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20150508001
“创新气象为农服务机制，推动融入农业社会化服务体系”，是中央一号文对气象工作提出的新要求。在多年建设“广覆盖、普适性”农村气象灾害防御体系的基础上，江门转型升级气象为农服务，以周郡村为试点，局村合作，将气象灾害防御深度融入农村社会综合治理体系，切实提升村庄应对风险能力和气象服务品质，村民满意。总结借鉴试点经验，对于基层气象部门适应改革发展新常态，探索新途径，履行社会管理职能，推进平安和谐村庄建设，具有积极的意义。
1 立足乡情，明确防灾目标
1.1 村庄概况及防灾基础
周郡隶属江门市蓬江区，是广东省乡镇企业“百强村”、省级卫生村、生态示范村和江门市标兵文明村，有6条自然村共20个村民小组，常住（驻）人口近万人[1]。原属粮食水稻区，以丰产田、基塘农业、种植养殖加工一体化而闻名。现属鱼塘区和经济作物区，发展“三高”农业和乡村工业，走强村富民之路。有已征地未开发的100多hm2鱼塘和耕地，“农商工学医”自成一体，有贸易市场和大量店铺、有100hm2海滩围工业小区和80多家厂房等。2014年全村工农业产值16亿元，村民人均纯收2万元/a[1]。村组经济实力强，城乡一体化程度高。
周郡地处珠三角西南部的西江河网区，属广东十大堤围江新联围的天河围系，田沃物丰，水风旱多发。城镇化后，周郡因鱼塘日渐填埋、难以调蓄，依然是敏感脆弱的承灾体。村民重视防灾，将电动排涝泵站建在鱼塘区，总装机容量为350kw，排涝流量共6.7m3/s。排涝标准按10a一遇24h暴雨所产生的径流量1d排干[2]。该工程措施有灌溉、防洪、排涝、供水等多种功能。
1.2 主要灾害风险分析
1.2.1 城镇化后旱涝
周郡集水面积5.5km2，主要靠3km长的排洪水道排入天沙河。地势低洼，地面硬底化面积大，每逢强降雨，村内多积涝。小时累积雨量70mm的降雨，30min内足已使村庄地面积水超过40mm，房屋受淹，交通阻断、村民焦虑，村干救灾，水患成为困扰周郡的一大难题。秋冬春三季，又因鱼塘调蓄渐弱而干旱，影响农业生产。
1.2.2 水产养殖风险
苗种、水质、天气是水产养殖的三大因素[3]。村民在100多hm2鱼塘里养殖了经济附加值高的对虾和白鳝，需根据生物品种适温和天气变化，控制水温、水质、
盐度和投饲，需处理环境因子突变引发的应激性游塘；暴雨或内涝时，还需检查进排水口及拦逃设备，以防鱼塘漫顶、虾鳝游走。
1.2.3 气象灾害及次生灾害
周郡依山傍水，厂房多、人口密集，易受暴雨、冰雹、雷电大风等强对流天气影响；学校沿山而建，山势倾斜，“龙舟水”降雨集中期和台风暴雨期间，易使土壤含水量饱和，诱发崩塌、滑坡等地质灾害隐患，需校内千余名师生重点防范。全村800多名老人、残障和低保人员等弱势群体[4]，易受高温寒害等极端天气影响。
2 找准切入点，推进试点建设
针对特定目标的气象灾害风险，气象局与村委会加强合作，着眼于风险预报预警服务和防灾非工程措施，着重解决了村民最关注的内涝和公众预警服务等关键性问题，找准了试点建设的最佳切入点。
2.1 预警预排，防治洪涝
依村而过的滨江大道地势偏高，下水道排水设计对周郡排涝影响大，受地权产权和人力财力限制，较长年限内难以实施整改工程。因此，治涝须在非工程措施上下功夫。周郡村增建了电排设施，强排雨洪入天沙河；排查易涝“黑点”及成因，清挖主河冲河床淤泥，整改流通量[1]；定期检查泵站，潜查水下设施隐患和清障，在平水期和枯水期年检岁修；主汛期加强巡查，疏浚清淤，使水道符合排灌标准。气象局把周郡村干部和排涝站负责人纳入应急决策服务短信平台，加强气象预警短信服务。村干部在收到强降水等天气预警信息和镇政府指示的第一时间，立即落实应急值班，预排水道，提高过流能力；强降雨集中期，雨势迅急积水过深，或雷电影响跳闸停电， 泵站无法抽排时，则报请镇政府协调，调用机动水泵、消防车对重点地段抽水作业。实践证明，这种重预警、抓预排、善应急、解难题的措施，是让群众得到实惠、促进村庄和谐的智慧。
2.2 公共预警，全村受益
考虑村庄人口集聚，气象局对周郡学校门口的大型显示屏进行了技术改装，实现了数据自动传输，365d每天不间断播放“三天预报”、“天气实况”等本地气象信息，广受师生、村民欢迎。校门显示屏位于村干道和中心区最显眼的位置，人流量最大，是播发预警信息的最佳场所。长效的无偿公益，增强了村民主动防灾的意识，提升了村委会组织防灾的效果，扩大了气象影响力。
3 健全公共安全体系，形成本土化的风险管理常态机制
牵住风险防范的“牛鼻子”，并固化防灾长效机制，才能最大限度地减少灾害损失和社会影响。为此，气象局向周郡推荐全国先进农村社区的经验和素材，加强与民政局沟通，推动周郡以创建全国综合防灾减灾示范社区为契机，结合农村网格化管理，完善了气象应急组织、经费保障、应急预案、风险评估和灾情档案管理，发挥好村民自治机构、农村社会组织在防灾减灾中的作用，构建村企联防、全民参与的群防群治网络，形成了功能齐全、反应灵敏、平战结合、专群结合的气象灾害风险管理机制，实现了应急管理向风险管理的转变。
3.1 应急组织纵向到底
按“一专多能、一队多用”原则抓好应急队伍建设。村委会专门设有治保会，专职承担应急保障工作。各自然村党支部书记和村民小组组长任信息员，上传下达防灾信息和组织应急处置等。村委会书记担任村级应急信息联络员、气象灾害应急管理人。目前，周郡村委会防灾应急管理队伍有13人，义工队伍21人，每逢重大灾害天气，都能迅速响应、抢险救灾。2014年台风“威尔逊”、“海鸥”影响期间，周郡村委干部和防灾应急管理队伍20多人24h轮流值守，井然有序[4]。
3.2 制度完善经费到位
制定了涵括洪水、台风、暴雨、地震等自然灾害的村级应急预案。重点突出暴雨、台风应急处置，形成了主汛期值班制度、险情巡查制度和灾情速报制度。恶劣天气预警时，采取“户看户、人盯人”的方式，通知到每村每户；应急临时庇护场所根据预警信息有序开闭。村委会斥资兴建了3层高的治保会大楼，加强减灾基础设施建设；在应急防灾人员、技术装备保障、办公场所、物资保障、通讯条件等方面给予支持和补助，发放信息员的固定月补贴。
3.3 开展气象灾害风险评估
组织开展了周郡灾害综合风险排查，形成了灾害风险隐患清单、灾害脆弱人群清单、灾害脆弱住房清单等，拟制了灾害风险地图，标示危害类型、强度、风险点或风险区的时空分布及名称等。根据村内公园、球场、学校、医院和企业的分布情况，按照就近疏散安置的原则，制作了周郡村应急避难场所分布图，方便村民合理选择避险场所[4]。
3.4 加强气象灾情档案管理
周郡村委会已通过江门市新农村建设档案工作示范村的考核验收，档案工作基础好，气象灾害资料数据可追溯至上世纪中叶。现依照全国气象灾害收集上报的规定，规范了灾害记录档案管理。根据历年灾情记录，研判本村的主要致灾指标，确定防御重点部分，设置安全标志；重视整改防灾基础设施，定期巡查并建巡查记录，为排查灾害隐患提供依据。
3.5 防灾教育细分人群
倡导“自救互救、互助互济”的救灾方针，针对不同年龄、身份的群体，分类组织防灾教育，有利于防灾优势互补。周郡学校每周开展安全教育，每学期有安全疏散演练；幼儿、老人和残障人士分别由幼儿园、老年人服务中心、残疾人服务中心提供指引和帮助，经验丰富的老人在防灾中发挥智慧性的余热。本村青年和4600多名外来务工人员，由辖内各民资、外资企业和法人单位依法开展气象灾害防御培训；村委干部和治保会队员重点学习宣传各类防灾应急法律法规和防灾救灾、保险等常识；气象部门针对农村信息相对滞后的现状，适时为村民自治机构、农村社会组织和村内企业提供气象法规文本、防灾安全资讯、气象报刊等，向种养农户推荐天气自助查询方式等。现在，村民的风险意识更浓厚，企业、集市随处可见安全标识；50%的村居、民房都安装了防雷设施等。
4 村民对试点建设的评价和期待
经过调查和访谈，周郡村民对“气象入村”公共服务，普遍持赞赏和欢迎的态度，认为气象为农服务有成效。学校希望开展“特色学校气象科普”活动，培养学生高度的防灾意识；村民、商户期待更多生动的防灾知识宣传和更准确长效的天气趋势预报；种养大户希望能接收到长效详细的手机气象短信服务，以科学减少农药、化肥用量，节约灌溉用水、提高产量，旱时能人工增雨；村干部希望更多地了解防灾政策法规和先进的防灾措施，发挥骨干力量。这些期待，正是基层气象防灾工作的内生动力与源泉。
5 体会与思考
5.1 试点应有综合示范意义
1958年7月3日，霄衣旰食、人格光辉的总理到周郡视察并题词“冲天干劲周郡社，英雄人物数今朝”，可见周郡作为“最早版本”建设社会主义新农村的典型意义。他视察、听课的周郡学校，如今是九年制学校和区级爱国主义德育基地。因有这段珍贵的历史记忆，周郡村在“三农”发展、社会服务、文化传承教育方面有明显的优势，一直是江门市新农村的先进典型，现要打造宜居宜业宜游的滨江生态村庄。选其为试点，公共服务发展潜力大，示范性更强。
5.2 农村灾害防御要“大道至简”
要充分考虑农村受众因素，做到预案手册简明实用，防灾科普喜闻乐见，预报预警精细化。预案、操作手册和气象防灾明白卡，要简明易记，使现有的应急资源找得到、调得动、用得好；防灾科普“进村入户、进学校上课堂”，应生动有趣，可结合农村书屋、特色学校活动开展科普，或与村委治保会、社会组织合作培训，提高村民自救能力和科普传播效果；预报预警信息传播越广，意味着越多的人在检验和应用预报产品。气象产品越精准实用，防灾效果越好，美誉度越高。
5.4 全面融入、参与发展
借助农村基层自治组织已有的防灾救灾应急组织和制度，突出功能互补，添加监测预报预警、跟踪服务、灾情直报和风险评估等气象元素，提供准确及时的预报预警产品，指引民众正确使用气象信息和村委会增置必要防灾设备设施，强化风险管理，是村集体最易接受的融入发展模式；突破行政壁垒，融入“大农业”、“大民政”，实现突发公共事件预警信息平台与农村信息直通车、农村社区综合公共服务平台、“村村通户户通”农村广播电视通信工程等公共服务系统的对接，形成为农服务科技创新链，让防灾机构、人力、资金、项目都充分活跃起来，是解决气象服务有限供给能力与无限需求之间矛盾的最佳途径。
6 结论
气象灾害防御融入农村社会综合治理体系，必须抓住几个关键点：以群众满意为目标，解决目标服务对象的实际问题，而不是追求大一统的服务模式；清楚农村发展定位，气象服务的发力方向要与国家新型城镇化规划保持一致；探索协同服务模式，共享社会资源，不要局限于单一的气象主体思维；突出村集体组织、企业、村民的防灾主体作用，尊重乡土知识和群众技能[5]，建立伙伴关系；充分考虑农村社区侧重社会综合治理和生活共同体建设的特性，坚持广覆盖的普适与微观主体的针对并重，提高气象服务品质；借助社区网格化管理成果和社会救助信息共享平台数据，分析农村自治组织的经济基础和防灾需求，尊重村民的意愿，因地制宜地推进农村气象灾害防御工作，让气象在服务农村改革发展中发挥更大的价值。
参考文献
[1]邓国佑，卢有协.打造富裕文明和谐新周郡[J]，周郡刊物.
[2]百度文库-专业资料-工程科技-电力水利.排涝流量计算/江门市发展和改革局[EB].关于蓬江区棠下镇大岭美电排站重建工程可行性研究报告的批复，2013.
[3]林瑞强.养虾与养水[Z].中国水产频道，2011.
[4]周蔼娆，李荣满.周郡村委开展“全国综合减灾示范社区”创建活动实施方案/周郡气象灾害防御体系建设及应急认证工作方案[Z].
论文关键词 城市 国际化 社会治安 综合治理
在全球化浪潮中我国城市国际化水平不断提高，初步迈入国际化城市行列，社会治安日益复杂化，城市社会治安管理面临严峻挑战。城市化进程中应如何转变社会治安管理观念，探索社会治安综合治理的机制模式、策略手段，建设国际对接机制逐渐成为我国社会治安研究领域的新课题，迫切需要深入研究城市国际化进程的新事物、新特点，切实创新社会治安综合治理，维护社会稳定，服务我国经济社会建设。
一、城市国际化进程中社会治安综合治理的理念
（一）国际化的基本义是一种技术策略
维基百科认为，“国际化”是相对于“本土化”的信息资讯领域概念，指调整软件，使之能适用于不同的语言和地区。本土化则是指当移植软件时，加上与特定区域设置有关的信息和翻译文件的过程，更适合于“特定”地方的使用，而另外增添的特色。国际化意味着产品有适用于任何地方的潜力，以普适性和包容性应对本土的多样复杂性。
（二）城市国际化实质是城市经贸交往现象
城市国际化研究起因于“世界城市/全球城市”的出现，世界城市的概念1915年由格迪斯提出，是指随着城市世界贸易的拓展，城市在社会经济发展中所应用的作用和能力范围的日益扩大。因此，城市国际化本质含义应是城市在经贸发展基础上所带来的各种国际影响，从地理意义上城市过渡到观念意义上城市的一种现象，使本土区域域中呈现了世界经济、政治、文化、法律等领域广泛的碰撞和交流，是本土化向国际化的逆向补充，体现了城市的主动调适和包容性。
（三）城市国际化促进了社会治安综合治理理念的形成
1.社会治安综合治理国际化是城市国际化进程的必然。指出“包容性发展”是“在经济发展的同时，要获得社会的发展和人的发展”。由此而言，城市国际化不单指经济贸易的增长，还包括社会、教育、法律、医疗等各个方面的共同发展。社会治安综合治理根本任务是解决日趋复杂的社会治安问题，保障改革开放顺利进行。因此，社会治安综合治理及其具体工作实践的国际化，是经济社会发展的必然。
2.社会治安综合治理国际化是在改革开放的历史进程中形成，是历史发展的必然。社会治安综合治理是伴随着改革开放的历史发展进程而形成的，从最初的一种潜在意识到后来的具体工作方针，最终发展为一种具有丰富内涵和实践价值的思想，始终体现了坚持四项基本原则，服务于经济发展，为改革开放保驾护航的理念。1981年在“京、津、沪、穗、汉五大城市治安座谈会”上，首次提出“社会治安综合治理”，中央批转的《座谈会纪要》就指出，党的十一届三中全会以来，要充分认识搞好社会治安对于保障安定团结和经济调整的重要性、紧迫性。1991年《关于加强社会治安综合治理的决定》和《关于成立中央社会治安综合治理委员会的通知》均表明了社会治安综合治理的主要任务是为社会主义经济的全面发展和社会全面进步创造一个安全的、稳定的社会环境。因此，社会治安综合治理的发展历程是围绕社会主义国家经济建设发展中心而发展。
3.城市社会治安综合治理国际化决定于社会主义的经济基础。社会治安综合治理是维护社会治安持续稳定，保障经济建设的一项系统工程，从属于社会主义法治体系。经济全球化促进了城市国际化，客观地决定了法治国际化，及社会治安综合治理的国际化。由于各个国家在政治制度、经济社会、历史文化，法律法规等存在差异性，维系全球一体化的国际大市场公平、自由竞争的正常秩序，不仅要有普适性的国际法则，也需要各国法治的国际化对接。也就是说经济全球化要求参与世界经济贸易的城市必须是法治国际化，体现出法律法规对世界经济全球化的支撑意义。
总之，经济基础决定了上层建筑，上层建筑是经济基础的反映。虽然社会治安综合治理体现了发展的历史一贯性，但由于我国法制传统原因，法治体系还没有完成由计划经济体制向市场经济体制的根本转变，我国社会治安综合治理理念还缺乏国际化问题思考，与城市国际化要求存在一定的距离。因此，在城市国际化进程中，必须发展社会治安综合治理理念，把本土化与国际化相结合，以国际化理念创新社会治安综合治理体系，适应城市国际化新形势，服务于我国经济社会建设。
二、城市国际化进程中社会治安综合治理的新特征
贯彻“打防并举、标本兼治、重在治本”方针，牢固掌握社会治安综合治理工作主动权，需要准确地把认识城市化进程中社会治安综合治理的新发展和新特征，知己知彼，有的放矢。从主体原则与方针目标而言，我国社会治安综合治理具有历史一贯性，而综合治理对象及范畴却发生了巨大的变化，改革开放条件下我国社会治安综合治理更加复杂了。集中表现以下四个特征：
（一）开放性与挑战性
对外开放是中国的一项基本国策，包括对内改革和对外开放，实质是解放和发展社会生产力，并进一步解放人民思想。从治安综合治理层面分析，即是门户渠道的开放，含有形和无形的。（1）内在的价值观念形态方面交流，受控层次低。图书进口呈现多元化趋势，根据新闻出版总署公布的《2011年新闻出版产业分析报告》的数据显示，2011年全国累计进口图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物113.5万种次，引进版权16639种。而且图书进口逐步向数字化转型，很多国外的出版商都已将其图书转换成电子书并推向中国市场。（2）外在地理空间意义的人员、物质流通，受控程度高。仅2012年广东全省口岸入出境人员3.25亿人次，入出境交通工具1943.2万辆（艘、列、架）次。（3）网络门户的开放，信息交往技术可控，影响更大。目前广州互联网普及率71%，家庭上网率则达到88.2%，至2015年，广州互联网普及率达到80%以上，90%以上的市民将通过网络享受工作、生活、学习等服务。流动人口犯罪成为突出的社会问题。据不完全统计，流动人口犯罪占被判处罪犯的四成多。因此，门户开放对广州社会治安综合治理越来越复杂，形成了极大的挑战。
（二）多样性与包容性
经贸全球化推动了城市国际化，加速了社会治安综合治理对象多样性，影响因素的多样性，案例现象的多样性。同时，客观地要求社会治安综合治理在治理观念上、政策法规、治理手段等方面更具有包容性。⑴各种思想和价值观念相互交织，呈现出一元主导，多样并存的趋势。价值观念的多样性猛烈地冲击着社会主义核心价值体系的建设。⑵来源国家、区域的多样性。以广州为例，广州毗邻港澳，实现粤港澳服务贸易自由化；与日本、美国、加拿大等22个国家的大城市结成了友好城市，对内对外开放使广州汇聚了来自各个地方，各种领域的人员，各个国家的法律体系背景存在很大的差异。⑶民族文化的多样性，社会因素、文化因素的影响逐步增大。一方面不同国家、民族的文化、信息交流和融汇的发展趋势不可避免；另一方面文化上的碰撞和冲突也不可避免。历史传统、民族文化因素等交织在一起构成了城市国际化的显著特征，成为社会治安管理重点与难点，对城市社会治安综合治理提出了更高的要求。
（三）隐蔽性与严峻性
民族、国家、个人相互之间的价值与利益诉求的矛盾冲突具有隐蔽性和爆发性，使社会治安综合治理工作日趋严峻。⑴人民内部矛盾的隐蔽性。我国正处于经济社会转型时期，人民对幸福感的追求与现实环境之间的矛盾日益凸显，人民内部矛盾高发、多发，隐藏性、复杂性、敏感性和对抗性明显增强。⑵恐怖组织活动隐蔽性。与“东突”、“”、“”等分裂势力以及境内外的斗争形势依然严峻复杂。一些“”分子为逃避打击，伺机捣乱破坏，活动方式更加隐蔽，对国家安全和社会政治稳定构成一定威胁。⑶高科技的隐蔽性。利用新手段在在虚拟网络实现跨区域的违法犯罪具有很大的隐蔽性。随着计算机网络、手机网络技术不断发展，网上违法犯罪行为与日俱增。由于犯罪手段高超，情节复杂，“虚拟空间”现场勘查难度大，追诉往往难以进行，是社会治安综合治理面临的一项严峻挑战。
（四）时效性与广泛性
社会治安综合治理的根本宗旨是为了维护社会治安秩序，维护国家和社会的稳定，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。随着北京奥运会、上海世博会、广州亚洲运动会等国际活动的举办，城市国际化表明社会治安综合治理已经不可避免的要涉及国际外交事务。曾说过外交工作具有“高度的政治性和事务性”，任何外交行动和工作当然都具有高度的政治性。城市国际化赋予了社会治安综合治理的政治性，因此，社会治安综合治理必须体现应有的外交特性。外交是国家对外行使的行为，是国家维护本国利益及实现对外政策的重要手段，具有广泛的国际影响力，任何对外交往都必须自觉地执行政策，遵守纪律，一言一行都能不逾距。社会治安综合治理工作要体现出时效性，及时、客观、准确的把握案件，通报案件进展，有时效才有实效，避免造成不良的国际影响。
三、城市国际化进程中社会治安综合治理的策略
（一）转变观念，加强领导
1991年，党中央、国务院根据当时的社会治安形势，及时做出了《关于加强社会治安综合治理的决定》，全国人大常委会随后也做出了《关于加强社会治安综合治理的决定》，明确提出了社会治安综合治理的指导思想、基本原则、主要任务和工作措施，奠定了社会治安综合治理的政策和法律基础。指出“要跟上时代前进步伐，就不能身体已进入21世纪，而脑袋还停留在过去。”城市国际化使社会治安综合治理更加复杂多样，因此必须在加强党委、政府统一领导下，调整思维方式，应着重强调三种思想观念的转变。⑴从计划经济体制下的线性思维转变为市场经济体制下的复杂性思维。门户的开放性使各因素处于动态变化之中，静态、孤立的传统计划思维已经完全难于适应变化。⑵随着城市国际化进程发展，要转变执法观念，强化国际化意识，按照国际惯例和规则建章立制，加快推进警务行为的法制化、国际化，工作方法、对象应实现国内、国际一体化。⑶随着网络技术的不断拓展，工作领域产生了变化，社会治安综合治理的领域也要从现实领域逐步扩展到虚拟网络世界。⑷转变单一的警察治理观念，树立治安社会化的治理理念。在观念形态、理论形态、实践形态等方面逐步探索实现社会治安综合治理的全覆盖。
（二）分类管理，建立体系
大力推进社会管理创新，通过加强服务来提高管理效能。在“打防结合，预防为主”理念的引导下，根据城市国际化特征构建城市综合治理防控体系。（1）建立强有力的领导体系。社会治安综合治理是一项系统工程，需要在党委、政府统一领导下，建立以政法部门为主体，加强社区、文化、教育协同一致的领导管理体系。（2）通过增强或增设相关职能部门应对社会治安管理的国际化。（3）社会治安管理社会化。始终以职能部门为发端，发动社区居民关心参与社会治安，积极发展壮大保安服务中介机构，重视依靠并充分发挥物业机构、保安力量的作用，整合房屋中介、租赁服务、家政服务等行业的有关资源。⑷根据管理对象建立分类管理系统。城市国际化的基本特征是人员流动数量和强度的增加，因此，对流动人员应分类管理，推行流动人口“一站式”、“一证式”服务，探索“以证管人、以房管人、以业管人”的服务管理新模式。⑸根据城市国际化的特征，社会治安综合治理还必须积极的建设信息公开体系，及时准确的公布相关信息，使国内外媒体和社会公众客观公正的对待社会管理综合治理，树立良好的国际形象。
（三）加强培训，提高素质
城市国际化对社会综合治理主体提出了更高的要求，应着重围绕着政治、经济、文化、法律、外交及相关技术领域，强化人员的综合素质培训，提升理论知识与实践能力。（1）加强政治业务培训。社会治安综合治理体系是人民民主一种新的形式，在政法干警核心价值观教育实践活动汇报会上强调，必须把讲政治作为第一位的要求，始终不渝地捍卫党的领导和中国特色社会主义事业。（2）加强应对国际化的业务素质培训。随着国际大型活动及国际交往的增多，基于国内范围的综合治理理念已不能满足城市国际化进行的需求，有必要对警员及相关从业人员进行相应的国际法制观念、外交礼节及影响等方面的培训，提升应对国际化的能力，树立良好的国际形象。（3）加强职业技术能力培训。高科技、信息技术逐步成为跨区域、国际化的违法犯罪介质，更加具有隐蔽性，因此，遏制高技术违法犯罪，对社会治安综合治理的相关人员进行现代技术培训是当务之急。
一、认清形势，科学定位，建立社会治安防控体系长效机制
学习实践科学发展观，要科学判断和全面把握当前的社会治安形势，牢牢掌握社会治安防控的主动权。××街属典型的城乡结合部，辖内影响稳定的因素多样，治安环境复杂，主要表现在：一是地域形态多样，矛盾纠纷隐患多，社会治安综合治理工作难度突出。辖内地域形态多样，既有××市最大的关闭国有企业—××氮肥厂，又有东圃最旺的商业地段；既有××区人口最多的城中村—××村，又有多个新型住宅小区，潜在的矛盾纠纷隐患多，主要是劳资纠纷、物业纠纷、邻里纠纷、医患纠纷、经济纠纷，还存在着国企遗留问题、房屋拆迁问题等隐患。各种社会矛盾纠纷隐患的存在，给辖区的稳定和社会治安综合治理带来很大的工作难度，要排查调处这些矛盾，既涉及到各种政策法规，又要协调各职能部门和社会力量齐抓共管。二是流动人口多，平均素质偏低，社会治安综合治理工作压力突出。辖内有出租屋1.9万套，近年来外来流动人口迅猛增加，据初步统计，××地区的外来流动人口超过8万人，平均素质偏低，相当一部分外来人口为暂时找不到工作、打散工、从事体力工作等人员。从近年来对违法犯罪分子人员的分析来看，外来流动人口的作案比例大，每年抓获的犯罪嫌疑人中有80%以上是外来人员，其中，近90%以上的人落网前居住在出租屋，给××地区的治安带来了严重的压力。三是案件基数大，多发性案件典型，社会治安综合治理工作挑战突出。近年来，虽然我街每年刑事立案逐年下降，但基数仍然较大，其中盗窃、诈骗、抢劫、抢夺约占80%左右，压案保平安的任务十分繁重。在源头预防上，城中村内的治安防范工作由于受环境、居民意识、硬件设施等影响面临很大挑战；在打击管理上，基层民警工作量多，压力大，如何发挥他们的主力军作用，整合更多群防群治力量参与面临着挑战；在教育宣传上，面对居民群众法律意识普遍不高、素质偏低的现状，如何利用有限的资源，争取最大效果做好宣传教育工作，提高群众知法、懂法、守法、护法等意识面临着挑战。街党工委、办事处以“发展是第一要务，稳定是第一责任”的观念为指引，把保稳定和促发展放在同等重要的位置，科学地分析我街实际，从街道层面进行全局性、系统性考虑，探索社会治安综合治理长效机制，建立健全街道层面社会治安防控体系，实现基层社会治安综合治理工作观念、思路的转变和突破。
二、深入实践，开拓创新，构建社会治安防控体系的基础和架构
学习实践科学发展观，要注重实践，开拓思路，创新方法，在实践中探索社会治安综合治理工作的突破点，解决社会治安综合治理的根本问题。街党工委、办事处从2006年底开始，深入社区进行调研，召集研究讨论，结合街道的实际情况，着手研究建立健全社会治安防控体系工作。2007年3月份形成了《××街关于建立健全社会治安防控体系的工作意见》，并全面开始实施。治安防控体系主要包括以矛盾纠纷排查调处、安全防范、基层创安、流动人口管理、安置帮教、法律道德宣传教育、执法联动、队伍培训管理、组织保障、检查考核为内容的“十大机制”，形成了以打击为重点、以预防为基础、以控制为关键，以建设、管理为方法，以改造、教育为手段，综合性、立体化、系统性的社会治安防控体系。根据当前社会治安综合治理工作特点，从辖区实际情况出发，提出了落实防控体系的三项工作原则：先易后难、突出重点、分步实施。社会治安防控体系通盘考虑全街社会治安综合治理的方方面面，是实现社会治安综合治理的一个完美的载体，将街道辖内可利用的资源充分整合起来，形成齐抓共管、人人参与的大综治格局。
（一）以统一高效为方向，建立社会治安防控体系运行机制。
贯彻落实科学发展观，构建社会治安防控体系科学合理的运行模式，是基层社会治安综合治理工作的关键。以统一指挥、方便管理为原则，建立了由街维稳及综治委牵头，以街道一级有关职能部门为主力，以社区居委会、辖内机构、单位和各类社会力量为基础的纵向层级运行架构。在横向联动方面，主要分为三种模式：一是街道一级联动，主要是职能部门之间的执法联动和矛盾纠纷联调联动；二是社区一级联动，围绕平安和谐，以社区党支部为龙头，以社区民警为骨干，以社区治保会为基础，以出租屋管理员、××公司治保队员、社区内各企事业单位、居民群众为主要参与力量；三是基层治安力量联动，以××地区治安联防大队为载体，整合社会各类治安力量，提高治安队伍的凝聚力、遂行力、战斗力。以纵向层级运行架构为主体，通过横向联动工作模式进行协调整合，构筑一个职责分工明确、团结协作、效率快速、效益明显的综合运行机制。
（二）以保障有力为核心，建立社会治安防控体系指挥平台。
贯彻落实科学发展观，建设社会治安防控体系指挥平台，为基层社会治安综合治理奠定坚实的基础。以“综治大格局，群众得实惠，管理出实效，和谐又平安”为建设标准，建立街综治工作中心，构筑社会治安综合治理工作平台。街综治工作中心的功能主要表现在以下三方面：组织保障功能，表现为建立完善组织机构、工作制度、硬件设施，明确职责任务和部门分工；协调指挥功能，表现为通过制订2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落实联调、联防、联勤、联治、联创的“五联”运作机制；管理考核功能，表现为健全学习培训制度、加强队伍管理，进行工作绩效评估、检查考核。通过充分发挥综治工作中心功能作用，强化基层管理，完善基层服务，优化基层资源，夯实基层基础。
（三）以整合统筹为准则，建立社会治安防控体系精干队伍。
贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，整合社会力量建立社会治安工作队伍，为基层社会治安综合治理工作提供必要的人力资源。以公安派出所为主力军，以治保队员等治安力量为骨干，以群防群治力量为补充，实行警民结合、专群结合，充分发挥队伍最大的工作效益。以××地区治安联防大队为载体，将辖区保安员、治保员以及物业小区、工业区、大型企业的治安力量有效整合，完善了联网基地指挥台建设，实现了勤务指挥联动。以义务平安巡逻队伍为补充，在社区民警统一安排下协助开展社区治安巡逻工作。通过治安力量的整合，达到有效的管理，高速、可靠、准确、综合性的合理安排，发挥最大作用。
（四）以科技创新为指引，建立社会治安防控体系防范网络。
贯彻落实科学发展观，利用先进的科学技术，通过市场机制运作，为基层社会治安综合治理工作注入新鲜的血液。建立健全四个层面安全防范网络：一是建设全街视频监控系统，现在街面主要路段设置了212个监控点，城中村内街内巷设置了107个监控点和5个监控岗亭。二是发动辖内物业小区、企事业单位自建视频监控系统，现我街辖内主要小区、企事业单位安装了1000多个摄像机。三是推进城中村单体出租屋视频监控小系统建设，由屋主自筹资金安装，主要对出租屋内部进行实时监控。四是推行家庭、商铺内部技防建设，积极推行“手眼通”、亿光安防、门禁系统等家庭、商铺技防。通过建设四个层面安全防范网络，动静结合，人防、物防、技防结合，形成一张覆盖全辖区范围、解决重点治安问题、排除大部分治安隐患的安全防范网络。
（五）以立体渗透为手段，建立社会治安防控体系宣传教育模式。
贯彻落实科学发展观，加强精神文明建设，建立全方位的宣传教育模式，为基层社会治安综合治理工作营造良好的意识环境。构筑××街法制宣传教育平台，以最大程度地方便群众、最大限度地满足群众为目标，打造室内法制宣传教育服务、室外法制宣传教育服务、网上法制宣传服务三大宣传阵地，不断创新宣传教育方式，拓宽宣传教育途径，从源头上预防违法犯罪，增强辖内居民群众法制观念和法律意识，促进社会和谐。
三、以人为本，立足长远，进一步推进社会治安防控体系的落实和发展
（一）从全面协调可持续发展的角度出发，促进社会治安防控体系的落实和发展。
深入践行科学发展观，以全面、协调、可持续发展为基本要求，使社会治安防控体系的落实紧紧配合经济社会的发展，促进平安和谐社区建设。基层社会治安防控体系是一项长期性、复杂性、持续发展性的社会系统工程，其全面落实要始终坚持“三个结合”：一是要与上级综治工作精神相结合，社会治安防控体系的推进要以省、市、区综治工作精神为指导，落实上级部门的工作部署。二是要与经济发展规律相结合，以经济建设为基础，从××地区的经济发展需求和趋势出发，继续完善社会治安防控体系，才能使社会治安防控体系具有科学性、长效性、稳定性。三是要与社会矛盾发展态势相结合，随着经济社会发展，将会不断涌现出新的社会矛盾类型，如何排除矛盾纠纷隐患，将矛盾纠纷解决在萌芽状态，将促进社会治安防控体系自身的不断修正和完善。
（二）从以人为本的角度出发，促进社会治安防控体系的落实和发展。
深入践行科学发展观，以人为本是核心，提高群众的安全感、对社会治安的参与度和满意度，是对社会治安防控体系实施效果的最好诠释。社会治安防控体系的全面推进，要立足实际，始终以群众安不安全、满不满意为根本考虑，切实围绕社会治安问题的重点、难点和盲点，实现社会治安状况的明显好转。要依靠群众，发动群众，始终坚持从群众中来、到群众中去，把社会治安防控体系建设融入到群众的日常工作生活中。通过形式多样的宣传教育使群众首先做好自身、自我的安全防范，增强防范意识，减少犯罪分子犯罪机会；通过开展形式多样的社区活动，进一步引导和发挥群众参与社会治安工作的积极性和主动性，使群众承担一定的治安防范义务；通过及时公开与群众切身利益息息相关的治安信息，使群众及时了解身边的社会治安环境，采取相应地防范措施。
一、会议制度
镇社会管理综合治理委员会（以下简称镇综治委）全体会议每年召开两次。会议由主任召集，副主任和全体委员以及综治办主任、副主任参加，可根据需要邀请有关地方和部门的负责同志参加。会议主要任务是：研究贯彻落实中央、省委、省政府和市委、市政府以及县委、县政府关于推进平安建设、加强和创新社会管理决策部署的意见措施，分析社会管理工作面临的形势，听取镇综治委成员单位、专项组的工作汇报和述职报告，协调解决社会管理综合治理工作的重大问题，对推进阶段性社会管理工作作出安排部署。
镇综治委每年组织召开一至二次全镇社会管理综合治理工作会议，总结交流各部门加强和创新社会管理工作的经验做法，研究部署重点工作。根据需要适时召开专项工作会议，会议由主任或副主任召集，重点研究解决加强和创新社会管理的重大专项问题，统一思想认识，协调政策措施，推动工作落实。
二、专项工作制度
镇综治委各专项组组长单位要明确专门机构和工作人员，具体负责专项组日常工作的计划安排、组织协调和联络工作，建立完善专项组工作例会、信息报送、情况通报、检查考核等工作制度，建立任务明确、责任到位、协调有效、运转顺畅的工作机制，加强统筹协调，推动工作落实，确保各成员单位充分发挥职能作用，形成专项工作合力。专项组成员单位积极主动，参与配合专项工作，落实专人负责，切实履行相关职责任务。
三、情况报告制度
镇综治委成员单位每年年终要向镇综治委报告一次年度工作情况，主要内容为本系统、本部门履行社会管理职责及成效、存在的主要问题和新年度工作计划。各专项组每季度向镇综治委报告一次工作进展情况，每月编送工作信息、情况专报，及时报告工作落实情况、典型经验、重要情况信息、需要解决的重点难点问题及对策建议，做到急事急报、特事特报、大事快报。相关工作信息、情况报告由镇综治办汇总后报镇党委、政府和县综治办。
四、成员单位工作机构及联络员制度
镇综治委成员单位要确定专门办公室承担本单位综治日常工作。同时，明确一名专级干部担任镇综治委联络员，其主要职责任务是：全面准确掌握社会管理综合治理目标任务，协助做好本部门、本系统加强和创新社会管理、综治委成员单位联系点、请示报告、专项组等工作，参与综治检查考核，加强镇综治办、专项组组长单位及各成员单位之间的协调联系和工作交流。
五、基层联系点工作制度
镇综治委各成员单位按照镇综治委的统一安排，结合部门职能，指导联系点抓好社会管理综合治理工作。镇综治委委员每年至少一次深系点调研指导工作，镇综治委联络员要经常到联系点了解情况，提出有针对性的意见建议。联系点每轮联系期限为三年，若委员及联络员工作有变动，要及时做好工作交接，由继任人员履行联系点工作职责。
成员单位开展联系点工作的情况及效果，作为向镇综治委报告工作的重要内容，列入年度综治工作考核范畴并纳入镇综治委工作实绩档案。
六、督促检查制度
镇综治办协同有关成员单位，对各部门贯彻落实中央和省委、市委、县委加强和创新社会管理决策部署的情况，适时进行督促检查。各专项组根据需要，组织检查各部门专项工作落实情况。年终，镇综治委组织督导检查组进行综合性检查，并向镇委、镇政府报告检查结果。
七、领导责任制和实绩档案制度
建立健全社会管理综合治理领导责任制、部门责任制。明确各部门综治工作职责任务，主要领导为第一责任人、分管领导为直接责任人。组织社会管理综合治理领导责任改选履行情况研判评估，促进领导责任制落实。
镇综治委建立社会管理综合治理工作实绩档案。每年将各部门和镇综治委成员单位履行目标责任书情况提交镇委组织办备案，作为干部考核、选拔任用、表彰奖励的重要依据。
多元主体
任何社会系统的运行都应遵循一定的模式，即一个系统要有效地运行，必须能够从外部环境获取资源，以一定的行为规范和准则，把系统的各子系统汇集成一股统一协调的力量，来实现系统的目标[8]。社会治安防控体系作为整个社会系统中的重要组成部分也不例外，亦有其自身的运行模式，即面对各种具有长期性、复杂性和综合性的违法犯罪现象，必然要求开展社会治安的综合治理。从一定意义上说，社会治安防控体系正是在贯彻综合治理方针的过程中产生并为之服务。因此，社会治安防控体系的运行也需要注重遵循社会治安综合治理的总体要求“。在防控体系中，防控主体不是各种防控力量机械地简单叠加，而是公安机关各警种之间，公安机关与群防群治力量以及社会公众之间，按照一定关系和一定规则有机地结合起来，构成相互联系、相互制约的有机整体，是公安机关内部警力资源和社会治安资源的整合与重组。”[9]由此可见，就社会治安防控的主体而言，公安机关是不可缺少的专门力量。首先，公安机关必须严厉打击严重刑事犯罪活动，这是控制社会治安局面的首要措施。要求公安机关主动掌握犯罪动态，正确判断治安形势，重点加强对“两抢一盗”、严重暴力性犯罪、严重经济犯罪等的预防和惩治。其次，公安机关还需要加强基础管理工作，即整合公安机关内部各警种、各部门的力量，重点通过对公共场所、特种行业、大型活动、集会游行示威等实施监督、控制、检查、教育、处罚等手段和措施进行治安管理，预防和发现各种违法犯罪活动并进行处理，维护良好的社会秩序。最后，发展社区警务是公安机关开展治安管理工作的重要支撑。因为现代社区是整个社会的基本单元，也是社会治安的基本单元，同时社区正日益成为社会公众聚居的生活共同体，所以社区治安状况如何直接关系到社会的安定与和谐。因此，发展社区警务就要求公安机关立足于社区，面向公众，通过密切警民关系，加强警民合作，共同发现和解决社区治安问题。具体而言，社区警务强调的是综合考虑社区规模、人口因素和治安状况等，有效配置警力，因地制宜采用一区一警、一区两警和一区多警等模式；还可通过相邻警务区联勤联动的形式，加强多个警种的密切配合，建立社区警务的协作机制，做到充分运用社区的人力、物力和财力等资源，开展邻里守望、护厂护校、网络化巡逻和堵卡等群防群治工作，及时排查和消除治安隐患，巩固社区的文明和安全；还要加强社区内的人口管理，针对社区内人口流动量大，容易引发频繁的治安问题，重点管理暂住人口和重点人口，及时掌握有违法犯罪嫌疑的人的动向，预防违法犯罪的发生。此外，社区警务工作中很重要的一个环节就是要加强对社区内的公共复杂场所和地段、特种行业、企事业单位要害部门等的治安管理。必须以日常安全检查和集中专项整治相结合，减少违法犯罪可资利用的条件，重点防控严重威胁公民人身财产安全的治安灾害事故。如果说公安机关的打击职能主要针对的是已然的违法犯罪的话，那么发展社区警务无疑是侧重于防范尚未发生的治安事件，做到防患于未然。应当肯定，这样的治安防控效果更为明显。当然，发展社区警务还面临着一个理念转换的问题，即由过去的偏重于治安管理的警务模式逐步向以全方位的警务服务为先导转变，强调为社区公众服务改善警民关系。随着社会利益格局调整，社会矛盾日趋复杂和外化，容易成为引发治安事件的导火索。因此，公安机关在推行警务服务过程中，一定要做好居间仲裁和调解工作，及时了解矛盾纠纷产生的原因和性质，正确处理好公众正当、合法、理性的利益诉求，避免矛盾激化与事态恶化。可以说，通过公安机关仲裁、调解工作的有效疏导，将能够在一定程度上化解严重的治安灾害事件，促进社会和谐。①综上可见，在发展社区警务过程中，更新警务理念，寓服务于管理之中，必将使得社会治安防控工作取得最佳成效。公安机关固然是维护社会治安秩序的主力军，但仅仅依靠公安机关职能的发挥尚不足以构建起完善的社会治安防控体系。因为治安问题的形成，不只是公安工作的一方管理失控造成的，它涉及到社会各个方面、各条战线、各个部门的管理及其功能是否得到了正常发挥[10]。须知，社会治安防控体系是一项庞大的系统工程，应根据社会经济发展、文化、自然条件等实际情况，按照社会治安问题的规律和特点，整合社会治安防控力量，科学配置，才能确保该体系的有效运行。这就意味着社会治安防控体系应当是由多元的防控主体来构成。仅靠公安机关有限的警力，防控的覆盖面必然有限，所以必须进一步拓宽社会治安防控的主体范围。②有学者指出构成中国社会治安防控的主体有四种力量，即各级党的组织与国家政权，公安司法机关，各职能组织、社团群体、基层单位，公众个体[11]。这就全面地界定了社会治安防控的多元主体范围。同时，由多元主体开展社会治安的防控也契合于社会治安综合治理的内在要求。因为社会治安综合治理之所以成为新形势下维护社会治安战略方针及宏大的实践活动，原因之一在于它有效地将维护治安由传统的政府行为、部门行为，变为政府行为、部门行为、各种社会组织行为和广大公众行为合一的广泛社会行为，能最大限度地组织发动广大人民群众广泛地参与，使之成为维护社会治安的主体[12]。社会治安防控体系的构建正是为了贯彻落实社会治安综合治理这一总体方针，所以社会治安防控体系是社会治安综合治理的子系统，社会治安防控体系与社会治安综合治理是一种从属关系[13]。既然如此，两者在主体要求上应当是一致的，也即社会治安防控体系的运行既要发挥公安司法机关的骨干主导作用，更需要各部门、各团体、各种社会组织以及广大社会公众的积极参与和通力协作。
总体目标
顺应社会治安综合治理的基本思路和要求，需进一步探索该体系运行模式的总体目标。社会治安综合治理的主要目标是社会稳定，重大恶性案件和多发性案件得到控制并逐步有所下降，社会丑恶现象大大减少，治安混乱的地区和单位的面貌彻底改观，治安秩序良好，群众有安全感。③应当说，社会治安综合治理是一个复杂的多因素、多变量的社会系统工程，必须综合考虑社会治安工作的客观规律、国家与社会对社会的防治能力等因素，认真分析治安形势及治安问题的成因，经过通盘考虑后，实事求是地确定这一目标的。因此，从总体目标而言，社会治安防控体系既要有着眼未来的长远目标，又要有立足当下的现实目标。长远目标意味着违法犯罪现象被有效防控，社会治安秩序出现根本好转，人民群众的生活具有高度的安全感。然而也应当看到，社会总是处于不断发展变化之中的，而社会治安状况是一种复杂的社会现象，也会相应地出现各种发展变化。所以希望通过构建社会治安防控体系消除所有的违法犯罪现象，以求一劳永逸地使得社会治安秩序根本好转，显然是不切实际的。因此，现阶段社会治安防控体系的现实目标应定位于满足社会公众基本的安全需求，即依托现有的政治、经济、文化等社会背景，准确把握当前违法犯罪现象发展变化的规律和趋势，因时因地制宜，分重点、分阶段地实施防控。一方面继续依法从严打击刑事犯罪活动；另一方面要加强对社区违法犯罪的控制和预防工作。同时各级地方政府还要加强社会治安综合治理的基层基础工作，才能降低违法犯罪现象大幅度上升的趋势，使人民群众对社会治安状况有相当的满意度，保持社会治安秩序的基本稳定。只有做到长远目标与现实目标的有机结合，才能确保社会治安防控体系的顺畅运行。
防控措施
为了实现社会治安防控体系所承载的上述目标，采用各种行之有效的防控措施是非常必要的，这也正是社会治安综合治理本身所具有的整体性、系统性和综合性特征所决定的。社会治安防控体系运行模式中所要求的防控措施可以概括为以下几个方面。
1．刑罚措施
刑罚措施，是应对犯罪行为最严厉的强制性手段。刑事犯罪是导致社会秩序最大的“发生源”，因此，要维护社会秩序的稳定就必须重点治理刑事犯罪。当犯罪行为发生后，运用刑罚措施无疑是最有效的办法。“没有区别于其他制裁手段的刑罚，犯罪则将完全混同于其他违法行为而最终失去自身的存在。”[14]运用刑罚措施一定要注重打防结合，即不仅要对当前违法犯罪的客观形势作出判断，针对已经发生的或正在发生的犯罪适用刑罚，始终保持对犯罪的高压态势，而且要侧重于“以防为本”，即通过刑罚适用起到警戒和威慑的作用，最大程度地追求预防前置的效果，将可能引发犯罪的问题消灭在犯罪之前。总之，在社会治安防控体系中，刑罚措施是不可或缺的。
2．行政和经济措施
行政和经济措施，是维护社会治安过程中普遍采用且行之有效的防控措施。首先，维护社会治安的行政措施主要是指治安行政管理，治安行政管理是国家对社会治安最专门、最直接、最广泛的行政管理，所涉范围和领域相当广泛。包含公共场所管理、特种行业管理、大型群众性活动的安全管理、特殊区域治安秩序管理、严重妨害治安秩序的查禁、集会游行示威管理、的预防和处置以及与治安秩序关系密切的其他社会管理等诸多内容[15]。当然，要完成上述管理，在治安行政管理中还有一项重要的环节不可忽视，即治安管理处罚。可以说，治安管理处罚是中国行政处罚中的重要内容，也是公安机关行使的重要管理职能之一。由于其强调的是惩治违反治安管理行为与保障人权并重，并对警察权的行使予以了保障和规范，所以治安管理处罚必须被纳入法制化的轨道。严格地讲，必须依照《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）的立法内容予以实施。《治安管理处罚法》对处罚程序、执法监督、权利救济等作出详细规定，意在合理地规范治安管理处罚权的行使；同时又从维护社会秩序、保障公民合法权益的角度，细化规定了应予处罚的违反治安管理的行为；还根据“过罚相当”的原则，规定了相应的处罚种类和幅度。如此一来，《治安管理处罚法》增加了对违反治安管理行为的涵盖面，建立了严密的法网，在社会治安防控方面取得了良好的效果。所以，有学者指出，《治安管理处罚法》将有效控制违法行为与切实保障公民的合法权益双重价值取向统一起来，因而它不仅是一部加强对违反治安管理行为的处罚法，也是一部对治安管理处罚权力加以严格规范的监督法[16]。但要特别指出的是，由于《治安管理处罚法》规定的大部分是比较轻微的违反治安管理的行为，它区别于危害国家安全的犯罪和严重的刑事犯罪。因此，对《治安管理处罚法》的适用尤其需要和刑法所规定的刑罚措施保持相应的衔接与协调，即在同时适用两法的过程中，遇有两法冲突的条款，就需要明确罪与非罪的界限，正确区分行政责任与刑事责任。当然，对于那些已经确立为犯罪的行为类型，如果在司法实践中出现情节非常轻微的案件，司法人员完全可以按照刑法第十三条的规定做出犯罪的实质解释[17]。其次，就维护社会治安的经济措施而言，主要是指在市场经济条件下，必须充分重视“经济杠杆”在调节物质生产活动、加速社会机器运转方面所起的重要作用。社会治安的防控亦不例外，所以《中共中央、国务院关于加强社会治安综合治理的决定》对如何运用经济措施来维护社会治安秩序的稳定也作出了具体规定。如采取强化社会保障以减少不稳定因素，把化解利益需求引发的矛盾的切入点放在经济调节上，加大财政对社会治安综合治理工作经费的保障力度以及为拓宽群防群治经费保障渠道提供政策支持等，同时还通过奖励和表彰见义勇为公民的举措来调动人们与违法犯罪作斗争、自觉维护社会治安秩序的积极性。实践表明，运用经济措施可以确保社会治安综合治理工作向纵深发展。
[关键词] 社会治安综合治理 确立时期 探索与实验时期 发展时期 未来
在社会治安综合治理这一科学的刑事政策没有明确提出以前，我国虽然也强调解决社会治安问题必须走中共党委领导下政法专门工作与广大群众相结合的群众路线，但观念上却往往停留在狭义的治安概念范围内，治安问题都归咎于公安机关等政法部门。这种旧观念完全不适应新时期治安工作的需要。十一届三中全会后，中国进入了改革开放的转型期。新形势下，刑事犯罪猛增，大中城市青年犯罪问题尤其突出，全国刑事案件发案数自1979年首次突破60万起大关后，1981年一举跃升到89万起，人民群众的安全感明显下降，严重影响了国家的现代化建设。20世纪50年代形成和确立的社会治安管理工作体制和方法已不能完全适应转型社会初期的治安工作需要，如何扭转日益严峻的社会治安问题首先摆在了中共中央和中国政法部门的面前。为此，中共中央多次指出要整顿好社会治安。基于这种认识，在20世纪70年代末80年代初，中共中央提出了对社会治安实行综合治理的思想和原则，强调搞好社会治安工作必须加强党的领导，必须依靠全社会的力量，必须运用多种手段。历经近10年的探索，到90年代形成了一系统体系。本文试图在参考已有研究成果的基础上更全面地勾画出我国社会治安综合治理这一刑事政策的历史发展以及每一阶段的特点。
一、l 978年至1981年，社会治安综合治理刑事政策的确立时期
（一）初步提出对青少年犯罪实行综合治理的思想
1978年，中国迎来了“文革”后的第一个犯罪高峰期，刑事犯罪尤其是青少年违法犯罪的情况相当严重，成为危害社会安定的突出问题。1978年10月，中共中央批转的《第三次全国治安工作会议纪要》就提出要统筹解决社会治安问题。
鉴于刑事犯罪尤其是青少年犯罪以至影响社会治安问题形成的原因，是极其复杂的，既有历史的、现实的、社会的原因，也有政治、经济、文化教育的原因，而且这些问题也不是哪一个部门或哪几个部门在短期内所能完全解决的。所以，1979年6月，中共中央宣传部等8个单位向中共中央提交了《关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告》。1979年8月，中共中央58号文件批转了该报告。指出：解决青少年违法犯罪问题，必须实行党委领导，书记动手，全党动员，依靠学校、工厂、机关、部门、街道、农村社队等城乡基层组织和全社会的力量，来加强对青少年的教育。要求在党委领导下，把宣传、教育、劳动、公安、文化等部门及工会、共青团、妇联等各方面的力量统一组织起来，通力合作，着眼于预防、教育、挽救和改造，积极解决青少年违法犯罪的问题。同时也指出，对极少数严重刑事犯罪分子必须依法予以惩办。我们可以看出，在中共中央这个文件中，虽然还没有使用综合治理这一概念，但已经初步提出了对青少年犯罪实行综合治理的思想。
（二）两次城市治安会议明确提出实现社会治安综合治理的思想
在彭真的亲自主持下，1979年11月22日至26日召开了全国城市治安会议，会议根据改革开放和社会主义现代化建设新形势的需要，根据社会治安形势严峻的状况，从我国的基本国情出发，提出了依法从重从快惩处极少数杀人、抢劫、强奸、放火、爆炸和其他严重破坏社会秩序（“六类”案件）的犯罪分子，实现社会治安综合治理的思路。1979年12月3日，中共中央批转了彭真同志在全国治安会议上的讲话。讲话指出要集中力量打击严重犯罪分子，要实行专门机关与群众相结合，教育与惩办相结合。要对群众进行社会主义法制教育。讲话强调党委统一领导，党、政、军、民、学统一认识、统一行动。
1979年12月3l日，中共中央转发了公安部上海工作组关于整顿城市治安情况的报告，报告指出必须实行打击与教育相结合、治标与治本相结合的原则，要求各公安派出所着重抓好治理青少年犯罪的工作。要深挖团伙，管理好放回社会的违法犯罪人员。要摸清有违法行为的青少年的底数，组织帮助教育青少年。
1980年 1月24日，中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》。中央政法委员会在中共中央领导下，研究处理全国政法工作中的重大问题。
l981年4月23日，中共中央书记处听取了中央政法委的汇报，对当时政法战线存在的问题和加强工作的意见，进行了认真研究，指出：如何同犯罪分子作斗争，全党要统一思想。针对目前的严重情况，要研究怎样打击得更有力的问题。目前社会治安问题发展到如此严重程度，主要是认识不一，打击不力。 [1]
1981年5月中旬，经中共中央书记处批准，中共中央政法委员会在彭真的亲自主持下召开了北京、天津、上海、广州、武汉五大城市治安工作座谈会。会议针对当时社会治安的严重情况提出要依法从重从快惩处严重危害社会治安的犯罪分子；同时对大量有轻微违法犯罪行为的青少年，要加紧进行教育、感化和挽救工作，预防犯罪，实现社会治安综合治理。
（三）中共中央文件第一次提出“综合治理”这个概念，正式把“综合治理”作为解决社会治安问题的刑事政策
1981年6月14日中共中央21号文件批转了中央政法委《京、津、沪、穗、 汉五大城市治安座谈会纪要》，在这个文件中明确提出：“争取社会治安根本好转，必须各级党委来抓，全党动手，实行全面‘综合治理’。首要的任务是搞好党风，并从政治、经济、教育、文化等各方面加强工作，才能克服社会上的歪风邪气，大大减少犯罪现象，建立良好的社会秩序。” 在这个文件中，不仅对解决社会治安问题和实行综合治理的重要性、必要性作了原则的表述，而且是执政党中央第一次提出“综合治理”这个概念，正式把“综合治理”作为解决社会治安问题、实现长治久安的刑事政策。从此之后，在文件、文章、著作中广泛地使用了社会治安“综合治理”的概念，并对其涵义从各个方面进行了研究和阐述。
（四）本阶段的特点
我国社会治安综合治理方针的确立，是由新的历史时期社会治安的复杂性、艰巨性决定的；是由新的历史时期社会犯罪的特点（青年犯罪与团伙犯罪）及社会犯罪原因的“综合症”决定的；是我国实行对外开放、对内搞活经济政策的需要；是新的历史时期我国社会治安实践经验的总结，也是建国以来政治工作路线的继续和发展；是我国社会主义制度的产物。[2] 因此，决定了我国这一政策在其初期有其独特的特点：
第一，对社会治安问题的认识不再局限于公安、政法工作而是从全社会、执政党、政府、集体、单位、个人的联系中，探求解决社会治安问题的出路；
第二，该时期“综合治理”的概念不清楚，工作范围不太明确，仅仅相当于一个工作方针，尚未形成完整的工作体系，实践中也没有普遍开展；
第三，理论界几乎还没有对此问题开展研究，社会治安综合治理政策的确立首先是实践的需要，带有“摸着石头过河”的明显痕迹。
二、l982年至l990年，社会治安综合治理刑事政策的探索与实验时期
（一）具体提出社会治安综合治理的内容和工作范围
第一，社会治安综合治理的中心环节和根本措施
1982年1月13日，《中共中央关于加强政法工作的指示》出台， 指出：“一九七九年冬和一九八一年夏先后召开了城市治安会议，制定了‘综合治理’的基本措施，确定了打击刑事犯罪的方针、政策，惩处了各种严重的刑事犯罪分子。”“为了争取治安情况根本好转，必须加强党的领导，全党动手，认真落实‘综合治理’的方针。” 要求“在整顿治安中，各级党委要加强领导，把维护良好的社会秩序看成是建设社会主义精神文明的一个重要方面，把各条战线、各个部门、各个方面的力量组织起来，采取思想的、政治的、经济的、行政的、法律的各种措施和多种方式，推广适合各种情况的安全保卫责任制，把‘综合治理’真正落实到各个方面。”“加强青少年教育是搞好‘综合治理’的中心环节。”“在整顿治安中，要贯彻执行党的打击少数，争取、分化、改造多数的一贯方针，实行惩办与宽大相结合，坦白从宽、抗拒从严的基本政策。”“加强基层工作和基础工作，是长治久安的根本措施。”
第二，社会治安综合治理的首要环节、重点、基础、关键
1982年8月12日，中共中央批转的《全国政法工作会议纪要》中，又提出了综合治理的各项要求，提出严厉打击严重刑事犯罪是综合治理的首要环节，加强对青少年的教育是综合治理的重点，加强基层组织和基层工作是综合治理的基础，加强公安、司法队伍工作，并建立治安保卫责任制，是综合治理的关键。此后，综合治理的内容不断丰富和完善。
第三，首次提出社会治安综合治理工作范围“三个方面”
1983年5月29日《人民日报》社论《对社会治安要实行综合治理》，指出，“综合治理社会治安的方针，概括起来，主要是三个方面，打击犯罪，改造罪犯，预防犯罪，都是综合治理的内容”。这是对社会治安综合治理内容和工作范围“三个方面”的最早提法。
第四，提出“严打”与社会治安综合治理的方针是一致的
1983年8月，中共中央办公厅《关于印发“严厉打击刑事犯罪活动，实现社会治安根本好转”(宣传纲要)》的通知中指出：严厉打击刑事犯罪活动与社会治安综合治理的方针是一致的。综合治理的手段有许多，有专政的手段，有行政的手段，也有教育、感化的手段。但运用专政手段，依法严惩严重刑事犯罪分子．是综合治理中的首要一条，只有在采取坚决打击严重刑事犯罪的同时，再辅之以其他手段，才能收到综合治理的效果。这就意味着我国的综合治理模式首先是建立在“严打”基础上的。
（二）社会治安综合治理的实践探索——“严打”与治安（承包）责任制
（1）“严打”
1982年开始了严厉打击经济犯罪的斗争；1983年开始了严厉打击社会治安领域犯罪活动的斗争。从此“严打”几乎在所有社会生活领域展开，中国因此进入以“严打”作为对社会进行法律控制和政治控制的重要手段时期。一般认为，第一次“严打”从 1983年8月（笔者认为实际上1982年1月已经开始）至1987年1月。这次 “严打”将杀人、强奸、抢劫、爆炸、流氓、致人重伤或者死亡、拐卖人口、非法制造、买卖、运输或者盗窃、抢夺枪支、弹药、爆炸物、组织反动会道门、引诱、容留、强迫妇女卖淫、传授犯罪方法等危害社会治安的犯罪确定为打击重点。
虽然经过82——87年“严打”战役，但是重大刑事案件上升的势头还是很猛。这种情况表明，光靠“严打”不能根本解决治安问题，必须认真落实各种预防犯罪的措施，打防并举，实行综合治理。
（2）治安责任制、治安承包责任制
1982年1月13日，《中共中央关于加强政法工作的指示》已经提出了“推广适合各种情况的安全保卫责任制”。很多地方都积极进行了治安责任制的实践，取得了较好效果。
（三）提出“严打”应同综合治理的其他措施配套以及社会治安综合治理层次观
伴随“严打”而来的犯罪率上升的事实，使决策者认识到，光靠“严打”不能根本解决治安问题的。1984年3月19日中共中央批转了中央政法委员会关于严厉打击刑事犯罪活动的一个报告，在批转的“通知”中，中共中央明确指出“集中打击刑事犯罪活动，是在社会治安处于非常状态下采取的一项特殊措施。从长远考虑，更重要的是加强基层工作和基础工作。为此各级党委和政法部门要抓住集中打击后的有利时机，把对社会治安综合治理的各项工作大大向前推进—步。要广泛发动社会力量，关注青少年的健康成长，预防他们中间的一些人走上犯罪道路”。[3]
转贴于
1984年10月31日，中共中央批转中央政法委《关于严厉打击严重刑事犯罪活动第一战役总结和第二战役部署的报告》，要求在这场斗争中把严厉打击同综合治理的其他措施配合起来，使斗争不断向纵深发展。指出社会治安综合治理要抓住打击、预防、改造等各个环节，通过思想的、政治的、经济的、行政的、法律的各种手段，达到控制犯罪，预防犯罪，减少犯罪，并把犯罪分子中的绝大多数改造成为新人的目的。因此，这是全党的一项共同任务，要发动各条战线、各个部门和全社会的力量一齐来抓。并提出，要抓好领导落实和组织落实。综合治理要分几个层次：第一个层次，在各级党委统一领导下，组织各部门分工协作来抓，条块结合，以块为主。第二个层次，政法各部门各司其职，密切配合，并协助党委做好宣传、组织和推动工作。第三个层次，发动和依靠群众，动员全社会的力量，参与综合治理的工作。因此，各级党委要有专人负责和建立各有关部门负责人参加的专门领导机构，切实加强对综合治理工作的领导。基层组织和政权组织都要遵照中央指示，把维护社会秩序、落实综合治理措施作为重要任务之一。各级民政部门在加强基层政权建设的过程中，要同公安、司法部门相配合，把居民委员会、村民委员会和治安保卫组织、人民调解组织整顿建设好。这个文件是最早提出社会治安综合治理工作范围“三个方面”的官方文件。这个文件总结了前三年的实践经验，全面地阐述了贯彻社会治安综合治理方针应当采取的措施和方法，标志着对综合治理刑事政策的认识已经深化。[4]
（四）提出了预防青少年违法犯罪的十项综合治理措施
1985年10月中共中央发出关于进一步加强青少年教育，预防青少年违法犯罪的通知。通知指出，关心和教育青少年，预防和减少青少年违法犯罪，是一项综合治理的“系统工程”，必须依靠全党、组织各条战线，各个部门的力量，从各个方面做大量的工作，作长期不懈的努力。中共中央在通知中提出了十项综合治理措施：(1)全社会都要关心和教育青少年；(2)大力加强对青少年的理想、道德、纪律和法制教育；(3)积极开展群众性的、健康有益的文体活动，丰富青少年的业余、课余生活；(4)为青少年提供更好的精神产品，满足青少年的求知欲望；(5)严禁淫秽物品，整顿内容不健康的报刊，严厉打击引诱青少年犯罪的教唆犯；(6)严格纪律，在青少年中造成良好风气；(7)巩固在学率，减少辍学生；(8)认真做好有轻微违法犯罪行为的青少年的帮教工作，教育挽救失足者；(9)充分发挥离休退休老干部、老工人、老教师的作用，精心培养青少年；(10)抓紧制定保护青少年的有关法律，切实保障青少年的合法权益。中共中央提出的社会治安综合治理的十项重要措施，反映出中共中央对社会治安综合治理刑事政的认识，更加深刻、更加全面了。
（五）社会治安综合治理的根本方法是走群众路线
1986年2月全国政法工作会议明确提出，社会治安综合治理，实质上就是一项教育、挽救人、改造人的“系统工程”。要做好这项工作，根本的方法是走群众路线。不能只靠哪一个部门，而是要靠全党全社会；不能只用哪一种方法，而是要用千百种方法；不能只抓一阵子，而是要长期坚持。会议强调指出，各级党委和政府要进一步加强对社会治安综合治理的领导，把它列为精神文明建设的重要内容之一。同时该次会议进一步明确了社会治安综合治理的工作机制，对劳改劳教、基层基础等工作提出了明确要求。至此，中共中央对社会治安综合治理刑事政策的中心环节、社会治安综合治理的基础、根本方法与措施，首要环节与中心环节的关系、首要环节与社会治安综合治理的基础的关系有了比较科学的认识。
（六）社会治安综合治理必须认真解决好四个问题
1987年中共中央关于转发全国政法工作座谈会两个文件的通知中强调指出，社会治安综合治理必须认真解决好与精神文明结合，逐步系统化、制度化，突出重点，以典型带动全面等四个问题，为我国社会治安综合治理的健康发展进一步指明了方向。
（七）综合治理工作由各级党委统一领导，党委、政府都要有专人分管
1989年全国政法工作会议提出，综合治理工作由各级党委统一领导，党委、政府都要有一位负责同志分管这项工作，可以建立由有关部门负责同志参加的联席会议制度或领导小组，具体负责综合治理的组织领导工作。
（八）本阶段的特点
第一，社会治安综合治理刑事政策在理论体系上已经逐渐定型。其内容、工作范围已经比较明确；
第二，突出了党政尤其是党对社会治安综合治理工作的绝对的、集中的领导；
第三，将“严打”作为首要环节，突出了社会治安综合治理政策的军事性、政治运动性和行政性；
第四，理论界对社会治安综合治理刑事政策的研究活跃，以王仲方主编的《中国社会治安综合治理的理论与实践》为代表。
三、1991年至今，社会治安综合治理刑事政策发展时期
（一）烟台会议
1991年1月，经中共党中央批准， 首次全国社会治安综合治理工作会议在山东省烟台市召开。会议对多年来各地开展社会治安综合治理的工作经验进行了总结，确定了社会治安综合治理的工作方针、指导原则、工作范围、领导体制和工作制度，解决了社会治安综合治理工作一系列重大问题。
（二）两“决定”与中央社会治安综合治理委员会的成立
1991年2月19日，中共中央、国务院发出《关于加强社会治安综合治理的决定》，提出：社会治安综合治理的方针，是解决中国社会治安问题的根本出路。这是中共中央、国务院第一次以综合治理为主题向全国发出的正式的法规性质的文件。该文件提出：
社会治安综合治理的基本任务是：在各级党委和政府的统一领导下，各部门协调一致，齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，整治社会治安，打击犯罪和预防犯罪，保障社会稳定，为社会主义现代化建设和改革开放创造良好的社会环境。
社会治安综合治理的主要目标是：社会稳定，重大恶性案件和多发性案件得到控制并逐步有所下降，社会丑恶现象大大减少，治安混乱的地区和单位的面貌彻底改观，治安秩序良好，群众有安全感。
社会治安综合治理工作的要求是：（一）各级党委和政府都要把综合治理摆上重要议程，健全社会治安综合治理的领导机构和办事机构，定期研究部署工作。（二）各部门、各单位齐抓共管，形成“谁主管谁负责”的局面。（三）各项措施落实到城乡基层单位，群防群治形成网络，广大群众法制观念普遍增强，敢于同违法犯罪行为作斗争。
社会治安综合治理的工作范围，主要包括“打击、防范、教育、管理、建设、改造”六个方面。打击是综合治理的首要环节，是落实综合治理其他措施的前提条件；大力加强防范工作，是减少各种违法犯罪活动和维护社会治安秩序的积极措施；根本的问题在于加强教育，特别是要加强对青少年的教育；加强各方面的行政管理工作，是堵塞犯罪空隙，减少社会治安问题，建立良好社会秩序的重要手段； 加强基层组织建设和制度建设，是落实综合治理的关键；改造工作是教育人、挽救人、防止重新犯罪的特殊预防工作。这个决定将社会治安综合治理内容和工作范围从以前的“三个方面”扩展到了“六个方面”。
社会治安综合治理的原则，主要有以下几条：第一，“谁主管谁负责”的原则。“谁主管谁负责”，就是地区、部门和单位的领导要对所主管的地区、部门和单位的综合治理工作负责。一个地区、一个部门或一个单位的综合治理工作出了问题，就要追究该地区、该部门和该单位领导的责任。实现社会治安综合治理的核心是落实“谁主管谁负责”的原则。落实“谁主管谁负责”的原则必须逐步制度化、法律化。第二，“属地管理”原则。社会治安综合治理的“属地管理”原则，是解决“条条”和“块块”责任划分的一个重要原则。所谓“条条”，是指按不同工作性质划分的、隶属于不同系统的各个行业、部门及其所属的单位；所谓“块块”．是按地域划分的行政管辖区，如省、市、县、乡(镇)、街道等。第三，“一票否决”的原则。这一原则是指，社会治安综合治理这一项工作达不到标准或者发生重大治安问题的，由相应的机关否决责任单位和责任人的评先晋级资格。第四，法制化的原则。社会治安综合治理法制化原则即依法治理的原则。这一原则要求所有的综合治理措施要尽可能纳入法制的轨道，任何一项治安管理行为都要于法有据。第五，专门机关和群众路线相结合的原则。这一原则体现了社会治安综合治理的显著特点。它要求在治理社会治安中，政法机关即要充分发挥自己的职能作用，依法行使职权，又要坚持走群众路线，最大限度地依靠和取得人民群众的支持和协助，充分调动人民群众的力量，打击和预防违法犯罪。社会治安综合治理工作中群防群治工作是这一原则的重要体现。群防群治指的是在各级党委、政府领导和专门机关指导下，发挥企事业单位和其他群团组织的作用，把群众组织起来，预防和治理违法犯罪，维护所在地区或单位的治安秩序。[5]
加强基层组织建设和制度建设，是落实综合治理的关键。搞好社会治安综合治理，领导是关键。
重点治理是综合治理的突破口。社会治安综合治理中的重点治理，指的是集中力量、集中时间对某一治安混乱的地区进行综合整治。以迅速改变治安面貌的工作方式。
“打防并举，标本兼治，重在治本”的综合治理的方针在一定程度上体现了科学的刑事政策思想。
1991年3月2日，七届全国人大常委会第十八次会议，通过了《关于加强社会治安综合治理的决定》，强调：为了维护社会治安秩序，维护国家和社会的稳定，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，必须加强社会治安综合治理。
两个决定比较全面系统地阐述了社会治安综合治理的重要意义、工作任务、要求和目标、工作范围、原则、目标管理责任制、领导和组织体制、重大措施等一系列问题，将社会治安综合治理的实践经验上升到了系统的理论的高度。同时，也标志着社会治安综合治理刑事政策从单纯的中共中央的批复性的决策以及全国政法会议决议中走出来，开始进入规范化、法制化轨道。两个《决定》的通过，是社会治安综合治理工作发展进程中的一个里程碑。
两个《决定》确定了“打防并举，标本兼治，重在治本”、“齐抓共管”、“群防群治”的社会治安综合治理的发展思路。
1991年3月21日， 中共中央决定成立中央社会治安综合治理委员会，这个委员会的职责任务是，协助党中央、国务院领导全国的社会治安综合治理工作。两个《决定》颁布后，社会治安综合治理在全国各地普遍推开，标志着我国社会治安综合治理刑事政策进入全面发展时期。
（三）社会治安综合治理刑事政策的法制化、规范化加快
两“决定”，一个是国务院基本法规性文件，一个是“人大常委会”的基本法律性文件颁布后，社会治安综合治理刑事政策逐渐法律化，“综治委”制定了不少部门规章，随之全国掀起了社会治安综合治理刑事政策法律化的高潮，除了制定象刑事诉讼法、刑法等大量刑事法律、法规、司法解释外，还制定了大量的有关社会治安综合治理的法律文件。
（1）部门规定、指导性意见、实施办法以及相关法律
1991年5月8日民政部《关于加强民政系统社会治安综合治理工作的通知》
1991年9月4日，第七届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《中华人民共和国未成年人保护法》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》和《关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》，为社会治安综合治理提供了相关的法律依据。
1991年12月25日中央社会治安综合治理委员会《关于社会治安综合治理工作实行“属地管理”原则的规定（试行）》以及《关于实行社会治安综合治理一票否决权制的规定》
1992年6月23日，国家教育委员会下发《关于做好学校治安综合治理工作的几点意见》，对学校的社会治安综合治理工作出了明确规定。
1992年9月15日黑龙江省人民政府颁布《黑龙江省实施〈中央社会治安综合治理委员会关于社会治安综合治理工作实行“属地管理”原则的规定（试行）〉细则》。
1993年11月14日中央社会治安综合治理委员会、中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部、中华人民共和国人事部、中华人民共和国监察部《关于实行社会治安综合治理领导责任制的若干规定》
1993年11月10日，中央综治委、中宣部联合发出《关于当前加强社会治安综合治理宣传报道工作的意见》。
1993年12月2日，中央社会治安综合治理委员会会同中组部、人事部、全国总工会发出《关于全国社会治安综合治理先进个人待遇问题的通知》，规定受中央社会治安综合治理委员会表彰的先进个人，享受省部级劳动模范和先进工作者的优厚待遇。
1994年2月14日中央社会治安综合治理委员会、公安部、司法部、劳动部、民政部、国家工商行政管理局《关于进一步加强对刑满释放、解除劳教人员安置和帮教工作的意见》 。
1994年5月3日贵州省人民政府颁布《贵州省社会治安综合治理一票否决权制办法（试行）》，5 月4 日颁布《贵州省社会治安综合治理属地管理办法（试行）》。
1994年11月24日中央社会治安综合治理委员会、公安部、民政部、农业部《关于加强农村治保会工作的意见》。 1995年9月19日中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》的通知。
1995年12月28日国家教育委员会、中央社会治安综合治理委员会办公室、司法部关于印发《关于加强学校法制教育的意见》的通知。
1996年2月19日，中共中央、国务院重新发表《关于加强社会治安综合治理的决定》。
1996年4月26日中央社会治安综合治理委员会、中华人民共和国公安部、国家教育委员会《关于整顿高等学校治安秩序的通知》。
1996年9月19日中央社会治安综合治理委员会《关于加强社会治安综合治理基层基础工作的意见》。
1996年11月29日，中央综治委、国家教委、公安部下发《关于进一步加强学校治安综合治理工作的意见》。
1997年9月18日中央社会治安综合治理委员会《关于进一步开展基层安全创建活动的意见》。
1999年2月3日中央社会治安综合治理委员会、司法部、公安部、民政部《关于进一步做好服刑、在教人员刑满释放、解除劳教时衔接工作的意见》。
1999年6月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》。
2000年6月23日中央社会治安综合治理委员会、国家禁毒委员会《关于进一步加强对毒品问题综合治理的通知》。
2000年6月29日中央社会治安综合治理委员会 教育部 公安部《关于深化学校治安综合治理工作的意见》。
2000年8月4日中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的意见》的通知。
2000年8月8日中央社会治安综合治理委员会、中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部、中华人民共和国监察部、中华人民共和国人事部《关于对发生严重危害社会稳定重大问题的地方实施领导责任查究的通知》。
2000年9 月16日广西壮族自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅关于转发《自治区社会治安综合治理委员会关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的意见》的通知。
2000年11月29日中央社会治安综合治理委员会《关于进一步加强预防青少年违法犯罪工作的意见》。
2001年2月23日，中央综治委下发《关于开展排查治安混乱地区和突出治安问题的通知》。
2001年5月16日杭州市社会治安综合治理委员会《关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的实施意见》。
2001年9月5日中共中央、国务院作出《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》。指出：坚持“打防结合，预防为主”的方针，大力加强防范工作(打击犯罪是社会治安综合治理的首要环节；预防犯罪是维护社会治安秩序的积极措施，要进一步把严打、严管、严防、严治有机结合起来；深入开展矛盾纠纷排查调处工作；认真落实各项安全防范措施；深入持久地开展基层安全创建活动；切实加强对流动人口的管理；进一步加强对刑满释放、解除劳教人员的安置、帮教工作；加强法制和道德教育，进一步落实预防青少年违法犯罪的工作措施)；加强基层基础建设，把社会治安综合治理各项措施落实到基层；进一步健全和完善全社会齐抓共管的社会治安综合治理工作机制；严格执行责任制，确保社会治安综合治理各项措施的落实。
2001年9月5日中央社会治安综合治理委员会《关于加强社会治安防范工作的意见》。
2003年4 月9日湖南省人民政府发布《湖南省机关、团体、企业、事业单位社会治安综合治理责任制规定》。
2003年5 月14日建设部 中央社会治安综合治理委员会 《关于进一步做好建设系统社会治安综合治理工作的通知》。
2003年5 月28日新疆乌鲁木齐市人民政府办公厅关于批转市劳动和社会保障局、市财政局、市社会治安综合治理办公室《关于乌鲁木齐市社区治安联防人员管理办法》的通知。
2003年6月17日中共广州市委办公厅、广东省广州市人民政府办公厅 《广州市维护稳定及社会治安综合治理领导责任制实施办法》。
2003年10月20日中央社会治安综合治理委员会、中央机构编制委员会办公室关于印发《关于加强乡镇、街道社会治安综合治理基层组织建设的若干意见》的通知。
2004年2月6日中央社会治安综合治理委员会、司法部公安部劳动和社会保障部、民政部财政部国家税务总局、国家工商行政管理总局《关于进一步做好刑满释放、解除劳教人员促进就业和社会保障工作的意见》。
2004年9月13日国务院第64次常务会议通过《企业事业单位内部治安保卫条例》。指出“单位内部治安保卫工作贯彻预防为主、单位负责、突出重点、保障安全的方针”；提出了单位内部治安保卫工作的要求以及单位制定的内部治安保卫制度应当包括的内容等方面。
（2）各地地方性法规或者政府规章
第一，由地方政府制定的关于加强社会治安综合治理的规定的有2个：甘肃省金昌市关于加强社会治安综合治理的暂行规定 (1990-1-10) ，贵州省人民政府制定的《贵州省社会治安综合治理工作规定》(1991-5-17)
第二，由地方“人大”通过关于加强社会治安综合治理的决议或者规定的有5个：甘肃省人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决议(1991-5-3)，山东省社会治安综合治理若干规定(1992-2-13)，吉林省社会治安综合治理若干规定(1992-7-13)，乌鲁木齐市社会治安综合治理若干规定(1995-4-8)，抚顺市社会治安综合治理若干规定(1996-7-28)。
第三，由地方“人大”制定了《社会治安综合治理条例》的省、区、市、自治州有35个：宁夏回族自治区 (1990-12-28) ，包头市(1991-2-2) ，鞍山市(1991-5-25) ，广州市(1991-8-15) ，呼和浩特市（1991-8-31，1997-9-24修正），河北省(1991-10-12，2004-7-22修正)，江苏省(1991-12-13) ，云南省(1992-1-28， 2003-9-28修改)，内蒙古自治区(1992-4-17已废止，2003-11-30重新制定)，江西省（92-4-25施行，1997-8-21修改，2003-8-1第四次修改），安徽省(1992-8-30)，北京市(1992-10-8)，山西省(1992-10-15)，西宁市(1992-12-11，2003-4-1修改) ，陕西省(1993-1-4，2003-8-1修改)，济南市(1993-3-5)，湖南省(1993-9-6，2002-9-28修改)， 甘肃省(1993-11-27，2003-8-1修改)，天津市(1993-12-8已废止，2004-1-6重新制定)，海南省(1994-1-1)，新疆维吾尔自治区（修正）(1994-1-21) ，辽宁省（1994-5-26） 广西壮族自治区(1994-7-29， 2003-8-1修改)，西藏自治区 (1994-10-1已废止，2002-5-9重新制定)，深圳经济特区(1994-9-16，2003-10-28修改)，云南省西双版纳傣族自治州(1994-11-30)，福建省(1995-1-13)，海西蒙古族藏族自治州（1995-7-29），四川省(1995-10-19)，合肥市(1995-11-18)，重庆市(1998-5-29，2003-8-1修改)，海南藏族自治州(2000-5-26)，玉树藏族自治州(2001-7-23)，海北藏族自治州(2002-3-29)，浙江省(2002-12-20)，河南省(2004-1-8) 。
（四）社会治安综合治理的全面实践
第二次“严打”从1996年4月至1997年2月，打击重点为杀人、抢劫、强奸等严重暴力犯罪、流氓犯罪、涉枪犯罪、毒品犯罪、流氓恶势力犯罪以及黑社会性质的犯罪等严重刑事犯罪。
第三次“严打”从2001年4月开始，为期两年。将带黑社会性质的团伙犯罪和流氓恶势力犯罪、爆炸、杀人、抢劫、绑架等严重暴力犯罪、盗窃等严重影响群众安全的多发性犯罪确定为重点打击对象。
“严打”之外，“专项斗争”不断：反盗窃斗争、查禁卖淫嫖娼专项斗争、围歼“车匪路霸”的专项斗争、打击盗抢机动车犯罪、“收枪治爆”、“追逃”等专项斗争、打击抢劫、抢夺等多发性犯罪专项斗争、打击淫秽色情网站专项斗争。
第二，建立社会治安综合治理责任制体系
第三、加强基层组织建设和制度建设以及基层安全创建活动
第四，大力加强了综合治理领导和办事机构建设。
第五，大力加强了对青少年的教育。
社会治安综合治理的实践已经形成了“打防控一体化”、“标本兼治”、“责任制”、“齐抓共管”、“群防群治”、“加强对青少年教育”等一个系统的理论与实践相结合的体系。
（五）本阶段特点
第一，社会治安综合治理政策的理论体系更加完善；
第二，社会治安综合治理政策的实践更加全面，更加普遍地在全国展开；
第三，社会治安综合治理政策的制度化、法律化取得较大进展；
第四，我们所理解和实施的社会治安综合治理政策的局限性已经开始体现出来。
四、社会治安综合治理刑事政策的未来
我国的社会治安综合治理政策，与西方国家往往停留在警务对策上不同，有以下几个显著特点：领导力量的高度集中统一性；参与治理的主体的广泛性；治理方法的整体性、综合性；治理手段和层次、环节的多样性；治理内容的鲜明阶级性、政治性；治理工作的长期性；运作机制的行政性、军事性；政策的法律化水平低。
学者指出，我国社会治安综合治理方针基本上是在社会转型初期，传统性仍然较为浓厚时期所提出和发展起来的，基本上可以认为是在传统社会的基础上建立起来的。而从总体上说，我国目前正处于社会转型的加速期。市场经济、民主政治和个人自由逐步获得优势。社会治安综合治理工作不能忽视这一点。然而，遗憾的是我国当前的社会治安综合治理工作似乎并没有跟上社会转型加速期的步伐，社会治安综合治理工作体系并没有充分意识到从前所依赖的传统社会模式已经发生变化或者正在发生变化。社会治安综合治理工作体系的这种滞后性（传统性）明显体现在以下几个方面：计划经济色彩仍然较重、仍然以权威政治为组织保证、以身份制（如户籍制度、单位制度等）为运转前提。[6]
还有人认为，我国有关社会治安综合治理的“两个决定”属于弹性立法，缺少约束力；社会治安综合治理的法律地位不明确，建议在宪法中将其作为基本国策，同时制定《社会治安综合治理法》；社会治安综合治理机构隶属关系上“党政不分”，人员组成上“多位一体”，理论上不可行，实践上效率也低，建议在宪法中明确规定社会治安综合治理机构的法律地位，规定从中央到地方设立“综治委”，领导全国社会治安综合治理工作，向同级人大及常委会负责并报告工作，同时在《社会治安综合治理法》中明确规定其性质、职责、权限等方面；“群防群治”组织不健全，人员素质差，经费不足，报酬不落实，联防组织及乡规民约没有法律地位，实施具体行为过程中无法可依，无章可循，建议制定关于“群防群治”方面的法律或者法规，明确其性质，活动方式，内容和范围，与现行治保会、调解委员会、治安管理机关的关系，人力、财力、物力来源等方面。[7]
笔者同意上述观点，并认为，我国社会治安综合治理刑事政策应当是比较科学的刑事政策，但我们对它的认识与理解不足，实际上，我们始终把这一政策奠基于“严打”基础之上，政治化、军事化、行政化色彩过于浓厚，运作封闭化。我们往往以搞政治运动的方式来搞社会治安综合治理，这是对这一政策的误解和错误实施。所以，在实施过程中，行政决策取代了法律，一定程度上妨碍了司法公正，使法律沦为工具地位。因此，我们目前并没有找到真正的法治语境下的社会治安综合治理刑事政策。可以预见，随着我国法治进程的加快，我国社会治安综合治理刑事政策即将发生质的变化，真正科学化、法治化。
上海市委政法委、综治委提出了社会治安综合治理工作“市场化、社会化、法制化、信息化”的四点要求，这让我们依稀看到了我国社会治安综合治理刑事政策的曙光。
参考文献
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[5] 肖扬，中国刑事政策和策略问题[Z]，北京：法律出版社，1996；122-126。
一、当前社会综合治税工作现状
几年来，辽源市地税局认真贯彻落实省局要求和部署，以强化税源控管为切入点，以建立规范有序、公平公正的税收环境为目的，紧紧依靠地方党委政府，通过发动内力，借助外力，凝聚合力，积极构建覆盖全社会的综合治税新机制，有力地推动了税收管理水平的提高。
(一)依靠政府领导，建立社会综合治税组织体系
社会综合治税工作的指导思想、工作原则、工作范围、主要任务、工作流程、各项工作制度及各部门工作职责；成立了市社会综合治税领导小组，由常务副市长担任组长，各区常务副区长、地税局长和主管副局长担任副组长，社会综合治税领导小组办公室设在地税局，由主管副局长兼任办公室主任；以街道和社区为单位，在全市成立了14个综合治税办公室，综治办主任由各街道办事处书记担任，副主任由地税干部兼任，工作人员从各街道干部中选定。目前，仅龙山区就抽调包括区人大副主任、区政协副主席、区法院和检察院副院长等5名副处级干部在内的170余人参与社会综合治税工作，为社会综合治税工作顺利开展提供了组织领导保证。
(二)加强信息采集处理，前置地方税源监控触角
及时准确的税源信息是实施有效管理的重要前提。辽源地税局从提高税源信息的采集效率和利用水平出发，积极拓宽信息采集渠道，规范处理程序。一是协调工商、国税部门建立起“三位一体，两税一证”涉税行政审批体系。与国税联合办理税务登记，实现了信息共享；开发了“户籍信息比对系统软件”，与工商部门实行微机联网，建立户籍信息“日结、周比，月核”制度，及时掌握纳税人开业、歇业、停业及注销情况。二是拓宽社会信息采集渠道。将局域网终端延伸到各街道办事处社会综合治税办公室，并安装了JTAIS系统和房屋租赁税收管理信息系统，将社会综合治税信息通过网络实时采集、录入到综合征管系统，从而保证了信息跟踪处理率和税款入库率。三是规范涉税信息内部流转和处理程序。制定出台了《辽源市地税局征收、管理、稽查工作联系制度》，明确了各管理局、稽查局、发票管理所和信息中心的工作分工和基本工作流程，提高了整体工作效能。
(三)实行群防群治，建立税源监控网络体系
实行社会综合治税根本目的在于发动全社会力量对税源实行多层次、全方位的监控和治理。为此，辽源地税局本着群防群治的原则，通过有效措施，聚合各方面的管理资源。一是委托交通运管部门建立代征出租车、客货运输业税收。二是委托交通征费部门及各保险公司代征车船税，并开发了“车船税信息管理系统”网络版，实现了对全地区车船税征缴情况的实时监控。三是在全市普遍实施了工资薪金个人所得税代扣代缴制度，强化了源泉控管。四是与国土资源和技术监督部门建立协作机制，定期交换土地审批和机构代码证变动等涉税信息，取得明显成效。五是在全市各街道办事处设立征税窗口，委托街道和社区代征房屋租赁业税收。六是委托国税局代征小规模纳税人代开发票应纳城建税和教育费附加。七是与国土和房管部门加强合作，严格发票控税，对土地、房屋转让行为，没有地税部门开具的正式发票，国土、房管部门一律不予办理权属变更手续，不予发放产权证书。八是对全市双定户委托邮政储蓄银行实时批量扣税，纳税人只要在邮政储蓄网点开立存款账户存足存款，储蓄部门就能够按期代缴税款，解决了征期纳税人排队缴税问题。九是争取公安部门支持，成立了公安税侦大队，常驻地税协助查办各类偷、抗税案件，从而进一步加大了司法保障力度，增强了税收执法刚性。
（四）建立健全各项制度，确保社会综合治税稳步推进
为确保社会综合治税工作健康发展，辽源地税局坚持以制度规范行为的工作原则，先后建立健全了联席会议成员单位例会制度、涉税信息传递反馈制度、公示制度、票证管理制度、档案资料管理制度和持证上岗工作制度等，使各项工作做到有章可循，有法可依。此外，还建立健全教育培训制度，强化综合治税人员的业务辅导和“岗前培训”，努力提高其业务素质和执法水平，杜绝简单执法和随意执法问题的发生，保证了社会综合治税工作有序开展。
二、当前社会综合治税工作中存在的问题
（一）相关法律不健全，法制化程度还有待于进一步提高
我国目前尚未出台全国性的行政程序法，对于行政协助的基本原则和具体内容没有规定。《税收征管法》也只是在原则上对协税护税进行了规定，而对哪些单位和部门具有协税护税义务，采用何种形式、何种程序协税护税，相关部门和单位与税务机关都有什么权力和义务，双方违反规定应受何种追究和处罚，协税部门和单位是否应收取劳务费，协助费用如何解决等等均没有具体规定。从我省开展社会综合治税情况看，基本上都是在法律原则规定的基础上，依靠地方政府的行政力量来加以推行。这种状况可能导致如下缺陷：首先，规范社会综合治税的法律级次较低。一般是地方政府文件，且大多是地级市甚至县级政府文件，影响了综合治税的权威性。其次，社会综合治税成本较高。由于社会综合治税的具体规定没有在法律中明确，原本可以由法律一次性规定的内容则需要通过税务部门与各相关部门采取一对一协议的形式加以确定，大大提高了行政成本。再次，综合治税的规范性被削弱。由于综合治税的具体措施没有法律加以规范，各地自行出台的规章受主客观条件限制，不同程度地存在原则和技术上的缺陷，此外，各自为政还往往会导致地区差异的产生。
（二）信息化支撑能力还较弱，影响涉税信息的处理能力
综观发达国家，现代信息技术应用范围较广，税务机关与其他行政机关、金融部门及相关单位实现了计算机联网，大大简化了涉税信息的采集交流过程。而我国到目前为止，国、地税部门之间，税务部门与其他相关部门之间，基本未实现计算机联网，“财税库行横向联网系统”还处于试点阶段，许多涉税信息的采集和传递还无法脱离传统方式，信息化支撑能力较弱。对于特定的涉税信息还需要特别要求相关部门协助，甚至需要税务机关专门派遣人员进驻有关部门，从而增加了信息交流的成本，降低了信息交流的效率。
（三）部门协调存在“瓶颈”，阻碍了综合治税深入开展
有的部门领导认为综合治税是一项突击性工作，只要增收目的达到了就可以，导致在工作上没有主动性，敷衍了事；有的部门认为，综合治税工作增加了工作负担，还在一定程度上影响了自身利益，因此，在工作联动中应付了事，缺乏主动意识；有的税务干部感觉与相关单位和部门沟通协调难度大，采集信息难，出现了畏难情绪；有的基层税务机关对社会综合治税工作依赖性过大，认为既然社会综合治税是政府领导，具体工作就应该由政府和各部门多做，工作上存在“大撒把”现象，影响了执法质量和地税部门的社会形象。
（四）社会综合治税氛围不浓，群众参与意识还有待于进一步增强
目前，社会综合治税成员单位往往还停留在各级政府和有关职能部门层面，其他社会组织参与相对较少，加上涉税信息披露机制不完善，宣传力度不够，导致广大群众和纳税人对社会综合治税的内涵及意义知之甚少，无法在全社会形成浓厚的社会综合治税氛围。此外，由于涉税举报渠道不透明，举报形式相对单一，举报奖励制度不健全，影响了广大群众参与涉税综合治税的积极性。
三、进一步推进社会综合治税的对策思考
社会综合治税是一个复杂的综合体系，其基本内涵可以概括为“政府组织领导、地税依法主管、部门协作配合、社会力量参与、司法监督保障、信息网络支撑”六个方面。其中，政府领导是关键，地税主管是主体，部门配合是核心，社会参与是基础，司法保障是后盾，信息技术是支撑。由此可见，社会综合治税已经不是过去那种单纯意义上的协税护税了，而是税收征管流程中不可或缺的重要环节，是税收管理方式的新突破。
当前，社会综合治税已成为世界各国税收管理的普遍做法。特别是美国、加拿大、日本、意大利等西方发达国家，社会综合治税水平很高。他们一般都是通过立法规定相关职能部门和单位的协税护税责任和义务。因此，要顺应税源控管社会化的发展趋势，切实提高税收征管水平，就必须采取有效措施，推动社会综合治税工作向纵深发展。
（一）提升法律层次和效力，实现综合治税法制化
尽管《税收征管法》对部门加强协作配合、实现信息共享作出了原则规定，但没有明确具体的法律责任，约束力不强。在实际工作中，社会综合治税所涉及的部门协作主要还是依靠部门协商和政府行政手段解决，存在一定的不稳定性。因此，提升社会综合治税工作的法律层次就成了当务之急。一是将《税收基本法》纳入立法议程，通过国家立法来明确部门配合的义务和相应的法律责任，提高社会综合治税的法律层次，从根本上解决问题。二是在国家立法缺位的情况下，加强地方立法。这是当前比较现实和有效的做法。首先，争取省政府以政府令的形式颁布《地方税收保障办法》，明确各职能部门在协税护税方面的权利、义务及法律责任。其次，将该办法尽快上升为地方性法规，通过省人大立法，解决社会综合治税的制度保障问题，从法律制度上确保社会综合治税工作的健康发展。
（二）突出政府强势领导，实现综合治税职能化
社会综合治税工作涉及到房产、公安、工商、发改、国土、质量监督等数十个部门，有的“三权在上”，有的隶属地方，职能各异，仅仅依靠部门之间相互沟通，很难达到思想统一、步调一致。因此，地方政府的强势领导就成为推动社会综合治税深入开展的关键。一是完善综合治税工作领导小组，建立省、市、县、乡四级社会综合治税组织领导体系，领导小组组长的级别越高越利于树立权威、协调工作，同时，定期召开社会综合治税联席会议进行统一调度，强力推进社会综合治税工作的开展；二是明确规定政府各职能部门在综合治税协助过程中的方法、途径、义务与职责，要求把综合治税工作纳入其部门日常工作，实行职能化管理，避免短期行为；三是明确规定各有关单位和部门只履行协税护税、依法代征代缴税款职能，而税款征收、减免、处罚、税收保全与强制执行等税收执法权一律由地税机关行使，从而牢牢把握社会综合治税工作的主导权。四是每年根据辖区税源状况，通过政府向相关部门下达地方税收目标任务，将协税护税工作量化到具体项目和具体税源；五是协调政府督查部门定期对综合治税任务完成情况进行督查，并下发通报，总结经验、查找不足、加强监督；六是明确考核奖惩。对综合治税工作得力的单位给予奖励，并在经费方面给予倾斜；对工作不力，造成税款流失的单位，除通报批评外，由同级财政部门扣减相应经费，从而调动各部门参与综合治税的积极性和主动性。
（三）加强部门沟通配合，实现综合治税网络化
一般情况下，政府相关部门在社会综合治税工作中有两方面任务，一方面是提供涉税信息，另一方面是代征代缴税款。因此，在部门协税护税过程中可以采取六种做法：一是派员制。即直接派驻人员到经常发生涉税行为的源头单位现场办公，及时准确掌握纳税人的各类涉税信息，组织税款入库，此举既方便了纳税人办理涉税事宜，又可以从源头上堵塞跑冒滴漏；二是联审制。即与发改、科技、民政、劳动保障、技术监督等具有行政许可审批权限的部门建立联合年审制度，对各类科技、福利、校办、资源综合利用等企业进行严格的资格核查，防止骗取税收优惠政策问题的发生；三是代征制。即依法委托财政、公路建设、城市建设等负责支付工程款项的部门代征施工企业应纳各种税款；委托工商、房管、街道、国土、交通、体育、文化、教育等具有一定管理职能的部门代征矿产开采、房屋买卖及租赁、客货运输、集贸市场、体育及福利彩票投注站、商业演出及社会力量办学等行业的税收，做到“借力征收”，降低税收成本；四是代扣制。与财政会计核算中心、大型企事业单位等签订《个人所得税代扣代缴协议》，委托其代扣代缴工资薪金个人所得税；五是双管制。即与土地、房管、交警等部门实行“双管”制度，强化发票控税，对未持完税证或未到地税机关开具完税证明的，土地、房管部门一律不予办理权属变更手续，不予发放土地证和房产证，交警部门一律不予年检、过户；六是信息共享制。即定期与发改、工商、国税等部门交换相关涉税信息资料，建立涉税信息通报机制；积极创造条件，实现与上述部门的网络互联互通，畅通信息交流渠道，实现涉税信息共享。
（四）扩大群众参与范围，实现综合治税社会化
综合治税社会化管理不仅可以拓宽地税机关获取涉税信息的渠道，更好的监控税源，而且还有助于提高纳税人依法纳税意识。一是积极拓展社会综合治税网络。依托街道、社区和其他社会组织建立专业协税护税队伍，协助地税部门做好税源排查、信息确认等工作，定期反馈本辖区户籍和税源变动情况。例如，几年来，以非公经济为主体的中小企业得到快速发展，由于绝大部分企业规模较小，财务制度不健全，无法实行查实征收，尽管核定征收比较简便，但是也存在不规范问题。对此，可以引导那些实力强、有资质的会计师事务所、财务公司参与中小企业财务管理，代其办理涉税事宜。由于其具备规模效益，可以在企业付出最小成本的基础上，实现财务管理规范化，为实现查实征收奠定基础，达到企业、中介机构和税务部门“三赢”的效果。二是建立社会综合治税门户网站，拓展信息采集渠道，完善信息披露机制，交流先进经验做法，从而吸引广大市民积极参与，促进各类涉税信息在更大范围内实现资源共享和有效利用。同时，通过召开联席会议等形式加强与社会综合治税成员单位的联系，及时汇总涉税信息，反馈有关处理结果；三是强化涉税举报，通过网络、大众传媒等向社会公开举报电话、举报方式，大力推行网络举报，实行举报奖励制度，调动社会各界协税护税的积极性，形成一张严密的社会综合治税网。
（五）完善信息采集处理体系，实现综合治税规范化
通过社会综合治税网络发现的税源信息能否得到及时采集、整理和反馈，既是社会综合治税的核心内容，也是反映社会综合治税水平的重要标志。一是在涉税信息采集环节，应根据不同单位和行业的情况，有针对性地采取不同措施：针对国税、工商、金融等信息化建设水平较高的部门，要有计划地推进计算机联网，建立网络平台采集信息；抽调专人专门负责房管、国土、发改委、技术监督等相关部门，及时收集有关涉税信息，在最初环节实现信息共享和交换；通过社会综合治税人员采集相关税源信息。从而最大限度地提高地税机关捕捉涉税信息的能力，从而达到源头控管的目的。二是在涉税信息整理环节。应根据社会综合治税信息处理的实际需要，科学设计税收征管业务岗位和流程，明确由税源管理科对采集来的涉税信息进行统一梳理、分类、处理并录入综合征管信息系统，各级征管部门和信息中心履行监督指导职能。三是在涉税信息的落实和反馈环节。一旦涉税信息转化为计税依据，各基层地税机关则迅速组织征收或委托有关单位代征代扣，从而将潜在税源变成现实收入。
市社会治安综合治理委员会办公室：
近年来，我局社会治安综合治理工作在县委、县政府、市财政局的正确领导和县综合办的悉心指导下，坚持以邓小平理论、党的十六大精神为指针，积极实践“三个代表”重要思想，认真贯彻各级政法工作会议精神，把综治工作与财政工作紧密结合，加强领导，明确责任，落实社会治安综合治理领导责任制和目标管理责任制；强化治安防范教育和治安综合治理基础工作，排查纠纷；严厉打击经济违法行为，查处群众举报案件，建立良好的眉县经济秩序。全系统政治稳定、治安秩序良好，为扩大税源、组织收入、财政改革、队伍建设等各项工作创造了良好环境。在综治工作中我们主要抓了一下工作：
一、以党的“十六大”精神为指针，努力实践“三个代表”重要思想，加强对社会治安综合治理工作的组织领导。
（一）坚持用党的十六大精神和“三个代表”重要思想指导我局社会治安综合治理各项工作。发挥财政职能，提高认识，结合行业特点，加强社会治安综合治理工作，为先进生产力和先进文化的发展创造良好的社会环境，为实现和发展最广大人民的根本利益提供有力保证，为扩大和繁荣眉县县域经济奠定坚实的基础。我局坚持不懈地在全系统深入开展“三个代表”重要思想及“十六大”精神的学习教育活动，开展以 “三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动，坚持用“三个代表”重要思想指导我局的社会治安综合治理工作，为新形势下全系统综合治理工作的开展提供了强大的思想武器。
（二）领导重视，机构健全，认真落实社会治安综合治理领导责任制。我局成立以局长为组长，副局长、纪检书记总会计师为副组长，局各股室、局属各单位负责人为成员的社会治安综合治理工作领导小组，设立了综合治理办公室，确定了办公室工作人员，制定了《社会治安综合治理工作领导小组示意图》、《社会治安综合治理工作实施方案》、《局内保安全制度》等领导小组工作职责和办公室工作职责及制度，落实了综合治理的各项工作任务。同时通过实行局领导包片、包所制度，健全和完善社会治安综合治理目标管理责任制，坚持定期召开会议研究综治工作，解决困难问题。在全系统实行社会治安综合治理一票否决制等严格的考核制度，增强了监督制约力度，调动了全体干部参与综合治理工作的积极性。
（三）层层签订综合治理目标责任书，落实综合治理工作目标任务。每年年初财政工作会议上，县局领导同各财政所、各股室、局属各单位负责人签订社会治安综合治理目标责任书，签订率达到100%，真正将综合治理责任制落到了实处。与此同时，我们还把各级领导抓社会治安综合治理工作的实绩，列为干部年度考核的重要内容，与晋职晋级、奖惩直接挂钩，促进各级领导把对综治工作重要性的认识转化到抓落实上去，使领导干部自觉担负起维护社会治安和社会稳定，保一方平安的政治责任。
二、结合行业实际，标本兼治，积极开展综治工作，创
造良好的财政工作环境。
（一）加强学习，加强安全教育，坚持综合治理工作群防群治，努力提高依法行政水平。一是以保持共产党员先进性教育活动为契机，狠抓党纪国法教育和党性教育。①聘请专家作专题辅导讲座。8月份聘请县监察局副局长曹晗同志为全系统中层以上干部和党员同志做党风廉政建设专题报告。9月份聘请市文明办负责同志为全系统做“和谐财政、文明办公”专题讲座。②加强学习。各单位把治安防范教育与干部职工政治思想教育、执法执纪教育相结合，坚持普法教育和综治知识学习宣传不松懈，先后组织干部职工学习了《宪法》、《经济法》、《会计法》、《行政许可法》、《行政违法行为处罚处分条例》、《公务员法》、《依法行政实施纲要》等法律法规，教育干部职工牢固树立忧患意识，消除麻痹大意、放松警惕的盲目乐观思想，铭记“隐患险于明火、防范胜于救灾、责任重于泰山”的忠告，抓好了综治各项工作。③领导重视，常抓不懈。局党委书记、局长段永孝同志多次指出，要把加强社会治安综合治理工作与日常工作放在同等重要的位置，坚持“两手抓，两手都要硬”，努力提高财政系统干部职工的依法行政水平。④制定学习规划。在法规学习培训上，我局下大功夫，制定学习规划，坚持每周末、月末的学习制度。在今年的“综合治理”知识学习中，组织人员参加了短期“四五普法”学习，并及时制订了我局的学习方案。10月份进行了系统综合治理答卷考试，考试合格率达95%。⑤加强考核。通过学习，使全系统干部职工法律意识明显增强，执法水平明显提高，没有发生过一起违犯社会治安的人和事。二是加强了社会治安形势教育。通过每周例会、党团组织生活、集体学习等机会，组织全体干部聆听国际国内政治形势报告，观看有关反腐倡廉、模范先进、综合治理电教片，大家深刻了解到犯罪分子作案流动性、地域的随意性、危害的严重性，充分认识了综治工作的必要性和维修稳定、确保平安的重要性，提高了全员团结一致治理财政税收环境的自觉性。三是整体联动，加强了干部家属子女的教育与管理，动员广大干部职工积极参与综合治理，预防犯罪和治安事故发生。
（二）强化技防措施，做到人防到位。以保安全、保平安、保财政工作顺利进行为重点，切实加强了单位内部工作，确保了人防技防到位。一是加强了值班保卫工作。我们严格执行值班保卫、安全巡查、入门登记、进出盘查等制度，从基础防范入手，保证了单位平安无事故发生。二是加强机关车辆和交通安全管理。建立健全并严格执行了《机关车辆管理制度》，严禁车辆超载、超速和驾驶员酒后驾车、疲劳驾驶、车辆带病上路等违规行为。机关公务用车严格履行审批制度，要求不得私自出车、不得公车私用，非专业司机一律不得驾驶公车跑长途。同时，从各种交通事故中吸取教训，举一反三，加强了驾驶人员的安全教育，对车辆车况、车辆管理制度落实以及车辆出行等情况进行全面检查，严防交通事故发生。三是开展了安全大检查。针对全省乃至全国发生的多次重大事故，开展了安全大检查活动。突出抓了防火、防盗、防破坏、防爆炸、防投毒和防治安事故为重点的安全大检查。重点检查责任制是否落实、物防技防是否到位、责任是否明确、值班人员是否坚守岗位、各项措施是否到位。今年下半年对各个基层财政所老化电线线路进行了更换，对部分围墙进行增高加固、布设了防护网，消除了隐患。同时，多次不定期和在重大节假日前夕以及假后到岗情况，采取随机抽查、普遍暗查及实行违规通报等方式，逐单位检查了值班保卫、票证安全管理等情况，及时排查漏洞与薄弱环节，确保各类票证、公私财物、车辆驾驶、个人人身和用水用电等事项的安全，杜绝生产生活、交通等事故发生。
（三）认真调解矛盾纠纷，维护人民群众利益。我们站在“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的高度，把调解群众内部矛盾纠分，力保系统稳定作为重点，单位主要负责同志亲自过问、督促处理。重点抓好了公务员队伍建设、干部职工工资确保、遗属补助资金发放、复退军人安置、转业干部维稳、以及老干部管理等工作，从具体、细微的苗头抓起，切实做好具体问题的处理，确保了财政干部队伍稳定、单位秩序安定。
三、以各项主题活动为载体，深入开展综治宣传和普法宣传，积极推进眉县财政依法治理
一是认真开展综治宣传。我局一直严格按照《宝鸡市治安模范单位标准》要求自己，以“平安眉县”先进单位为准则积极开展各项工作，组织开展了一系列综治宣传教育活动。重温了党中央、国务院、人大常委会《关于加强社会治安综合治理的决定》和《实施意见》；积极参与县综治委组织的宣传活动，通过书写标语、悬挂横幅、和其他单位交流综治工作经验等方法，推动了综治工作深入开展。
二是加强了财政法制宣传。我局一直坚持不懈的抓好《会计法》和财政税收宣传工作，紧紧围绕财政工作中心，通过多种方式，大力宣传财政税收地位、使用和意义，宣讲税收法规条例和优惠政策，解答纳税人咨询，通过卓有成效的税收法制宣传活动，向广大群众普及税收知识，增强了纳税人依法自觉纳税意识。今年3月份，我局积极组织人员，深入农村、田间地头宣讲“中央一号文件”，以及契税，耕地占用税税法宣传工作，办宣传栏50期，悬挂宣传横幅45面；7月份，我局借《会计法》颁布实施20周年，举行会计知识电视大奖赛活动，广泛深入开展形式多样的宣传纪念活动；8月份，为了全面提高财政干部依法行政、依法理财、业务娴熟能力，利用4天时间在全系统开展帐务检查评比暨“赛帐”活动，参赛人员占系统人数的52%，检查评比的帐簿3225本，凭证1289册，财务报表2300份。通过检查评比，极大的调动了全体同志的工作热情。
三是规范财政执法行为，严防执法偏差，减少执法冲突与纠纷。重点加强了财政资金行政管理权监督和财政税收行政执法权的规范。执行执法责任制和错案、过错责任追究制、重大税收业务集体审议审批制，规范和加强了程序化、制度化管理。开展了执法检查，及时纠正执法偏差。全年未发生因执法失误或偏差引发的行政复议、纳税人滋事上访等涉税事件。
四、进一步促进基层综治工作，积极开展创建活动。
今年来，我局继续巩固省级文明先进单位，省级卫生先进单位，以先进集体标准标榜自己，以综治工作为载体，以加强基层单位创建工作作为重点。一是做到思想认识、安排布置、宣传动员“三到位”。完善基层组织，安全防范、法制教育“三个网络”，在落实措施上下功夫，在预防上做文章；二是加大创建力度，进一步增强开展创建工作的自觉性。狠抓综合治理工作，为基层财政干部创造了良好的外部环境。有力地促进了以组织收入为中心的各项税收工作任务的完成。
XXX街道办事处市域社会治理现代化试点工作的情况总结
XXX深入学习贯彻习近平总书记关于平安中国建设重要指示精神，认真落实中央、省、市委部署要求，坚持一手抓经济发展、一手抓社会稳定，全力推进平安下马塘建设，加快推进市域社会治理现代化，以平安稳定的社会环境，为夺取疫情防控和经济社会发展“双胜利”、同步全面建成小康社会提供坚强保障。现将进展情况汇报如下：
一、坚持以党的领导为核心,统筹推进市域社会治理现代化。
将社会治理工作纳入重要议事日程,纳入年度工作重点；抓好统筹结合，注重将国家治理的大政方针、制度安排、决策部署和市域社会治理相结合,注重将社会治理工作与平安创建、文明创建、精准扶贫、“放管服”改革、民生工程建设等中心工作相结合。对市域社会治理现代化各项工作进行系统部署,推动社会治理的理念思路、体制机制、方式方法创新。
二、坚持以人民为中心,大力推进社会治理社会化、法治化。
完善矛盾纠纷多元化解体系，推动建立各类矛盾纠纷化解机制。推行社会稳定风险评估和重大不稳定问题清单制度,使大量社会稳定风险得到有效预防、大量矛盾纠纷得到源头化解。健全多元主体参与平台,为群众提供“一站式”调处服务。鼓励和引导社会组织在参与社会治理、维护公共利益、救助困难群众、化解矛盾纠纷中发挥重要作用。营造健康向上的社会心理氛围,从源头上预防和化解矛盾纠纷,防范治安风险。
三、 坚持以大数据应用为抓手,加快推进政法综治工作智能化。
推进社会治安基础大数据建设。依托综治组织统筹协调的职能优势,网格化平台等各类政法综治维稳专业数据资源，加快立体化信息化社会治安防控体系建设。推进公共安全视频监控数据联网应用,利用监控探头,基本实现对交通要道、重点地区、复杂场所、居民聚居区和重要基础设施的全覆盖，有效预防了公共安全事件的发生。
四、坚持重心下移和资源整合,健全完善基层社会治理体系。
现推进综治中心国标化建设。按照国家《社会治安综合治理综治中心建设与管理规范》,有效整合资源建立综治中心,信访接待中心实行一体化运作,建立网格化巡查、报告、解决、督查的闭环运行体系。完善矛盾纠纷联调、社会治安联防、重点工作联动、突出问题联治、平安建设联创等工作机制,让基层综治中心成为政府治理社会、服务群众的“第一窗口”。积极构建政治、自治、法治、德治、智治相结合的基层治理体系。以自治为基础,把基层事务的决策权交给群众。以法治为保障,基层法律服务工作者作用,以德治为引领,促进形成文明和谐的社会风尚。以智治为支撑,不断拓展网上公共服务领域和内容,让群众随时随地都能享受到便捷高效的公共法律服务。
论文摘要：新的《普通高中思想政治课程标准(实验)》对高中思想政治课的定位显现出明显的课程综合化倾向，体现了综合课程的特征。从综合课程的视角，用综合课程的理论来审视当前的高中思想政治课，将会产生许多新的认识和启发，对于促进高中思想政治课教师教育教学观念的转变、推进和深化高中思想政治课程改革具有重大意义和价值。
新一轮基础教育课程改革在新课程的理念、结构、内容、实施、评价等方面较以往的课程有了重大的突破和创新。在2004年3月《普通高中思想政治课程标准(实验)》颁布实施以后，广大高中思想政治课教师和教育教学工作者在对新旧课程标准对比与比较的基础上进行了多角度的解读。其中较一致的认为旧的课程标准是大教学小课程的取向，新的课程标准则是大课程小教学的取向。然而较少有人从课程理论的视角对高中思想政治课程标准进行审视。因此，借助当前课程改革发展一大趋势的综合课程理论，从综合课程的视角来审视新课程改革中的高中思想政治课将会获得许多新的认识和启发。
一、课程综合化与综合课程
课程综合化是当前课程研究和课程改革的一种基本取向，它是协调制约学校课程的社会、知识、学生这三大因素的一条重要渠道。所谓“综合化”是一种关于事物状态或主体所具有的思想意识的描述。课程综合化主要是指人对课程所持有的一种看法或观点，它属于课程设计思想的范畴。它认为学校课程应该是综合性的，能够促进学生个性的全面综合性的发展，使学生能更快地适应综合化的社会环境和社会生活，为改造社会发挥作用，并在其中逐步实现整体的自我，获得当今社会发展客观需要的综合性的知识和能力。因此，学校的课程应该是把社会和学生协调在一起的从社会中提炼出来的能让学生系统学习的综合性的课程知识。综合课程则是指具有综合特点的一类课程，属于课程实践层面的范畴。是在课程综合化思想的指导下将具有内在逻辑或价值关联的原有分科课程内容以及其他形式的课程内容统整在一起的，旨在消除各类知识之间的界限，使学生形成关于世界的整体性认识的全息观念，并养成深刻理解和灵活运用知识综合解决现实 问题能力的一种课程类型。因此可以说，课程综合化是综合课程设置的理论基础和指导思想，综合课程是课程综合化在课程实施中的体现，开设综合课程是课程综合化改革的一项重要内容。
关于课程综合化的模式，一般有科际联系模式、跨学科课程计划、学科性综合模式和一体化课程模式等多种模式，相应的实践中的综合课程也就形成相关课程、交叉课程、广域课程、核心课程以及经验课程等多种表现形式。这些综合性质的课程表现出如下特征:
1.所涵盖的课程内容既有学科知识，亦有学生获得的主体体验，贴近现实社会和现实生活;
2.以统整或去边界的方式将所有课程内容组织在一起，强调所研究的客观对象的整体性。将所有课程内容组织在一起的依据是课程内容之间的内在逻辑联系，既可以是课程内容属性的关联性也可以是课程内容价值和功能的关联性;
3.实现学习内容和学习活动方式的双重综合;
4.其价值、职能表现为消除学生原有知识体系中各类知识之间的界限，使学生形成关于世界的整体性认识和全息观念，深刻理解和灵活运用知识，提高综合解决现实问题的相关能力。目标通常不仅指向学生知识的增广和统整，更注重指向能力的培养和提高、知情意行的协调发展。
5.具有极强的自由灵活和开放性。
二、从综合课程的视角审视新课程标准对高中思想政治课的定位
2004年3月2日《普通高中思想政治课程标准(实验)》颁布实施，开始了20世纪80年代以来最大的一次课程改革。新的高中思想政治课程标准从课程性质、课程理念、课程目标、课程内容组织、课程实施建议等方面对高中思想政治课进行了全新的系统阐述，体现出极强的课程综合化取向。
1.对高中思想政治课课程性质定位体现的综合性。新课程标准指出:“高中思想政治课进行马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的基本观点教育，以社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设常识为基本内容，引导学生紧密结合与自己息息相关的经济、政治、文化生活，经历探究学习和社会实践的过程，领悟辩证唯物主义和历史唯物主义的基本观点和方法，切实提高参与现代社会生活的 能力，逐步树立建设中国特色社会主义的共同理想，初步形成正确的世界观、人生观、价值观，为终身发展奠定思想政治素质基础。高中思想政治课与初中思想品德课和高校政治理论课相互衔接，与时事政策教育相互补充，与高中相关科目的教学和其他德育工作相互配合，共同完成思想政治教育的任务。”这一对高中思想政治课性质的定位，使得高中思想政治课不能单纯的以某一学科知识为基础，而是要以马克思主义基本理论为核心的整个人文社会学科的综合知识为支撑;不能只是进行书本知识传授的政治理论课，更重要的是要成为能促进学生参与社会生活能力的提高和学生“三观”形成的综合实践活动课，课程性质带有一定的综合性。
2.高中思想政治课课程基本理念阐述中的综合取向。新课程标准就高中思想政治课提出了五点基本的课程理念:“(一)坚持马克思主义基本观点教育与把握时代特征相统一;(二)加强思想政治方向的引导与注重学生成长的特点相结合;(三)构建以生活为基础、以学科知识为支撑的课程模块;(四)强调课程实施的实践性和开放性;(五)建立促进发展的课程评价机制。”这些基本理念综合考虑和协调处理了制约学校课程的社会、学科知识、学生三者之间关系，充分体现了高中思想政治课的综合化取向。
3.高中思想政治课课程目标的综合性。新课程标准提出高中思想政治课要实现三维目标，即知识、能力、情感态度和价值观的培养。不仅要完成马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表’重要思想的基本观点教育，使学生具备社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设常识，知道辩证唯物主义和历史唯物主义的基本观点和方法等理论知识;更重要的使学生能够运用马克思主义基本观点和方法观察问题、分析问题、解决问题;具备在现代社会生活中应有的自主、自立、自强的能力和态度;具有爱国主义、集体主义和社会主义思想情感;并初步形成正确的世界观、人生观和价值观。目标不仅指向了学生知识的增广和统整，更注重指向了能力的培养和提高、知情意行的协调和发展。
4.对高中思想政治课课程设计思路的审视。新课程标准要求高中思想政治课的课程体系按照模块式的组织形态分为必修和选修两部分。模块按主题划分，必修模块的主题按照生活逻辑进行课程内容的组织，譬如二《经济生活》进行了如下设计:选修模块课程内容与必修模块的课程内容相比反而体现出较强的学科知识逻辑，譬如二《科学社会主义常识》模块设计为:
(一)社会主义从空想到科学;
(二)社会主义从理论到现实;
(三)社会主义是亿万中国人民的历史选择;
(四)开创中国特色社会主义事业的新篇章;
(五)新世纪新阶段中国共产党的旗帜。
这种设计思路体现出了较强的按照学科历史逻辑来组织课程内容的倾向。这种选修和必修不同的课程设计思路体现出了当前高中思想政治课课程形态多样而非单一，组织形式灵活且开放的特征。
5.高中思想政治课课程实施建议中的综合性。新课程标准从教学、评价、教材编写、课程资源开发利用等方面为高中思想政治课的实施提出建议。在建议中多次体现多元性、多样性、灵活性、综合性和统一性。譬如:在教学建议中主张要把学科知识与生活主题相结合，采用灵活的教学策略，强化实践环节，倡导研究性学习方式。在评价时建议把对学生思想政治素质的评价放在突出位置，特别关注其情感、态度与价值观方面的表现，综合运用多种评价方式。
可见，新课程标准对高中思想政治课的课程性质、课程目标、课程设计思路、课程实施建议等无不折射出课程综合化的价值取向，展现学科内综合的特征。
三、从综合课程视角审视高中思想政治课程改革的意义
具有明显综合课程属性和特征的高中思想政治课，在新课程改革推进和深化的过程中借助综合课程的理论来认识和研究，借助综合课程的实施方式和策略灵活多样的组织实施具有重大意义。
1.可以借助综合课程的课程理念来促进广大思想政治课教师彻底转变教育教学观念，提高教育教学水平。高中思想政治课由于受传统分科课程价值观的影响，人们常常把课程的价值视为对知识的追求和占有，只重视求知的结果，而无视求知的过程;只重视研究系统的知识，而无视探求知识的方式;只重视知识的获得，而无视能力的形成和情感的培养。在教学中习惯于把知识学习作为唯一的教学任务和教学目标，课堂教学模式僵化单一。新课改过程中“穿新鞋，走老路”、形式主义、只会教教材，不会用教材教等等现象就是最好的证明。这些问题归根结底是因为缺乏综合课程意识，没能从综合课程理论的高度来认识新课程改革的深刻内涵和意义。因此，只有从综合课程的价值取向出发，认识综合课程与以往分科课程的关系，了解综合课程的价值和要求，才能根本上转变教师传统的分科的学科知识型课程观，使他们从内心深处正真理解高中思想政治课三维课程目标的价值，深刻的理解高中思想政治课的基本理念，并自觉的按照综合课程的要求组织高中思想政治课的实施，实现高中思想政治课的终极目标。譬如，知道了综合课程的最根本的价值就在于学生知识的增广与统整、学生综合分析和解决问题能力的培养和提高，知情意行的全面协调发展。教师就可以深刻理解高中思想政治课三维目标的确立的依据和实现的价值;再譬如，从系统论的观点来看，综合课程不仅要对课程内容的综合化进行研究，同时也要涉及到综合课程的育人目标、综合性的学习活动方式的研究，不能企图用单一的教学和学习活动方式来实现综合课程的目标和价值。这样就可以更好的理解高中思想政治课课程标准中倡导的多种教学和学习方式的价值所在，从而主动的探索和综合运用。可见，从综合课程的视角审视高中思想政治课，用综合课程的理论来认识课程标准，广大教师不仅可以更深入的理解新课程改革的基本理念，知道为什么提出这样的理念和如何才能更好的实现这些目标和理念，并能促使其在教学中发挥自觉性和能动性，探索和创新教育教学方式，提高教育教学水平。
摘要:城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要组成部分,也是城市人民政府的重要职能和永恒课题。综合执法是法治建设的需要。城市管理综合执法必须保证法治的统一性,发挥立法的灵活性和创造性,通过规范权力加强监督、依法行政来推动我国法治的实现。
关键词:法治;法治理念;城市管理综合执法;依法治国
1法治及其理念的价值诠释1.1法治的概念法治理念,是关于法治的原理、精神论文及法治化的操作技术,它构成了一个国家或一个时代的法治理论的基本框架。因此,理解法治的概念是对法治理念的把握和解释。法治概念是在历史上产生的,在不同的国家和时代,它具有不同的具体内容。我国春秋战国时代就已开始关于法律在社会中的地位以及在治理国家中的作用的争论。著名的“儒法之争”,很重要的一个内容就是治理国家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”还是主要靠个别贤明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一个主张依法治国者,可以说是思想家亚里士多德。他在著名的《政治学》一书中,认为“法治应该包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”在目前我国学术界对于“法治”的理解和认识异常活跃,纷纷提出了对法治精义的看法和解释。有学者通过认同西方社会亚里士多德以来对法治的几乎超越历史和时代的基本解释,认为法治的基本精义在于法的至上地位和法的善德质素,后者决定着前者,更具有根本意义。法的至上地位意味着不仅只有手段的功用,而且有目的和价值意义;法的善德质素要求法治不只在实施层而,更在立法层面。同时,法治作为价值理想,与自由、平等、正义、秩序、效率、民主等多元价值具有亲合关系。有学者从价值理念的角度出发,认为法治除了“治国方略”之外,是一种理性的办事原则,是一种理性的法制模式,是一种理性的法律精神,是一种理性的社会秩序。1.2社会主义法治理念社会主义法治理念是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体,是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。把握社会主义法治理念,必须从中国社会主义国体和政体出发,立足于社会主义市场经济和民主政治发展的时代要求,以科学发展观和社会主义和谐社会思想为指导,深刻地认识社会主义法治的内在要求、精神实质和基本规律,系统地反映符合中国国情和人类法治文明发展方向的核心观念、基本信念和价值取向。
2城市管理综合执法与法治2.1城市管理综合执法是法治的具体实践从中国法治化进程的实践来看,中国法治化进程是由国家启动的,基本上是以政府推进为主的政府推进和社会演进结合型。从根本意义上,反映了市民社会与国家二元化的必然要求。“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略的理论深入和展开需要国家和社会的回应,需要在实践中具体地操作中国法治化道路选择,需要理论与实际的结合,而城市管理综合执法则是法治理念在城市管理中的具体实践。城市管理是依法治市、依法行政的重要组成部分,也是城市人民政府的重要职能和永恒课题。城市管理综合执法根源于市场化改革的推动、行政机构精简和行政处罚的执法法治化要求,以解决在城市管理领域中比较混乱的行政处罚行为,《行政处罚法》将综合执法中的集中处罚纳入了法治化的轨道。城市管理的法治化在一定程度上是一个国家法治水平的体现,是法治社会成熟与否的标准。城市管理综合执法是社会主义法治理念在地方行政区域的具体实施,它使法治理念得以启动和深入,使法逐步由纸上的条文融入了公民的生活中,从而为法治国家最基本的“制度与人”良性互动关系的形成奠定了现实基础。2.2城市管理综合执法是法治的具体化,与法治政府具有密切关系城市管理领域综合执法作为行政执法体制改革的突破口以及改革方向之一提出后,从中央到地方各级政府给予了高度重视。2000年9月,国务院办公厅就继续做好相对集中行使行政处罚试点工作再次发出了专门通知,要求各省政府从贯彻依法治国方略、全面推进依法行政的高度,充分认识实行相对集中行使行政处罚权制度的重要意义,认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制。综合执法作为城市管理体制改革的新模式,其与依法行政,建设法治政府之间存在着密切的联系。首先,城管综合执法与责任型政府关系密切,责任行政要求行政系统行使职权时权责对等,行政执法权高效有序地运作,这是因为,“良好的法律秩序是法律规范实施的结果,也是检验是否厉行法治的一个重要标志。”城管综合执法将以往分散行使的行政执法权相对集中,明确执法主体及其权限和责任,为“政府权力再造”奠定了良好的基础。其次,城管综合执法也体现了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服务、最高效率”为目标,城管综合执法在一定程度上改变了以往行政处罚领域的三乱现象,使无序变为有序,保证行政管理体制的统一和稳定,有力地推动法治政府的建设。同样,依法行政也对综合执法提出了更高的要求,执法人员在执法时必须要做到秉公执法、文明执法,杜绝粗暴执法,从而为政府树立良好的行政执法形象。
3城市管理综合执法的现状及展望在中国推进依法治国的进程中,如何具体实现法治的方略,体现法治的价值和要求是对我国法制改革与发展的一个巨大的挑战。城市管理综合执法的开展和深入,作为依法治国在地方行政区域内的法治实践,为中国法治化的实现提供了一条符合实际的道路。3.1城市管理综合执法的现状(1)立法不足,法律滞后。行政执法,顾名思义就是行政机关贯彻执行法律的活动。行政执法离不开法律适用,当行政机关在行政执法活动中将抽象的法律规定具体运用于人、行为和事实并对自然人、法人和其他组织的权利义务作出判断和决定时,就属于法律适用。城管综合执法作为行政执法的一种模式,在其执法的过程中也必然涉及法律适用。不同的行政执法模式各有其执法依据,就目前各地城管综合执法的法律现行的立法并不能完全适应城管综合执法的实际,在诸多方面存在不足:①中央立法过于原则,欠缺可操作性;②地方立法位阶较低,权威性不足;③执法依据分散,处于“借法执法”的尴尬局面;④部分执法依据存在着相互冲突的现象。(2)管理部门行政执法职能交叉、职责不清。综合执法机关的行政处罚权来自于行政职能机关的转让,各行政职能机关都交出一部分行政处罚权给相对集中行政处罚权的实施机关,由其独立行使,变多家执法为一家执法。然而,这种转让并不是传统理论中的依法转让,其理论基础和法律依据还不完善,在实践的过程中也产生了一些问题:①行政管理权与综合执法权完全割裂,管理与处罚难以衔接。“有关行政职能部门与综合执法机关之间的职责冲突,从某种程度上说对执法产生了很大的影响,这种影响甚至比相对集中行政处罚权之前的职责交叉问题还要大。”②综合执法部门与原职能机关执法职能转移不完整,执法界面不清晰。根据行政法的理论,一个完整的行政处罚权是不能被分割的,而相对集中行政处罚权制度在部分职责职权的划定上,却分割了政府有关职能部门的行政处罚权。(3)执法主体定位不准,执法手段不足。现在执法队伍的执法主体资格是根据《行政处罚法》第16条的规定,在国务院法制办批复后,通过各级政府的规章和规范性文件予以确定的,由于相对集中的行政处罚权原来是由其他的法律或法规明确授予其他行政主管部门,因此,在行政处罚权执法主体资格转移过程中就存在着法律间的冲突。特别是试点工作实施以后,一些新颁布或修改的法律法规对相对集中行政处罚权范围内的行政处罚权仍明确规定授予其他行政主管部门,这也给综合执法队伍的执法主体资格带来了问题。在管理上依然采取运动式的监管模式,而且执法手段较为单一,整治效果不明显。城市管理行政执法部门在行使行政处罚权的实践中,还面临一个相同的难题:作出行政处罚决定以后没有行使行政强制权的权力,城市管理难以有效的进行。3.2城市管理综合执法的完善途径法治是一个目标,是一个庞大的、理想而又可以实现的目标,而实现这个目标的过程是漫长的、艰苦的,这个过程由一系列活动所组成,是旨在实现法治的一系列具体活动的总和。充分认识到我国城市管理综合执法的现状及实现理想法治目标的必然性,更加紧迫地推进法治的进程,要着重从以下方面做起:(1)改革管理体制。“从法治的发展角度着眼,如果一种制度设计是值得并具有一定可行性的,我们就必须为它的建构迈出第一步,哪怕会遭遇种种阻力,甚至阻力过大而使得这一步走歪了。毕竟,任何制度文明的发展都是在学习、矫正、积累的过程中完成的。”一个城市的管理工作,特点是城管行政执法体制是否科学合理,直接关系到城市管理工作的成效问题。因此,研究确立科学合理的城管行政执法新体制,对于提高城市管理行政执法效率至关重要。通过职能、权力、机构、人员的转变与调整,以及罚缴分离、收支两条线、统一执法程序和文书等配套制度的建设,使权力彻底与利益脱钩、真正与责任挂钩,从而最终建立一整套符合市场经济要求的行政管理体制。(2)制定法律规范。任何一项制度都离不开法律的规范,尤其是对于以行政权重构为核心的城管综合执法制度而言,更需要立法权的全面规范。关于城市管理综合执法的地方性法规可作全面立法的立法选择,“所谓全面立法就是指在一部或若干部法律、法规中对行政综合执法与相对集中行政处罚权作出系统规定,并将有关的主体、内容、程序等全部列举出来。”法规具体可包含以下几方面内容:①主体地位问题;②人员设置问题;③执法手段问题;④执法职能及范围划分问题;⑤执法程序问题。(3)重塑执法理念。城市管理综合执法要按照建设法治政府、责任政府、服务政府的要求,切实改变“重处罚轻服务”的现象,实现由管理向服务的转变,树立权利本位、以人为本的执法理念,在执法方式上做到多样化、人性化、社会化,做到执法公开、公平、公正、公信,保障社会公众的知情权、参与权、监督权,加强内部监督制度建设,做到权力与利益脱钩、与责任挂钩,全面提高队伍和人员的素质,从而为适应市场经济要求的行政管理体制的确立与完善作出贡献。
参考文献
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综治基础知识讲稿
一、社会治安综合治理的提出历史背景
大家可能都了解，建国后，我国社会治安状况时好时坏，从年代初期到年代中期共有五次犯罪高峰，第一次犯罪高峰是在建国初期，峰顶为年，当年立案万起。主要是旧政权的残留分子对新政权的仇视、颠覆与破坏造成的，以普通刑事犯罪与反革命犯罪交织为特点，惯匪惯犯较多。从年到年，年发案数一直保持在万～万起，出现了社会安定的良好局面。第二次犯罪高峰发生在三年困难时期，峰顶为年，当年立案万起，这次高峰主要是天灾人祸引起的，以侵财犯罪居多，主要表现为盗窃粮食、耕牛、农具等生产资料，以及诈骗和投机倒把等。与第一次刑事犯罪发案高峰相比，盗窃案的比例从上升至，这说明了很大原因是来自贫困和饥饿，为能够得到维持生活的最低需要。第三次犯罪高峰发生在期间。犯罪高潮在年达到峰顶，当年立案万起。大量的犯罪行为是打着造反有理，革命无罪的旗号，以打、砸、抢的形式出现，有强烈的政治运动的色彩。第四次犯罪高峰从年开始（立案万起），年达到峰顶，当年立案万起，，以、流氓、抢劫、盗窃等骚扰型案件最为突出，～岁的青少年案犯占～。针对这种状况，年月日，邓小平同志在同公安部负责同志谈话时，十分尖锐地指出：刑事案件、恶性案件大幅度增加，这种情况很不得人心。为什么不可以组织一次、二次、三次严厉打击刑事犯罪活动的战役？正是在小平同志的亲自指导下，全国在改革开放初期，也就是在年月，党中央作出了《严厉打击严重刑事犯罪活动》的决定。同年月，全国人大常委会作出了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》。第五次犯罪高峰发生在改革开放逐步深入扩大的情况下。进入年代，犯罪像洪峰一样逐年上涨，年代中期发案率上升到年代前半期（年万起）的八倍，而且居高不下。因此，在年月日至日，经党中央批准，中共中央政法委员会在山东省烟台市召开全国社会治安综合治理工作会议。中共中央政治局常委、中央政法委员会书记乔石主持会议并作重要讲话。会议总结了党的十一届三中全会以来社会治安综合治理工作的基本经验，明确了搞好社会治安综合治理工作的一系列重大问题，并对各级党委、政府提出了加强综合治理工作的具体要求，同年三月年党中央、国务院和全国人大常委会分别作出《关于加强社会治安综合治理的决定。
综上所述，社会治安综合治理方针早在八十年代初期就已经提出，也就是在第四次犯罪高峰后就提出来了，年党中央、国务院和全国人大分别作出两个决定后，年中央综治委又颁布了《关于实行社会治安综合治理领导责任制的若干规定》等一系列重要文件，江西省也制定了相应的条例、办法，如：《江西省社会治安综合治理条例》（年月日江西省第七届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过，年月日江西省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议修正，××年月日江西省第十届人民代表大会常务委员会第四次会议）、《江西省社会治安综合治理一票否决权制实施办法》等，使社会治安综合治理工作进一步走向了规范化、制度化道路。
二、正确理解社会治安综合治理
⒈社会治安综合治理的概念
社会治安综合治理是解决我国社会治安问题的根本出路，是唯物辩证法在治安工作上的具体运用，它要求人们在思考和处理社会治安问题时，要全盘考虑，瞻前顾后，统筹安排。反对对社会治安采取孤立、静止、片面地思考和“单打一”的简单做法。具体来说，所谓社会治安综合治理，其基本含义就是指在各级党委和政府的统一领导下，充分发挥我们国家特有的政治优势，动员和组织社会各方面的力量，实行公安、司法机关的专门工作和群众工作相结合，各部门齐抓共管，各司其职，通力合作，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等各种手段，在“打击、防范、教育、管理、建设、改造”六个方面狠下功夫，预防和惩罚违法犯罪，教育改造违法犯罪的人，积极消除产生违法犯罪的原因和条件，建立良好稳定的社会治安秩序，保障经济建设和改革开放的顺利进行，保护人民安居乐业，维护国家的长治久安。
⒉社会治安综合治理的特点
从上述社会治安综合治理的基本含义中，我们可以看出综合治理有以下几个显著特点：
第一、领导力量的高度集中统一。社会治安综合治理是一项艰巨的社会系统工程。涉及社会各个方面，层次多、环节多。综合治理这一特点，必须由我们党和政府实行集中统一领导，才能有效地进行号召、组织、领导和协调把各系统、各部门、各单位的力量统一组织起来，做到齐抓共管，通力合作，使综合治理的各项措施得以认真贯彻落实。
第二、参与治理的主体的广泛性。社会治安综合治理参与主体，包括全社会的各种组织、各种力量和各个单位。从组织看，有政党组织、政府组织、经济组织、文化教育科研组织和群众组织。从力量看，有国家政权的力量和全体人民群众的力量。从单位看，有上至中央、省市自治区，下至街道、乡村的各个单位。社会治安综合治理是具有最广泛的群众基础，其实质就是组织和依靠全社会的力量、全体人民群众的力量治理社会治安。
第三、治理方法的整体性、综合性，社会治安综合治理强调整体观念。要求把社会各方面工作协调起来、综合起来，各种力量组织起来拧成一股绳，各种手段综合运用各种措施配套衔接，全面发挥其整体功能。达到治理社会治安的目的。整体、综合与协调是综合治理的灵魂和生命。
第四、治理手段和层次、环节的多样性。由于社会治安问题是多种因素造成的“综合症”。这就决定了治理手段、层次和环节的多样性。从手段上看，社会治安综合治理手段包括政治的、经济的、思想的、文化的、教育的、法律的等。从层次上看，综合治理工作的层次包括公安政法机关的专门工作、社会的群众工作、思想、文化教育工作和社会管理工作以及公民的整体素质的提高等。从环节上看，综合治理的环节包括打击惩治违法犯罪，预防违法犯罪，教育改造违法犯罪分子。
第五、治理内容的鲜明阶级性。社会治安综合治理无论其指导思想、基本原则，还是工作范围、治理的手段、措施以及所要达到的目标，都具有鲜明的阶级性。社会治安纵使治理从根本上来说，是为保卫社会主义革命和建设的成果，进一步巩固人民民主，维护良好的治安秩序，保障社会主义现代化建议和改革开放的顺利进行因此社会治安综合治理的方针，只有在我们社会主义国家才能得以产生，而资本主义国家是无法办到的。
第六，治理工作的长期性。社会治安综合治理不是权宜之计，而是必须长期坚持的战略方针。在整个社会主义历史阶段，社会上还会存在产生违法犯罪的土壤和诱发违法犯罪的各种因素。在深化改革开放中，我国社会治安将面临极其复杂的形势。以刑事犯罪来说，犯罪的主体、犯罪侵犯的客体、犯罪手段、犯罪方式、犯罪形态，乃至犯罪类型，都将比过去更加复杂。至于各种治安案件，治安事件，治安灾害事故，也无疑将会增多，且呈现复杂化。因此，必须坚持不懈地对社会治安进行综合治理。
⒊社会治安综合治理的基本任务
《江西省社会治安综合治理条例》第四条规定：（一）依法打击各种刑事犯罪活动，查禁各种治安违法行为；（二）加强治安防范工作，建立健全治安防范控制体系；（三）排查调处民间纠纷，消除不安定因素；（四）对公民尤其是青少年进行社会主义思想道德教育和法制教育，鼓励公民自觉维护社会治安秩序，同违法犯罪行为作斗争。（五）加强基层组织建设和制度建设，落实社会治安综合治理各项措施；（六）建立群防群治队伍，开展基层安全创建活动，发动和组织社会公众参与社会治安综合治理；（七）教育、改造和挽救违法犯罪人员，做好刑满释放、解除劳动教养人员的管理和帮教工作，指导和帮助其就业或者再就业。
⒋社会治安综合治理必须持坚的方针和原则
