时间：2023-07-31 17:25:33
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会治理一体化，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：乡村治理；善治理念；美丽乡村；城乡统筹
中图分类号：C911 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）32-0075-02
一、善治是乡村治理的基本趋势
治理（Governance）主要用于与公共事务相关的管理活动和政治活动。全球治理委员会对治理进行了全面的界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[1]。我国学者则从不同角度分析治理和乡村治理的内涵，徐勇认为“乡村治理是通过公共权力配置与运作，对村域社会进行组织、管理和调控，从而达到一定目的的政治活动”[2]；党国英认为“乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动”[3]。可见，对社会的公共治理目标是能够使公众尽可能广泛地参与发展决策，保障公众政治自由和参与决策权利的政治意愿，“治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖”[4]。随着人类社会的进步与发展，“善治”（Good Governance）成为实现治理目标的重要范畴。“善治”就是良好的社会治理，它是使公共利益最大化的社会管理过程，是国家与公民社会良好合作的一种新颖关系，善治“是政治国家与市民社会的一种新颖关系和二者关系的最佳状态”[5]。
乡村善治就是通过治理农村社区以实现农村社区公共利益最大化的动态管理过程。善治理论提示我们乡村治理的根本改善有赖于形成乡镇政权和公民社会合作共治以实现公共利益最大化的多中心治理体系，善治理念是改善乡村治理的必然选择[6]。首先，善治理念所提倡的多中心理念，为我国乡村治理中各种组织性因素提供了完善其组织和人事的基本准则。其次，善治理论有助于实现我国乡村治理改革模式由国家权力本位型向公民权利本位型的转化。再次，善治理念所提倡的政府与社会的合作治理理念，有利于“信任”社会资本存量的提升和合作型治理精神和文化的培养。善治的网络治理理念有助于充分发挥多元主体尤其是政府之外的主体在改善乡村治理中的作用。
二、乡村善治是城乡统筹发展的必然要求
城乡统筹是我国解决三农问题和经济社会可持续发展的战略举措。城乡统筹是以改变城乡二元结构为目标，建立起社会主义市场经济体制下的平等、和谐、协调发展的工农关系和城乡关系，实现城乡经济社会一体化[7]。统筹城乡发展的实质就是解决三农问题，促进城乡二元结构向城乡统筹发展的有序转变。因此，城乡统筹发展的核心价值观正是实现城乡一体化发展，改变城乡二元结构是实现统筹发展的过程与手段，而城乡一体化是城乡经济社会融合协调的现代社会结构的实现状态，是统筹发展的价值目标。
城乡一体化发展目标的具体内容包括城乡经济一体化、社会一体化与城乡居民生活均等化。推动资源要素向农村配置、促进农业发展方式转变、缩小城乡公共事业发展差距和增强农业农村发展活力等战略举措正是围绕城乡一体化的具体目标实现而展开的，这与乡村善治的推进也是密不可分的。
（一）城乡经济一体化是城乡统筹的基本要求
城乡经济一体化可以构建更大的区域统一体和重建城乡之间的平衡。城乡经济一体化需要通过有效的乡村治理解决农村土地资源合理配置与农村土地有效利用的根本性问题。城乡统筹发展要求协调城乡资源配置关系，建立城乡统一的土地市场[8]。乡村善治的基本目标是充分发挥乡村自治的基本功能，完善农民集体组织的运行和决策机制，实现土地要素功能的一体化、土地要素地位的均等化与土地要素流动的自由化。
（二）社会一体化是经济一体化的延伸
实现城市与农村的融合和平等化，通过实行城乡空间结构优化、推进农业现代化和实施城乡生态环境一体化建设等措施实现城乡地位平等和城乡共同繁荣进步。从这个意义上讲，“城乡统筹是对区域经济系统中城市与乡村两个共生单元的综合考虑、相互兼顾，以保持二者协调、持续发展”[9]。因此，未来的乡村治理应当围绕农村社区形态的转变，充分发挥集体经济的社会化职能，为农村居民融入城乡一体化进程提供综合平台。
（三）城乡居民生活均等化是城乡统筹的最终目标
城乡居民共享社会经济发展的成果，统筹城乡发展正是通过增加农民收入、加强农民社会保障、增加农民权益等手段实现城乡和谐发展。一方面是城乡基本公共服务均等化问题，为城乡居民提供均等化的教育、医疗卫生、社会保障、文化等基本公共服务。另一方面实现农民的市民化，通过农村人口的城镇化以及农村人口待遇的普遍提高向市民转变。未来的乡村治理应当充分发挥农民的主体性作用，以保护农民权利特别是土地权利为核心，使农民能够以土地的权益来分享工业化、新型城镇化的成果，并建立保障城乡一体化进程中农民生存发展的长效机制。
三、美丽乡村建设过程中乡村善治的内在品质
乡村治理是一种复杂的社会政治现象，涉及国家的权力建构，影响农村的社会稳定。但由于历史和现实原因，乡村善治作为一种目标追求实施起来，在现实中仍存在着种种问题或困境。如何按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，对当前的农村治理模式进行调整和改革具有必要性和紧迫性。
美丽乡村建设是推进生态文明建设和深化社会主义新农村建设的新工程、新载体，是统筹城乡发展实践的又一重大创新。美丽乡村建设应以城乡发展一体化为主线，以提升农民生活品质为核心，着力构建有利于环境保护、生态建设和永续发展的农村产业结构形式、农村建设管理模式和农民生产生活方式。美丽乡村是实现美丽中国生态文明建设目标的核心内容，美丽中国战略是在中国建设生态文明的关键时期提出的，“体现了中国现阶段发展理念和发展思路的转变，是中国推动地方经济发展模式转型的重要手段”[10]。在美丽乡村建设进程中，需要积极贯彻“善治”的乡村治理理念，以谋求公共利益的最大化为最终目标，促进农村经济、社会发展和社区和谐，而这与社会主义核心价值观是密切联系的。
1.生态文明理念下的统筹性推进
美丽乡村建设首先应将新农村建设放在推进生态文明建设的发展格局中来谋划部署、统筹推进。美丽乡村是美丽中国的具体实施途径，“美丽中国”是一个集合和动态的概念，是全球可持续发展、绿色发展和低碳发展的中国实践，而生态文明建设是实现美丽中国的基础和保障[11]。美丽乡村建设是生态文明建设的重要内容，在城乡均衡发展的过程中实现生态富民与绿色乡村的基本目标。
2.以人为本理念下的主体性参与
以人为本是社会主义核心价值体系的本质要求，它渗透社会主义核心价值体系的基本内容。建设社会主义核心价值体系必须坚持以人为本的价值取向，尊重人民群众的主体地位，尊重人的合理利益与个性发展[12]。以人为本的基本理念需要培养村民的主体性意识，鼓励和保障农民直接参与乡村公共事务，这种参与应该是有序化的制度性参与。村民的主体性参与也符合直接性参与民主政治的治理理念，强调公民对公共行政和政治生活的直接参与，有利于激活公民精神和培养现代公民，是政治和行政民主最充分的体现。因此，村民的主动性和直接下的政治参与是乡村治理的重点，包括制度化参与和而非制度化参与都有利于提高村民自治的程度。
3.公平法治理念下的和谐性构建
公平和法治是善治的基本要求和根本保障，乡村法治和公平是解决中国乡村治理问题的重要保证。善治从本质上而言，是一种基于民主和法律的治理，亦即民主治理和依法治理，将管理社会事务和保护公民自由等都建立在法律的基础上。公平法治的治理理念是为了构建真正的乡村和谐，包括村民之间、村民与集体之间，以及村集体与乡镇之间协调合作的社会关系。乡村善治的实现要求在乡村治理主体上、乡村权力流向上和空间上的多中心，要求变单一的自上而下权力流向为上下左右互动的多元权力流向。通过对乡村和谐社会构建，能够促进乡村治理主体间对公共权威的高度认同和相互合作，增进公平与效率，因此完善我国乡村治理是建设社会主义新农村的重要内容，建设社会主义新农村是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。
四、结语
乡村治理机制创新是乡村治理的重要问题之一，也是学者们一直所讨论的话题。美丽乡村建设不能局限于乡村的自我完善，而是应当顺应城乡一体化发展的历史趋势，完善多元、自治、有效的乡村治理机制。传统的乡村治理是由政府主导下的治理模式，即所谓的“乡政村治”，但这种制度设计和实践中带有浓郁计划经济色彩的治理方式，正被市场经济催生出的多元治理模式所打破。在市场经济发展的背景下，由于市场主体的多元化，利益需求的多样化，嵌入市场因素的乡村治理模式成为乡村治理的趋势和必然。我国乡村治理应当适应多元化中心的趋势，充分发挥不同治理主体的功能，政府要适应市场经济发展转变职能，通过制度性安排来构建平等自主、具有活力的多元治理机制。
参考文献：
[1]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].伦敦：牛津大学出版社，1995.
[2]徐勇.乡村治理与中国政治[M].北京： 中国社会科学出版社，2003.
[3]党国英.我国乡村治理改革回顾与展望[J].社会科学战线，2008，（12）.
[4][美]詹姆斯・N，罗西瑙.没有政府的统治[M].南昌：江西人民出版社，2001：22.
[5]俞可平.治理与善治[M].北京： 社会科学文献出版社， 2000.
[6]刘峰.走向乡村善治：改善我国乡村治理之多维理论考察[J].湖北社会科学，2006，（9）.
[7]周琳琅.统筹城乡发展理论与实践[M].北京：中国经济出版社，2005.
[8]付光辉，刘友兆.城乡统筹发展背景下城乡统一土地市场构建[J].中国土地科学，2008，（2）.
[9]刘荣增.城乡统筹理论的演进与展望[J].郑州大学学报：哲学社会科学版， 2008，（4）.
[10]张伟.美丽中国战略的内涵、缘起及实施路径探讨[J]. 济南大学学报：社会科学版，2013，（3）.
陕西省水伙伴协会会长刘枢机认为，渭河综合治理工程的核心理念，在于坚持以治理河道环境优化经济增长，使经济增长与环境治理处于均衡状态，在对立统一中促进环境与经济相互协调、相互促进、内在统一；尤其要平衡解决好各种利益关系，并推进城乡统筹一体化发展。
平衡解决好各种利益关系
刘枢机指出，渭河综合治理的实践，绝不仅仅是一项技术性的工作，也绝不仅仅是一个部门的职责，它应当是全社会关注和参与的事业。在这种自觉的实践中，尤其要平衡解决好各种利益关系。
作为一项民心工程，渭河治理是为了让渭河所蕴藏的财富和机遇惠泽更多的百姓。在建设过程中，应该处理解决好个人利益和集体利益的关系问题。对此，西安市委、市政府高度重视，各区县也努力采取切合实际的措施，最大限度保障好、实现好最大多数群众的利益。在治理工程土地清理回收工作中，北郊经开区等地就积极为群众联系奶厂收购玉米秸秆作为青储饲料，保护了群众的利益。在综合治理过程中，应该重视和实现近期成果和长远效益相结合。
渭河不仅是一种基础性的自然资源和战略性的经济资源，更是不可或缺的人文资源。在渭河的治理和开发上，将用水、管水、治水与现代文明、人类文化发展有机结合起来，更好地弘扬渭河文化，传播渭河文化。在进一步努力消除水灾危害、合理开发水资源的同时，统筹考虑经济社会发展与河流自身生存的要求，实现人与河流的和谐共生。
推进渭河流域城乡统筹一体发展
2008年8月4日，陕西省通过《西咸一体化建设规划》。这个规划的通过和实施，将使西咸一体化由蓝图变成现实。西咸一体化，不仅是经济发展的一体化，也是渭河治理的一体化。
同年10月28日，《渭河西安城市段综合治理规划》整体开工实施，渭河承担起了西安城市重心北移的历史任务，西安市将形成“东连临潼、西接咸阳、南拓长安、北跨渭河”的发展新格局。
刘枢机认为，随着这两项规划的实施，西安城市重心在北移，北郊逐步成为西安市颇具活力的新的经济发展基地，但是北郊与其他郊区之间仍有差距。比如：远离城市中心生活体系，生活配套设施相对不完善；周边地区软硬环境不尽如人意，影响区域整体发展效率；人文氛围不够浓厚，缺乏人气，等等。更重要的是，靠近渭河地带，面临洪灾的威胁，而且产业结构选择受到河道限制。
【关键词】城乡一体化 生态环境 工业污染 【中图分类号】C913 【文献标识码】A
近年来，随着我国农业现代化进程整体推进，农业生产和农村生活环境发生了较大变化。城乡一体化进程中，一方面为农村经济社会发展带来了机遇，有助于城乡协调发展；另一方面，农村环境问题日益凸显。虽然农村生态环境治理受到社会各界的高度重视，但由于农村生态环境的影响因素十分复杂，在短期内很难取得显著成效。
生态环境遭到破坏会制约农村经济的发展
农村生态环境治理已经十分紧迫，城乡一体化进程中乡镇工业污染严重，一些城市污染进入农村，农村生态系统发生改变。生态环境遭到破坏会制约农村经济的发展，甚至危及整个社会的可持续发展。
进入农村的外部污染主要是工业污染排放和城市垃圾转移。乡镇企业中有很多重污染企业，化工、建材、冶炼等行业企业建在了自然环境良好的农村区域，甚至是河流和湖泊的周围。由于一些乡镇企业管理者环境保护意识欠缺，工业废水、废弃物等随意排放。这不仅会危及当地农村居民的健康，还会引发一系列社会问题。各农村地区在发展经济的同时，工业污染也呈现增长趋势。造成这一问题的主要原因有：农村工业经济的发展壮大，污染总量增多；农村工业企业分布分散且规模小，管理经营理念落后，污染治理措施不先进、技术不足；环保机制缺失，监督和管理不到位，法律法规建设滞后。农村工业发展是加速城镇化建设的主要途径，也是城乡一体化进程中发展农村社会经济的有力措施。但是在推进城镇化进程的同时，环境规划与治理问题却没有受到应有的重视。
农村的城市化发展导致生态系统发生改变。生态系统是整个生物群落和地理环境相互作用的自然系统，应始终维持生态系统的平衡。随着农村经济社会的发展，人们要满足自身的生活、生产需要，从生态系统中获取农产品，然后将生活垃圾和废弃物排放到生态系统中，如此便形成一个循环过程。城乡一体化进程中，农村人口聚居在城镇，农村也在进行城市化发展，由于城镇的排泄物不能有效地进入农田生态系统，原有的循环链条被割断，引发生态系统发生改变，导致城镇废弃物排泄过于集中，加重了城镇的有机污染。随着农田生态系统的有机投入物减少，要维持原有的平衡，需要利用替代有机物，这些替代有机物同样会造成环境污染，引发生态问题。农村生态环境污染的后果十分严重，如引发食品安全问题，危及农民的身体健康，制约农村经济发展。生态环境遭到破坏，大气、水等发生污染，气候异常，最为直接的影响就是农业。在农业生产技术和规模化生产没有达到发达程度时，农业依然是“靠天吃饭”，气候变化异常直接导致农业减产，危及农村经济的发展。
城乡一体化进程中农村生态环境治理的制约因素
政府主导缺位。农村生态环境治理中，政府应占主导地位。当前的考核体制中，一些基层政府出于某种利益因素的驱使，往往以牺牲环境为代价获取经济利益，盲目引进污染企业，对污染企业实施包庇。企业的发展离不开政府的支持，而在法治不健全的情况下，很容易出现利益趋同现象。还存在政府生态环境保护追究机制缺失。生态环境治理的有效实施，完善环境保护法的同时，还应建立相应的环保责任追究机制，针对违反环保职责的部分进行责任追究。环境管理权是政府的能之一，基层政府应履行好这一职责，发挥其对生态环境治理的重要作用。
公众参与缺失。广大人民群众是环境资源的拥有者，同时也是环境保护和治理的执行者。农村群众的环保意识不强、参与度不高，导致政府的环保职能缺乏内部动因和外部制衡。而且我国农村居民对生态环境的认识不足，在参与农村生态环境治理时缺乏积极性。另外，公众参与途径缺失，参与程度不够高。当前我国环境立法中没有具体可行的制度来支持公众参与其中，尤其是激励性规定缺失，一些公众想要参与却没有合适的途径。生态环境保护缺乏预见性和科学性，仍然是先污染、后治理，当环境危害已经达到一定程度时再去治理，很难达到理想的效果。此外，现行制度中缺少事前预防的制度保障，公众无法全程参与到生态环境治理中。
城乡统筹协调发展，完善农村生态环境治理工作
一是严格控制工业污染，科学构筑城镇化体系。推动农村经济的科学化发展。城乡一体化进程中要始终坚持科学发展观，科学制定发展规划。大力发展农村经济，缩小农村与城市经济的差距，建立生态宜居的农村环境，切实提高农村居民的生活质量。在制度建设上，要破除阻碍城乡协调发展的制度因素，鼓励建设和谐的城乡居民关系，尤其要避免以牺牲农村生态环境为代价换来的经济效益。科学筛选工业企业，设置环境准入标准。同时，完善招商引资政策，拒绝发达地区的污染转移，更不能为了带动当地经济发展而降低企业准入门槛，从源头上控制生态环境破坏问题。
二是建立城乡生活垃圾治理的长效机制。要明确不同城市群生活垃圾污染的现状，量身制定治理目标，以典型城市开展治理实验，为其他城乡生活垃圾处理提供借鉴经验。为实现这一目标，应考虑以下几点：建立多方合作机制，城乡生活垃圾的处理涉及多个地区、机构、地方政府等相关者，因而需要结合各区域特色进行统筹治理；构建保障体系，如改进生产设备，利用科技提升治理能力；建立多元化的融资模式，为垃圾处理提供资金支持；统筹安排、科学规划，提高垃圾处理效率；加强农村生态环境污染治理执法，遏制污染向农村地区转移，加强对城市工业生产垃圾的处理和执法监督。完善司法程序，最大限度地保障城乡环境公平，扩大利益诉讼主体的范围，避免地方保护主义，公正执法、严格执法，为农村生态环境治理提供法治保障。此外，城乡一体化进程中，农村与城市应实行统一的环境标准，在营造城市美好环境的同时，也不能忽视美丽乡村建设。
三是增强环境行为与环境意识的一致性。城乡一体化进程中，农村生态环境问题日益凸显，城市居民和农村居民在环境行为和意识上存在不一致。农村生态环境治理离不开城乡居民的支持，需要做到知行合一。当前城市居民虽然已认识到生态环境的重要性，但在行动上是滞后的。农村居民的环保意识较弱，同样制约了其环保行为。农村生态环境的治理需要城乡居民的支持与配合，要通过提升居民的环保意识，改变这种知行不一的现象。具体而言，要发挥媒体的宣传作用，通过新闻报道等方式增强居民的环保意识，教会居民正确认识垃圾分类，了解生活垃圾分类方法以及回收途径。掌握哪些商品是环保商品，了解对环境造成污染的商品垃圾该如何处理。还要发挥政府、企业的引导作用，提升对农村生态环境治理的重视程度，全方位、多角度实施治理措施，提升治理效果。在政府引导下，完善农村环卫基础设施，避免农村居民垃圾无处堆放而焚烧产生的垃圾，以及对空气造成的污染。
（作者分别为湖南农业大学商学院教授；湖南农业大学商学院硕士研究生）
【参考文献】
①沈忻昕：《论城乡一体化发展进程中的宜居乡村建设》，《农业经济》，2015年第9期。
②戴、孙涛：《城乡一体化进程中农村生态环境污染影响因素分析――基于江苏省1990～2009年的数据》，《生态经济》，2013年第11期。
关键词：高职；思政理论课；人文素质课；互渗互融
中图分类号：G641 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）033-000-02
一、问题的提出
思想政治理论课与人文素质课都是关于如何做人的教育。作为政策性必修课程，思想政治理论课在长期的开设过程中，通过不断地改革和完善，已经形成了比较完备的课程体系，在一定程度上，思想政治理论课能够成为人文素质教育的有效载体，如：开展爱国主义、集体主义教育、世界观、人生观、价值观、公民道德教育，教学生学会生存，学会做人，学会发展，培养学生的创新精神和实践能力。人文素质教育同样能促进思想政治教育，其目的是使学生学会做人，其核心是对完整人格的追求和培养，提升人的精神境界，其理性本质是道德方面的判断和选择，有助于学生正确对待自然、社会、他人和自己，正确认识国家的历史文化、政治经济、宗教法律。二者在教育目标上是一致的，在内容上交叉相融，又相互渗透、相互补充。但由于思想政治理论课是按上级教育部门相关规定而开设，而人文素质课的开设则没有上级教育部门统一的相关规定，因而出现了因校而异、百花齐放的局面。有些高校或教师因此教条地把思想政治理论课和人文素质课分为两个相对独立、互不相干的教学体系，导致思想政治理论课和人文素质课两者之间难以实现有机的融合、渗透，影响其功能和作用的充分发挥。
当今世界，随着技术观念的更新，技术不再被视为简单掌握一门单纯的技术，其内涵已变得日益丰富。“技术的意义是其内具有的促进人的思想、精神和能力发展的力量”，我们必须转变纯技术观点的高等职业教育观，培养目标由“技术工具”转向“技术人文”，“技g人文”归根到底强调的是一种"教育价值观"教育，以人的尊严、劳动的尊严为中心价值观，以健康、人与自然和谐、真理与智慧、爱心与同情、可持续发展等为核心，共同构建完整的教育体系框架。为此，高职院校有必要进行深入研究，如何实现思想政治教育与人文教育相互融合、相互渗透，从而既扩充思想政治教育的内涵，又满足学生人文关怀和全面发展的需要。
二、思想政治理论课与人文素质课互渗互融的作用、意义
首先，思想政治理论教育与人文教育相互融合、渗透，才能形成大德育观念。就思想政治理论课的教学而言，既要保证其政治性、原则性、严肃性，强化以理想信念教育为核心，以爱国主义教育为重点，以思想道德教育为基础的理论教育和价值观教育，同时也要在内容中融入人文内涵，针对高职院校学生的特点，强化其社会公德、职业道德、法治意识。就人文素质教育而言，要改变部分高职院校对学生的人文知识教育、人文精神培养重视不够的现状，开设针对学生的专业实际和未来从事的工作岗位相适应的人文素质选修课、专题讲座等，向高职生传授关于人类、关于社会的基本知识，将人类优秀的文化成果内化为学生的气质、人格和修养，提高高职生的综合文化素养。
其次，增强思想政治教育的人文关怀。长期以来，由于高校的思想政治理论课承担着单一的政治教育功能，它是有计划、系统的、相对集中的教育过程，同时，理论是一个完整、系统、逻辑结构严谨的科学理论体系，包括中国化理论成果、人生观、价值观、道德观、法制观等庞大的系统内容，而高职院校学制短、学生文化基础和认知水平相对孱弱，系统掌握理论的能力较差，所以，以往的思想政治教育由于脱离高职学生的知识起点和接受能力，效果欠佳。思想政治教育应针对高职学生的客观实际和成长规律，创新教育方式，把人文教育渗透到思想政治教育的全过程，使思想政治教育充满人文关怀，才能真正得到学生的心理认同和自觉接受。
再次，拓展人文教育的途径和空间。高职院校的人文教育有其自身的内容、功能和特点，所以，加强高职院校的人文教育，就是要重构健全人格养成的教学体系，加强现有思想政治理论课程内容的整合，重视校园文化和实训基地的环境建设，将人文教育贯穿于专业教育始终。
三、思想政治理论课与人文素质课互渗互融的教学改革路径
（一）构建“一体化”的大人文课程体系
从全员育人、全过程育人、全方位育人的教育理念出发，进行"一个渠道，多方渗透，三类活动"的一体化大人文教育体系的顶层设计，将思政、人文素质、心理教育、职业素养等公共基础课程相互整合、融通，遵循针对性、开放性、理实一体化、考评一体化、必修与选修结合、静态与动态结合等原则，通过模块化系统设计，构建以专题理论教学为核心，延伸三个层次的专题实践项目（人文讲堂、活动熏陶、修为内化），服务于专业、体现高职特色的“一体化”人文素质课程体系。以学分为纽带促发四个板块的联动，通过对学生的人文知识和人文精神进行全面渗透和立体熏染，使高职院校人文素质教育做到时时、处处、人人，最终实现思想政治理论课与人文素质课目标一致、价值同类、功能互补、方法互借、资源共享的目标
“一体化”大人文课程体系对接学生专业培养目标，根据学生需要具备的职业素养，架构社会与政治、文学与艺术、历史与文化、自我与人生、科技与人类、创新与创业、沟通与管理等七大课程模块，每个模块开设3～5门课程不等，构建形成大学生人文教育的新体系，以做“强”思想政治教育、做“精”人文素质教育、做“专”人文心理健康教育、做“好”就业与创业教育为内涵，培养具有坚定政治立场、优良思想品德、高度敬业精神、睿智思维方法、积极合作意识、终身学习能力等会做人、会做事、会学习、会审美、会生活、宽视野的高素质应用型人才。
根系统论观念，将“一体化”大人文课程体系视为一个由许多独立的次级子系统构成的体系，这些独立的次级子系统是指课程体系中以担负某个共同培养目标为功能的几门课程的集合，成为其子系统，它通过内在耦合关系建立为一个基本课程子模块，简称“课程模块”。“一体化”大人文课程体系对应需要培养学生的能力与素质设置七个模块，同时，通过共享一个实践环节模块，延伸三个层次的专题实践项目，具体如下图：
（二）实施理实一体的教学模式
大人文课程不是封闭式、独立型的育人体系，而以理论课程教学为中心，突出实践教学环节，以深化课堂教学，拓展思想政治教育和人文教育的空间。大人文课程推行理论教学模块化、实践活动项目化的理实一体化教学模式。以理论课程教学为中心，对应设计三个层次的实践教学环节（实践一：人文讲堂，实践二：活动熏陶，实践三：修为内化）延伸、补充和深化课堂理论教学内容，将隐性课程与显性课程有机相融，将大人文教育课程教学与校园文化建设活动有机结合，相互促进、相得益彰。
通过理实一体的教学模式，将大人文专任教师和学工、团委、宣传部等职能部门都纳入育人体系中，理论教学由人文社科部专任教师承担，项目化活动由党办、宣传部、教务处、学工处、团委等职能部门协同人文社科部共同完成，理论教学与实践教学的评价共同构成学生的课程总成绩，形成各部门互相配合，齐抓共管，形成合力的育人一体化、理实一体化、考评一体化的教学模式。
（三）采用行为导向的教学评价方式
科学合理的考核评价机制是落实思想政治教育和人文教育实效性的重要保障。一体化大人文课程教学的主要功能是教育引导学生如何做人做事，提高学生的思想道德素质和政治素质，考核评价客观存在着课程教学过程评价与育人效果评价的双重定位，而以往高职院校思政和人文课程的评价制度往往偏重于理论知识及终结性考查，很难发挥评价机制对学生发展职业人文素养的导向作用。
必须打破传统单一的一考定成绩的终结性评价方式，建立行动导向的课程教学评价体系，体现过程性评价和成效性评价相结合、定性评价和定量评价相结合、教师评价与职能部门评价、学生自我评价与学生互相评价相结合的多元评价原则。既关注学生学习的过程，更关注他们行为表现、学习的成效。成绩评定涵盖课程学习的全过程，包括到课情况、课堂参与、校内外实践教学活动表现及成果、作业完成、学校素养积分等环节，实现教学评价全程化，体现行动导向、知行合一的科学质量观。
参考文献：
[1]汪娜.高校思想政治理论课人文素质教育功能开发问题研究[J].宿州教育学院学报.2014（02）
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关键词：理工科高校；思政课；实践教学；教学做一体化
高校思想政治理论课实践教学作为增强当代大学生理论和信仰教育的有效渠道，对于推动新形势下的的中国化、时代化和大众化，着力培养立场坚定的青年者意义深远。目前，理工科高校在思政课实践教学环节中不同程度上存在形式单一、内容乏味、效率低下、效果不明显等诸多问题。基于此，笔者以理工科高校思政课实践教学环节为切入点，积极探索基于教学做一体化的理工科高校思政课实践教学新模式。
一、理工科高校思政课教学做一体化实践教学模式概述
高校思政课作为向大学生进行理论教育与信仰教育的主渠道，其教学效果与大学生政治素质培养和我国各项建设事业的发展关联紧密。实践教学做为高校思政课课堂理论教学的有效延伸部分，对于高效思政课教学质量同样不容忽视。因此，根据理工科高校思政课实践教学发展实际，积极探索“教学做一体化”的思政课实践教学模式，努力提高广大高校思政课实践教学的教学效果，是理工科高校广大教育工作者的一项责无旁贷的重要工作。
“教学做一体化”是著名学者杜威“从做中学”教育理念中国化的成果。民国时期，黄炎培、陶行知、等著名学者均师从杜威，并将其教育理论与中国职业教育发展实际相结合，探索出“手脑并用，做学合一”（黄炎培）、“教学做合一”等中国化的重要命题。改革开放以来，“教学做一体化”思想随着素质教育的实施被引入部分学科，并得到了大部分专家学者的广泛认可。何谓“教学做一体化”？在教学做一体化教学模式中，“教”“学”“做”三个要素是一个紧密关联、循环互动的统一整体：“教”是教学做一体化的基础和前提，“学”是教学做一体化的目的和归宿，“做”是教学做一体化的桥梁和纽带，实现教学环节中师生双主体的良性循环。因此，“教学做一体化”是适应当代大学素质教育发展趋势的教学范式，更是提高当代大学生综合素质和适应社会能力的有效途径。
高校思政课实践教学“教学做一体化”是指，在实践教学过程中实现以教师为主体的“教”和以学生为主体的“学”，师生共同围绕着“做”，实现师生双方在不同时间和不同地点针对学任务而实现“教学做一体化”的教学方式。从含义来看，高校思政课实践教学“教学做一体化”有狭义和广义之分。狭义上的“教学做一体化”是指高校思政课课堂教学中的教学做一体化，广义上的“教学做一体化”包括课堂教学与课外实践教学的教学做一体化。就实践教学一体化来看，理工科高校思政课“教学做一体化”实践教学环节模式，是在高校思政课实践教学环节中努力实现指导教师的“教”（理论与方法）、学生的“学”（实践方法与技巧）和师生共同的“做”（完成实践教学任务过程）的一体化的教学模式。可见，理工科高校思政课教学做一体化的实践教学模式有利于实现理论教学与实践教学的结合，提高理工科高校思政课实践教学的教学效果，提高理工科大学生的理论与信仰，培养出一批批政治素质过硬的社会主义现代化建设的建设者与接班人。
二、当前理工科高校思政课实践教学中存在的问题分析
目前，理工科高校普遍推行思政课暑期社会实践教学环节，并取得了较为明显的教学效果。然而，由于经费、师资、管理、运行等问题，造成教学环节中存在形式主义突出、管理机制不健全和教学效果不理想等问题，在一定程度上抑制了理工科高校思政课实践教学的教学效果。
1.思政课实践教学环节的保障机制不健全。实践教学作为高校思政课理论教学的延伸环节，在教学过程中需要构建一套包括资金保障、制度保障、舆论保障、领导保障和基地保障的长效机制。然而，在大部分理工科高校对于人文学科态度冷漠，缺乏相应的政策倾斜和机制保障。在思政课实践教学环节中，存在着不同程度的领导不重视、经费没保障、制度不完善和基地不健全的问题，造成了高校思政课实践教学沦为简单的“走马观花”式的形式主义。当然，高效缺乏一套系统而科学的实践教学的考评机制，也是高校思政课实践教学流于形式的重要原因。目前，大部分高校对于思政课实践教学环节的考核尚未上升到其应有的高度，仅通过一份调研报告进行成绩考核的方式注定不太科学，对学生调研报告质量不足问题的处罚力度不强，从而在一定程度上降低了理工科高校思政课实践教学的吸引力和实效性，降低了理论教育的实际效果。
2.任课教师的实践教学能力有限。由于理工科高校人文学科发展水平相对滞后，思政课教师队伍在学历层次、业务能力、理论水平和教学经验等方面更是参差不齐，特别是实践教学的能力与水平比较有限，缺乏思政课实践教学的组织经验与实践能力。此外，由于高校思政课教师在教学、科研和职称评定等方面压力较大，造成思政课教师将大部分精力投入到科学研究和职称评定方面，从而在一定程度上淡化了思政课实践教学环节的掌控能力和社会热点驾驭能力，造成教师队伍的社会实践教学水平良莠不齐。因此，在理工科高校思政课实践教学过程中，大学生的实践教学活动存在脱离社会热点和专业背景、抄袭现象普遍和报告格式不规范等明显问题，未能够引起学生广泛参与实践教学活动的积极性与主动性，在一定程度上影响和制约了理工科高校思政课实践教学效果的改善。
3.实践教学方法比较单一。目前，理工科高校思政课实践教学普遍分为校内实践与校外实践两种形式。校内实践基本上停留在课堂多媒体案例教学、课堂讨论、图片和视频等单一教学形式；校外实践基本上是到红色景点进行参观考察，各种社会调研、学术交流等比较传统的教学形式占主流，且形式主义倾向明显；在实践题目的选定和调查地点的选取方面基本上，并没有体现出区域理工科高校办学理念和学科特色的鲜明特点，也缺乏与各地实际发展现状和经济建设的有效结合。
三、教学做一体化视角下理工高校思政课实践教学模式探析
笔者结合河南理工大学学院关于思政课实践教学活动的实践经验，将素质教育理念适时融入到实践教学环节中，尝试构建一套实现理工科高校思政课教学做一体化实践教学模式，以期提高广大理工科高校思政课实践教学的实际效果。
1.实现理论教学与实践教学的统一。实践教学作为课堂教学重要组成部分和巩固理论教学成果的重要环节，是高校思政课整体教学内容的有机组成部分。因此，我们在强调实践教学重要性的同时，不要把它和理论教学对立起来或完全分开。此外，理工科高校还要积极探索和建立社会实践与专业学习相结合，社会实践与服务社会相结合、社会实践与创新创业相结合的实践体制，增强思政课社会实践教学活动的社会效果。因此，理工科高校的实践教学要把社会实践与区域经济区建设、区域文化大发展大繁荣、新型农村社区等热点结合起来，激发大学生关注社会现实问题的积极性与主动性，提升大学生对理论知识与社会现实问题的综合处理能力。
2.实现教师主导与学生主体的统一。在高校思政课实践教学环节中，教师和学生同为教学活动的主体。在实践教学活动中，一方面，理工科高校要充分体现“以学生为主体”的教育理念，强化学生参与实践教学的主体意识，激发学生积极参与实践教学的积极性和主动性，以此来提高学生的社会实践能力和创新能力。另一方面，在思政课实践教学环节中，指导教师的主导作用绝不能忽视。大学阶段是大学生的人生观、价值观和世界观形成与确立的重要时期，理工科学生对于一些社会问题的认识还不太成熟，对于诸多复杂的社会问题的解决还缺乏实践经验和应变能力。因此，指导教师在思政课实践教学过程对学生进行有效的组织、协调、引导等环节尤为重要。为了提高理工科高校思政课实践教学的实效性，理工科高校要充分发挥教师和学生双主体的作用，努力实现一种教师有效指导（原则与方法指导）与学生独立完成（调研与考察主体）有效结合的长时段的良性循环机制，逐步提高大学生的认识、分析和解决社会现实问题的实际能力，切实提高理工科大学生的政治理论素养。
3.实现基地教学与虚拟教学的统一。为了丰富实践教学资源，理工科高校不断探索丰富多彩的课内实践教学形式，诸如课堂讨论、演讲比赛、翻唱红歌、体验教学、录像教学，案例分析等有效形式，改善理工科高校思政课的教学效果；另一方面，高校要利用各个地区丰富爱国主义教育资源，适时开拓校外课外实践教学活动，广泛开展社会实践基地考察、爱国主义教育基地考察、课外阅读与资料搜集、聆听校外专家讲座与报告等活动。由于在教学经费和管理体制等方面的限制，部分理工科高校在思政课实践教学的压力较大。为了有效解决这种难题，理工科高校可以充分挖掘虚拟教学资源，积极搭建思政课实践教学虚拟平台或网络课堂。高校思政课教师充分挖掘河南省内外的教育资源，通过设置经典文献、红色影片、教育基地、交流论坛、网络课堂等板块，逐步引导学生进行网络平台的虚拟实践教学活动。这种教学活动不仅可以节省人力、物力、财力的支出，还可以提高全部学生亲身参与实践教学的主动性和广泛性，进一步提高理工科高校思政课实践教学的吸引力和感染力。
正如马克思所说：“理论只要说服人，就能掌握群众；理论只要说服人，就要彻底，所谓彻底，就是抓住事物的根本，而事物的根本不是别的，只能是人本身。”为了提高高校思政课实践教学环节的有效性，理工科高校应采取一系列行之有效的有力举措，积极构建教学做一体化的思政课实践教学模式，努力实现理论教育与信仰教育在实践教学环节中的“入耳”“入脑”“入心”“入行”，逐步提高当代大学生的政治理论素养和实践创新能力，从而培养出大批服务于地域经济区建设和中国特色社会主义现代化建设事业的政治素质坚定和专业水平过硬的人才支撑。
参考文献：
[1]胡洪波，段咏梅.“教学做一体化”的哲学思辨[J].职业教育研究，2011（10）.
职业院校的一体化教学是指一体化课程体系的教学改革或理实一体化，通过构建有效促进学生自主学习、自我管理的教学模式和评价模式，突出学以致用，突出职业能力培养，寓思想道德教育于专业教学之中，进一步突出职业道德、职业精神和职业素养的培养。该模式的推广应用，被誉为“一场新的教学革命”、“一次特色升华”、“一次职业教育中意的回归”。为顺利开展一体化教学改革，配备一体化教师是最核心问题。根据课程体系要求，一体化教师既能讲授理论知识课，又能指导技能训练和生产实习，还要有一定的生产现场生产与管理经验。因此，一体化教学改革对教师素质提出了更高、更深、更广的要求。
二、师德建设中的突出问题
一直以来，职业院校的教师学为人师、行为世范，默默耕耘在职业院校的三尺讲台上，为职教事业做出重大贡献，体现出职业院校教师的高尚师德、无私奉献精神，但也应看到，在市场经济影响下，职业院校师德建设中尚存亟待解决的突出问题，如轻视思想政治理论学习，忽视师德修养，理想情操失落，师德水平下降；师德师风建设机制不够完善；专业技术职称评定要求中，师德标准仅是纸上软要求，实则偏重资历、科研成果、论文著作等硬件水平，对其师德师风表现和履行教育教学职责的情况不考、不量；受社会偏见影响，职业院校教师无论是政治影响，还是待遇、社会地位等都较低。因此，加强师德建设是职业院校教学软环境建设的一项重要工作内容，势在必行，刻不容缓。
三、师德建设的实践探索
师德建设是一项系统工程，是一项长期艰巨的任务，各职业院校要建立一整套行之有效的规章制度和保障体系，以规范建设抓落实，以评价表彰促发展，以严格自律抓培养，把师德建设落到实处，逐步建设一支师德高尚、业务精湛的教师队伍。
1.立足于实际，长远规划，抓好教育信念学习。
加强师德建设，引导教师自觉践行社会主义核心价值体系，加强自身修养，弘扬高尚师德，加强德育体系建设，立足实际，长远规划，抓好教育信念学习，增强教师责任感和事业心。建立政治理论学习平台，提升教师政治素养；搭建学术文化建设平台，创建名师道德讲坛；组建职业教育研讨平台，学习先进教育理念和教学方法；构建师德学习交流平台，畅谈师德建设与践行情况。
2.创造和谐环境，落实尊师重教。
加大教学投入，实行必要的倾斜政策，改善工作条件，提高教师待遇，创造和谐的工作、学习和生活环境，形成尊师重教的良好风尚。以就业为导向，以一体化教学模式为核心，以专业带头人为引领，强化课程和团队建设，提升教师一体化教学能力。从岗位教学技能入手，以一体化教学技能竞赛为基本手段，开展多形式的教学比武活动，加快教师教学能力的提高，突出其成就感与幸福感。以校企合作为基础，鼓励教师以现场实践、挂职锻炼等方式深入企业学习，了解先进技术和企业文化，感悟职业道德，提升师德修养，加快一体化教师培养。
3.与时俱进，科学规范师德建设标准。
不断推进观念创新和制度创新，积极探索适应新时期师德建设的新内容、方式、手段，使师德建设更贴近实际、贴近教师，激励教师争做“品德优良，爱岗敬业，悉心育人，严谨笃学，开拓进取，淡泊名利，志存高远”的职校教师。
4.完善长效机制，规范师德建设管理。
校以育人为本，师以铸德为重，要彻底改变师资队伍建设中重业务轻师德的现象，必须全方位加强师德建设机制管理，规范师德建设过程，确保师德建设高效推进。结合一体化教学评价，完善师德评价机制，引进竞争机制和激励机制。建立目标责任制，健全评价指标体系，树立先进师德模范典型，在聘任、岗位津贴、职称晋升等方面加大政策倾斜力度，提升教师责任感与幸福感。
5.加强自身学习和自我反省，努力践行师德规范。
关键词：新型城镇化；地方政府治理：治理行为创新
中图分类号：F299.21 文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2017）02-0112-05
作为经济社会发展的必经阶段，新型城镇化已成为地方政府关注的重c。地方政府企图通过治理行为创新来实现新型城镇化发展的目标，这对于经济结构调整处于阵痛期、经济发展进入新常态以及正在进行供给侧改革的中国而言正当其时。城镇化进程中呈现出诸多与新型城镇化发展目标不吻合的基本事实，这给新型城镇化发展带来许多不利影响。例如，注重物的城镇化，从城镇的外表形态来看待其发展结果，导致空城和鬼城现象；注重经济发展，忽视经济社会的协调发展，出现唯经济论的偏激认识；注重城镇空间的发展，资源过多地集中于城镇，忽视了城乡一体化的政策目标，形成明显的城乡二元结构体制。城镇化进程中的各种经济社会问题，导致中国城镇化发展质量和运行效率大打折扣。对于上述问题，国家从战略层面制定相应的规划政策和措施，如《全国老工业基地调整改造规划（2013-2022）》首次将城镇化与工业化战略相结合，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》对中国未来如何发展新型城镇化给予宏观性指导。这对于切实解决中国城镇化进程中的各种问题提供了新的思路和方法，也充分证实新型城镇化在经济社会发展中的重要地位。那么，如何通过地方政府治理行为创新修正各种体制机制问题，进而实现新型城镇化的健康发展，是未来新型城镇化发展中的一个重要研究任务。
一、中国城镇化发展的现实状态
城镇化作为经济发展的重要动力，具有明显的功效和潜在优势，这在世界各国经济发展历程中均已得到证实。具体到中国，城镇化在拉动消费、扩大内需和推动经济发展方面也发挥着自身的内在优势，伴随新型城镇化的进一步推进，城镇化的经济发展效应逐步显现。
1.城镇化的发展核心：重物的城镇化、轻人的城镇化
人的城镇化是城镇化的发展核心，属于新型城镇化的基本要求和政策要义。然而，中国城镇化进程中却出现了人的城镇化和物的城镇化本末倒置的异常现象，多数城镇在城镇化进程中重点关注高楼大厦、宽马路和大广场等外表形态的物化过程，城镇之间差异不大，完全丧失了自己的特色；同时，忽视了人这一核心因素，出现半城镇化和被动城镇化等不正常现象。城镇化质量相对低下，这是城镇化发展的一种畸形表现。上述现象与地方政府治理行为是分不开的。因此，从城镇化的发展核心来考虑，城镇化进程中必须全方位、多角度创新地方政府治理行为，达到消除传统城镇化病变、推动新型城镇化健康协调发展目标的实现。
2.城镇化的基本导向：重经济发展、轻经济社会协调发展
经济社会协调发展是城镇化的基本导向，但城镇化进程中却出现偏颇，重经济发展、轻经济社会协调发展成为中国城镇化发展的新常态。传统的城镇化进程中存在唯经济论的观点，多数城镇把经济发展放在更为突出的位置，拆建反复进行，最终结果却不尽人意，没有达成经济社会协调发展的新格局。甚至有部分城镇的地方政府认为城镇化就是房地产化，大搞房地产开发，从表面来看。房地产作为城镇经济增长的重要动力，的确能够为经济发展贡献力量；但从本质和发展后果来看，这种做法可能会衍生出各种社会性矛盾和体制性问题，进而导致中国诸多城镇出现鬼城和空城现象，且数量呈现递增趋势，这是城镇化进程中需要避免的问题。出现上述问题与地方政府的城镇化治理行为息息相关，错误的思维导向和执行层理解的偏差不可忽视。因此，未来新型城镇化的发展必须实现地方政府治理行为创新，扭转城镇化发展的基本导向，以此实现经济社会协调发展。
3.城镇化的政策目标：重城镇发展、轻城乡一体化
城乡一体化作为城镇化发展的政策目标，越来越成为政策制定层关注的议题。然而。中国城镇化进程中出现重城镇发展、轻城乡一体化的思维模式，导致城乡二元结构愈演愈烈。目前城镇化进程中存在着诸多只顾城区发展而忽视乡村发展的事例，把各种自然资源和社会资源高度集中到城镇。同时，在户籍制度、土地制度和社会保障制度等均未得到深化改革的大背景下。部分转移人口并没有和原住城镇市民享有着同样的优惠待遇，处在半城镇、半乡村的夹心层地带，生活质量并没有得到明显提高：由于乡村资源向城镇集聚，乡村资源更加匮乏，对于进一步提升部分没有转移的人口的生活水平则是难上加难。从某种程度上来看。这些问题是政府主导的城镇化模式使然，也与地方政府治理行为是分不开的。因此，必须通过创新地方政府治理行为来突破政府主导的城镇化模式固有的缺陷。以实现中国新型城镇化的可持续发展。
二、中国新型城镇化发展中的地方政府治理行为分析
改革开放以来，中国城镇化发展所取得各项成就得到社会各界的高度认可，城镇化的经济发展效应逐步增强，这与地方政府治理行为有着内在的紧密联系，特别是1980-1999年表现更为突出。然而，从中国城镇化发展的现实状态可以看出，城镇化进程中所出现的各种社会问题与地方政府治理行为有着不可割裂的关系，且后者对前者的作用持续增大。因此。需要明晰地方政府治理行为创新的必要性和内在功效，为全面制定地方政府治理行为创新策略奠定基础。
1.地方政府治理行为创新的必要性
新型城镇化发展进程中地方政府治理行为创新十分必要，它关系到全体社会成员福祉水平能否提升的问题。目前无论是京津冀地区的大城市化战略，还是苏南、温州和珠三角地区的小城镇化战略，均与地方政府治理行为密切相关。在政府主导的城镇化发展模式下，地方政府的作用地位相对突出，这也突显出创新地方政府治理行为的紧要性和迫切性。
4.拉美国家城镇化中的地方政府治理行为
和美国、日本及欧洲国家城镇化不同的是，拉美国家城镇化进程中并没有对地方政府的作用给予足够的重视，由于地方政府管理的缺位及政策的错误导向，出现“拉美陷阱”的异常格局。拉美国家城镇化进程中长期奉行经济自由政策，对于地方政府如何调控城镇化和正确处理市场与政府的关系没有足够的认识：在农村人口向城镇迁移的过程中。地方政府并没有采取合理有效的措施，而是对其放任自流，导致人口迁移的盲目性和无序性，降低了城镇化的发展质量。地方政府对城镇化进程中出现的各种社会问题往往束手无策，如分配不公和收入差距拉大等现象，没有及时采取跟踪措施，导致两极分化现象十分严重。这是拉美国家出现过渡型城镇化的重要原因。由此可以看出，城镇化发展缺乏地方政府的合理引导和政策规划并不可行，这也是中国新型城镇化发展中应当注重的问题。
世界各国城镇化进程中，地方政府或多或少都对其产生影响，或是正向的促进作用，或是负向的阻碍作用。中国新型城镇化不能简单地模仿其他国家的发展轨迹，而应在考虑到中国城镇化发展现实的情况下，借鉴他们的成功经验，创新地方政府治理行为，以满足中国新型城镇化发展的基本需求，推动其健康有序高效发展。
四、新型城镇化发展中地方政府治理行为创新的政策建议
作为经济社会发展的新渠道和新方案。新型城镇化越来越受到社会各界的高度关注。地方政府治理行为作为其关键性调控变量。将对新型城镇化的发展带来显著影响，或有正向促进作用，或有负向阻碍作用。然而，如何通过创新地方政府治理行为，全面有效消除负向阻碍作用，放大正向促进作用，将是新时期地方政府需要完成的重要任务。在中国区域发展各具特色的社会现实下，在借鉴国外发展经验的基础上，需要在宏观政策思路的引导下。寻找具有针对性的微观操作模式，进而从整体上推进中国新型城镇化的健康协调发展。
1.创新地方政府治理理念，提升城镇化发展质量
中国传统城镇化发展过程中，由于部分地方政府治理理念错误，导致各种社会问题的出现。给城镇化发展带来诸多负面效应，因而需要创新地方政府治理理念。一是厘清新型城镇化的发展核心。新型城镇化的核心是人的城镇化，而非物的城镇化，新型城镇化进程中地方政府应把人作为核心要素，把提升全体社会成员的福利水平作为己任，而不应当过度关注城镇的外表形态或物的城镇化；通过深化户籍制度改革。消除城乡二元户籍制度及其背后的不公平性问题，强化人的城镇化的核心地位。二是明确新型城镇化的基本导向。新型城镇化发展中应以经济社会的可持续协调发展为基本导向。不应当再是单纯的经济发展。地方政府要深度革除唯经济论的不正确认识以及城镇化等同于房地产化的错误观点，适度减少城镇化进程中的社会差距和环境代价，完成经济社会协调发展的艰巨任务。三是树立正确的新型城镇化政策目标。城乡一体化应是新型城镇化的政策目标，不应当是对城镇发展的过度倾斜。地方政府应通过体制一体化、产业结一体化和农民市民化来充分发挥城镇和乡村各自的优势，促进人口、技术、资本和要素之间的高度融合，避免各种经济社会资源向城镇的过度集中；摒弃过去以人口流动为特征的城镇化发展道路，实现城乡一体化。地方政府治理理念创新能够扭转中国城镇化发展的现实状态。也为推进新型城镇化的健康协调发展贡献力量。
2.创新地方政府的引导作用。走内生型城镇化道路
传统的城镇化是政府主导的外生型运行模式，在这种运行模式下，城镇化只是人口转移的初级城镇化，而非经济结构转换的高级城镇化。导致市场机制调节作用弱化。新型城镇化的发展需要创新地方政府的引导作用。转变城镇化运行模式，走市场主导和政府引导相结合的内生型道路，实现新型城镇化健康发展的政策目标。一是坚持市场机制的主导作用。市场作为资源配置的基础性手段，在新型城镇化发展中发挥着越来越重要的作用，各地区城镇化进程如何，是一个自然的过程，市场也应是主导因素；充分发挥市场这只无形之手优化资源配置、市场调节和信息引导等方面的优势，促进新型城镇化内生型道路的形成。二是发挥地方政府的引导作用。城镇化进程中要注重地方政府的引导作用，仅有市场主导的因素，可能会带来市场失灵，产生乡村人口的盲目迁移和低效率等问题。因此。需要通过地方政府引导优势和宏观调控作用的发挥，合理分流迁移人口，整合空间资源，保持农村和城镇的平衡发展，填补市场失灵的缺陷，但这并不意味着政府能够取代市场成为主导因素。同时，地方政府应该从不适合自己做的领域退出来。允许民间资本更积极地融入到新型城镇化发展中去。因此，创新地方政府的引导作用，走市场主导和政府引导相结合的内生型道路成为推进中国新型城镇化健康协调发展的政策思路。
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一、 “十四五”期间发展目标继续贯彻落实省、市、区相关部署和任务，继续以创优“四最”营商环境为目标，以深入推进“放管服”改革为动力，以创优营商环境提升行动为抓手，积极主动融入一体化发展进程，为实施“营商环境联建、重点领域联管、监管执法联动，市场信息互通、标准体系互认、市场发展互融，逐步实现统一市场规则、统一信用治理、统一市场监管”的“三联三互三统一”工程，贡献市场监管力量。
二、 “十四五”期间重点任务
1.合力打造一体化的市场准入环境。落实市场准入政策共享和“放管服”改革协同，为地区市场主体准入提供便利化服务。统一市场准入规则。实施全国统一的市场准入负面清单制度，制定统一的管理规范，实现业务流程、条件要求、解释口径、办理时间“四个统一”。加快实现证照管理一体化，推行“证照分离”“多证合一”改革事项相同、改革措施相同。协力推进“一网通办”建设。共同落实数字政府建设，构建跨区域政务服务网，强化公共数据交换共享，完善网上身份认证、电子签名、电子文书归档等功能，统一电子营业执照运用场景。按照市级的统一部署设立地区“一网通办”综合服务窗口，加强政务信息和数据的互联互通，提供区域性一体化受理、收件、查询、发证等服务，让企业和群众少跑腿。
2.合力打造一体化的市场监管环境。深入推进市场主体监管制度创新,营造规则统一、公开透明的监管环境,全面提高市场监管效能。落实一体化信用监管体系。推动“双随机公开”、抽查检查等信息在区域内充分共享应用,落实企业信用分类监管标准、企业信用修复规则、实现信用监管标准互认结果互用。对重点监管领域和对象实施精准监管,对守信企业开通“绿色通道”,实施“容缺受理”等便利措施,对失信企业实施重点监督和联合惩戒。落实知识产权一体化保护工作。引导市场主体积极创造、运用和管理知识产权,鼓励以知识产权利益分享机制为纽带,促进创新成果知识产权化。加强地区行政执法,进一步完善知识产权案件移送制度,降低企业维权成本。配合推进消费者权益保护。落实“满意消费行动,共建区域内消费纠纷解决机制,共同推动经营主体自律,配合打造统一的消费投诉公示平合。推进消费领域社会监督。协同监管网络交易。充分发挥全省网络市场监管服务系统平台作用，注重整合辖区电子商务经营者基础信息、经营信息、监管信息等信用数据，开展研究分析，实施分类监管。落实地区网络、合同案件查办协作机制，协同破解新形势下的网络监管难题。
3.合力打造一体化的质量供给环境。配合推进产品质量安全监管一体化建设。在信息、业务、资源各方面配合推进一体化建设，实现信息互通共享、工作协同联动、效率共同提升。配合建设和华东地区社会公用计量标准，促进社会公用计量标准建设整体水平提升。培养计量技术人员，互派计量技术人员和管理人员交流互动。推动特种设备监管一体化。推进特种设备单位、人员、设备信息互查互享，检验检测结果互认和运用。
4.合力打造一体化的食品药品安全环境。全面建成责任体系更加健全，体制机制更加完善，全程监管更加科学，“党政同责”、“四个最严”、“四有两责”全面落实，企业主体责任全面履行，社会满意度全面提升的食品药品安全现代化治理体系，形成企业自律、政府监管、社会协同、公众参与的社会共治格局。有效遏制制假售假、无证经营等行为，杜绝和控制重特大食品药品安全事故，控制和减少较大及一般食品药品安全事故。继续巩固省食品药品安全城市成果，积极配合争创国家食品安全示范城市。继续深化食品安全“四项治理”行动，全面推进小作坊登记和小餐饮、小摊贩备案管理。保持打击食品药品违法犯罪案件的高压态势，公开违法违规、虚假欺诈产品和企业信息。以落实企业主体责任为基础，推动实现顺向可追、逆向可溯、风险可控的地区食品领域全产业链追溯体系。不断推动食品药品安全治理体系和治理能力现代化，保障人民群众饮食用药安全。
三、 “十四五”期间保障措施加强组织领导，成立发展规划工作领导小组，由党工委书记、局长担任组长，分管副局长担任副组长，各科室负责人为成员，共同做好“十四五”规划工作和“十四五”期间各项重点工作。“十四五”规划数字经济高质量发展心得体会2800字范文稿当前，以信息技术和数据作为关键要素的数字经济蓬勃发展，并成为推动各国经济增长的重要力量。经过近年快速发展，我国已成为名副其实的数字经济大国。“十四五”时期是我国“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，也是全面开启社会主义现代化强国建设新征程的重要机遇期，准确研判“十四五”时期国际政治经济地缘新特征新变化新趋势，对于维护延长我国重要战略机遇期、推动实现我国经济社会高质量发展以及增强提升国际塑造力影响力引导力都具有重大现实意义。把握数字经济战略机遇，加快推进“十四五”数字经济发展，不仅有利于进一步提升我国经济发展活力、增强社会前进动力，更有利于推动我国经济转型升级和高质量发展，抢占全球数字经济发展制高点。深入贯彻落实国家重大方针政策，系统谋划、统筹推进数字经济强国建设发展对于我国而言意义重大影响深远。加快发展数字科技，为建设数字经济强国提供坚强基石。尽管我国是数字科技应用大国，却不是数字科技研发强国，很多核心技术依然受制于人。因此，须加强数字科技关键技术攻关和布局，以数字科技大突破带动数字经济大发展。
一是采取清单制梳理我国数字科技的短板软肋，短期内寻找可靠的替代源和备份源，使“卡脖子”技术不因外国的封锁而断供。
与此同时，发起专项研发计划，集中力量攻克核心电子元器件、高端芯片、操作系统、数据库、工业软件等短板，补齐数字科技研发链。
二是面向数字科技前沿领域，设立国家或世界实验室，牵头发起全球大科学计划或工程，更多更好利用全球创新资源，主动嵌入全球数字科技创新链条和生态系统，吸引和积聚全球创新人才。
三是支持数字科技试点应用，积极利用智慧城市、智能工业、智慧医疗等发展契机，推进数字新科技先行应用，为数字科技应用提供试验平台和应用场景，在应用中不断完善技术，推动数字经济发展。
加快推进数字基建，为建设数字经济强国提供有力支撑。我国在发展数字基建方面处于起步阶段，相对而言比较滞后。由此，应科学决策、统筹布局，把数据中心、场景中心、区域中心、应用中心有效结合。
一是正确处理好政府和市场之间的关系。政府要有战略导向和规划牵引，前瞻布局数字基础设施，与此同时，推动交通、能源、水利、市政等传统基础设施数字化升级。进一步放开市场准入，发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发社会投资的积极性主动性，把“有为政府”和“有效市场”紧密结合，共同构建数字基础设施体系。
二是正确处理好中央政府和地方政府之间的关系。对于中央政府而言，做好数字经济发展的顶层设计，通过制定行业规则、设施标准、规划布局、互联互通等，引导数字基础设施的有效投资和有序建设。对于地方政府而言，充分考虑本地发展情况和财力承受情况，尤其要根据实际需求开展数字基建，提高资源配置效率，注意避免一哄而上，形成重复建设、资源浪费。
三是正确处理好供给和需求之间的关系。以需求为牵引，把应用场景建设置于数字基建的重要位置，鼓励大型龙头企业和平台企业依托自身需求参与数字基建，并开放为社会使用，实现数字基建供给和需求精准匹配。合理跨区域布局数字基建，将数字基建同金融、物流、交易市场等渠道打通，形成产业链应用生态。
加快发展数字贸易，为建设数字经济强国提供强大引擎。随着5g等数字技术的应用和发展，以b2b为主导的产业互联网推动的企业间数字贸易将成为拉动我国数字经济发展的另一强大引擎。须顺势而为，充分发挥我国在电子商务领域的先行优势，依托消费互联网与产业互联网双轮驱动数字贸易发展，进一步提升我国数字经济的效益与质量。
一是继续做大做强消费互联网驱动的数字贸易，利用数字技术“在线化、无接触、可传输”特性，进一步提升产品与服务的数字化水平，大力发展跨境电商、数字娱乐、在线教育、远程医疗等新兴业态，为人民群众美好生活提供更多高端便捷的消费选择。加大主要电商平台的全球化战略布局，通过收购或自建本土化网站，建设更多海外仓、展贸中心和营销服务中心等，带动更多中国产品与服务进入海外市场，形成国内国外双循环，拓展我国数字经济发展空间。
二是培育壮大产业互联网驱动的数字贸易。制订实施产业互联网国家战略，构建多层联动的产业互联网平台，推动更多企业“上云用数赋智”，支持打造“研发+生产+供应链”的数字化产业生态，共享产能、技术、数据、人才、市场、渠道、设施等，促进产业互联网带动的新型数字贸易快速发展，使其尽快成为推动我国数字经济发展的强大引擎。
稳步推进数字货币，为建设数字经济强国提供有力抓手。当前，各国高度重视数字货币的研究与实践，竞相加快央行数字货币布局。对于我国而言，以微信、支付宝为代表的零售支付体系发达，同时，较早启动了央行数字货币的理论研究，加快了央行数字货币试点落地步伐。展望未来，须顺应全球数字货币发展趋势，及早谋划、动态应对、争取主动。
一是加快战略布局，协同推进人民币数字化与国际化工作，实现国际国内同步部署，强化央行数字货币与数字贸易、数字经济的联动发展，助力人民币更好承担国际贸易、跨国投资的计价、支付、结算职能并发挥世界储备货币角色。
二是积极开展试点示范，在试点探索的基础上，优先选择自由贸易试验区、自由贸易港等先进地区整体落地，及时总结央行数字货币发行、运营与管理经验，有序推动央行数字货币多场景推广应用进程。与此同时，积极借鉴国际先进经验，探索央行数字货币与其他零售移动支付方式联动互促、协同发展的模式与路径。
三是深化系统研究，加强央行数字货币对货币政策、金融运行体系及国际金融格局影响的分析研究，包括短期影响和长期影响、现实影响和预期影响、直接影响和关联影响等，推动数字货币法律体系、监管体系与风险防范体系建设。加快完善数字治理，为建设数字经济强国提供制度保障。数字经济正在重塑经济社会运行模式和运行规则，对传统治理方式构成巨大挑战，提高数字化治理水平、为数字经济营造良好发展环境具有重要意义。
中国乡村规划设计院院长、中国乡村建设院院长，中国体改研究会研究员、中南财经政法大学兼职教授，珠海市政府农业顾问，珠海横琴华夏乡建融投资有限公司董事长。曾就职于中国改革杂志社，任执行主编。
改革开放以后农村的情况，我之前给总理写信时说“农民真苦、农村真穷、农业真危险”，这三句话高度概括了三农问题。如果用三句话来描述今天中国中西部地区农民的状况，就是“政治贫民、社会流民、市场贱民”。今天基层组织的状况：经济发展靠外资，动不动就是招商引资，一些中西部地区的县一级、村一级都在招商引资，外资不一定是外国资金，主要是外部资金；社区建设靠恩赐，求爷爷告奶奶；社区治理靠广播。
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农村的出路在哪里？我们把城市化、工业化概念先放到一边，从农村的角度来研究农村。我认为农村发展的力量要靠这三个方面：第一，金融创新，钱生钱。农民组织内部没有金融是没有能量的。台湾的农民为什么厉害？因为有农会；台湾的农会为什么厉害，因为里面有农信部。台湾一个乡2000个农民，农信部一年可以为农民提供贷款20个亿到60个亿。第二是靠土地增值。如果在土地上种庄稼，一家一户这么一点小地赚不了多少钱，而连片的种植可以赚到钱，如果种药材、经济作物更赚钱，如果在土地上“种房子”更加赚钱。土地是财富之母，在改变土地用途的过程中所带来的增值收益到底归谁，如果这个增值收益归农民，农民就有希望。第三是组织创新，增加农民自己的主体性。任何小农都不可能成为强势的市场主体，只有将千千万万的小农组织起来，变成一个有组织的社会主体和市场的主体。现在的农民组织都没有力量，所以农民没有权利。
金融创新钱生钱、土地创新土地增值、组织创新人增权，并且这三个方面是互动的，是一体化的。金融创新能够带来土地创新，土地创新能够带来组织创新，如果农民组织有了土地增值的权利和金融创新，这个组织就变得有力量，所以金融创新是土地创新的基础，土地创新是组织创新的基础。
土地金融创新，就是将一个村社建成一个共同体，在共同体里加入内置金融，成立土地金融信托服务社。村社内成立资金互助组织，依托这个组织，赋予它很多的功能。第一个功能是土地储存功能。农村土地很分散，农民出去打工了，无法经营，可以将自己的土地作价储存到金地融托服务社。组织给你一定的利息，存的时间越长利息越多。农民也可以将土地的使用权取走，若进城不想回来了，也可以将地权变现，出售给村社组织，或卖给村社内的其他农民。同时，宅基地和房屋也可以作价，信托给这个组织，每年收取固定的收益或分红。
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重建农民村社共同体。中国乡村社会在旧社会时期，是以家族共同体自治为主，加上乡绅自治。解放后将家族共同体社会改造成为村社共同体社会。改革开放后，我们将村社共同体社会解体，现在的中国农村是无主体社会，不知道谁是主体。小农作为一个主体，在市场上没有权利了，就一定要组织起来。我认为必须重建农民的村社共同体，要村社一体化。改革开放以后，只要实行村社一体化的地方都发展很好，只要没有实行村社一体化的地方，发展都不太行。这是规律性的东西，在市场经济的条件下必须要组织起来，最好的组织就是村社一体化的共同体，这种共同体是三位一体的，不仅要发展经济，还要建设社区和治理社区，通过社区经济发展促进经济的建设和治理，反过来社区的建设和治理促进社区经济发展。
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中国有10%的农村会逐步城市化，60%的农村会逐步空心化，还有30%的村庄会成为新农村建设的重点，后面这30%是我们要重点研究的。村社共同体要适应城市化和逆城市化趋势。农村是一个平台，本地人、外地人都可以在这个平台上创造价值。建设新农村是要建设成开放式的，可经营的，大家都可以在上面看到价值的平台。在城市化达到一定水平时就会出现逆城市化，就会向农村转移产业，要养老、要休闲，要有清洁的空气，这时很多村庄就会成为宝贝，农村文明、农业文明就变得可消费，30%的村庄会变得越来越好，这是我们未来的方向。
[关键词]区域合作;协调机制;多层治理
[中图分类号] F061.5 [文献标识码] A
[文章编号] 1673-0461(2009)09-0048-06
一、引言:当前我国区域合作面临的困境
由于我国地域广阔、区位优势异同、资源禀赋不一等各种原因,造成了区域经济发展水平的“多元”结构。有的省区富可敌国,有的省区尚处于温饱阶段,有的则位居其中,通过区域合作,建立区域间协调互动机制,是解决我国区域经济发展不平衡的重要途径之一。中央在“十一五”规划中明确指出,鼓励和支持各地区开展形式多样的区域经济协作和技术、人才合作,形成以东带西、东中西共同发展的格局。但是,就目前实际情况而言,我国区域合作进展并不顺利,仅有的少数几个区域合作组织大多是形式重于内容,实际上还是“各自为政”,距离真正意义上的合作还存在着很大的差距,导致我国区域合作面临着重重困境。
首先,区域合作中存在着“集体行动”困境。著名经济学家奥尔森(Olson.Mancur)在其《集体行动的逻辑》中认为,在集体行动中,尽管成员的行为目标具有一致性,但他们之间的利益冲突也不容忽视。因为在一个较大集体中,利益冲突带给合作的破坏力往往大于利益一致带给合作的凝聚力。原因有三个方面:其一是在区域合作中,可以预见的收益对于合作者来说是模糊的、笼统的。这种具有不确定性的远期收益,缺乏足够的吸引力使地方政府自愿地支付一定的成本来参与合作;其二是缺乏合理的“选择性激励手段”。无论是“中心-”理论,还是“轴心-辐条”理论均表明,市场机制不但不足以改变经济发展的不均衡现象,反而会强化这种不均衡。不均衡的经济发展水平对区域合作构成了较大的威胁。因为经济发展水平的不同,意味着不同的利益诉求,意味着合作利益分配和成本分摊也是不均衡的。在缺乏合理的“选择性激励手段”的情况下,合作利益分配和成本分摊的不均衡会使一部分合作者失去合作的兴趣和动力。[1]第三,缺乏一套完整的具有约束力、自动实施(self-enforcing)的制度。目前我国区域合作主要采取非制度化的协调机制,参与合作的地方政府间的协议往往缺乏法律效力和稳定性。这种非正式制度的协调机制一般采取集体协商的形式,没有固定的、正式的谈判机制,一旦涉及到实质性的利益时,就会因为分歧太大而无法合作。[2]
其次,区域合作中存在着“囚徒博弈”困境。“本来区域合作应该是有利于避免有限资源的浪费和无序的市场竞争、有利于优势互补而实现更高收益,但是各地区的个体理性按市场法则所得到的结果却并不是经济的,有时会发生类似‘囚徒困境’的情况”。[3]在区域合作过程中,地方政府具有两种角色――地方管理者和区域合作的参与者,不过,他们所扮]的这两种不同角色是有根本区别的:在其辖区内,地方政府是辖区内公共利益的代表;在参与区域合作的过程中,地方政府又是本辖区内公民利益的代表。也就是说,地方政府具有“经济人”特质。因此,在信息不对称的情况下,地方政府在区域合作中的博弈的原则是“趋利避害”;博弈策略是“先利己而无论利他”。地方政府的这种理性的微观抉择必然会导致非理性的宏观结果。
第三,区域合作中存在着“公地悲剧”困境。美国科学家格雷特・哈丁说:“在信奉公用地自由化的社会中,每一个人都被锁在一个迫使他在有限的范围内无节制地增加牲畜的制度中,毁灭是所有人都奔向的目的地”[4]对于区域合作来说,许多资源如水资源、大气资源等的使用均不具备排他性,即便某一地区实施对自然资源保护性措施,该地区却无法保证和促使相邻地区也采取同样的保护性措施,更不能阻止别的地区分享实施该措施所带来的收益。另外,如果某地区自觉地限制对特定的自然资源的使用量而受到损失时,不仅无法得到合理的补偿,相反,该地区还会给那些不限制使用资源的地区带来额外的收益。这些都会导致区域合作中“公地悲剧”的发生。
虽然导致我国区域合作中出现种种困境的原因是多样的,但是我们认为,缺乏顺畅的协调机制应该是其中的原因之一。鉴于此,本文将在吸收现有文献精髓的基础上,试图从多层治理(Multi-level governance)的角度,借鉴欧洲联盟的成功经验,探索一种具有普遍性的区域合作协调机制,并尝试以我国“长三角”为例构建一个区域合作协调机制。
二、多层治理:一种新的区域合作协调机制
多层治理理论是在经济全球化、区域经济一体化高速发展的时代背景下,以欧洲过去分合的历史和当代欧洲一体化的发展实践为依据提出来的,从治理模式的角度揭示欧洲联盟内部国家间如何协调利益冲突,以至形成一个运作有序的共同发展整体的理论。
1.多层治理的基本内涵
多层治理的思想源于治理理论,在某种程度上可以把多层治理看作是治理理论在国际合作或区域合作中的运用。在政治学领域,治理定义为“一系列活动领域里的管理机制,它们虽未得到正式授权,却能有效发挥作用。与统治不同,治理指的是一种由共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现”。[5]在区域经济学领域,治理被定义为:“内生于一个有共同利益的群体的正式或非正式的制度安排,通过这些制度安排,形成群体的正式或非正式组织,实现组织主体的集体活动,设定并实现组织的功能和目标”。[6]从上述治理的定义中我们可以发现,治理主体间的协调主要局限于横向协调,而缺乏纵向协调。欧盟的多层治理模式则是兼有横向和纵向的双维度的治理模式,因此,多层治理理论除了具有一般治理思想的基本内涵外,还具有自己特定的内涵。
多层治理最初是盖里・马克斯(Gary Marks)于1993年在对欧洲共同体的结构政策进行分析时提出的,随后经过马克斯本人和里斯贝特・胡奇(Liesbet Hooghe)、贝阿特・科勒―科赫(Beate Kohler-Koch)、彼特斯和皮埃尔(G. B.Peters and J. Pierre)、艾德伽・葛兰德(Edgar Grande)、弗里茨・沙普夫(Fritz W.Scharpf)等多位学者的发展,该理论日臻完善。他们把多层治理定义为:“多层级治理是在以地域划分的不同层级上,相互独立而又相互依存的诸多行为体之间所形成的通过持续协商、审议和执行等方式作出有约束力的决策的过程,这些行为体中没有一个拥有专断的决策能力,它们之间也不存在固定的政治等级关系”。[7] 从定义中我们可以发现多层治理具有以下特征:
第一,参与行为主体的多元性和决策主体的多层级性。在多层治理这一治理模式构架下,有多种行为体共同参与。在多种行为体共同参与的情况下,决策权限由不同层面的行为体共享,而不是由成员国政府垄断,治理的进程也不再排外性地由国家来引导。从决策权分布的领域来看,欧洲治理并非仅仅局限于国家政府或某个超国家机构手中,而是散布于以地域为界的不同层级之中,超国家行为体、国家政府、区域行为体(如地方各州政府)以及拥有执行权力的机构等都可以成为决策主体,直接参与决策。尽管不同层面的行为体、影响力和决策方式不尽相同,但是各个层面之间并不是彼此分离,而是在功能上相互补充、在职权上交叉重叠、在行动上相互依赖、在目标上协调一致的,由此形成了一种新的集体决策模式。
第二,各个行为体之间的关系是非等级的。也就是说,超国家机构并不凌驾于成员国之上,并且成员国、次国家政府与超国家机构之间不存在隶属关系。[8]虽然像欧洲中央银行、欧洲法院这样的超国家机构在其政策管辖范围内具有特定权限,但这种权限的效力范围毕竟是十分有限的,同时,各成员国对欧盟决策的影响是通过集体决策机制体现出来的。在此过程中,单个成员国对决策的控制能力正在逐渐下降。此外,欧洲一体化的发展模糊了国内与国际的界限,许多欧盟成员国甚至直接将欧盟政治看作是国内政治而不是单纯的外交政策。尽管如此,欧洲政治和国内政治不是相互隶属的关系。各成员国政府既不能垄断欧盟政治,也不能垄断国内各政党和利益集团等非国家行为体与欧盟政治的联系。也就是说,多层治理强调权力非集中的、开放的运用。
第三,多层级治理体系具有动态性。我们不能准确界定各层级在欧洲治理中的功能,因为它会随着时间和政策领域的不同而变化。也就是说,多层级治理的参与主体和层级会因为它们所面临的政策任务和治理形式的不同而有所变化。在不同层级进行协商时,多层级治理体系采用的是非多数同意(non-majoritarian)的谈判协商体系。[9]由于体系具有非等级特性,不同等级的行为体之间显然缺乏实行多数表决机制的条件,而一个非多数同意表决机制有助于多层治理形成一个灵活的、动态的协商体系。
2.多层治理:一种新的区域合作协调机制
传统意义上的区域合作协调机制主要有市场机制、治理和等级制(政府)三种。其中市场机制是最为常见的区域合作协调机制,也最为自由主义倡导者所推崇。他们认为市场机制通过“无形之手”(invisible hand)可以对资源进行有效配置。[10]但是外部性、垄断、公共产品和信息不对称的存在,表明了市场机制作用的局限性,人们也逐渐意识到仅凭市场并不能确保资源配置的效率和社会福利的改进。自从马克思和凯恩斯以来,政府计划的调节作用日益受到重视,人们对政府在矫正“市场失灵”方面给予了厚望。但是,政治腐败、权力寻租和低效率现象,在一定程度上使得政府由人们所期望的“援助之手”(helping hand)变成了“掠夺之手”(grabbing hand)。鉴于存在着市场和政府双失灵现象,越来越多的人期待着以治理机制来更有效地协调社会、经济等领域的事务,但是正如鲍勃・杰索普所说的那样:“虽然以治理机制对付市场或国家协调存在的失败,我们仍不应当忽视一种可能:以治理取代市场或等级统治有时也会是失败的”,这是因为“治理替代市场并不能消除影响资本主义顺利运行的深层次障碍,原因是治理没有用非资本主义原则取代市场原则”。[11]杰索普还认为治理机制与现行政治体制之间存在着兼容问题,治理机制与政府机制在一定程度上是可以相互替代的,其协调效果往往取决于人们对政府的评价。另外,治理机制本身也存在着诸如治理对象界定不清等问题。如此种种原因导致了“治理失灵”。
在上述几种区域合作协调模式中,虽然它们各有优缺点,但是人们对治理协调机制却偏爱有加,因为人们常常将“治理失灵”的大多数原因归咎于市场和政府的作用。或许正是对治理协调机制的偏爱,促使人们继续完善和修正治理协调机制的不足和薄弱之处。对于欧洲联盟这个高层次的区域合作,有关专家学者虽然从各个角度,运用各种理论(如政府间主义、超国家主义、功能主义和联邦主义等)对此进行解释,但是均未获得一个完全令人信服的结果。不过自从盖里・马克斯于1993年提出多层治理理论以来,这一理论不仅在大多数学者中间引起了巨大反响,而且还被欧盟的官方机构所认可和采纳,成为欧盟的官方语言。[12]这种现象标明,多层治理已经成为了区域合作的一种新的协调机制。
基于上述分析,可以认为,“多层治理”作为区域合作的一种新的协调机制,承载了超越传统意义上的治理的内涵,它在本质上是一个意图解构和软化政府的概念,即针对僵硬的国家机器和官僚组织进行制度设计的改造。“多层治理”当中“超越传统意义上的治理”的内涵,为我们讨论区域合作构建一套灵活的协调机制安排提供一个理论平台。区域经济合作伴随着越来越多的人、货物和资本在区域间流动和交易,如何发展“没有政府的治理”[13]来协调不同国家、不同区域、不同行为体间的利益关系、促进经济合作成为重要的命题。“多层治理”范式适宜于协调区域合作中的矛盾,而采取政府或者市场机制来协调将面临诸多困难。在这种情况下,“多层治理”便是特别适宜的协调方式。它们的典型逻辑是进行谈判和协商,谋求通过谈判和协商实现共同目标。
目前,有的学者将多层治理理论广泛应用于欧洲一体化、新型民主模式的形成等方面的研究,并形成了一个以多层治理理论为支持系统的区域合作协调机制的建构过程,[14]相对而言,本文所谓的“多层治理”主要是针对区域经济合作中,政策形成、运用及资源配置跨越行政区划边界的问题而提出的,是一种区域合作层面的多层治理。引入这一概念旨在强调:区域经济合作要打破行政区划的约束,突破不同行政区划的政府各自为政的“囚徒困境”;建立一种“软化”行政区划政府的“超政府”合作管理组织协调机制。在这方面,欧盟一体化就是应用多层治理协调机制的一个成功范例。
三、欧洲联盟:多层治理的一个成功范例
1.欧盟经验
当今世界区域合作的成功范例莫过于欧洲联盟。在纵向上,欧盟区域合作的组织体系形成了超国家、国家、跨境区域、地方等多个等级层次,实现了各个层次的权利平衡和利益表达机制的畅通。在横向上,欧盟的区域协调组织机构名目繁多,在整个区域合作政策的制定、执行和反馈过程中担当着重要的角色,日益彰显出公共部门、私营机构与第三部门的“合力”作用。在这些组织群体中,区域协会、银行、利益团体、政策联盟、政党、公共舆论等成为协调区域合作利益冲突的几股重要的力量。总结欧盟区域合作经验,有利于我们在区域合作中引进和构建多层治理协调机制。
第一,决策过程的多层次性兼顾了各方的利益,有效地破解了区域合作中存在的“集体行动”困境。从国际关系理论“政府间主义”的视角来看,欧洲联盟呈现出一种“政府间”国际组织的特征,这一国际组织是为了实现成员国之间共同的特定目标而成立的,其行动的合法性来源于成员国之间共同达成的协议和政策。欧盟政策的创议和形成过程都有多层行为体的参与和介入,协议和政策的形成采取相互调整模式。在这一模式中,各层级和各个成员间没有共同行动的义务,每个层级和成员都根据自身的情况自主地支配自己的行为。然而,每个层级和成员的政策选择都是在判断其他层级和成员的行为后作出的,各层级和成员的政策也会因其他层级和成员政策的调整而不断调整,并最终达成各方都能接受的政策。这种多层互动决策模式兼顾了各方各层级的利益,使得每个层级和成员的利益在集体行动中均能得到保障。
第二,完善而严密的多层协商制度保证了信息的通达,有效地破解了区域合作中存在的“囚徒博弈”困境。欧盟在协调各方利益时,为了确保各行为体的意见及利益诉求及时准确地在参与者之间进行传递,他们采用了公开协调方式。这种协调方式最早应用于《阿姆斯特丹条约》中有关就业问题的条款的制定。[15]其主要做法是:首先在综合考虑各方利益要求的基础上,确定一个共同的政策目标,并将这一共同目标以“国家行动计划”的形式加以确定,然后由委员会组织评估各国的行动结果并由理事会向各国传达,再根据成员国的客观要求确定执行标准,对各国行为起指示和约束作用。通过制定具体目标和适应不同国家地区差异的措施,将指导路线转化为国家或地区政策。最后由监督机构对成员国的执行情况进行监测、定期评估并组织成员国之间相互学习。[16]公开协调方法是一项更加具有分散性和多元性的治理协调机制。由于成员国在不同政策领域采取不同措施,而在欧洲层次上进行一致的政策协调,从而使得各种分散的政策能够有效衔接,避免随经济一体化发展而带来的政策摩擦;同时,它还能拓展成员国的活动空间、增进它们之间的密切合作,并使成员国各自的国内政策有机结合起来。[17]总之,顺畅的信息沟通机制,避免了区域合作过程中“囚徒博弈”困境的出现。
第三,完善的法律制度框架约束了成员行为的随意性,有效地破解了区域合作中存在的“公地悲剧”困境。相关的政策制度不仅是行为主体制定的,而且还对行为主体的行为构成制约。在欧洲一体化的渐进性发展过程中逐渐形成了一整套欧盟法律体系,多层治理的法律保障体现在欧盟法律对超国家机构和国家在欧盟治理中权力分配(立法、行政和司法)的界定,以及欧盟法律在欧盟整体层次、成员国国家层次和地方政府层次的适用性。欧盟法律的直接效力和优先性原则保证了欧盟超国家机制的行为能力,欧洲法院是欧盟多层治理法律保障的实施主体。[18]国家层次和次国家层次是欧盟政策执行的主要行为体,但要受欧盟委员会和欧洲法院的监督,欧盟层次的治理也受制于成员国层次的约束,从而形成了一种新型的行政权力制衡关系。欧盟多层治理的法律保障机制为欧盟的制度表述和制度实践的统一提供了基础,有效地约束了行为体决策和行动的随意性,并成为推动欧盟多层治理发展的重要前提。
2.欧盟经验的启示
第一,在区域合作中需要广泛的参与。目前我国的区域合作大多限于政府层面,居民和企业只能在政府间达成的协议框架内被动参与。其实政府并没有足够的力量来获取全部居民和企业的真实信息,也就是说,在区域合作中居民和企业的利益仅仅通过政府是无法得以充分表达的。实际上,居民和企业不仅仅和政府一样是区域合作的重要的参与者,在某种意义上说,居民和企业才是区域合作逻辑起点和微观基础,政府只是他们公共利益的代表。另外,居民和企业通过主动参与区域合作的方式表达他们的利益诉求,也改变了以往过去那种区域合作政策“自上而下”单一通道。因此,在区域合作中,拓展居民和企业的参与范围,充分体现他们的利益,将会提高区域合作的效果。
第二,建立区域合作协调机制。区域合作的参与者既掌握不同的资源和权利,也受到不同的约束,他们之间便形成了各种各样的关系。这些关系中既包括一致利益,也有利益冲突,建立协调机制便成为必要了。由于区域合作参与者之间所存在的持续、复杂的利益关系,产生于合作的终极目标,合作目标又是经过所有参与者共同认可的。因此,当参与者之间出现利益冲突时,不应通过频繁地修改总体目标来协调利益冲突,而应通过设立协调机制来时时协调这种冲突。
第三,建立健全法律法规。现代市场经济作为一种有效运作体制的条件是法治,而法治则是通过其两个经济作用来为市场经济提供制度保障的。法治的第一个经济作用是约束政府,约束的是政府对经济活动的任意干预。法治的第二个经济作用是约束经济人行为,其中包括产权界定和保护、合同和法律的执行、公平裁判、维护市场竞争等。[19]法治的这两个作用在区域经济合作问题上不仅存在,而且它还增加了一些特别的内涵,即约束参与合作的地方政府对经济合作的任意干预、约束参与者行为、减少甚至杜绝合作成员“搭便车”的行为,以及合作组织机构偏离公平原则的权力运用行为。因此,法治是确保区域经济合作稳固与发展的基础。
四、构建中国区域合作“多层治理”体系:以“长三角地区合作”为例
受计划经济的影响,我国各省区市间经济发展各成体系,缺乏必要的联系。改革开放后,随着全球化和区域经济一体化的飞速发展,我国逐渐融入到国际社会中,区域合作也有了一定的发展,但是与欧盟相比还有很大的差距。虽然欧盟经验并不能完全套用到我国区域合作中,但是如果把我国的每个省(直辖市、自治区)看作一个利益主体的话,我们完全可以借鉴其成功经验来加强我国的区域合作。本文将以我国经济较为发达的“长三角”为例来说明如何构建“多层治理”视角下的区域合作。
长三角地区地跨东、中部两大经济板块,是全国经济最活跃的地区之一,但是却长期面临着“整而未合”(联合早报网讯,2007-12-02)的尴尬境地。如何形成一个协调有序的地区经济共同增长的机制,以合理利用资源,保持可持续发展的动力呢?对这一问题的探讨,不仅有助于改变长三角 “整而未合”的不利局面,而且对其他区域合作组织也有重要的示范作用。根据欧盟一体化的成功经验,我们认为区域合作的多层治理体系应该包括:各级参与合作的地方政府及中央政府、区域合作组织机构和相应的法律基础设施等(见图1)。
1.设立多方参与的合作机构。欧盟经验表明,中央政府、地方政府、区域协会、利益集团、政策联盟、居民和企业在多层治理协调机制中都发挥了无可替代的作用。因为就目前全球经济形势来说,区域合作已经不是单纯的政府行为,已经不是紧紧依靠政府指令就能完成的事情,它需要多方共同参与、沟通和协调。
我国是单一制国家,以往区域合作主要通过中央政府以及地方政府的协调方式进行。在长三角区域合作中,这种协调方式至今仍在发挥着相当大的作用。但从区域公共管理的角度来看,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。因此,针对不同层次、不同类型的区域合作问题,必须借助于等级制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心、多层次”治理,形成纵向政府间以及政府、企业、民间组织等通力合作的组织间网络机制。这种机制的形成可以通过设立合作机构来实现。
2.制定一套完善的法律法规。欧盟在一体化的每个阶段都制定相关法律,成员国依此实施了一致的对外政策,既加强了内部的合作与交流,又使一体化不断地向更高的形式发展。省区与省区之间或城市与城市之间的经济合作更应如此。在国家宏观的地区政策框架下,通过制定相应的规范性法律法规,一方面有助于加强长三角内部合作的基础和相互间的利益协调;另一方面,也有助于加强对外合作,尤其是推动中国东中西部地区的协调发展。需要指出的是,长三角地区经济合作的法律法规着力于该地区的资源利用和区位优势,而国家性地区政策主要着力于全国资源的利用、产业结构的协调并根据不同地区特点寻求相应的经济增长点。
规范长三角地区合作的这一法律体系应该包括它所要界定的利益主体及其所协调的范围、区域协调的总体规划与进度、区域协调发展基金的来源及其使用标准、专门的区域合作协调与促进机构的职责与任务、区域协调效果的评判与纠正等等。这些对长三角区域合作具有长远意义。
3.设立一个区域合作的协调和促进机构。以谈判机制为基础而建立的区域经济合作,客观上需要有一套紧密的制度性组织机构为各成员提供一个经常性的谈判和仲裁场所。欧洲经济一体化制度性合作色彩较浓,因而其组织化程度和规范强度较强。为保证制度性组织机构行使权力,欧盟要求各成员让渡部分经济,由超国家机构统一调控。从关税同盟开始,随着一体化的深化,各成员让渡的相应增加,欧盟已逐步建立起了一套结构紧密的“超国家共同体机构”。
我国各大经济区域(包括长三角地区)为实现一体化的目标,也可以尝试成立一个在中央政府协调下的跨行政区的协调管理机构,该机构负责使用区域合作协调与发展基金(即类似于欧盟的“聚合基金”和“结构基金”)。中央政府对区域内大型建设项目的拨款可直接拨至该机构管理;二是中央政府明令区域内地方政府以地方财政收入的一定比例上缴协调管理机构。
五、结语与需要进一步探讨的问题
多层治理是在欧盟一体化发展进程中逐渐形成的一种区域合作协调机制,是欧洲人应对全球化挑战、探索改善自身生存环境的尝试。它在决策过程中实现了主体多元化,形成了超国家、国家、跨境区域、地方等多个等级层次的合作体系,这样做的目的不但增大了集体利益,还兼顾了各方、各层级的利益,提升合作方参与合作的积极性。为了合理和及时处理合作者利益冲突,多层治理模式中还包含有一套完整的法律法规体系。总结和借鉴欧盟的多层治理经验,有助于推进我国区域合作顺利进行,并有利于解决区域合作中面临的体制矛盾。
由于多层治理从其发端到现在仅有二十年左右的时间,尚处在发育成熟时期,其中的很多内容还未定型,诸如“多层治理”重视治理的协调机制的作用,而对非国家机构和社会行为体的参与却未作充分的探讨;再如,多层治理强调治理而非统治,要让多种利益主张、多种利益集体在缺乏权威统治的情况下,实现和谐自治,是否会走入乌托邦的世界等问题均值得作进一步的研究。不过对于一个正在兴起的新型理论来说,存在缺陷和不足也在所难免,或许正是这些不完美的存在,才激励着我们对此问题作进一步的探究。
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Wang Zaiwen1,2,Li Gang3
(1.Beijing Jiaotong University, Beijing 100044, China;2.School ofEconomics, Beijing Technology and Business University,Beijing100048, China;3.Anhui University of Finance, Bengbu233030, China)
关键词：生态经济；区域一体化；京津冀北；贫困
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1003―3890(2009)03―0063―05
在区域可持续发展的大目标下，生态保护和经济建设的相互渗透、紧密融合成为大势所趋。以区域一体化为导向，努力实现生态治理与经济发展的良性互动，是京津冀北地区面临的重要任务。
一、京津冀北生态经济发展对区域一体化的要求
水资源严重短缺和生态环境恶化，是制约京津冀北地区可持续发展的突出因素。其中，冀北地区在生态功能上具有牵一发而动全身的作用。恶劣的生产生活条件、不可持续的开发方式、跨区域生态补偿机制的缺失，造成冀北24县形成面积达数万km2的“环京津贫困带”，贫困人口达180多万。脱贫的强烈愿望，驱使着当地居民过度开垦、过度放牧，从而陷入“越垦越穷、越穷越垦”的恶性循环。作为中国少有的贫困地区与生态脆弱区、水源保护区、生态敏感区四重耦合区域，环京津贫困带发展的关键在于挣脱“忽视环境一导致贫困―挣扎自给一竭泽而渔”贫困循环链的束缚，实现生态与经济的协调发展，这也是京津冀北实现可持续发展的关键。
(一)区域分割的管理体制与生态系统的一体化要求相悖
京津冀北包含多个独立的行政地域单元，各地方政府对辖区利益最大化的追求，使得人地系统的一体性与经济、行政区域的分割性之间的矛盾较为尖锐，生态环境等外溢性基础设施无人愿意提供和维护，形成“公共地的悲剧”。1980年以来，冀北地区进行的大规模生态治理，大多是以国家出资并组织生态建设工程的形式进行的。这些工程为净化京津水源、改善生态环境发挥了积极效应，显示出中央政府在提供区域公共产品方面的组织优势。然而，单纯依赖最上层的整合力量，缺乏市场力量的参与及地方政府的积极配合，使得生态工程的后效不尽理想。由国家投资的工程，普遍存在重工程建设安排、轻工程管护的倾向，管护费用落实不到位，边治理、边破坏的现象长期得不到解决，难以保证绿色屏障工程的质量和可持续性。
由于京津两个直辖市与周边的地级市在行政地位上并不平等，这在观念和政策上妨碍了平等协商的区域合作机制的形成。目前京津与冀北资源环境关系仍是靠行政调控和行政命令，水资源的非市场化分配给冀北地区带来巨大的水资源使用权损失。1980年之后，为确保京津两大城市用水，河北无偿让给京津供水指标19.6亿m3。冀北地区作为京津两市的主要水源地，需遵守严格的环保政策及产业布局规定，从而限制了其产业选择，造成巨大的发展权损失。近十年来，为保证北京市用水质量，河北省张家口市先后关闭污染企业600多家、停产治理280多家，放弃了20多个效益好而污染大的项目；在承德潮白河流域，先后禁止的工业项目达800多项，每年损失利税10多亿元。张承两市为保护资源环境做出的贡献和蒙受的损失基本未得到补偿，少有的一些补偿多属临时性的动议，补偿标准没有按照市场化的运作方式进行科学计算，也没有形成制度固定下来。区际生态补偿不足，使环京津贫困带问题长期得不到有效解决，也无法调动起上游从事生态建设的积极性。
经济发展不平衡影响生态治理的统一进行。改革开放初期，环京津24县与京津二市的远郊县基本处于同等发展水平，但今天二者形成了巨大的经济落差。2004年，冀北24县的农民人均纯收入、人均生产总值、县均财政收入仅分别为京津远郊区县的1／3、1／4和1／10。财政实力的差距导致京津与冀北地区在水利建设、环境绿化等方面政府资助力度相差迥异。封山禁牧规定增加了畜牧业投入和运行成本，北京远郊山区通过由政府出资进行技术扶植、增加护林员、对养殖户进行补贴等方式，有效地解决了农民增收与保护还林还草成果的现实问题。而冀北地方财政捉襟见肘，无力为封受损失农民进行补偿，禁牧后农民可支配收入下降的幅度很大，个别地方已经出现“弃草种粮”现象。张家口市单位水量产出粮食平均只有0.67kg／m3，大大低于北京市的2.0kg／m3，主要原因是灌区基本设施改造、节水灌溉的推广所需成本和风险超出了当地居民和政府的承受能力。
可以看出，冀北地区居民无论在机会选择还是结果占有上，都未能享有与京津地区居民同等的公共服务，面临着生态与生计的尖锐矛盾。而京津居民既然享受了“护城河”和“后花园”生态好转所带来的利益，就有责任和义务为此付费；并且，下游受益地区具有较高的支付能力，无论是由用水户直接向水源地进行补偿，还是由财政预算支出，都不会损害其既有的福利水平。显然，张承两市生态建设所带来的正外部性，需要在经济圈之中实现内部化。只有在区域一体化基础上进行生态治理，才有望解决冀北生态功能区定位与脱贫致富之间的矛盾，以及生态服务一地供应与多地消费之间的矛盾，形成生态建设与经济发展良性互动的机制。
(二)京津冀北生态经济一体化进程及收益
1980年官厅水库丧失饮用水源功能以及连续几年沙尘暴的肆虐，使得生态安全成为京津冀关注的热点，围绕生态建设而展开的区域合作也迅即启动。1995年和1997年，北京市两次向张家口市及赤城县捐助200万元，用于对官厅水库上游的水土保持和水环境治理；20M年北京市给予赤城县“调水”补偿款666万元；1995～2004年，北京市向承德市潮河流域的丰宁、滦平两县提供水源保护资金累计达2 000万元以上，2006年又宣布每年安排落实2 000万元帮助河北省治理密云水库、官厅水库上游地区水环境。2006年10月签署的《北京市与河北省政府关于经济与社会发展合作备忘录》决定，由北京市按照每公顷30.015元(每亩450元)的标准给予密云水库上游“稻改旱”损失补偿。北京市“十一五”时期扶持周边贫困地区工作设想中提出在张家口、承德两市建立生态保护和生态产业发展区，承德则提出“以水联利”的供水新思路，张家口、天津也在不遗余力地推动区域一体化进程。可以看出，基于一体化的生态经济发展已成为各地政府的共识。 京津两市给予冀北地区的“支持”和“捐助”，虽是零碎的、非制度化的，但昭示了区域一体化的必然路径。京津张承各市间天然形成的生态联系，使它们具有合作的可能性，随着收入水平和生态偏好强度的提高，这一生态联系将更加牢固，共同的生
态利益将成为区域一体化强有力的“助推器”。
二、京津冀北生态经济发展的路径
京津冀北地区作为一个完整的生态单元和经济一体化区域，在生态环境整治、资源和资金积累及产品市场拓展方面都是不可分割的整体，必须统筹规划，进行全方位的联合与合作，真正成为“生态共同体、发展共同体、利益共同体”。其中的突破口在于从修复和改善冀北地区的生态环境人手，将良好的生态环境优势转换成不可替代的产业优势，实现生态一经济效益的最大化。
(一)生态治理的成本共担
生态经济一体化的一个重要方面是确立成本共享、保护环境的观念和制度。就京津冀北地区来说，关键是建立以平等互利为基础的水资源转让机制和生态补偿机制，使生态功能区凭借其提供的生态服务获得合理的收益。
1 应借“南水北调”工程实施之机，进行跨区域水权的初次分配，明确同一河流上下游区域的权利、责任与义务，有效减少争议。目前由国家发改委牵头起草的“京津冀都市圈区域规划”，简单地以各市土地面积和人口为基础确定水资源配置基准比例，没有施行向水源保护区和欠发达地区倾斜原则，这有悖于区域协调发展的目标。鉴于冀北二市生态环境的严峻形势和为京津用水做出的牺牲和贡献，应赋予其取水优先权，使其能在二级市场上通过转让水权获得发展资金，而京津发达地市可以通过在市场上购买水权满足快速发展对水资源的需求。
2 建立准市场运作的跨区域水权市场。博弈分析表明，一条河流的上中下游地区，在没有严格约束之前，各地区任意取水和任意排污是最优战略，结果是下游来水量越来越少，水质不断下降。假定存在水权交易和排污权交易，各地区的实际取水量和排污量将充分考虑到水权价格和排污权价格等因素，实现合作均衡。因此，建立水权市场和排污权市场，通过水市场的作用来达到上下游共同投入、保证水质的目的，是实现区域一体化的有效途径。另一方面，水权交易毕竟不同于一般的商品交易，主要表现在：交易双方囿于水资源分布的天然限制，处于不对等的地位；跨区域水权交易不是“大数市场”，难以形成充分竞争；同时，居民生活用水、生态用水等是不能被剥夺或任意侵占的。因此，单纯依靠市场化的水权交易不足以实现效率与公平兼顾的目标，可行的方案是在水资源统一管理的前提下，建立政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作和用水户参与管理的运行模式。
3 建立水源涵养保护区和调出区的政策补偿机制。水价是水资源的价值体现，如果实现了资源环境的全成本定价(包含边际生产成本、边际使用者成本和边际外部成本三项)，就可使资源富集地在生态交换的基础上实现资源环境价值。在界定了水权之后，冀北向京津“无偿调水”就要变为“有偿用水”，供水价格要达到河北从山东购买黄河水的价格，水价提高部分返还给水源涵养地和供应地。即便如此，冀北供应每吨水的成本较之南水北调的价格仍然低得多，京津用水户是可以承受的。除水市场收入外，还可从京津冀三省市财政收入中提取0.5％以建立水土保持基金，以补助在城市上游建设风沙源防护区、水资源涵养区等生态屏障建设和维护工作经费支出。
总之，对上游来水按质按量给予一定补偿，确保上游用户和政府不因节水治污行为而产生经济损失，才能确保京津冀优质水源在将来得到持续不断的供应，这是生态经济一体化的必经之路。
(二)生态型产业支撑体系的培育
贫困地区要实现生态重建与经济发展的良性互动，必须构建生态・经济双优耦合系统，实现生态产业化、产业生态化。基于环京津贫困带的自然资源组合优势，其产业发展方向在于形成由节水型种植业、商品性畜牧业和防护性林果业构成的生态农业框架，以资源节约型、清洁生产型为特征的新型工业，构建以绿色商贸物流业为主体，生态文化旅游业和生态管护业为两翼的现代服务业发展格局。生态产业的发展需要巨大的投入和先进的知识，而这是贫困地区内部所难以解决的。因此，要通过有力的投资诱导政策和技术扶贫政策，鼓励京津的清洁技术和生态型产业转移扩散到冀北地区并植根。对于冀北现有产业向节水、生态、环保型转变所造成的发展权损失，要由京津两市给予一定补偿。
造林绿化是生态治理的基础工程。欲将环京津贫困带打造成环京津生态圈，就必须在自然保护区建设中进行制度创新，明晰产权，吸引区内外民间资本投入，通过生态产业的集聚实现劳动就业和区域收入的提高。考虑到生态建设的公益性和外部性特征，可尝试以政府生态购买等形式，大量增加护林员名额，建立一支由国家供养的生态管护队伍，解决国家生态工程管护不力的问题。按照《京津风沙源治理工程规划(2001～2010年)》，到2010年张承两市生态移民将达到8万人。可结合资源开发，由京津有关企业吸收部分劳动力，或将生态移民安排为护林员或生态护库员，促使农业劳动力向生态服务业(主要是生态林草管护)转移。
农业必须改变以粮为主的传统模式，用退耕增产和退耕圈养增收来改善农牧区的生态环境，并以此为依托开发有竞争力的生态农产品。其一，为保护好已有的生态治理及退耕还林成果，当务之急是解决退牧、舍饲、退耕后当地农民经济生活遇到的实际困难。要由京津政府予以支持和补助，除了土地使用权损失补偿之外，还要给予充足的生态管护补偿，提供买奶牛的贷款，提供优种羊用于繁殖，以形成长效生态建设和巩固机制。其二，围绕建成“京津重要的农产品生产加工供应基地”，加快区域农业产业化进程。冀北要在京津农副产品市场上进一步拓展份额，必须改变分散的市场供应结构，依托龙头企业把一家一户的生产纳入农业产业化链条，同时提高生产的标准化程度，开发附加值高的深加工产品，以供应京津高端市场。北京华都食品肉鸡产业化扶贫项目，北京三元集团与河北怀安大规模的金融扶贫合作，正在积极推进中，这表明企业已经走到了跨区域经济合作的前台，产业基地模式将在今后成为京津冀北“城乡生态互联经济”的主体。
生态旅游是将“生态财富”转化为物质财富的捷径之一。北京市帮助滦平县作旅游规划，组织市民进行“饮水思源”生态游，带动了滦平旅游业发展，富裕了的农民则主动维持生态环境的改善，这是很好的模式。京津冀应该启动旅游规划联合工程，共同打造生态旅游，使旅游成为冀北地区的支柱产业之一。
三、京津冀北生态合作的组织机制
区域一体化作为一种过程和状态，本质特征是集体或联合决策，在现行体制下必须是市场、行政和法律方式相结合的。刚性的行政壁垒构成了京津冀区域一体化的体制障碍，而行政区划调整将伴生高昂的社会成本。要在现行的行政区划框架内减少“邻避”行为，实现总体利益的协调，就需要政府治理形态的嬗变――从原来的行政区行政模式转变为区域公共管理模式。行政区经济与行政区行政的治理机制是单一的科层制，权力向度是自上而下的
权威中心，管理导向指向区域内部的公共事务。而区域公共管理的主体是多元化的，既有代表官方的政府组织，也有非官方的民间组织和私营部门，它以分散的、多元的权威中心来进行“多中心”治理，在传统的科层制之外，通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理(详见表1)。
地方政府是传统上区域合作的主要推动者。当面临共同问题、寻求和维护共同利益时，地方政府间通过对话与协商等方式进行合作，今后仍是解决行政隔离问题的有效途径。在京津冀北生态经济圈中，应发挥市长联席会议制度、京张合作论坛等高层领导对话与沟通机制的作用，就区际生态补偿的形式和数额进行经常性谈判，使各方分担与受益程度相当的治理费用或责任。行政协调的优点是能够发挥政府的组织优势(包括强制力、威信、各种政策手段)，效率较高，但协调的结果容易受双方“讨价还价”能力的影响，难以建立统一的规范。
关键词：络合；炭基；尿素；脉冲电晕
中图分类号：X70 文献标识码：A
烟气脱硫脱硝一体化技术是将脱硫脱硝技术合并在一个设备中进行，目前国际虽研发出多种一体化装置，但大多并未实现工业化应用，大部分仍处于研发或中间试验阶段，按照脱除机理可分为联合脱硫脱硝技术和同时脱硫脱硝技术，在实际应用中则以金属氧化物为主要活性组分的一体化吸收进行联合脱硫脱硝等技术，相比较而言，同时脱硫脱硝技术才是真正意义上的一体化脱硫技术，文章对多种一体化技术现状进行了综述，并对今后发展方向进行了展望。
1 金属氧化物一体化技术
氧化铜干法吸收在适宜的温度环境中不仅可很好地吸收SO2，且吸收剂也可实现良好再生，甚至可实现再生温度基本等同于吸收温度而简化流程。应用中为提高脱硫剂内脱硫组分的利用效率、防止铜催化剂烧结、提高其耐热性和抗毒性能而常将氧化铜分散的固定在多孔载体上，多种载体比较而言硫酸盐的生成反应活性更低，因此试剂表面积大小并不影响载体活性，而硅基样品活性则大致等同于纯微晶CuO载体特性。
该技术虽在很大程度上增大了烟气与催化剂的接触面积，但催化剂在通过反应器过程中的磨损成本和压降将大幅度的提高运行成本，因而促成了移动床的开发，在移动床反应器内烟气以错流形式流经含有催化剂的填料床导致其在重力作用下缓慢向下移动，因移动床属于错流装置，因此催化剂流量在接近化学计量比时脱硫效率达到最大值，同时因催化剂作为填料并且床层移动缓慢，因而可忽略反应器内催化剂的磨损。过程中的硫化程度可分为表面硫化、轻度硫化和深层硫化几个阶段，因应避免反映温度和载铜量不应过高以免深层硫化导致降低催化剂性能。
2 湿法同时脱硫脱硝技术
2.1 络合吸收法
当前大多联合湿法技术多采用在WFCD内掺加金属螯合物来实现脱除SO2和NOx的目的，但过程中溶液内的Fe易被氧化且工艺复杂而不利于大规模应用，因而开辟了用含有-SH基团的亚铁络合物作为吸收液的同时脱硫脱硝技术，其采用半胱氨酸亚铁溶液等具有强还原性的物质来吸收、还原烟气内的SO2和NOx，并将其转移至液相。
2.2 NaClO2氧化吸收法
自上世纪70年代末多位外国学者则尝试用NaClO2溶液吸收烟气中的NOx，国内华北电力大学刘风等通过自行设计的小型鼓泡反应器进行了对烟气的同时脱硫脱硝试验研究，并实现了在最佳条件下非常高的脱硫脱硝效果；总之该技术符合脱硫脱硝一体化思想，并能与当今主流湿法工艺实现有效结合，同时可减少占地面积，保证较高的脱硫脱硝效率等优点，但同时该技术的生成物相对复杂而不易进行二次利用，并会对设备造成腐蚀。
2.3 脉冲电晕等离子法
该技术原理基本等同于电子束法，其差异主要在于电子束法是通过阴极电子发射和外电场的加速获得，而脉冲电晕则是采用高压电源电晕放电来代替加速器电子束的。过程中其利用快速上升的窄脉冲电场加速获得高能电子并形成非平衡等离子体状态，通过获得的大量活性粒子，该过程驱动离子的能耗非常小，能量利用率较高，并可获得较高的脱硫脱硝效果，该技术可在单一的过程内同时脱硫和硝，并可集脱硫脱硝和飞灰收集的功能于一体，该技术一次性治理所消耗的能量低于当前治理任何一种气体所需要的能量，同时在电子加速过程中对惯性较大的离子则没有加速，因此该技术在节能上有很大的潜力，并不影响锅炉的安全运行，而成为当前研究的前沿。
2.4 尿素同时脱硫脱硝技术
该技术是将尿素作为一种还原剂，反映过程中烟气与尿素溶液相互接触，其中的NOx被还原为N，尿素则反映生成CO2和H2O，而SO2则与尿素反应生成硫酸铵，反应后的烟气可直接通过烟囱进行大气排放而不会带来二次污染，反应溶液则可作为肥料综合利用；反应过程中锅炉烟气经电除尘器后从塔底进入吸收塔内完成脱硫脱硝，吸收液则通过循环水池经水泵增压自顶部喷淋而下，气液两项在塔内完成洗涤和吸收的过程，尾液则流向塔底进入循环池和沉淀池并在沉淀池内沉淀分离，分离后的上部尾液泵入蒸发浓缩系统，分离池底部的灰渣泵进入灰渣池进行进一步分离，分离液回循环池，该技术的副产物为铵肥可实现回收利用，因此其具有较好的经济、环境和社会效益。
3 其他方法
3.1 炭基材料法
该技术采用具有独特空隙结构和表面活性官能团的炭基材料，该类材料化学性质稳定、耐酸耐碱并可实现再生利用，当前采用的炭基材料主要包括活性炭、活性焦、活性碳纤维和活性半焦等。采用活性焦脱硫脱硝技术采用类似于吸附塔的活性焦流化床吸附器作为主要反映设备，在吸附器内烟气中的SO2被氧化为SO，并溶于水生成稀硫酸气溶胶，之后由活性焦吸附，吸附SO后的活性焦进入脱吸器进行加热再生而实现活性炭的重复利用。
3.2 氯酸氧化法
氯酸氧化属于一种湿式工艺，其可同时脱硫脱氮，且去除效果均可达95%以上，氯酸一般由氯酸钠电解得到来氧化烟气中的SO2和NOx，该过程一般在氧化塔内进行，后续工艺则一般采用Na2S和NaOH来吸收烟气中残余的酸性气体，整个吸收过程在碱式吸收塔内完成，采用强氧化剂进行脱硫脱硝具有催化活性高等优点，但该技术易对设备造成较强腐蚀，同时氧化剂回收以及吸收废气的溶液的处理具有较大的难度。
4 一体化技术展望
随着现代科学技术的发展，大量可行的新的废气处理技术被引入烟气治理，如高效液相催化氧化法以及膜分离技术等势必在今后可促进技术成熟可行的治理方法的出现。在诸多处理技术中虽各自有各自的优点，但大多尚处于试验研究阶段，许多技术在降低能耗、降低投资以及减少二次污染等方面需要改进，但脱硫脱硝一体化技术为烟气净化指明了方向，因而应建立更加完整的脱硫脱硝配套产业技术，并对现有技术进行不断完善和应用方可更好的处理锅炉烟气，达到更好的效果。
结语
脱硫脱硝一体化技术是控制锅炉烟气内SO2和NOx最为有效的途径，同时良好的技术尚应具备同时脱汞的目的，但由于脱硫脱硝一体化技术具有工艺流程复杂，易造成氨泄漏等缺点，因而在今后应着力发展高效、经济的脱硫脱硝一体化技术。
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