时间：2023-07-31 17:25:53
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇自然灾害的风险，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
自然灾害风险行政管理作为公共管理的重要组成部分,受到各国的高度关注,特别是作为自然灾害频发的几个国土面积较大的国家,更是关注对自然灾害的风险管理工作。依据对北美洲、亚洲、欧洲等国自然自灾害风险管理工作的比较[8],本文将其划分为以下三种管理模式。
(一)美国式的自然灾害风险管理
詹姆士·米切尔系统地介绍了美国的灾害管理政策和协调机制[9]。从1974年起,美国政府组建了联邦紧急事务管理局(FEMA)以来,即以一个核心政府机构为中心,联合联邦27个相关的机构,形成对灾害风险的综合行政管理体系。2003年3月1日以后,FEMA整建制归入美国联邦政府新成立的国土安全部[DepartmentofHomelandSe2curity(DHS)],其功能和力量更为加强。目前,该系统作为美国国土安全部的五个核心机构,掌管国家的应急响应准备和行动工作,除在首都华盛顿设有总局机关外,还在全国建立了十个区域机构和两个地区机构,形成了以联邦和区域两级行政体系为核心、辅以联邦相关机构参与的灾害风险行政管理区域模式(块块模式)。与此模式相一致的还有德国政府,即德国联邦政府管理办(BVA)下属的民防中心(ZFZ),不过其联邦的作用只是在战时发挥作用,平时主要由各州政府负责其辖区自然灾害的风险管理工作,即以政府灾害风险管理为基础的区域模式。法国也属这一模式,即法国政府下设的应急局(DDSL),也如美国,以国家和地方二级为核心,辅以国家相关机构的参与。俄罗斯、意大利也与此类模式相似[8]。
(二)日本式的自然灾害风险管理
叶耀先系统地介绍了日本防灾和灾害应急管理情况,并与中国进行了比较[10](P254-290)。日本在一整套详细的与自然灾害风险管理相关的法律框架下,构建了以首相为首的“中央防灾会议”制度,一旦发生紧急情况,指定行政机关、指定公共单位应对自然灾害。为了有效地进行灾害管理,要求中央政府、地方政府和指定的行政机关和公共单位,依据“灾害对策基本法”,必须制定防灾计划并予以实施。2001年,日本中央政府机构重组,内阁府成为国家灾害管理的行政机构。内阁府灾害管理政策统括官负责防灾基本政策,如防灾计划的制定,协调各省、厅的活动以及巨大灾害的响应。此外,作为负有特殊使命的大臣,还新设立了“防灾担当大臣”职位。由此可以看出,日本式的自然灾害风险管理是以中央为核心、各省厅局机构参与的垂直管理模式。一些国土面积相对小的国家都建立了与此模式近似的自然灾害风险行政管理体系。
(三)中国式的自然灾害风险管理模式
中国政府历来对自然灾害管理予以高度重视。近年来从参与实施国际减灾计划和减灾战略过程中,加强了自然灾害风险管理工作。1989年响应联合国发起的国际减灾十年计划,率先成立了由国务院领导负责的中国国际减灾十年委员会。减灾十年结束后,于2001年该机构调整为中国国际减灾委员会,2005年又调整为中国国家减灾委员会,并成立了该委员会的科技委。国家减灾委作为一个部际协调机构,已成为中国应对自然灾害之中央政府的最高机构,其办公室设在民政部。此外,民政部还组建了国家减灾中心,作为承办国家减灾委和民政部相关工作的一个技术支撑单位。目前,中国各类自然灾害风险的行政管理,依自然致灾因子仍然由与此相关的部委局负责管理,例如中国地震局负责地震灾害的风险管理,中国气象局负责气象灾害的风险管理,水利部负责水旱灾害的风险管理,国土资源部负责滑坡、泥石流灾害的风险管理,海洋灾害的风险管理由国家海洋局负责,森林火灾由国家林业局负责,农业病虫鼠害及草原火灾则由农业部负责等。为了加强对一些影响较大的自然灾害的风险行政管理,国务院还特别设立了一些自然灾害管理的领导小组,如国务院防汛抗旱领导小组、国务院抗震领导小组等。与政府设置的有关自然灾害风险管理机构相对应,还在全国各级地方政府设置了相应的机构。由此可以看出,中国政府目前运行的是以部门为主、结合地方政府的“垂直与区域相结合的自然灾害风险管理模式”。与此模式相一致的还有比利时、挪威等国。
上述三种自然灾害风险行政管理模式,都包括灾前的监测、预报和预警,以及各种减灾工程建设;灾中的应急响应;灾后的灾情评估、救助救济、恢复与重建,通常形成一种循环的模式。这三种自然灾害风险行政管理模式,都呈现出“条与块”的结合,或以“条”为主,或以“块”为主,或“条”与“块”并重。美国式管理突出了“块”的重要性,强调了联邦和州、县三级政府的作用,辅以妥善协调联邦政府下设部门的功能;日本式管理突出了“条”的重要作用,强调中央政府各相关部门各负其责,辅以协调发挥都道府的作用;中国式管理突出了“条块”并重,发挥其整体功能的作用不显著。因此,应从系统和综合的角度着眼,突出“块块”的核心作用,并协调“条条”的专业职能。
二、自然灾害风险的复杂性与链性特征
自然灾害的突发性与渐发性特征,决定了其对承灾体影响的方式、程度,并且还影响人类的响应措施。自然灾害系统的复杂性与链性特征则决定其风险形成的多因性和综合性。
自然灾害系统的特征主要表现在组成因素之间相互作用机制的复杂过程(图1)。从中可以看出在一个特定区域和特定时段,自然致灾因子发生种类和频率及强度都是随机的,致使对其预报一直成为灾害研究领域的世界难题,至今进展甚微。因此,准确地估计自然灾害致灾因子发生的概率,进而计算其造成的风险(假定受其影响的承灾体不变)仍然是自然灾害风险管理工作中的一项艰巨任务。承灾体是区域社会经济系统的总称,由于区域政治制度、经济体制,人口数量、经济水平、文化差异的存在,使得具有相同致灾强度的致灾因子发生后,造成的影响迥然不同。如1991年中国淮河流域发生流域性洪水,水情资料表明其上中游和下游几乎接近百年不遇,但造成的损失在两地产生明显差异,不仅因区域经济水平的差异,还因防洪排涝能力的差异所致。由此可见,承灾体的脆弱性对灾情大小的影响是显然的。受承灾体灾后恢复力差异的影响,诸如是否吸取了经验教训,是否加大了对区域自然灾害风险控制的能力等等,这不仅对致灾因子的强度产生影响,而且还进一步影响到承灾体的脆弱性,进而影响自然灾害风险的大小。区域灾情的大小对区域自然灾害风险评估的影响,不仅取决于绝对水平,而且还与区域整个经济社会水平相关。通常我们对“小灾大害”和“大灾小害”的描述就充分反映了这一点。区域经济社会水平高的地方,抵御自然灾害的能力较高,尽管同样的自然致灾因子造成灾情的绝对值可能比经济社会水平低的地方要高,但因其恢复力强,可大大降低其风险水平。因此,可以看出自然灾害风险既受自然因素,还受人为因素的影响。因自然灾害系统内各要素相互作用,使其呈现出极为复杂的特性,就显然影响着对其进行管理途径和措施的确定。
自然灾害系统还表现出链性的特征,即以主发致灾因子为诱因,形成灾害链。我们曾总结了发生在中国的四种主要的自然灾害链,即地震灾害链、台风-暴雨灾害链、寒潮灾害链、干旱灾害链(图2-a、b、c、d)[11](P187-189)。从中可以看出,致灾因子牵一发而动全身的链性特征。由于自然灾害链的存在,不仅对客观估计自然灾害风险造成困难,还对自然灾害应急预案编制、自然灾害应急处置、灾后救助与恢复,以及灾前的备灾等各项减灾工作造成影响。
三、自然灾害风险的综合行政管理模式
针对区域自然灾害系统的复杂性和链性特征,借鉴前面已有的三种自然灾害风险管理的行政模式,参考Okada提出的“综合灾害风险管理”的塔式模式[12],席酉民等提出的“和谐管理”模式[13],本文提出整合纵向协调、横向协调、政策协调为一体,减灾资源高效利用的自然灾害风险的综合行政管理“三维矩阵模式”。
Okada在其倡导的综合灾害风险管理模式中,强调协调社会各方面与减灾相关力量的能动性,重视发展与风险控制相平衡,并通过系统的营养动力过程,实现整体管理的优化。前述自然灾害风险管理的“日本模式”,在很大程度上体现了Okada提出的综合灾害风险管理模式的思想,这就是强调以纵向协调为主辅以横向协调的综合管理模式。席酉民倡导“和谐管理”的思想。他认为,对以人与物两类不同性质的基本要素构成的系统,其在复杂和不确定的状况下,维持持续发展的基本途径,在于如何充分地发挥系统内有差异个体各自的能动作用。而这种能动作用的发挥系于系统内的两种基本秩序,也即系统内各种互动关系的本质就是人类行为的两种基本秩序———和与谐,其中前者表征了系统内演化的方式,后者表征了基于人类理性设计的建构方式。“和谐管理”理论的终极目标是:对复杂多变环境下的充满不确定性的一系列管理问题,提出一种较为全面的解决方法。
由于区域自然灾害系统的复杂性及链性特征,实施对其进行综合行政管理,就必须首先强调对现有行政管理方式的纵向协调,即充分发挥中央政府与地方各级政府的作用,特别是要强调基层社区对自然灾害风险管理的作用。中国政府在处理2003年SARS公共卫生事件的过程中,强调以属地为核心的行政管理就是强调了基层组织在社区水平上的重要作用,收到了明显的效果。这种中央政府与地方各级政府的纵向协调,就是强调了各级政府的主要负责人在管理自然灾害风险的组织中,协调好不同行政区域间的关系,突出“和”的原则。诸如发生水灾时,流域上、中、下游之间的防洪减灾协调,就要突出涉及各级行政区之间的协调,通过实现“和”的原则形成“合意”的“嵌入”,实现减灾资源利用的最大效率化和效益化。
与此同时,在强调纵向协调的同时,遵循区域自然灾害系统所具有的链性特征,对其实行综合行政管理,就必须同时强调对现有行政管理方式的横向协调,即充分发挥各级政府设置的与减灾相关的机构的能动作用。这正如Okada所阐述的“螃蟹”行走模式,多条腿协调一致向前走的作用,这也是体现自然灾害风险综合行政管理“和”的原则基础上,形成“合力”的一种具体体现。中国政府在同一级政府中所设置的与减灾相关部门间的协调机构,就是对这一横向协调机制的具体实践,如国家减灾委、国务院防洪抗旱领导小组均由多个国家部委局负责人组成。
如何充分发挥纵向协调和横向协调的再协调,则必须通过制定各类标准、规范、指标体系,以实现自然灾害风险管理信息的共建和共享,以发挥灾前、灾中、灾后减灾信息资源的高效利用,以最大限度地发挥获取这些信息资源装备和设备的使用效率。与此同时,制定各种与自然灾害风险管理相关的法律,以规范纵向与横向协调过程中的组织和个人行为,以此,充分调动各种减灾力量的积极性(如政府减灾资源和社会减灾资源等)。这就是通过对区域自然灾害风险管理相关政策的协调,实现对自然灾害风险的综合行政管理。为此,从管理学的角度,就是寻找发挥所有减灾要素在区域自然灾害风险管理中的“合理”的投入。这就是要遵循席酉民等提出的“谐则”[13]。“谐”是指一切要素在组织中的“合理”的投入,是一种客观、被动的状态,“谐则”是指在“谐”的概念基础上,概括那些系统中任何可以被最终要素化的管理问题,系统中的这个方面是可以通过数学量化处理模式且根据目标需求得以解决的[12]。我们通常说的优化系统结构,寻求系统整体功能作用的最大化,就是要在区域自然灾害风险综合行政管理过程中,通过协调各类与减灾相关的政策,使之从系统的整体角度,发挥纵向与横向减灾资源的功效,通过非线性系统优化模拟实现纵横之间的优化配置。如区域发展与减灾规划之间的协调,平原城市规划与河网格局之间的协调,土地开发规划与生态建设间的协调,以及水旱灾害与水土保持间的协调等。
我们将上述区域自然灾害风险综合行政管理模式中的纵向、横向和政策协调,概括为如图3框架,并称其为“灾害风险行政管理的系统综合模式”,即是一个“三维矩阵模式”。图3中“和度”对应“和则”、“谐度”对应“谐则”。与席酉民等提出的“和谐管理”理论体系中的“和”和“谐”、“和则”与“谐则”的含意是一致的;考虑到区域灾害系统所具有的链性特征,我们在此模式中,增加了“合度”和“合则”,即在同级行政管理体系中,强调各个与减灾相关部门之间应形成合力,即在席酉民等强调“人与物要素的互动关系”的基础上,关注物与物之间、人与人之间的互动关系的优化与和谐。
四、中国自然灾害风险
综合行政管理体系建设的建议针对中国自然灾害系统的复杂性和存在多种灾害链的特性,依据上述论证,提出构建中国自然灾害风险综合行政管理体系的建议。
首先,加强国家关于减灾政策协调的力度,健全减灾管理法制。尽快出台“中国自然灾害防御基本法”、“中国自然灾害应急管理法”,以此协调现有的单一自然灾害管理法规体系之间的矛盾,完善并补充现有单一自然灾害管理的法规体系,特别是要完善对各类自然灾害产生的孕灾环境、致灾因子与承灾体管理之间的法规协调,即有关生态环境保护与自然灾害管理法规的协调,城市规划、土地利用规划与自然灾害管理法规的协调。
其次,加强各级政府相关部门之间减灾职能协调的力度,完善减灾管理机制。完善区域“自然灾害风险管理信息共享”机制,特别需加快制定有关自然灾害风险管理的标准、规范及指标体系。厘定各相关部门的职能,尽可能实现各相关部门在辖区自然灾害风险管理过程中的良好衔接,如在水旱灾害风险管理中,气象、水利、农业与民政部门之间的职能明晰;减轻水旱灾害过程中科技、教育、国土、财政、金融、发展与改革等部门之间的职能界定。再次,加强中央政府与地方各级政府之间的合作,改革减灾管理体制。针对辖区所发生的自然灾害的严重性程度,明确中央政府与地方政府在自然灾害风险综合行政管理体系中的责任,加强辖区自然灾害区划、减灾规划、应急预案编制、应急行动、救灾救济基金、恢复与重建等项工作,从而实现明确目标、分级负责、协同作战,充分调动各方面的积极性。
整合上述三个方面关于区域自然灾害风险综合行政管理功能,具体操作方案如下:
在各级政府组建辖区自然灾害风险管理的行政职能部门———自然灾害风险管理局。考虑自然灾害风险管理的周期性[14],其下设减灾法制管理、信息共享、技术、应急管理、物资储备、应急行动(可实施军政双重领导)、救灾救济、装备管理等部门。在上述辖区“自然灾害风险管理局”设立的基础上,针对辖区自然灾害系统的特征,明晰并完善现有单一自然灾害系统管理部门的职能。一般可包括气象灾害、海洋灾害、地震灾害、地质灾害、水旱灾害、生物灾害、火灾与病虫害等主要自然灾害风险管理部门。内陆辖区则可不设海洋灾害风险管理的专业机构。要加强对这些主要自然灾害的监测、预报、预警、风险评价和应急预案制定等技术能力的提高,以及相应的标准、规范和指标体系的完善。
五、结论与讨论
本文在分析区域自然灾害系统复杂性和链性特征的基础上,吸取各国关于区域自然灾害风险管理行政模式的优点,参考有关研究提出的模式,提出了自然灾害风险综合行政管理模式,即纵向到底、横向到边、政策高效的“和则、合则与谐则共存,和度、合度与谐度合一,纵向协调、横向协调与政策协调集成为一体,减灾资源高效利用”的“三维矩阵管理模式”,以此加强辖区减灾区划、立法、规划、应急预案编制、应急物资储备、应急行动、救灾救济等能力的建设。
对于自然灾害的研究，国外学者更多关注的是政府危机管理，围绕自然灾害管理法规的建立健全、巨灾风险分散机制的健全和巨灾保险制度的建立三个问题来展开。美国、日本、欧盟等发达国家建立了一整套关于自然灾害危机管理的法规，如美国颁布了《洪水灾害法》、《灾害救济法》、《地震法》和《海岸带管理法》等一系列法律规范来规定和约束自然灾害发生后政府危机管理的职能及其行使，并规定联邦应急管理局（FEMA）为自然灾害管理机构。而日本则颁布了《灾害对策基本法》（1961）、《地震保险法》（1964）、《大规模地震对策特别措施法》（1976）、《灾民生活重新安排支援法》等28项防灾法律，并规定内阁府为国家灾害危机管理机构。国外政府建立了比较科学的巨灾风险分散机制，建立专项巨灾风险保障基金并由政府对此进行严格监管，对保险公司赔偿限额以外的部分给予补偿，并分担保险公司的风险，为保险公司提供再保险；政府加大在防灾和监测系统等公共品上的投入，加强事前预防，做到把风险分散在灾前；利用国际发达的再保险市场来分散风险，将灾害风险向国际市场转移；发行巨灾保险债券，利用资本市场来分散风险；推出自然灾害金融衍生品，如灾害指数期货，利用期货市场分散风险。在巨灾保险制度的建立方面，对自然灾害保险进行政府补贴，建立健全巨灾保险法律制度，规定巨灾保险为强制险种。同时，对自然灾害保险实行财政补贴，将巨灾保险从一般商业性保险业务中分离出来，作为政策性保险业务来经营，由政府采取多种方式给予政策扶持。而保险赔付已经占据灾害损失救助的主导地位，在分担巨灾损失、履行政府责任方面发挥了巨大作用。可见，国外学者的研究重点在于通过政府危机管理的研究来提高整个社会体系抗灾救灾的效率，而对企业内部防灾、救灾和灾后重建等具体财务问题较少涉及，也没有作深入的专题研究，所以联系微观层面研究企业内部自然灾害财务问题还不够。
对自然灾害的社会经济研究，近年来成为国内学者的研究热点，研究领域集中在救灾资金筹集机制和灾害经济损失评估两个方面。我国目前灾害资金的筹集机制主要靠政府财政拨款，其他资金形式作为补充。救灾资金的来源渠道主要包括政府财政拨款、保险理赔、救灾基金、银行贷款和国内外捐赠等（李可可，1996），巨灾证券的发行作为救灾资金来源的一种尝试（滕帆，2002；韩天雄、陈建华，2003）。国内学者从水旱灾害、地质灾害、地震灾害、农村灾害等不同的层面和视角探讨了对灾害经济评估的原则和方法，着重从货币计量与非货币计量相结合并以货币计量为主的原则出发，提出了资产价值评估法和资源价值核算法（张文华，2003），并进一步从人力资源价值理论的层面，提出了评估灾害造成的人员伤亡价值损失的方法和模型（于庆东，2004）。在将农村灾害经济评估划分为预评估、灾期评估、灾后跟踪评估、减灾效益评估四种类型的基础上，严立冬（1998）根据农村灾害的灾前、灾中、灾后三个不同阶段，设计出一套农村灾害经济评估指标。另外，国内学者还对灾害风险的应对、灾害资金的补偿机制和救灾款物审计作了一定的探讨，包括从经济发展理论模型构建的视角提出了灾害风险最小化目标和合理途径（何爱平，2002），从建立地震灾害资金补偿机制的重要性出发探讨了建立我国多形式结合的灾害资金补偿机制（苗崇刚、侯建盛，2007），从救灾物资管理的视角提出了救灾物资审计的要点。由此可见，目前国内学者对自然灾害经济问题的研究主要局限于灾害经济的资金筹集和价值评估，而对企业灾害财务问题的研究只是在相关文献中零星可见，缺乏系统性和规范性。
二、研究企业自然灾害财务的必要性和紧迫性
我国是世界上自然灾害频发的国家之一，据统计，世界上1/3的自然灾害发生在中国，这种状况近年来在我国表现得尤为突出，每年因灾害造成直接经济损失上千亿元。中国国家减灾委员会办公室、民政部国家减灾中心公布的2007年中国“十大自然灾害事件”表明，我国相当一部分地区在2007年都遭受了不同类型、不同程度的自然灾害的袭击，旱灾、洪灾、地震、台风、强雷暴雨、暴风雪和风暴潮陆续上演，在这短短的一年中，自然灾害席卷了西部地区、东北地区、华北地区、南方七省以及淮河流域，重庆、四川、济南、云南等许多大城市损失惨重。2008年1月，我国中南部地区迎来了50年一遇的特大暴风雪，停水断电，民航、交通受阻，煤、油全线紧张，直接经济损失高达5000亿元人民币。继雪灾之后相隔不到四个月，我国四川省汶川县发生了8.0级大地震，八省市受到震撼，死亡人数超过69000人，失踪18000多人，倒塌房屋80余万间，供水、电力、交通及通讯全部中断，余震不断，人民生命和财产遭受重创，灾区企业的发展举步维艰。汶川大地震后，东汽集团在汉旺镇的一个公司80%的厂房倒塌或受损，1000多名工人被埋，初步估算直接经济损失50多亿元。地震对四川省旅游业也造成了巨大冲击，全省仅旅游业因地震而发生的损失就超过600亿元。据不完全统计，这次大地震造成的经济损失高达10000亿元之巨。频繁发生的各类自然灾害不仅直接威胁到人民的生命和财产安全，也对企业的生存和发展构成严重威胁，自然灾害已经由以前的小概率事件逐渐演变成为企业环境的常态，极大地拓宽了企业的风险边界，提升了企业的风险等级。我国企业必须直面这一环境巨变，强化风险意识，构建新型企业战略，以有效地应对自然灾害对企业带来的不利影响。企业是国民经济的重要微观基础，而企业财务管理则是企业的核心组成部分，结合自然灾害研究企业的财务问题具有极其重要的现实意义。基于此，构建系统科学的企业自然灾害财务理论体系，用以指导和支撑企业自然灾害财务管理实践，不仅十分必要，而且任务艰巨、时间紧迫。
、企业自然灾害财务研究的主要内容
（一）企业自然灾害财务的理论体系
企业自然灾害财务应首先说明对传统企业财务的衔接与拓展，在自然灾害频繁发生成为企业环境常态的情况下，自然灾害风险管理直接催生了企业自然灾害财务管理。企业自然灾害财务理论在内容构成上包括企业自然灾害财务基础理论、企业自然灾害财务应用理论以及企业自然灾害财务发展理论，如图1所示。
1.企业自然灾害财务的特点。企业自然灾害财务与传统财务的区别首先表现在理财环境的巨变。企业自然灾害财务研究企业因灾严重受损条件下导致停产或半停产状态下的特殊财务问题，主要包括抗灾救灾与灾后恢复重建所需资金的筹集、使用与监管问题，具有全局性与专门性的特点；其次表现在要贯彻以人为本、把社会效益和生态效应放在首位的原则上，要把保护企业职工生命安全和减少企业财产损失作为第一位的任务来抓，在此基础上进行生产自救，获取一定的经济效益。
2.自然灾害财务的基础理论研究。自然灾害财务基础理论是建立自然灾害财务应用理论和自然灾害财务发展理论的基础，自然灾害财务的基础理论研究主要包括：企业自然灾害财务管理环境、自然灾害财务假设、自然灾害财务目标、自然灾害财务对象、自然灾害财务风险、自然灾害财务战略、自然灾害财务投融资、自然灾害财务调控、自然灾害财务机制等基本理论问题。其中，自然灾害财务机制是核心和纽带，它将其他的灾害财务构成要素有机联系起来。企业的自然灾害财务机制包括灾害财务预警机制、灾害财务应急机制和灾害财务补偿机制以及各种灾害财务机制的调控机理、不同灾害财务机制的协调和运转等。
3.自然灾害财务的应用理论研究。自然灾害财务应用理论研究主要包括：自然灾害与企业选址、国家自然灾害财务体制建设、企业自然灾害财务机制的设立和运行、自然灾害基金的提取和监管使用、自然灾害财务风险监测、自然灾害损失评估（企业内部损失评估和基于产业链的损失评估）、自然灾害税收问题、自然灾害财务保险、巨灾证券发行、自然灾害衍生金融产品、风险资产证券化、灾后重建财务问题、非灾企业的社会责任与捐赠效应以及企业灾后财务战略调整等。
4.自然灾害财务的发展理论研究。自然灾害是我国企业财务管理环境的重要组成部分，开展自然灾害财务的发展理论研究具有十分重要的现实意义。有必要将自然灾害财务和可持续发展财务、环境财务、社会责任财务、人本财务、柔性财务、战略财务、风险财务、资本市场财务等联系起来加以研究，梳理脉络，打通相关学科之间的研究路径，为发展企业自然灾害财务理论与实践提供新的研究视角和研究方法，促进我国自然灾害财务学科的形成与发展。
（二）企业自然灾害财务的管理体系
我国现阶段企业自然灾害财务管理还处于自发和摸索阶段，缺乏实际经验，存在许多问题。主要表现在企业自然灾害财务风险意识薄弱，企业自然灾害财务风险管理手段落后，企业灾害损失预防及投资项目预算缺位，企业防灾抗灾资金救助机制不健全，灾后重建财务管理缺乏科学性和系统性等。需要加快推进企业自然灾害财务建设，培育企业的自然灾害风险管理意识，应用先进的自然灾害风险管理技术，形成企业防灾抗灾救灾资金长效机制。
1.企业自然灾害财务风险与企业设立。
自然灾害财务风险巨大，一旦发生自然灾害，受灾企业的正常生产经营活动必将受到严重影响，不加预防或处置不当，极可能给企业带来灭顶之灾，使其丧失可持续性发展能力，导致企业灾害财务问题向破产清算财务问题转化。因此，必须建立健全自然灾害发生前、发生过程中以及发生后的财务机制，使企业财务系统在抗灾、防灾、救灾和灾后重建中能够发挥应有的作用，抵御原生灾害、次生灾害及衍生灾害，减少自然灾害对企业正常生产经营活动带来的冲击。笔者建议在全国范围内成立统一的自然灾害预报中心。目前，我国各类自然灾害预报工作隶属于不同的政府机构，即便是同一类型自然灾害，其探测、评估、分析、预报等工作也划归若干部门主管，这种制度安排使得各机构、各部门缺乏对自然灾害的全面、系统把握，造成预报工作效率的低下。实际上，自然灾害发生有很多征兆，包括地质、气象、生物等方面，机构和部门条块分割不利于资源的整合和优化配置，也给企业灾害财务风险预警带来困难。企业灾害财务风险预警建立在国家自然灾害预报系统的基础上，依托全国统一的灾害预报中心，企业财务系统可以根据灾害预报所涵盖时间范围（长期、中期、短期、即期）和空间范围（全国、地区、省、地市州等）作出不同的反应，以规避或降低企业财务风险。而且，当企业涉及对外业务关系时，还需关注其他国家或地区的灾害预报，避开或阻断自然灾害风险链，提升国际财务风险管理水平。
企业设立时的地址选择必须依据全国灾害预报中心提供的各地区灾害预告信息进行正确决策，尽可能避开地层断裂带和灾害频发地区。所以，正确的企业选址是企业应对自然灾害财务风险的一种初始投资策略。汶川大地震使东方汽轮机有限公司损失惨重，企业管理当局没有重视汉旺处于地震断裂带，长期内将会发生地震这一长期预报信息，企业选址失误，最终给企业造成巨大投资损失。所以，结合灾害财务风险预警作出正确的企业选址决策是十分必要的。
2.企业自然灾害损失预防与投资项目预算。
企业自然灾害损失预防要求企业必须对经营环境及其所蕴含的风险进行动态的、全程的监测，发挥财务系统的预测和事前控制功能，主要包括以人为本的企业生活设施投资项目预算以及高强度抗灾的生产建筑物与设施投资预算。企业建厂之初，应充分贯彻以人为本的精神，将人民的生命安全和身体健康放在首要位置，对关系职工生命安全的厂房、宿舍和其他生活与生产设施的投资要优先考虑抗震防灾的资金需要，坚决纠正只重生产忽视职工生命安全的错误观念。其次，在编制和执行投资项目预算时，要严格遵照相关的法律法规进行招投标、施工、采购、监理、验收、审计等，严格遵守国家及地方建设项目规范，保证建筑物和设施的施工质量，建设和谐、健康、稳固的人居环境和生产环境。企业应该积极承担起这一社会责任，同时，这也是实现其经济可持续发展的必要前提。
3.企业自然灾害救助机制重构——基于企业自然灾害补
偿基金的设置。
（1）企业自然灾害补偿基金的形成机制。按现行制度规定，中央财政设立的特大、重大自然灾害救济补助费和地方各级财政设立的自然灾害救济事业费用于解决灾民吃、穿、住和抢救、转移、安置、治病等费用，以及按规定设立的专用救灾物资储备资金，并未对受灾企业救助进行专门规定。我国企业自然灾害救助资金的来源渠道较为单一，主要依靠企业自有资金、财政拨款和税收减免，国际社会援助、国内社会捐款在企业自然灾害救助资金中所占的比重较低，缺少灾害保险险种，能够抵抗重大风险的金融制度和金融工具还没有形成。面对重大、特大自然灾害，仅仅依靠企业自有资金一般不能解决问题，而能享受到财政拨款的企业仅限于少数国有大型企业，多数受灾企业不得不自行承担自然灾害带来的主要损失。因此，必须进一步拓展和丰富企业自然灾害补偿基金的来源渠道。首先，可考虑借鉴我国设置交通强制保险险种的经验，建立企业自然灾害补偿基金，新设企业抗灾防灾救灾强制保险险种，即“灾强险”，用法规形式规定各企业每年按一定保险费率向国家社保部门上交灾害保险费，交由财政专项监管与拨付使用，形成抗灾防灾救灾长效资金的来源。其次，加速推进建立一个围绕重大自然灾害的保险体系，把目前保险公司无力承担的风险逐级分散到直保公司、再保公司、国际再保险公司、结构融资和资产证券化市场、国家和地方财政等各个参与方。最后，积极开发其他形式的企业自然灾害救助手段。例如，发行巨灾债券和赈灾福利彩票，提供企业自然灾害政策性贷款，开发自然灾害金融衍生产品等，都是未来值得努力的方向。由此逐步形成由企业、金融保险机构、政府和社会各界等多方位、多层次、多形式、由内到外共同出资的立体的社会救助机制，有效地缓解中央政府的财政压力，在更广泛、更深层面上给予灾区企业员工生活和生产以更有效的救助，最大限度地减少灾害损失。笔者建议，在最近下发的《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》的基础上，制定适合各种灾害发生后的企业灾后恢复重建的制度规定。（2）企业自然灾害补偿基金的监督机制。仅有企业自然灾害补偿基金形成机制还不够，还必须建立、健全企业自然灾害补偿基金的监督机制。自然灾害补偿基金的形成机制反映企业自然灾害补偿基金的来源和取得，自然灾害补偿基金的监督机制则对企业自然灾害补偿基金的日常管理和使用提出要求，旨在提高企业自然灾害补偿基金的使用效率和效果。在资金管理和使用过程中，各级财政部门之间、财政部门与企业之间、保险公司与企业之间以及银行与企业之间均存在委托关系。鉴于委托人和人利益目标的不一致性，企业自然灾害补偿基金的各级人容易发生道德风险和逆向选择行为，信息不对称的广泛存在和法律法规的制度缺位更加扩大了这一风险。因此，有必要建立健全企业自然灾害补偿基金监督机制，充分发挥预算、会计、审计和财政等监督主体的职能，对受灾企业补偿范围、补偿额度以及使用过程进行监督。鉴于我国地域辽阔灾害频发的实际情况，笔者建议国家审计署成立企业灾害补偿基金审计处，直接履行企业自然灾害基金的监督职能，及时在审计公报中企业自然灾害补偿基金的收缴、使用和结余情况，杜绝贪污、挪用、截留等腐败行为。此外，还应积极发动社会公众和媒体的监督力量，为企业自然灾害补偿基金的合理、高效使用创造良好环境。
4.加强企业灾后重建财务管理。
（1）基于产业链的灾后损失评估。对受灾企业灾后损失进行专业化、系统化评估是企业自然灾害财务管理的一项重要内容，也是确定企业因灾补偿范围和补偿额度的直接依据。笔者建议组织力量开发一套企业自然灾害损失评估信息系统，结合企业所处的产业链，对受灾企业直接经济损失和间接经济损失进行客观、综合、全面的评估，为企业灾后重建提供依据。（2）构建企业灾后重建资金的筹集机制。通过企业自然灾害补偿基金、保险、银行、证券、非营利性组织以及社会捐赠等多个渠道来解决重建资金的筹集问题。灾后重建资金筹集必须充分考虑是否异地重建及技术改造升级等问题，以增强建筑物和设施的抗灾能力。（3）构建企业灾后重建资金投资机制。确立受灾企业恢复生产的指导思想和目标任务，灾后重建投资必须充分考虑是否异地重建及调整产业结构等要求，恢复重建要高起点、高标准、高水平，满足发展循环经济与减排的投资需要，坚决淘汰高能耗、高污染与不符合国家产业政策和不具备安全生产的落后产能，使企业技术水平上一个新台阶。（4）企业灾后重建资金监督机制。建立健全企业救助资金使用管理体制，加强国家审计、财政、纪检、监察、企业内部审计、媒体及公众的综合监督作用。
5.非灾企业社会责任与捐助效应。
（1）非灾企业的赈灾责任。当代企业肩负着履行经济责任和社会责任的双重使命，提供税收、就业和产品是企业必须履行的最低义务标准。此外，还应在确保最低义务标准能有效完成的基础上积极承担企业社会责任。企业社会责任（CorporateSocialResponsibility，简称CSR）是当代企业在全球化进程中无法回避的使命，作为一种国际普遍认同的理念，要求企业在创造利润、为股东利益负责的同时，还要承担对消费者、员工、社区、环境等的社会责任。随着企业大规模生产方式的采用和工业化的发展，企业的生产经营活动对社会经济环境产生巨大的影响，失业、贫穷、污染、犯罪等社会问题都与企业的经济活动有一定关联，企业理应通过履行社会责任来对此加以修复和补偿。强化社会责任是企业实现可持续发展的基础，也是构建和谐社会的必要前提。在新的环境下，非灾企业要提高竞争能力，保证生存和发展，必须重视社会责任的履行。在巨大的自然灾害面前，非灾企业在参与赈灾、促进和谐社会建设中负有不可推卸的社会责任。
（2）非灾企业的捐助效应研究。非灾企业捐助包括向受灾对象捐款捐物，提供人力援助、心理援助，甚至包括书面或口头上的支持、激励和承诺。在我国，社会责任可以视作“企业为改善利益相关者的生活质量而贡献于可持续发展的一种承诺”（世界银行，2003），强调企业的社会责任是构建企业与社会和谐关系的基本思想。非灾企业积极投入到赈灾活动是其愿意并实际履行社会责任的最直接体现，那么，非灾企业的捐助行为就至少会导致其改善自身经营环境，形成积极的道德资本等积极效应，最终通过改善企业与利益相关者的关系来实现非灾企业的经济可持续发展。非灾企业安排特定的捐助行为，从某种意义上讲是一次重大的战略投资，或者是一种改善形象和公共关系的广告策划，对于提高非灾企业在国内外的知名度、扩大市场销售份额、增加企业价值具有重要的作用。
【摘要】各类自然灾害的频繁发生改变了企业生存的环境，拓宽了企业的风险边界并提升了企业的风险等级，企业财务风险从广度和深度上较以前也有了大幅提高。本文对国内外与自然灾害相关的财务问题、我国研究自然灾害财务理论与实践的必要性和紧迫性以及对自然灾害财务所涉及的主要研究内容进行了探讨，为形成我国独立的自然灾害财务理论体系与管理体系奠定了基础。
【关键词】自然灾害；自然灾害财务理论体系；自然灾害财务管理体系
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[关键词] 城市暴雨积涝灾害；风险评价；指标体系；概念模型
[中图分类号] F230 [文献标识码] A
Abstract： Urban waterlogging caused by excessive rain is a meteorological disaster that happens abruptly with great destructiveness and difficulties for relief， bringing about dangers to the safety of urban residents and infrastructure. The study elaborates the definition of urban waterlogging disaster caused by excessive rain on the basis of risk theory and risk formation system of natural disasters. It also builds a conceptual model for the risk evaluation and an index system from four aspects， including the risk of disaster-inducing factors， the exposure degree and vulnerability of hazard-bearing body， and the ability for preventing disasters and reducing damage. A risk evaluation model is set up by means of weighted-evaluating and analytic hierarchy process， providing a basis for the study of quantitative assessment of risks of urban waterlogging disaster.
Key words： urban waterlogging disaster caused by excessive rain， risk evaluation， index system， conceptual model
随着城市化进程与全球气候变暖日益加剧，导致城市暴雨积涝灾害频发，给城市居民出行安全、交通、地下管线等造成重大威胁，已经严重阻碍了我国城市可持续发展。城市暴雨积涝灾害作为城市灾害的一种，受到气象条件、下垫面条件、排水管网分布等自然和人为因素影响，其发生原因极为复杂，具有一定的随机性和不确定性。由于国际灾害管理发展的趋势已经向风险管理转变，在城市灾害的预防、防备和减灾工作中风险管理是灾害预防的重要工具[1]，因此灾害风险评估作为灾害风险管理的核心内容，是现代国际防灾减灾工作中研究普遍关注的热点问题[2]。
目前，城市暴雨积涝灾害风险评价常用方法主要归纳一下三点（1）从风险自身角度，将灾害风险定义为一定概率条件的损失[3-4]，该方法利用历史数据拟合出承灾体的损失曲线，实现城市暴雨积涝灾害风险评价。但此方法用到的历史调查数据进行拟合损失曲线，当历史1数据有缺失的情况下，会导致拟合曲线结果误差较大；（2）从致灾因子的角度，认为灾害风险是致灾因子出现的概率[5-6]，以积涝数值模型为基础，对城市可能受到的积涝灾害风险进行评价。该方法实际上只是从积涝灾害的危险性进行评价，对承灾体的脆弱性、暴露性及防灾减灾能力并没有考虑；（3）以灾害风险系统理论为基础，定义为灾害风险是致灾因子危险性、暴露性及脆弱性共同作用的结果。但此种方法并没有考虑城市的防灾减灾能力，由于城市的防灾减灾能力大小对城市暴雨积涝灾害发生的可能性及大小都有所影响，因此防灾减灾能力是必不可缺少的因子之一。
近年来，城市暴雨积涝灾害的发生已经给城市居民的生命、财产等造成巨大损失。同时，也给城市发展及经济建设、社会安定带来巨大的负面影响，严重阻碍了城市可持续发展。因此，需对城市暴雨积涝灾害进行风险管理，开展城市暴雨积涝灾害风险管理相关研究，实现我国城市暴雨积涝灾害由危机管理向风险管理的转变，提升我国城市暴雨积涝灾害应急管理能力。
一、城市暴雨积涝灾害风险基本概念与形成机制
城市暴雨积涝灾害风险研究中涉及到城市暴雨积涝、城市暴雨积涝灾害、城市暴雨积涝灾害风险三个基本概念。目前对城市暴雨积涝灾害风险中的基本概念界定不清，尚未得到统一，对后续的一些研究带来不便。因此，在城市暴雨积涝灾害风险研究前要先声明相关概念的相关性与差异性。
暴雨（torrentialrain）是降雨强度很大的雨，雨势很大。一般指每小时降雨量16mm以上，或连续12h降雨量30mm以上，或连续24h降雨量50mm以上的降水。根据国家气象局规定，24h降水量为50mm或以上的雨量称为“暴雨”。按其降水强度大小又分为三个等级，即24h降水量为50-99.9mm称为“暴雨”；100-250mm降水量为“大暴雨”；250mm以上降水量为“特大暴雨”。
（一）城市暴雨积涝的含义
城市积涝是指由于短时强降水或过程雨量偏大造成径流过多，在地势低洼、排水不畅等情况下而形成城市道路积水。目前，城市暴雨积涝形成原因主要包括：（1）随着全球气候变暖与城市化进程加快，城市暴雨发生的强度与频次日益增加，是城市积涝的诱因；（2）城市化进程加快，城市下垫面中的植被、土地由混凝土、沥青、水泥路等所代替，导致地面下渗率降低，地表产汇留时间大大缩短，加剧了城市积涝形成；（3）城市扩展过快，排水管网建设跟不上城市建设，尤其是老城区的排水管网覆盖率较低，不能满足排水需要。
（二）城市暴雨积涝灾害的含义
城市暴雨积涝灾害是指由于城市区域遭受短时强降雨或是过程雨量偏大，在地势低洼、排水不畅等情况下而形成城市道路积水，并对城市居民出行安全、城市基础设施、地下管网等造成严重损失。城市暴雨积涝灾害主要是降雨引起的，尤其是暴雨，其中暴雨发生强度与频次是主要的致灾因子。承灾体为城市居民、建筑物、城市基础设施、地下管网等。孕灾环境为城市特殊的下垫面、地下排水管网及城市局地气候等。
（三）城市暴雨积涝灾害风险内涵
城市暴雨积涝灾害风险是指未来若干年内可能达到的灾害程度及其发生的可能性。城市暴雨积涝灾害具有突发性、随机性、损失性和不确定性特征。当城市暴雨积涝发生后对城市居民、基础设施、地下管网等造成损失时才能称为灾害。而城市暴雨积涝灾害风险则是灾害发生的可能性，只有可能性变为现实才成为灾害。因此城市暴雨积涝、城市暴雨积涝灾害、城市暴雨积涝灾害风险三个概念不能等同。
（四）城市暴雨积涝灾害形成机制与概念框架
城市暴雨积涝灾害风险作为气象灾害风险的一种，是城市人地系统相互作用的产物。城市暴雨积涝灾害风险是城市暴雨积涝灾害危险性及其后果变成现实的可能性的定量特征。据自然灾害风险的形成机理，本研究把城市暴雨积涝灾害风险的形成机理概括为致灾因子的危险性（H），承灾体的暴露性（E）和脆弱性（V），防灾减灾能力（R）相互作用的结果[7]（图1）。由于城市暴雨积涝灾害的特殊性，所以城市暴雨积涝灾害风险的各个因素之间关系是区别于其它自然灾害的重要特征。
图1 城市暴雨积涝灾害风险形成机理
城市暴雨积涝灾害积涝灾害危险性是城市区域发生积涝灾害的危险程度，还可理解为发生的可能性。在危险性评价指标体系中包括孕灾环境和积涝灾害暴雨发生因素。根据城市暴雨积涝灾害历史资料发现，其发生的主要致灾因子为暴雨，表示方法用暴雨强度或是频度；孕灾环境为某地区的积涝灾害的环境状况，文中选择不透水面积、地面糙率、高程、坡度、坡向、排水管网密度为孕灾环境因子。
城市暴雨积涝灾害暴露性因子选择主要有生命暴露性和经济暴露性。生命暴露性因子为研究区居民数量、密度；经济暴露性包括建筑物数量、道路基础设施数量、地下管线密度、地铁网络密度等。
城市暴雨积涝灾害脆弱性或易损性包括生命脆弱和经济脆弱性。生命脆弱性因子选择0-14岁、60岁以上年龄居民，经济脆弱性选择平房数量、地下室数量、道路基础设施类型、道路类型、地下网线、电线等材质、积涝灾害等级经济损失额度比等。
城市暴雨积涝灾害防灾减灾能力包括研究区防涝人员数量、排涝设备数量、反应时间、防涝资金投入、人均可支配收入、积涝灾害保险、应急避难所、应急反应时间等。基于上述城市暴雨积涝灾害风险形成机制及四因子分析结果，构建图2城市暴雨积涝灾害风险概念框架。
二、城市暴雨积涝灾害风险评价研究方法与技术流程
（一）研究方法
1.自然灾害风险指数法
自然灾害风险指标未来若干年内可能达到的灾害程度及其发生的可能性。在区域自然灾害风险形成过程中，危险性（H）、暴露性（E）、脆弱性（V）及防灾减灾能力（R）四者综合作用的结果，自然灾害风险度计算公式为[7]：
自然灾害风险度=H×E×V×R
自然灾害危险性是指造成灾害的自然变异的程度，主要是灾变活动规模（强度）和活动频次（概率）决定的[8]。当至灾因子强度越大、频次越高，所造成的破坏损失越严重，灾害风险也就越大。暴露性是指承灾体（人、财产、建筑物等）暴露于灾害危险中的数量与程度。某地区暴露于危险因素的人、财产等越多即受财产价值密度越高，可能遭受潜在损失就越大，灾害风险越大。脆弱性是指在给定危险地区存在的所有任何财产由于潜在的危险因素而造成的伤害或损失程度，综合反映了自然灾害的损失程度。承灾体的脆弱性越低，灾害损失就越小，灾害风险也就越小，反之越大。承灾体脆弱性大小，与其物质成分、结构有关，同时与防灾减灾能力也密切相关。防灾减灾能力则是指灾区在长期或短期内能够从灾害中恢复程度，包括减灾投入、应急能力、资源装备等。防灾减灾能力越高，可能遭受潜在损失就越小，灾害风险越小。
2.层次分析法（AHP）
层次分析法是目前较为常用的一种对指标进行定量分析方法。该方法的思路主要是利用相关领域的多位专家的经验，对每个因子进行两两比较、判断并赋值，得到判断矩阵，经过计算得到评价指标中每一个因子的权重值，并进行一致性检验。通过对指标进行一对一的比较，可以连续进行并能随时进行改进，是比较常见的一种计算方法[9、10]。
3.加权综合评价法
加权综合评分法是假设由于指标i量化值得不同，而使每个指标i对于特定因子j的影响程度存在差别，公式为：
CVj=∑mi=1QVijWCi （1）
式中，CVj是评价因子的总值，QVij是对于因子j的指标i（QVij），WCi是指标i的重值（0≤WCi≤1），通过AHP方法计算得出，m是评价指标个数。
（二）城市暴雨积涝灾害风险评价技术流程
依据上述城市暴雨积涝灾害风险形成机制与概念框架，本文提出了城市暴雨积涝灾害风险评价基本过程。其过程包括基本步骤如下：1）数据收集与处理；2）城市暴雨积涝灾害数据库构建；3）城市暴雨积涝灾害风险辨识与风险模型建立；4）城市暴雨积涝灾害风险评价。
图3 城市暴雨积涝灾害风险评价技术流程
三、城市暴雨积涝灾害风险评价指标体系与评价模型
（一）城市暴雨积涝灾害风险评价体系建立
城市暴雨积涝灾害主要对城市居民出行安全[11]、交通、地下管网及基础设施造成重大威胁。具体表现在当积涝灾害发生时会造成城市道路大量积水，造成交通阻塞，居民无法正常出行，在某些积水较重路段会对居民生命安全造成严重影响；当地下设施进水，会造成地下设施、管网遭受破坏，地铁被淹等。根据上述城市暴雨积涝灾害风险的形成机制与概念框架，并依据指标体系选取原则，利用层次分析法（AHP），综合构建城市暴雨积涝灾害风险评价指标体系（见下表）。
城市暴雨积涝灾害风险评价指标体系表
（二）城市暴雨积涝灾害风险评价指标量化
对于指标体系中无法直接量化的指标，可以采取赋值法对该指标进行赋值。如：受教育程度、地下网线、电线等材质，可根据专家经验赋予相应的值。
（三）城市暴雨积涝灾害风险评价模型构建
式中CRWD是城市暴雨积涝灾害风险指数，用来表示城市暴雨积涝灾害风险程度，其值越大，城市暴雨积涝灾害风险指数越大；H、E、V、R分别表示城市暴雨积涝灾害风险的危险性、暴露性、脆弱性及防灾减灾能力因子指数；WH、WE、WV、WR分别表示危险性、暴露性、脆弱性及防灾减灾能力因子的权重；Xi是指标i量化后的值；Wi为指标i的权重，表示各指标对形成城市暴雨积涝灾害风险的主要因子的相对重要性。变量α是常数（0≤α≤1），用来描述防灾减灾能力对于减少总的CRWD所起的作用。
四、结论
本文依据自然灾害风险理论及城市暴雨积涝灾害风险形成机制，讨论了城市暴雨积涝、城市暴雨积涝灾害及城市暴雨积涝灾害风险三者之间相关性与差异性，并依此为基础，给出了城市暴雨积涝灾害风险评价的基本概念框架，构建了城市暴雨积涝灾害评价指标与模型。城市暴雨积涝灾害是近些年城市常见的一种气象灾害，其评价过程较为复杂，目前针对此项研究的内容较少，至今缺乏统一的程序与范式，尤其是针对城市地区小尺度的暴雨积涝灾害风险评估理论和方法的系统研究尚待深入开展。因此，本文着重对此方面进行了探讨，并提出了一套城市暴雨积涝灾害风险评估的思路与方法，创建了城市暴雨积涝灾害的风险评估模型与范式，以充实、完善城市自然灾害风险评估研究理论与方法，为我国制订城市暴雨积涝灾害风险管理和规划提供依据。
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关键词:金融;自然灾害;长效机制
中图分类号:F832.0文献标识码:A文章编号:1003-4161(2009)05-0158-03
我国是世界上受自然灾害影响最严重的少数国家之一,2009年5月的《中国的减灾行动》白皮书指出,1990年以来,我国平均每年因各类自然灾害倒塌房屋300多万间,紧急转移安置人口900多万人次,直接经济损失2 000多亿元人民币。自然灾害已经成为影响我国经济发展和社会稳定的重要因素。金融作为现代经济的核心,无论是在自然灾害救助还是灾后重建中都发挥着重要作用。建立金融应对自然灾害的长效机制,对促进经济发展、维护社会稳定具有重要意义。
1.我国现有的金融应对自然灾害措施
1.1制定实施金融应对突发事件的应急预案
自然灾害多属突发性事件,对灾害的预测比较困难。为了应对自然灾害等突发性事件,我国加强了金融应对突发事件应急预案的制定和实施。2005年6月11日,国务院办公厅颁布实施了《国家金融突发事件应急预案》;2005年10月28日,中国人民银行制定实施了《金融机构突发事件应急预案(试行)》;2009年7月7日,中国银行业协会正式对外《中国银行业营业网点服务突发事件应急处理工作指引》和《中国银行业营业网点服务突发事件应急处理预案示范文本》等。这些应急制度的安排,对于金融系统快速有序地应对自然灾害等突发事件、提高金融机构应急处理能力起到了重要的作用。
1.2实施紧急财政救助
在自然灾害救助方面,特别是突发性特大灾害发生后,国家通过组织调动大量的人力、物力、财力,有组织、有计划地实施紧急救助。目前,我国财政支出对自然灾害的救助主要包括以下三个方面:一是通过抚恤和福利支出中的救灾支出进行专项资金救助;二是通过抚恤支出、农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策性补贴支出的一部分进行救助;三是在遇到紧急特殊的自然灾害时,通过中央和地方专项储备基金进行补助。紧急财政救助的实施,对救灾工作的顺利开展提供了保障。
1.3提供紧急金融服务,满足灾区最基本的金融需求
自然灾害发生后,金融机构提供的金融服务在救灾和灾后重建中起着重要作用,维护了灾后正常金融秩序和社会稳定。2008年汶川特大地震发生后,中国人民银行采取紧急应对措施,保证支付清算系统的稳定运行,国库部门确保救灾款项安全有效划转,加强发行基金调拨,确保灾区现金供应。各银行业金融机构营业网点建立向灾区捐助汇款的绿色通道,为所有向灾区捐款的单位和个人提供优质高效的金融服务,切实保证向灾区的捐款业务随到随办。对于营业网点受损的地方,金融机构开通“帐篷银行”、“流动银行”等形式的便民银行,满足灾区群众最基本的存、取款需要。金融机构积极组织筹措资金,提高信贷审批效率,加快贷款投放速度,满足灾区信贷服务需求。在提供金融服务的同时,各金融机构全力组织向灾区捐款捐物,支持灾区群众抗灾救灾和灾后重建,积极履行社会责任。
1.4实施特殊的货币信贷政策,加大对灾区的政策倾斜
自然灾害发生后,国家通常会出台一系列金融支持政策,积极引导金融机构加大对灾区恢复重建的信贷投入,鼓励信贷资源向灾区适当倾斜,加大金融支持灾后重建工作力度。2008年汶川特大地震发生后,中国人民银行紧急增加了灾区的支农再贷款限额,对灾区地方性法人金融机构实行倾斜的存款准备金率,允许灾区金融机构提前支取特种存款,取消了对灾区金融机构贷款规划的约束,以确保灾区金融机构救灾和灾后恢复重建发放贷款的流动性需求。中国人民银行和银监会联合汶川地震灾区农村居民住房重建指导意见,要求金融机构全面了解农房重建信贷需求,因地制宜创新信贷产品和贷款担保方式,完善适合灾区实际的商业信贷机制,大力支持灾区农村居民住房重建。
2.我国金融体系应对自然灾害存在的问题
经过多年的实践,我国金融业在应对自然灾害方面积累了很多经验,但由于起步较晚,在建立金融应对自然灾害长效机制方面的问题也比较突出。
2.1救助资金来源单一,财政负担过重
现阶段,财政不仅承担发展工业、增加农业收入、扩大基础设施建设等重任,而且还承担着国家行政、国防、社会福利等社会公共消费支出。在财政支出承担双重职能的背景下,主要依靠财政拨款进行自然灾害救助,给财政带来了巨大压力。另外,自然灾害的发生具有不确定性,造成的损失难以预测,灾害发生后资金需求比较紧迫,对财政支出的正常运行计划可能会产生巨大冲击,导致其他财政支出的压缩或财政债务的增加,容易引发经济波动。我国国家救灾款项占自然灾害损失的比重基本维持在2%-3%左右,相对于巨大的直接经济损失,财政救灾款项对损失的弥补只能是“杯水车薪”。以行政手段为主导的财政救助体制,难以发挥市场的作用,资金使用效果和效率受到很大的影响。
2.2银行灾难备份系统不健全
2002年,中国人民银行《关于加强银行数据集中安全工作的指导意见》,要求实施数据集中的银行必须建立相应的灾难备份中心;2006年,《关于进一步加强银行业金融机构信息安全保障工作的指导意见》,要求实施数据集中的银行应同步规划、同步建设、同步运行信息系统灾难恢复系统。2008年2月,颁布实施《银行业信息系统灾难恢复管理规范》,为金融业灾难备份提供了具体的行业标准。但我国金融机构灾难备份建设起步较晚,灾难备份系统不健全。从灾难备份系统的建立情况看,多数已建立灾难备份中心的银行尚未完全达到灾难恢复管理的要求,地方中小金融机构基本上没有建立灾难备份系统。从备份数据来看,备份数据中心仅仅对存取、结算等核心业务系统进行备份,而对很多非核心业务系统没有进行备份。灾害备份系统无法全面覆盖的现状,导致了我国金融机构的抗灾和灾后数据恢复能力不足,难以应对各种自然的和人为的灾难。
2.3保险救助体制薄弱
世界范围内,许多国家和地区都建立了应对自然灾害的保险制度,保险在为受灾群众及救灾人员提供人身保障的同时,充分发挥经济补偿功能,为灾后安置和重建提供资金保障,是一种重要的社会化风险损失承担机制。从以往我国保险在灾害中的赔付结果来看,保险赔付占灾害事件损失的比例仅为5%-8%,远低于发达国家30%-40%的赔付比例。我国目前保险赔付比例过低,使国家财政和银行系统承担了过大的经济压力,增加了我国金融体系的系统风险。我国保险覆盖面小、救助体制薄弱,保险在管理自然灾害风险方面的作用远未发挥出来。
2.4针对自然灾害的金融产品单一,资本市场尚未发挥应有作用
我国资本市场层次单一,重视股票市场发展,轻视债券市场发展,造成了资本市场结构的严重失衡。从规模比例上看,在直接融资中发达国家股票融资和债券融资的比重是30:70,我国这一比重约为85:l5,债券市场的发展严重滞后于股票市场。产业投资基金、金融衍生品、资产证券化等市场的发展更是相对滞后。信贷资金是当前灾后重建资金的主要来源之一,也是金融支持灾后重建的主要手段。2008年汶川特大地震发生后,农村信用社发放了大量灾后住房重建贷款,但这些贷款的潜在风险令人担忧。资本市场的单一和金融产品的匮乏,限制了市场发展的广度和深度,在自然灾害发生时,无法利用资本市场创新现代化的金融产品为救灾和灾后重建筹集资金,资本市场在应对自然灾害中的作用难以发挥。
2.5金融应对自然灾害制度安排尚待完善
从总体上看,我国尚未形成系统的、有效的、可持续的金融应对自然灾害的制度体系。一是大多数的救灾应对措施都是在自然灾害发生后临时制定的,应急性较强,缺乏重建性和预防性的制度安排。二是应急性措施往往偏重于短期效果,对灾区经济、社会、自然环境的长期可持续发展有所忽略。由于缺乏金融应对自然灾害的制度安排,常规的金融工具无法针对自然灾害发挥作用,金融市场的功能没能有效地发挥。
3.建立金融应对自然灾害长效机制的对策建议
通过建立金融应对自然灾害的长效机制,能够有效分散和化解金融机构的风险,及时为救灾和灾后重建提供有效的金融服务,促进灾区经济社会可持续发展。
3.1完善应对自然灾害的相关法律法规
通过建立和完善应对自然灾害的相关法律法规,依据法律手段,对自然灾害产生的危机进行管理以及实施灾后重建工作,是防灾救灾工作的当务之急。在进一步完善《突发事件应对法》、《防震减灾法》的基础上,认真总结《汶川地震灾后恢复重建条例》,制订一般性救灾法律,对自然灾害发生后政府部门向灾区群众提供紧急救助的具体措施、惩治违规使用救灾款项、灾后重建援助等方面做出具体的规定,为救灾和灾后重建资金的筹集和使用提供保障。为了维护灾区正常的金融秩序和金融稳定,建议通过立法对灾区民众金融、征信信息恢复确认、财产损失补偿、房屋抵押贷款偿还以及坏账处理等做出明确的规定,保护灾区群众和金融机构的利益。
3.2建立自然灾害应急基金,稳定财政预算
财政资金的拨付具有公共性、时效性、基础性等特点,灾情发生后,通过巨大的财政投入,尽快解决灾区民众的衣食住行的问题,建立灾区群众基本生活秩序和企业正常生产秩序,满足个人和企业的基本生存条件,是政府救灾工作的重中之重。为避免财政资金变动而带来的经济波动,可以借鉴2008年汶川特大地震发生后由财政拨款设立“救灾重建基金”的做法,考虑专门划拨一部分财政资金设立常态型的自然灾害应急基金,完善基金的长期管理、资金补充、资金使用以及监督机制,在自然灾害发生后直接动用基金资金,为救灾提供长期的资金保障。 3.3健全银行灾备系统,提高金融业抵御风险的能力
加强金融机构灾难备份系统建设工作,增强金融业抵御和抗击风险的能力。国家信息安全管理部门和人民银行要建立和完善灾难备份审查制度和惩戒措施,定期对金融业灾难备份工作进行审查,督促金融机构严格按照规定加强灾难备份系统建设,确保系统建设的有效性;加大惩戒力度,对不按照规定进行灾难备份的金融机构,实施严厉的处罚措施。
3.4健全保险市场,发挥经济补偿功能
为了减轻灾后重建过程中财政资金的压力,提高保险在自然灾害中的承保能力和赔偿能力,必须尽快健全保险市场,特别要加快建立巨灾保险和巨灾保险的再保险制度,提升金融系统和国家抗击灾害的整体能力。针对我国自然灾害多发的情况,建立巨灾保险制度已刻不容缓,可由国家立法,政府主导,财政支持,保险公司来承办,通过国家再保险公司基金运作,全球分散风险。
3.5加快金融产品创新,充分发挥资本市场在灾后救助和重建中的作用
进一步完善债券市场、期货市场以及金融衍生品市场,建立多层次的资本市场体系,为金融产品创新提供有利的市场环境,充分发挥资本市场在自然灾害中筹集资金、分散风险的作用。借鉴国外的成功经验,适时推出巨灾债券、巨灾指数期货、巨灾期权等金融产品,减轻自然灾害产生的风险。巨灾债券将保险公司承担的巨灾风险转移到资本市场,增强保险公司的风险承受能力。巨灾指数期货通过对用以表达各种自然灾害的指数进行期货交易,进一步化解自然灾害带来的风险,降低经济损失。巨灾保险期权是由保险人支付期权费,当特定时期、特定区域内巨灾保险损失达到一定的区间时保险人获得正收益,有助于保险人和再保险人规避风险。通过金融产品的创新,为受灾的微观个体提供经济补偿,促进国民经济发展。
3.6利用信托制度,建立救灾资金筹措和使用的长效机制
在重大自然灾害面前,短期内用于救灾和安置的政府财政拨款是救灾资金的首要来源,但从长远来看,灾后重建可能需要更长时间,所以在应急的资金筹措过后,除了政府财政资金的持续供给,需要更多的市场与社会手段来筹集灾后重建资金。通过建立公益信托机制,发挥信托机制的外部财务管理功能、长期信用功能和专业理财功能,使其在法律监管下保证委托人特定资金和资产的使用,满足社会各界和广大群众参与慈善捐助活动的需求,优化社会资源配置。同时,可以利用信托机制的功能,建立灾区基础设施建设的定向资产支持信托基金、灾区住房重建信托基金等,保证救灾资金筹措和使用的持续性,推动灾区重建更好、更快、更有效率地开展。
3.7制定金融应对自然灾害的发展战略
为减少自然灾害造成的损失,保证正常金融秩序,维护灾区金融稳定,应制订金融应对自然灾害的发展战略,该战略应以可持续发展为出发点,具有全面性和系统性,兼顾短期利益和长期利益,保证自然灾害发生后金融机构在自救的同时,为社会提供有效的金融服务。具体包括以下四个方面内容:一是提高金融机构自身的防灾能力,建立金融应对自然灾害的预警机制,加强灾前预防;二是将自然灾害对金融体系造成的影响减至最低程度,保障财产和员工人身安全;三是通过金融产品创新,利用多层次的资本市场,建立风险补偿机制;四是通过金融市场合理配置资金,为灾后重建提供持续的资金保障,促进灾区经济社会可持续发展。
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〔关键词〕 重大自然灾害；灾害保险基金；国际经验
〔中图分类号〕F84064 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2012）02－0105－04
〔作者简介〕沙治慧，四川大学公共管理学院副教授，博士；
马振林，四川大学公共管理学院硕士研究生，四川成都 610064。
一、我国重大自然灾害救助制度的不足
2008年汶川地震以后，我国在重大自然灾害救援以及灾后重建等方面取得了重大进步，这在一定程度上减轻了重大自然灾害给人们带来的损失，但是我国重大自然灾害应对制度也存在明显不足。这主要表现在：
第一，自然灾害损失补偿不足。目前我国对自然灾害的补偿支出主要体现在以下方面：其一是“抚恤和福利支出”下设置的“救灾支出”；其二是通过抚恤支出、农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策补贴支出的一部分进行救助；其三，紧急特殊自然灾害时，通过中央和地方专项储备基金进行补助。〔1〕
这样非专门化的救援支持导致了重大自然灾害补偿的随意性和波动性比较大。如图一所示，1997-2010年间，国家财政对灾害损失补偿的比重平均仅为35%。2008年汶川地震、2009年北方旱灾之后国家重大自然灾害补偿比例有所上升，但是仍然不高，居民自我负担比例在2006年之前均高于90%。
图一 我国重大自然灾害损失中国家和社会损失补偿比例
数据来源：1.自然灾害直接经济损失数据来源于民政部历年民政事业统计公报。2.政府救灾支出数据来源：1997-2006年数据来源于民政部历年统计公报，2007-2010年数据根据当年各季度民政事业统计公报计算。3.社会捐赠数据来源：1997-2009年数据来源于中国统计年鉴2010；2010年数据来源于《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2011）》。
第二，我国重大自然灾害保障制度法律规范不健全。为保障救灾工作的顺利开展，国家出台了一些政策法规以规范救灾和灾后重建工作。如2006年《国家自然灾害救助应急预案》实施，明确规定了自然灾害的响应等级；2010年颁布实施了《自然灾害救助条例》，更有利于救灾工作的开展。另外，针对一些具体的灾害，国家政府根据实际需要，临时出台相关措施。比如2008年汶川地震后，国务院出台了《汶川大地震灾后重建规划》和《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》。但是，我国目前还没有统一的灾害救助法，同时也没有专项重大自然灾害救助法，这种政府文件不利于全国统一的救灾体系的建立，这对救灾工作的效率是一个极大的阻碍。
第三，中央和地方政府责任不清。灾害应对分为灾前预防、救灾和灾后建设三部分，但是我国目前重救灾和灾后建设，轻灾害预防。平时中央政府将灾害预防的工作交给地方政府，但是地方政府由于其财力有限，所以倾向于将资金投入到见效快、易产生政绩的领域，而灾害一旦发生地方政府又寄希望于中央政府的财政支持，比如，汶川地震中，截止到2008年11月3日，各级财政部门投入救灾资金91182亿元，其中，中央财政投入77568亿元，用于应急抢险救灾资金37243亿元，用于灾后恢复重建资金40325亿元，地方财政投入13614亿元。〔2〕可以看出，我国中央和地方政府在灾害应对过程中存在着博弈行为，这不利于重大自然灾害的预防和救灾时的快速反应。
第四，商业保险补偿功能缺失。从近些年的情况来看，我国商业保险的补偿功能有限。从1996-2005年10次重大自然灾害的情况看，损失最高是1666亿元，最低的也是14亿元，保险补偿最高的是占到了直接经济损失的963%，最低的是232%。在欧美发达国家，保险补偿占直接经济损失的比例平均在30%，而我国的平均比例在5%左右。〔3〕所以，商业保险在重大自然灾害中的作用还有待于提高。
二、建立重大自然灾害保险基金的国际经验
（一）美国国家洪水保险基金
1.立法与强制保险
美国是世界最发达的国家之一，同时饱受灾害的侵袭。为应对灾害，国家制定了很多政策，下面主要介绍美国的国家洪水保险基金。1956年，美国国会通过了《联邦洪水保险法》，1968又通过了《全国洪水保险法》，建立洪水保险基金。1969年又制定了《国家洪水保险计划》（National Flood Insurance Program，简称NFIP），规定全体居民可自愿参加洪水保险计划。1973年的《洪水灾害防御法》将洪水保险计划由“自愿性”修改为“强制性”。在此后的几十年中，美国不断颁布和修订法律，先后出台了《洪水灾害保护法案》和《洪水保险改革法案》，逐渐完善了洪水保险计划。
2.基金的运作
美国的洪水保险计划属于政府主导的模式，为了推动国家洪水保险计划，美国政府还专门成立了洪水保险经营和联邦机构――联邦保险管理局（Federal Insurance Administration，简称FIA），但是9•11事件后，该局和其他部门合并为联邦保险和减灾局，直属于国土安全部。在NFIP中，经过科学的考察和评估后，认定的洪水风险区和社区必须参加洪水保险计划，否则将得不到联邦政府的任何资助，这在一定程度上保证了保费的收入。同时也在一定程度上满足了保险的“大数法则”，减少了基金的损失。由于NFIP是由政府部门直接管理，其销售网络较少，于是政府推出了商业保险公司协助销售洪水保险的WYO（Write Your Own）计划,即商业保险公司和联邦洪水保险管理机构协议成立WYO公司。WYO的主要职责是：销售洪水保险、办理洪水保险赔付和垫付赔偿金。NFIP不仅没有给商业保险公司增加额外的负担，反而使商业保险公司比较容易地参与到了洪水保险的销售之中来，获得一部分的提成。对于NFIP来说也提高了对投保人的服务质量。如遇到大的洪水灾害，洪水保险基金不够赔付的，基金管理局有权先向国家财政借款，以后再从洪水保险基金中归还；如果超过了规定的15亿美元的限额，而国会又认为NFIP的请求是合理的，还可以授权提高限额，或是获得特别的拨款。〔4〕近年来，灾害更加频繁，造成的损失增大，给各个保险公司带来的损失也很严重。同时由于再保险业业务发展不充分，而市场需求较大，最终导致价格高涨。各个保险公司开始借助强大的资本市场分散风险。1992年，芝加哥期权交易所首次发行了巨灾期权。在资本市场上筹集保险资金，拓展了筹资渠道。
（二）新西兰巨灾风险基金
1. 背景与立法
新西兰位于环太平洋火山地震带上，是地震灾害频发的国家，平均每年发生的地震灾害近3000次。抗灾救灾已经成了普通民众生活的一部分，其地震保险制度被誉为全球最成功的典范之一。1944年，新西兰颁布了《地震与战争损害法》，1945年成立地震及战争损坏委员会，主要提供的产品是火灾保险和战争损失保险。在建立地震委员会之前，相关的地震保险是非常昂贵的，但建立地震委员会之后就变成了一种强制性的保险，价格相对便宜。经过一段时间的发展，取消了战争保险，而将自然灾害包括进来。1994年1月1日地震灾害委员会重组，成立了巨灾风险基金。
2. 基金的运作
新西兰地震保险是政府与市场协作的运作模式，主要机构包括隶属于政府机构的地震委员会（EQC）、保险公司和保险协会。地震委员会（EQC）是根据《地震委员会法》设立的一个法人团体，设有董事5-9人，经财政部大臣提名后由总督指派，任期不超过三年。EQC每年需向政府提交财务报告。基金会目前有56亿美元，主要来源于保费收入、投资收益和建立基金会之初政府无偿拨发的15亿新元。新西兰的地震保险属于强制保险，每年每户缴纳60新元，由保险公司代收后转交给EQC，当居民购买房屋财产保险时，必须强制购买地震保险和火灾保险。
地震灾害委员会负责灾害的损失赔偿。当地震灾害发生后，首先由地震灾害委员会负责支付2亿新元。如果2亿新元难以弥补地震灾害损失，就需要启动再保险方案。再保险方案共分为三层。第一层，若地震损失在2亿新元到75亿新元之间，再保险公司承担40%，剩下的60%由地震灾害委员会再支付2亿新元；第二层，若损失在75亿新元到205亿新元之间，则启动超额损失保险合约；第三层，若损失在205亿新元以上，巨灾基金耗尽仍不足赔付，则由政府承担无限赔付责任。
为保证偿付能力，EQC会把40%左右的保费收入用来购买再保险。再保险的金额达到25亿美元，而损失赔偿标准是15亿美元。另外，还要通过投资来保证基金的管理与稳定，财政部负责审核投资策略。从2001年起，基金的70%在国际证券市场上投资。〔5〕
（三）土耳其巨灾保险基金
1. 背景与立法
土耳其位于世界地震和火山活跃地带，其国土95%以上会发生地震。由于自然灾害的侵袭，危及人民的生活和社会的稳定，政府财政苦不堪言。从1998年起，在世界银行和欧洲发展银行的帮助下，土耳其政府开始研究制定地震风险应对机制。1999年8月17日，土耳其发生了马尔马拉（Marmara）地震。1999年12月，土耳其政府颁布了《强制地震保险法》。参照美国加州地震保险局和新西兰地震委员会的模式，设立巨灾保险基金（Turkish Catastrophe Insurance Pool,TCIP）。
2．基金的运作
土耳其的地震保险属于政府与市场相结合的模式。TCIP是一个向土耳其房屋所有人提供地震保险的部门，公私合营，没有任何公务员。土耳其通过颁布法令强制所有城市居民和小企业主购买地震保险，设定保险限额为25万美元。若财产价值超过此限额，居民和小企业主则自行选择投保商业保险与否。土耳其的地震保险从销售到赔付，全部都是通过私人保险公司实施。但是其保费收入需要转交入TCIP，然后由TCIP向国家再保险公司分保。土耳其政府和世界银行签订了协议，只要地震损失达到某个特定的层次，世界银行就要为土耳其提供专项贷款。从土耳其的巨灾保险基金实施以来，已经建立了大约2亿美元的储蓄，并且具有10亿美元的偿付能力，大大缓解了政府的财政压力。巨灾保险基金已经向约200万的土耳其房屋所有者提供保障，成为了土耳其最大的保险计划。
图四 土耳其地震保险制度模式
（四）挪威自然灾害基金
1．背景与立法
挪威面积30万7千平方公里，是自然灾害比较频发的国家，主要的自然灾害有山体滑坡、洪水、暴风雨、风暴潮、地震等。挪威的法律规定，山体滑坡、洪水、暴风雨、地震和火山等五种自然灾害属于强制保险的范畴。居民在购买火灾保险的时候，以上五种风险作为财产保险的附加险售出。巨灾保险的保费附加在火灾保险保费之中。因为是强制险，在一定程度上保障了保费收入。巨灾保险赔付的限额为实际损失的85%，设置了15%的免赔额。〔6〕目前限额是125亿挪威克朗（21亿美元），目前的免赔额是每位被保险人每次事故8000挪威克朗（1500美元）。〔7〕
2．基金的运作
为了配合强制保险的实施，1980年，挪威议会立法成立了挪威自然灾害基金（Norwegian Natural Perils Pool,NNPP），基金会由隶属于政府的一个专门委员会来管理。基金管理委员会有8位成员在年度议会选举中产生，四年一届。基金的运作完全采用商业化的方式。挪威境内所有经营火灾保险业务的公司均是NNPP的成员单位，目前为止有70家左右的保险公司是基金会的成员。各保险公司制定并收取巨灾保险的保费，负责理赔事项。法律规定，凡是巨灾保险责任范围内的所有损失都必须告知基金管理委员会，由委员会根据各保险公司费率的高低及市场份额在成员公司之间进行分摊。针对每次巨灾，委员会都会制定统一的理赔方案，以保障各成员单位理赔的一致性。
NNPP的成功经验主要是：一是灾害造成的损失在各成员保险公司之间进行分摊；二是在基金会与各成员保险公司之间立了一个应对自然灾害损失的契约；三是建立了应对风险的再保险机制。
三、对我国的启示
通过对美国、新西兰、土耳其和挪威等国家应对自然灾害的模式可以看出，单纯依靠政府的财政补偿是不可持续的。为拓展灾害救助所需资金来源渠道，几乎所有的国家都采用了灾害保险的形式，并建立相关的灾害保险基金。认真研究几个国家的灾害保险制度，对建立我国重大自然灾害保险基金有一些借鉴意义。
（一）建立完善的灾害应对法律体系
完善的灾害应对立法应该包括综合的灾害应对法律和专项灾害应对法律。这些法律制度既要包括应对重大自然灾害的人员行动程序也包括救灾基金的运行程序。重大自然灾害保险制度（巨灾保险）推行比较成功的国家都建立了综合的或者单项的法律、法规，用法律的形式来保障制度的运行。如美国国会在1956年就通过了《联邦洪水保险法》，规定洪水保险应得到政府的支持。1968年又通过了《全国洪水保险法》，将洪水保险定为强制性保险；日本也在1966年颁布了《地震保险法》，认定住宅必须投保地震、火山、海啸等自然灾害风险，并建立了政府和商业保险公司协作的地震保险制度；在欧盟现有的27个成员国中，挪威、土耳其、法国等建立了强制的巨灾保险体系；法国于1982年也建立了The French Nat System。法律带有一定的强制性，是某种制度实施的依据，有利于保险制度的顺利推行。我国有关自然灾害方面的法律在一定程度上有了些改善，但是关于重大自然灾害保险方面的法律仍是一片空白。
（二）管理模式多样化
从政府与市场关系的角度来看，国外重大自然灾害保险的管理模式有三种：一是政府主导型模式。此种模式下，政府通过税收、法律支持等方法建立强制性的巨灾保险制度。典型代表是美国和挪威。如在美国的国家洪水保险计划中，保险公司也参与巨灾的经营和管理，主要承担的责任是保单的销售，政府才是最后巨灾风险责任的承担者。挪威的巨灾风险是隶属于政府的一个机构来管理的，并强制规定投保五种自然灾害。二是市场主导的模式。其实这种模式也即是前面提到的纯商业保险公司运作，投保人自愿投保购买巨灾风险保单，政府只是起到协助的作用。英国是这种模式的典型代表，主要原因是英国的保险市场非常成熟，在市场机制下可以良好运转。三是政府市场协作模式。此种模式的一般操作方法是：商业保险公司充分发挥其技术优势，设计费率和保单，运用其营销优势销售保单；同时商业保险公司还需承担部分赔付责任，政府往往是最后的再保险人，通过制定财税优惠政策，体现兜底的角色。这种模式的典型代表是新西兰、日本和土耳其。
（三）灾害风险分担的方式多样
从现在国家灾害风险分担的角色来看，主要由商业保险公司、再保险公司、资本市场和政府承担。但在不同的国家，巨灾风险的分担方式并不一样。对于美国而言，重大自然灾害保险主要由政府提供，因而没有设立专门的再保险公司分担风险，灾害造成的损失基本上都由政府财政埋单。然而随着自然灾害风险频度的提高，美国开始借助强大的资本市场分担风险，即风险证券化。于是在资本市场出现了很多保险衍生品，如巨灾债券、巨灾期货等。英国主要通过再保险公司分担风险。日本创造了一种由政府和民间再保险公司共同分担风险的二级再保险模式。保险公司收取保费后交给地震再保险公司（再保险公司由各原保险公司参股成立），再保险公司根据一定的因素设定理赔额度，同时不足额的由政府提供。
（四）重大自然灾害保险基金的资金来源多样化
任何一种保险制度的实施都需要充足的资金支持。建立重大自然灾害保险基金，需要有稳定的资金来源渠道。通过比较上述几个国家的巨灾保险基金，不难发现基金的来源主要有以下几个渠道：一是保费收入，这是保险基金最主要的资金来源，每个国家都通过这种方式积累基金。其中新西兰每年还要收取例外的强制保费。二是投资收益，这和其他的基金投资获益类似。三是资本市场融资，通过发行巨灾债券、巨灾期货等募集资金。四是本国政府和国际组织提供的贷款或是借款。五是政府财政的拨款。为保障本国巨灾基金的稳健运行，各国都在积极拓展资金的来源渠道，充实保险基金，提高偿付能力。
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关键词 国家战略；风险；对策
中图分类号 F127； TU984 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)02-0079-07
30多年来，尤其是近2年来，国家批准了20个国家发展战略经济区。所谓国家战略，国内外尚无统一认定，国家战略是建设和运用国家各方面的实力和人力，以实现国家总目标而采用的方略却是一致的。国家战略就是为实现国家的总目标而制定的。国家战略是这一地区的发展在全国大范围内具有重要的引领作用，包括大的支撑作用。发展是有风险的。除了社会风险外，本文主要研究自然灾害风险。研究国家战略经济区域的风险，是为了规避风险。只有很好地把握每个国家战略经济区的风险来源、风险特点和风险规模，才能针对性地提出相应的规避方法和改进措施，尽量减少风险对发展的影响。
1 研究方法
研究方法是基于对国家战略发展区域的历史（1949－2009年）灾情调查统计，对于发展区域的人均损失、地均损失和损失占GDP的比重，构成了灾害风险；而人均GDP、地均GDP（区域单位面积的GDP）构成了防范风险的能力，将两者相组合，就形成了发展区域的自然灾害风险评价体系（见表1）。
2 自然灾害风险评价结果
对自然灾害风险评价体系作相对指标分析，即20个区域的5项指标（见表1）。其中，前三项是灾害直接经济损失的相对指标，后两项是减灾能力的相对指标。每一项指标作大小排序，再作横向指标相加，即得出该区域的风险指数。规定风险指数在30以内者为低度风险，指数在30－50之间者为中度风险，指数在50－70之间者为较高度风险，指数在70以上为高度风险。
由表1可以看出：低度风险区2个，分别是天津市滨海新区，上海浦东新区；中度风险区8个，分别是深圳市综合配套改革试验区，珠江三角洲地区，长江三角洲地区，辽宁沿海经济带，江苏沿海地区，沈阳经济区，武汉城市圈，黄河三角洲高效生态经济区；较高度风险区6个，分别是关中-天水经济区，海峡西岸经济区，广西北部湾，中部地区，长吉图开发开放先导区，海南国际旅游岛综合试验区；高度风险区4个，分别是成渝统筹城乡发展综合配套改革试验区，甘肃省，长株潭城市群，鄱阳湖生态经济区。
3 国家发展战略经济区的主要风险及对策3.1 天津市滨海新区
天津滨海新区是全国惟一聚集了港口、国家级开发区、保税区、海洋高新技术开发区、出口加工区、区港联动运作区和大型工业基地的地区，具有体制创新优势，是中国北方发展最快的地区之一。主要自然灾害风险有：地震、洪涝、干旱、风雹、冻害、农作物病虫害、地质灾害等。
促进该区发展的政策建议：
（1）保障滨海新区的防潮、排沥安全和防治病虫害，改善生态环境，实现“建港、筑堤、清水、造地、开发”的总体目标。
（2）健全天津沿海的防潮体系，做好防潮预案，制定应急措施。加强防潮工作的科技管理。严格控制地面沉降。加强风暴潮的情报、预报工作。加强非海挡保护区和险工险段的防潮措施。
（3）建立储备物资更新机制。加强救灾物资储备，科学合理的安排救灾物资的储备数量、规模和品种结构。建立和完善救灾物资储备网络，形成市、区（县）救灾物资的计划储备和调度制度。
（4）充分发挥社区在综合减灾领域的基础作用建立健全领导机制和组织运行模式。
3.2 辽宁沿海经济带
辽宁沿海经济带地处环渤海地区重要位置和东北亚经济圈关键地带，资源禀赋优良，工业实力较强，交通体系发达。主要自然灾害风险有：洪涝、干旱、风雹、冻害、森林病虫害、农作物病虫害、地震、泥石流、滑坡、海水入侵、海冰等。
促进该区发展的政策建议：
（1）把资本运营方式引入水利。统一制定流域内各行政区的分水方案，对流域内的水源工程实施统一调度，合理、有效、充分地管理和开发利用水资源［6］。仅靠政府的力量是不够的，只有实行资本经营，利用全社会的力量，才能使水资源问题逐步得到解决。
（2）针对以辽河为主的各主要江河防洪标准还偏低的状况，提出使其防洪标准达到百年一遇的水平。
（3）大力发展旱作农业技术，抗旱体系建设中提高治水的科技含量。每年经过辽宁省的云水资源总量约5 000亿m3，由降水云系落到地面的自然降水，只占辽宁云水资源的27％，尚有73％可待开发。
（4）进一步调整完善辽宁省地质环境监测网点。全省地质环境监测网点尚缺256个，主要是存在严重的监测空白区，以及监测空白项目问题。
（5）对泥石流的防治也要实行以小流域为单元的综合整治。发挥植物措施。加强对现有森林的保护，陡坡耕地应逐步退耕还林。合理利用蚕场。全面落实工程措施。沟道的防治工程可分为如下三大类：沟道治理、拦挡和排导工程。
3.3 沈阳经济区
沈阳经济区内拥有重化工业基地城市、国家一类对外开放口岸、东北地区最大的航空港、全国密度较高的一小时城际交通网络，是国内乃至东北亚地区发展条件较优越的工业型城市密集区。主要自然灾害风险有：洪涝、干旱、风雹、冻害、森林病虫害、农作物病虫害、地震、泥石流、滑坡、海水入侵、海冰等。
促进该区发展的政策建议：
（1）城市型水灾害及其减灾对策。城市防洪排涝工程体系的规划与城市发展规划相结合。采取各种雨水渗透与雨水蓄滞措施。需要建设防灾减灾信息系统。进一步健全水灾应急管理体系。
（2）辽河流域减少泥沙的建议。柳河流域上游采取生物措施及工程措施，搞好地表植被，保护现状湿地，修建小塘坝等截沙工程，控制泥沙下泄；在提高河道泄流能力方面，考虑采取工程措施对险段护岸，全面规划治导线稳定中水河槽，进行河道清障及清淤疏浚。
3.4 长吉图开发开放先导区
长吉图地区是中国唯一的沿边近海地区，是中国内陆距离日本海最近的地区，地处东北亚地理中心。主要自然灾害风险有：洪水、干旱、风雹、冻害、农作物病虫害、森林病虫害、森林火灾、地质灾害等。
促进该区发展的政策建议：
（1）抓好城市水源工程建设。对已建成的杨家崴子、明月沟等城市供水工程，要最大限度地发挥工程效益；抓紧长春、四平、辽源等中部城市群从丰满水库引水工程立项的前期准备工作。
（2）加强农业干旱灾害的防御与调控技术研究。节水灌溉设备的研制开发及依据作物、土壤确定科学的节水灌溉规程。旱作农业技术体系研究。加强抗旱品种的选育，依据区域特点，优化作物布局。新型化学抗旱制剂的研制与利用。加强技术集成，建立不同区域的抗旱技术体系。
（3）加强自主创新，把吉林建设成国家级的人影基地。开展多层次、多学科、多领域的人工影响天气科学研究与技术开发。进一步加强人工增雨防雹工作。
（4）泥石流地质灾害防治对策。建立由市、乡（镇）、村三级监测体系组成的地质灾害群测群防网络。大部分泥石流地质灾害的治理宜采取以植树造林，退耕还林等生物工程措施为主，并辅以适当的工程措施进行综合治理，即泥石流沟上游区应以退耕还林等生物工程措施为主，以修建谷坊等拦挡工程措施为辅，下游区则以修建导流槽等排导工程措施为主，必要时采取避让搬迁措施。
3.5 上海浦东新区
该去的主要自然灾害风险有：洪涝、台风风暴潮、干旱、风雹、冻害、农作物病虫害、森林病虫害等。
促进该区发展的政策建议：
（1）强化监测预报能力和队伍建设。组成的全天候、立体化、多参数海洋环境监视、监测网络，监测自然灾害，实现对海流、海浪、风暴增水、海啸、海底地震等的有效监测。
（2）针对沿海海塘有25 km分别由28个企业自行管理，对企业雨水泵站和沿海一线海塘必须加强专业化管理。
（3）加强上海市应急避难所建设。
3.6 长江三角洲地区
主要自然灾害风险有：洪水、台风风暴潮、干旱、风雹、地质灾害、地震、农作物病虫害、森林病虫害等。
促进该区发展的政策建议：
（1）开展太湖流域中长期洪水保险规划的建议。
（2）农业防灾、减灾、抗灾的措施建议。
3.7 江苏沿海地区
江苏沿海地区地处我国沿海、沿长江和沿陇海兰新线三大生产力布局主轴线交会区域，是长江三角洲的重要组成部分。主要自然灾害风险有：洪涝、台风风暴潮、干旱、风雹、农作物病虫害、地质灾害、地震等。
促进该区发展的政策建议：
（1）提高海洋灾害预报能力。要提高海洋观测水平，加强和完善预测预报系统。
（2）加强海岸防护工程的建设，提高防灾标准。改进海堤的结构，加强现有海堤的工程与生物护坡，以提高其抗御风暴潮水冲刷和淘蚀的能力。对地势低洼岸段新建工程要加高起始高度，打好地基。海堤建设要达到使江苏海岸整体上达到抗御50年一遇加10级风浪的标准。
（3）立足棉花安全栽培，防抗自然灾害。推广防灾减灾技术。稳定种植密度，立足抗灾稳产。建设棉田水系，增强抗灾能力。
3.8 鄱阳湖生态经济区
我国最大的淡水湖泊鄱阳湖是我国重要的生态功能保护区，是世界自然基金会划定的全球重要生态区，承担着调洪蓄水、调节气候、降解污染等多种生态功能。主要自然灾害风险有：洪涝、干旱、风雹、冻害、农作物病虫害、森林病虫害等。
促进该区发展的政策建议：
（1）积极贯彻国务院提出根治水患的方针政策，实行“平垸行洪、退田还湖”。双退彻底放弃耕作，还圩区为湖面，这是恢复和保护生态环境、变被动抗御洪涝为主动防灾减灾、根治水患的重大措施。
（2）仿都江堰式的生态水利工程设计概念方案。遵循河流湖泊自然规律，在不影响防洪和江湖联通性的前提下，适度调控鄱阳湖与长江之间的水力联系，尽量保持湖区水位变化平缓、延缓汛后湖水外泄，以避免湖区出现极端洪涝和干旱。
（3）从根本上处理好鄱阳湖圩区的治涝问题。设立蓄洪区，修建水库。改善鄱阳湖与“五河”的水文联系。科学调度“五河”干支流现有水库和新建一系列水利设施。利用水利设施在汛期来临之前，尽量排除部分存水，腾出库容准备容纳各支流汇入的洪水。
（4）在饶河、信江流域河曲较多较大的地区人工拉直河道，拓宽出水口。
（5）将渍害田分为初步治理和高标准治理两个治理标准。初步治理工程措施：田间排水型式采用明沟或暗沟结合、盲沟或鼠道等形式，建立以明沟为主的排水沟网。高标准治理措施：田间排水采用暗管排渍，明沟集水兼排田间的地表水，建立明暗结合、健全田间排水系统和相应的配套工程。
（6）完善蓄滞洪区运用补偿政策法规。
（7）以地养堤，管养分离。要真正建立起圩堤管理单位对圩堤养护人员咨询、控制，对圩堤养护结果评估、验收的严格、公正、合理且可操作性强的机制或体系。
（8）做好移民建镇后新居民点基础设施建设工作。
3.9 海峡西岸经济区
主要自然灾害风险有：洪涝、台风风暴潮、干旱、冻害、地震、地质灾害、农作物病虫害、森林病虫害等。
促进该区发展的政策建议：
（1）防御旱涝的近期重点任务。近期，福建省重点推进全省洪水预警报系统的升级改造和县级洪水预警报系统的建设，加大县级防汛指挥中心和防汛软件的开发推广力度；加快全省防汛指挥决策支持系统的建设，构建全省宽带高速信息网络，保证信息的畅通，提高防汛的现代化指挥决策水平。
（2）关键技术研究。暴雨洪水预报技术；流域水库调度技术；山洪灾害防御技术；防汛应急抢险技术；洪水风险图技术。
（3）赤潮灾害的防治措施。加强赤潮灾害宣传工作。减少沿海的环境污染防治。加强福建省赤潮监测及预报工作。深入开展各种赤潮机制的研究。减少养殖环境的自身污染。
3.10 黄河三角洲高效生态经济区
黄河三角洲是我国最后一个待开发的大河三角洲。主要自然灾害风险有：干旱、洪涝、温带风暴潮、风雹、冻害、海水入侵、海冰、地面沉降、农作物病虫害、森林病虫害等。
促进该区发展的政策建议：
（1）全面调查研究黄河三角洲的整体自然环境。系统查明黄河三角洲自然环境演变规律与机制，科学预测自然灾害，提出防灾减灾措施，为三角洲可持续发展提供科学依据。
（2）黄河三角洲风暴潮防御工程措施和非工程措施。工程措施是采用水力插板桩专用技术加固根基，利用黄河泥沙填海造陆。非工程措施是加强防潮堤工程管理，建立观测、预报、预警通信系统。
（3）合理开发沿海自然资源，趋利避害，发展沿海经济。开发地下卤水资源，发展盐业，建成盐化工基地。开发旅游资源，建成旅游基地。
3.11 中部地区
中部地区是我国重要粮食生产基地、能源原材料基地、装备制造业基地和综合交通运输枢纽，在经济社会发展格局中占有重要地位。主要自然灾害风险有：洪涝、干旱、农作物病虫害、风雹、森林病虫害、冻害等。
促进该区发展的政策建议：
（1）治理洞庭湖的几点建议。整治长江，确保江堤安全。加固堤防，提高防洪标准。疏通洪道，提高行洪能力。抓紧城镇防洪建设。加快蓄洪安全建设。实施平垸行洪，退田还湖，提高洞庭湖调蓄能力。
（2）山洪灾害防治近期确保生命安全，远期减少财产损失。近期应先建立山洪易发区监测预警通讯系统、落实紧急防洪预案、逐步建成避灾躲灾转移工程等非工程措施为主的工程项目建设。
（3）加强宣传，进一步提高全民的节水意识；要加大改革力度，实施政策推动，科学合理地制定有关投资、管理、价格等有效推动节水的政策法规；要抓住节水型社会建设的主要环节，重点投资、重点突破。
（4）注重三峡库区地质灾害防治，加强库区地质环境管理。开展群测群防工作，做好三峡库区移民迁建区地质灾害监测预报工作。坚持做好城镇建设和各项工程建设的地质灾害危险性评估，把好“源头关”。
（5）建立外来入侵种防御体系。国家能力建设是成功解决入侵生物种问题的关键。加强预防能力。提高快速反应能力。增强信息处理能力。协调教育宣传能力。
3.12 武汉城市圈
主要自然灾害风险有：洪涝、干旱、风雹、冻害、农作物病虫害、森林病虫害等。
促进该区发展的政策建议：
（1）开展三峡工程建成后的武汉沿线灾害和生态环境变化研究。三峡工程建成后，调节了长江的径流量，这一变化导致长江中下游地下水位的上升，从而加重了武汉沿线湖区的渍害，使土壤潜育化沼泽化和耕地碱化。
（2）武汉城市圈加强气象灾害防御工程建设。城市圈各级政府应将气象灾害防御工程建设列入武汉城市圈“两型社会”发展规划之中，加强领导，科学规划，加大投入，综合管理。加强城市圈气象灾害综合监测网建设。
3.13 长株潭城市群
主要自然灾害风险有：洪涝、干旱、风雹、冻害、农作物病虫害、森林病虫害等。
促进该区发展的政策建议：
（1）综合治理，综合防治，减轻水土流失的危害。提高全社会对水土保持的认识。构筑强有力的执法组织。落实好水土保持方案的申报审批制度。维护生态环境，抓好封山育林。坚持不懈地搞好小流域综合治理。拓宽融资渠道，加大水土流失防治资金投入。
（2）气象与水文相结台、增长洪水预见期。走水文与气象相结合的道路。在业务上如防灾减灾的措施、水文气象资料的交换（实时和非实时）、业务系统的联网等方面能有更为全面的合作。
3.14 深圳经济特区和深圳市综合配套改革总体方案
主要自然灾害风险有：洪涝、台风风暴潮、干旱、冻害、地质灾害等。
促进该区发展的政策建议：
（1）提高江海堤围的防洪（潮）标准。在重点防洪（潮）地段（如市区）防洪（潮）标准要达到200年一遇；次重要地段（如黄田机场等）防洪（潮）标准要达到100年一遇。
（2）提高城市的防洪（潮）排涝标准。内涝危险依然存在。根据实际情况深圳市的防洪标准最少应达到200年一遇。
（3）治理水土流失，治理好现有的山体缺口。全市水土保持工作计划治理率90％以上，并与环境美化、绿化有机结合。
（4）深圳滑坡类地质灾害防治措施。要加强滑坡类地质灾害防治的管理和滑坡类地质灾害知识有关法制、法规的宣传和教育，采取综合措施防止地质环境的恶化和破坏；落实监测责任人，传授监测预报知识；对重大隐患点，要编制防灾预案。
（5）扩大红树林种植面积可防灾。进一步扩大红树林的人工种植面积。在西部的福永、西乡、沙井以及东部临海区加快基干林带的建设进度，并加强沿海湿地保护工程。
3.15 珠江三角洲地区
主要自然灾害风险有：洪涝、台风风暴潮、风雹、干旱、地震、地质灾害、农作物病虫害、森林病虫害等。
促进该区发展的政策建议：
（1）修筑分洪渠道，减轻珠江三角洲洪涝灾害压力。修筑分洪渠道除应考虑减少三角洲的洪涝灾害之外，还应与邻近缺水流域的引水结合起来，既可减少三角洲的洪峰流量，又可充分利用水资源，节约开支，发展经济。
（2）建设蓄滞洪区保障，北江三角洲防洪安全。在北江飞来峡水库下游建设江滞洪区，对北江50，100和300年一遇洪水可分别滞蓄洪水3.66，3.70和4.11亿m3；在西江下游的联安围和金安围建设蓄滞洪区，联安围滞洪5.9亿m3。
（3）整治三角洲水道、整治珠江河口。制定河口规划治导线和三角洲水道防洪控制线。整治三角洲水道和珠江河口。
（4）控制采砂，创造人与自然和谐共存的珠三角环境。在珠江三角洲及相邻的上游河段控制采砂活动。
（5）进一步加强完善监测、通讯和预报系统建设，做好风暴潮监测和预报服务。在监测方面除做好潮位变化监测外，还要开展诸如地壳形变、地面非构造沉降、海岸侵蚀、河道淤积、地基软化、大型围海造地工程和其他重要工程建筑的沉降等。
（6）进一步做好地质灾害防治工作的建议。预防为主，建立健全地质灾害有效防治的工作体系和机制。强化汛期和重点地区灾害的防治工作。加大投入，完善地质灾害防治的正常经费保障。
（7）加强对雷电灾害的立法。
3.16 广西北部湾经济区
广西北部湾经济区定位于中国-东盟开放合作的物流基地、商贸基地、加工制造基地和信息交流中心，意在成为带动、支撑西部大开发的“战略高地”和重要国际区域经济合作区。主要自然灾害风险有：洪水、台风风暴潮、干旱、风雹、冻害、农作物病虫害、森林病虫害、地质灾害等。
促进该区发展的政策建议：
（1）加强地震、海啸、台风等灾害监测预警系统建设。北部湾千余km大陆岸线平均100 km还没有1个观测站（点），测点远远不够，应增设茅岭、大山、百曲、青山头、西场、康熙岭、犁头嘴等7个潮位观测站。
（2）健全基层堤围管理机构。地（市）、县（区）级应设置海河堤工程管理站（科），并按工程规模配置专职管理人员。配置完善的通讯设备。配备一定数量的专用施工器具。
（3）利用高层建筑物防洪减灾。应在乡村规划中把中心学校、村公所、医院、专业观测站、汽车站等建于高程较高的地点，宜建3层以上楼房并与各村落间修通辐射式的道路，一遇洪潮灾，可以作撤退点。
（4）全面开发、利用各种水资源。加大地表水开发和利用力度。大力开发空中水资源。加大地下水资源开发力度。
（5）全面规划，加速建设“四道防线”（红树林带、海堤堤围、防护林带、农田防护林网）。
（6）有关沿海防护林和红树林保护建设的政策建议。落实林地权属。将沿海防护林和红树林保护建设纳入林业重点工程。加大宣传力度，严惩违法毁林行为。提高林分质量和防护效能。加快立法，适应保护发展需要。
3.17 海南国际旅游岛综合试验区
主要自然灾害风险有：洪涝、台风风暴潮、风雹、干旱、冻害、农作物病虫害等。
促进该区发展的政策建议：
（1）加强海洋防灾减灾能力建设，有效降低海洋灾害造成的人员伤亡和财产损失。将《风暴潮、海浪、海啸和海冰灾害应急预案》上升为国家专项应急预案，尽快建造3-4艘新型破冰船，提高应急处置能力。
（2）建立省林火扑救中心的建议。省级成立专业扑火队，市县级成立半专业扑火队，乡镇级成立群众骨干扑火队，实行分级建设、分级管理，从整体上实行专群结合。
3.18 成渝统筹城乡发展综合配套改革试验区
较大的城乡差距，使成渝两市具有与我国中西部省区相似的基本特点，因而成为统筹城乡发展的试验区，体现了内生型“探路者”意义。主要自然灾害风险有：洪涝、干旱、风雹、冻害、地震、滑坡、泥石流、农作物、森林病虫害、森林火灾等。
促进该区发展的政策建议：认真贯彻森林城市战略，实施水系森林工程建设。主城区水利系统要全力推进水系森林工程建设。尽快编制完成区级水系森林工程建设详细规划。突出以在建及已成大中小型水库和江河两岸为重点。落实专项资金和工作措施，有序实施水系森林工程建设。力争到2017年，水系森林工程规划区域的绿化率达到80％，基本形成“水系相伴森林，森林护卫水系”的良性水生态环境。
3.19 关中-天水经济区
主要自然灾害风险有：干旱、洪涝、风雹、森林病虫害、农作物病虫害、地质灾害、地震等。
促进该区发展的政策建议：
（1）实行干旱监控、做好干旱预报。利用现代科学技术手段，掌握气候的基本规律，进行降水概率分析，利用天气预报手段来预报某一年度能否发生干旱。利用土壤水分的测定，来监视干旱能否发生。当土壤水分达田间持水量60％以下时，发生旱情迹象，以引起有关决策者的重视，作好抗旱的准备工作。
（2）实施山洪灾害分区防治措施。关中断陷盆地：关中盆地南侧支流多短小，坡降大，为山洪灾害的多发区。宜采取沟道工程、水库工程以及堤防工程等措施。其他山洪灾害易发区，均以生态工程为主，在有利地段辅以水库工程。
（3）尽快制定《陕西省地质灾害防治规划》，力争列入国家重点防治项目。突出“农村以居民搬迁为主，城市以重点治理为主”和“严禁在地质灾害征兆区搞工程建设”等原则。
3.20 甘肃省
甘肃省地处青藏高原、内蒙古高原和黄土高原的交汇处，是我国重要的生态屏障和陆路交通枢纽，资源蕴藏丰富，战略地位重要，发展潜力巨大。主要自然灾害风险有：干旱、森林病虫害、洪涝、风雹、农作物病虫害、冻害、地震、滑坡、泥石流等。
促进该区发展的政策建议：
（1）防旱抗旱的农业技术措施。加强干旱灾害和生态环境动态监测预测。做好干旱灾害监测和预测。加强生态环境动态监测与评估。培肥地力，以肥调水。调整种植结构，选用抗旱品种。种草种树，坚持农田基本建设。开源节流，充分合理利用现有水资源。
（2）抗旱救灾农作制度的内容和目标中，纳入科学的轮作制度和循环农业的理念。进一步纳入科学的轮作制度和循环农业的理念，建立在水土资源可持续利用和耕地质量保育基础上的抗旱减灾农作制度，在节约资源的基础上达到生态安全的目的，真正实现抗旱救灾、节本增效的目标。
（3）将兰州市地质灾害防治与国土整治、城市规划和环境治理结合推进。以预防为主、避让与治理相结合，在2010年至2015年重点建设监测预警、搬迁避让、工程治理、基础调查及应急救灾五个工程。
（4）农村小城镇地质灾害防治建议。加强规划，合理布置小城镇选址和工程，采用科学合理的避认措施。加强生态环境建设，保持生态平衡，要大抓植树造林，绿化荒漠。加强法制建设，以法律和行政手段保护甘肃的生态地质环境。建立地质灾害预防、预报体系，进行地质灾害易发性分区。
（5）加强用卫星空间技术对沙尘暴进行监测和评估的能力。发挥卫星空间技术作用，进行及时高效沙尘暴监测、预警和灾害评估，并及时信息，以尽可能减少灾害损失。
（6）构筑完整的农村突发应急救助系统。特殊情况产生贫困的救助，包括：因洪涝、干旱、地震、冰雹、风暴等自然灾害所造成灾民生活危机的紧急救助；突发疫情、化学灾害事故、灾害性天气气象等响应预案中的生活救助。
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Risks and Countermeasures of Economic Zones at the National Strategic Level
GAO Jianguo
(Institute of Geology, China Earthquake Administration,Beijing 100029, China)
[关键词]复合自然灾害；电力系统；稳定性
中图分类号：TJ71 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）03-0137-01
由于不同种类的单种自然灾害间存在转化、诱发等诸多关联性，因此，在对复合型自然灾害进行研究的过程中，需要构建起完善的故障分析框架，一方面对不同种类自然灾害的影响进行考虑，对潜在的故障进行规避，对电力系统的稳定性进行准确分析，并以此为基础制定相应的科学决策，另一方面需要建立起在复合型自然灾害的影响下，电网出现故障的模型，并对其风险加以计算。
1 复合自然灾害
1.1 自然灾害链
不同的自然灾害之间往往存在一定的因果关系，也就是说一系列灾害很有可能是因为某一种灾害而发生，较为常见的包括由于台风的发生，在海洋中形成风暴潮或巨浪，台风在登陆之后也会给所在地区带来大量的降雨和狂风，而大量的降雨又会造成滑坡、洪水和泥石流等灾害，最终形成自然灾害链[1]。
1.2 自然灾害群
自然灾害群主要指的是在同一时间内，不同种类的自然灾害同时发生，因此，自然灾害群与单种灾害相比，造成的后果更为严重。形成灾害性天气所需的条件有以下几个，首先是大范围的环流场，然后是特殊区域地貌、地形和相对应的天气系统相结合，由此可以看出，在同一时间段内由于出现不同天气而最终形成复合灾害的地区数量极多，自然灾害群在我国较为常见的形式有以下几种：高温干旱、台风雷电、低温冰雹等，除此之外，地质灾害同样具有群发的特性，正是由于自然灾害群的出现，才导致我国电网设备出现故障的几率逐年增加。
1.3 复合自然灾害
复合灾害往往由自然灾害链以及自然灾害群所共同形成，这就决定了该类灾害具有极高的风险，因此，想针对复合灾害建立相应的概率模型，需要有关人员对电力设备出现故障的几率进行准确分析和掌握，并且根据不同种类灾害和故障之间的关联特性，将环境参数加入到相应的模型之中，使其对灾种的关联性进行准确反映。
2 线路故障率
在有关人员以单种故障为基础建立起相应的评估模型之后，接下来便需要对模型进行整合，使其成为在复合自然灾害中ψ芄收下式行计算评估的模型，通过对有关调研结果进行探究可以发现，如果可以在对自然灾害对电网设备造成的不利影响进行评估的过程中，将相关的外部因素进行明确，并且使其与物理相关联，那么在对以复合灾害为背景的线路故障进行归纳整合时，便可以使不同的灾害、故障作为独立事件而存在[2]。
3 单种灾害故障率
3.1 历史数据
如果能够掌握可以对随机变量进行联合的几率准确分析的历史数据，那么以大数据思维为基础，对统计模型进行建立是不二选择，这样做的好处在于可以越过对致灾机理进行掌握的步骤，直接建立其准确的映射关系，但是，由于映射关系所具有的物理意义尚不明确，因此，使用映射关系对致灾的机理和细节进行反映存在一定的不合理性。历史数据也无法对不同因素所产生的影响进行准确区分，更无法将灾情的演化趋势进行反映，所以，在对影响电力系统稳定性的相关气象原因进行分析时，由于其包含因素复杂，始终无法保证最终统计结果的科学性。IEEE通常将天气分为三个类别，分别是正常、恶劣和灾难，并且对在不同天气下电力设备出现故障的几率进行统计。基于历史数据而建立的故障模型具有的主要优点在于无需对故障发生的几率进行整合，但该类模型的缺点也十分明显，首先，对天气进行分类包含了极强的主观意识；然后，仅仅使用恶劣天气对其进行概括，无法保证对不同种类灾害发生和演变的规律进行研究；其次，对跨越不同区域的线路故障无法进行区分，也无法对在同一天气状况下所发生的不同线路故障进行区分；最后，历史数据无法对发生灾害的原因和环境进行充分反映，这也会在很大程度上导致建模的过程和最终结论出现偏差[3]。
3.2 致灾机理
以致灾机理为基础所制定的故障模型，不仅可以对电网出现的故障进行准确的体现，还可以对导致故障出现的原因进行分析，但是该模型存在的不足在于它无法对尚未具有准确机理的灾害进行分析和建模，因此，到目前为止，仍旧没有使用纯粹的机理模型进行故障分析的例子出现。
4 群发故障率
从自然灾害的有关因素出发，对其加以考虑，可以发现不同的灾种在对群发故障进行引发的过程中，所形成的时间维度和分布范围均存在一定的不同，由于灾种的渐进性所引发的自然灾害，在不同故障间往往存在大于一分钟的时间差，也就是说发生新故障的时候，之前的故障已经结束了其暂态过程，但是地质灾害所包含的不同故障间往往只存在小于十秒的时间差，所以，在对地质灾害进行研究时，通常将其作为一个场景加以考虑。通过对电力系统的相关因素进行分析可以发现，在不同原则或标准下所制定的不同系统在可靠性方面均存在一定的差异，在复合自然灾害的影响下，针对电力系统所开展的安全预想故障问题，能够被转换为相应的群发预想故障问题，如果在相同的区域内发生了大量的故障，那么就应当对该区域内的风险进行及时的识别，必要时可以对其进行隔离，保证系统的稳定运行。但是需要有关人员注意的是，在对处于复合灾害状态下的电力系统安全性进行分析的过程中，应当对故障发生的间隔进行考虑，也就是说对相继群发故障进行研究时，将其拆分为不同的单种故障是很有必要的（如图1）[4]。
5 结论
综上所述，文章通过对不同种类自然灾害对电网产生的影响进行归纳分析，旨在突出在研究过程中，对灾害发生的时间、空间和形势变化进行探究，并且以此为基础对复合自然灾害进行探究的重要性，仅仅对不同种类的自然灾害进行研究，无法保证复合灾害对电力系统影响研究成果的全面性，因此，在对自然灾害危害性进行评估的基础上，构建相应的评估模型，并且对高风险故障进行规避，是保证故障研究成果准确性的基础。
参考文献
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关键词 沿海区域;自然灾害;脆弱性;灾害风险;DRI;HOTSPOTS
中图分类号 X43 文献标识码 A
文章编号 1002-2104(2009)05-0148-06
我国海岸线北起辽宁鸭绿江口,南至广西北仑河口,沿海涉及11省(直辖市),包括100多个中心城市和630多个港口,年GDP总量约占全国的2/3,是我国国民经济和社会发展的龙头。同时,沿海也是我国自然灾害种类最多、活动最强的地区,主要灾害包括洪涝、台风、风暴潮、旱灾、地震,其次还有低温冷害、农作物病虫害、干热风、地面沉降、海水入侵、赤潮等。城市化水平高,经济、人口高度密集,使得沿海灾情的“放大”作用更为显著[1],该地区战略地位的不可替代性和面临自然灾害的高风险性使得其灾害研究备受关注
。
自然灾害是社会和自然综合作用的产物,灾害作用于人类社会产生灾难,灾难的灾情大小取决于孕灾环境的稳定性、致灾因子的危险性及承灾体的脆弱性[2]。以往的灾害研究侧重于自然灾害的自然属性,以认识灾变的形成机制、变化规律和时空危险性为主,20世纪80年代之后,其社会属性研究才逐渐引起减灾界的普遍关注[3],承灾体的脆弱性一时成为研究热点,“脆弱性分析”成为灾害和风险研究紧密联系的重要桥梁[4]。
1 自然灾害脆弱性及其评估
1.1 自然灾害脆弱性
灾害学中,脆弱性主要强调人类社会经济系统在受到灾害影响时抗御、应对和恢复的能力,侧重灾害产生的人为因素,是指一定社会政治、经济、文化背景下,某孕灾环境内特定承灾体面对自然灾害表现出的易于受到伤害和损失的性质,这种性质是区域自然孕灾环境与人类活动相互作用的综合产物,反映的是社会受自然灾害影响、威胁的程度。脆弱性可看作是安全的另一面,脆弱性增加,安全性降低,脆弱性越强,抗御和从灾害影响中恢复的能力就越差[5]。
1.2 灾情、风险与脆弱性
灾情即灾害损失,分为有形损失和无形损失,有形损失又包括直接损失和间接损失,直接损失是灾害与承灾体物理接触造成的损失,既与承灾区域的组成及各成分的敏感性有关,又与灾害的特性有关,是目前灾害评估的主要对象。灾害学中,风险是不同概率灾害事件导致的损失,由致灾因子危险性和承灾体的脆弱性决定,风险评估即计算不同概率出现的灾害情景下的损失。国际风险评估现多基于情景模拟,根据不同概率灾害事件的强度参数模拟灾害情景,确定受灾区域并罗列出该区域范围内的主要承灾体,由脆弱性衡量这些承灾体在一定强度自然灾害中的损失程度[6],最终,受灾区域内所有承灾体的损失价值之和即为该区域在当前灾害强度下的灾损,不同概率事件下的灾损即为区域面临灾害的风险[7～9]。
1.3 自然灾害脆弱性及其评估
灾害来临时,承灾体不一定完全损失,脆弱性即衡量承灾体损害的程度,是灾损和风险评估的重要环节。目前,脆弱性定量化的方法包括:①基于历史灾情:根据历史数据进行死亡率、相对或绝对经济损失率的运算,综合体现宏观区域的脆弱性,以全球尺度灾害风险评估的灾害风险指标计划(DRI)和多发区指标计划(HOTSPOTS)为代表。这两种方法数据获取方便,计算简易,其中DRI能反映全球灾害数据库中有记录的大、中尺度灾害人口损失的风险。②基于指标体系:在脆弱性机制和原理不完全明了的情况下,指标合成是目前脆弱性评估的常用方法。继美洲计划后,针对不同空间尺度的承灾系统,衡量不同灾种的脆弱性指标体系大量涌现。③基于灾损曲线:并非所有历史数据都有记录,指标方法目前不够规范化且评估结果缺乏可信度,脆弱性曲线为脆弱性评估提供了新的思路,该方法通过承灾个体的脆弱性反映中、小尺度区域的总体脆弱性特征[10,11]。
2 基于历史灾情数据的宏观脆弱性评价
本文运用上述脆弱性评估的第一种方法,基于历史灾情数据,对沿海11个省(直辖市)进行宏观脆弱性的分析,并试图通过数学分析找出影响各种灾害脆弱性的因素,填补目前脆弱性形成机制研究的空白,为基于指标体系的脆弱性评估过程中的指标选择提供依据。
2.1 数据来源
进行脆弱性评价的数据主要来自两方面,一是《中国民政统计年鉴》(1990-2004年),其中统计有水灾、旱灾、风雹、冻灾与台风灾害的受灾、成灾面积,及每年整体的受灾人口、成灾人口。二是沿海区域的各种统计年鉴,将1990-2004年的一些基本统计数据(人口、土地面积、GDP、第一产业值、第二产业值、第三产业值、河流总长、易涝面积、海岸线长度、年平均降水量、水库数、水库容量、除涝面积、森林覆盖率、耕地面积)和由基本数据运算得到的数据(人口密度、人均GDP、一产产值比例、二产比例、三产比例、水网密度、耕地面积比例)做为可能影响区域自然灾害脆弱性的因素进行筛选。
2.2 方式方法
与基于指标体系的脆弱性评价不同,本文采用演绎法,参照DRI和HOTSPOTS的基本思路[12]据不同灾种和相应灾情做灾后脆弱性的评估。DRI运用EM-DAT等灾难数据库,开发了两个全球尺度的脆弱性指标:相对脆弱性和社会―经济脆弱性指标。前者描述每百万暴露人口定灾种的死亡人数,把自然灾害死亡人数和暴露人数的比值表征相对脆弱性,后者选取24个可能影响脆弱性的变量,针对四种灾害,通过多元回归模型进行分析,找出影响该灾种脆弱性的主要社会经济要素[13]。HOTSPOTS也是利用历史灾情进行死亡率、相对或绝对经济损失率的运算,综合体现区域的脆弱性,且统计得出七个地区四种财富等级的死亡及经济损失脆弱性系数,体现不同社会经济条件下的灾害脆弱性差异。按照以上思路,本文用《中国民政统计年鉴》每年所有灾种造成的成灾面积与受灾面积(暴露状况)的比值衡量区域面对全部自然灾害的(相对)脆弱性,用每年各灾种的成灾面积与受灾面积的比值衡量区域面对不同自然灾害的(相对)脆弱性,将成灾人口与受灾人口的比值做为衡量人口(相对)脆弱性的标准,分别称为综合脆弱性、水灾(或旱灾等)脆弱性和人口脆弱性。本文暂且把相对脆弱性简称为脆弱性,该类脆弱性既与自然灾害的强度有关,也和社会经济因素有关,涵盖面比通常仅仅侧重社会经济方面的脆弱性更广。最终,从各种统计年鉴中选择指标,与各脆弱性值做相关或偏相关分析,找出联系紧密的相互关系。
2.3 评价结果
最终,由于数据完整性的限制,(1993年旱灾脆弱数据缺失)对全国及沿海1990-2004年的综合及水旱脆弱性进行评价(见表1)。从评价结果可以看出:①无论是综合脆弱性还是水灾或旱灾脆弱性,沿海区域和全国整体水平都呈增长趋势,说明我国防灾减灾面临严峻形势。②全国范围内,旱灾脆弱性较水灾脆弱性小,但旱灾脆弱性增长较快,有超越水灾脆弱性的趋势。沿海区域,旱灾脆弱性的增长趋势也大于水灾脆弱性,进入21世纪以来,旱灾脆弱性明显强于水灾脆弱性。这可能因全国特别是沿海区域水灾频繁,得到高度重视,排洪防洪的措施逐渐健全,而对旱灾的关注还远远不够。③沿海区域的综合脆弱性与水灾脆弱性基本小于全国水平,但旱灾脆弱性没有明显的差异性规律,近几年,沿海旱灾脆弱性基本上高于全国水平。
3 宏观脆弱性的区域分异规律与因素分析
沿海省份,除具备沿海自然灾害脆弱性的共同特点之外,内部也有很大差别,如果能寻找到存在这种差别的根本原因,就可为目前研究尚且薄弱的脆弱性形成机制提供理论基础,克服传统评价中指标选择的主观性,为脆弱性评估方法的发展提供依据。
本研究将沿海11个省(直辖市)的综合脆弱性、单灾种脆弱性和人口脆弱性分2个时段(20世纪90年代、21世纪初5年、)进行平均值运算,然后综合15年进行平均值运算(见表2)。
3.1 各灾种的综合
由分析可知,除广东、广西外,所有区域21世纪5年的综合脆弱性平均值比20世纪10年的平均值高,综合脆弱性在沿海区域呈现整体增长的趋势。从宏观分布来看(见图1),两个时段脆弱性特征较吻合,存在一定的区域分异规律,各区域之间的脆弱性差别相对稳定,江苏和上海的综合脆弱性值最低。利用SPSS做区域综合脆弱性值与社会经济指标的相关分析,结果表明综合脆弱性与人口密度的相关系数为-0.854,与人均产值的相关系数为-0.829,与地均GDP的相关系数为-0.864(均为0.01置信水平)。传统方法选择指标评价脆弱性时,社会经济因素被公认为双刃剑,一方面,财富与人口的集中会加剧灾害的损失,一方面充足财源有利于加大防灾设施投资力度、改善社会的减灾体制从而增强社会抵御灾害的综合能力[14]。本文利用历史数据,充分证明人口密度、人均产值、地均GDP三要素与脆弱性间具备显著的反相关关系,三要素值越大,综合脆弱性越小,即是经济条件较好的地区,区域承灾能力相对较强,相对损失率较低,相比于“放大效应”,社会经济要素的减灾效应更强一些。
3.2 水灾
除南北个别区域外,水灾脆弱性在沿海也呈现出整体增长的趋势,有较明显的区域分异规律,由相关分析发现,众多社会经济指标中,洪水脆弱性只与人口密度、地均GDP的相关系数分别达到-0.855和-0.823(均为0.01置信水平),这与DRI计划中分析出来的洪水脆弱性影响因素不谋而合。另外,综合脆弱性和洪水脆弱性的相关系数达到0.831(0.01置信水平下),洪水脆弱性和台风脆弱性的相关系数达到0.889(0.05置信水平下),这说明综合脆弱性和水灾脆弱性具备相似特征并非偶合,导致区域综合脆弱性和水灾脆弱性的主要因素基本一致。如果利用偏相关分析,排除台风和水灾的相互影响,会发现台风脆弱性与综合脆弱性关系最大(偏相关系数0.9167),洪水脆弱性与综合脆弱性关系并不大,这说明,洪水脆弱性与综合脆弱性的相关关系,更多地是依赖于台风脆弱性,即是台风脆弱性才是综合脆弱性的主要影响因素。
3.3 旱灾
分析显示,沿海区域的旱灾脆弱性整体增强,且增加幅度较大,特别是上海、浙江等局部地区,这与沿海防灾减灾工作以洪涝为主,忽视旱灾影响有很大关系。相关分析表明,旱灾脆弱性与人均产值相关系数-0.708(置信度0.001),人均产值越多,旱灾脆弱性越小,另外,旱灾脆弱性与一产产值比例、二产产值比例和三产产值比例的相关系数分别为0.732、-0.674和-0.74(置信度均为0.005),即使排除三种产业相互之间的干扰,偏相关分析仍显示各产业与旱灾脆弱性之间有很强的相关性(三个偏相关系数分别为-0.7507、-0.6989和-0.7195),这说明产业结构对旱灾脆弱性影响很大,这是因为旱灾主要影响农业,农业比例越大,旱灾脆弱性越大,二产和三产比例越大,旱灾脆弱性越小。
3.4 风雹灾和冷冻灾
风雹灾脆弱性有明显的地域分异特征,以上海为界,以北区域风雹灾脆弱性值时高时低,但以南区域,风雹灾脆弱性呈明显增强趋势,这说明,由于自然、社会经济诸多因素影响,南方(主要指农作物)抵御风雹灾害的能力逐渐减弱,北方则呈现巨大的不稳定性,这可能与南方抵御风雹灾的准备远远不如北方有关。沿海区域,上海的风雹灾脆弱性最低,因为本地多为现代化、集约化程度较高的都市农业,防灾抗灾的能力较强。辽宁在最北,风雹灾强度最大,因此风雹灾脆弱性最强,这说明自然灾害强度影响相对脆弱性大小。另外,相关分析显示,风雹灾的脆弱性与海岸线长度(相关系数为0.745)关系最为密切。
冷冻灾脆弱性与风雹灾脆弱性没有必然的联系(相关系数r=0.55),除辽宁、广东和海南外,沿海区域冷冻灾脆弱性总体呈增强趋势。区域相比而言,中部脆弱性较小,南北脆弱性较大,北方抵御灾害的能力弱,更多是因为北方灾害的强度大,南方主要是因为面对冷冻,整体防灾减灾的基础条件和能力较差。相关分析结果表明,冷冻灾害脆弱性与水库库容量相关关系为-0.881(0.05置信水平下),说明水库面积越大,冷冻灾脆弱性越弱,这符合常理。
3.5 台风灾害
沿海受台风影响的区域,脆弱性呈总体增强的趋势,但由于台风影响范围小,随机和偶然性较大,脆弱性的区域分布规律性不强,相邻区域脆弱性相差很大。由于数据不完整,相关分析没有显示出台风脆弱性和社会经济指标的紧密联系。为更加详尽地了解台风这种沿海区域特有的灾害,据《中国气象灾害大典》,选择上海、浙江、福建、广东四个受台风影响的典型省(直辖市),统计计算不同区域各年份台风灾害直接经济损失与当年本地GDP的比值,反映区域受台风影响的程度(见图2)。由图可知,福建、广东受台风影响的程度逐渐降低,这与经济的快速发展和防灾减灾工作日益加强有很大关系。另外,区域之间也存在差异,上海很少受影响,福建和广东曲线特征相似,浙江是损失占GDP百分率随时间变化最大的地区,因浙江位于台风北上路线的边界,受台风影响的年际变化大。
3.6 人口脆弱性
以上海为界,以北区域的人口脆弱性呈增强或几乎不变的趋势,但以南区域的脆弱性(除海南外)成大幅度下降趋势。区域分异上看,中部地区人口脆弱性较低,南北两方向较高,上海人口脆弱性最低。由于人的主观能动性,人口脆弱性是最难评估的环节,本文没能分析出与人口脆弱性特别相关的社会经济因素。国际上评估人口脆弱性,多从社区等局部地区着手,从年龄结构、性别结构、卫生条件和因所属阶层决定的交通工具拥有量、入保险率、接受教育的水平等方面着手[15],定性指标的定量化与权重的科学确定并最终实现
规范化评估,是此类研究方法发展的瓶颈。
3.7 几对特殊区域
沿海存在有3对特殊的区域:①河北和山东各项脆弱性及发展趋势非常相似,但山东的水灾、旱灾、冷冻灾、风雹灾、人口及综合脆弱性值都略微小于河北;②江苏和浙江的脆弱性特征极为相似,但江苏所有的脆弱性值均低于浙江;③两广类似一个整体地有别于其它区域,但相比于广西,广东的旱灾、水灾、台风、人口及综合脆弱性都较小。这三对区域存在相似特征,明显与地理位置的相邻等因素有关,但同中有异现象的出现,不但取决于本文分析的社会经济因子,也应与政策导向及观念意识等有关,有待于进一步深层次地挖掘。
4 结论与讨论
(1)全国面临灾害脆弱性呈增长的趋势,我国防灾减灾工作面临严峻形势。上世纪末,全国旱灾脆弱性较水灾脆弱性小,但旱灾脆弱性增长较快,沿海区域的旱灾脆弱性已明显强于水灾脆弱性,应该加强旱灾的防御。沿海区域的综合脆弱性与水灾脆弱性基本小于全国水平,旱灾脆弱性没有明显的差异性规律,但最近几年,沿海旱灾脆弱性基本上高于全国水平。
(2)沿海区域的综合脆弱性、水灾脆弱性、旱灾脆弱性和冷冻脆弱性除个别地区外,都呈现增强趋势,其中旱灾脆弱性增长最快。南、北方的风雹灾与人类脆弱性增长特征不同。
(3)沿海区域各灾种的脆弱性存在一定的地域分异规律,利用相关与偏相关分析,在22个自然社会经济指标中筛选发现:综合脆弱性与人口密度、地均GDP和人均产值都有紧密的相关关系;水灾脆弱性与地均GDP和人口密度存在相关关系;旱灾脆弱性受人均产值与产业结构的影响;风雹灾脆弱性与海岸线长度关系紧密;冷冻灾脆弱性受区域水库库容影响。
(4)按照国际计划灾害风险评估的思路,用各灾种的成灾面积与受灾面积(暴露状况)的比值衡量区域面对自然灾害的相对脆弱性,成灾人口与受灾人口(暴露状况)的比值做为衡量人口相对脆弱性的标准,相对脆弱性既与自然灾害的强度有关,也和社会经济因素有关,本文由于致灾因子信息可得性的限制,仅仅依靠年鉴,多从社会经济方面考虑影响因素。(5)与DRI与HOTSPOTS一样,利用经济损失及人口伤亡的灾情进行脆弱行评价,有利于不同区域、不同灾种之间进行比较,但是较为片面,生态功能、人体健康等“隐性”影响仍然无法体现。十五年的数据序列对于周期长的极端自然灾害远远不够,结果容易产生较大偏差,求平均值做为指标数据也会淡化极端事件。另外,大尺度范围内过于宏观的评价缺乏深层次机制和原理的探究。
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【关键词】 巨灾保险;巨灾基金;巨灾保险制度
我国是世界上巨灾特别严重的国家,据民政部统计资料:我国每年因自然灾害造成的直接经济损失在500～600亿元之间,平均每天损失1亿多元。2004年,仅浙江“云娜”台风就造成164人死亡,4000人受伤,经济损失高达181亿元。2005年8月,“麦莎”台风波及上海、江苏、浙江、安徽、山东等6个省市,受灾人口2931.2万人,直接经济损失168.4亿元。2008年2月份的冰雪灾害造成了1516.5亿元的巨额经济损失,在南方受灾地区刚刚恢复正常生产之际。2008年5月12日四川省汶川发生了8.0级地震,震惊了世界。在灾后重建工作还未完成之时,2009年秋季到现在,西南五省的旱灾、西北的雪灾、洪水也都造成了不同程度的损失。
在我国自然灾害频发的情况下,由于巨灾保险的缺失,历来经济损失主要依靠国家财政救济。据统计:1991年～2005年的15年间,自然灾害造成的直接经济损失累计为27845亿元,常年受灾人口达到两亿多人次,政府的累计救灾支出为525亿元,与损失相比毕竟是杯水车薪。如何完善巨灾保险体系,有效地提升保险在国家灾害救助体系中的地位,已成为保险业当前面临的重要课题之一。
一、我国巨灾保险的现状
我国是遭受自然灾害最为频繁的国家之一,历年来灾害损失都比较严重。但受多方因素的制约,目前企业和家庭参加保险的比例还很低,仅有少部分灾害事故损失能够通过保险获得补偿。从以往赔付数据也显示,1998年洪水造成直接经济损失达2000多亿元,国内保险业赔款为30亿多元,占灾害损失不到2%;2005年我国各类自然灾害造成直接经济损失2042.1亿元,国内保险业赔款为100亿元左右,占灾害损失的比例不到5%。2008年2月份的冰雪灾害造成了1516.5亿元的经济损失,赔付比例为2.3%。截至2008年8月20日,对汶川地震造成的损失,已赔付保险金6.1亿元,已预付保险金3.72亿元,这对于汶川地震造成的巨大损失仅是杯水车薪。
由于巨灾保险制度在我国几近空白,特别是遇到灾难性事故时,整个保险业显得力不从心。汶川地震造成的损失中,只有5%投了保险。我们每年因巨灾造成的损失,大多依赖政府财政拨款和民间捐款,负担甚重。反观国外巨灾后,保险赔款可承担30%以上的损失补偿,发达国家甚至可达60%、70%。这意味着我国保险的覆盖面还很窄狭,其承载的保障社会稳定功能未能充分显现,尤其是巨灾保险呈现出产品少、保障面窄、保障程度低、发展尚不充分的现状。主要表现在:
1.巨灾保险的投保率低。我国保险业还在初级发展阶段,一般的财产保险投保率都比较低,更何况象地震、雪灾、洪水等几年甚至几十年才遇一次,出险率非常低,投保人容易产生侥幸心理。
2.保险公司的经营技术、服务水平还不能完全适应经营巨灾保险的需要。由于巨灾发生频率相对较低 ,一些品种的保险尚未启动,缺少于之相匹配的技术与服务,经营巨灾保险还需要一段时间的转变。
3.民众的风险防范和保险意识不强。受多方因素的制约,企业和家庭参加保险的比例低,仅有少部分灾害事故损失能够通过保险获得补偿,民众的风险防范意识较低。
二、建立巨灾保险制度的必要性
所谓巨灾保险制度,是指对由于突发性的、无法预料、无法避免且危害特别严重的如地震、飓风、海啸、洪水、冰雪等所引发的灾难性事故造成的财产损失和人身伤亡,给予切实保障的风险分散制度。目前,我国的保险深度和密度仍然很低,2007仅为2.93%和536元,加之巨灾保险体制不完善、仅靠商业保险无力承保巨灾损失,保险赔付只占到灾害损失的1%～5%。在2008年的四川地震中,尽管保险业积极主动赔付,但保险赔款占灾害损失的比例仍然很低,与全球平均30%以上的水平有较大差距,保险业应对自然灾害的作用没有得到充分发挥。相比之下,在美国卡特里娜飓风造成的损失中,有大约一半得到了保险赔付。如果保险业在巨灾后能多分担损失,就能帮助政府减轻负担,给予百姓更多补偿,保险业在国民经济和社会发展中的作用与地位就会进一步得到认可。作为自然灾害频发国,如何运用保险抵御可能发生的各种风险,尤其是建立巨灾保险制度,已成当务之急。
三、我国建立巨灾保险制度的探索
从各国实践来看,保险机制是政府灾害管理理念转变的必然选择。政府在巨灾保险制度中所扮演的角色除规划制度、制定法令外,还参与风险承担。在12个建立了巨灾保险体系基金的国家,都实行了政府、保险公司合作分担巨灾风险。在借鉴国外经验的基础上,建立符合中国实际国情、有中国特色的巨灾保险机制,需要作好以下几方面工作:
1.建立强制保险制度。通过颁布相关法律来建立强制保险制度,否则巨灾保险很难做起来。在具体操作时,一定要根据本国的经济情况、保险业的偿付能力以及巨灾的出险频率、损失程度来划定范围。此外,为了推动强制性巨灾保险,政府可以对经济不发达地区提供保费补贴、税收优惠,可以选择一个或者几个巨灾风险在经济发达地区先行试点,慢慢积累经验。
2.建立并不断完善巨灾预警、防御体系。总结国内已有的地震保险、洪水保险经验,加大科技投入,整合地震、地质、水利、海洋等各方面力量,研究巨灾分布规律与发生条件,提高巨灾监测、预测、预报水平。
3.建立巨灾共保体。单独一家商业保险公司是无法抵御巨灾损失的,这些保险公司可以联合起来,组成巨灾共保体,共同承担巨灾风险。采取政府与保险公司共同分工经营的运作模式,运用共保、分保与证券化的风险管理工具,连接保险市场与资本市场,实现风险管理市场化,推动政府管理职能的转变
4.建立巨灾基金。巨灾风险基金可以从三条渠道筹集:一是通过国家财政,每年按一定比例直接拔付;二是商业保险公司,从每年的收取保费收入中,按一定的比例提取;三是利用国家财税杠杆,实施减税政策,降低现行保险企业的营业税税率。另外,该基金还可以通过发行政府公债、发行巨灾债券等资本市场的运作方式来扩充。
5.提高全民的巨灾风险的认识。保险从业人员积极宣传和普及保险知识,提高社会风险和保险意识。把防范巨灾纳入国家和地方经济社会发展规划,加大减灾力度,全面提高抗御巨灾的能力。
6.加强国际交流,广泛吸收借鉴日本、美国等国家抗御巨灾管理经验与先进技术。
保险作为一种市场化的风险转移机制、社会主义互助机制和社会管理机制,应通过推动建立地震险等巨灾保险制度,使广大人民群众能在灾前积极防灾防损、灾后及时得到经济补偿。经过保险市场化的制度安排,可以对财政支出产生放大效应,更大程度地促进经济发展,改善社会福利。加快建立巨灾保险制度是大势所趋。
参考文献
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今年7月14日，国务院法制办负责人在解读《自然灾害救助条例》出台背景时，曾这样概括我国自然灾害救助的“短腿”：“灾害救助准备措施不足，应急响应机制不完善，灾后救助制度缺乏，救助款物监管不严等。”可见，在严重自然灾害频发、“以人为本”理念深入人心的背景下观察，我国的救灾救助体制仍有进一步完善的空间。
我国灾害救助机制的完善，应按照国务院最新颁布的《自然灾害救助条例》进行，总体原则是：以人为本、政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救。具体说来，应做好以下工作：
第一，完善和加强灾害预警体系建设。预警能力不强是我国灾害救助中的“短腿”。许多自然灾害如汶川大地震、甘肃舟曲的泥石流等巨灾，都是在毫无察觉的情况下发生的，以至酿成惨重损失。要加强对地质勘查和气候预报的分析研究，依托气象预报信息系统，建立暴雨、洪涝、旱灾、高温、雨雪冰冻、低温严寒、大风雷电、大雾、地质灾害、森林火灾等自然灾害的预警系统，同时加强天气中长期预警预报工作。要建立预警信息快速机制，综合运用广播、电视、报纸、网络等传播媒体，扩大预警信息的社会覆盖面，提高群众的预警信息接收能力。
第二，加强基础设施建设，增强防灾抗灾能力。减轻自然灾害造成的伤亡和损失，关键是完善基础设施。地方政府要积极筹集资金，增强水利设施的抗旱、防洪、排涝功能；提高各类建筑物的质量，提高住房、办公生产用房、商场、桥梁等各类建筑物的抗灾标准，严格执行验收程序，杜绝“豆腐渣”工程。
第三，加强灾害知识宣传教育和普及培训工作，提高国民灾害保护意识和自救能力。目前，我国国民尤其是农民灾害危机观念淡薄，防灾减灾意识不强。要结合新农村文化建设，在文化、科技、卫生“三下乡”活动中，充分利用广播、电视、板报、标语、手机短信，以及农民群众喜闻乐见的防灾减灾宣传形式和手段，有针对性地广泛深入开展减灾防灾知识宣传，使农民了解自己村庄所面临的灾害风险、特点及其危害，让“减灾防灾”理念深入人心，为抗灾救灾奠定可靠的社会基础。地方政府应积极组织农民在农闲时开展就如何应对诸如洪涝、地震、火灾等突发事件的演练，使农民掌握预防、避险、自救、互救知识，掌握基本的逃生手段和保护措施，提高应对突发事件的能力。要强化对农民的环境保护教育，增强农民的生态保护意识，杜绝乱砍滥伐林木、随意排放污染物的现象。要引导农民树立科学发展观，大力发展绿色农业和生态农业，走科学致富之路。
第四，建立较为完整的国家灾害救助标准体系。目前，发达国家以及一些发展中国家已经制定了系统的国家灾害救助标准，如印度的国家灾害应急救助基金的救助标准，明确了29个补助项目和补助额度，每5年修订一次。鉴于目前我国农村居民社会保障体系仍不健全，特别是贫困人群的风险抵御能力普遍薄弱的情况，农村灾害救助要适当降低接受救助的资格条件，将低收入家庭纳入救助范围，在其陷入赤贫之前，针对其所面临的经济和社会风险，给予预防性救助，避免他们的困境进一步恶化。
第五，建立救灾资金多元投入体制。反观国外经验可以发现，我国现有的救灾资金来源渠道过于单一，那种主要依靠国家财政投入的做法，已经远远不能适应救灾工作的需要。要在发挥政府财政投入主渠道作用的同时，广泛发动和依靠社会力量，建立多元化的资金筹集渠道：一是国家应建立专项救灾基金，做到专款专用，严禁挪用和用于投资，由救灾部门统一管理。二是大力拓宽救灾资金的渠道，建立企业、非政府组织、普通民众、国际社会和灾民自己的社会化救灾资金投入体系。在完善现有的社会捐助、救灾基金、商业保险和国际援助的基础上，还应该探索更多的资金筹集方式。
第六，发展巨灾保险，建立灾害风险社会共担机制。目前已有11个国家和地区建立并成功实施了14个巨灾保险项目，如美国的全国洪水保险计划、夏威夷飓风减灾基金、日本地震保险株式会社、台湾财团法人住宅地震保险基金、加勒比海巨灾风险共保体等。我国目前尚未建立巨灾保险制度，利用保险手段分散巨灾风险的能力还比较有限。应充分发挥政府和商业保险公司的作用，建立一个适合我国国情的巨灾保险体系，通过国内外再保险市场，将保险风险有效地加以分散。
第七，建立专业化的救灾队伍和群众性防灾组织。根据多种灾害突发性和灾害应急工作的特点，市、县两级都要组建一支灾害应急救助队伍，通过培训演习，形成多层次综合应急救助队伍。民政部门要和地震、水利部门一样，建立不同类型的紧急救援队伍，配备必要的救灾装备，平时有针对性地开展紧急救助训练，灾害发生后及时赶赴灾区实施紧急救援。与此同时，也可引入市场机制组建民间的救援队伍，注意发挥社区、群众的自救互救作用，形成专业救援和群众自救相结合的庞大救护援助体系。
第八，加大资源整合力度，优化救助管理。要统一组织管理，设立专门的灾害救助指挥机构，负责救助资源的统筹和分配、救助工作的行政管理、救助政策和法规的拟定。要建立灾害观察员、灾情信息管理和灾民救助卡“三位一体”的救助工作机制，确保在突发自然灾害时，受灾群众在最短的时间内得到有效救助。
第九，建立灾害救助制度的评估和监控体系。灾害评估从时间上分为灾前评估、灾中评估和灾后评估。从内容上分为灾害预测评估、灾害损失评估、灾害救助评估。灾害的评估与监控有助于了解灾情，提高灾害救助工作的科学性、针对性和有效性，最大限度地减少损失，同时也有助于规范救助工作，提高救助水平。建立灾害救助制度的评估和监控体系，主要应做好以下工作：一是要制定自然灾害评估法规；二是要明确自然灾害救助评估的标准；三是要建立灾害救助评估的组织；四是要加强灾害救助评估的监督，建立行政监督、党内监督和社会监督机制。
第十，科学对待灾后重建。灾后重建不是简单的重复，而是一项系统复杂的工作， 需要国家各部门间统一协调、各尽其责、共同协作。要顺应自然，遵循自然规律，以人的安全为本，科学规划、合理布局。凡是地震带和山体滑坡地带，基本上都要列为禁止开发区域，不应再建城镇甚至房屋等。要防止在没有弄清楚灾害发生地基本情况时，就匆忙地建造房屋、修复城市原貌等。
关键词：风险；风险管理；风险识别；自然灾害风险；人为破坏风险
Abstract: with the progress of science and technology, has brought the production of rapid development, on the other hand, it also brings many new risk factors. At present, more and more enterprises realize, only a comprehensive understanding of the various risks, in order to better carry out the risk management, in order to expect with the smallest cost investment to realize the total target of the enterprise. In this paper the characteristics of power grid enterprises, power grid enterprises are facing the external risk identification and analysis for grid enterprises, effective risk management to lay a solid foundation.
Key words: Risk；Risk management；Risk identification；Natural disaster risk；Damage risk
中图分类号：F407.61
当前，我国已进入大电网、大机组、高电压、高自动化的发展阶段，大容量、超高压、交直流混合、长距离输电工程不断投入运行，使电网的复杂性明显增加，电网的安全稳定运行和电力安全应急管理显得更为重要，加之外力破坏事故频繁发生，以及近年来极端天气及地质灾害事件呈增加趋势，使电网安全稳定运行存在较大风险。准确辨识电网风险因素和潜在危险，对于提高电网风险控制水平和提升应急管理能力具有重要意义。
本文对电网企业外部存在的风险进行了归纳，目的是体现电力应急管理“预防为主”的原则，提高风险意识和责任意识，为应急管理做好思想准备。
风险管理的概念
1.1 风险的概念
“风险”一词来源于法语risque，于十七世纪中叶被引用到英语，并于十八世纪初开始出现在保险交易中。现实生活中“风险”一词已被广泛运用，但其定义却却很难确定，目前，较为流行的主要有：
风险是指损失产生的可能。
风险指对发生某一经济损失的不确定性。
风险是实际后果偏离预期有利结果的可能性。
风险是损失出现的机会或概率。
风险是偶然事件发生的可能性。
风险是指潜在损失的变化范围与变动幅度等。
其中以“风险是指损失产生的可能”的定义较为常见。
1.2 风险管理的概念
1930年Huebner提出风险管理的概念，它是指各经济单位通过风险识别和风险评估，并在此基础上合理综合地使用多种管理办法、技术手段对目标涉及的风险进行全面有效的控制，以期用最小的成本保证安全实现目标。
风险管理包括风险识别、风险评估、风险控制几个过程。在电力市场环境下，电网企业通过风险识别，可以加深企业对风险的认识和理解，了解风险对企业的影响，澄清各应急方案的利弊，编制应急计划时更有针对性，可以使决策更有把握，更符合企业的方针和目标，从总体上使企业减少风险，保证企业目标的实现。
电网企业外部风险的识别
目前，电网风险分类方法很多。根据电网风险产生的根源可以将电网的风险分为内部风险和外部风险。内部风险主要是指来自电网企业内部的，由电网设备元件自身引起的，或人为误操作引发的，非外界因素造成的故障，或者造成电力供需不平衡的电力危机因素；外部风险主要包括自电网企业外部的人为破坏因素和自然灾害因素，人为破坏因素包括电力设施被破坏、恐怖袭击和战争毁坏等；自然灾害因素包括台风、暴雨、海啸、洪涝、地震、雷电、地磁暴、覆冰、盐雾、滑坡、高温、严寒、高污秽和生物灾害等。
2.1 自然灾害
自然灾害是指因自然力不规则的变化引起的种种现象而导致对电网产生的威胁，是引发大面积停电的重要因素。它主要包括：地震、水灾、风灾、雹灾、冻灾、雷击、污闪等由自然现象所引起的电力设备受损。
地震。地震引起的灾害具有突发性、灾难性和社会性等特点。其对电网的破坏程度与震级（烈度）、震区人口密度、发展水平、地质情况、建筑结构以及震前预报与预防情况有关。
飓风。飓风造成的损失与暴风雨的强度、路径、登陆地区人口密度和经济发展等因素有关。飓风主要破坏电网的输配电线路。伴飓风而来的暴雨冲刷了杆塔基础，引起杆塔倒塌或倾斜。飓风还刮倒树木导致输配电线路短路故障，而为修复这些输电设施却需要花费大量人力去清除倒塌的树木、输电塔、配电杆和导线等，使恢复时间大为延长。
龙卷风和雷暴。大雨、冰雹和雷暴经常伴随龙卷风轨迹出现，输电线路和变电站常因雷击造成大面积停电事故。龙卷风对输配电线路比对变电站或者发电厂更具破坏性。而雷暴产生的地域更为广大，对配电线路造成毁灭性更为严重。
地磁暴。地磁暴是太阳耀斑爆发引起的强烈地磁场扰动，是全球性自然灾害。在强烈地磁场作用下，会在长距离高压输电线路与大地形成的回路中产生地磁感应电流。地磁感应电流为一准直流电流，它会引起EHV变压器铁芯磁饱和过热，谐波增大，导致变压器永久性损伤，降低运行寿命。地磁感应电流及谐波还会引起变压器中性点保护和其他继电器保护误动作。
其他地质灾害。其他地质灾害如冰雪、洪涝、泥石流、山体滑坡等对电网设施的直接影响也是相当大的。处在河网沼泽,水土流失地段和跨越江河输电线路的杆塔基础常被洪水冲蚀,发生杆塔倒塌、线路断线；山区的输电线路因山体滑坡和泥石流冲击出现倒杆断线的现象亦时有发生。
2.2 人为破坏
人为破坏风险是指由个人或团体的行为，包括过失行为、不当行为以及故意行为对电力设备损坏而造成损失的可能性。近年来，电力设施因盗窃、线下违章作业等外力因素引起的故障日益增多。例如很多地区都不同程度地存在500kV线路杆塔被泡在鱼塘里、农民在高压线下烧秸杆、开山放炮以及挖沙等问题，严重威胁输电线路的安全。盗窃破坏导线、铁塔、通信线路的活动仍然普遍存在。
从以上分析不难看出，目前电网企业面临的外部风险种类繁多，如何有效的对这些风险进行识别和分析是电网企业有效进行风险管理的第一步，也是一项必要而艰巨的任务。
参考文献：
[1] Marks Dorforman ：Introductionto Risk Management[M]清华大学出版社，1998
[2] 宋明哲，风险管理，台湾中华企业管理发展中心，1985
[3] 郭仲伟，风险分析与决策，机械工业出版社，1987
一、我国农业风险与农业保险的现状
(一)农业风险损失的范围和损失程度呈现扩大的趋势
我国是世界上自然灾害损失最严重的国家之一,自然灾害造成的直接经济损失逐年上升。据统计,我国每年自然灾害造成巨大的直接经济损失:20世纪50~60年代平均每年损失390亿元,70年代平均每年损失520亿元,80年代上升至620亿元,1998年自然灾害直接经济损失达3007亿元,2005年,各类自然灾害直接经济损失达2042亿元,2006年自然灾害直接经济损失达2303亿元,2007年自然灾害直接经济损失达2363亿元。《国家综合减灾“十一五”规划》指出,近15年来,我国平均每年因各类自然灾害造成的直接经济损失近2000亿元。我国自然灾害所造成直接损失占GDP的比重平均超过3%,而美国这一比例约为0.6%,日本约为0.8%。在20世纪90年代,我国农业保险的成灾面积占播种面积和受灾面积的比例分别超过20%和50%,农业风险损失额范围和程度呈现扩大的趋势。
(二)我国农业保险的现状
1农业保险的供给主体不足。20世纪80年代我国保险业务全面恢复,从1982年开始由民政部门、农业部门、保险公司陆续开办了一些农业保险业务。1982年,中国人民保险公司的各地分公司开始试办种植业和养殖业保险。1986年,新疆生产建设兵团农牧业保险公司(现改名为“中华联合财产保险公司”)成立后,在兵团范围内经营农业保险业务。
目前,国内保险市场上只有中国人民保险公司和中华联合财产保险公司两家综合性保险公司以及三家专业农业保险公司(上海安信、吉林安华和黑龙江阳光保险公司)经营农业保险业务。相对于巨大的农业保险市场,我国农业保险的经营主体明显不足,不能适应农村保险市场的需求,造成了农业抵御自然灾害的能力下降,因此,迫切需要增加农业保险的供给主体,发挥农业保险为农业生产保驾护航的作用。
2农业保险的保费收入、保险险种不断萎缩。从1982年到1993年,农业保险业务呈上升趋势,由于当时实行的是国家财政兜底的计划经济体制,保险公司对经营农业保险的盈亏考虑的较少,这期间农业保险的平均赔付率在95%左右。但是,随着1994年中国人民保险公司向市场化体制转轨,政府支持性措施减弱以后,过高的赔付率导致农业保险业务逐渐萎缩,中国人民保险公司不得不收缩风险大、亏损多的农业保险业务,而其他公司则退出了农业保险业务的经营,农业保险从20世纪90年代的跌入了低谷。
自1993年以后,我国农业保险的规模和保费收入逐年下降,占财产保险总保费的比例也逐渐下降。1992年农业保险保费收入占全国财产保险保费收入的3.39%,1997年农业保险保费收入占全国财产保险保费收入的1.10%,2002年农业保险保费收入占全国财产保险保费收入的0.64%,2003年全国农业保险保费收入占全国财产保险保费收入的0,58%,2004年全国农业保险保费收入仅占全国财产保险保费收入的0.36%,2005年全国农业保险保费收入占全国财产保险保费收入的0.55%,2006年全国农业保险保费收入占全国财产保险保费收入的0.51%。资料显示,1992年是形势最好的一年,从1993年到2004年,农业保险保费收入占全国财产保险保费的比例一直处于下降的状态,2005年有所回升。在农业保险的保费收入大幅下降的同时,由于经营风险高、管理难度大、政府支持不充分,农业保险险种也由以前的60多种下降到现在的30多种。目前,我国开展的农业保险主要有农村家庭财产综合险、农机具使用第三者责任险、种植业保险、养殖业保险等险种。农业保险的持续萎缩与国家增加农民收入,解决“三农”问题的农业政策背道而驰。我国的农业保险发展已不能满足农村和广大农民对保险的需求。
二、制约我国农业保险发展的因素
(一)农业保险制度不完善
1农业保险缺乏立法支持。农业保险通常是政策性保险,要使农业保险发挥应有的作用,离不开法律的支持。世界上多数国家对农业保险都给予立法支持,如日本的《农业灾害补偿法》、美国的《联邦农作物保险法》、加拿大的《农作物保险法》等,这些法规在促进本国农业保险的发展中都扮演了十分重要的角色。
我国农业保险落后的原因之一就是至今还没有一部完整的农业保险法,使得农业保险的经营主体无法可依,无章可循。我国现行的《保险法》对农业保险没有明确规定,只是提到“国家支持发展为农业生产服务的保险事业,农业保险由法律、行政法规另行规定。”《中华人民共和国农业法》第46条也仅指出“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度,鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织,鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。”由于法律并没有明确规定政府在农业保险中的职能和作用,致使我国政府支持农业保险的随意性很大。
2农业保险缺乏政府的政策支持。从国际上看,凡是农业保险做得较好的国家,大都强调利用政府的财政政策和金融政策等手段,配合市场机制、价格机制共同支持农业保险的运作,如实行免税政策、对保费给予一定比例的补贴、政府出面制定和实施农业保险计划等。而我国的农业保险却长期处于自主经营状态,政府对农业保险除了免征营业税外,国家尚无配套政策对农业保险业务予以扶持。缺乏相应的政策支持,使农业保险的发展缺乏坚实的后盾。
(二)有效需求不足
随着农业生产的发展,农民生活水平的提高,尽管不少农民有投保愿望,但从总体上来看,对农业保险实际上还是缺乏有效需求。一方面,农作物保险的价格(费率)很高,有的险种费率高达10%左右,但期望收益(理赔金额)却不高,并且这种期望收益是不确定的。而我国农民收入普遍偏低,支付能力有限,尤其是那些经济比较落后地区的农民,他们从事农业生产的自然条件相对更恶劣,风险更大,更需要农业保险保障,但是,对收入不高的农民来说,购买农业保险的经济负担是很沉重的。即使在经济比较发达、农民收入比较高的上海、广东等农村地区,虽然农民支付能力较强,但是由于农业保险本身的预期收益不高及不确定,也不愿意购买农业保险。另一方面,我国农民文化素质相对较低,很少具有现代风险管理理念,对面临的风险存在侥幸心理,甚至还有人将保险费和乱收费、乱摊派相联系,认为买保险会加重经济负担。
(三)有效供给不足
高风险和高赔付率是我国农业保险业务持续萎缩的主要原因。农业是弱势产业,既包括自然灾害带来的自然风险,也包括市场信息不对称、供求不平衡带来的经济风险,还包括由于个体或团体有意或无意的错误行为带来的社会风险。风险发生的频率高、范围广、损失惨重,致使农业保险赔付率居高不下,这就从根本上制约了农业保险的有效供给。另外,农业保险的政策性和非盈利性同商业保险公司的经营目标相背离。2004年我国专业性保险公司成立以前,经营农业保险的只有中国人民保险公司和中华联合保险公司两家综合性保险公司,农业保险基本是按商业化的模式运营,尚未享受政府补贴,经营亏损由经营主体自行消化,致使商业保险公司无力、也不愿意经营风险很大的农业保险。
(四)道德风险和逆向选择问题严重
随着经济的发展,有些农民已经认识到购买农业保险的必要性,但是由于农民文化素质较低,诚信意识不高。同时由于保险双方信息不对称,保险公司在承担风险和理赔过程中常常被道德风险和逆向选择问题所困扰。由于农业风险的地域差异性和个体差异性较大,使得农业保险经营中逆向选择较为严重。受农业生产经营的自身属性、小农业意识和文化素质的影响,农业保险经营中的道德风险也比较严重,且难以有效控制或控制成本较高。相关资料显示,近年来在我国的一些地区,农业保险经营中的道德风险给保险公司造成的损失占农作物保险赔偿的30%以上。因此,保险公司对农业保险业务非常谨慎,不轻易接受投保,也不轻易开发新险种。
(五)农业再保险机制不够完善
农业风险大都是巨灾风险,我国的农业保险缺乏适当的应对巨灾风险的措施,因此使得风险过于集中在保险经营主体自身,难于分散风险,影响经营主体的经营效果。而国外农业保险经营普遍有风险转嫁机制,特别是避免特大自然灾害对农业和农民的影响。例如美国和日本的政府都对本国农业保险提供再保险支持。而我国由于再保险市场不发达,一方面,供给主体偿付能力严重不足,另一方面技术与服务远远落后于国际水平。
三、发展我国农业保险的对策
(一)加快农业保险立法的步伐,为发展农业保险提供法律依据
农业保险离不开国家的有关政策和法律,实践证明凡是农业保险比较成功的国家均制定了单独的农业保险法。我国1995年颁布实施的《保险法》是一部商业保险法,而农业保险带有明显的公益性,它是国家农业和农村政策的重要组成部分,其中大部分属于政策性保险,与商业保险的经营目标大相径庭,用现有的《保险法》规范农业保险会存在许多问题。因此,立法部门应尽快制定和颁布《农业保险法》,用法规的形式明确农业保险的政策属性、政府的责任、权利和支持方式、经营主体享受的优惠政策、业务的经营范围、保险金额的确定、保费的厘定、资金运营、财政补贴办法、农业再保险等内容。
(二)建立财政支持制度
农业保险具有准公共产品的属性,因此必须依靠国家的财政支持加以推动。实践证明,凡是农业保险做得好的国家,政府都对农业保险给予了强大的支持。
1对投保的农民提供保费补贴。对于投保的农民给予保费补贴,提高农民投保的积极性。美国保费补贴比例因险种不同而有所差异;日本保费补贴因费率不同而有所不同,费率越高,补贴越高。美国、加拿大、日本、法国等国家,政府对农民保费补贴比例都在50%~80%。我国可以根据不同地区的农业具体情况和政府的财力情况提供不同程度的保费补贴。从险种上看,首先,给予种、养两业保险以保费补贴,种、养两业保险保费补贴比例可适当高一些;其次,考虑在更大范围内、更大规模上对涉农的险种给予保费补贴。补贴比例可以根据当地政府的财力情况而确定。
2给经营政策性农业保险的公司提供税收优惠政策。对农业保险提供税收优惠是国际普遍做法。目前,许多国家对农业保险免征一切税收,而我国现行税制规定对种植业、养殖业险免征营业税和印花税。随着产业结构的调整,种、养两业收入在农民收入中的比例不断下降,农业保险的外延不断扩大。可以考虑免征种、养两业保险的所得税,对种、养两业以外的其他涉农保险可以降低营业税、印花税,免征经营农业险保险公司的城市维护建设税、教育费附加,用以积累壮大经营农业险的保险公司的保险基金,用作农业巨灾风险补偿的积累,从而提高农业保险经营主体的偿付能力。
(三)构建多种形式、多种渠道的农业保险体系
我国地域辽阔,根据我国农业和农村经济发展区域性不平衡的现实及农业风险差异大的特点,发展农业保险必须因地制宜,努力构建多种形式、多种渠道的农业保险经营体系。
1设立专业性农业保险公司。如现在已运行的上海安信农业保险股份有限公司,采取的是“政府财政补贴推动、商业化运作”的经营模式。经营农业保险基础较好的地区可以根据具体情况考虑设立专业性农业保险公司。
2设立政策性农业保险公司。目前在全国范围内设立一家政策性农业保险公司,条件尚不成熟,可以根据地方的财力情况,建立地方性的政策性农业保险公司,经营旨在实现政府的农业和农村经济发展的政策目标而实施的关系国计民生的政策性险种。这种模式运行成本较高,政府补贴农民保费的同时,还要对保险机构进行补贴,因此,在经济发达、地方财政实力强的地区可以考虑推行。
3设立农业相互保险公司。如现已运行的黑龙江阳光农业相互保险公司,保费农户承担65%,黑龙江农垦局和农场分别代表国家财政与地方财政承担35%。不同地区可以根据实际情况建立这种经营模式。
4大力发展农业互助合作保险社,构建农业保险制度的基层组织。农业互助合作保险社的投保人同时也是保险人,共同的利益关系有助于形成相互监督机制,从而有效地解决农业保险经营中存在的逆选择和道德风险问题。同时,农业互助合作保险社能够适应农业保险需求的高度分散性,能够有效地降低农业保险的交易成本。因此,在经济不发达的地区可以考虑建立农村互助合作型保险组织。
具体采取哪种形式应根据不同地域、不同时期、不同的经济发展阶段而异;即使是同一地区也可以采取多层次的经营模式。
(四)构建农业再保险体系
由于保险人自身经济条件的限制和农业保险经营难度大、赔付率高等特点,农业保险承担风险责任的能力和赔付能力有限。因此,必须通过再保险方式,在更大范围内分散风险,分摊损失。而我国,农业保险缺乏适当的再保险安排,影响了经营主体的经营效果。国外农业保险普遍有再保险支持,如美国联邦政府农作物保险公司负责在中央建立再保险基金,向开展农作物保险业务的保险人提供超额损失再保险。日本则由都、道、府、县的共济组合会和中央政府为市、町、村的农业共济组合提供两级再保险。我国可以借鉴发达国家的经验,由政府出面建立再保险公司,对农业提供再保险支持。
