时间：2023-07-31 17:25:59
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会治理模式，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、不同时期社会发展理论简析
1.现代化理论
20世纪50年代，由美国著名经济学家库兹涅兹提议的在美国社会科学研究理事会中创立一个经济增长委员会并进行了一系列学术活动，同时于1952年创办了在国际社会学界有广泛影响的“经济发展与文化变迁”组织，因而，在其周围形成了一个联系紧密的学术圈子，这就为现代化理论的形成提供了充分的理论和实践准备。
现代化理论所针对的主要是西方国家近代以来的社会结构变迁，即在西方国家现代化过程中提出来的。我国著名社会学家孙立平教授将现代化理论概括为三点。第一，“传统—现代”二分法。即按照特定的标准将历史上曾经有过的社会或现在世界存在的国家划分为“传统的”和“现代的”两种类型。第二，社会发展的内因论。即社会发展的动力和现代化的主要动力主要来自内部，而发展中国家社会发展的不顺利，根本原因也是来自内因。第三，现代化趋同的假设。现代化理论家认为，在发展中国家发展的过程中，将会不可避免且越来越多地具有当今现代社会的特征。[1]
2.发展理论
然而，随着现代化理论越来越陷入遭到尖锐批评的困境，立足于研究发展中国家的发展理论却获得了越来越大的影响力。该理论主要由依附理论、世界体系理论和比较政治经济学理论所构成。埃及的阿明、德国的弗兰克等著名的依附理论学家对发展中国家进行现代化的研究设计，并以此激烈抨击传统的现代化理论。该理论基于以下假设：第一，不应当单独地分析一个社会的发展，而应当从世界系统里考察问题；第二，在许多情况下，往往是外来因素对社会发展的影响更为重要。[2]
代依附理论而起的是美国纽约州立大学的沃勒斯坦提出的世界体系理论。二者有紧密的联系，其不同之处在于：第一，依附理论的依赖是单向的，而世界体系理论的依赖是双向的；第二，世界体系理论避免了依附理论的“两分法”倾向；第三，世界体系理论强调这个世界体系是变动的。[3]
3. 社会转型理论
孙立平教授认为基于以上两种学术传统和社会发展理论，第三种发展社会学理论也在转型国家（20世纪最后20年中国、前苏联和东欧）的发展的背景下逐渐有了其形成和发展的土壤和可能。从一定意义上说，转型过程是一个更为复杂的社会变迁过程。从我国30多年的社会大规模变迁，可以更深刻地领会到转型过程所具有的独特和复杂的内容，从改革开放初期提出的“四个现代化”口号开始，没过多久便被“经济体制改革”的话语体系所替代，接着人们又发现单独的经济改革不足以保持经济的平稳、平衡和健康地发展，而应该进行社会的整体转型。于是就有了后来和现在的“行政体制改革”和“政治体制改革”的实践和口号，不可否认，这是任重而道远的。可以说，转型中包含了现代化的内容，但转型又不仅仅是现代化。同时，转型包含着发展，但转型又不仅仅是发展，应该是促进社会的整体进步。[4]
所以，认识社会发展理论，不仅仅要分清现代化理论和发展理论以及转型理论的联系和区别，更要在认清转型理论的基础上，如何探索一个合理的治理模式，促进社会的转型和实现社会的整体进步。
二、转型期社会治理模式的提出及分析
社会治理被看成是政府对社会进行管理的一种方式和手段，它是基于共同的目标，实现政府与社会、公共部门与私营部门的和谐共治。金国华教授认为社会治理在理论上被看做政府的部分权力向社会的回归，即还政于民的过程。在实践上，是我国社会管理体制的创新。一般普遍认为，社会治理是一种比较先进的社会管理方式，它能增进广大人民当家做主的主人翁精神，增强公民的社会认同和政治认同感，在缓解社会矛盾、促进社会稳定方面具有重要的现实意义。[5]
因此，选择合适的社会治理模式就成为各治理主体进行社会治理的核心要义。张康之教授认为，就人类社会的自我治理活动而言，曾经有过统治型的和管理型的社会治理模式，或者说，人类几千年的社会治理活动可以归结为统治型的和管理型的社会治理范型中来。与农业社会的自然经济相适应的是统治型的治理模式，与工业社会的社会化大生产想适应的是管理型的治理模式。而在从工业社会向后工业社会转变的过程中，出现了一种朝着新型社会治理模式前进历史趋势，这就是20世纪末所出现的以公共管理为过渡形式的社会治理模式。[6]
1. 统治型治理模式
在我国古代，儒家的德治思想占据主导地位，概言之，这是由统治型的社会治理模式所决定的，这种权力发挥直接作用的治理模式，只能以德治的方式进行统治，其目的就是要缓和阶级矛盾，降低阶级冲突，巩固统治阶级的统治地位，以维护特权阶级的经济利益和政治利益。实际上，这种“德治”并没有实际内容和意义，它只是为了实现统治者的一定程度的权威，亦即实质上是一种“权治”，依靠权力进行治理。所以，这种统治型的社会治理模式的根本性质决定了，“德治”是一种理想的状态，它并不具有实施的条件和基础。
2. 管理型治理模式
通过对近代以来的社会治理模式进行考察，法治成为该治理状态下的主要特征，它根本上难以与德治相容。在这种管理型的社会治理模式中，权力依然是其社会运作的轴心，但是这种权力是公共权力，是基于理性和权力制衡原则作为存在的条件的，保护个人私有财产，实现名义上的个人平等，防止权力被个人滥用。为防止权力被滥用或个人追求私利，就需要对权力进行合理分配，要么把权力集中起来，要么将权力分散。前者走向德治，后者走向法治。因此，在资本主义社会，资产阶级基于自己的阶级本质，为巩固本阶级的统治地位，实行名义上的自由平等，以法治来取得广大人民群众的认同和信任。[7]
3.公共管理社会治理模式
如上可知，统治型社会治理模式和管理型社会治理模式都是追求单一的德治或法治，都无法将二者相容。但是在公共管理中这种问题得到了解决。公共管理是一种新型的社会治理模式。首先，公共管理是一种服务型的社会治理模式。张康之教授认为这种服务型的社会治理模式能够将德治和法治统一起来，此时，道德和法律就不再是工具，[8]而成为一种治理模式，成为社会发展的基本内容，它服务于广大人民群众。在个人层面上所意味着的是自律和他律的统一，在秩序上实现了像巴尔所说的那种秩序：“来自人民自身—自觉自愿地遵守从心底里拥护的、大家共同分享的道德价值观念的要求和约束。”[9]日本学者川岛武宜说：“法不是只靠国家来维持的，没有使法成为作为法主体的个人的法的秩序维持活动，这是不可能的。”[10]所以，通过德治和法治的统一，自律和他律的统一，使法更好地服务于社会，服务于大众。
其次，公共管理是一种求实的社会治理模式。张康之教授认为，现代社会治理这能否承担起求实的责任义务，决定了他能否成为一个合格的现代社会治理者。[11]在求实这个伦理范畴和道德规范中，体现出了科学精神和道德价值的统一，对于社会治理体系中的岗位和职务等来说，求实表现为一种责任和义务；对于社会治理这个人来说，求实又是一种美德，亦如在以往的社会治理模式中，仁爱、公正、宽容和节制等等往往被看作是社会治理者的美德一样。但是，我们更倾向于把求实的精神和态度确立为社会治理这的责任和义务。因为，作为美德，只是社会治理者可有课无的东西。有了这些美德，会使治理者成为高尚的人，成为人们敬仰和称颂的“清官”。但是，没有这些美德，并不妨碍他作为一个治理者而存在。[12]因此，张教授说，对于现代社会生活特别是社会治理活动而言，求实是一项责任义务，同时也是一种美德。但是，作为责任义务，求实不是一项法律责任义务，也不是一项行政责任义务，而是一项伦理责任义务。[13]
再次，公共管理是一种公正的社会治理模式。公正问题是一个跨学科的问题，几乎各个基础性学科都对公正的问题发表意见，罗尔斯的专著《正义论》对公正问题的论述，受到学界的广泛关注。作为新型的社会治理模式，公共管理尤其重视对公正的追求。张康之教授在论及公共管理的公共问题时指出，以往的社会治理模式无非是社会冲突的被动应答，治理的目的是限制冲突和协调冲突，社会局部中的合作无非是从属于在更大范围冲突中夺取优势的目标，社会在整体上的普遍合作从来也未真正出现过。公共管理是一种谋求社会普遍合作的模式，公正是实现普遍合作之中。所以，实现社会公正，才有了合作的基础；任何时候，没有了公正，就必然会产生冲突。[14]因此，公共管理要实现善治，就必须始终伴随着公正的理念在旁。而公正的问题的解决，也是公共管理这种社会治理模式得以接受和实现的必要条件。
总之，从统治型社会治理模式到管理型社会治理模式，再发展到公共管理的社会治理模式，是社会历史发展、更是人类学术思想的巨大进步以及人类对社会发展规律和轨迹及社会本质认识的巨大飞跃。对公共管理社会治理模式的服务性、求实性和公正性分析，为人们认识和了解公共管理提供了一个清晰的框架和理论基础，提供了深刻的思考空间。
三、关于社会治理模式的几点思考
第一，社会治理的公共管理模式的多元治理主体。
社会治理中的公共治理主体不仅包括居于长期治理垄断地位的政府部门，而且还包括私营部门和第三部门等非政府部门的参与者。我们都知道，在社会治理的很长一段时期，基于政府的职能定位，对社会公共事务的管理主要都是由政府垄断并进行强制实施的，政府几乎成为社会治理的独一无二的治理主体。而根据现代社会治理理论，政府并非社会治理的惟一主体，与此同时，私营部门和第三部门等非政府部门在公共事务的管理中也扮演着重要的角色，[15]除政府垄断的公共物品外，它们承担了社会生活的准公共物品和私人物品，有时对某些公共物品也有不可替代的产出作用，在某些领域，这些非政府部门可谓具有政府部门所没有的优势。政府部门应该转移某些职权和任务下放给私营部门，社会团体，充分发挥它们的资源和社会优势。所以，利奇和史密斯说：“治理涉及中央政府、地方政府、和其他公共权威，也涉及在公共领域内活动的准公共行动者、志愿部门、社区组织甚至是私营部门。”[16]
第二，公共治理模式是一种自主自治的网络管理。
与传统社会治理模式中的单一等级协调方式和依靠市场机制发展作用不同，公共管理社会治理模式强调多元治理主体自主自治的网络管理。对于各非政府组织如私营企业、社会自治组织，社会志愿团体等来说，他们只需丧失个人或团体的部分经济利益；对政府部门来说，它只需放弃自己的部分强制权力。各治理主体间不再是监督和被监督的关系，而是合作关系，各主体形成利益交叉、权力交叉的关系，这种交叉关系就是自主自治的网络管理。
第三，政府在公共治理中的治理角色。
在传统社会治理模式中，政府扮演的都是“主导者”、“管理者”的一元角色，在社会治理环境中政府“说一不二”。而在公共治理理论中，政府摒弃了“一元”的帽子，开始以社会“中间人”的面貌出现，政府不再是主导者而变成了“参与者”，不再是管理者而变成了“指导者”，政府的作用就是通过协调各主体的关系和利益，达到社会共治，实现社会稳定。这种角色的转变，使政府成为“有感情的治理者”，耦合了公共管理治理模式的服务型本质。
一言以弊之，公共管理这种新型社会治理模式需要从理论上升到实践，在实践中不断丰富其内容。新世纪建设社会主义和谐社会也是公共管理所追崇的宏大社会愿景。
参考文献：
[1]孙立平，社会转型—发展社会学的新议题[J].社会学研究，2005.1
[2]同上
[3]同上
[4]同上
[5]金国华，关于社会治理的几点思考[J].思路与断想
[6]张康之，论不同社会治理模式中的法治和德治[J].江南社会学院学报，2002年12月第4卷第4期
[7]同上
[8]同上
[9][美]巴尔，三种不同竞争的价值观念体系[J].力文译现代外国哲学社会科学文摘，1993年第9期
[10][日]川岛武宜，现代化与法[M].北京：中国政法大学出版社，1994
[11]张康之，求实：社会治理者的责任[J].江南社会学院学报，2003年6月第5卷第2期
[12]同上
[13]同上
[14]同上
[15]丁煌，西方公共行政管理理论精要[M].北京，中国人民大学出版社，2005
[16][英]鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，见俞可平编：《治理与善治》，北京，社会科学文献出版社，2000
作者简介：
吕军涛（1987-）河南商丘人，广西大学公共管理学院硕士研究生，行政管理专业；
张源（1989-）河南许昌人，广西大学公共管理学院硕士研究生，行政管理专业；
一、公共管理形式的具体概念分析
（一）公共管理是包括政府在内的具有广泛性的公共特点的管理组织，而且在社会中不以经营利益为目的的事务组织活动都是公共管理模式范围内的，例如，广泛社会自治力量组织的活动、非政府组织的活动它们都是由公共管理主体管理范畴内的，这些组织通过与政府一同进行合作，有效开展公共事务管理工作，并且以公共利益为直接管理目标进行相关公共管理工作。但是近几年，在公共管理工作中，有效人认为可以将公共事务交给私人自主进行公共管理，进而出现了将公共事务管理内容包给私人组织管理工作的行为，但是这样的行为是错误的，由于私人组织是以营利为目的的，与公共管理思想不符，所以不可以将公共事务交给私人组织，要严格按照相应要求进行公共事务管理工作，确保公共事务能够正常实施。
（二）公共管理的主要目标就是服务于公共事务，主要是通过提高社会治理活动效率来体现的，它可以有效促进我国社会发展，也确保我国共享社会的成就发展。公共管理目标体系是具有多层次特点的，它最终的目标是提高我国社会发展速度和促进我国各个利益发展，所以在实施公共管理体制时定要注重社会公平，有效提高社会发展效率，并对提供的公共服务能力给与不断的支持，保障健全的公共服务体系为社会发展带来帮助，良好提高整体服务质量。
（三）对于公共管理形式来说，其管理手段和管理途径是多种多样的，其中主要围绕的范围是政治、法律（政策）和管理几个方面构成的公共管理形式。现今我国社会治理过程由于过分追求专业化要求，已经脱离了政治、法律（政策）和管理的手段，而在工作是只运用其中一种手段进行工作管理，但是随着公共管理形式的崛起，社会的复杂性和不确定性的增长，所以的公共事务都需要将政治、法律和管理的手段进行结合，这样才能有效对公共事务进行处理。因此，公共管理的手段是法治基础之上，在通过公众参与而提供的高质量公共服务形式，通过依法治理、民主行政、科学管理三个基本方面所形成的公共管理手段。
（四）公共管理體系是通过多元社会治理主体所形成的，为社会治理主体的合作关系形成的纽带，也是为社会提供公共服务项目为主要目标，传统的社会治理活动多数有政府来管理，随着时代的变迁，政治民主也逐渐的成为社会治理的基本机构，但公民权利也受政治途径所局限，民主治理形势完全没有发挥其作用，依然是政府垄断社会治理形势。而公共管理形式属于非政府组织和不同类型的自治力组织的管理范围，这样使得政府垄断社会治理形式受到的不小的>中击，所以政府现今已经融入到一个更大的治理体系中去了。这样公共管理系统就会表现出良好的结构体系，有效对公共事务进行管理，良好增强多元治理体系的互动形式。
二、公共行政形式到公共管理形式的变革过程
公共行政转变为公共管理的主要因素是由于公共部门管理的生存环境受到影响，这样才导致公共行政形成公共管理形式。我国的公共行政在工作中一直承受着社会治理的负担，并且在工作时很容易受到外界环境的影响而变化。随着社会经济的不断发展，由二十世纪末，发达的市场体系与先进的私有部门管理意识的衬托中，我国社会主流的公共部门出现管理效率逐渐下降，活力也渐渐匮乏等问题，而且因此还引发了一系列的财政危机事件、管理危机事件和信用危机事件，由于这些因素迫使人们对公共行政管理理念和管理发展进行从新审视。
我国的公共管理形式是直接通过公共行政形式中转变而形成的，公共管理还没有出现时，政府一直以公共行政为基本社会治理形式，可以说公共行政形式通过改革形成的公共管理形式，而公共管理形式的出现就意味着，以工业社会治理模式为代表的公共行政形式的终结，但这并不代表公共行政问题的完全消失，公共管理形式一定要根据公共行政形式存在的问题，有效解决其存在的问题，提高我国社会发展速度。公共管理形式是具有多元治理主体合作而成的形式，这样也使原有的行政管理和社会管理的分化和分离形式进行转变，逐渐向融合统一的形式发展。而且相关公共部门在管理过程中要与私人管理部门的管理形式相同，这是一件非常重要的工作项目，有效确保我国公共管理形式的良好发展。
三、结束语
我国公共管理形式是一种新型的社会管理形式，它是包括政府在内的具有广泛性的公共特点的管理组织，公共管理形式的主要目标就是服务于我国公共事务，建立健全的公共服务体系，确保公共管理制度能为社会发展带来有利帮助，而且管理手段和管理途径是多种多样的，有效保障公共管理制度的正常实施，为我国社会发展奠定良好基础。
[关键词] 网络 公共组织 治理模式
随着网络时代的到来，网络在经济、社会生活中变得日益重要，它已成为个人、组织，乃至一个国家在竞争日益
激烈的国际环境中生存和发展的关键因素，已经并将继续对人类社会产生广泛而重要的影响。网络时代的公共组织治理模式是顺应形势发展的产物，以政府为主导的公共组织实现信息化是必然的发展趋势。但是，应用先进通讯技术和电子系统的现代化治理模式也存在着一些问题，而公共组织又将怎样应对这些挑战呢？本文对此做了初步探讨。
1 信息社会中公共组织的特性
从运行的意义上讲，公共组织就是收集、处理、传递、储存信息的场所。官僚制的行政管理意味着通过知识进行统治，它的合理性建立在知识的基础上[1]。因此，从信息的观点看，尤其是在信息社会的条件下，公共组织的实质就是构建信息流，收集、处理、传递和储存信息。
公共组织运行的主要功能是面对纷繁复杂的社会作出科学、合理的决策。而获得高质量决策的前提是决策权与信息的合理结合，这在现代组织别重要。西蒙等人认为，决策贯彻管理的全过程，是管理的核心和基础。而在“后工业社会”的当今世界，主要问题不是如何有效地组织生产，而是如何进行决策，也就是如何进行信息处理。这就涉及到信息与决策权的结合，也就是信息和权力的转移。而最优的组织结构能够在既定的环境与信息成本条件下有效地配置决策权，从而形成一定的信息流结构[2]。
2 公共组织治理模式对社会产生的主要影响
2.1 信息不对称
信息的不对称传播是网络时代公共组织遇到的重大挑战。在如今的信息时代，信息本身的价值可以作为生产劳动力或者间接增值的生产力，电子网络时代的信息拥有高度的价值，信息的正确与否直接关系到信息接受者的自身利益，若公共组织收集到的社会信息不准确，那么，由依据这些信息整理分析出来的公共决策也不能很好的适应社会环境的发展。信息传播的不对称可能导致两方面的损伤，一是对公共组织自身利益，二是对社会公众的整体利益。
2.1.1 对公共组织自身的影响
对公共组织自身的影响主要在于有可能提高信息搜集的成本。公共组织对社会事务的相关信息都是花费大量的人力物力搜集而来的，若公共组织搜集来的信息不能正确的反映社会事物的实际情况，那么，公共组织以这样的错误信息做出的决策也不可能符合社会公众的利益，因此，公共组织就在错误信息上浪费了资源，同时，组织的日常信息成本也会随之提高，严重影响组织的自身利益。这是社会对公共组织信息传播的不对称，若组织内部上下级之间信息传播也出现不对称，那么将直接影响到组织最终的决策问题。这不但会影响组织内部的相互和谐，还可能造成少数个人利益为主的风气在公共组织中滋生。
2.1.2 对社会公共利益的影响
信息的不对称传播最终导致的结果就是公共政策不能合理的处理好社会事务。这会直接影响社会公众的利益。公共组织作为处理社会日常事务的组织，它的主要职责就是治理社会公务，维护公共利益。在信息化时代，社会事务的相关信息的误导可能直接导致公共组织的领导做出不符合实际的公共决策，这将严重损害公民的利益，甚至引发社会公民对公共组织的不满情绪。
由此，解决这一问题的途径是要通过建立合法的信息传播制度来约束那些错误和违法的信息传播，确保网络时代信息传播的正确性和安全性。这一信息传播制度必须要通过法定部门授权，由专门的执法部门予以颁布和实施，从而保证信息在传播的渠道中尽可能少地出现错误，使公共组织处理社会事务的相关信息能够真实的反映事务本身存在的问题，最终决定合理的公共政策。
2.2 对民主体制和政府权威产生了巨大影响
2.2.1 对民主体制的影响
互联网的普及使信息的传播深入到社会的每一个角落，个人在运用现代化的通讯技术的同时可以很方便地掌握大量有关社会发展的信息。在互联网高度发展的社会环境里，市民可以通过网络来参与很多公共活动，甚至通过网络来参与政治选举。与传统的代表性民主体制相比较，现在的网络式参与民主体制显得更具有个人风格。个人的意见可以在网络上普遍的传播，过多的个性化建议可能导致个人参与政治的多样性，多种分歧的参与政治可能影响民主政治的代表性意见，对现在的民主政治体制造成一定的冲击。
避免对民主体制产生冲击的解决途径是政府通过建立网络政治参与规范来适当限制网络政治参与对民主体制产生的不利影响。由于网络参与使社会公民和政府等公共组织可以进行更多的交流，所以对社会的发展有很大的促进作用，对于它的负面影响则可以适当采取限制措施。
2.2.2 对政府权威的影响
现在的网络技术更加重视对电子技术的应用，政府作为公共组织的主导，主要担负治理社会的主要责任，网络技术的不断发展确实使政府等公共组织处理社会事务的能力得到了提高，但是，公共组织对网络技术的依赖也成为制约公共组织自身治理社会的能力。政府在公共组织中拥有权威的地位，是主要领导者，但由于网络技术的不断更新，政府要更多的了解社会事务，深入社会的每个角落就需要有高新的技术作为基础，否则，政府干预社会事务的能力将会受到限制，政府主导公共事务的权威将受限于网络技术。
要解决影响政府权威的问题就需要通过政府对网络技术的法律规定来实现。任何社会发展环境都是需要制度的约束的，政府权威之所以受到高端技术的限制就是因为在这一领域暂时没有明确的法律规范网络技术的应用方式，高端的电子网络技术应该是应用于维护政府治理社会事务的权威而不是阻碍政府的治理权限。再者，政府也应该更多地与电子领域的技术精英进行沟通，对高新技术人才应当给予鼓励和维护，这些技术精英代表社会各阶级团体的利益，政府要与社会各阶级进行沟通协调才能更好的治理社会。
2.3 对国家、民族文化和公民个人权利有重大影响
2.3.1对国家的影响
由于网络时代的信息涉及到社会的诸多领域，所以信息的自由传播已经影响到国家安全的问题，如何维护一个国家的信息进而维护国家安全已经成为网络时代公共组织治理的重要问题。由于国家无法限制网络信息的全球化传播，因此解决这一问题的方法是使国家更多地参与国际事务，顺应全球经济一体化的发展潮流，积极与其他国际组织开展合作，提高国家自身在国际事务中的地位，只有在国际事务中拥有较高的地位，才能保证信息的主导权尽量地掌握在自己国家手中。
2.3.2 对民族文化的影响
在如今网络信息普遍传播的情况下，各国的政府等公共组织是不可能阻止国外的信息流入本国的，公民在网络上浏览信息的同时会接触到很多的国外信息，这样，本国的传统民族文化可能受到国外文化信息的大量冲击。针对这样的现状，政府应该采取两方面的措施来维护本国的民族文化：一是在网络上大力宣传本国的传统文化信息，充分展现本国的文化遗产和优秀的文化底蕴。二是对包含国外文化的网络信息进行本地语言的规范化传播，用本地的语言文化来诠释国外的文化信息，最终实现发扬本地文化的目的。
2.3.3 对公民个人权利的影响
网络时代的信息普及正导致公民的私人领域缺少安全感。公民自身的特征、习惯、家庭成员资料，工作单位以及工作状况甚至是私人的机密信息在网络上都没有安全感，政府对公民个人的信息保存缺乏有效的管理机制。在保护公民个人权利方面，政府应加强私人数据的保密措施，维护公民的社会经济地位。
2.4 社会公众对信息掌握的差距大
公共组织治理过程中很重要的环节就是政府和社会公众的互动交流，社会公众与政府交流的程度直接决定公民参与社会事务管理的多少，公民要与政府进行社会事务的交流和讨论，必须要掌握相关的社会信息，对社会信息掌握的多少直接关系到他们参与公共事务的程度高低。除此之外，掌握信息量的多少还可能与贫富差距和社会结构性失业情况有关。可以说，在公共组织的信息化治理模式下，公民对社会信息掌握程度的多少直接关系到自身在社会中的权利和地位。政府需要面对的问题是信息发展的不平衡带来的信息两极分化，在信息作为生产力的社会发展环境中，信息的两极分化将可能导致社会公众的生活水平差距拉大。
面对社会公众的信息化差距，解决途径有：一是政府应该平衡各地的网络设施建设，对网络信息传播比较薄弱的地区加强网络的基础建设，提高该地区的信息传播能力。二是平衡城乡之间的网络水平差距，使乡村的网络技术水平接近城市的平均发展水平。三是加大对社会公民的网络知识培训力度，使公民更多地了解一些网络时代信息传播的基础知识。四是规范调整各地区获取信息资源的方式，逐渐减少信息分布的两极分化，从而平衡社会公众的信息化程度。
3 结语
网络经济是网络时代经济发展的必然产物，在信息化治理模式下，网络经济更多的是富有生产力的信息，信息的直接生产力是网络经济发展的主要动力。目前，我国的网络经济发展还处在初级阶段，信息的规范制度不完善是主要原因，就拿电子商务作为网络经济的代表来说，在我国政府的信息化治理模式下，电子商务的发展只是初步形成了相关的法规来保证买卖交易的合法性，由于我国有关信息化的法规暂时还不够完善，电子商务本身就失去进一步发展的空间。在我国当前政府等公共组织的网络化治理模式下，网络经济的发展缺乏的是一个稳定的发展平台。只有信息产业的相关法规逐步完善之后，网络经济的发展才能有一个新的飞跃。
针对网络经济的目前状况，政府应该采取的措施是：一是加大对信息产业的投资力度，信息产业是网络经济的主要支柱，信息的直接或间接生产力都是网络经济前进的动力。因此，加大对信息产业的投入对促进网络经济的发展是十分必要的。二是建立符合国家发展状况的信息政策。信息政策的建立必须跟随着国家发展的经济，政治和文化目标的不断发展而变动调整，为了是适应当前国家的整体发展策略。建立信息政策的主要目的是为了在协调网络上的有关信息的社会行为。在信息网络时代，网络已经成为一个社会行为的数据环境，在这一环境中的社会行为通过信息的传递同样可以影响社会的整体发展。制定符合国家整体发展战略的信息政策，是政府规范网络信息行为的重要标志，它能保证信息网络的和谐安全发展，进而促进社会的进步。
参考文献
关键词：儒家文化；东亚文化圈；社会治理模式
1 儒家文化的基本内涵和东亚文化基本概况探究
儒学是中国汉文化的精神基础，不仅是一种理论形态，而且是一种贯穿于社会日常生活的文化形态。历史经验表明，按照儒学精神组成的社会具有极其强大的内聚力和自觉能力。儒学也是一种极其和平的文化，它主张人类依靠自觉自悟的力量，发展人类良知，使人类在自觉、自悟、自律的社会秩序中和平相处。从儒的内存精神中，人类能够获得建立新秩序和新文明的力量。
东亚的地域范围包括东亚大陆的中国、朝鲜半岛、日本列岛和中南半岛国家越南等。东亚文化最大的特征是“和平和包容性”。费正清先生认为，“在该（东亚）地区出现的文字制度，连同其道德观念，政治模式，社会形态，艺术倾向，文字形式及历史记载，这一切使东亚文化形成了人类文明的一个特殊而重要的分支。”
2 中日韩三国社会治理模式的异同
1、经济模式差异
经济发展也是人的发展，人的素质（包括文化素质）会在一定程度决定一个民族的技术与经济的竞争力。在日本，儒家文化孕育了一种目标取向的政治文化和理性的经济伦理，重视“目标达成的价值观念”。坚持“发展取向”的政府，直接参与经济计划的制订与实施，从民族经济利益的角度，协调经济的发展。正因为这种“发展取向”的政府能够调动各方面的力量，使日本在东亚地区的经济在激烈的国际竞争中，立于不败之地，并能抓住时机，及时调整经济发展战略，缩短与发达国家的差距。在中国，传统儒家文化倡导“体制一维持一整合的价值观念”，其功能是维持社会秩序的现状，而不是鼓励人民去开拓疆土，追求财富，和谐的人际关系是人们追求的目标，具有保守、反对革新变法的性质。但是在中国人民在几千年的文明历史创造活动中，发展了自己独特的文化内涵：倡导忠诚、献身精神、责任感、集体主义，这些文化价值为社会与经济的协调发展创造了有利的条件，经过家庭的熏陶，这些文化价值世代相传，成为泛中华文化的重要组成部分。
2、区域文化发展
近代以来，东亚文化圈淡化，华夷秩序体系崩溃。东亚进入了一个混杂的新时代，直至今日，这种混乱仍然留存在东亚的文化中，使之“分崩离析、纷纭复杂：传统的和现代的，东方的和西方的，社会主义的和资本主义的文化在东亚同时并存”。
韩国社会依然以礼为基础，重在孝和忠，倡导简洁、素朴、单纯、俭约、光明正大等行为方式，更多地关心现世的、现实的生活而对死后的世界敬而远之。在日本，源于中国儒教传统的“忠孝观”得到了适应性的发展，以忠孝为伦理的体系中，居首位的当然是忠，而与忠紧密相联的便是孝，所不同的是，韩国是以孝为先的父子序列，日本是以忠为先的主从秩序，韩国崇文，日本尚武。
3、社会福利模式比较
我国是儒家文化的发源地，家庭制度源远流长。历史上，在家庭内部、甚至在扩大化的宗族组织中，家庭成员间彼此顾恤扶持、互帮互助，每个家庭都是一个独立的保障系统，绵延数千年而不断，家庭保障是我国一项优秀的传统资源。近年来，随着社会价值观念的多元化，儒家传统文化遭到冲击，人们的家庭观念逐渐淡薄，家庭保障有弱化的趋势。尤其是在国家社会保障制度的设计上，整个社会舆论呈现出一边倒的态势，无论是官方还是民间，都过度看重社会保障制度，而轻视家庭保护。
韩国的福利政策非常强调家庭及孝的思想。1989年修订的《老人福利法》第3条明确规定要保持和发展以敬老孝亲为核心的家族制度。此外，韩国的国民生活基本保障法、国民健康保险、医疗保险法中都是以家庭作为支付单位，征收或缴纳社会保险金，家庭成员间都有连带责任。政府对于家庭制度的重视可见一斑。
然而日本的经验给我们提供了一个反面的例子，需要指出的是，日本社会也是一直十分看重家庭的。如今日本的社会福利仍以家庭为计算单位，家庭主妇需要缴纳的养老保险金，不是由个人直接支付，而是由丈夫和丈夫就职的企业来分担，即使妻子正式就职，其纳税以及缴费也都与丈夫的收入相联系。日本的社会保障政策设计上以男性为主干，妇女处于附带地位，它反映了日本在现代社会中仍然试图恪守“男主外，女主内”的家庭分工。
3 对我国社会发展的建议
1、进一步推进东亚区域合作，东亚区域合作的过程中要注意发挥东盟及韩国在中日两国之间的居间调停作用。从小的共识出发进行经济合作，逐步扩大合作的领域，搁置争议，扩大共识，目光远大，着眼未来，不拘泥于原有的模式，积极探索新的合作范式。因为，这样做无须借助政治化的意识形态或政治化的民族主义，可以根据具体的需要或功能，通过加强合作找到解决问题的方案。
〔关键词〕后工业化；公共行政；公共性；伦理精神
〔中图分类号〕D63〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2011）06－0190－04
〔基金项目〕国家社会科学基金一般项目“社会建设中的社会资本研究”（10BSH049）
〔作者简介〕张雅勤，武汉大学公共行政管理学院博士研究生，武汉科技大学文法与经济学院讲师，湖北武汉430072。
20世纪，公共行政更多的是在技术路径中得以建构的。但是，公共性的问题也一直是一个无法回避的问题。对于公共行政而言，公共性是它的价值灵魂，失去了对公共性问题的观照，我们就很难判断一个行政体系或一个行政过程的性质与归属，因而，对公共行政的技术与操作层面的探讨也就失去了意义。对于公共性这一问题，张康之教授在其新著《论伦理精神》中提供了富有启发意义的见解。张康之教授在社会治理总体性解释框架中对公共性的产生、发展和衰微的轨迹进行了反思和探讨，提出通过一次启蒙运动去重建公共行政的公共性的设想。而且他认为公共行政公共性的回归是伦理精神的实现。《论伦理精神》这部著作，作者所描绘的是一条公共行政公共性的回归之路，它激发起了人们对后工业社会社会治理模式重建的热情，特别是在技术主义主宰了当代话语权的条件下，这部著作所给予我们的是一种耳目一新的感受。
一、公共行政公共性的生成与演变
对于公共行政的公共性问题，张康之教授给予了高度的关注，在他诸多著述中都曾对公共性的起源、内涵与外延、表现形式等方面作出过深入的探讨。鉴于学者们大都从哈贝马斯对公共领域的论述出发去界定公共行政公共性的概念，张康之教授提出了需要在与某些实体性存在相对应的关系中去把握公共性的想法，即从公共行政学学科发展的历史中去考察公共性的起源与增强的状况，这无疑开拓了公共性问题研究的视界。
在《论伦理精神》一书中，张康之教授进一步将公共行政的公共性与社会治理中的伦理关系联系起来进行考察，他认为，公共领域的本质特征就在于它的开放性，是广泛地向私人领域和一切社会成员开放的领域，只有当公共领域拥有充分的开放性，公共性才不仅是一个理论追求，而且也是体现在社会治理实践中的现实。通过历史考察，他认为现实中的公共领域存在着开放性不足的问题，而导致这一问题的根源则是伦理关系的缺位，一旦社会治理模式中拥有了健全的伦理关系，也就会获得实质上的开放性。(1)张康之教授是在他所提出的一个社会治理历史解释框架中探讨公共行政公共性的历史发展的。也就是说，张康之教授认为，人类的社会治理经历了从“统治型”到“管理型”再到“服务型”社会治理模式的演进过程，农业社会所拥有的是统治型的社会治理模式，工业社会所拥有的是管理型社会治理模式，而在后工业化的过程中，正在成长起来的将是一种服务型社会治理模式。社会治理模式的变迁正是由于人类追求公共性的不懈努力所推动的，因为，“公共行政的发展史就是一部探索改进公共性实现方式的历史”(2)。尽管张康之教授在《论伦理精神》一书中没有把公共行政的公共性问题作为主线来加以探讨，但是，在他对社会治理体系与治理模式的总体性把握和描述中，我们能够清晰地看到“公共性”在社会治理体系中从潜在的存在形态到显性化、从不自觉到自觉的演变过程，而这正是人类社会治理的文明化和治理关系日益开放的体现。
尽管在农业社会很早的历史阶段中人们就已经开始谈论“公”“私”的问题了，但是，这个时期的人们所谈及的“公”是与现代人理解的“公共性”不同的。在农业社会，显然没有出现公共部门与私人部门的分化，君主及其统治型政府所拥有的权力就是一种覆盖了全社会的权力，并由于这种权力的作用而使整个社会呈现出一体化的状况。在这里，公与私所意味着的只是人群集合规模的大小。所以，虽然统治型政府也有行政的问题，但是，却不是公共行政，更不拥有公共性。因此，张康之教授不主张在农业社会国家、政府以及社会的一体化条件下去谈论公共性的问题，也不认为农业社会的统治行政具有公共性。
在工业化的进程中，在人口的流动与迁徙以及地域界限被打破的同时也出现了领域分离的历史运动，从而造就出了公共领域与私人领域、公共部门与私人部门。相应地，也出现了公共利益与私人利益的分化。对于社会治理而言，这一社会分化的历史运动是具有革命性意义的，它从根本上动摇了统治型社会治理的基础，使纯粹基于权力关系的社会治理失去了合理性，特别是公共部门与私人部门的既相对独立又相互作用，决定了社会治理的性质不再是统治，而是朝着管理的方向演变。管理型政府必须在所有具体的利益要求之中去发现那些具有普遍性的利益，它就是公共利益。公共利益的实现虽然不是每一位社会成员利益要求的满足，却是每一位社会成员的利益最大化状态。可是，什么因素可以保证管理型政府做到这一点呢，显然，那就是公共性。只有管理型政府及其行政拥有了公共性，才能服务于公共利益的实现，才能在差异万千的社会构成要素之间主持正义和提供公平、公正。
近代西方社会的发展历史表明，正是公共性的增进推动了统治行政向管理行政的转型，而管理行政在发展到其典型形态的时候，也正是以公共行政的形式出现的。大致到了19世纪中后期，随着资产阶级政权得到巩固，随着经济的发展和科学技术的进步，政府逐渐开始用社会管理职能取代了政治统治职能。这就是公共行政生成的秘密，因为，出于阶级统治需要的政府只是统治阶级的政府，是服务于统治阶级的利益要求而对其统治对象的压制和压迫。但是，从事社会管理的政府则必须考虑到全社会共有的要求，必须根据每一个社会成员的利益要求中的那些普遍性的因素去开展行政活动。这样一来，政府的行政也就具有了公共性的内涵，从而成为公共行政。
在《论伦理精神》一书中，张康之教授正是在后工业化的历史背景下去描述公共行政的发展趋势的。张康之教授还准确地指出了工业社会管理型行政的深层次弊病：管理行政虽然具有公共性的特征，但只是一种工具性意义上的，而在实质性的意义上，公共性则是比较稀薄的。在张康之教授看来，造成这种结果的原因是在社会体系建构中放弃了伦理关系，而是在权力关系和法律关系的基础上去建构社会治理体系。张康之教授认为，虽然管理型的社会治理模式能够时刻感受到来自于社会的服务期望所造成的压力，而且这种压力是可以促进伦理关系的生成并要求把社会治理体系建立在伦理关系的基础上的，但实际情况则是，管理型的社会治理模式的形式化和工具理性化追求却排斥了伦理关系，以致伦理关系如果存在的话也是处于边缘地位的。(3)丧失了伦理关系这块基石，公共行政也就仅仅具有了形式上的公共性而不具有实质性的公共性，在实践上，也就无法承载起保证和促进公共利益实现的责任。
二、后工业化对公共性的再呼唤
后工业化把整个人类置于一个崭新而陌生的发展环境之中，它的高度复杂性决定了在工业社会低度复杂性条件下所建构起来的社会治理模式已经不再适用，而是需要通过社会治理的全面转型去面对高度复杂性的现实。从社会治理关系的视角中，张康之教授发现了社会治理结构演进的必然进程：在农业社会，统治型社会治理结构以权力关系为基础；在工业社会，管理型社会治理结构以权力关系和法律关系的二元统合为基础；到了后工业社会，服务型社会治理结构以权力关系、法律关系和伦理关系的统一互动为基础。张教授将之称为“人类社会治理结构运动的必然规律”(4)。的确，社会治理的常识显而易见地证实了张康之教授的论述，在统治型社会治理模式中，治理活动主要是建立在权力关系的基础上的，治理工具或者维护权力关系的工具选择，主要是暴力和以暴力为后盾的强制力，这无疑将公共性排除在了行政体系之外。对于管理型的社会治理模式而言，在权力关系之外生成了法律关系，但在实际的行政过程中，命令与服从才是最为经常的行为，体现出的仍然是权力关系的主导作用。因而，管理行政只能具备形式上的公共性。在服务型社会治理模式中，人们在服务的原则下结成了伦理关系，或者说，行政系统在对权力关系和法律关系的历史承袭中生成一种全新的伦理关系，从而形成了由这三种治理关系构成的稳定结构。伦理关系在社会治理关系结构体系中的出现，将会带来一种全新的社会风貌，一方面，它将祛除以往集体行动的虚假形式，用真实的集体行动取而代之；另一方面，在赋予个体行动以充分自由的同时，消除了个体行动的分散性，从而在个体行动中整合出具有总体性的社会集体行动。(5)可见，服务型社会治理模式中的伦理关系提升了公共管理的社会动员能力，增进了公共领域的开放性和平等性，因而促使公共行政更加贴近公众的利益要求，更加接近“公共性”的标准。
张康之教授是运用“公共管理”这一概念来指代服务型政府治理模式的。他认为：“公共管理所意味着的是这样一种社会治理方式，虽然它的初期发展阶段中是以政府这一治理主体为核心的，但是，由于产生于社会自身的新的治理主体的出现，开始向人们展示社会自治的曙光”(6)。从治理结构来看，服务型政府所面对的是一个多元主体合作治理的体系，而合作治理的顺利展开不是单纯依靠任何技术因素而能够获得合作的有机性的，唯有在公共性价值的指引下，合作才能转化成参与到社会治理过程中的每一治理主体主动的和自觉的行动，才能在社会治理过程中发现和扮演好自己的角色。
从政府目标上看，服务型政府需要把维护社会公正放在显著位置上，这本身无疑是公共行政“公共性”的彰显。政府目标决定了政府在一定时期的价值取向和行为模式，对社会的发展具有引导和推动作用。在农业社会，统治型政府的主要功能在于维护和促进统治阶级成员的个人财富增长以及权威的巩固，社会公平自然无从谈起。工业社会的一个重要特征就是财富的积累，因而管理型政府重视的也同样是对财富积累的促进。面对这种形势，后工业社会的政府将比以往任何时候都更加需要承载起维护社会公平的职责，政府目标的基本内容将比以往任何时候都更加需要包含公平的元素。可以预见，在很大程度上，后工业社会将不再是一个全面致力于财富增长的社会，尽管财富会以比工业社会更大的速度增长，但这个社会却把关注点放置到公众需求的满足方面。在政府目标的选择上，服务型政府将在“公正”的视点上去处理公平与效率的关系，而不是在二者非此即彼的抉择困境上纠结，在政策制定中将体现出更强的普惠性，使每一社会成员、每一社会群体的尊严和利益都得到有效的维护。
三、公共行政公共性的回归路径
综观《论伦理精神》全书，就如我们已经指出的，虽然并没有明确地把主题确立为追寻公共性回归路径方面，但是，我们如果仔细品读，会发现张康之教授对公共性的思考其实是蕴涵在对服务型政府的构建之中的。当他提出在伦理的路径中去重建政府的时候，当他把服务型政府建设作为理论追求的实践目标时，其实已经赋予了公共行政公共性回归的内涵了。这是因为，服务型政府这个概念已经完整地包含了公共性的内涵，是实现了形式公共性与实质公共性相统一的政府形态，服务型政府的公共性内涵是通过其公共行政去加以体现和付诸实践的。在公共行政的全部过程中，处处都会展现公共性的魅力，并通过这种公共性的张扬而造就一个公平正义不再缺失的社会。所以，服务型政府的建构过程也就是公共行政公共性回归的路径，它是与人类从工业社会走向后工业社会的历史必然性一致的进程。具体而言，伦理精神究竟如何在服务型政府构建中得以实现？公共行政公共性的回归将怎样变成现实？张康之教授所给予的期许是：在政府公共服务的伦理路径中，伦理精神将会成为政府乃至整个社会治理体系的灵魂，服务型政府的设计、道德制度的建立、道德化治理方式的建构、政府合作整合机制的完善等等，都只有在伦理精神的意义上，才能够得到理解。在伦理路径中，政府不会满足于它对社会的“良好治理”，而是要把整个社会的健全与和谐作为不懈追求的目标。(7)同样地，我们在新的历史转型中追寻公共行政公共性的回归，也不能只在政府对社会的“良好治理”的愿望中对既有框架下的一切进行修修补补，而是应该在伦理精神的“普照之光”之下，对治理关系与治理方式进行重新审视，需要对治理制度和治理机制进行优化安排与合理设计，只有这样，才能真正建立起完全不同于管理型政府的服务型政府，才能保证公共行政真正拥有公共性。
治理关系作为人类社会关系在社会治理活动中的反映，对于社会治理模式的完善有着十分重要的意义，因为制度设计者往往是基于对治理关系特性的认识而去对社会治理系统进行制度设计和制度安排的。作为服务型社会治理模式的公共管理，在运行过程中必然要面对三类基本的治理关系：权力关系、法律关系和伦理关系。正如前文所分析的，公共管理之所以从根本上区别于农业社会和工业社会的治理模式，之所以能获得实质公共性，是因为其服务导向的理念成为政府建构的指导思想，是因为公共管理活动基于伦理关系而展开，能够实现伦理关系对权力关系、法律关系的统合，并形成了由这三种关系而构成的稳定结构。所以，在后工业化进程中，认识到伦理关系在社会治理中的基础性地位，无疑是公共行政重拾其公共性的起点。
对公共管理中伦理关系的认识还只是重塑公共行政公共性的第一步，还需要把这种认识落实到现实社会治理的制度安排中才具有实际意义。在这一问题上，张康之教授基于服务型社会治理模式的治理特征而对公共管理制度的建构作出了“德制”畅想。根据张康之教授提出的社会治理的总体性解释框架来考察人类社会的治理体系，可以发现，与农业社会的统治型社会治理模式相对应的制度形态是“权制”，与工业社会的管理型社会治理模式相对应的是“法制”，后工业社会将是一种服务型的社会治理模式，所要建立的是一种“德制”。所以，统治型社会治理模式是通过权力来进行治理的（权治），德治和法治仅仅作为辅助手段而存在；管理型社会治理模式表现为依靠法律的治理（法治）。但是，在法制规范之下，也包含着权治的内容，而德治则受到了排斥；服务型社会治理模式将会实现德治与法治的真正统一。一旦法治和德治实现了统一，“德治”的内涵就将变得更加丰富，从而实现对权治和法治的全面整合，即使在需要权力和法律发挥作用的地方，也将实现道德化，让权力和法律都从属于道德并以道德的实现为目的。
显然，在张康之教授看来，服务型社会治理模式中德制建设的落脚点是公共管理者德性的完善。其实早在《行政伦理的观念与视野》、《公共管理伦理学》等著作中，他就提出了“从人的道德存在出发来建构起一种新型的制度模式，即德制”的设想，在《论伦理精神》中，他再一次通过对公共管理中伦理关系的解析，确认了“德制的实现要求从人的道德存在出发去寻找建构的方案”的观点。也就是说，对于公共管理主体而言，公共管理活动在很大程度上可以看作是公共管理者的职业活动，而“公共性”也就需要在这一职业活动中去加以体现了。因此，公共管理作为一种具有公共属性的职业领域，必然要求公共管理者的理念与精神必须建立在“公共”的道德基础之上。可见，只有当公共行政精神被深深内化为个人的道德品质，才能保证既与组织目标之间保持协调，又能与后工业社会中的公众需求之间保持一致。在一定程度上，公共行政的“公共性”正是依赖于这样的行政人员而得以实现的。
《论伦理精神》是一本在笔墨间处处洋溢着启蒙情愫的著作。张康之教授在关于人类正处在后工业化进程的基本判断的前提下去思考社会治理模式的重构问题，无疑是对人类命运有着深度关切的理论探索。确如张康之教授所说，人类在以往的历史发展中已经出现过两次伟大的启蒙：在中国的春秋战国时期有过一场农业社会的启蒙运动，在西方的18世纪出现过一场工业社会的启蒙运动，当前，一场启蒙后工业社会的启蒙运动正热切地期待我们投身于其中。张康之教授对人类的三次启蒙运动的特征也作了定位，他认为，农业社会的启蒙运动属于一场“哲学的启蒙”，工业社会的启蒙属于一场“法学的启蒙”，而面向后工业社会的启蒙将是一场呼唤伦理精神的启蒙，也就是一场“伦理的启蒙”，必将在伦理精神的基础上进行社会治理模式的建构。虽然这是一个原则性的判断，但是，对于我们将要投身于其中的启蒙后工业社会的运动而言，无疑是一个指明方向的重大理论判断。科学研究的境界往往存在于对具体问题的高度理论提升之中，“行政改革”和“政府重塑”是20世纪80年代以来的持续研究热点，但是，就这一问题本身而进行的探讨都可以说达到了无所遗漏的地步了，而在付诸于实践的时候，不仅不能取得令人满意的结果，却带来了许多新的问题。同样是从思考行政改革和政府重塑出发，张康之教授呈现给我们的却是一幅宏观的社会建构图景，给予了我们启迪，放飞了我们对未来的无限畅想。
〔参考文献〕
(一) 政策网络治理的兴起
上世纪七十年代以来, 欧美各国面临的治理困境日渐加重, 层出不穷的经济问题和社会问题让政府的治理出现了失灵的现象, 政府开始意识到单纯依赖官僚制无法解决这些牵扯方面众多的复杂社会问题。西方国家开始渐渐尝试, 试图让社会分担政府的治理工作, 体现在国家层面的决策不再是政府一言堂, 即出现了分权化的趋势, 社会去中心化开始初现端倪。政策网络治理也是从那时开始萌生的。
(二) 政策网络治理的基本概念
政策网络的起源于铁三角模型。所谓铁三角是行政机关、立法机关和有关利益方三者组成一个执政联盟, 负责指定各种公共政策。但是社会在不断发展, 社会情况变得日益复杂, 任何一个社会问题都牵扯众多的利益相关方, 这就给公共政策的制定带来了诸多困难, 此外, 民众意识的觉醒也给官僚机制的运行提出了很大舆论压力, 政府越来越难以单独完成一个公共政策的整个制定过程, 政府必须与利益相关者合作来整合社会资源才能推动政策发展。铁三角模型在日益复杂的社会显示面前作用有限, 后来在此基础上诞生了政策网络。
现代公共政策牵扯众多的利益相关方, 制定过程也离不开各方的参与, 否则即便政策推出也难以执行, 政策制定的各方参与者共同构成了一个网络。政策网络还代表着一种利益关系, 网络中的各参与者都代表着各自的利益, 在网络中的目的就是维护自己的利益。政策网络治理模式不是立体式的顶层到底层的治理模式, 也不是完全的扁平化治理模式, 而是以政府为居中协调模式下的各方共同协商推动问题治理的模式。
(三) 政策网络治理的要素
1. 治理主体
传统的社会治理主体是政府, 其他社会组织、私营机构、广大公民都是政府占绝对支配地位之下的合作资源。但是在政策网络治理理论中, 治理主体并不只有政府, 其他社会组织、私营机构等也属于主体的一部分, 政策制定要由这些主体共同参与。但是, 不同于多中心治理理论, 政策网络理论中政府的地位依然占核心地位, 政策的推动离不开政府的主导, 其核心在于政府能否与其他主体通力合作。
2. 治理结构
政策网络中, 各个治理主体围绕某个议题, 通过对话协商等方式共同推动问题的治理, 出台相应的公共政策来解决问题。在这个治理过程中, 各个主体之间形成一个横纵交织的组织网络, 网络的节点就是各个主体。主体之间对资源的占有不是各自独占, 而是共存共享, 彼此之间互相通力合作共同形成一个组织结构。
3. 治理机制
政策网络的治理机制是一个群策群力的集体行为, 这其中有一套治理的机制, 分别是政治互信、协商探讨以及学习机制。政治互信是政策网络能发挥作用的前提条件, 众多治理主体必须要具有高度的政治互信才能够一同协作。政策网络是由多元化的主体共同构成的, 因此一个公共政策的诞生到执行都必须有一个有效的协商探讨机制才能完成。各主体在公共政策制定执行过程中要处于动态的学习过程, 不断通过学习来加强自身的业务能力, 有助于政策水平的不断提升。
二、从科层治理模式到政策网络治理模式
原有的官僚制政府整理体系在复杂社会问题治理方面力不从心, 从而出现了政策网络治理。随着社会经济的发展, 多元化趋势越发明显, 出现了大量的社会组织、企业组织, 同时公民意识不断觉醒, 政府不再是单一的决策中心, 逐渐开始与社会协作。如今的政府的行政已经与社会形成了垂直、扁平相互交织的治理网络, 政府与社会已经从开始广泛合作, 新的公私协同的治理模式开始替代原有的官僚制治理。
原有的官僚制组织模式面对当前复杂多变的社会治理形势, 出现平行分离以及权力分化的趋势, 政府与社会组织之间的统治关系变成了一种介于正式与非正式之间的互动关系网络, 与之而来的是政府的行政职责从单方面的统治变成了在网络中与多方的互动。这种组织关系是政策网络治理的基本出发点, 也就是多方共同形成网络共同治理。
三、政策网络治理的优势和不足
(一) 政策网络治理的优点
政策网络治理为当前日益复杂的社会问题提供了一种新的解决思路, 代表着新的治理理论。众多治理主体形成一个稳定的关系网络, 政府与社会机构、公民个人在这个框架内广泛合作, 推动政策的落地以及问题的解决。这种治理模式可以弥补传统治理模式所面临的失效问题。
在政策网络中, 政府居中协调各方凝聚共识, 推动问题的解决。政策形成到落地的过程不是一蹴而就, 而是需要政府进行宏观控制, 这个责任也只有政府能够承担得起。政府协调、激励多方参与者一同推动问题的解决, 既能有助于社会治理, 也有助于让人民群众更加满意。
(二) 政策网络治理存在的问题
首先, 政策网络是一种治理模式, 不同治理主体之间必须要有共识才有政策推动的可能。各治理主体代表着不同的利益群体, 要想通过正式的行政程序规划出台一个公共政策谈何容易, 这背后可见的与无形的阻碍太大, 虽然政府在其中占主要地位, 但是政策网络牵扯的相关方太多, 并不是说政策网络就一定能解决政府的治理痛处。
其次, 由于政策网络是众多治理主体组成的一个非正式非官方的组织, 缺少必要的权威监督, 极有可能出现权力滥用以及争权或者互相推诿的情况。政策网络公共治理的前提条件是各治理主体之间共享社会资源、共享权力、各自承担责任, 但是具体执行起来可能出现政府机关与社会组织之间权责交织难以分清的情况, 就会给政府执政合法性带来冲击。
最后, 由于各个治理主体之间要共享权力, 却不可避免的会造成权力分化, 但是又会导致国家空洞化, 这是不可调和的矛盾[8]。政策网络治理会一定程度上削弱政府权力, 也会降低政府承担的责任, 如何在权责之间做好平衡是一个棘手的问题。
四、提高政策网络治理水平的主要策略
政策网络中的各个治理主体在政策制定过程中互相协商, 各主体之间没有明确的上下级关系, 缺少一个占支配地位的领导主体对其他主体进行规范, 那么解决社会问题时可能会效率低下, 甚至可能出现治理失灵。为了最大程度的发挥政策网络的优势, 促进有关各方的合作、消弭各方间隙, 下面将给出几点意见:
(一) 加强治理参与的广泛度
政策网络要政府与社会组织共同参与, 要想治理日益复杂的社会情况, 就必须要让更多的主体参与到治理过程中来, 让各方带着各自的智慧与专业技术为问题解决提供建议。政府的角色也极为关键, 在制定政策应该广泛采纳更多主体的意见, 促进主体在网络中的参与。
(二) 促进深入交流
各治理主体在政策制定过程中要保持深入的交流, 通过交流来减少分歧、强化共识, 公共政策的制定需要各个主体之间互相交流提供更多可供抉择的信息。交流是政策网络运行过程中非常关键的, 交流的方式可以会议的形式, 多方联席会议是交流的绝佳途径。除此之外, 在需要时也要利用各种通信技术保持主体之间信息的畅通。
(三) 强化政治互信
各治理主体之间能够互相协作的前提是政治互信, 在信任的基础上才能开展交流协作。政策的出台、后续的执行, 都需要各主体的互相信任, 如果没有信任将使得政策网络的运行举步维艰。各主体之间需要了解信任, 相互合作起来才更有效率。
(四) 消弭间隙加强共识
各治理主体代表着不同的利益群体, 在公共政策的过程中容易发生利益冲突, 因此为了避免因利益冲突而导致网络失效, 政府作为政策网络的主要主体, 要根据具体情况尽可能的消弭冲突, 寻找各主体之间的利益共同点, 促进有关各方以协商对话解决问题。
(五) 优化组织架构
政策网络中各主体都会对政策产生影响, 如何组织这些主体不仅事关政策的制定, 也决定了政策网络的社会治理效果。在这方面, 政府要承担起主要责任, 优化网络的组织架构, 建立一个以效率为导向的网状网络, 力求构建一个最优的网络, 在制定政策时既准确又及时地解决问题, 提升人民群众的满意度。
(六) 建立恰当的激励机制
政策网络并不是一个官方的正式组织, 对各个主体不具备法律规定的强制约束力, 因此为了调动各个主体的积极性, 保持网络稳定性, 就必须要建立一个合适的激励机制。激励的方式有多种, 可以对广大公民进行宣传教育、对主体进行一些奖惩机制等。通过激励来最大程度的发挥政策网络的执行效率。
五、总结
政策网络理论为后现代的社会问题治理提供了一个全新的思路, 在社会问题越来越复杂的今天, 愈发能体现其优势。这虽然是一种新的治理模式, 在具体社会实践上还不足够成熟, 但是在当前传统官僚制治理难以应对社会问题的情况下, 政策网络治理依然具有很强的现实意义。作为一种应对政府失效问题的治理方案, 政策网络治理理论对我国政府体制机制改革具有一定的参考意义, 因此, 为了推动公共治理水平的进步, 应该进一步研究政策网络的理论和实践问题。
参考文献
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关键词：法治社会；软法；治理
一、法治社会软法治理的定义
法治社会的软法治理就是指社会各主体在自主自治的体系内，依照法治的原则，共同参与公共事务的管理，谋求全体社会成员利益最大化的治理模式。法治社会的软法治理，是指一种以法治为前提的社会治理模式，其与普通软法治理的区别就在于法治二字。软法治理由于具有多元的治理主体，治理规则也因此参差不齐，人们往往将软法治理等同于胡乱治理。然而法治社会的软法治理将法治加入到这种治理模式，法律将起到至关重要的作用。不仅如此，法治还会对软法的制定实施起规制作用，使得软法治理按照一种有序、科学的道路发展下去。
二、法治社会软法治理的发展历程
“20世纪中后期以来，西方世界福利国家危机，社会主义国家计划经济破产，政府治理危机加剧；非政府组织崛起，社会自治力量增强，自发社会运动和志愿者活动增多，市场主体在关注利润的同时也越来越关注社会公共问题。”①这就使得行政管理权从完全由政府垄断转变为以政府为主导，各种社会力量广泛参与的模式。随着行政国家的逐渐衰落，政府对权利的控制力逐渐减弱，一些权利被下放出来，授予一些社会团体和组织，由其代表国家行使各项权利，管理公共事务。公共事物的管理不再是传统的、单向的，而转变为双向的交流，社会团体和组织在民意的基础上，制订了大量的“制度规则”。这种不以国家强制力保障实施的“软法”的大量出现，人们越来越期望整个社会在硬法的保障下加以软法的“调节”来稳定整个社会，使整个社会都在法的支配下，井然有序的运作。
（1）西方社会软法治理的发展
在法律中心主义的时代，认为国家是一切权利的所有者，社会活动必须在法律的保障下才能有序进行，“软法”并没有获得其应有的重视，人们普遍认为，软法并不是法。直到Eric Posner提出，“软法指的是一套没有中央的权威加以创设、解释和执行的规则”。②这种打破传统法律中心主义的观点才在欧洲大陆和美国开始兴起。随着欧洲及美国经济的迅速腾飞，引发大量的社会问题，与此同时大量的民间自治组织、社会团体出现，软法已经能够深入这些国家人民的内心，依靠软法而实施的公共治理已经成为全球潮流。
（2）我国软法治理的发展
软法治理在我国的发展仍是处于初级阶段，我国仍然没有改变政府管理一切的管理模式，中国仍然坚持一个权力中心的基本政治架构，并遵循传统的自上而下的制度变迁原则，这与公共治理所要求的治理模式不相称。公共治理强调公民参与，公民以独立的人格和民间自治组织为主体参加公共治理活动，然而，现实与理论总是存在着差距，中国公民参加公共治理的程度和广度都不能让人满意，究其原因首先是因为中国仍坚持一个政治中心，缺少对社会自治组织的信任，政府没有让渡足够多的权利给民间组织，政府的不信任导致人民群众的不信任，人们依然认为民间组织所谓的“自治权”不具有可信度，无法调动人民群众的积极性，导致现实与理论的脱轨。其次，中国仍有很浓厚的官僚思想，“官府衙门”在中国的地位没有被撼动，导致民间自治组织与政府地位权利的不平等，使那些期望参与到公共治理的个人进行自治变得更加艰难。
三、法治社会软法治理的思想基础
软法治理主要是公共治理，所谓的公共治理是以个人为本位，其本质为“自我立法”，强调整个社会对个人选择的尊重，以及对社会组织自治自律的认可；同时秉持着公共意志的光芒，以公民的广泛参与和组织的互动为特点。这种公共治理是对传统“政府本位”“法律本位”的突破，是国家逐渐由“统治”模式向“治理模式”改变，也会引起管理者与被管理者，以及管理方式，价值取向和评判标准的改变，但就其实质而言，公共治理的出现，更意味着政府管理理念的深层次变革。无论是民间组织的建立，亦或是民间组织与政府博弈妥协的过程，自由精神和公共理性都起到至关重要的作用：自由精神与公共理性是软法治理的两大精神内核。③
（1）自由精神――精神实质
由于过分强调自由，国家治理曾严重忽视政府的作用，造就了“夜警国家”，“政府失灵”，美国就曾经历了“守夜人式国家”，“古典自由主义理论的守夜人式的国家，其功能仅限于保护它所有的公民免遭暴力、偷窃、欺骗之害，并强制实行契约等”。④这一观点由美国学者罗伯特・诺齐克提出，这种意义上的国家就是“最弱意义国家”，国家除了保护性的事务就再无其他权利。然而这种理论随着时间的推移被美国人抛弃，二十世纪三十年代，美国发生严重的经济危机，资本主义社会无法调节其自身的矛盾，导致经济萧条，人们开始反思并逐步接受政府介入公共事物的管理。但这并不意味着自由精神的丧失，国家更加注重在法律允许的范围内保护公民的自由，并不断取得新的进展。由于曾出现的“政府失灵”现象，人们对政府也不再是毫无怀疑的信任了。人们开始认为，社会治理的过程，也应当是公民参与的过程，由此而产生了公共治理。若社会成员的自由精神和独立意识缺乏，那么公共治理的理念也很难实现。
（2）理性――自由的界限
思维的自由同时表征着思维的理性，思维的理性背后同样存在着思维的自由，所谓的公共理性就是对自由和不同价值的包容。罗尔斯将公共理性作为一个民主国家的基本特征：“它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他们的理性目标是公共善，此乃政治正义观念对社会之基本制度结构的要求所在，也是这些制度服务的目标目的所在。”⑤从起源来讲，公共理性源自于市场经济的发展，经济的蓬勃发展造就了开放的社会结构以及公民的参与意识。具有公共理性的公民能够在治理国家的过程中公共协商、对话合作，使得各种社会意识和价值能够在社会中和谐共处。公共理性作为处理政治国家和公民关系的准则不仅要求公民具有关心公共事务的公民精神，同时要求公权力在适当状态下自我限束，逐步减少甚至放弃制度赋予的不当权力。（作者单位：上海政法学院）
注解：
① 邢鸿飞：《中国语境下的软法治理的内涵解读》，《行政法学研究》2012年第3期，第3-9页
② [美]埃里克A.波斯纳著：《法律与社会规范》，沈明译，中国政法大学出版社2004年版，第46页。
③ 邢鸿飞、韩轶：《中国语境下的软法治理的内涵解读》，《行政法学研究》2012年第3期，第3-9页
近些年来，公共管理这个概念成为社会科学中一个使用频率较高的概念，人们从不同的角度运用这个概念指称人类社会治理领域中的新的变动。在行政学的领域中，人们把公共管理的出现与行政改革运动联系在一起，把它看作是20世纪80年代以来一场全球性的行政改革运动的结果；在政治学的领域中，人们在民主和参与等工具性的层面和政治文明等价值层面上来认识公共管理所实现的政治发展；在社会学的视角中，公共管理是社会组织形式、社会治理结构变革带来的以社会自治为基本内容的新型社会治理方式；从哲学的角度看，人类历史从农业社会走向工业社会再到后工业社会的历史必然性要求有一种全新的社会治理模式与之相适应，而公共管理就是一种新型的社会治理模式。
虽然从不同的学科出发，对公共管理的认识会有着自己的侧重点，但是，就公共管理是人类社会治理中的一种新的现象而言，是共同的。其实，公共管理不仅是人类社会治理领域中的一场伟大变革，而且，也意味着人们之间的社会关系、社会生产和生活等等各个领域中的一个全新时代的到来。因而,认识、研究和探索公共管理及其相关问题，就成了当代哲学和社会科学中的一个引人注目的课题。
一、公共管理所实现的变革
20世纪70年代末和80年代初，西方国家兴起了一场公共行政的改革运动，并且迅速地在全球蔓延开来，直到今天，这场改革运动一直在进行中，它使政府的存在形式和政府与社会的关系发生了深刻的变革。现在看来，这场行政改革运动所造成的变革可以概括为以下几点。
第一，打破了行政管理主体的一体性。长期以来，行政主体的一体性被看作是一个默认的不可移易的原则，正是由于行政主体的一体性，才会出现公共产品供给上的垄断；也正是由于政府具有惟一性和垄断性，才造成了这样一种历史现象：以往一切发生在政府中的改革都无非是政府的改组和重建。然而，新的全球性行政改革运动与以往不同，它所导致的是一个革命性的结果，即打破了政府的行政主体
一体性、政府存在的惟一性和公共产品供给的垄断性。因为，它在社会之中培育出担负公共管理职能的非政府组织，许多原先由政府承担的行政管理职能转由这些公共管理组织承担，在这个过程中，政府则更多地承担起公共政策供给的职能。从哲学的意义上讲，人类社会治理领域中的以往历史都属于对象性分化的历史，是治理对象和内容的分化，行政主体则由于管理体制和组织的技术化程度的提高而变得一体化程度越来越强，这场行政改革运动改变了历史的方向，把行政管理的对象性分化转化为主体性分化，开启了“政府公共政策化”和“公共管理社会化”的进程。这时，政府虽然还是专门的公共管理机构，但却不是惟一的机构，在政府之外，也有一些准自治的、半自治的和自治的机构承担公共管理的职能；政府则可以部分地甚至完全地从日常公共管理中解脱出来，专心致力于公共政策的制定及监督执行
第二，把行政管理的主体中心主义转变成公共管理的客体中心主义。以往的行政管理都是以管理主体为中心的，管理客体处于边缘性的和受支配的地位，因为，行政管理无非是一个权力支配过程，权力的运行体制和运行机制决定了它必须有一个权力中心，而相对于受权力支配的人来说，掌握权力的人则属于权力支配体系的中心。所以说，这是一个主体中心主义的模式。在这种主体中心主义的权力体制和运行机制中，拥有权力和掌握权力的人以自我为中心，被管理者和被统治者作为“我”的对象是从属于“我”和为了“我”而存在的，“我”从事管理或统治的活动，无非是为了自我的存在和发展。在行政改革过程中出现的公共管理则不同，它关注政府实施的各种计划、项目的有效性，表现出了一种目标导向的趋势，目标是中心，行政权力和行政行为是从属于这一中心的，是服务于目标的。而这个目标的具体表现就是“顾客”的满意。公共管理成长的迹象表明，它把需要服务的公众视为公共机构的顾客，通过调查，倾听顾客的意见，建立明确的服务标准，向顾客做出承诺以及赋予顾客选择“卖主”的权利，以实现改善公共服务质量的目的。这样一来,就必然会把“顾客”放在公共管理的中心，即以公共管理的客体为中心而不是以其主体为中心。
第三，把权力中心主义转化为服务中心主义。无论是农业社会的统治行政还是工业社会的管理行政，都是以集权形式出现的权力中心主义。在统治行政中，集权是不言而喻的，无论是在统治还是在管理的意义上，都必须仰赖集权。在管理行政赖以产生的社会中，集权往往受到批评，但管理行政体系依然是一个集权体系，属于权力中心主义的范畴㊁以往的行政管理都是建立在集权的主线上的，尽管近代以来行政权在整个政治制度中就其所受制约而言有着民主和参与的内涵，但就行政权自身而言，一直表现为一种集权，权力在官僚制体系的金字塔中被自下而上地集中起来，上层发号施令，下级依令而行。管理行政体系的运作，也就是公共权力的运行，权力是中心，行政行为在多大程度上具有有效性，取决于支持这种行为的权力的大小。公共管理使人们把视线从关注权力和权力的运行转向关注管理的效果上来。因为，政府不再是惟一的公共管理组织和部门，政府也不再是惟一执掌公共权力的组织和部门，它对公共权力的垄断将随之而成为历史，公共权力随着公共管理的社会化而社会化，众多的非政府公共管理组织都成为公共权力的执掌者。公共权力的社会化，或者说公共权力在公共管理体系中的非中心化，实际上也就是管理的服务化，即把公共管理变成一种为公众服务的活动。所以，服务是公共管理的主题，公共管理的体系不再是以权力为中心，而是以服务为中心。
第四，把效率中心主义转化为成本中心主义。在工业化的过程生成的管理行政是突出效率的行政管理，以效率为中心。特别是在20世纪中，效率的问题成了衡量行政体系是否健全的尺度，在我们对机构臃肿、冗员充斥、慵懒闲散、推诿扯皮以及各种各样的官僚主义问题作出批评时，实际上是出于效率意识的要求。正是对效率的追求，促使管理行政不断地探索行政管理科学化的路径。所以，行政效率是管理行政追求的基本目标。然而，在管理行政对效率的追求中，却忽视了成本的问题，效率意识排斥了成本意识。以至于经常性地出现不自觉地加大行政成本的投人而使整个社会蒙受超额负担的情况，即政府在社会的发展中不仅不能起到促进作用，反而成了一个沉重的累赘。公共管理所实现的变革在于，它不是单向度地考虑政府行为的效率.而是把这种效率的提升放在行政成本的降低的双向思考之中，诸如实行预算开支总量控制、公共部门与私营部门公开竞标、绩效合同制和效率评审制等等，都反映了行政成本意识先行的思路。
第五，把个体利益中心主义转化为公共利益中心主义，从而有可能有效地杜绝行政权力的腐败。腐败的问题之所以永远无法根治，是因为腐败从来都是个体利益中心主义在公共行政过程中所导致的必然结果。因为，每个人都以个体利益为中心，在公共行政的领域中就必然会存在着个体利益对公共利益的侵蚀=人类迄今为止的行政管理历史一直受到腐败问题的纠缠。近代社会为了抑制腐败，发明了权力制约体制，用权力制约权力，但是，在行政管理的过程中，个体利益中心化是一个必然过程，而权力制约是一种人为的设计，在人为设计出来的权力制约与个体利益中心化的客观进程之间，要建立起一个永久性的平衡机制是不可能的，所以必须不断地进行调整。而且，对于行政权力的运行来说，权力制约本来就是处于边缘态的，是因为有了行政权力运行的客观性和必要性，才有了权力的制约，权力制约任何时候都是依附于权力的运行的，它不能进入权力结构的中心，所以，行政管理中的权力与权力制约机制由于永远解决不了中心与边缘的问题，因而，也就永远为腐畋的滋生留下空间。公共管理由于服务定位而导致了特权的消失和特权意识的弱化，使行政行为更加贴近其公共性和使运用公共权力谋取私利丧失制度化的基础；由于禀承颐客至上的理念而改变了原先行政体系的主体中心主义，公共管理活动必须把公众的满意度作为追求的目标和评价标准，以公众的意志为中心，以公共利益为中心；由于实行公共服务的公开竞标，将增加行政行为的透明度，使不透明地行使公共权力的机会最小化。这些革命性的变化，都会使腐败得到有效的抑制：
二、公共管理的治理模式是德治
经过几年的探索和讨论，我们现在已经倾向于把公共管理看作为一种新型的社会治理模式，是建立在服务精神和服务原则基础上的服务型社会治理模式，它的治理体系具有明显的“德治”特征。就人类的社会治理而言，是一个从“权治”到“法治”再到“德治”的历史演进过程，“权治”是农业社会的基本治理模式，从属于统治型的社会治理；"法治”是工业社会的基本治理模式，从属于管理型的社会治理；到了后工业社会，以公共管理为形式的服务型社会治理属于“德治”的社会治理=也就是说,权治、法治和德治代表了三种不同的社会治理行为模式：在统治型社会治理模式中，以权治为主，法治和德治只是辅助手段；在管理型社会治理模式中，是以法治为主，在法制的规范下，也有着权治的内容，而德治是受到排斥的；服务型社会治理是德治的治理体系，它把法治与德治统一起来。当然，在公共管理之中,也会包含权治的内容，但权治是受到严格限制的，仅仅存在于一些特定的领域，是作为一种极其边缘化的治理手段而存在的。
现代社会是法治的社会，几乎社会生活的一切领域，都是根据法治的精神来进行建构的。社会秩序的获得、生产与生活的正常化、交换与交往的可持续性等等，都来源于法治，法治就是我们生活于其中的这个社会的基本特征。从人类社会治理模式的发展来看，法治是一种较高形态的社会治理模式，与那种以权力为基础的权治相比，法治在社会秩序的获得方面更为有效。因为，法治的社会秩序是一种较为稳定的秩序，它不是把社会矛盾积累起来，而是把各种各样的社会矛盾和冲突化解为具体的和日常的矛盾和冲突，法治甚至基于人类社会矛盾的客观必然性而把矛盾冲突法制化，设定了许许多多法律允许的矛盾冲突途径，通过合法化的矛盾冲突途径来暴露社会矛盾和化解社会矛盾，以避免任何社会矛盾被积聚而成为导致大规模冲突的因素。
但是，法律是由人制定的，人创造的任何事物都不具有自然的完满性，虽然人可以在社会发展的进程中不断地修订法律和完善法制，但它永远都不可能达到完全周延的地步，法律及其制度总会留下控制和规范能力不及的“死角'再则，法治的普遍性与个人的具体性之间并不必然是统一和重合的，在很大程度上，法治仅仅规定了个人行为的起点，作为个人的行为规范的法律规定只是一个社会一般的水平线，个人行为在这个水平线的上下，有着上下波动的巨大空间2就个人而言，他的行为必须接受法律的规范，而事实上接受法律规范的仅仅是他全部行为中的一个极小的部分。因此，在治理的意义上法治具有不充分性，那些低于法律规范水平线的行为，总会表现出极大的腐浊作用，破坏着法治的有效性。进一步说，法治的普遍性和法律的不周延性决定了法律表述上的不明确性，在许多情况下，法律的适用问题总是建立在二次解释和多次解释的前提下的。经过解释的法律，尽管是根据法的精神作出的，也必然会反映解释者的认识能力、理解能力和道德素养r法律解释本身就是违背法的精神的行为，是对法的科学性、准确性和神圣性的否定。由此看来，法律及其制度是存在着局限性的，这种局限性决定了它在社会治理活动中并不是充分的手段：也就是说,法治并不属于充分的、万能的社会治理：
法治可以被理解成社会治理的一种特定秩序，而且，这种秩序并不是一种僵化了的秩序。法治决不是要把一切被纳人治理体系中的人变成纯粹的守法机器，它在要求人们遵守法律的同时理性地对待法律，而不是把他们训练成惟法是从的奴隶。法律在对权利、义务的规定中所包含的更深层的意蕴是:鼓励人们对权利的尊重，对责任的承当。这也就是人作为人的良知和正义感，因而，是对道德生活的追求。这样一来，法治的目标就应当是德治了，法治是通向德治的桥梁，在人类社会较为高级的治理方式中，它们之间是有机统一的，任何试图把法治与德治区分开来的做法，都是错误的。公共管理在社会治理的意义上，就是法治与德治的统一。
人类社会治理方式的演进是社会治理活动的目标定位实现根本性变迁的历史过程。统治型社会治理在秩序的追求上是统治定位，统治是最根本、最实质性的治理目标。由于统治具有压迫的性质，所以时时处处都需要以强化权力的强制性来为统治提供保障。管理型社会治理方式在追求秩序的同时也表现出对效率的推崇，而且是寄希望于效率能够为秩序提供支持。所以，在它的管理定位中包含着把一切科学化、技术化手段纳人到社会治理活动中来的要求和动力。公共管理是一种服务定位的社会治理方式，它把统治型和管理型社会治理活动中的对象性限制转化成社会治理主体的自我限制。也就是说，公共管理这种社会治理活动在根本性质上不同于以往的社会治理活动，它不是殚精竭虑地控制治理对象，而是通过治理主体的自我约束、自我限制来保证提供优质高效的服务。所以，公共管理必然会选择德治作为自己的社会治理标记。
人类的社会治理模式发展到公共管理的阶段，将是一个多元混合模式，在公共管理中，以往的德治与法治的不相容性将会得到彻底解决，公共管理应当是德治与法治相统一的社会治理模式。因为，当公共管理这种新型社会治理模式超越了管理型社会治理模式的时候，实质上是超越了管理型社会治理模式中的社会关系格局，它的客观结构不是以权力关系为中心，它的行为体系也不是以权力为中心来展开，它是一个权力关系、法律关系和伦理关系同构的体系，公共管理的行为体系也同时具有权治、法治和德治三重属性，不再需要制造对权力或法律之间的某一个方面的神话来保证社会治理活动的顺利开展。
人们往往试图发现德治与法治的人文基础，从人性善恶的哲学假设出发来理解德治与法治，认为，人性善的思想文化导致德治实践，而人性恶的思想文化导致法治实践。其实，问题并不是这么简单，关于这个问题，需要从不同的社会治理模式中来加以理解。对于统治型的社会治理模式而言，是无所谓法治的，如果说也存在着法律的话，那只不过是“治民之器”，是统治的工具。因为对于统治者来说，选择了什么样的工具能够更为有效地实现社会治理，这个工具就是好的。所以，统治者们在本意上并没有追求法治还是德治的动机。
在统治型的社会治理模式中，对于被统治者来说，德治无疑是好于法治的，因为德治在于治治者，对治者有着特殊的要求和约束；而法治则完全是针对被治者的，治者则是超越于法的作用之外的，不受法的约束。可见，统治型社会治理模式中的统治者与被统治者在法治与德治的问题上有着不同的要求。根据来自于被统治者的要求，选择德治就成了较为明智的统治方式。如果不是选择德治而是选择法治的话，那么这种仅仅针对于被治者的法治就必然会经常性地激化统治者与被统治者之间的矛盾，使统治显得缺乏稳定性的基础。在这种情况下，如果统治者愿意在统治的过程中向被统治者作出妥协的话，也会走向德治的道路。所以说，统治型的社会治理模式只有一条路可走，那就是德治。而在管理型的社会治理模式中，德治则是一条走不通的路。其原因就在于权力的公共性与权力行使的个人性之间的矛盾。
当然，社会治理需要建立在人性分析的基础上，现代哲学对人性的分析已经基本取得了这样的共同认识：人既有理性的成分，又有非理性的成分。在现实中，纯粹的“经济人”和纯粹的“道德人”都是不存在的。一般说来，生活在社会中的人，既不是绝对利己的人，也不是绝对大公无私的人。因为，社会不允许绝对利己而从不利他的人存在，也不可能为绝对利他而从不利己的人提供生存的空间。在现实社会生活中，人总是表现为“经济人”和“道德人”的混合物，是善和恶、理性和非理性、利己和利他的矛盾统一体。至于哪一种因素在人身上成为主导性的因素，是因人而异的。而且，在不同的社会关系领域中，人的“经济人”因素和“道德人”因素也有着主次的区别。比如，在市场经济的领域中，人的利己特性会占主导地位，只是由于市场机制的作用才会把人的行为纳入到道德的范畴；而在公共领域中，则要求人突出其利他的特性。社会治理的模式选择，正是根据这种对人的人性的认识而作出的，即通过法治禁恶，通过德治扬善。或者说，借助于法律的手段抑制人的损人利己行为和抑制人的非理性，而借助于道德的规范激励人的利他行为和激扬人的理性。这是法律与道德最为基本和最为一般性的功能。也是法治或德治的根据。但是，法律与道德的功能毕竟不能等同于法治或德治的社会治理方式，法治与德治作为社会治理方式是与特定的社会历史阶段联系在一起的。统治型的社会治理模式一般选择了德治的社会治理方式，但只是表面上的德治，实质上则是“权治”。而管理型的社会治理则必然选择法治的社会治理方式。
根据把法治与德治与两种文化传统或两种不同文明联系在一起的做法，就会把法治看作为西方文明的结果，认为中国的文化传统决定了中国并不适宜于实行法治。实际上并不是这样。因为，根据一些理论分析，可以发现，法治与德治都是根源于某种人文精神的，都是由于对人的价值、人的生存意义的关注和对人类命运的关怀而作出的制度选择。法治是对人的存在、价值、命运的思考、关注和把握过程中的产物，德治也是出于为人提供扬善抑恶、和谐共存之生活环境的目的。但是，长期以来，也存在着另一种错误认识，即把法律精神与伦理精神对立起来。其实，人类的伦理精神并不必然与法律意识形成对抗，相反，恰恰是伦理精神能够对法律构成有力的支持。特别是当法在维护社会公平、正义等方面表现出了积极作用之后，人们就会根据伦理精神来理解法，并形成关于法的信念。
必须指出，对于法治的或德治的社会治理方式而言，人文精神并不是制度选择的决定性因素。一个社会选择了法治还是德治，主要是由于它的社会治理模式所属类型的性质决定的。统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式都无法实现法治与德治的统合，所以，在服务型的社会治理模式中，把法治与德治结合起来，就是一项合乎历史进步潮流的事业。
二、德治与法治的历史类型
在统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式中，都存在着道德与法律的主辅之争，是道德为主法律为辅，抑或法律为主道德为辅?都是经常引起争论的问题。而实际上，这种争论往往又是没有结果的。因为，这个问题本来并不属于可以争论的范畴。在统治型的社会治理模式中，道德为主法律为辅是确定无疑的。相反，在管理型的社会治理模式中，法律为主道德为辅也是确定无疑的。所以，统治型的社会治理模式属于德治的，管理型的社会治理模式属于法治的。但是，以公共管理为内奢的服务型社会治理模式就不能够简单地被列入到上述两种模式中的任何一种。因为，公共管理中的道德与法律之间并不存在着主辅的关系，或者说在公共管理活动的具体行为中，它们是互为主辅的关系。在公共管理所致力于的公共服务中，法律是体现了伦理精神的法律，道德是具有法律效力和约束力量的道德，它们之间的统一性并不完全需要通过文字的形式来表达，而是贯穿在全部公共管理活动中的服务精神。
法律与道德谁主谁辅的问题还只是一个一般性的理论问题，在社会治理实践中它是以德治或法治的治理方式的面目出现的。在统治型的社会治理模式中，也是可以有法律的，甚至可能会存在着法治的呼吁，但那只能是空想，如果强制性地推行法治，无异于是自取灭亡。中国历史上的秦王朝一十五年而终，就是最好的例证。所以，统治型的社会治理模式的典型形态必然是以德治的形式出现的。同样，管理型的社会治理模式也只能实行法治，如果无法建立起完善的法制并实施普遍的法治的话，那么也就根本建立不起健全的管理型社会治理模式。虽然在几乎所有建立起了管理型社会治理模式的国家中，都存在着关于所谓道德水平下降、价值失落的讨论和呼唤人文精神的倡议，但是，总是无法找到把这种人文追求变为现实的路径。所以说，统治型的社会治理模式可以包含着法律，但却是属于德治模式的范畴；管理型的社会治理模式需要道德，但却是片面的法治模式。只有在以公共管理为内容的服务型社会治理模式中，法律与道德才不仅仅是一般意义上的存在物，而是作为治理方式而存在的。
服务型的社会治理模式属于德治与法治相统一的模式。也就是说，在统治型的社会治理模式和管理型的社会治理模式中，德治与法治都是两不相立的。统治型治理模式中的德治倾向于否定法治，尽管在一些特定的时期内也发展出法律工具，但法律工具的存在并不是服务于法治的，而是服务于德治的。同样，在管理型的社会治理模式中，也存在着与德治的不相容性，虽然法治也需要道德的补充，但道德对于这种治理模式而言，始终无法上升为制度性的因素，在制度安排中，不仅不能考虑道德的因素，反而处处表现出对道德的排斥。只有在服务型的社会治理模式中，德治与法治才获得了统一的基础。
就社会治理模式的社会关系基础而言，在权力关系中，权威的一方提倡道德，也会在行为上表现出道德的特征。但是，在权力关系作用的过程中，道德是服从于权威的，在权威的作用力与道德选择发生冲突的时候，人们往往选择了对权威的服从，而不是坚守道德和拒绝权威。所以说，在主要是由权力关系联结而成的统治型社会治理模式中，道德或者是权力执掌者自上而下的倡导，或者是权力权威的补充，在本质上，这种治理方式突出的是权威的不可移易。在管理型社会治理方式中，由于权力关系与法律关系的并存，权力的权威有时会受到法律权威的挑战和遏制，因而在人们的行为中会出现拒绝权力权威的情况。实际上，这种对权力权威的拒绝或冷漠，只不过是在权力权威和法律权威之间所作出的选择，并不意味着道德的介入。公共管理也会遇到权力权威与法律权威相冲突的问题，但在解决这种冲突的时候，不是简单地选择某一方，它需要对这种冲突加以道德反思，根据道德判断来作出行为选择。这样一来，在权力的权威、法律的权威之上，就会出现一个道德权威。道德权威是判断权力权威、法律权威社会价值的标准，也是权力权威、法律权威总体化的整合力量。道德权威在权力权威和法律权威之间作出协调，消弭它们之间的冲突，从而使法治的社会德治化。
我们讲德治，不是说在公共管理所代表的服务型社会治理模式中只有道德而没有法律，我们讲的德治或法治，所指的是治理机制的性质。我们说统治型的社会治理模式是德治的，是指这种社会治理模式是建立在伦理关系之上的。当然，在统治型的社会治理模式中，治理也就是统治，是通过对伦理关系进行改造而确立起来的统治。在这里，伦理关系是以权力关系的形式出现的，或者说，伦理关系已经演化成了权力关系。对这种统治的初步观察，所看到的是，它建立在权力关系与伦理关系交织而成的社会关系基础之上。但是，如果进行还原式的思考，我们说伦理关系是有着终极意义的统治基础。应当指出的是，对于这种社会治理模式来说，并不是不能有法，在一些特定的时期，不仅会有法律，而且可能会有着相当发达的法律。然而，无论法律达到了多么发达的程度，对于社会治理机制来说，并不具有实质性的影响。法律在这种治理模式之中，处于从属的地位。同样，我们把管理型的社会治理模式说成是法治的，也不意味着这种治理模式是完全排斥道德的，我们是讲社会治理机制的根本特性是属于法制的。与伦理关系的边缘性地位相对应，道德在这里所发挥的作用也是边缘性的。
三、权治、法治与德治
尽管服务于统治型社会治理模式的思想家们大都持有德治的理想。但是，从中国的情况来看，自从汉代确立了统治型的社会治理模式以来，在长达两千多年的时间里，社会治理还主要是依靠权力的力量来实施统治，真正像孔子所倡导的那样“为政以德”，是极为罕见的。近代以来，法律的权威得到充分的承认，在这同时，道德却遭到了相应的排斥，道德的作用日渐淡化。
权力是强制力的强制推行，是一种不容怀疑、不容违背的力量；法律则是一种规范，是明确宣示的具有公约力的行为准则。针对于个人来说，它们都是一种外在力量。我们可以打一个比方，权力之于社会整体的意义在于，用一根绳子把一颗颗珠子串起来，形成一个整体；而法律是用一个袋子把珠子装起来，也组成一个整体。实际上，这两种整体都是不具有总体性的整体，相对于整体来说，每一个人都还是单独的个人，在权力和法律的外在力量的制约之下，每个人既作为个体的人存在，又都丧失了作为人的主体性，成了与每一个他人一样的被抽象了的形式化了的人。这就是以权力来治理社会和以法津来治理社会都不可能实现对社会的充分整合的原因所在。
在权力和法律相比，道德的优越性在于，能够催化出人的内心的道德意识，使人在外在的道德规范和社会伦理机制的作用下，形成内在的道德力量，这种力量促使他在把他人融入自己的生命活动之中，把他人的事业，他人的要求看作为促使他行动的命令，同时又把自我生存的意义放置在为他人的服务之中。公共管理在把法治与德治统一起来的时候，正是一种可以在全社会生成道德规范体系和伦理机制的社会治理模式，它通过管理者的服务观念的确立，通过切实的服务行为引导社会，从而在整个社会的范围内张扬起伦理精神，使整个社会实现充分的道德化。
基于权力关系的社会治理和基于法律关系的社会治理都无法把德治与法治结合起来，只有当一种社会治理模式能够平行地包容着权力关系、法律关系和伦理关系，并实现了这三重关系互动整合，才能够把法治与德治结合起来。这种社会治理模式就是服务型的，在现阶段是以公共管理的形式出现的。公共管理无疑也是直接服务于秩序目的的管理，但是这种管理是以服务为宗旨的，是管理主体自觉地为管理客体提供服务的活动。这所依靠的不仅仅是权力或者法律，它的动力直接根源于伦理精神，而权力和法律只不过是贯彻伦理精神的必要手段。因而，它可以在管理制度的安排中，把权力、法律和道德规范整合到一起，形成一个在伦理精神统摄下的权力、法律和道德规范相统一的管理体系，也就是一个法治与德治相统一的管理类型。
法治与德治有着目标的一致性，虽然在抽象的分析中，法治与德治各有其具体目标。但是，在终极目标上则是一致的，都是为了要营造一个协调和谐、健康有序、持续发展的氛围。从权治到法治再到德治是一个逻辑序列和历史进程。法治是高于权治的，因为，法治打破了权治条件下的“刑不上大夫”，用法律面前的人人平等取而代之。同样，德治高于法治，因为，德治不仅包含着法律面前人人平等，而且打破了法治模式中的治者与被治者的相对确定性，使整个社会治理处于一种治者与被治者的互动之中，治者就是被治者，被治者就是治者。治者要时刻不忘把自己置于被治者地位，不断地强化自己道德意义，提高道德素质，给自己造就自觉遵守法律和道德规范的强大动力。被治者在认同和接受社会治理的同时，也会加强自我道德心性修养，以强烈的社会道德责任意识和忧患意识，监督治者的遵法守德的行为，帮助完善治者的人格。
在西方和中国古代社会，法治与德治都得到了片面发展，而不是被有机地结合在一起。也就是说，西方社会片面发展了法治，而中国古代社会则片面地强调德治。结果是西方社会由于片面强调法治陷入了法兰克福学派所批判的“单向度的社会”；而中国古代社会片面强调了德治，由于这种德治得不到法制的保证，以致于在中国历史上人们常常看到的是昏君佞臣而德治不得的情况。但是，在中国传统社会的治理文化中毕竟保留了“德治”的精神，这些精神是可以加以批判地继承的。
首先，在中国传统文化中包含着一个值得注意的伦理设定，那就是认为“人皆可为圣人”，即人具有“善”的道德本性，虽然人的气质禀赋有所不同，但“为仁由己”，“圣人与我同类……人皆可以为尧舜”。正是有了这一伦理设定，才为“德治”提供了理论根据，才能够设计出“内圣”与“外王”的治国理念，即以圣人之德施王者之政。儒家所讲的八条目：格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下，前五个条目都是讲自身道德的完善，属于内圣的范畴；后三个条目讲的是外在事业的建立，属于外王的范畴。认为，内圣外王是统一的，内圣是外王的基础，是出发点、立足点和本质所在。为了实现德治的目标，儒家要求治理国家的人应当成为圣人，但人如何才能成为圣人?如果履行“由内而外，由己而人”，“为仁由己”的修养原则就可以达到目标。早期儒家代表孔子认为，“仁人”要修己、克己，不可强调外界的客观条件，而要从主观努力上去修养自己，为仁由己不由人，求仁、成仁是一种自觉的、主动的道德行为。他还说：“克己复礼为仁。……为仁由己，而有由人乎哉?”(《论语·颜渊》)“我欲仁，斯仁至矣。”(《论语·述而》)“仁”是依靠自己主观努力追求所要达到的崇高的精神境界，求仁而得仁，欲仁而仁至，为仁由己不由人，这是一个由内至外的过程，所以要修己以求仁。当然，他们把这种理论极端化了之后，就走向了否定外在规范必要性的歧路上去了，即认为只要具有“内圣”就自然能施行王者之政，就能成为“仁人”，不需要外在行为规范的控制。这就是我们上面所说的过于注重道德自律的价值，而轻视法律对人的行为规范的意义。特别是认为，对于“王者”来说，法律却没有任何作用。
其次，在国家治理的问题上，中国传统的治国理论被称作为民本思想，把国家安危、社稷兴衰看作民心向背的结果，而民心之向背又取决于仁政、德治，即君以仁施政，臣以德治国。这就要求施政治国者都要以个人的人格修养来实现仁政和德治。孔子认为治国应该以道德为主，刑政为辅。他说：“道之以政，齐之以刑，民免而；道之以德，齐之以礼，有耻且格”，(《论语·为政》)这里很清楚地表明，孔子认为德礼高于刑政；他把政治的实施过程看作是道德感化过程，他认为，为政者“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”(《论语·子路》)在孔子看来，君臣之间不是靠权力制约关系，而要靠礼、忠、信等道德来维系，“君使臣以礼，臣事君以忠”。(《论语·八佾》)孟子重在讲仁政，但对礼也十分重视。以礼治国，以德治国包括社会治理者自身如何受制于礼，为政以德，即所谓的“修齐治平”、“内圣外王”，以及普通社会成员如何齐之以礼，道之以德，以保证封建社会的有序和运行。重德礼、行德教和礼教，自然需要贤人治国。尽管这些思想对人们很有诱惑力，但却是属于圣人治理的范畴，并不是制度化的德治。所以，中国历史上的德治遗产并不是可以直接继承的，而是需要加以根本性的改造，祛除它的“圣人之治”、“贤能之治”的思想内容，发现那些可以启迪德治制度化的有益因素。
与以往的社会治理方式相比，公共管理有着社会自治的性质和内容，即使公共管理的主体是政府中的公共管理组织，也无损于公共管理的社会自治性。正是这种自治性决定了公共管理不同于以往社会治理模式的那种自上而下的社会治理。这种新的特征促使公共管理在组织结构上，在行为依据上，在治理理念上，都不同于以往的社会治理模式。所以，那些在以往的社会治理模式中无法实现的空想，在公共管理过程中就能够得到实现。公共管理主体在国家的德治建设中可以成为一个示范群体，他们的道德行为对社会有着楷模般的影响作用，他们的道德观念对社会有着价值引导的功能，他们在公共管理活动中所遇到的问题有着对法律规范的示警意义。当公共管理拥有了道德化的制度，在公共管理主体的道德化活动中，在治理者们的道德化行为中，全社会的道德习惯、道德行为就比较容易养成，就会逐步形成一个道德实践的环境，并进一步形成系统的稳定的良好的道德观念和价值判断标准。
“德治”和“法治”的相辅相成在理论上现在已成为人们的共识，因为，道德讲自律，法律讲他律，自律和他律能够相互促进和相互支持的。他律可以促进人们自律，如果法制完善，人们知道某事在任何条件下都不可为，自动就会促进人们自律，加强自我约束，不去做法律所不允许的事；反过来，如果加强自律，人们的道德水平就会提高，就会自觉地遵纪守法，使社会稳定和谐地发展，从而促进法律建设的完善。但是，在实际的历史发展过程中，德治与法治从来也没有实现过统一。所以，德治与法治的问题并不是一个理论问题而是一个实际问题，是一个需要在历史发展中加以解决的问题。也就是说，只有人们能够发现一种全新的社会治理模式，才能够真正解决法治与德治相统一的问题。而公共管理所代表的服务型社会治理模式，就是能够使法治与德治统一起来的社会治理模式。
四、德治能否在教育中获得
对德治的误读并不只是“圣人之治”，更是那种试图通过教育的方式来实现整个社会的道德化的设想。虽然实行德治需要社会治理体系中的全体成员具有清楚明白的道德意识，但是，这种道德意识并不只是教育的产物，毋宁说它在根本上并不是教育的结果，而是道德制度化的结果。因为，当制度实现了道德化之后，就会不教而学，无论是担负治理角色的还是被治理角色的人们，都会崇尚道德行为和乐于过着一种道德化的生活。当然，这一点只有在公共管理所代表的社会治理模式中才能实现。在统治型的德治模式中，道德是被寄托在修身养性的基础上的，是试图通过道德教育去实现德治的。在《大学》中，我们读到的就是这种建立德治之思维路径的典型形式，“大学之道，在明明德，在亲民，在止于至善。知止而后有定，定而后能静，静而后能安，安而后能虑，虑而后能得。物有本末，事有终始，知所先后，则近道矣。”其实，通过道德教育并不能实现稳定的德治，对于作为道德载体的个人来说，在教育中树立起来的道德意识可能会因某一偶然事件而顷刻丧失殆尽。这个基础丧失了，德治也就不可能了。所以，建立在个人道德修养基础上的德治是虚幻的德治，只有谋求制度的道德化，才能建立起稳定的德治。
如果在一个极其一般的意义上使用“教育”的涵义，是可以说德治之中包含着对治理者和被治理者的道德教育的。但是，这种教育与我们通常所讲的那种刻意追求的要达到某种直接效果的教育是不同的，而是作为一种次生效应而存在的。也就是说，德治的直接目标是建立起道德化了的制度。在这个制度框架下，人们得到的是一种客观化了的必然教育。在这里，制度即师，由于有了道德化的制度，人的行为都会自然而然地具有道德特征，人们处理一切事务，都会包含着道德判断和道德评价。
总之，德治并不是人们所误解的那样，是一种通过道德教化的途径来实现社会治理的方式。德治是一种通过认识人们之间的伦理关系并在伦理关系的基础上作出制度设计和安排所确立起来的伦理化制度体系，只有这样，才能够为社会治理的目标、行为体系以及治理活动中的各种程序的合道德性提供保证。所以，德治与法治一样，都是一种制度性的社会治理方式。在这个问题上，西方国家推崇法治而贬低道德同中国古代儒家的“德主刑辅”都是错误的。在制度建设方面，德治与法治是两个维度，而且是不可分割的两个维度，只有把法治的理念与德治的理念结合起来，同时在这两种理念之下来社会治理制度的设计和安排，才会获得一种理想的社会治理模式。如果说以往的社会治理模式在制度设计和安排都或者片面地强调了法治一维或者片面地强调了法治一维或者片面地强调了德治之维的话，那么公共管理的制度设计与安排，首先需要把德治的理念与法治的理念统一起来，努力去建立一种法治与德治的相互包容和相互渗透的社会治理体系。
五、宗教、信仰与信念
在宗教产生的路径中，也许存在着这样一种可能，那就是宗教的教义和思想是来自于世俗的观念，是将世俗社会中流行的道德主张和规范以的形式再现出来。而且，一旦以宗教的形式再现的时候，就被神圣化了。如果果真如此的话，那么也可以把宗教看作是现世伦理精神和道德要求不能得到充分满足的结果。当世俗道德转化为宗教教义的时候，道德信念也同时转化为。这时，道德自身已经发生了质的改变，它已经不再属于道德的范畴，不再是伦理学研究的对象，而是以宗教的形式存在和属于信仰的内容。伦理学探讨善以及善成为可能的途径，宗教也讲善并提出了致善的道路，但是，伦理学设定为道德最高境界的善与宗教所倡导的善并不是一回事，致善的道路也存在着根本性的不同，至多也只是形式上的相近而已。
可是，宗教中的信仰概念在世俗的社会科学中受到了滥用。在整个近代社会中，一些富有理想的法治主义者往往也带有的情结，他们希望在法制社会中培养起对法律的信仰，并用这种信仰来弥补法律形式化、工具化的缺陷。可是，需要指出，对于信仰的任何期求，都是属于陈旧的意识形态的范畴。因为，任何信仰都是建立在塑造出某一终极信仰实体的前提下的，对法律的信仰也就是把法律置于这样的终极实体的地位上。当终极实体确立起来之后，就会沿着这一终极性实体的边缘，生长起体系化的信仰客体，并在这个基础上形成一个信仰体系。这种信仰体系的结构，是属于等级化的结构，而且是等级化结构的权力体系。所以，任何信仰都倾向于造就等级化的权力关系。反过来，信仰也是与权力关系联系在一起的，人类社会中的信仰普遍化的时代，往往也是权力关系占支配地位的时代。
在权力关系走向衰落的地方，信仰也会趋向于衰落。权力关系与信仰是互为前提的两个方面，一方面，任何形式信仰都必然会造成社会的等级化和权力关系化；另一方面，在等级化了的和权力关系化了的社会中，必然会产生出某种信仰。在这个意义上，我们说，信仰决不是一个社会中的少数人通过努力可以建立起来的，也不是少数人通过努力可以消除的，更不是某些知识体系的发展可以取代的。甚至，一个社会在不同的信仰之间作出选择，也是受着社会的等级化的状况和权力关系体系的具体情况所决定的。所以说，信仰的出现是有着客观基础的，如果一些人不顾及信仰的客观基础，一味任性地去研究如何确立某种信仰体系，就只能属于巴比伦人建造空中花园或通天塔之类的浪漫追求。
在我们所描述出来的历史图式中，倾向于产生信仰的等级化社会是与统治型的社会治理模式联系在一起的。严格说来，无论是宗教性的或非宗教性的信仰，都应当是这一社会中的事情。当这类社会开始走向解体的时候，实际上信仰的基础已经开始有了根本性的动摇。代之而起的管理型社会治理方式还是一个权力关系中心的体系，它所赖以产生的社会中还没有实现充分的实质性平等。在这种社会条件下，信仰还会存在。但已经远不象在等级化的和统治型社会治理模式发挥作用的社会中那样重要了。即使信仰对于一些特殊的人群还是生命的依托，但对于整个社会的存在和发展，已经不具有决定性的意义了。
在此，我们也看到，统治型的社会治理模式总是与信仰联系在一起的，在统治型的社会治理模式发挥作用的地方，必然有着某种或某些信仰与之相伴。所以，信仰的存在也可以看作是统治型社会治理模式的特征或者基础。如果一个社会中存在着普遍的信仰危机的话，实际上是统治型的社会治理体系的危机。如果经过若干时日，信仰危机的问题得到了解决，重新确立起了信仰，那么这个社会实际上又恢复了它的统治型的社会治理。如果这个社会进入一个不再确立任何形式的信仰的时期，那么，它实际上是已经找到了统治型社会治理模式的替代形式。当我们说统治型的社会治理模式是与信仰的存在联系在一起的，同时我们又认为统治型的社会治理模式属于德治。这样一来，就会产生一个问题，信仰与德治是一种什么样的关系呢?
在对人类已有的信仰普遍发挥作用的社会进行考察时，人们不难发现，凡是存在着信仰的社会，都会以德治的形式出现。即使在现代社会，凡是具有信仰特性的人群，也会在其中表现出权力关系的线索和德治的情景。但是，这只是一种表面现象，有时可能是一种假象，信仰并不必然产生德治化了的社会治理。因为，虽然信仰对道德意识的生成是有着积极意义的，但信仰本身并不必然与道德相联系。信仰之于人，是一种外在的客观力量，是在人的精神创造实体化之后又反过来压迫人的力量。如果人在这种信仰的前提下生成合乎道德规范的行为的话，那并不是道德规范的作用结果，而是信仰的结果。在本质上，并不属于道德性的。道德与信仰是不同的，道德根源于人的自觉，是一种内在的主观力量。
[关键词]社会治理创新；公民素质；路径
[中图分类号]G41 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2015）10 ― 0086 ― 02
社会治理创新是中国国家治理现代化的必然选择，是不断提升国家治理能力的重要举措。实现国家治理现代化、推进社会创新，公民素质显得尤为重要。改革开放以来，中国的经济、社会发展取得了巨大成果，最终成为世界第二大经济体。但是，公民素质的提升速度不能适应经济和国家影响力日益增长的要求。在进一步完善民主政治的过程中，对公民素质提出了新的更高要求。新时期，传统的社会治理模式已经不能适应时代要求。在社会治理创新视域下，探究提升公民素质的路径显得尤为重要。
一、 社会治理创新是时展的要求
社会治理就是在共同价值原则的基础上，遵循达成一定共识的规章制度下，以法律法规为准绳，政府、社会、个人规范社会行为，协调社会个基层关系，解决社会矛盾，防范社会风险的行为。社会治理创新就是“根据社会运行规律，不断创新社会治理的理念、技术和方法，对传统的治理模式进行改造、变革，并建立起新的社会治理模式，以促进社会治理新目标的实现”〔1〕。
虽然我国经济发展取得了显著的成果，但是与西方发达国家相比，仍存在一定的差距。而且，国家内部也出现经济发展水平的差距，导致大量新的社会阶层的出现。公民个体之间差距逐步明显，弱势群体和高危人群在社会中逐渐显露出来，表达自身利益要求的呼声越来越高。随着科学技术的发展，互联网在人们的生活中普及开来，多元化的思想也逐渐得到公民的认可，使得公民更加关注自身和社会的发展，也更加注重自身利益的维护。而且，媒体传播的多渠道、互联网在人们生活中的普及和新闻的实效传播，使得公民更加关注国家和社会事务的发展，而且乐于表达自己的意见并希望得到尊重，从而公民参与社会治理的要求越来越强烈。马克思说过：“发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础”〔2〕。因此，不断创新人民群众表达意愿的渠道，推进社会治理创新的时代要求。
党的十八届三中全会《决定》把社会管理提升为社会治理，充分反映出党对从思想上对社会服务理念发生重大转变，这就意味着中国治理模式也放生重大转变。这次全会对我国社会建设提出了新要求、设定了新目标。把保障和改善民生、促进社会公平正义作为全面社会改革的主题，要求加快推进社会领域的制度创新，形成科学有序的社会治理体系，让社会充满活力而又安定有序的发展。同时，要求不断创新社会治理模式，改进社会治理方式，激活人民群众参与社会治理的激情和活力，不断探索预防和解决社会矛盾的体制。新时期，党和政府积极推动社会治理创新，是适应时展的需要，是国家治理体系现代化的表现。
二、 社会治理创新与公民素质的关系
在社会治理创新视域下，要求公民具备现代公民意识，这是社会治理能够顺利实现的基础。而且，公民是社会公共事务中最根本和最直接的践行者，公民个人的态度和行为方式，直接影响到社会治理的成效。因此，在现代化国家治理体系中，不断创新社会治理方式、拓宽公民参与政治生活渠道的同时，也要求公民自身素质的不断提高。
公民是社会治理的基础，公民素质的高低直接决定着社会治理水平。新时期，公民参与积极参与社会治理表明公民意识的觉醒，而且公民参与意识的觉醒主要在于公民素质的不断提高。如果缺乏执行人民民主的社会环境和公民缺乏民主意识，那么再完善的国家治理体系，公民也不会把它们运用到社会实践当中去。在不断创新社会治理模式过程中，提高公民的素质、增强公民意识，才能引导公民自觉参与到社会治理创新中去，实现国家治理体现现代化。而且，不断提高社会治理创新水平，也能够促进公民素质的提高。加强社会管理创新，就是要求政府更好的服务广大人民群众。然而，传统的社会治理模式，已经不能适应社会发展的需要。当今社会治理创新要求“政府建立起一个能够与公民良性互动的社会治理模式”〔3〕，这样就要求公民要积极参加到社会治理中来，在实践中公民自身素质自然就会逐步提升。
三、社会创新视域下公民素质亟待提升
目前，在社会主义治理体系现代化的过程中，虽然我国公民的治理能力有了很大的提高，但是仍然存在许多矛盾和问题。公民意识逐渐觉醒，但是缺乏自主性，对自己的主体地位认识模糊，参与欲望不够强烈。而且，公民受机会主义思想腐蚀严重，只关心与自己切身相关的眼前利益，不主动参与公共事务的治理，参与意识十分淡薄。受传统专制思想影响、社会公共领域缺失，一些基层公民习惯于被控制与统治，不善于表达自己的意见和建议，对切身利益问题缺乏批判和监督精神。基层公民自己主导公民治理难度大，参与决策和治理的能力亟待提高。而且，在社会治理中，许多公民喜欢搭便车，严重影响了社会治理的效果。我国广大基层地区，公民受教育水平总体较低，严重阻碍了公民参与社会治理能力的培育。当前，我国的政治制度还不够完善，不能保证公民参与社会治理渠道的畅通，而且地方政府在一定程度上压制公民参与社会治理的空间，公民对社会治理的影响力不足。“社会组织发育是是否完善是检验人民群众的能力和社会公共领域发育是否完善的试金石”〔4〕。虽然我国社会组织发展迅速，但是由于起步晚、缺乏制度保障，作为公民参与社会治理的载体，不能承载起公民参与社会治理的重任。在社会治理视域下，无论是公民自身需要，还是现代政治社会发展的要求，都要求进一步提高公民自身素质。
四、 社会治理创新视域下公民素质提升的路径选择
变革当代中国政府和公民的社会关系，不断推动社会治理创新，“需要众多的行动主体积极互相合作、共同参与到公共事务的治理中去”〔5〕。然而，公民素质的高低，决定了社会治理创新的顺利推进。不但公民自己要提高自己参与政治生活的能力，而且社会也需要为公民参与社会治理提供一个稳定的社会环境，共同提升公民参与社会治理能力和素质，从而，构建社会主义和谐社会。在社会治理创新视域下，加强对公民的教育、完善社会治理制度、积极引导公民参与社会实践对公民参与社会治理能力的提升意义重大。
（一）社会治理创新视域下加强对公民教育，提升公民参与社会治理的意识。每个公民从一出生开始，就会接受各种各样的教育。在不同的环境中接受的教育不同，必然影响公民做出不同的选择。随着社会环境的变化，每个接受不同教育内容的公民之间的差异会引起矛盾，甚至导致社会突发事件。特别是我国留学归国人员容易受资本主义思想的影响。因此，要通过各种途径加强对公民的教育，把公民意识始终贯彻到教育过程中，使公民认识到权利和义务的统一。在社会创新视域下不但要求公民积极为社会发展建言献策，而且还要通过正确的方式参与到社会治理当中去，积极维护自己的权利和利益。从而，“使人民享有平等权利，共享经济发展的成果”〔6〕。在教育过程中把权责意识结合起来，不断提高公民参与社会治理的意识和能力。
（二）社会治理创新视域下完善公民参与社会治理的制度规范，提升公民参与社会治理的保障水平。“社会主义和谐社会的构建离不开社会参与，国家治理和社会治理体系的概念的提出，给公众参与社会治理赋予了更加重要的地位和政治意义”〔7〕。目前，公民参与社会治理缺乏制度保、缺少法律支持，参与的渠道不畅通、程序也不规范，公民的意见和建议得不到尊重，这些都不利于公民参与社会治理能力的提高。社会创新治理视域下，加强对公民参与社会治理的制度建设，对于完善公民参与社会治理路径、提高国家治理能力意义重大。而且，公民在参与社会治理的过程中，缺乏对参与治理过程中的权利和义务的认识，不知道通过何种渠道参与治理，公民对政府信息缺失的认识渠道不足，现有的经济条件也限制了公民能力的提升。因此，社会治理创新视域下，加强对公民参与社会治理制度的规范，能够为公民参与社会治理提供保障，促进公民政治素质的不断提高。
（三）社会治理创新视域下提升公民参与社会实践，提升公民参与社会治理的能力和素养。随着十八届四中全会提出全面推进依法治国的战略提出，为公民法律素养的培育提供了契机。随着市场经济迅速发展，使每一个公民能够参与经济建设的实践过程中，逐步培养自己的竞争意识、平等意识与法律意识。在社会治理创新过程中，要求公民具有较高的法律素养。只有在法治实践的过程中，才能逐步培养公民的法律素养。在社会主义法治建设过程中，切实保障公民有效行使选举权、管理权与监督权，从而使公民在政治实践中自觉树立法律至上，自觉提高自身法律素养。在社会治理过程中，公民只有行使自身的权利才能更好的意识到自己是国家的主人；只有在参与的过程中，才能不断提高自身的政治能力。从而，不断提升公民参与社会治理的能力和水平。
〔参 考 文 献〕
〔1〕刘雅静.社会治理创新理论蕴涵、实践困境与路径探寻〔J〕.理论学刊，2014，（10）：42-44.
〔2〕马克思恩格斯全集（第1l卷）〔M〕.北京：人民出版社，1956：573.
〔3〕赵瑜.在推进社会管理创新进程中培育公民素质的路径〔J〕.创新与创业教育，2014，（02）：48-49.
〔4〕史云贵，冉连.中国特色公民治理在社会管理创新中运转的可能性和可行性论析〔J〕.社会科学研究，2014，（01）：49
-53.
〔5〕钱宁.多方参与的社会治理创新：发展社会福利的新路径〔J〕.山东社会科学，2014，（09）：73-77.
1.1新的企业所有权观
传统的“股东至上”的公司治理模式认为企业的所有权归投资的股东,而以布莱尔为代表的学者则认为企业所有权是一个复杂的概念,“企业并非简单的实物资产的集合,而是一种法律框架,其作用在于治理所有在企业的财富创造活动中做出特殊投资的主体间的关系。”企业的供应商、债权人、员工、顾客等利益相关者都对公司进行了资本投资,这些投资在很大程度上依赖于他们与该公司的持续长久的关系。因此,新的企业所有权观认为,股东并不是企业唯一的所有者,公司不能忽视股东以外的利益相关者。“利益相关者”治理模式比股东至上治理模式更有利于保持公司的各要素主体的长期合作。
1.2企业的社会角色
随着社会的进步,人们要求企业不仅仅是社会物质财富的创造者,企业还被期望承担环境保护、推动公益事业发展等社会责任。换言之,企业不是一家的企业,而是社会的企业,企业要求符合企业伦理,并且要求关注广泛的利益相关者的利益。依据社会契约理论,企业是参与缔结社会契约的一方,企业有义务履行符合公众期望的企业社会责任。企业的社会属性要求企业作为社会成员,更多地要考虑利益相关者的利益,利益相关者的公司治理模式适应了企业的社会角色的要求,它是与社会本位相协调的公司治理模式。
1.3企业的资本要素构成
企业的资本从科学意义上来说不仅仅只是股东出资的物质资本,还有掌握企业核心经营资源的人力资本。在公司投入中,“首要的资本已经由物质资本转向人力资本。”根据稀缺资源的原理,目前企业对物质资本的依赖性逐渐降低,而占有知识的人力资本的价值逐渐增值。若“拥有企业最有价值资源的所有者是企业真正的控制者、所有者”,则人力资本的所有者员工自然有权利参与公司的治理。换言之,利益相关者的公司治理模式发展是人力资本因素提高的结果要求之一。
1.险投资收益
传统的产权理论认为,股东向企业投入了物质资本,承担着企业盈亏的经营风险,因此具有剩余控制权和剩余索取权。但是事实上,股东的风险可以通过一定的金融市场工具通过投资的多样化进行转移,也就是说股东实际上承担的风险有限。而企业的员工、客户、债权人等利益相关者除了影响企业的生存和发展以外,他们还是企业资源的投资者,并且一旦企业经营失败,他们都将遭受相关的损失,即除了股东以外的利益相关者分担了企业的经营风险,他们都向企业或多或少地投入了专用性资产,是企业的风险投资者。按照风险投资要求收益的原则,企业的利益相关者也可以分享企业的剩余价值。因此提倡利益相关者的公司治理模式,有利于保障利益相关者的风险投资收益。
2利益相关者的公司治理模式的特点
2.1利益相关者的概念界定不明确
许多的研究学者对利益相关者的概念定义不明确,目前还没能形成公认的较为统一的明确界定,由此导致实际操作中的可行性和有效性。如今利益相关者的定义已经衍生出近30种,其中有代表性的是弗里曼和布莱尔给出的。从广义上讲,利益相关者泛指所有受公司经营活动影响或者影响公司经营活动的自然人或社会团体,如弗里曼的定义:“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现或者能够被组织实现目标过程影响的人”。从狭义上讲,利益相关者特指与公司有直接联系的或在公司下了“赌注”的自然人或社会团体,如布莱尔的定义:“利益相关者是所有那些向企业贡献了专用性资产,以及作为既成结果已经处于风险投资状况的人或集团”。
2.2企业目标的多元化冲突
传统的企业目标非常明确,就是满足股东的价值最大化的需要。而采取利益相关者的公司治理模式后,员工、股东和顾客等利益相关者都是企业的所有者和权力参与者,员工的目标是获取更多的劳动报酬、股东的目标是增加投资收益、顾客的目标则是以最低的成本得到最大价值的产品,不同利益相关者的利益诉求不同,冲突矛盾在所难免,由此将引起企业目标的多元化冲突。传统的企业理论假设企业生产经营目标是一元的,即实现经济利润最大化,而利益相关者公司治理模式将企业的生产经营目标定义为多元的,其中既有社会性的、政治性的,也有经济性的目标,这样多元化的目标必然引起企业经营效率的损失。
2.3利益相关者的公司治理实际运作不成熟
由于理论上尚存在的意见分歧,再加上客观的利益相关者之间存在的利害冲突,势必影响利益相关者的公司治理模式的实际运作,现在我们还没有根据本国国情寻找到较为科学的实际操作方式,在实际操作中存在着许多困难。3利益相关者的公司治理模式的发展对策
3.1选择核心利益相关者
如果要求企业照顾到所有的利益相关者的利益是不现实的,所以企业只要根据行业和企业的实际,选择具有较高价值的雇员、管理层、股东以及主要客户作为共同治理的参与者和决策者,即合理地选择核心利益相关者,进行核心利益相关者的共同治理,则可减少利益冲突的决策成本。在核心利益相关者的共同治理模式中,股东、管理者和员工是企业的物质资本所有者和人力资本所有者,他们共同拥有企业控制权并分享企业剩余,可以有效地防止寄生关系和偏利共生关系,形成具有互惠共性性质的利益相关关系。
3.2发挥风险型投资契约的功能
既然利益相关者对企业投入了专用性资产,是进行风险型投资,则企业可考虑借鉴股票期权的方式采取完全合同的契约,来明确保障雇员和管理层或者股东的利益,则可一定程度上协调不同利益相关者之间的矛盾。目前,企业可尝试股票期权、员工持股、战略期权等措施,让管理者、员工等利益相关者的风险收益与企业的发展绑定,则可发挥风险型投资契约的功能,让利益相关者真正成为企业的利益共同体,共同做大企业这个蛋糕获得多赢的结果。
3.3健全外部治理机制
既然企业自身无法合理平衡利益相关者的冲突,而且依据公司治理模式所具有的路径依赖性和渐进性,企业自身无法突破原有制度的困境,则可尝试政府和行业等外部主体,适当通过法律和行规等多种方式发挥外力的作用,外力再作用于内力的变化,最终引发企业的公司治理模式的权变改革。利益相关者的公司治理模式的发展,它需要内部治理和外部治理共同发展。一方面,企业自身要重视对员工、管理者等内部利益相关者的作用发挥。另一方面,企业需要健全的外部治理机制来促进自身的发展,目前企业的外部治理机制主要包括政府机制、市场机制、信用机制,我国要大力发展金融市场、经理人市场,从大市场角度为利益相关者的公司治理模式创造良好的外部环境。
参考文献
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[2]石金海.公司治理模式国际比较及对我国的启示[J].当代经济管理,2006,(2).
[3]王艳荣,杨善林.公司治理目标模式研究[J].经济问题探索,2006,(12).
【关键词】风险；合作治理；德治；公民社会
中图分类号：D64文献标识码A文章编号1006-0278（2015）10-046-01
一、风险社会提出的挑战
风险与人类同行，人类的历史就是一部不断面对风险、化解风险的历史。就中国而言，从2008年以来，国内相继发生了多起重大突发事件，以5.12汶川地震和南方冰雪灾害等为代表的重大自然灾害，以及以山西尾矿库坍塌事件为代表的一系列重大生产安全事故、以“三鹿奶粉事件”为代表的公共卫生突发事件，近年来也是层出不穷。所有这些，都在一遍又一遍地提醒我们，人类正生活在一个危险的世界中，而把人类引领出风险社会的唯一出路，就是自觉地抛弃旧的框架和结构，构建新型治理模式，实现我国治理体系和治理能力的创新发展。
二、目前我国社会治理的困境
（一）参与治理的弊端日益显现
随着民主行政的理想向现实的行动方案转化，参与治理的问题引起了人们越来越多的关注。就参与治理的实质而言，公众参与在参与者这里所要强化的是个体性的利益意识。
从现实的状况看，在公众参与成为一种主导性话语的情况下，政府陷入到一个极其尴尬的境地，行政管理专业化、技术化水平越来越高，同时公众参与的呼声也越来越高，在公众参与不可能的情况下，行政人员唯一能做的只能是敷衍了事。如此恶性循环，参与治理的前景显然是不乐观的。
（二）以法制为基础的治理难以完全适应现实需要
法制，即法律制度，是工业文明最基本的政治成就，人类在工业社会所取得的一切进步都是同法制联系在一起的。对于社会治理而言，法律制度是一个基本框架，在这个框架下开展的一切活动都应该表现为依法而行，也就是依法治理，可以简称为“法治”。
显然，法制及其法治是不适合对这些新技术进行规范的。它可能在短时期内阻碍科技发展，但层出不穷的新科技成果将汇成不可阻遏的洪流，必将冲破法制的束缚。社会生活日新月异，其中不断涌现的新因素都是工业社会的法治文明所无法容纳的，是法制所无法规范的，并对法治形成了挑战。
三、构建新型治理模式的畅想
（一）从参与治理向合作治理的演变
1980年以来，由于非政府组织和各种社会治理力量的出现，社会治理多元化的局面逐渐凸显，“合作治理”的模式逐渐代替了“政府治理，公众参与”模式。
合作治理将把政府改变成一种“合作制”组织，从根本上排除了任何政府中心主义的取向，从而实现对官僚制组织的扬弃。它在行为模式上超越了政府过程的公众参与，它以平等自愿主体的的自愿行为打破了公众被动员而激发起来的参与。合作治理与参与治理之间存在着本质的不同，参与治理属于民主建构的范畴，它决定了治理过程是由某一方主导的，其他各方则被定为在参与其中的地位上；而合作治理则要求治理主体“基于特定的互惠性目标”，并在自由、平等的基础上开展合作，因而是一种真正的共同治理。
（二）以道德的治理来代替法律的治理
在风险社会条件下，法制及其法治越来越呈现出阻碍社会进步的征兆，所以我们需要去探索新的制度及其治理方式。从后工业化进程中所展现出的各种各样新迹象来看，可以代替法制的，应当是一种道德的制度，即“德制”，与这种道德制度相伴而生的，将是一种道德的治理，即“德治”。
德制及其德治也许在现在看来还不能作为主要模式与法治相竞争，但德治具有法治无法替代的重要作用，能弥补法治的根本缺陷――严法律例不能治本。法律至上但法律并不万能，因为法律只关注人们外部行为而无法深入人们内心世界。因此德制及其德治具有广阔的发展空间，是我们面向后工业社会变革政府及其治理的使命。
（三）以善治为基础，培育现代化公民社会
20世纪90年代以来。善治理念异军突起，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理。善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。
因此为培育现代化公民社会，政府要主动与各种合法、健康的民间组织建立信任关系和伙伴关系；在法律上，应当根据中国公民社会的实际情况，对民间组织有明确合理的定位；要完善和健全中国公民社会的制度环境，加大政府对民间组织的资助，充分发挥其在社会管理、公民参与和建设和谐社会中的作用，推动我国公民社会的兴起。
参考文献：
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[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.
[3]张海波，童星.公共危机治理与问责制[J].政治学研究，2010（2）： 50-55.
