时间：2023-07-31 17:26:32
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社区治理的定义，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
[关键词]合作；地方政府；公民社区
[中图分类号]D630.9
[文献标识码]A
[文章编号]1672-2426(2009)08-0048-02
从20世纪80年代初开始，地方治理运动逐渐在世界上大多数国家展开。这是在世界各国受到经济全球化冲击，分权化改革、市场化推进的背景下，政府组织为有效回应社会环境的变化和面临的危机、挑战而选择的一条新型发展道路。地方治理运动的发展促进了地方政府角色的转变和职能的调整，也促进了公民社区的发展和日趋成熟，从而使得地方政府与社区之间在地方经济与社会的发展过程中关系越来越密切、越来越复杂。这是因为“治理本质上是地方性的，地方治理是最贴近社会和公民的生活、直接向公民提供公共服务、与公民日常生活最密切相关的治理层次”。在这样的背景下，怎样处理好社区与地方政府之间的关系，发挥社区的天然优势，实现社区公民的权利，搞好社区建设，是每个社区都面临的问题。
一、地方政府的角色定位与转变
对于地方政府的概念，一种观点认为，地方政府是位于中央政府与中间政府(州、地区、省政府等)之下的最低一级的政府体系或是中间政府的分支机构，而另一种观点则将其视为中央政府的分支机构或除中央政府以外的各级政府。这两种观点对地方政府的定义均定位在与中央政府相对应的、且位于其层级以下的政府或政府机构。在这里，为了更明确地界定和使用地方政府这一概念，有学者把地方政府定义为：一个国家出于政治、经济、社会的管理需要而在某一地区设置的具有垄断性地位的管理组织。这在一定意义上更具有概括性。
当今地方政府面临着经济全球化、社会可持续发展、公民对公共服务要求不断提高的压力。为了适应地方上内外环境变化的要求，化解来自各方的压力，地方政府应围绕着如何适应社会新环境下的角色和职能变化，服务于政治发展、经济发展、文化发展、社会发展与自身创建服务型地方政府的需要，促进地方政府的创新，提高地方利用资源的能力，增强地方政府管理公共事务的效能，就成为不容回避的政府改革的使命与任务。同时，地方政府还必须致力于地方经济发展、分权化政策的实施、地方公共服务水准提高、资源有效分配、公共问题解决、公民参与和政治稳定等目标的实现。
在地方，最大的社会变化就是公民社区的快速发展。公民社区的发展打破了以往地方政府进行地方治理的传统，以往的治理模式已经不能适应时展的要求。因此，地方政府不得不重新审视它在地方治理中的角色。这种突出的变化把地方政府吸引到更加关注公民社区、更加关注社区内的公民上来。从而地方政府也由地方政府主导型的角色转变为地方政府与公民社区共同治理型的角色，以适应公民社区建设与发展的根本要求。
二、公民社区的功能定位
社区这一概念有多种定义。具有代表性的是美国学者罗吉斯和伯德格在《农村社会变迁》一书的定义，社区是一个群体，它由彼此联系、具有共同利益或纽带、具有共同地域的一群人组成，其成员之间的关系是建立在地域基础之上的。这一定义强调共同的利益、地域、群体。从社区的诸多定义来看，基本上都是从社会学意义上、地域意义上或人口学意义上来界定社区的。这些定义只是赋予社区这一概念一种最基本的内涵，并未涉及到它的高层次的意义。社区的高层次的涵义应该是治理意义上的社区，因为社区不仅仅是人们的居住地、生产和生活的场所，而且它还要依靠良好的社区治理来提升人们生活的品质，更好地实现人们的公民权利，使社区处于有序的发展状态。
公民社区功能应定位在：一是根据社区成员的实际需要而提供公共服务，这种公共服务应作为地方政府提供的公共服务的一种有益的补充；二是为了维护公民利益而作为公民利益的代表参与或监督政府尤其是地方政府的公共政策；三是基于公共管理需要而对社区公民和公民组织进行的组织与管理；四是促进社区公民热心参与社区治理与发展，进一步提高社区人们的生活质量和文明程度，扩大社区民主，维护社会政治稳定，促进经济和社会的协调发展；五是与地方政府处理好关系，积极与地方政府合作，为社区提供优质、高效的公共服务，营造良好的社区治理与发展的环境。
三、地方政府与公民社区间的合作关系
地方政府和公民社区之间合作是因为共同的公共利益与共同的公共责任所致，并且两者的合作有着现实的契合点，那就是公共服务的提供。公共服务是以公民社区为中心的，地方政府为公民社区提供公共服务，公民社区为社区内的公民提供公共服务。这就要求地方政府与公民社区之间在公共服务的提供上，必须加强合作，这样既可以全方位提供公共服务，又可以避免公共服务的重复提供；既可以提高公共服务的质量，又可以降低公共服务提供的成本。
地方政府与公民社区之间的合作是非零和的，两者之间应建立起互动与合作的关系以达到双赢目标。地方政府与公民社区的这种互动与合作关系意味着，一方面，对于地方政府而言，要体现在对地方上全局性的社会事务和公益事业的组织管理上，体现在地方政策的制定上，体现在对社会组织管理上，体现在对公民社区的管理、协调和监督控制上；另一方面，对于公民社区而言，要体现在对社区内部的、具体的公共事务和公益事业的组织管理上，体现在依法自我管理、自我教育、自我服务上，体现在对社区内的公民和公民组织的关切上，体现在对地方政府处理公共事务的配合上。
谋求公民社区的良好发展是地方政府长期的目标，也是公民社区自身的根本要求。事实上，只有公民社区得到了有效的发展，才能促进地方政府治理目标的实现，同时，公民社区公共事务的开展也能够弥补地方政府行政机制运行的内在缺陷。地方政府与公民社区之间的合作是实现双赢、多赢的基本途径，选择合作模式正是对日益强大的社区公民和公民组织的回应，也是最具活力和效力的社会选择与时代诉求的结果，更是开展地方治理运动的最佳促动形式。
四、地方政府与公民社区的合作要求
当今的社会发展日益复杂，全球化浪潮席卷所有国家，各国的分权化改革逐步地进行和完善，市场经济已经成为世界上绝大多数国家经济发展的主流，这对地方政府与公民社区之间的合作提出了更高的要求。地方政府与公民社
区间的这种合作关系要求它们之间必须密切配合，共同努力。这种合作必须建立在民主与法治的基础上，以围绕公共服务的提供为基本切入点，以对社区公民负责任和社区公民权的实现为前提，以形成能够产生双向互动的、有效的合作机制为目标。
1 对地方政府的要求
首先，地方政府应以增强其自身的管理能力和强化管理责任为自身改革目标，以提供优质高效的公共服务为根本宗旨，以协调、解决涉及公民社区的特定公共问题作为基本工作内容，以协调、化解公民社区间的矛盾和冲突为解决问题的根本手段。同时也应关注社区公民的利益和需要，正如珍妮特・v・登哈特和罗伯特・B・登哈特夫妇所说，“地方政府应该鼓励社区公民关注更大的社区，鼓励公民致力于超越短期利益的事情并且愿意为自己邻里和社区中所发生的事情承担个人的责任。”
其次，地方政府对公民社区的管理，应打破以往的行政全能主义的倾向，体现公民社区的内在价值及其社会地位，为营造现代意义上的公民社区新型管理体制奠定坚实的基础。地方政府应赋予公民社区一定的创新空间和适度的权力，但这绝不是说，地方政府对公民社区的建设与发展可以完全放手，而是要进一步在公民社区中发挥重要的作用，科学地推进公民社区的建设和发展，因为它不但是公民社区建设与发展不断前进的推动者和维护者，而且还要承担着相应的责任。
第三，把地方政府与公民社区有效地整合进地方治理结构中，地方政府应始终牢记在地方治理结构中的特殊地位。在依法、民主的基础上与公民社区建立彼此协商和合作的关系。一方面，要明确地方政府对地方公共事务的社会与道德责任的约束，形成地方政府与公民社区间共同愿景；另一方面，还必须建立地方合作治理制度化的规则，其中包括在治理结构下的分权和利益分配机制，建立地方政府与公民社区之间的平等对话和冲突解决机制。而这一解决机制又可以通过促进公民社区良好发展来实现，因为“一个健康社区的存在本身就是消除冲突的一种工具”。
2 对公民社区的要求
第一，公民社区建立的基础是关怀、信任和协作。公民社区是由社区内的公民和公民组织组成的，公民之间、公民组织之间及其相互之间应建立起一种和谐的关系，形成一种融洽的气氛，使他们在社区中有家的感觉。现在，社区中流行的一句口号是“社区是我家，建设靠大家”，这也是公民社区精神的真实写照。它需要通过一个强有力的有效沟通和冲突解决系统的结合。公民社区要增强他们之间的互动性，为他们进行交流和平等对话提供一个平台。这不仅仅是公民社区建设和发展的本质，也是公民社区民主的本质。
第二，作为地方政府辖区内的一个组成部分，公民社区应制定科学、合理的社区规划来推动社区的建设和发展。所谓的社区规划是关于一定时期内社区发展的目标、社区发展的框架、社区发展的主要项目等的总体性计划及其决策过程。在制定公民社区发展规划时，必须以科学发展观为指导，从社区的实际出发，切实做到与国家和地方的经济社会发展计划相适应，与社区自身的经济社会发展状况相适应，致力于公民社区的可持续发展。那么，对于公民社区规划来说，就必须以公民为本位，更应以社区内的公民与公民组织的健康发展为前提。这样做有助于提高公民社区发展的自主性与能动性，有助于优化社区结构及其功能，有助于协调社区内外关系和资源整合，有助于增强公民的社区归属感和社区认同感，有助于促进社区公民的参与数量和质量，有助于促使普通意义上的或传统意义的社区向真正的公民社区的转变。
第三，公民社区要为社区公民和公民组织参与各种社会事务、实现不同社会价值和公民权利提供便利的场所，要为社区公民的生活质量的提高、公民的社会化的实现以及公民的社会福利、社会保障与社会安全等提供可靠的社会支持。公民社区存在和发展的一个重要的目的，就是要让社区居民逐渐获得真正意义上的公民身份，使他们明白应该如何成为社区的一员，如何参与公共生活。他们参与的目的是为了自身的利益而参与，为了影响那些决定他们生活质量的决策而参与，为了公民社区的发展而参与。
参考文献：
[1]孙柏英，当代地方治理――面向21世纪的挑战[M]，北京：中国人民大学出版社，2004。
[2]刘亚平，当代中国地方政府问的竞争[M]，北京：社会科学文献出版社，2007。
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[4]窦泽秀，社区行政――社区发展的公共行政学视点[M]，济南：山东人民出版社，2003。
关键词：健全社区矫正；制度优越性；创新社会治理模式
中图分类号：D917 文献标识码：A 文章编号：1674-4853（2014）02-0036-07
社区矫正是人类社会刑法理念与刑罚观念发展的产物，同时，也是我国刑事法治对社会管理创新呼应的一项重要措施，是新时期中国刑事政策发展的一项重要表现，社区矫正在我国有着良好的发展势头。党的十八届三中全会《决定》要求“健全社区矫正制度”，这给今后社区矫正工作的开展提出了更高的要求。“健全”是指使事物完善，通常情况下，“健全”这一词语是与“建立”连用的，即“建立健全”。建立健全是一个从无到有，从有到优的过程。当前，社区矫正工作在我国取得了不俗的成就，社区矫正范围和人数扩大，有效缓解了监狱的难题，社区矫正的机关数量逐年增加，为矫正工作提供了良好的组织基础，社区矫正的再犯罪率控制得极低，取得了良好的矫正效果。但是不可否认，社区矫正仍存在着不可回避的问题。健全社区矫正制度十分必要。
一、社区矫正制度在我国有着良好的发展势头
“社区矫正”（Community Corrections，Communitybased Corrections）是一个从英语翻译过来的词汇。在早期上海的文件中，曾称“社区矫治”。“社区”是一个社会学上的概念，是指一定区域内的人们社会生活的共同体。社区矫正是一种新的对犯罪人的处遇方式，不同于监狱矫正，基于其场所――“社区”的开放特性，其主体、程序等方面具有不同于监狱矫正的开放特色。社区矫正作为一种矫正手段，有着其自身的特色。首先，社区矫正具有创新性。社区矫正的创新性主要表现在非监禁的性质，并不剥夺犯罪人的人身自由。刑法实践表明，监禁刑存在着众多的弊端，需要寻求替代手段，而社区矫正的非监禁性使得其成为监禁刑首要的替代手段；社区矫正的创新性还表现在社区矫正工作人员具有很大的自主决定权。作为一个新生事物，社区矫正工作人员面对的是一个个不同的犯罪人，他们的生活习惯、思维方式以及知识背景都有所不同，这就需要加强管理和关注发展并重。从这个层面来说，社区矫正需要积极的管理。社区矫正一般针对不同的行为人，实施不同的矫正计划，每一个矫正计划都反映出犯罪人的不同特点。其次，社区矫正具有综合性。综合性是指社区矫正手段的综合性和多样性。犯罪的多样与复杂性决定了社区矫正是一个非常复杂的工作，需要人文关怀，只有从犯罪人个体人手，认真分析致罪心理，才能对症下药，成功矫治犯罪人。这就决定了社区矫正是一项综合的，涉及心理学、社会学、行为学、法学等多个学科知识的综合复杂工作。最后，社区矫正具有广泛的社会参与性。社会参与性具有多重含义，一是指社区矫正人员对社区生活的密切参与，二是指社区矫正组织广泛的吸收各种社会组织、民间团体以及志愿者参与到社区矫正活动中来。
2002年8月，上海率先在全国开展了社区矫正的试点工作，在徐汇、普陀、闸北三区取得了初步成效后，社区矫正模式在上海市全面推广。后来，北京、天津、江苏、山东、浙江等省市相继进行了社区矫正试点，重心也逐渐北移，由上海转到北京。当前，社区矫正工作在全国已经普遍展开，并且取得了不错的成绩。
（一）适用区域与规模发展迅速
首先，社区矫正的区域逐渐扩大。在2003年7月10日两院两部《通知》前，只有上海市在3个区的3个街道有比较规范的试点。在2003年7月10日的两院两部《通知》中，要求在6个省市的部分地区开展社区矫正试点工作。随着试点工作的进行，区域不断扩大。社区矫正工作的顺利开展，除了立法基础等外，还需要配套机构等硬件设施。随着社区矫正工作的开展，矫正机构的数量也呈现增长趋势。
其次，社区服刑人员的数量逐渐增加。截至今年1月底，社区矫正工作已在全国各省（区、市）和新疆生产建设兵团98%的地（市）、97%的县（市、区）和96%的乡镇（街道）开展。各地累计接收社区矫正人员133.3万人，累计解除矫正76万人，在册57.3万人。其中，去年1月至今年1月净增长17.2万人，每月平均增长1.32万人。社区矫正工作的开展、监管改造了一大批犯罪分子，取得了不错的成效。社区矫正工作快速发展，有效地解决了监狱资金紧张，人员拥挤的现状，避免了监狱改选产生的副作用。（见表1）
（二）社区矫正监管效果良好
为评估社区矫正在我国的运行效果，在实践中早就已经进行了一些评估调查。2005年北京市司法局委托专业的调查机构――零点公司，对北京市20名各界人士进行访谈调查，对4个郊县区的1025名居民以及18个县区的107名社区矫正人员进行定量调查，结果显示，他们对社区矫正这一做法持肯定态度。社区矫正的监管效果良好，从全国司法厅（局）长会议上了解的数据来看，成就是喜人的。从2003年7月至2013年1月底，累计接收社区服刑人员133.32万人，在矫正期间仅有2296人再次犯罪，再犯罪率极低，仅为0.17%～0.20%。
（三）促进了刑事司法的合理分工
我国宪法规定了各刑事机关分工负责、相互配合、相互制约的原则。侦查――公安机关；―一检察机关；审判――人民法院；执行――司法行政机关。但在司法实践中，却存在着很大的混乱。公安机关既侦查，又执行；人民法院既审判，又执行；检察机关既公诉，又监督；司法行政机关应当是刑罚执行者，但是，很多刑罚并不由其执行。《社区矫正实施办法》第2条规定，司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作。人民法院对符合社区矫正适用条件的被告人、罪犯依法作出判决、裁定或者决定。人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。公安机关对违反治安管理规定和重新犯罪的社区服刑人员及时依法处理。社区矫正制度在一定程度上促进了刑事司法活动中的权力配置与合理分工。具体来说，在刑事立法层面，社区矫正制度促进了刑事司法权力配置的合理化，在刑事司法实务中，社区矫正制度也促进了刑事执行权力向司法行政机关的集中。
（四）推动了刑罚制度的变革
首先，社区矫正制度的发展，推动了刑罚制度的变革。第一，社区矫正是一种与监禁刑相对应的非监禁刑，社区矫正制度的发展，促进了我国非监禁刑与监禁刑结构体系的完善与发展，二者可谓是并驾齐驱。第二，社区矫正工作的开展，还促进了刑罚适用上的重大发展。如审前调查制度，假释适用的考虑事项以及假释前调查制度等，都对我国刑罚适用制度的完善起到了积极的促进作用。
其次，社区矫正制度的发展，也有效地推动了我国刑罚执行内容的丰富与完善。第一，社区矫正制度的发展，促进了刑罚执行观念的转变，即确立了“惩罚与帮助并重”的观念，不再将目光着眼于惩罚，而是惩罚与帮助并重；第二，社区矫正制度的发展，丰富了刑罚执行制度的内容。在2009年两院两部《意见》中，将社区矫正的内容确定为教育矫正、监督管理和帮困扶助，其中，帮困扶助是值得我们特别关注的新发展。
二、健全社区矫正制度的必要性分析
（一）深层原因――制度自身的优越性
1.人类刑罚发展历史的必然要求
人类刑罚的历史，是象征着刑罚本身逐渐凋零的历史。《周礼・秋官・司寇》记载：“大司寇之职，掌建邦之三典，以佐王，刑邦国，诘四方：一日刑新国用清典，二日刑平国用中典，三日刑乱国用重典”。日本著名刑法学家牧野龙一将刑罚的进化理论分为四个阶段，分别是复仇、威吓、博爱与科学四阶段，社区矫正就是科学刑罚阶段的一个重要体现。在当前的社会大背景下，重刑主义的观念已经滞后，刑罚日渐轻缓化，开放性是当今世界刑罚发展的主旋律。社区矫正就是顺应刑罚轻缓化、开放性趋势的产物。
谈到刑罚的发展趋势，必然联系到刑罚的本质与目的。关于刑罚的本质和目的，刑罚理论界一直存在争议。但是，不可否认，“报应与预防的两个基本思想，乃刑罚意义与目的的两大支柱”。在这刑罚的两大思想的选择上，持报应刑论的学者更加看重于惩罚这一目的，忽视了预防的作用。加州大学犯罪学教授Elliot Currie在其《犯罪、正义与社会环境》一文中指出，刑罚的惩罚体系代替了使犯罪复归社会的体系，但是却遭遇空前的失败，这很令人感到悲哀。宽容绝不是公共安全的敌人，我们要明确这一观念，对于刑罚的作用，由重视惩罚逐渐转移到重视预防上来。报应与预防，可以说是刑罚“钟摆”的两极，一极是报应，一极是预防，由于受外部环境的影响，不同时期的侧重点有所不同。当前我国伴随着经济的快速发展，社会结构也发生了变化，民众的诉求不断提升，人权观念日益突出，社会管理业向着创新的方面变革。在此大背景下，刑罚的观念也日益向和谐理性方向发展。这一切决定了在刑罚“钟摆”两极选择上，我国应逐步向侧重于预防这一极发展，顺应刑罚的轻缓化趋势，抛弃重刑的报应刑罚观念。
2.体现了刑法的公法化到私法化的转变
法理学上存在着公法与私法的区分。一直以来，我们都在强调刑法的公法性质。诚然，刑法的公法性质对于刑法的贯彻执行起到了重要的保障作用。但是，人们却没有意识到“刑法的公法性”所带来的意识观念上的不良及落后。所谓公法，深层含义上是强调国家与国民之间上位与下位的本质区别，这在理念上承认了国家与国民之间的对抗关系，承认国家对国民的“监管”，这与当前我们所提倡的平等理念、服务政府的说法存在着根源本质上的悖立。这种悖立的存在，让我们不得不重新审视刑法的公法性质。笔者比较赞同刑法由公法化到私法化的转变。这种转变，从更深的层次分析，可以联系到刑法契约化命题。所谓刑法契约化，实质上是国家与国民在形式领域形成的权利义务的协议，而刑法契约化大体也可以理解为刑法存在及其运作的主体间平等制约关系的发展进程，这是由我国著名学者储槐植教授提出的一个命题。具体表现为国家与国民之间的关系以及立法与司法的关系，而罪刑法定原则内涵的演变就是刑法契约化的重要标志。而这背后的社会结构的重大调整，国家与国民之间关系不再是一种对抗关系，而是一种国家为国民服务的平等社会契约关系。刑事立法就是国家与国民在刑事领域内依法订立的有关权利义务的关系。可见，储老的刑法契约化理念的核心在于强调国家与国民之间的关系，即不再是一种对抗，而是更加强调国家的服务职能。高度复杂的社会，只有依靠真正的法治才可能实现其合理化，而法治本身的实现又是以“法律面前人人平等”为基础条件的，所以说，“契约关系”是实现法治的社会化基础。梅因在其古代法中也曾提出，“所有进步社会的运动，到此处为止，是一个‘从身份到契约’的运动。”刑法契约化的观念告诫我们，社会控制不尽意味着强力，它必须建立在理性基础上，去追究人们所设想的正义目标。刑罚的公法化到私法化的转变，是一个我们不断加以研究不断追求的过程，这其中，社区矫正的出现，为我们提供了一个良好的平台。社区矫正除了在保障公民人权、践行刑法的谦抑性、实现个别化执行等方面的价值之外，其更深层次上是一种平等、理性理念的深度发展，这可以说是刑法根本理念上的重大进步。
3.刑事一体化的需要
刑事一体化有两方面的含义，一是作为刑法运作的一体化，二是作为刑法研究方法的一体化。社区矫正是刑事一体化思想的展开，这里指的是作为刑法运作的刑事一体化。作为刑法运作的刑事一体化，是指刑法运作所力求达到的一种协调状态，这种协调，既包括内部的协调，即刑法内部结构合理，也包括了外部的协调，即刑法运作机制顺畅，内部协调与外部协调有机统一，方能发挥刑法的功能，实现良好的社会效益。当前我国作为刑法运作最后环节的刑事执行，处在一种消极的从属状态。“这是一种有缺陷的机制，刑法运行不仅要受犯罪情况的制约，而且要受刑罚执行情况的制约；后果制约行为，是行为科学的一个基本原则，刑法运行是一种行为，它应接受行刑效果的信息反馈，不受反馈制约的刑法运行是盲目的，刑法被犯罪牵着鼻子走，接受行刑反馈才可能摆脱被动局面。”刑罚的执行影响着刑法的效果，刑法的良好效果对运行提出了更深的要求。社区矫正有着良好实行矫正效果。刑事一体化理念与社区矫正有着广泛的内在关联。社区矫正是刑事一体化理念的展开，体现了刑事一体化的核心内涵，另一个方面，刑事一体化也要求对监禁刑进行改革，社区矫正工作的开展有效地贯彻了刑事一体化的理念。
4.刑罚执行经济性的要求
刑罚执行的经济性原则是指在刑罚执行过程中，力求以最小的投入获得有效的预防和控制犯罪的最大社会利益，以不执行、减少执行以及不实际执行刑罚来达到执行刑罚的效果，寻求刑罚执行的多效益。简单的说，所谓经济性就是以最小的投资和付出，获得最大的收益和回报。刑法的经济性是刑法谦抑性原则题中之义，陈兴良教授提出，“刑法的谦抑性必然要求刑法节俭”。物理学上存在能量守恒定律，这一定律放在社会经济资源角度上看同样适用。社会和经济资源的总量在一定的时期内是有限的，“在有限的社会和经济资源中，对预防和打击犯罪的资源的增加，就会相应的减少教育和其他社会资源”。所以在刑罚的适用过程中，需要注意考虑成本。可以说，刑法，不仅可以适用定性分析，同时也可运用定量分析，笔者排斥不计成本和效益的刑法学，提倡在刑法学中更加注意经济性的分析。纵观社区矫正在美国的产生发展过程，经济性也是其中考虑的一个重要因素。美国的社区矫正，诞生于20世纪60年代，在社区矫正产生之前，是轰轰烈烈的美国“严打”――“囚犯战争”。1965年，美国约翰逊政府发动了轰轰烈烈的囚犯战争（War On Crimes），尽管产生了一系列的正面效果，但是也产生了严重的负面影响：司法成本激增导致国家财政不堪重负，监狱爆满导致监狱数量不足，监狱运行困难，监管难度增大，而且讽刺的是再犯罪率有增无减。政府为解决这一问题采取了一系列的改革措施，其中重要的一项长期措施就是发展社区矫正。自此之后，社区矫正制度在美国得以发展完善。美“囚犯战争”的经验教训以及社区矫正的适用值得我们深思借鉴。社区矫正的适用，能够在很大程度上减少监禁刑的执行，减轻监狱的负担，同时减低监禁刑所带来的不良后果。这种有利有益的措施，是值得广泛发展的。
（二）社会根源――社会治理模式的转变
改革开放以来，党和政府始终高度重视社会管理，为形成和发展适应我国国情的社会管理制度进行了不懈的探索和实践。随着我国经济大发展之下的社会结构改革和民众各项意识的不断增强，2004年党的十六届四中全会提出“社会管理体制创新”，2012年党的十报告也再次强调社会管理体制问题。十八届三中全会要求通过深化改革，实现从社会管理转向社会治理的创新。“治理”作为执政治国的理念，在党的重大文件中出现尚属首次。“管理”到“治理”的转变，不仅是一个概念的简单转换，而且是我国社会转型期社会治理模式的重大转换。“管”到“治”的社会治理模式的转变，一方面体现为社会治理的主体的多样化的趋势，治理不仅仅局限于政府，也包括多元角色的互动。另一方面，社会治理模式下，政府由“全能型”政府向有限政府、服务政府转变，原先由国家和政府承担的责任正在越来越多地由各种社会组织、私人部门和公民自愿团体来承担。
刑法的自然属性决定了其与社会治理之间有着千丝万缕的关系。在创新社会治理模式理念的影响下，刑事法治也应该有所呼应。体现在刑罚方面，其中一个重要的方面即应该进行多元化的治理，促进行刑社会化的开展。行刑社会化的理念由来已久，早在龙勃罗梭时期就已孕育。作为行刑社会化思想的奠基人的龙氏曾严肃批评古典学派过分崇尚监禁刑的观念，提倡适用监禁刑的替代措施。现在行刑社会化业已成为当前世界行刑的发展趋势。在1955年的联合国防止犯罪和罪犯待遇大会通过的《囚犯待遇最低限度标准规则》上，就有“囚犯的待遇不应侧重于把他们排斥于社会之外，而应注重他们继续成为组成社会的成员”的规定。当前，美国在社区服刑的罪犯数量，早已经远远超过在监狱中的服刑人员数量。研究行刑社会化首先要对其下一个定义。刑法著名学者马克昌先生、陈兴良教授、谢望原教授以及台湾地区的刑法学者，对行刑社会化都下过定义。笔者认为，所谓行刑社会化就是一种刑事执行活动。此种执行活动的特色就在于“社会化”。社会化既是一种目标，同时也是一种执行方式。具体来说，就是为了避免监禁刑所带来的不良后果，实现犯罪人更好的再社会化，而对罪行相对较轻的犯罪人所实施的一种与社会同步的刑事执行活动。行刑社会化是社会文明进步的重要标志，其立论基础主要体现在下面两个方面：一方面是政府和社会责任的分担问题。基于刑法的契约理论，在刑事司法领域，政府与平民是一种平等交流和共同合作的关系。对犯罪分子的改造，既是公民的权利，又是公民的义务。随着公民权利意识的觉醒与自身能力的扩大，公民要求行驶这项权利，而且由于政府自身的力量有限，矫正工作的开展要求公民承担相应的责任。另一方面，体现在人权保障上，监狱亚文化的负面作用促使人们积极探索改良措施，以促进犯罪分子的再社会化，保证服刑人员的人权。社区矫正可以说是行刑社会化的一个重要方面，社区矫正作为一种非监禁矫正方式，对于促进我国行刑社会化有重要的作用。
（三）直接原因――制度自身规范性、科学性的不足
《社区矫正法》迟迟未出台，导致社区矫正工作的规范性、科学性不足。十八届三中全会“健全社区矫正制度”的规定，也呼吁社区矫正法的制度出台。
当前，社区矫正所面临的主要问题就是程序问题。只有构建制度化、规范化和法治化的社区矫正制度，才能使得社区矫正得到程序上的保障，社区矫正工作的存在与开展，才能彰显出其价值和意义。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部先后出台了《试点通知》、《试行意见》、《实施办法》，以期对社区矫正程序的构建进行有效的指导。同时，由于各地区实际情况多样性特点，为了实现社区矫正的良好结果，各地区在社区矫正的具体实施工作中可根据刑事法及相关法律法规、司法解释，并结合各地社区矫正工作的实际情况，制定社区矫正工作实施细则，对社区矫正程序进行明确规定。这些对促进社区矫正程序的发展有着十分重要的积极意义。但是，不可否认，当前，我国的社区矫正程序仍然存在着规范性欠缺、科学性不足的问题。
例如，在社区矫正的实践中，由于交付执行环节存在法律规定不明确、不细致，部门间工作不衔接，法律文书送达不及时、不规范等问题，使得社区矫正执行脱管、漏管现象突出，加大了社区矫正工作的难度。在实践中，有的地区人民法院、监狱、公安机关没有采取规范的送达方式向执行地司法行政机关送达有关判决书等相关法律文书，而是由矫正人员自行携带前往；有的地区的人民法院、监狱、公安机关没有将社区矫正的有关法律文书同时抄送执行地人民检察院，致使监督滞后于交付执行和监管；有的监狱、看守所对于暂予监外执行的社区矫正人员，没有按规定将罪犯押送至执行地，与执行地司法行政机关办理交接手续。这些交付执行中存在的问题，使得漏管、脱管问题突出。为了解决交付执行环节的不规范问题，在社区矫正宣告、送达法律文书以及社区矫正人员报到等方面应当予以科学明确的规定。再如，社区矫正制度缺乏规范的减刑程序。刑罚之道，一张一弛。对遵守监管规定，认真接受教育改造的社区矫正人员给予减刑奖励，这对于鼓励社区矫正人员认真接受教育改造、保证社区矫正正常进行具有十分重要的意义。但是，《实施办法》对于社区矫正人员减刑程序和减刑标准的规定明显缺失，仅以“社区矫正人员符合法定减刑条件的”作为减刑程序启动的标准，社区矫正司法实践中也鲜见相关的减刑程序的规定。为了提高社区矫正人员的矫正积极性，社区矫正应该设立减刑程序，就减刑条件、减刑程序予以规范。这些程序的科学规范问题亟需社区矫正法的出台。
三、引申问题――社区矫正制度的定性
对事物性质的准确定位是理解适用的前提基础。我国当前存在着对社区矫正定位不准的现状。何为社区矫正？社区矫正是一种刑罚，还是一种刑罚的执行方式？或是一种刑罚的执行方式的执行方式？对社区矫正性质进行准确的认识是我们需要解决的问题。
2003年《关于开展社会矫正试点工作的通知》中对社区矫正下了定义，社区矫正是指与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正的犯罪置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或者决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。2004年《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》同样将社区矫正定义为“非监禁刑罚执行办法”。我国现行的官方定义是将社区矫正认定为一种刑罚的执行方法，具体来说，是一种“非监禁刑”的刑罚执行活动。但是这与我国现行的立法存在悖立。现行《刑法》第38条第三款规定“对判处管制的犯罪分子，依法实行社区矫正”；第76条规定“对宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期内，依法实行社区矫正……”；第85条规定：“对假释的犯罪分子，在假释考验期内，依法实行社区矫正……”新修订的刑诉法对社区矫正也做了相关规定，“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”。
[关键词]农村社区；管理；治理
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.12.142
[中图分类号]C912.82 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）12-0-02
“社区”一词最早由斐济南・滕尼斯定义为：“由同质人口组成的、关系亲密、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会团体”，这一定义用在我国的农村社区上同样比较贴切。我国农村社区一直随着时代的发展不断变化发展着，当前很多地方也开始了对农村社区治理模式的探索，但总体而言，我国农村社区的建设仍推行管理模式，这一模式的种种问题制约了农村社区的建设和发展。
1 我国农村社区管理的现状及其问题
1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》正式将村民自治制度引入法律轨道，为农村社区治理奠定了制度基础和群众基础。而当下农村社区的建设模式还不是多元主体共同参与的网络治理模式，仍是一种缺乏参与、缺乏合作的管理模式，存在着诸多问题。
1.1 管理方式落后，民主制度落实不到位
目前，我国村民自治主要包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督这4个方面，村民自治制度主要是通过村委会及村民小组等形式来保障村民的参与权和推动农村事务的公开。然而在我国很多农村地区尽管采取了这一自治模式，实际上仍沿用了传统的管理方式。很多地区村委会也没有发挥应有的作用，并未定期召开村民会议，一些村务活动常常是部分干部说了算，未做到及时公开，还缺乏相应的监督机制。这就无法保证村民的自治权，村民自主这一民主制度就没有落实到位。
1.2 农村社区居民缺乏主体意识，参与积极性不高
在村民自治制度中，村民本应是农村社区建设的主体，但受主客观因素的制约，大部分农民对农村社区建设缺乏参与积极性，“面对农村社区推行的政治民主建设，村民广泛存在着村民政治冷漠现象”。从主观因素来看，农民受自身知识水平、法制意识限制，缺乏民主观念和参与热情。从客观因素来看，受我国几千年来“官本位”思想的影响，农民形成一种“唯官是从”的习惯性思维。尽管当前赋予了农民自治的权利，但很多农民仍然认为作决策的应该是部分干部而不是自己，对于农村社区重要事务他们更愿意采取一种观望的态度而不愿意“出头”，甚至对于侵犯了自己利益的事情，也选择忍气吞声。
1.3 农村社区资源利用率低，缺乏资金、人才、技术等支持
随着我国经济的发展，城乡之间的差距进一步拉大，农村大量劳动力流入城市，使农村社区缺乏规划者、引领者和建设者，影响了农村社区的建设。而受传统管理模式的影响，社区建设无法调动参与主体的积极性，导致了农村社区的资源闲置和流失，使我国农村丰富的资源和广阔的市场难以发挥其应有的作用，进一步制约了农村社区功能的发挥，不利于农村社区的建设。
2 农村社区由管理向治理变革的必然性
传统的农村社区管理模式已经无法适应农村社区建设的要求，而治理理论却为人们提供了一条改革思路，治理模式不同于管理模式，它要求各主体能够分享公共权力，共同管理公共事务。这一理念同样适应当前农村各方面的情况，有助于农村社区的建设。
2.1 农村经济发展、农民收入提升为治理模式的推进奠定了经济基础
一方面，随着农村经济发展以及农民收入的提高，农村社区居民的需求已经不仅仅停留在物质层面上了，他们希望了解更多的国家政策、法律法规以及自己所享有的权利，逐渐形成了一定的参与意识，这为推动村民的自治开启了一个良好的开端；另一方面，农村经济的发展，吸引了一部分资金和人才的流入，同时也吸引了一些民间组织的进入，其中经济性的民间组织呈现出较好的发展势头，反映了农村经济的发展确实为实现多元共治奠定了基础，开拓了广阔的空间。
2.2 政府政策支持为治理模式的推进奠定了政治基础
过去农村和农业为推动我国的城镇化和工业化做出了突出的贡献，随着我国整体经济发展水平的提升以及国家对粮食安全的重视，国家开始扶持农业。2003年全面取消农业税这一政策改变了传统的建立在税费收取基础上的农村社区管理模式，扭转了乡镇政府乱收费的状况，缓和了干群矛盾，也推动了基层政府职能的转变，这就为治理模式的推进奠定了良好的基础。同时，随着我国执政为民理念的不断推进，农村发展道路的选择也必然要作出新的调整，以人为本的目标要求基层政府转变“大包大揽”的观念，树立服务意识，协同社区居民、企业和非政府部门共同致力于农村社区的建设。
2.3 农村社区建设的复杂性要求实现多元治理
过去农村社区是一个封闭而同质的乡土社会，是一个“熟人社会”，是一个“无法”的社会，是一个“礼治”的社会。然而，随着社会的变革和发展，大量的农民选择到城市务工，打破了封闭而同质的农村社区结构，增加了农村社区的流动性，使农村社区结构逐渐向开放性、异质性和流动性转变，改变了传统的礼治秩序。当前农村社区的建设就同时面临着发展问题和秩序重建的问题，要实现农村社区的有序建设，就必须寻找一条新的治理途径，只有这样才能调动各参与主体的资源和积极性，更好地应对农村社区建设中不断出现的问题。
3 实现农村治理转型的对策
农村社区建设的迫切性和复杂性，要求从根本上改革之前的管理模式，推动农村社区的治理改革，调动多元主体的参与积极性。
3.1 优化基层政府职能，发挥政府的主导作用
改革传统的管理模式并不是忽视政府的作用，而是要更正之前越位、缺位以及错位的现象，发挥好政府在整个治理系统中的主导作用。首先，应该建立和完善相关法律法规让相关政策更加具体、更加贴近实际，使乡村社区建设做到有法可依；其次，乡镇基层政府要依照法律法规来行使手中的权力，根据当地的特色对农村的建设进行科学的规划，调动其他参与主体的积极性，共同致力于农村社区的建设；最后，基层政府还要转变管理理念，树立服务意识并努力提升基层干部的综合素质。
3.2 提升农村社区居民的主体意识，调动村民参与社区建设的积极性
村民是农村社区建设的主体，农村民主治理的根本目标是村民自己依法管理村务，在地方政府的帮助下最终依靠村民自己达到善治。在村民自治条件成熟的地区，基层政府应该放手发动群众，充分保障群众的自治权。在一些自治条件不够成熟的地区，在保障农民物质利益的基础上，加大对国家政策、法律法规和村民权利的宣传，增进村民对自治的了解，逐步推进自治制度。只有让村民切实感受到参与治理的好处，才能带调动他们的参与积极性，为社区建设贡献自己的力量。
3.3 完善基础设施和服务体系，优化投资环境，吸引人财物的进入
农村社区的建设离不开人才、资金、技术以及物资的支持，然而当下在很多农村地区由于基础设施条件差和服务体系配置不齐全，难以吸引人财物的进入。因此，围绕农村社区需要不断完善农村社区的基础设施和服务体系就变得很有必要。只有这样才能彻底改善农村的投资环境，吸引企业和民间组织加入农村社区的治理行列中，从而针对农村社区提供更多农民需要的公共产品和公共服务，提高社区建设效率，节约社区建设成本。
3.4 鼓励农村社区中民间组织的发展，特别是农村社区社会工作的介入
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（来源：文章屋网 ）
关键词：江苏省；社区报；社区报发展
中图分类号：G216.2 文献标识码：A 文章编号：1672-8122（2014）03-0107-02
一、引 言
社区报纸是源于美国的一种小型地方报，它面向的是社区内小范围、指向明确的读者，充当“全面报道所在社区的一切”的角色[1]。与大报相比，社区报是“分众媒介”，在中国传统媒体碎片化的现状下，社区报有良好的发展前景，并将成为我国大众媒介的新生力量。社区报在中国的发展并非一帆风顺。北京、上海等发达城市早在2000年左右就引入了社区报，但能坚持到现在的已所剩无几，只有一些依托传统传媒集团的社区报仍在维系，而西部地区的社区报纸至今尚未启动。但据互联网不完全统计，目前江苏省现有社区报十余家，正处于快速发展阶段。因此研究分析江苏省社区报发展存在的问题及对策对我国社区报整体发展有着积极意义。本课题组对《新坝风采》、《钟楼之声》两份江苏省社区报发展现状、存在问题进行了调研，并提出促进社区报健康发展的策略。
二、江苏省社区报的办报现状和存在的问题
调查显示江苏省社区居民对读报纸有着积极的态度和良好的阅读习惯，对社区事务关注度高，为社区报的创办、发行提供了良好的市场和大量的受众。但调查发现社区报在发展过程中也存在诸多问题，主要表现为：
（一）办报主体未能正确认识社区报纸的作用，办报理念不清晰
社区报关注的是城市中的某个特定区域，服务核心是社区。报纸应通过对内容的筛选塑造社区个性，从而形成社区的主流价值观。虽然《新坝风采》和《钟楼之声》是江苏省创办较早的两个社区报纸，但它们都没有正确认识到报纸在社区中的重要作用。课题组在调研中了解到，《新坝风采》的创办是由于东台市在创建文明城市，作为东台市规模较大的社区之一，新坝社区借此提升社区的影响力，加大宣传。而《钟楼之声》是在《泰州晚报》记者的提议和帮助下创立起来的。“不可代替、难以共享、时时贴近”应该是社区报纸在内容上的定位，社区受众居住相对集中，对本社区及周边发生的新闻与资讯的需求强烈。因此，在办报理念上，社区报需要在较小的半径内——即以社区为中心，辐射周边享有共同的教育、休闲娱乐等资源的一个大区或几个相邻社区的“大社区”范围，为社区读者提供服务；在新闻报道内容上需要专注于为社区居民提供社区报道和与生活相关度较高的服务类信息。
（二）报纸版面简单，信息量少
《新坝风采》自2011年9月出版第一期以来，报纸共设有一句话新闻、民生服务直通车、民生民聊、健康小常识等板块，但出于信息量少及节约版面的考虑，每期报纸板块设定不固定，平均为4～5个板块，每期版面仅有一张8开打印纸大小，信息量较少。有时甚至主要内容为居委会工作人员的工作汇报，居委会成为报纸的主体，而社区居民成为了配角。由于考虑到印刷费用等问题，报纸全部为文字，没有配图、插图等，全部为黑白打印，看起来较为简单，缺乏美观。相较《新坝风采》，《钟楼之声》的设计内容丰富，包括社区留言板、社区传声筒等互动板块，为居民和居委会间的沟通联系提供了良好的平台，能够发挥社区报纸应有的功能。为提高读者的视觉冲击力，报纸中几乎每篇新闻报道都配有彩色插图或照片。但也正是丰富多彩的内容、大量插入的彩色图片使得每张报纸的印刷费用大幅提高，而经费的紧张又限制了其正常出版。由于社区报版面简单、信息量少，最终导致社区报在社区内的影响力不大。
在美国，社区报记者和编辑的工作是深入到社区居民的生活中，他们每天出现在社区的各个角落，与人们热心交谈、进行细致的观察，最终写出属于老百姓自己的故事。而在我国目前由于报纸的影响力小，同时受到编制、工资等问题的制约，使社区报难以吸引专业的新闻从业人员加入，这成为社区报纸发展的一大瓶颈。据调研，《钟楼之声》和《新坝风采》在采编人员方面都面临着同样的困难，几乎没有专业的记者和编辑，而是由居委会工作人员担当起这一重任。报纸都是由一个人承担起来，并且办报纸只是他们工作的一部分，很难将大量的时间和精力投放到报纸中，更不用说深入社区，了解社区发生的点点滴滴。
（四）资金来源单一，缺乏强有力的保障支持
由于影响力小、没有正式发行的刊号等，使得社区报纸的资金来源非常有限，目前江苏省社区报经费来源主要有社区居委会提供和广告公司赞助两种形式。如泰州市新坝社区的《新坝风采》，资金由社区居委会提供，由于资金有限严重限制了其发行量和出版频次。相较于居委会出资的《新坝风采》，在一些规模较小的社区只能依靠广告公司赞助。但是广告公司由于利益关系，赞助缺乏约束性和连续性，会让社区报的发行陷入困境。如《钟楼之声》在只发行一期小样之后，难以支付每月出版一次的费用，最终停办。另外社区内的变动、企业资金紧张、发展战略的改变等一系列因素都会造成社区报纸因无法得到资金支持而举步维艰。由此可见单一的资金来源成为制约社区报纸发展和扩大发行的瓶颈。
（五）创刊审核标准严格、难以获得刊号
课题组调研的两份社区报纸都没有刊号，这就制约了它们大规模发行和刊登广告、拉取赞助。根据江苏省新闻出版总局工作人员介绍，社区报纸和普通报纸一样，若公开发行需要依据国务院令第594号《出版管理条例》第十二条的内容申请刊号。若社区报不以盈利为目的，可参照江苏省连续性内部资料出版物准印证核发标准，向当地新闻出版管理部门申请“内部资料准印证”编号。因审核标准严格、难以获得刊号，使得社区报面临没有合法地位的尴尬境地。
三、江苏省社区报发展对策及建议
（一）社区报提出“大社区”概念
在城市中，人们通常将一个住宅小区定义为社区，社区报中的“社区”也通常如此定义，江苏社区报多模仿美国，以传统小“社区”为范围，正如新坝社区和钟楼社区，两份社区报皆以本住宅小区中的人群为受众。然而一个社区人数有限，小区居民认同感较差，并且难以获得足够的新闻来源与广告来源。由于中美两国的巨大差异导致水土不服，与传统社区报的区域范围不同，社区报以在一定范围内享有共同的教育、休闲娱乐等资源的一个大区或几个相邻社区为发行范围，及以“大社区”为受众范围[2]。新坝社区位于东台市市中心的繁华地段，周围有几个规模较大的社区与之共享同样的基础设施、商店公司与基础医疗设施等，并且社区周围有多家大型超市与商场，在走访调查中大部分商家表示如果有覆盖附近几个社区的影响力较大的社区报纸，愿意在上面投放广告。在问卷调查中，受访者普遍对周边社区的事务较为感兴趣，普遍对广告的接受程度都是非常高的。大社区概念的引入可以丰富社区报的内容，进一步扩大其社会影响力。
（二）提前进行媒介产品策划，突出社区报自身特色
要创办一个成功的报纸必须针对消费者有独特的卖点。报纸产品策划过程中，更要加强以下几个步骤：第一，对本社区的人口、经济、社会文化等宏观环境进行分析。第二，对本地新闻市场竞争状况进行分析。第三是准确定位。通过提前策划分析，明确自身定位，突出自身特色。如受众定位，即办给谁看；功能定位，即确定媒介所担负的职能和所要发挥的功能，这是立足于受众需要和传播目的对媒介产品的决策；市场定位，即竞争市场在那里；内容定位，要注意寻找读者阅读意愿中的未知点，并在借鉴中创新；风格定位，即媒介产品的整体结构、传播内容、传播方式和外在形象等综合表现出来的格调和特点，要注意塑造与众不同的媒介形象。
（三）加强与当地媒体合作，广泛发动小区居民参与
由于目前社区报纸的办报状况难以吸引专业的媒体从业者，解决问题的一个折中的方法便是与当地有影响力的报纸合作。上海第一张经国家新闻总署批准的社区报《新民晚报社区版-闵行新闻》是一个比较成功的例子。新民晚报以牵手区域性报纸为突破口，有效整合资源，创造”母报”带”子报“的发展模式，渗透目标细分市场。要办好一份社区报纸，专业的记者与编辑固然重要，但是社区居民也是一支有力的生力军。陈凯在《走进美国社区报》一书中，提到过“煎蛋新闻模式”，即专业记者对社区最关键的硬新闻是蛋黄部分，偏软的社区话题让居民提供，这是蛋白部分。只要正确启发引导，就能让居民加入社区报纸的制作中真正成为报纸的主人。
（四）充分发挥社区报在社区自治中的作用，扩大影响以吸引更多社会资金
在我国，随着经济体制改革的深入推进，基层社会生活开始发生根本性转变，传统的政府主导的行政全能主义管理模式面临着诸多挑战，社区自治这种基层社会治理的新模式被提上日程。“善治”是基层社会治理的一种理想模式。善治的基本要求是“公开透明”。社区居民是社区真正的主人和政府政策治理的利益相关者。居委会的各项工作与政策都要透明公开，不仅让社区居民了解，更要接受监督。社区报可以为社区居民与居委会的联系建立桥梁，增强沟通交流。善治还强调“公众的参与”，这种参与指的是政治参与、组织成员的组织参与以及社会生活的参与。善治离不开政府与公民之间的真诚和密切合作，公民积极的建设性参与和对公共部门权威的自觉认同是实现善治的前提和关键[3]。社区公民作为社区报的记者、编辑，更加关注本社区的事物，并有发表意见的平台，才能参与社区自治，社区报纸为社区自治这种基层社会治理模式提供了新的平台。目前在中国，传统媒体碎片化的现状为社区报的发展提供了良好的机遇。社区报这种区域性出版物正充满活力，而且数量还在不断增长。它将充分融入社区生活中，成为社区居民生活中不可缺少的信息源。
参考文献：
[1] 陈凯.关于中国社区报发展的思考[J].传媒，2012（6）.
关键词：社区治理；社区自治；居民参与；社区服务
中图分类号：TU984文献标识码：A
社区治理内涵与我国社区发展的三个阶段
内涵
社区是社会存在和发展的基础，社区治理成效如何将直接关系着一个社会的稳定程度。
随着我国经济社会的不断发展和法制建设的不断完善，社区治理的实效性越来越受到人们的关注。作为城市治理的微观体现，城市社会管理体制的创新首先应当从社区治理开始。
“治理”与“统治”相对而言，社会治理理论兴起于上世纪90年代，是社会管理领域的一个重要理论，对我国的社区建设有着重要的理论价值和借鉴意义。它的内涵主要体现在以下几个方面：第一，政府不是唯一的治理主体。治理是一个社会层面上所有行动者参与的结果。在这种模式下，政府以及各种社会机构或私人机构都不是独自解决复杂、动态和多样的社会问题。因为他们不可能各自拥有解决问题的所有资源。因此，只要在这个社会层面上得到公众的认可，他们都有可能成为治理主体。第二，多元治理主体之间有一定的互动。治理理论认为社会问题的解决过程中，多元主体之间存在着界限的模糊性，在解决问题的过程中，治理主体的参与结构往往具有多样性，可以是一种契约性合作，也可以是政府让渡部分管理权限给其他的社会组织，不再坚持政府职能的排他性和专属性，而是更加强调政府与社会组织之间的互动与合作。第三，强调参与的主动性。按照治理理论进行社会管理时，强调参与者的自愿主动，而不是强制的被动行为。治理理论期望达到的最佳状态是在整个治理系统内部形成一个自组织网络，加强系统内部的主动性和自主性。第四，注重管理手段和方法的创新。强调社会问题的解决不再囿于传统政府社会治理模式的束缚，主张采用新的管理方式和技术，以提高社会管理的绩效。
单位体制、单位人作为中国的重要政治社会遗产，上世纪40年代开始萌芽，50年代逐渐形成，六七十年代得到进一步的强化巩固，改革开放以后才开始弱化。在这个过程当中，社区中的街道职能慢慢的被强化，形成了多元化利益主体、动态化的资源配置结构。根据西方理论视野下的治理观点和我国目前的城市治理实际，我们可以把社区治理定义为：以社区为基础，政府与社会组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动；在管理过程中，具体表现为不用的治理主体依托各自资源而进行的相互作用模式。
社区发展的三个阶段
社区治理作为社区发展的一个目标，其治理模式也是随着社区发展的不同阶段而有所调整变化。目前看来，我国社区发展主要经历了三个阶段，可以概括为三种类型：行政型社区、合作型社区和自治型社区。
1.行政型社区。主要是政府主导，政府实际上处于社区治理的核心地位。虽然根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的有关规定，居委会是居民进行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的基层群众性自治组织，但是实际操作当中，都是把居委会纳入到政府管理体系当中，与街道办一样变成政府的派出机构。而居委会作为最底层的一级，直接听命于其所在辖区的街道办，平时办公经费来源以及工作内容的决定都要根据街道办的安排，因此，时常受到政府下派的各种行政事务的困扰，其最主要的功能，即自治功能难以得到充分的发挥。
在这种治理模式下，不仅仅是作为基层群众性自治组织的居委会功能发挥受到限制，社区居民和社会组织参与社区活动和建设的积极性无疑都会大打折扣。行政型社区是目前社会管理格局中最活跃的一种存在模式，它的形成受我国政治社会发展中人治思想的影响深厚。究其根源，单位制作为上世纪我国计划经济的重要特征，在当时环境下，对社会资源配置、满足社会成员需求以及维护社会稳定方面产生了巨大的促进作用，在当时的城市管理制度下，发挥了巨大的功能。然而，随着改革开放以来，街道职能的不断强化，人民权利意识的不断觉醒和社会发展的需要，这种单位制的治理格局已不能适应当下的社会治理需求，其功能和地位必定不断弱化，最终退出历史舞台。就当代中国社会整体转型变迁的进程而言,“单位社会的终结实际上是中国改革开放,建立社会主义市场经济进程中不可逆转的必然趋势。”
2.合作型社区。政府通过授权，把原来由政府承担的部分社会管理职能权限转交给社会组织来承担。实际上是政府放权，通过找有资质的社会组织，利用其自身丰富的资源，达到更好的社会管理效果。
在这种治理模式下，对社区的资源投入仍然是以政府部门为主，政府的职能转变和社会组织的职能加强同步进行。这种模式是在上世纪我国改革开放以后，单位制逐渐弱化的背景下逐渐形成的。这种“非单位制”型的社会格局改变了我国传统的政府管理的微观基础，政府无法再通过对其直接控制的单位将社会成员纳入到整个社会管理体系当中，所以政府需要整合社会资源，通过调动社会组织，借助社会组织的力量将自主但分散的社会成员重新组织起来，进行社区治理。对政府部门和社会组织来说，这其实是一种双赢的过程。至此，我国的社区治理应当说取得了巨大的进展，然而，随着社会的进一步发展，这种模式必然会遇到其发展瓶颈期，居委会，业委会，社会组织，和街道，政府之间的关系错综复杂，这种多元社区治理主体的博弈势必会影响到社区治理的长期效果。
3.自治型社区。由社区自治组织和社会组织对社区的公共事务进行管理和决策，政府从法律上、制度上为这些组织提供的发展提供保障，并进行监督。根据目前学术界围绕社区自治的各种观点来看，主要有两种取向，一是居民自治取向的自治，二是地方取向的自治。不论哪一种取向，对社区自治不能简单地理解为政府与社区之间的简单割裂，也不能理解为社区完全自组织的自我治理，而是与社区治理相关的各方利益相关者通过社区内的决策中心对社区的公共事务进行共同治理，尽管实现这种真正意义上的“社区自治”还有很长的路，但它是城市基层社会管理发展的最终归宿。
二、社区治理中存在的主要问题
法律缺位
进行社区治理并最终实现社区自治离不开法律法规的支持和保障。然而，我国的《宪法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》虽然对居委会的地位、性质、任务、工作制度等作了规定，但是明显过于原则化，实际操作性不强，像对社区的界定，社区自治的性质，管理运行方式等都处在无法可依的状态，给居委会的工作内容带来了很大的模糊性，也为各级政府把居委会当做一些行政事务的落实层和最终操作层留下了空间。另外，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》作为居民自治依据的唯一一部法律，已经有20多年的时间，其内容已经不适应当前社区建设的新形势，存在明显的滞后性。比如，第六条规定，居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立。 而在许多大城市，像上海，武汉等地，一些住宅小区规模明显扩大，这项规定明显已不符合现实情况。这些问题都迫切需要从立法层面予以解决。
居民参与度不高
首先，居民对社区事务的参与热情不高，从观念层面上分析，旧有的“单位参与意识”一定程度上影响了居民参与社区事务的积极性，阻碍了社区居民社区自治参与意识的形成与塑造。其次，参与社区事务的广度和深度不够。由于计划经济体制下形成的对社会生活的行政化管理模式在目前还大量存在，社区居民某种程度上也习惯并认同了政府行为，被动接受安排的多，主动参与管理的少。即便参与到社区事务中，大部分情况下也是参与具体实施过程，民主决策等方面的参与则普遍不多。另外，社区志愿者和社会组织的发育不够成熟，没有形成全社会都来参与社区建设的氛围和环境，影响了社区管理工作的深入展开。
公共配套不完善
目前一些城市社区功能主要体现在社区服务上，如在上海，主要是为老年人、残疾人、少儿提供社会福利服务，为居民提供家务劳动、文体活动等便民利民服务，服务对象相对固定，服务内容比较单一。另外，从总体上看，发展社区服务，完善公共配套设施的主要困难是资金不足，缺乏资金保障的长效机制
职能异位
街道办事处作为政府的派出机构，承担着越来越多的政府工作职能，而这些街道承担的行政事务，其中大部分又摊派给了下面的居委会来承担。目前，居委会的成员组成中，年龄多在40岁以上，以中老年群体为主，每天疲于应付街道交派的各项任务，本应面向社区居民服务的居委会，在大多数时间却为政府和社区其他职能部门做许多份外的或与社区居民联系不大的工作，使得居委会的工作内容和服务对象都发生了异位，居委会服务基层群众自治的功能难以发挥。
三、进一步完善社区治理的几点建议
实现社区治理形态从政府主导到公民自治的变革，其实质就是实现国家权力向社会的回归。尽管目前，实现完全的居民自治困境很多，但仍可以从理论层面进行一些可行性的探讨。
加强法制建设，确保有法可依
修订完善现有的相关法律法规，确保社区治理有法可依。随着城市进程的加快，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》在实施过程中遇到了不少的新问题新情况，流动人口的迁移、人口老龄化、动拆迁的转移安置等问题，使居委会在管理上力不从心。因此要通过立法或对现有法律的修订，廓清居委会的职能，权限以及与各方面的关系，从而使政府更好地依法行政，社区依法自治，社区治理有法律的保障。
培育社区居民自治参与意识，完善参与机制
社区治理理论的核心是参与、自治、共享。通过社区居民的积极参与，实现共同的发展目标。居民能否有效参与社区事务，一方面取决于居民是否有成熟的社区理念；另一方面取决于是否有完善的参与机制。因此，一是开展全方位、多层次的社区活动，为不同背景的居民提供交流场所，塑造共同的社区价值。二是以人为本，坚持社区需求，用共同需求来调动居民的积极性。三是完善居民参与机制，通过法定程序制定相关规章，形成一套健全的参与机制，以保证居民参与的积极性和有效性。
完善相关配套措施，增强服务意识
在社区建设的同时，要完善社区服务功能，推进配套设施建设。一是通过搭建自治平台，充分发挥社区居民的自治作用。发展志愿者队伍，推动社区志愿服务的规范化和制度化，实现社区居民的自治服务与管理。二是优化社区软环境，打造特色服务，开展特色活动。三是利用电商打造社区服务平台，实现从对物的管理转向对人的服务。目前中国服务业产值仅占GDP的30%，而挖掘社区服务的商业潜力，在我国亦大有可为。
对政府职能进行科学定位，拓展社区自治空间
合理界定政府管理与社区自治的边界，进一步明确政府、街道和居委会的各自职责，政府职责有专门的部门来履行，不随意向居委会摊派。确需居委会协助的行政事务，要有明确的经费和人员，以减轻社区工作负担，创造必要的自治条件，使居委会真正的回归到《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定的“自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的基层群众性自治组织”的定位。
参考文献:
一、城市社区居民信息管理系统的需求分析
城市社区居民信息系统建立的主要任务就是对社区内居民信息的采集、整理、汇总、使用和共享，使社区更加有效、科学的对辖区内居民开展服务和管理，真正实现查询快捷、查找方便、真实性强、存储量大等优点。从社区工作人员来讲，可随时查询与辖区内居民有关的信息，真正提高了服务、管理水平和工作效率。旨在应用现代化的信息计算机技术，解决当前城市社区居民信息管理过程中存在的不足和问题，使社区对辖区内居民管理科学化、规范化、便捷化和现代化。从社区居民来讲，查询和自身生活息息相关、密切联系的信息也更为方便和自由，极大方便了居民的日常生活、工作和学习[2]。
二、城市社区居民信息管理系统的设计与应用
网络服务是服务导向架构（Service-Oriented Architecture， SOA）的主要实现技术，具有分布式、松散耦合、跨平台性与高度整合性的优点，提供了在因特网环境下完成应用系统之间互相操作（interoperable）和整合的技术架构。通过SOA可以取用云端服务原有的功能组件加以编排与组合，让彼此能相互沟通。开发者不必自行开发或拥有所有程序组件，视需要可以组合云端平台上最合适的服务，又因为每个软件或组件互相独立，因此可以任意更换来组合系统，提高再使用率与创新性。现行社区居民信息管理系统功能除了制式的问题外，最重要的差异是网站功能本身为一种工具技术的使用导向，网站上纯粹的工具使用者是很难主动去使用的，必定要通过一些情境的诱导设计才有机会达到预期的目的。对于社区居民信息管理系统的设计部分提出参与式成长的设计概念，亦即一种以阶段成长为主轴加入社区成员生活情境的参与及可持续发展和经验模式的概念[3]。一个社区居民信息管理系统多少带有某种的使命或是能够代表地方的特色，而想要在网站完成初期就达到了最终预期的结果是完全不可能的，因为使用者的人数多寡与使用因素影响了网站的运作，因此势必要倚靠渐进式的阶段规划，来作为一个网站发展而达到目标的主要架构。这样的阶段规划设计，除了让网站能够有依循发展的方向外，其所代表的意义还包含了一种通过行动过程来发展策略的内涵。
一个社区居民信息管理系统的使用者本来就是发展的决定性因素，除了原先的目标意图外，配合使用者的需求做调整才是发展的重要依据，因此必须通过不断的修正才能够达到预期的目标，所以一个阶段成长的规划是必要的。经过服务规格定义后，通过服务实现决策确定服务实现策略，包含服务组件层及服务编排的实现，实现方式可于现有应用上进行服务封装或是重新建构服务，采自行建置或外包等决策方案[4]。确定实现决策后进行服务与IT组件的分配及组件的分层对应，如业务流程的组件或人工服务的组件等，亦即将服务与业务对应并通过IT实现。将一个或多个服务组件层组合成可公开被发现或静态系结（binding）、被执行或被编排到组合服务中，服务层提供业务范围内组件、特定业务单元组件、及在某些情形下特定项目组件，并且以服务描述形式具体化服务接口，使用提供的接口功能在执行时提供服务实现，公开的服务接口可独立存在或作为组合服务。随着云端的成长以及标准、伦理和法令的逐渐建立，其中的公有云越来越完善，其运用越来越广、越来越多，也越来越有秩序、越来越安全，所以公有云将成为云端运算主流。通过社区居民信息管理系统的架设，让社区人有一个共同发言、聚会、讨论的空间，重新将社区的情感找回来。
结论
总之，借助城市居民信息管理系统采集的信息，不断拓宽社区楼院居民协商议事范围，丰富协商议事形式，引导居民依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，保证楼院协商治理活动的有序运转，实现楼院环境的整洁有序、文明和谐，提升居民的满意度和幸福感，最终形成以楼院居民为主体、以多方力量为支撑、以协商议事为主线、以为民服务为方向的“自治+共治”楼院协商治理新模式。
参考文献：
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（一）利益相关者理论 利益相关者理论与企业社会责任理论的结合，明确了企业社会责任的对象和范围，有利于企业社会责任的履行。根据利益相关者的分类（如将利益相关者分为关键利益相关者、重要利益相关者、一般利益相关者），很多企业认为只要对关键利益相关者履行社会责任，就相当于很好的履行了企业社会责任。这是导致某些企业注重员工福利、慈善责任却忽视环境保护其他企业社会责任的原因之一。笔者认为，各利益相关者对企业而言是同等重要，对企业利益相关者的分析，关键在于利益相关者具体范围的界定。关于利益相关者范围的界定，目前还未得到统一的认识，大部分学者通过归纳法或者直接引用其他研究者界定的范围。由于行业以及企业自身生产经营活动的特点，企业所涉及的利益相关者有所不同。本文认为对具体企业利益相关者的识别，应基于对具体企业生产经营活动的分析之上。根据波特的价值链理论，企业的生产经营活动分为基础活动和辅助活动。
（二）价值链理论 价值链是由美国学者迈克尔·波特（1985）在《竞争优势》一书中以传统制造企业为例提出的，他认为企业的生产经营由各种各样的活动构成，每项生产经营活动都是创造价值的经济活动，企业所有的互不相同但又相互关联的生产经营活动，便构成了创造价值的一个动态过程，这个动态过程就称之为价值链。他将价值活动分为基本活动和辅助活动两大类。基本活动包括内部后勤、生产操作、外部后勤、市场营销、售后服务；辅助活动包括基础设施、人力资源管理、技术研发、采购管理活动。从价值链的定义可以得出，价值链有三个重要的含义：（1）企业各项经营活动相互联系的。（2）每项经营活动都能给企业带来有形或者无形的价值。（3）不仅包括企业内部各链式活动，而且更强调企业外部活动，如与供应商和顾客之间的关系。价值链分析法主要运用于识别企业的价值活动、确定每个价值活动的成本及其在整个价值链中所占的比例、确定每个价值活动所创造的价值、寻找价值链各个环节的创新机会、培育和发展企业核心能力以提升企业竞争优势。
（三）引入价值链理论的合理性 企业的本质是通过一系列经济活动创造价值以实现股东财富最大化的目标。根据波特的价值链理论，企业一系列创造价值的活动可以分为基本活动和辅助活动，比竞争者更有效组合这些价值活动可以获得持续的竞争优势，以实现企业的目标。同时，企业正是通过这些价值活动和社会发生着联系。如煤炭企业在生产操作这一价值活动中，与环境、社区发生着关系。这也要求企业在价值创造活动中承担着企业的社会责任。如煤炭企业在煤炭的开采着过程中，要注意环境的保护和员工的安全。由于利益相关者的定义目前尚无统一的定义，但是经过分析各种定义，可以发现利益相关者定义的共性是强调利益相关者与企业的关联性。关联性主要体现在利益相关者与企业目标实现过程的相互影响，而企业目标实现的过程是通过企业价值链中一系列的活动创造价值的过程。企业价值链上各环节的活动所侧重的点不同，所涉及的事物、以及所影响的对象是不同的。如煤炭企业在煤矿开采所影响的对象是环境、员工和企业所在的社区，在营销活动所涉及的对象主要是消费者。因此，将价值链分析应用于企业社会责任利益相关者具体范围的界定是合理的。
二、基于价值链理论的煤炭企业利益相关者识别
（一）靖远煤电价值链分析 靖远煤电拥有王家山矿一个生产矿，主要从事动力煤的生产和销售。结合靖远煤电产品的主要工艺流程（见图1），借鉴波特价值链理论，对靖远煤电的基础活动和辅助活动进行分析。
（1）内部后勤：靖远煤电内部后勤主要活动为原材料（支护钢材、木材、火工品、运输带、钢管）验收、仓储和各种材料入井以及设备和矿井的维护。
（2）煤炭的采掘生产：主要活动体现在生产产品的工艺上，主要包括巷道掘进、工作面回采、井下运输、井下仓储、井下通风、排水、电力供应、提升运输、地面运输、筛分、捡矸活动。
（3）外部后勤：主要活动为煤炭的外部运输，煤炭的装车与发运。
（4）市场营销：靖远煤电的销售策略为“争运力、提煤质、抓外销、增地销”，主要活动为外销市场开拓、客户沟通和维护、广告的宣传、销售渠道的建立。
（5）基础设施：靖远煤电基础设施主要体现在企业治理与组织结构、企业的内部控制管理体系、企业文化建设、开采计划管理、煤质考核制度的质量管理、财务管理、安全管理等。企业的这些基础设施一般是用来支持整个价值链的运行。
（6）技术开发活动：靖远煤电技术开发活动主要集中于掘进技术科技攻关和技术革新、矿井技术改造和采掘接续及生产布局的优化、回采工艺模式的改进。而其他主要生产技术，如“临界大倾角特厚煤层综放工作面下段设计”、“综放工作面液压支架”、“综放工作面刮板输送机”、“综放工作面液压支架燕尾装置”、“综放工作面端尾支架侧梁装置”、“综放工作面端尾支架锚固装置”和“综放工作面端头支架放顶煤尾梁装置”七项专利技术则依赖于母公司的研发能力。
（7）人力资源管理：主要体现为公司各层级职工的聘用或解聘、教育培训、安全教育培训、员工工资和奖金的分配办法、公司的高管人员绩效评价标准与激励约束制度、员工社会保障、矿区生活条件的改善以及提供安全工作的条件。
（8）采购管理：主要为煤炭的采掘生产所需材料的采购、设备的租赁以及井下井巷建安工程等劳务的采购。
综上所述，靖远煤电的基本活动以主要产品的工艺流程为主线，基本活动分为内部后勤、煤炭的采掘生产、外部后勤、市场营销；支持基本活动运行的辅助活动为基础设施、人力资源管理、技术开发和采购管理。
（二）利益相关者具体范围的界定 关于煤炭企业利益相关者具体范围的界定的研究不多，大部分学者采用归纳法或者直接使用其他研究者界定的范围。如孙春升（2012）采用归纳法得出煤炭企业利益相关者主要包括政府、所有者/股东、环境、社区、商业伙伴、员工、客户等。李勇（2012）通过“卡罗尔四责任说”得出煤炭企业的利益相关者为包括股东、员工、社区、政府、债权人、消费者和环境。高峰等（2012）学者结合企业社会责任的内容和我国煤炭企业的特点对煤炭企业社会责任进行定义为“在社会主义市场经济条件下，煤炭企业对其利益相关方（包括政府、环境、社区、消费者、供应商、竞争者、股东、债权人、员工等）承担与自身情况相适应的经济责任、法律责任、伦理责任和慈善责任，以创造企业价值，实现煤炭企业与利益相关方的和谐、可持续发展”。并结合威勒和西兰帕利益相关者的分类法，得出我国煤炭企业的主要利益相关者包括客户、所有者/股东、员工、政府、商业伙伴、环境、社区。
利益相关者与企业的关联性体现在与企业目标实现过程的相互影响，而企业目标的实现是通过一系列的价值活动，也即表明利益相关者与企业的关联性表现为与企业价值活动的相互影响。结合靖远煤电价值活动，运用矩阵法（见表1）以界定靖远煤电利益相关者的具体范围。
利益相关者的组成，本文运用文献分析得出煤炭企业较高认同的利益相关者主要为股东、政府、自然环境、员工、债权人、管理者、消费者、分销商、供应商、社区。由于靖远煤电主要控股公司靖远煤业集团有限责任公司拥有47.11%的控股权，并派遣六名董事，对公司的重大经济决策和财务经营活动形成控制，并且双方存在着不可避免的关联方交易。因此，在本文将股东分为控股股东和小股东。
与价值活动相互影响的利益相关者具体范围界定过程说明如下： （1）由于靖远煤电的设备和原材料、生活用电、医药费大部分均为其控股公司靖远煤业供应，所采购的物资及设备影响员工井下作业。因此，内部后勤活动所涉及的主要利益相关者为控股股东及员工。（2）煤炭的采掘生产主要涉及的是井下活动，具有风险性较高和环境破坏较大的特征，煤炭的生产过程所产生的副产品影响企业所在社区的环境以及所在社区人员的健康，在这一活动的过程中需要政府作为监管者身份以监督企业现安全生产、环境保护等。因此，煤炭的采掘生产所涉及的主要利益相关者政府、自然环境、员工、社区。（3）靖远煤电部分产品作为控股股东供暖用煤炭，存在着关联方的交易。关联方交易价格的确定关系着小股东的利益、以及政府的税收利益。同时，靖远煤电与控股公司存在着主营业务的同业竞争。由此可得外部后勤及市场营销价值活动主要涉及利益相关者为控股股东、小股东、政府、消费者。（4）基础设施包括公司治理与组织结构，外部监督环境以及财务报告信息的可信赖性，主要涉及的利益相关者为控股股东、小股东、管理者、员工、政府。（5）开采技术的研发，有利于提高煤炭资源的回采率、员工的安全性以及降低对环境的破坏性。靖远煤电技术开发活动主要集中于开采技术的研发，主要的研发技术还依赖于控股公司的研发能力。因此，涉及的主要利益相关者为控股股东、环境、员工。（6）人员的招聘、人员技术的培训与鉴定则有利于提高当地人员的就业能力，有利于提高当地的就业率。因此，人力资源管理主要涉及的利益相关者为员工和企业当地所在的社区。（7）由于靖远煤电主要原材料、设备、医药费、员工的培训和劳务采购主要来源于控股公司或者同一控制下的企业，主要的金融负债、经营负债的债权人为控股公司，存在着关联方交易。因此，采购管理主要涉及的利益相关者为控股股东、小股东、政府。
综上所述，靖远煤电利益相关者的具体范围为：控股股东、小股东、政府、自然环境、员工、管理者、消费者以及社区。
三、结论
煤炭为我国的基础能源，为国家经济发展提供基本的能源保障。近几年矿难事故的频发，引起了学者们对煤炭企业社会责任的关注并在理论研究上取得了成果。但是关于煤炭企业利益相关者具体范围的界定，基本上采用归纳法、调查问卷法或者直接引用其他学者的界定范围。本文首次以价值链分析为研究工具，以靖远煤电为例，采用矩阵法界定煤炭企业的利益相关者，明确了煤炭企业履行企业社会责任的对象，有利于煤炭企业社会责任的履行。
关键词：瑞典学习圈 社区治理 制度变迁 多元治理
在高速发展的现代社会，各国都在寻求适合自身的治理模式，以应对不断出现的社会现象和问题。在中国同样如此，随着改革开放的不断深入，原有的集中统一的治理模式已经无法应对新问题，我们必须探索行之有效的治理模式。社区作为现代社会治理的新生力量，作为社会资本的重要来源，其在公民美德和社会价值方面有着法律和体制的约束力无法实现的作用。所以社区是公民社会重要的的培育基地。
对于社区治理的研究，中国相比于国外起步晚，也不如国外研究深入，所以我们可以学习国外的模式经验，借鉴国外有价值的治理模式，进行制度移植。不管是美国的社会组织主导型的社区模式还是新加坡的政府主导型社区模式都是切合本国实际，社区治理制度移植并非市照搬外国模式，而是将先进的经验引入中国后不断“调试”，使之适合中国现阶段在国情。
学习圈式社区能够凭借其互动性和参与性为社会民主、多元治理奠定基础。学习圈式社区能够进一步培养公民美德，进而逐步推动公民社会的发展；同时又能为公共行政提供参考，是公共治理的补充和重要组成。制度分析框架下，本文通过分析制度的主体及社区治理制度供给与制度需求，探讨社区治理制度变迁与制度均衡。
1.理论基础――制度变迁与制度均衡
按照诺思的定义，制度均衡是指在给定条件下，现存制度安排的任何改变都不能给任何人或者团体带来额外的收入。[1]制度均衡可以说是一种帕累托最优，而在现实社会中不同个人或群体在社区治理中的利益存在冲突，对于制度的需求和供给是不同的，因此不一定能达到帕累托最优。显然现阶段社区治理制度处于非均衡状态，所以需要制度变迁。制度变迁是新制度产生、替代或改变旧制度的动态过程，是从一个制度的均衡想另一个制度均衡转移的过程。基于制度主义理论分析，学习圈模式作为一种社区治理模式，其本质上是一种制度，所以本文对其进行制度需求和制度供给的分析并探究学习圈模式在中国社区治理中的应用。
2.学习圈模式的制度分析
2.1瑞典“学习圈”模式
瑞典的学习圈产生于一百多年前，是一种“大众成人教育”模式，如今已成为瑞典非正规教育的主干部分。1902年，奥斯卡・奥尔森创立了瑞典第一个学习圈，并撰写了第一个学习圈的内容。学习圈采取铁三角模式，即：训练有素的领导者而不是主导者、催化性的材料而不是教本、主动积极的参与者而不是被动接受的受教者组成了学习圈的铁三角。
2.1.1遵循平等、民主的原则。每位公民都有权利参与到学习圈中，并承担相应的责任。 学习圈的成员享有、平等的发言权，每个人的观点都应该被接纳，每个人都是积极的参与者而不是被动的接受者。学习圈的领导者只能对学习圈进行主持，而不是主导。
2.1.2具有自发性和自愿参与性。公民因相同的兴趣爱好或者相近的地域、教育背景而自发组成学习圈。人们也可以从报纸等媒体上获得各种学习圈的信息，根据自己的需要自主选择，每个人都能够参与其中。
2.1.3具有高效性。学习圈的规模一般控制在5到10人，这确保了成员获得均等的参与机会，更好地与其他成员进行互动与合作，分享彼此的观点、收获，共同承担责任；还使成员们能够深入地学习、探讨。此外，学习圈是成员自主组成的，所以具有较高的学习积极性。
2.1.4成本性较低，资金来源范围广。学习圈的地点选取较为灵活，多选在成员的家中进行学习，其花费一般用在购买学习资料上，是一种低廉的学习形式。同时，学习圈受到政府、企业及各类社会组织的支持，有较广泛的资金来源。
2.2学习圈模式下社区治理的主体分析
治理是“政府与民间，公共部门与私人部门之间的互动”。[2]社区治理则在一定区域内公共部门与私人部门之间互动下实现配置有效资源的一种重要方式。我国长期实行的单一制的社区管理模式已经无法适应社区管理向社区治理的转变，更无法满足现阶段复杂多变的社区问题，以及居民多层次的物质文化需求。借鉴诺贝尔经济学奖得主埃莉诺・奥斯特罗姆的“多中心治理”理论，社区治理的主体应多元化，公共服务的供给与生产应区分。本文将社区治理的主体归纳为公民、政府、市场和社会组织。
2.2.1公民
这里的公民主要是指社区居民，本着以人为本的宗旨，他们是社区最核心的主体，我们应对他们给予充分重视。社区是否能够达到善治，关键在于社区居民是否能够树立起公民美德。我们可以将社区看做国家为了实现善治的一种手段和公民表达利益诉求的共同体。社区治理不仅是为了公民生存，不仅是为了提供交易便利的场所，不仅是提供治安保障，而是要实现美好的生活。学习圈是组织管理学习的一种形式，还是一种持续探索、质疑的精神和学习气氛（奥斯卡・奥尔森）。学习圈参与者都是平等、自愿、自我负责的，在这种氛围下，有利于公民民主意识、权责观念的形成，进而有利于培育公民美德，最终实现公民社会。
2.2.2政府
政府在社区治理中，主要是社区公共服务的提供者，主要是通过行政管理机构，社区服务中心和学期工作站来提供公共服务。[3]根据新公共管理运动的理论，政府应该是“掌舵”而不是“划桨”[4]，政府应该向社区分权而不是集权。但是依据我国现阶段实际，社区公共服务的生产和提供并未真正分离。在学习圈模式下，政府无法直接管理每个学习圈，这就要求政府转变职能，提供财政支持，制定方针政策，简政放权，由社区具体实践。
2.2.3市场
在政府与市场差异功能的比较分析中，我们可以借鉴西方将市场机制引入社区治理，在市场准入规则的条件下，明确市场和政府承担职能的界限，把市场激励和服务机制以提高资源在社区中配置的效率。
2.2.4社会组织
社区治理与宏观经济运行相似，同样存在市场失灵和政府失灵的现象，而社会组织凭借其非营利性、民间性、互益性很好地弥补市场和政府在社区治理中无法实现的作用。社会组织能够为学习圈提供必要的公共资源，能够完善基层民主自治制度，能够营造社区公益氛围。正如瑞典的学习圈就是起源于社会组织和大众运动，如工会、禁酒社团和农场主运动等，社会组织对学习圈的形成发展发挥了重要作用。[5]在学习圈模式中，财政问题可能会影响其进一步发展，瑞典亦然，所以我们必须把社区基金会纳入社区治理中。
2.3在中国应用学习圈模式的制度供给与需求分析
2.3.1制度需求分析
正如消费者对于商品的需求受到各种因素的影响，社区治理主体对社区治理制度的需求也受到各种因素影响。这些因素的变化导致制度需求的变化，进而影响制度均衡。社区治理对于学习圈的需求，是因为学习圈能够给公民提供便利，增加收益，这也就是学习圈发挥的作用和功能。学习圈模式可以说是一种帕累托改进，推动社区治理制度趋向制度均衡。分析制度需求就是要说明中国社区为什么要移植学习圈制度。
传统社区制度是以政府主导，单位制为核心的社区管理制度，人情关系为纽带的管理制度。社区传统的管理模式虽然逐渐被打破，但是它的残余势力还在侵蚀现代社区治理制度的有效实施。社区迫切需要一种现代社区治理模式，它不仅依赖于制度，还依赖于人的能力和素质。
社会资本的需求。在现代社会中，社区人口流动性强，结构复杂，居民的社会背景差异较大，导致人与人之前的信任感大大降低。社区治理需要人与人之间形成信任感和公共精神，通过托克维尔的观点可知，结社可以促使人们形成公共参与的习惯。[8]学习圈模式下能为人们结社减少机会成本，降低风险。通过学习圈系统性、程序化的构建方式，为学习互动提供稳定和秩序，减少人们学习互动所消耗的精力和财力，提高人们结社的效率。人们依据个人偏好，自愿组成学习圈，平等对话，主动参与，增强了互动与沟通能力，逐步建立与他人的信任感，方便在生产生活中的合作，最终为社区培育公共精神奠定社会基础。
集体利益的需求。现代社区系统比以往更加多变，社区治理面临更为复杂的利益关系。现代社区常常需要利益代言人，以一个利益共同体的形式表达集体利益诉求。参考学者的相关调查（闵学勤，2009）我们发现，居委会和业主委员会即使是通过民主选举产生也无法真正代表集体利益。居委会机关化、行政化[9]，被大量行政事务拖累无法扮演好利益代言人的角色，业主委员会缺乏动力机制，社区居民参与合作能力不足，导致其“形同虚设”[10]。瑞典前首相奥罗夫・帕尔梅（Olof Palme）把瑞典称作为“一个学习圈的民主”。学习圈创建公民聚会的场所，通过平对对话，共同讨论，互动参与，缩小社区中不同人群知识和信息的差距，加强社会民主文化，让公民在日常生活中感知民主的价值，从而激发民主的活力。充满民主活力的社区中，公民拥有较高的参与能力，能够为业主委员会运行创造动力，调解社区利益冲突，构建和谐社区。学习圈下，成员拥有平等的学习权利，是否能够得到知识和技能的收益，取决于是否能对自己行为负责，这有利于培养公民的权责意识。学习圈下的公民能够以文明的方式，在集体谈判和集体行动中解决利益冲突，对自己负责，而不是有事就找“组织”，这就推动居委会职能转变，使其为化解利益冲突提供机会。
教育稀缺的需求。中国教育资源有限，导致成人教育发展不足，成人教育的渠道少，教育成本高，师资力量薄弱。随着经济社会的发展，人们已经拥有了基本生存资料，教育资源的需求将会进一步增大，但社会供给不足。学习圈因其成本较低，学习范围广，教育门槛低，受众面大，能够满足社区教育需求，整合、创造更多的教育资源，维护教育资源公平，形成开放性、激励性、包容性、可持续性的社区教育体系。
政府失灵的需求。政府在提供公共产品领域并非万能的，政府对公共物品的供给缺乏效率，对于长期的公共供给不足，官僚机制膨胀导致公共物品供给扩大趋势，政府为纠正外部性采取的行动可能会形成新的外部性。[11]在社区治理中，政府也会面临以上难题。社区治理在政府主导的模式下，成本高效率低，政府难以满足人民对公共物品日益增长的需求。市场无法完全弥补政府在公共领域的失灵，社会组织也只能在社区治理的局部提供公共物品。经由社区的集体交换是达到基于经济公正的实质自由的最好途径[12]。学习圈能够激发社区自身的生产力，实现社区自我服务、自我管理、自我教育，弥补政府在社区治理中的不足。
2.3.2制度供给分析
制度供给是对制度需求的回应，即制度的生产。分析学习圈的制度供给也就是研究学习圈对制度需求回应的方式。即学习圈制度如何对社区治理产生效用。影响制度变迁的供给因素主要有：宪法秩序和规范准则，知识积累和社会科学知识的进步，当权者的利益，制度的设计与实施的成本[13]。
宪法秩序和规范准则。1982年，社区居民自治用国家根本大法的形式确立下来（82年《宪法》第111条）。这使学习圈能够在法律的保障下得以确立，并以宪法精神发挥作用。规范受到社会文化传统和意识形态的强烈影响。学习圈只有与文化准则相和谐才能使制度迁移的成本大大降低。中国熟人社会中人情在社区治理中尤为突出，诚然随着单位制社区的瓦解，熟人社会开始分化，但是熟人社会与人情文化在制度变迁中不可忽视的因素。学习圈能够承接熟人社会中的人情，为传统的人情关系提供互动的平台，并且建立有共同偏好的新的人情关系。这种人情关系更加趋于非利益化，有助于够打造和谐社区。
知识积累和社会科学知识的进步。学习圈可以采用远程学习互动的方式，打破地理局限，为社区居民共同探讨问题提供更多的渠道，拓宽基层民主的方式，使公民更加积极主动参与到社区治理中来，同时能够使政府多渠道把握民情。社会科学和自然科学进步一样都会使制度供给曲线向右移。因为社会科学知识的进步降低了制度发展的成本。[11]学习圈能够有效提供社会科学知识，比如瑞典的一些农民、工人，就是通过学习圈获得了社会、经济、管理等社会科学知识，后来成了议员和贸易联盟、工会组织、政党的领导。
制度的设计与实施的成本。按照菲尼的观点，制度设计的成本主要取决于人力资源等要素的价格。就人力资源而言，若要保证新的制度安排的供给是非常高素质的尖端劳动力投入，这种制度的设计成本必然很高，反之，设计成本则较低。由业余爱好者担任领导的学习圈相比于由专业老师组成的学校教育人力资源的投入是很小的，并且其收益更加有效，因为参加者共同为学习的结果而负责。
当权者的利益。我国是人民民主的社会主义国家，人民政府代表最广大人民的利益，作为上层决策者对制度供给起重要作用。只有当制度变迁的方向与当权者的利益一致，上层决策者才有激励供给新的制度。学习圈式的社区治理模式，是解决社会冲突中文明温和的治理模式，是与当权者维护社会稳定的利益需求向一致的。应用学习圈模式治理中国社区响应学习型社会的号召，适应精神文明社会建设，顺应先进文化的发展方向。
3.结论与启示
3.1结论
经过以上论证不难发现，学习圈模式能够在社区治理中发挥重要的作用。本文认为可以通过制度移植的方式，将该模式引入中国，以完善我国的社区治理制度。
3.1.1逐步构建以公民自治为核心、以学习圈为依托的社区多元治理模式
在社区治理中，培育民主协商、平等对话、独立互助的公民美德，调动公民参与社区治理的主动性创造性。合理发挥政府协调引导作用，大力发展社会组织力量，完善市场激励机制的学习圈模式，全面整合政府、社会和公民三方面优质资源，实现科学高效的社区治理机制。
3.1.2进一步形成互助共享、互利共赢的合作治理网络
通过学习圈模式，培育公民的合作互助能力，相互激励，共同创造社会精神财富；逐步编制资源共享型、邻里互助型、环境友好型的治理网络。
3.1.3稳定性、包容性、开放性社区系统
新型社区治理模式能够整合单位制崩离后的分散资源，维持社区秩序，维护社区稳定；能够包容社会群体的差异性，协调社区发展；能不断容纳新的外部资源，内外统筹兼顾。
3.1.4通过社区学习圈由点及面建成学习型社会
结合宁波镇海的案例，学习圈可以从局部试点到大范围推广，由点到线， 由线及面，从而实现“学习圈―学习型社区―学习型城区―学习型城市―学习型国家”的发展模式。
3.2启示
3.2.1以社区治理需求为导向
社区问题具有多样性、复杂性，组织学习圈时应根据社区自身特点，考虑不同社区的需求类型。组建学习圈时要依据原有规范、经济水平、文化背景、风俗习惯等因素。
3.2.2坚持以人为本的原则
社区治理以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益为出发点和落脚点。社区治理应当借鉴学习圈通过影响人的行为进而影响整个社区的运作机制，践行以人为本的理念。
3.2.3以民主平等、权责统一为关键
民主平等作为学习圈最大的特色，是公民自治的本质，社区治理的必要条件。平等协商为公民参与创造激励机制。区分治理主体权责，各司其职，充分调动各方资源，实现社区治理的效益最大化。树立公民权责意识，积极行使社区自治的权利，对社区负责，进而协调内部矛盾，构建和谐社区。
3.2.4提高可持续发展能力
要实现社区善治必须大力发展社区自身生产力，提高其可持续发展能力。学习圈模式能够社区根据社会环境变化自动调试、自动整合。社区治理平衡供给关系，从而从不均衡走向均衡。
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[关键词]老龄化；社区居家养老；运行机制
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.123
[中图分类号]D669.6 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）06-0-02
1 社区居家养老服务及其运行机制
2010年，中国老年人（65岁以上）已经达到了1.13亿人，占总人口的8%，按照联合国的相关定义，一个国家或地区65岁及以上人口占总人口的比例超过7%时，便可称之为老龄化社会。《民政部 财政部关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》（民函[2016]200号）提出，要重点支持试点地区居家和社区养老服务发展，通过政府扶持、社会力量运营、市龌运作，全面提升居家和社区养老综合服务能力。
1.1 社区居家养老的内涵
社区居家养老，是指老年人在社区中享受养老服务，具体形式有社区家庭养老、社区机构养老、社区日间照料中心和社区老年人互助中心等。需要指出的是，社区居家养老与传统的居家养老不同，它结合了社区中机构养老及老年人互助中心等形式，内涵更为丰富。
1.2 社区居家养老运行机制的构成要素
社区居家养老运行机制包括以下几个组成部分：①社区居家养老供给机制；
②社区居家养老动员机制；③社区居家养老社会协同机制；④社区居家养老监管机制。
2 社区居家养老服务运行机制存在的问题
2.1 供给机制存在问题
政府在社区居家养老服务供给中，存在角色定位的困境。作为主要“供给主体之一”的角色和“管理者”的角色，其在社区居家养老服务供给的实践中存在角色冲突。虽然经过简政放权和“一站式”行政服务大厅的创新，各级政府致力于加大社会养老服务供给的努力取得了显著成效，但在对社区居家养老服务供给其他多元主体的管理上，管理者的身份要求政府对其运营资格进行准入限制和审查，因此，在如何进行有效管理与如何加大养老服务社会供给之间存在困境。
2.2 动员机制存在问题
社区居家养老动员缺乏明确的制度规范。社区居家养老服务的运营资格获取，需要消防、床位、员工数量等条件满足行政许可标准，这决定了社区居家养老服务具有投入较大、回收较慢的特性。社区居家养老服务的动员机制主要依靠政府宣传和民间慈善力量，但这种动员通常是偶然的，且效率较低。现行的社区居家养老服务动员机制，缺少专门的制度规范，动员机制没有常态化。
2.3 社会协同机制存在问题
社区居家养老中多元主体之间的协同联动水平不高，社会协同机制有待改进。各地区具体情况不同，政府“公办”养老院在社区居家养老服务体系中占据绝大比重，近年来，各地政府在试点探索“公办民营”及“政府购买养老服务”等形式，但无论是从规模还是实际受惠人群数量来看，都远远不够。同时，其他多元主体之间，如企业和非营利组织，在社区居家养老服务协同供给的实践中，联动水平较低。
2.4 监管机制存在问题
社区居家养老服务的现行检查评估机制更多的是一种形式，不具备发现问题和及时处理问题的效果。现行的检查评估机制主要是，每年向主管部门提交年度运营报告，其他相关主管部门对硬件设施等进行检查，辅以主管部门的抽查。但现有检查评估机制流于形式，大量未能达到准入标准的民间“社区居家养老机构”，以“合法运营”或“透明运营”的形式存在。原因并非是政府主管部门不具备责任感或者作风，而是客观存在的社会养老服务需求缺口以及监管之后的责任归属模糊，使政府主管部门难以处理，对部门社区居家养老设施采取“不出事就是好事”的策略。
3 完善社区居家养老服务运行机制的建议
社区居家养老服务是政府和社会各界多元协同，构建社会养老服务体系的重要创新形式和组成部分。相关人员应改进现行机制的不足之处，努力完善社区居家养老服务运行机制。
3.1 强化政府“治理者”的角色
政府作为社会管理者，在社区居家养老服务这么一个深入影响社会各阶层人员的领域，应该明确自身的“治理者”角色，以规范社区居家养老服务、保护广大人民的养老权益、维护社会和谐稳定为管理目标。近年来，老年人及其家属与养老服务机构的权益纠纷日益增多，政府作为治理者，应当创造更良好的法律环境和社会氛围，规范社区居家养老服务的发展和运营。不是追求以供给主体的身份更多地参与社区居家养服务供给，而是追求社区居家养老服务的健康、高速发展。
3.2 出台特定的动员制度规范
任何一项政策的实施或者是任何一份事业的成功，都建立在人、财、物等资源高效整合的基础上。同样，社区居家养老服务的健康发展也离不开对资源的整合利用，因此，这就需要有一个高效和常规的动员机制。政府通过出台特定的社区居家养老服务动员制度规范，对政府力量、社区力量、非营利组织力量和其他民间力量进行科学动员，最大程度实现动员的精准、高效、常态化。
3.3 建立多元主体的联动机制
社区居家养老服务中，政府与其他主体相对互动较多，其他主体之间联动性则较差。建立社区居家养老服务中多元主体的联动机制，不仅仅是加快“公办民营”和“政府购买养老服务”的试点及经验推广，还应当探索加强非营利组织与企业的联动，如企业以投资入股等形式，负责非营利组织名下养老服务设施的运营，并以市场的力量促进其健康发展。同理，民间团体或个人慈善力量名下的社区养老服务设施，可以通过支付报酬的形式，聘用企业帮助其进行管理，实现成本和效益控制，从而得到健康发展。
3.4 落实检查评估机制，完善配套措施
社区居家养老服务的出现，是完善社会养老体系的创新措施，是适应新时代的现实背景而产生的，具有极大的现实意义。社会养老服务需求存在巨大缺口，客观上造成了，大量不具备市场准入资格的“透明”社区居家养老服务设施存在，政府主管部门苦于没有良好的处理办法，大多是默认其存在于“灰色地带”。另外，已获取行政许可，具备运营资格的社区居家养老服务设施，也存在着因检查评估流于形式，硬件设施投入逐年减少，养老服务质量下降，甚至带来安全隐患等问题。建立社区居家养老服务的检查评估机制，完善配套政策措施，完善“透明”社区居家养老服务设施，重点防抓安全隐患，并给予政策照顾，还可适度降低准入门槛，将其纳入监管体系；对已具备运营资格的社区居家养老服务设施，应严格落实周期性考核和抽查评估，且进行相应的奖惩，并建立区域内的养老服务供给设施的评分评级系统。
4 结 语
适应新时代现实背景而产生的社区居家养老服务，是完善社会养老体系的创新措施，对实现各阶层人民享受更好的养老服务权益，具有重大现实意义。而要完善社区居家养老服务运行机制，应当在供给机制方面明确政府的治理者角色，在动员机制方面出台明确具体的制度规范，在协同机制方面建立多元主体联动机制，在监管机制方面落实检查评估制度，并完善相关配套政策措施。
主要参考文献
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目前学术界对社区银行并没有统一的定义。美国独立社区银行协会（ICBA）定义社区银行是独立的、由当地拥有并运营的机构，其资产从少于1000万到数十亿美元不等的机构。参照国外社区银行功能并结合我国金融发展的实际情况，本文认为我国建立的社区银行是指资产为5亿元以下，按照市场化原则自主设立、运作并为当地居民或中小企业提供方便快捷、成本低、个性化金融服务的县域银行类金融机构。在当前的经济金融形势下，发展社区银行的意义重大。
1、有利于改善中小企业贷款难问题。近年来，我国中小企业普遍遭遇融资“萎缩”。具体而言，中小企业由于抵押物相对不足、财务报表不完备，加之容易隐瞒甚至制造扭曲的信息，导致大银行因不能了解其经营能力、经营状况及贷款所投向的项目的情况，对其贷款更加谨慎。而社区银行以服务社区为宗旨，与商业银行相比，其资产规模较小，组织层级也相对简单，信息反馈的期限较短，经营决策较灵活。此外，社区银行的运作都在本地，对区域内客户的情况更为熟悉，易与客户建立长期稳定的业务关系。所以，根据信息优势假说（informationadvantagehypothesis），社区银行更易于解决贷款中的委托问题和了解客户收入变动、支出状况等有一定保密色彩的个人信息，这降低了由于信息不对称造成道德风险和逆向选择发生的可能性，因而，相比于大型商业银行，社区银行在服务中小企业中就有比较优势。比如，作为“准社区银行”的台州市泰隆城市信用社，一直以民营中小企业及个体工商户为主要服务对象，努力发挥在地缘、人缘、信息等方面的优势，自1993年成立以来，“泰隆”累计发放贷款350余亿元，其中90%以上投向当地的民营中小企业和个体工商户，2004年末，在“泰隆”有贷款余额的客户有3865户，户均贷款仅70.8万元，其中50万元以下的小额贷款户有2745户，贷款金额合计6.73亿元，分别占贷款户总数及各项贷款余额的89.06%和24.61%。
2、促进金融服务水平和协调社区发展。发展社区银行可以刺激国有商业银行加快市场化改革，增强竞争意识，提高服务水平与质量。同时，根据“共同监督”假说（peermonitoringhypothesis），在银行与客户信息不对称情况下，由于社区银行典型的区域性特征，为了区域内大家的共同利益，合作组织中的中小企业之间会实施自我监督，有利于中小企业建立良好的信用习惯，推动社会信用状况的改善。另外，社区银行强调对社区文化的融合，有助于实现社区发展的政府、市场及社会的自治互动，形成多方参与、共同管理的新局面。具体而言，社区居民和单位可以利用其在社区银行中的股东或是社员权力，通过社区银行的资金投放项目参与社区服务设施建设、服务项目开设、服务内容确立的集体决策，实现社区建设与管理中的群众自治性作用（王欣欣，2005）。因此，通过社区银行基于信用的产品设计以及对社区改善和发展活动的实践参与，可以推动社区信用建设和协调社区发展。
3、有利于优化银行体系结构，降低系统性风险。根据产业组织理论，CR4≤40%为低集中度，40%≤CR4≤60%为中集中度，60%≤CR4≤80%为较高集中度，CR4>80%为高集中度。从资产的市场集中度看，根据相关机构的数据可以算出，截至2004年，包含国有银行和股份制银行（CR15）的市场集中度为68.5%，其中，我国国有商业银行资产总额达169321亿元，市场集中度（CR4）为54.1%；而负债的CR15和CR4分别为68.4%和53.4%，也就是说，我国银行业市场竞争不足，仍然处于寡头垄断状态。毋庸置疑，这种银行体系结构不利于中小企业融资和经济健康发展。而社区银行的适当发展将会有利于改善银行体系结构，进而分散来自经济与金融层面的冲击（王欣欣，2005），从而分散由于银行机构资金需求与供给的同质性所造成的系统性风险。换句话说，设立社区银行可以分流过度集中于大、中型银行机构的社会资金，形成一个相对独立的社区资金市场，进而规避系统性金融风险。
4、为居民提供投资渠道与增值服务。目前我国的资本市场尤其是股票市场的发展水平很低，加上有关的金融产品创新严重不足，造成我国居民的投资渠道比较有限，而居民手中的资金非常宽裕并且有较强寻求保值增值的欲望，迫切需要开拓创新投资渠道。从这一方面来看，社区银行的发展有一定的必要性。因为社区银行的市场定位与大银行的“大城市、大企业”的战略相反，除了主要为社区居民和社区小企业提供金融服务外，在网点布局上更加注意拾遗补缺，填补大银行退出后的空白，多在农村和城乡结合部发展。此外，社区银行在审批中小企业和社区居民贷款时，很关注借款人的性格特征、家族的历史和家庭的构成、日常的开销特征等个性化的因素对还款能力的影响，从而为客户提供全面的个性化服务，与此同时，社区银行实行多元化经营，它必将会吸引各种有利的资本进入以不断完善公司治理结构，不断推行业务创新，提供特色化的金融服务，从而有利于为居民提供较好的投资渠道和资金增值服务。
5、可以有效地遏制民间非法金融的蔓延和发展。近年来我国民间融资有很大发展，对地方金融的影响越来越大。其原因除了一些地区市场化程度和利率市场化水平不高（以温州为例，据中国人民银行监测，在2004年10月放开贷款利率上限和提高法定利率水平后，温州银行业2005年一季度的贷款加权平均利率比2004年上半年提高0.7个百分点，高于法定贷款利率0.27个点的上调幅度），民间融资有较大盈利空间外，关键是没有真正意义上的小银行，很大一部分小企业的资金需求得不到满足。培育和发展社区银行，可将民间融资纳入国家正规的金融渠道之内，为民间资本进入银行业提供一个比较现实的通道，提高民间金融的规范化、组织化和机构化，防止民间金融的边缘化，逐步消除金融结构的二元化，降低潜藏的金融风险。
二、我国发展社区银行的路径探析
20世纪90年代，欧洲掀起了一场"社区银行服务运动"(CampaignforCommunityBankingServices)，主要有新设社区银行、共享分支网络(Sharedbranch)、利用分支机构和特许经营(Franchises)等渠道，而澳洲的社区银行主要采取分支机构模式、模式及电子银行模式。我国发展社区银行必须从当前银行业的改革和发展的实际情况出发，主要途径有：
1、由民营企业资本组建新的社区银行。新组建股份制社区银行容易明晰产权，其公司治理结构相对比较完善，市场定位目标也比较明确，在应对市场环境变化方面也会比较灵活。要按照现代企业制度要求组建社区银行，同时也要十分关注退出机制的建设，真正实现“产权清晰、政企分开、自主经营、自负盈亏”。但是，民营银行资本由于强烈趋利动机可能导致过度扩张，加大金融风险；股东控制社区银行容易发生获取关联企业贷款等问题，应进一步完善相关法规以降低风险出现的可能性和危害性。与此同时，由于我国区域经济发展很不均衡，尤其是区域内的中小企业发展水平不尽相同，这就形成不同的发展社区银行的条件，必须区别对待以提高效率，一般来讲，应该先进行试点，然后再全面铺开。例如可以考虑将浙江省的温州、宁波、台州和福建省的泉州等民营经济发达的地区作为试点，然后择机推广。一般情况下，允许达到法规规定的各项条件（如资本金额、股东人数、产权制度与治理结构、高管人员任职资格、合规的章程等）的自然人或企业法人组建社区银行（应宜逊，2005），考虑到《巴塞尔协议》的要求，资本金应在1000～5000万元为宜。
2、将现有小型金融机构改造为社区银行。以城市信用社为例，城市信用社在长期与中小企业接触的过程中掌握了充分的客户信息和决策经验，可以在很大程度上降低贷款风险，更好地为中小企业提供融资服务。我们可以根据有关规定对其实施规范改造，鼓励优秀民资入股，优化股权结构，改造成以所在社区的中小企业和居民为服务对象、按股份制原则进行经营管理的社区银行。另外，农村信用社由于市场变化正亟需要转型，可以通过适当的资本结构优化和机构整合，促进农信社重组，逐步改造为产权明晰、按市场化运作的社区银行（翟建宏、高明华，2005）。关键在于经营机制的转变、机构布局的调整和规模效益的实现。另外，由于各个信用社的发展情况不尽相同，应该区别对待，最好是先进行改造试点，不断探索，总结经验教训，逐步推行改革，促进社区银行的健康发展。浙江省在这方面有所探索，2005年1月，经宁波银监局批准，浙江省第一家完成增资扩股、改制成为有限责任公司的城市信用社——象山县绿叶城市信用社正式挂牌运营。绿叶信用社改造后的资本金从过去的526.9万元增长到1.39亿元，资本充足率远远超过法定标准；在新的股权结构中，法人单位17家，均为民营企业，自然人32个，过去参与投资的行政事业单位全部退出，单体投资者最高占有股权比例为10.79%。
3、在部分邮政基层机构基础上进行改造，组建社区银行。据邮政储汇局统计，到2006年3月末，我国邮储存款余额达到1.48万亿元，占居民存款总额的10%，在全国拥有3.6万个网点，其中县及县以下农村网点占2/3以上，而且，邮政储蓄65%的资金来源于农村，而几乎90%以上的资金都通过转存央行或者以协议存款的方式转存城市商业银行、股份制银行等途径，实现资金从农村大量向城市的逆向流动。这不仅有可能影响到农村金融发展，甚至有可能使得邮政汇兑业务畸形化，以服务于邮政储蓄业务的利益冲动（钟伟，2004）。随着《邮政体制改革方案》的通过，组建中国邮政储蓄银行工作即将进入实施阶段。因此，可以适当考虑基层邮政储蓄机构的社区银行化。具体思路如下：在民营经济较为发达、信用环境较好的地区，由地方政府、金融监管部门及邮政部门进行协商，将个别条件较好的邮政县支局作为试点，先由权威资产评估机构进行价值评估，然后，以公开、公平的方式对其资产进行招标出售，需要说明的是，管理部门必须对各招标单位或个人（一般为民营企业法人或独立自然人）先进行考核、选择，严格把关，“交接”之后，要进行适当引导、监控。
4、引导民间非正规金融发展成社区银行。根据央行调查统计司的调查推算，目前我国民间融资规模为9500亿元，占GDP的6.96%左右，在浙江等民营经济发达地区，地下金融的间接融资规模大约相当于国有银行系统的1/3。另外，根据中国人民银行温州中心支行的调查测算，2005年末的民间借贷资金规模为450~500亿元，作为一种自发的民间资金运作方式，温州民间资本规模超过了3000亿元，其原因主要是正规金融对中小企业的融资支持不足。另外，有证据表明，与现有银行机构相比，一些地方从事资金交易的非正规金融的经营效率更高，并且对当地小企业创业贡献更大。所以，通过正确引导使非正规金融走上正规化、合法化道路；通过组建社区银行将民间闲散资金组织运营起来的意义将十分深远。两年前，温州成为全国性的金融改革综合试验区，在农信社改革和利率浮动改革方面凸现了示范效应，如今，我们亦可考虑以其作为发展社区银行的试点，具体操作方式为：先试点设立1家，由市政府明确一个主管部门，组织、鼓励和引导市辖内具有一定规模的企业发起，采取股份制的形式，明晰权责，将民间资本纳入金融体系。在这一过程中，监管部门要首先对“发起人”进行很好的选择，一般选择经营良好、实力雄厚、社会知名度高、信誉好的企业，股份应当较为分散以防止因一股独大破坏“社区银行”的运营、管理。
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关键词：融资社区银行发展路径
近年来，我国银行业取得了长足的进步，但是，从国际金融业发展、变革与创新的角度看，我国银行体系仍然存在着不少问题。特别是，在2006年12月1日之后金融业对外资全面开放的形势下，我国银行业的竞争将空前激烈，如何迅速缩短我国银行的差距、增强竞争力成为理论界与银行界共同关注的焦点。在这种背景下，发展社区银行的呼声日益高涨，本文将就我国发展社区银行路径问题进行探讨。
一、我国发展社区银行的现实意义
目前学术界对社区银行并没有统一的定义。美国独立社区银行协会（ICBA）定义社区银行是独立的、由当地拥有并运营的机构，其资产从少于1000万到数十亿美元不等的机构。参照国外社区银行功能并结合我国金融发展的实际情况，本文认为我国建立的社区银行是指资产为5亿元以下，按照市场化原则自主设立、运作并为当地居民或中小企业提供方便快捷、成本低、个性化金融服务的县域银行类金融机构。在当前的经济金融形势下，发展社区银行的意义重大。
1、有利于改善中小企业贷款难问题。近年来，我国中小企业普遍遭遇融资“萎缩”。具体而言，中小企业由于抵押物相对不足、财务报表不完备，加之容易隐瞒甚至制造扭曲的信息，导致大银行因不能了解其经营能力、经营状况及贷款所投向的项目的情况，对其贷款更加谨慎。而社区银行以服务社区为宗旨，与商业银行相比，其资产规模较小，组织层级也相对简单，信息反馈的期限较短，经营决策较灵活。此外，社区银行的运作都在本地，对区域内客户的情况更为熟悉，易与客户建立长期稳定的业务关系。所以，根据信息优势假说（informationadvantagehypothesis），社区银行更易于解决贷款中的委托问题和了解客户收入变动、支出状况等有一定保密色彩的个人信息，这降低了由于信息不对称造成道德风险和逆向选择发生的可能性，因而，相比于大型商业银行，社区银行在服务中小企业中就有比较优势。比如，作为“准社区银行”的台州市泰隆城市信用社，一直以民营中小企业及个体工商户为主要服务对象，努力发挥在地缘、人缘、信息等方面的优势，自1993年成立以来，“泰隆”累计发放贷款350余亿元，其中90%以上投向当地的民营中小企业和个体工商户，2004年末，在“泰隆”有贷款余额的客户有3865户，户均贷款仅70.8万元，其中50万元以下的小额贷款户有2745户，贷款金额合计6.73亿元，分别占贷款户总数及各项贷款余额的89.06%和24.61%。
2、促进金融服务水平和协调社区发展。发展社区银行可以刺激国有商业银行加快市场化改革，增强竞争意识，提高服务水平与质量。同时，根据“共同监督”假说（peermonitoringhypothesis），在银行与客户信息不对称情况下，由于社区银行典型的区域性特征，为了区域内大家的共同利益，合作组织中的中小企业之间会实施自我监督，有利于中小企业建立良好的信用习惯，推动社会信用状况的改善。另外，社区银行强调对社区文化的融合，有助于实现社区发展的政府、市场及社会的自治互动，形成多方参与、共同管理的新局面。具体而言，社区居民和单位可以利用其在社区银行中的股东或是社员权力，通过社区银行的资金投放项目参与社区服务设施建设、服务项目开设、服务内容确立的集体决策，实现社区建设与管理中的群众自治性作用（王欣欣，2005）。因此，通过社区银行基于信用的产品设计以及对社区改善和发展活动的实践参与，可以推动社区信用建设和协调社区发展。
3、有利于优化银行体系结构，降低系统性风险。根据产业组织理论，CR4≤40%为低集中度，40%≤CR4≤60%为中集中度，60%≤CR4≤80%为较高集中度，CR4>80%为高集中度。从资产的市场集中度看，根据相关机构的数据可以算出，截至2004年，包含国有银行和股份制银行（CR15）的市场集中度为68.5%，其中，我国国有商业银行资产总额达169321亿元，市场集中度（CR4）为54.1%；而负债的CR15和CR4分别为68.4%和53.4%，也就是说，我国银行业市场竞争不足，仍然处于寡头垄断状态。毋庸置疑，这种银行体系结构不利于中小企业融资和经济健康发展。而社区银行的适当发展将会有利于改善银行体系结构，进而分散来自经济与金融层面的冲击（王欣欣，2005），从而分散由于银行机构资金需求与供给的同质性所造成的系统性风险。换句话说，设立社区银行可以分流过度集中于大、中型银行机构的社会资金，形成一个相对独立的社区资金市场，进而规避系统性金融风险。
4、为居民提供投资渠道与增值服务。目前我国的资本市场尤其是股票市场的发展水平很低，加上有关的金融产品创新严重不足，造成我国居民的投资渠道比较有限，而居民手中的资金非常宽裕并且有较强寻求保值增值的欲望，迫切需要开拓创新投资渠道。从这一方面来看，社区银行的发展有一定的必要性。因为社区银行的市场定位与大银行的“大城市、大企业”的战略相反，除了主要为社区居民和社区小企业提供金融服务外，在网点布局上更加注意拾遗补缺，填补大银行退出后的空白，多在农村和城乡结合部发展。此外，社区银行在审批中小企业和社区居民贷款时，很关注借款人的性格特征、家族的历史和家庭的构成、日常的开销特征等个性化的因素对还款能力的影响，从而为客户提供全面的个性化服务，与此同时，社区银行实行多元化经营，它必将会吸引各种有利的资本进入以不断完善公司治理结构，不断推行业务创新，提供特色化的金融服务，从而有利于为居民提供较好的投资渠道和资金增值服务。
5、可以有效地遏制民间非法金融的蔓延和发展。近年来我国民间融资有很大发展，对地方金融的影响越来越大。其原因除了一些地区市场化程度和利率市场化水平不高（以温州为例，据中国人民银行监测，在2004年10月放开贷款利率上限和提高法定利率水平后，温州银行业2005年一季度的贷款加权平均利率比2004年上半年提高0.7个百分点，高于法定贷款利率0.27个点的上调幅度），民间融资有较大盈利空间外，关键是没有真正意义上的小银行，很大一部分小企业的资金需求得不到满足。培育和发展社区银行，可将民间融资纳入国家正规的金融渠道之内，为民间资本进入银行业提供一个比较现实的通道，提高民间金融的规范化、组织化和机构化，防止民间金融的边缘化，逐步消除金融结构的二元化，降低潜藏的金融风险。
二、我国发展社区银行的路径探析
20世纪90年代，欧洲掀起了一场"社区银行服务运动"(CampaignforCommunityBankingServices)，主要有新设社区银行、共享分支网络(Sharedbranch)、利用分支机构和特许经营(Franchises)等渠道，而澳洲的社区银行主要采取分支机构模式、模式及电子银行模式。我国发展社区银行必须从当前银行业的改革和发展的实际情况出发，主要途径有：
1、由民营企业资本组建新的社区银行。新组建股份制社区银行容易明晰产权，其公司治理结构相对比较完善，市场定位目标也比较明确，在应对市场环境变化方面也会比较灵活。要按照现代企业制度要求组建社区银行，同时也要十分关注退出机制的建设，真正实现“产权清晰、政企分开、自主经营、自负盈亏”。但是，民营银行资本由于强烈趋利动机可能导致过度扩张，加大金融风险；股东控制社区银行容易发生获取关联企业贷款等问题，应进一步完善相关法规以降低风险出现的可能性和危害性。与此同时，由于我国区域经济发展很不均衡，尤其是区域内的中小企业发展水平不尽相同，这就形成不同的发展社区银行的条件，必须区别对待以提高效率，一般来讲，应该先进行试点，然后再全面铺开。例如可以考虑将浙江省的温州、宁波、台州和福建省的泉州等民营经济发达的地区作为试点，然后择机推广。一般情况下，允许达到法规规定的各项条件（如资本金额、股东人数、产权制度与治理结构、高管人员任职资格、合规的章程等）的自然人或企业法人组建社区银行（应宜逊，2005），考虑到《巴塞尔协议》的要求，资本金应在1000～5000万元为宜。
2、将现有小型金融机构改造为社区银行。以城市信用社为例，城市信用社在长期与中小企业接触的过程中掌握了充分的客户信息和决策经验，可以在很大程度上降低贷款风险，更好地为中小企业提供融资服务。我们可以根据有关规定对其实施规范改造，鼓励优秀民资入股，优化股权结构，改造成以所在社区的中小企业和居民为服务对象、按股份制原则进行经营管理的社区银行。另外，农村信用社由于市场变化正亟需要转型，可以通过适当的资本结构优化和机构整合，促进农信社重组，逐步改造为产权明晰、按市场化运作的社区银行（翟建宏、高明华，2005）。关键在于经营机制的转变、机构布局的调整和规模效益的实现。另外，由于各个信用社的发展情况不尽相同，应该区别对待，最好是先进行改造试点，不断探索，总结经验教训，逐步推行改革，促进社区银行的健康发展。浙江省在这方面有所探索，2005年1月，经宁波银监局批准，浙江省第一家完成增资扩股、改制成为有限责任公司的城市信用社——象山县绿叶城市信用社正式挂牌运营。绿叶信用社改造后的资本金从过去的526.9万元增长到1.39亿元，资本充足率远远超过法定标准；在新的股权结构中，法人单位17家，均为民营企业，自然人32个，过去参与投资的行政事业单位全部退出，单体投资者最高占有股权比例为10.79%。
