时间：2023-07-31 17:26:45
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共危机管理的目的，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：项目管理 突发事件 基层政府
一、背景
基层政府作为预防和处置公共突发事件的第一道防线，其处理方法对于事件的发生，发展，激化与平息有着密不可分的关系。然而基层政治县级政权在政治运作中，存在着有限权力与无限责任的结构性矛盾。这就注定了基层政府对于公共突发事件预防和平息所能动用的资源有限，而且无法从根本上有效的防止事件的发生与事态的恶化，只能寻求科学的管理方法来应对。
现行的关于突发事件的报告和研究，过分强调了基层政府对于所暴露的问题的责任和过失，并将其处理不善的后果归咎于基层（特别是县级）政府的应急管理意识不强，反应机制不完善，应急平台建设滞后等表面层次的原因，而忽视了现在现行的基层政治体制的框架下基层政府对于应急管理的局限性，并将群众的注意力错误地转移到政府而非事件的本身。过分强调“为什么去做”而忽略了“怎么去做”，且研究大多局限于某个角度，没有从危机管理的宏观层次有效提升管理能力。
因此对于如何应对突发事件，基层（县级）政府更应该关注与应用科学的管理方法进行合理的管理，
二、突发性事件的特点
长期以来，学者们对于突发事件本身的特点逐渐形成了一定的共识：
（一）独特性
近年来发生的每件突发公共事件都具有其区别于其他事件的特点。以突发社会安全事件为例，如2012年10月发生在浙江宁波的PX项目事件起因于镇海区部分村民因镇海炼化一体化项目拆迁而集体上访，而最后引起大规模的游行示威活动。而引起瑞安事件的原因在于民众对公安机关做出的死亡坚定表示怀疑和不满。从这个角度来说，爆发完全相同的公共事件是不可能的，哪怕有着相同的起因（如环境问题，卫生安全问题），由于事件的主客体、爆发的时机发生变化，事件的也不会完全相同。
（二）突然性
突发事件是事物内在矛盾由量变到质变的飞跃过程，是通过一定的契机诱发的，诱因具有一定的偶然性和不易发现的隐蔽性，导致事物内在运行平衡断裂的时间、地点、诱因都无法准确把握。
（三）一次性
无论是2008年初我国南方重大雪灾，5.12汶川大地震，还是2012年保钓游行事件，大部分突发事件的成因往往比较偶然，爆发比较迅速，且具有一定的生命周期。从这个角度来说，对于突发事件的管理并不能完全复制日常行政管理的经验。
（四）目的性
任何突发事件（除自然事件外），都有明确的目的性和欲望性，因为人们选择和行为的目标，都是为了满足某种需要。自然事件本身虽无目的性，但是在处理这类事件的过程中，人们的目的性也是十分明显的。
（五）行为的破坏性
不论什么性质和规模的突发事件，都必然不同程度地给社会和人民造成政治、经济和精神上的破坏与损失。
三、利用项目管理思想实现从危机应对到危机管理
（一）实现危机应对的项目预警和管理机制
项目管理近年来逐渐成为企业管理的新热点，项目有两个显著的特点：首先项目具有一次性（或者称临时性）。每个项目具有明确的起点和终点，每次的工作和程序均存在显著不同，即不会跟生产运作一样连续不断、周而复始的活动。项目的临时性还体现在对于人力、物力、财力的管理上，以上所述的资源仅仅在项目的过程中体现其有效性。其次项目具有独特性。每个项目都会创造独特的产品、服务或者效果，尽管在项目的实施过程中会运用相同的元素，但是相同的元素并不会使得项目失去自己的独特性。
从这个角度来说，突发性事件具有与项目相似的性质，都具有特殊性与一次性，而目标都是为了满足利益相关者的需求，从而每一次危机的管理就是一次项目的管理。在此基础上，可以根据项目管理启动、规划、执行、监控、收尾，同样地，这五大过程组来管理整个危机的生命周期，从而做到满足各方面的利益相关者。
（二）突发事件危机管理的措施
公共突发事件虽然有着一定的起点与终点，可是所带来的影响却是持续的，简单而被动的危机无法应对时时刻刻都会出现的新问题。项目管理作为一种科学的管理方法逐渐应用于各个领域，其中一些管理思想与管理方法对于政府管理公共突发事件有着深层次的影响
1、项目集管理。例如汶川地震从抗震救灾到灾后重建，这种持续性的“项目集”管理不光需要完成独立项目，也需要对每个阶段的项目目标进行协调，它的重点在于关注整个过程中各个项目的依赖关系。
2、成立PMO。因为危机出现的不确定性与临时性，所以政府无法成立独立部门专门进行危机的预防，但是项目管理办公室（PMO）的建立可以有效的解决这个问题。在事件开始阶段快速成立具有PMO性质的危机处理小组，以地方政府最高行政级别领导实质上的项目经理，人员涵盖公安，消防，医疗等各个职能单位，确立政府对于资源最高效率的选择、管理和调动，有效的将危机应对转变为危机管理。
3、责任项目化。将危机中的所产生的目标进行项目化管理，并将其纳入人力资源分配与调度中，确定各个职能部门的作用，提高危机管理的效率。
参考文献：
[1]美国项目管理协会.项目管理知识体系指南[M].北京：电子工业出版社，2009：4
[2]于建嵘. 县政运作的权力悖论及其改革探索[J].探索与争鸣，2011，（7）：27-30
关键词：危机管理 和谐社会 政府
1．树立危机意识，掌握危机管理知识。提高危机管理的能力
凡事预则立，不预则废。我们知道，今天的危机已呈现常态化，今天的社会时刻都有危机发生的可能。因此，作为危机处理的主要指挥者和组织者，政府及其工作人员必须认识到“危机是一种客观存在的社会现象，危机不仅仅在资本主义社会比比皆是，层出不穷，即使在社会主义国家也屡见不鲜，难以避免。”
2．建立常设性的危机管理部门，健全相关法律制度
公共危机管理是各级政府、各级政府部门的职责和责任。就社会现实情况看，应对各种公共危机已不再是政府偶尔为之的任务，而是政府的一项重要的常态职能。这就要建立常设性的专门危机管理部门，统一指挥重大公共危机的应急管理工作。然而，我国有些地方的政府危机管理系统却缺乏专门、常设性的危机管理部门和专业人员。当公共危机出现后，主要依赖中央政府或省级政府、有关部门设立的临时机构来进行危机管理。这些临时机构，一方面缺乏对危机的预测、预警工作。另一方面，由于缺乏危机管理的专业人员，缺乏应有的培训和处理危机事件的经验，必然影响危机处理的效果。
因此，当务之急就是在地方各级政府内部，成立一个专门常设性的危机管理部门，统一管理公共危机事件。
3．建立全过程的危机管理机制。有效地预防、回应、化解和消弭各种危机
根据危机从无到有，再到无的过程，危机大致要经过危机的爆发、持续、消失三个阶段。政府完整的公共危机管理应该包括危机爆发前的防范预警、危机持续中的应对处理和危机结束时的善后总结三个过程。为此我国政府加强危机管理就必须在危机预防、预警、处理及善后等各个环节上分别采取相应措施，建立健全各方面的制度和机制，着力构建全过程的危机管理机制。
首先，建立危机预防预警机制。从危机管理的目的和效果来说，危机预防比危机处理更重要。政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”。加强危机管理，重要的、也是必须的就是要加强危机预防，以减少和避免危机发生，并预见可能发生的危机。一是，各级政府要定期不定期地开展自我诊断，对发生在辖区内的各类群体性、突发性事件进行分析，查找原因，查找自身工作的薄弱环节，从源头上扼制危机的发生和扩大；二是，建立一个灵敏、准确的信息监测系统，及时捕捉、收集相关信息并加以分析处理，对事态的发展和应对措施做到心中有数。
其次，建立危机应对处理机制。危机不可能绝对避免，一旦爆发危机，从政府角度来讲必须运用所有的资源开展危机救治，及时采取果断措施，快速、有效遏制危机的发展和升级，迅速解决危机，以尽快恢复社会秩序。其一，实行强制性干预，保证社会公共生活正常。要对付危机，政府中枢决策系统就必须享有发号施令的权威，并且可以制定和执行带有强制性的政策。在危机状态下，出于维护公共利益和快速处置危机的需要，政府有必要依据有关法律规定，采取多方面非常态管理措施，使各级政府在危机状态下能依法行政，果断采取措施，及时化解危机；其二，建立危机管理的监控系统，密切关注危机的发展变化，及时对其进行分析判断；其三，探寻危机产生的根源。危机产生后，对社会和公众心理影响巨大的主要原因在于危机产生根源的不确定或不明确，从而引起恐慌。探寻危机根源一方面可以暂时安抚公众心理情绪，保持社会稳定，另一方面也是进一步采取有效措施的前提；其四，确保信息公开。危机事件所涉及的公共信息应该及时、公开、真实地披露，降低公众获取信息的成本，稳定公众的信心。
关键词 高校 危机管理工作 现状 对策
当前，科学技术突飞猛进，知识经济迅速发展，社会转型也在不断的深入，社会结构有了明显的变化，随着社会的不断发展我国目前正处于一个危机多发的时期。而高校在面对社会的发展的同时，也不可避免的面临着严峻的考验，加上高校自身的人员密集，容易成为危机的多发区。高等院校作为人才培养的重要摇篮，在实现中华民族伟大复兴的宏伟目标中，具有重要的职责使命，如何建立高校的危机管理机制，如何进行预防、干预与实现危害的最小化，如何加强学生们的危机意识，是我们高校危机管理工作目前形势下的一个新的问题。
1 高校危机管理内涵和特征
借鉴学者们对危机管理含义的界定，结合高校自身特点，笔者认为高校危机管理是一个动态的管理过程，是高校管理者在高校正常秩序和师生利益受威胁的情境下，有计划、有步骤的采取有效防御、及时处理、合理控制、恢复善后的动态管理过程，从而实现化危为机，营造安全稳定，积极健康的高校环境。
1.1全程性
高校公共危机管理的存在，不只是在危机发生之后的事件应对和处置阶段，还存在于危机事件发生之前的应对阶段和危机事件处置结束之后的总结恢复阶段，是一项贯穿危机事件全程的管理工作。与社会危机的事前预警相比，高校危机的预防和恢复教育工作实施的可能性更高。因此高校公共危机管理工作应该有一个整体的思路，不同阶段体现针对性的同时，还要有整体连贯性。
1.2实践性
高校公共危机管理与普通社会公共危机管理工作的一个巨大的不同在于事前预警教育工作实施的可能性，如果预警教育工作只停留在理论阶段，危机事件发生的突然性会使得理论无法良好运用到事件中。高校学生的聚集惯性和教育体系使得理论走向实践成为现实，公共危机事件的预警模拟训练把理论知识带入到了实践训练中，可以提高危机管理工作者的应对能力。
1.3教育性
高校，作为成熟的教育机构，教师和教学资源的完整性、系统性使得高校公共危机管理理论和实践过程中的研究成果能系统地通过教学传递给大学生，这种方式在其他的社会公共危机管理工作中无法实现。大学生通过系统的教育，能对高校和社会公共危机有系统的认识、对危机的形成、发展、应对和恢复的各个阶段都具有理论知识和实践技巧来应对。
2危机管理教育现状
（1）危机意识不强。高校常常被大家奉为象牙塔，危机和高校仿佛从来没有关系一样，所以大家往往忽视了危机意识的培养。古时候，就已经有人非常注意对危机的预防，古人云“勿临渴而掘井，宜未雨而绸缪”，不管对危机的警戒和准备是自发的还是法律所要求的，危机管理的重点是预防危机，而不在于处理危机。绝大部分学生是自身通过网络、电视的途径了解的危机应对知识，专业的危机意识教育还很匮乏。
（2）缺乏相应的应急体制。在危机应对阶段，许多高校往往没有建立系统长效的危机应对体制，导致在实际危机发生时无法及时、有效地控制危机，进而使危机进一步扩展和蔓延，类似与“多米诺骨牌”形成连锁效应，造成人员、财力、物力的大量损失，对高校形象的有所损害。
（3）缺乏危机管理A警系统。危机管理的防预阶段是很重要的，所以高校必须建立起有效的危机预警系统，通过对潜在危机的排查和评估，将危险扼杀在摇篮里，实现及时的发现危机，处理危机。
3新形势下如何加强危机管理的思想教育
针对高素质人才的思想比较敏感的特点，笔者认为最重要的是要对其进行定期的和随机的思想政治教育，大致可分为以下几个时期：潜在期，发生期，发展期，善后期。
（1）潜在期的思想政治教育主要是指公共危机事件尚未发生或没有公共危机事件发生的迹象时所采取的思想政治工作，主要体现预防为主的原则，通过对高校学生以及教职人员在潜伏期进行思想政治教育，可以最大程度的增强高校人员对于高校公共危机事件的认识以及一些简单的处理方法。
（2）发生期的思想政治工作主要是指在公共危机事件刚刚开始发生，尚未引起重大后果的时期所采取的思想政治工作，主要目的在于通过及时的思想政治教育，能够尽快的稳定局势，降低群众的恐慌，最大程度地减少人员伤亡、精神受创以及财产损失。
（3）发展期的思想政治工作主要是指在公共危机事件在发生后并未及时止住，有发酵迹象或已经开始发酵的时期所采取的思想政治工作。主要目的在于通过思想政治教育，尽量的安抚受伤人员及家庭的心灵创伤，并缓解其他高校人员的不安和担忧心理，将所发生的公共安全事件所造成的影响降到最低。
（4）善后期的思想政治工作主要是指在公共危机事件已经得到解决或已经处于可控范围之内的时期所进行的思想政治教育。其主要目的在于通过对发生的公共危机事件进行反思与整改，进一步完善高校的公共危机事件管理制度，避免再次发生类似的事件，从而提高高校的公共危机事件管理水平。
4小结
伴随着社会主义现代化的不断发展，高校危机意识的教育管理工作只有不断改革，不断提升，才能适应新的环境。才能加强学生的综合能力素质建设，为祖国建设输送高素质的人才，实现中华民族的伟大复习。
参考文献
[1] 禹华美.四川高校安全问题探究[D].西南交通大学，2006.
[2] 康棵飚.高校危机管理研究[D].华东师范大学，2008.
关键词：危机 公共危机 公共危机管理 公共危机管理机制
一、阐述公共危机管理
公共危机就是，因某一个事件的爆发对社会秩序形成巨大冲击，对大众正常的生活、工作、以及生命财产构成威胁，要求政府和社会采取紧急措施加以应对的危险状态。公共危机管理就是公共管理机构通过建立危机应对机制，采取一系列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展，目的是为了提高危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。公共危机管理是公共管理的一种特殊状态和特殊形式。公共危机管理的主体是政府。
二、中国公共危机管理的现状
我国关于公共危机管理的早期研究主要是国际政治的方面。“非典”危机让公共危机管理收到了更多重视，陆续有学者出版有关的研究著作，这些著作将公共管理研究的领域扩展到了公共卫生、社会保障以及公共服务等。一些新的研究课题、研究机构也不断涌现，并取得了一定的阶段性成果，但碍于研究时间，研究成果也并未涉及更深层面，这就需要与西方进行学术交流并不断培养本土人才。
三、案例分析――以临沂市治污危机为例
2015年上半年，山东开展全省环保大检查，共检查企业25551家。其中，查处违建项目和违法排污企业1430个、878家。对1299家环境违法行为立案处罚，处罚金额达6089余万元。全省环保公安联合执法645次，向公安机关移送环境污染刑事案件99起。2015年1月，新环保法正式实施，2月25日环保部公开约谈临沂市政府主要负责人。作为新环保法实施之后第一批被约谈的城市，代市长张术平表示绝不会有第二次约谈。重压之下临沂猛药治污，截至2015年7月，163家企业停产，近400家企业限期整改。2015年上半年，临沂市环境空气质量明显改善，各项指标改善幅度均居全省前列，其中，细颗粒物（PM2.5）同比改善24.8%，列全省第一；可吸入颗粒物（PM10）同比改善11.6%，列全省第二；二氧化硫（SO2）同比改善35.4%，列全省第一；二氧化氮（NO2）同比改善16.9%，列全省第三；“蓝天白云，繁星闪烁”天数同比增加了19天，列全省第六；重污染天数同比减少了19天，列全省第一；获得省级财政发放的生态补偿资金979万元，列全省第一。面对此次临沂铁腕治污，有人给出16字评价：“空气好了，经济差了，民众点赞，企业抱怨”，这就形成了一种非常复杂的各方利益焦灼在一起的局面。
四、公共危机管理机制建立的必要性
1.发展需要
十以来，随着全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党，“四个全面”战略布局的提出，我国的发展劲头十足，目前已处于经济转轨、社会转型、全面建成小康社会的关键时期。但是，社会转型必然会引发一系列的社会矛盾，加上近年来自然环境的变化、国际社会复杂的形式，各种类型的公共危机频发，已经影响到了我国人民的生命财产安全。在经济全球化、自然环境不断恶化的时代背景下，公共危机已由非常态化转变为常态化，成为社会管理中不可回避的重大挑战。应对公共危机的能力成为衡量政府管理水平的重要指标之一。因而建立一套较完善的公共危机管理机制，形成有效的政府制度安排，及时有效地处理危机，已成为建设和谐社会的重要课题。
2.强化政府职能
根据国家和社会发展的需要，我国政府正在进行积极地职能转变，政府在危急时刻提供关键性援助至关重要，公共危机管理机制的建立与完善可以进一步强化政府的职能作用，使得政府与社会彼此独立又相互依赖。
3.研究起步晚，基础薄弱
我国进行公共危机管理的研究相较于西方起步晚，研究程度薄弱，正处在吸收借鉴西方研究成果的阶段，还没有针对我国国情形成完善的公共危机管理理论，所以，公共危机管理机制的建立与完善的过程中将会不断促进对公共危机管理理论的研究，对于我国的公共危机管理具有学术上的意义。
五、公共危机管理机制建立的主要内容
1.制定长期反公共危机战略规划。
制定战略规划是为了有一个明确的公共危机管理目标，并确切落实有关公共危机管理部门中每个人员的责任和任务，防止各个部门之间互相推诿扯皮，责任不清。而且，正确的战略可以保证组织资源和环境的良好匹配，提高可执行性。
2.因地制宜制定公共危机管理法律机制。
健全的法律法规使政府在面对突如其来的公共危机事件时有法可依、有法必依、违法必究，有利于增强政府处理危机的能力，它是政府进行管理行为的保障。因地制宜，是各地政府根据各地的历史渊源、风土人情来制定的既符合最广大人民的利益又有利于其可持续发展的法规。
3.建立科学的公共危机管理结构体系。
建立科学的危机预警监测系统；强化政府工作能力；建立应急处置机制。
关键词：公共危机管理；政府责任伦理；基本内容；实现途径
公共危机对人民、社会和国家造成的影响是难以预估的，一旦发生公共危机，不仅会造成人民群众出现生命财产损失，更可能导致地区混乱、社会动荡，给经济发展形成桎梏。面对公共危机，政府必须发挥自身职能，做好各项管理工作，尽可能将公共危机消灭在萌芽状态、控制在最小范围，确保人民生命财产安全和社会稳定。
一、公共危机管理中政府责任伦理的内容
（一）预警责任
所谓预警责任，主要是指在发生公共危机之前，政府部门所承担的道德权利义务和预防工作。对于公共危机管理而言，危机预警是第一道防线，其实阻止危机发生或是降低危机影响的根本。对于政府部门而言，危机预警是其一项重要职能，在日常管理工作中应当全面落实，对可能出现的各种公共危机事件进行事先预估，提前设计应急预案，并选择最佳方案作为主要应急方案，同时设计备用应急方案。预警责任主要表现在三个方面，一是需要对公共危机相关理论加强研究，明确公共危机的诱发原因、危机特点、演变形式、预警机制和应急处理等多个方面的内容。二是需要构建预警组织，成立专门的危机管理部门，专项开展危机预警工作。三是应该完善法律体系，对公共危机中政府职权作出详细规定，为危机事件和紧急状态的应对提供法律保障。
（二）问责责任
对于公共危机管理而言，问责只是一种手段，其主要目的是强化责任。政府部门在公共危机管理中实行问责制，能够对领导干部的行为加强监督和控制，使其能够按照法律法规履行岗位职责。问责可以确保道德义务和道德权利维持在一个相对平等的地位，不会出现责权差异过大的情况。在发生公共危机事件之后，只有通过问责，才能够端正政府形象，维持社会稳定，保持社会道德水平，确保社会发展和公共危机管理的目的相符。
（三）救助责任
救助责任是在出现公共危机之后，政府部门应该承担其救助伦理责任，对公众生命、财产进行救助和保护。在救助过程中，政府所表现出的道德水平对救助效果具有十分明显的影响。这是因为出现公共危机之后，人类道德主体的利益关系会出现剧烈变化，此时政府具有极大的引导作用，人民群众的行为都会受到政府救助行为的影响。救助责任一般包括三个方面，一是拯救生命。在出现公共危机时，人民群众生命会受到严重威胁，不论地震还是恐袭，政府都应该第一时间拯救遭受危机的人类生命。二是最小化损失，公共危机造成的损失可大可小，政府救助及时，就可以拯救更多的生命和财产，救助不及时或是救助不力，就可能导致大量生命和财产损失。因此，政府救助必须遵从损失最小化的基本原则。最后是生态责任伦理，即人与自然协调统一，所有生命不分贵贱，政府救助行为需要保持生态协调。
二、我国公共危机管理中政府责任伦理的实现
（一）加强政府责任能力
加强政府的责任能力，是实现公共危机管理中政府责任伦理的重要手段，其可以分为三个方面。
首先，提升政府总揽全局的能力。危机管理是一项庞杂而系统的工作，其涉及到诸多方面，给政府的全局意识提出了要求。因此，政府部门必须对自身总览全局的能力进行提升，协调组织内部关系，实现政令畅通；加强和群众的联系，通过人民群众构建危机预警体系；协调政府与第三方组织，加强合作深化危机管理。
其次，提升政府伦理责任导向能力，在出现公共危机事件时，给予人民群众正确的导向，规范其各种行为。不仅如此，还需坚持科学的价值导向，在危机管理中体现出责任伦理目标和责任伦理原则。
最后，提升政府责任伦理凝聚力，以自身坚持和倡导的价值观念为核心，将各职能部门、第三方组织、人民群众等团结起来，共同参与到公共危机管理当中。不仅如此，政府部门可以通过自身责任伦理行为，对群众形成影响和感召，从而提升道德水平，加强应对公共危机的能力。
（二）培养伦理责任意识
培养政府的危机管理伦理责任意识，可以实现责任伦理在公共危机管理中的渗透。
首先，政府应该对道德责任形成正确的认识。道德责任和法律界定的责任存在一定区别，其可能和法律存在违背，但是却符合人民群众的心理需求。因此，政府部门应该对道德责任加强认识，正确理解公共危机管理中的问责与救助。
其次，需要培养正确的道德责任情感。从某种程度上说，政府部门与人民群众之间存在隔阂，在危机事件中道德责任的出发点并不一样。因此，政府部门应该对道德责任情感加强培养，从人民群众的角度加强问题的考量。
最后，政府需要形成正确的道德责任意志，并且在公共危机管理中要表现出道德意志，如此才能对人民群众形成感染。若是道德责任意志缺失，就会导致公共危机管理成效低下，人民群众遭受重大损失，导致其对政府危机管理能力出现质疑。
（三）完善政府伦理责任制度
制度是保证政府公共危机管理顺利开展的必要前提，因此，需要对政府伦理责任制度进行完善。
一是应该对政府管理理念进行更新，加快责任政府的建设。只有政府在公共危机管理理念上实现了更新，才能推动相关工作更新发展，如此才能够对政府责任制度的建立起到保障。
二是需要引入问责制度，健全追究责任的机制，确保在出现公共危机管理的时候，能够快速追查危机的引发原因，明确各方责任，给人群民众正确的引导。
三是应该对监督机制进行完善，构建公共危机责任管理监督体系，将各项工作纳入其中，确保各项工作均能接受全面监督，将公共危机管理的各项工作落实到位。
结束语
政府责任伦理在公共危机管理中必须要予以体现，其在内容上涉及到预警责任、问责责任和救助责任。对于这三个方面的工作，应该对政府责任能力进行提升、强化责任伦理意识和健全伦理责任制度，如此就可以有效提升政府公共危机管理能力，实现政府责任伦理。（作者单位：华侨大学政治与公共管理学院）
参考文献：
关键词：必要性；内容；原则；建设
中图分类号： TU714 文献标识码： A 文章编号：
前言
改革开放以来，传统的社会管理体制已不能适应新的社会形态，也落后于经济社会飞速发展所产生的需求，特别是在一段时间，社会管理的一些方面在某种程度上被忽视，导致公共安全事件频繁发生。值得欣慰的是，这种情况已经开始改变。党和政府不断强调和推动公共安全与社会管理的建设，并将这一工作的地位不断提升，其日益清晰的思路和目标定位，表现出相关部门责任意识的不断进步是适应现代社会需求的管理理念。
1.实施城市公共安全管理的必要性
近来影响社会公共安全的事件不断发生，社会各界对公共安全的关注程度越来越高，这也加深了对建立公共安全日常管理体系和应急处置机制的必要性和紧迫性的认识。当前公共安全管理中亟待解决的问题有许多。意识淡薄，教育薄弱，急需建立和完善公共安全教育培训体系。市民公共安全意识高低是衡量一个城市公共安全管理水平的重要参数。目前许多部门和地区都制定了突发事件的预案，有的还进行了演练，但还仅限于纸面上和浅层次，必须下力量加强对市民的公共安全知识教育、防范技能培训、心理适应能力调适。因此，切实建立和完善公共安全教育和培训体系是当务之急。信息独享，缺乏引导，急需建立统一权威的信息平台。目前地方政府工作人员还存在着意识缺位，缺乏自如应对媒体、有效引导舆论的能力。因此，在着眼建立起一个权威的公共安全信息平台的同时，必须在政府各部门培养一批新闻发言人，对媒体和社会公众进行正确引导，一旦危机发生，则会有效发挥作用。注重应急，忽略防范，急需建立公共安全日常管理协调机制。由于近年来公共安全事件的多发，人们更多的关注危机事件发生后的应急处置和事后恢复，而对如何预防和化解公共安全危机，加强公共安全的日常管理，建立科学的公共安全评价体系，重视不够。在城市公共安全管理及应急机制建立上，着力点应放在日常管理机制的建设上，要对危机的可能发生有超前的预测，对区域内危险源头的控制有积极的措施，对突发事件的处置有系统的预案。社会作为一个有机整体，政府应该建立统一的公共安全管理工作预案，不管什么危机发生，都有事先的组织体系和应对策略，一旦危机发生立即启动预案，减少工作环节，提高救援效率。自成体系，管理分散，急需建立协作统一的管理平台。建立一个常设协调管理机构，搭建统一的工作平台，促进各职能部门的有机衔接，对提高城市公共安全管理的整体水平是十分必要的。
2.明确城市公共安全管理的内容
建立城市公共安全管理体系还是一个全新的课题。关于城市公共安全管理的范围和对象，经过一段时间的探索，基本定位于生产安全、公共安全、食品安全和公共卫生安全四大方面，但具体包括的内容尚无具体论述。在工作实践和探索中，我们认为，城市公共安全管理由日常管理及应急处理两大体系构成，是针对城市不特定人群的生命、健康和重大财产的安全，进行预防、处置、恢复的一个完整的管理系统。其目的是挽救生命，保护财产、公众健康和安全，减轻灾难与威胁。城市公共安全管理的范围和对象具体可大致做以下几方面划分：从公共安全的渊源划分可分为自然灾害和人为灾害。其中自然灾害包括水灾、地震和气象灾害，人为灾害包括火灾、爆炸、投毒和交通事故。从公共安全的管理对象划分可分为市政设施类、生态环境类、公共卫生类、社会治安类、安全生产类等。从公共安全涉及的场所划分可分为大型公共场所、人员聚集场所、文化娱乐场所、地下空间。
3.城市公共安全管理应遵循的原则
城市公共安全管理是一项政治性、科学性、专业性很强的工作。科学决策，有关公共安全的每一项决策，都关系到人民群众的生命、财产安全，涉及切身利益，因此，在决策中要贯彻“尊重科学、安全第一、以人为本”的原则。科学防范，建立统一、科学的城市应急指挥系统、完善各类公共突发事件应急预案是十分必要的，但更重要的是建立健全日常防范机制，一方面预防和减少危机的发生，另一方面能够有效处置突发事件。科学管理，坚持属地管理的原则，要从公共安全管理对象的客观规律和实际情况出发，正确协调人和物、人和事、人和人之间的关系，最大限度地发挥管理和机制调处的效能。科学教育，加强对市民公共安全教育与培训，掌握紧急避险的常识，提高自防能力，最大限度地减少灾害带来的破坏。科学处置，公共安全应急事件现场处置要把握好专业前置、专家参与、领导决策三个环节。所谓专业前置是指现场处理首先由专业人员进行，完成公共安全事件事态性质、状态及初步处置；所谓专家参与是根据专业人员报告情况和信息，进行综合分析，提出进一步处置的建议和实施方案。
4.加强城市公共安全管理体系的建设
4.1完善城市公共安全日常管理体系建设。公共安全日常管理体系是在公共安全危机发生前，由政府管理部门、相关社会组织和市民共同进行的公共安全危机预防、化解的一个有机整体。主要由组织管理、危险源控制管理、目标监测、教育培训和救援保障等五大系统组成。组织管理系统，建议由城市公共安全管理领导小组、城市公共安全协调管理委员会和专家指导委员会组成城市公共安全的管理体系。主要职责是协调组织和决策有关城市公共安全管理和危机处理的重大事项、决定危机处理等级和启动程序等级等。危险源控制管理系统，危险源是指可能因人为因素而引发公共安全危机的各类场所和设施。掌握与控制危险源是进行城市公共安全管理的基础性工作，由于危险源在一定程度上是由可观测和可控性的人造系统组成，只要工作深入细致是完全可以掌握与控制的。目标监测系统，主要是应用城市管理信息技术，对城市公共安全目标进行监测，发现危险“征兆”，及时进行预警，保障城市公共安全。监测预警系统由对城市公共安全固定目标和移动目标实施监测的两部分组成。教育培训系统。主要是加强对城市公共安全危机事件防范知识的宣传教育和培训，大力倡导世界卫生组织关于“安全社区”的理念，形成“全民皆防”的局面。救助保障系统，完善应急救助器材保障计划，建立救助快速反应机制。
4.2完善城市公共安全危机处理体系建设。城市公共安全危机处理体系是指危机发生后，由日常管理体系转入应急、救援、恢复等一系行动的统称。建立危机应急指挥系统。危机发生时，城市公共安全协调管理委员会自动转换为城市公共安全危机应急指挥系统。启动信息平台，以城市政府信息平台和主要新闻媒体平台为依托，组建公共安全危机事件的应急预警、报警和信息的主平台，及时有效权威的公共安全信息，对社会公众进行有效的指导和适应性的心理调试，组织社会公众广泛的进行自防自救，最大限度地减少损失的发生。发挥专群结合救助队伍的作用，同时做好公共危机后的处理工作。
【关键词】 公共危机 财政支出 预算
近年来，随着我国经济不断发展，公共事件和公共危机这组词语也被越来越多的人熟知。由于社会发展的其他方面未能跟上经济发展的脚步，使得高速发展的社会中不确定因素越来越多，因此各类突发性事件的出现不仅是难以避免的，同时还有逐步增多的趋势。这包括各种瘟疫的公共卫生危机事件，各种严重的自然灾害事件，各种经济、金融的危机事件，由各种社会矛盾引发的社会危机事件等等。我国目前正处于经济发展转型阶段，如何预防和控制公共危机是一个值得深思的问题。毫无疑问，面对公共事件和公共危机，政府无疑应该承担最重要的责任，尤其是政府的财政支出对于预防和控制公共危机都有着决定性的作用。本文就尝试分析公共危机与财政支出的联系，并在成本支出和节约方面给出建议，希望我国政府在预防和控制公共危机的财政支出方面能够改善目前效率不高的状况。
一、财政支出是解决公共危机的主要经济来源
公共危机已日益成为现代社会中的一个常见事件，公共危机管理能力是对每一个国家政府的严峻考验。纵观各国发展的历史不难看出，任何国家的发展都与该国危机管理能力的强弱，以及能否不断挑战危机紧密联系。公共危机对公共生命、财产安全、社会秩序和公共安全造成的危害是全面性的，其危害具有社会性、公共性、突发性、紧迫性、危害性和破坏性等特点。相应的公共危机管理（或者称为应对公共危机）应具有公共性、紧急性、主动性、防范性、政府主导性等特点。公共危机和公共危机管理的特点决定了政府在公共危机管理中应该承担主要责任。
从2003年的非典，到2008年年初的冰雪灾害以及5・12汶川大地震造成了巨大的财产损失和人员伤亡。灾区的恢复重建、灾民的安置等都需要大量资金的支持。长期以来，政府对灾区的财政支出成为我国解决公共危机的主要经济来源。究其原因有三点：一是政府财政自身的使命决定了解决公共危机必须由政府提供主要经济来源，因为政府财政的本质内涵就是以增进绝大多数社会成员的公共利益为宗旨，以提高公共产品、公共服务，满足社会公共需要为目的；二是公共危机的特性决定了公共危机具有不可分割性和危害对象广泛性的特点，其责任边界不清晰，市场机制难以承担防范和化解公共风险的使命，而企业、个人等微观经济主体很难有充分的积极性和能力去防范和化解公共风险。所以当公共危机发生后其快速蔓延和严重的破坏，决定了市场机制和民间部门不可能在干预危机和消除危机的影响方面承担主要责任。
现代政府应该是公共物品的提供者，我国近年来也大力推进服务性政府的建设。公共安全是一个至关重要的公共产品，保护公民生命财产安全是服务性政府必须具有的一项基本职能。从政府的经济责任来看，政府在公共危机中承担大量的经济责任，包括预防、治理和救助支出。作为现代政府唯一合法来源的公共财政在应对公共危机时起着至关重要的作用。政府财政能力的大小，直接关系到政府在应对公共危机时能否发挥应有的作用。
财政学的基本原理表明：民间部门、慈善机构等组织采取一定程度内的集体行为，提供一些公共产品和服务，这种行为是值得称道的，但却有限度的，政府主体之所以能提供公共产品和服务，是由于它能够凭借其政治权力，通过强制性的征税来解决所谓非排他性和非竞争性的问题，弥补个人支出的局限，提供公共产品的巨额支出。因此政府就是公共产品和服务的真正主体。
另外，站在经济学的角度，政府作为一个经济运行的参与者，其各方面的投资都会对社会私人或者企业的投资有带动作用，其投资到预防和控制公共事件和公共危机方面的资金必然也会带动私人或者企业跟进，由此带来的效应也会分担其公共事件发生后带来的治理成本，而各级政府用于投资的资金主要来源于各级政府的财政收入或是发行政府债券，这其中，我国明显以政府的财政支出为主。因此综合以上分析可看出，公共危机与政府的财政支出有着紧密的联系，公共危机的发生到结束都与财政支出紧密联系在一起。
二、我国公共危机的财政支出评价
1、支出状况评价。近年来我国经济持续发展，我国中央政府和地方政府的财政收入虽然每年大幅度增加，但是各级政府用于预防应对公共事件和公共危机的预备费用所占本级政府预算支出比例却没有获得相应的增长，中央政府在2002―2006年这5年间所提取的预备费所占中央政府本级预算支出的比例呈逐年下降的趋势（如表1所示）。
与中央政府的预备费提取相比，地方政府（主要指省一级）在预备费的提取上存在着更多问题。一是有的省份在预算草案中根本没有将预备费用单独列支，二是有的省份即使是单独列支，其提取数额和比例也不容乐观。以山东和四川为例，2006年山东省省级预算支出为278.69 亿元，提取预备费为2.4 亿元，仅占本级预算支出的0.86%；同一时期的四川，本级预算支出为225.53 亿元，提取的预备费为2.5亿元，占本级预算支出的1.1%。
这说明我国各级政府对于公共危机的预防和控制重视不够，往往重视危机的事后处理，而忽视了公共危机的事前准备和预防，很多危机在开始之初情况并不严重，甚至谈不上是危机，但由于一些政府决策者的错误估计或者错误选择，使得本不应该发生成公共危机的事件愈演愈烈，最终对本地区的经济和社会发展都造成重大的损害，这其中与各级政府对于自然灾害、重大卫生事件等公共危机的事前财政准备不足有很大关系。
2、到位及使用状况评价。政府的公共财政是抗击公共危机最后的财力保障，公共危机中的资金管理，应该做到防治资金的及时到位，对支出资金进行有效管理。
（1）财政资金的是否到位直接关系到应付公共危机的成效。第一，影响了居民的个人行为。公共危机的事后处理成本是巨大的，信息的流通性以及财政资金的到位状况对于居民的选择至关重要，在2003年的非典中，我们就受到这方面的教训，由于个别地方政府对治疗SARS资金支出的到位状况不理想，使得一些非典病人或是疑似病人逃出医院去寻求治疗，非典疫情进一步扩散，导致更大的事后处理成本。第二，影响了医院的行为。仍以非典为例，非典肆虐期间，由于政府的资金迟迟不到位，医院成了潜在的埋单者，承担着巨大的风险，因此有个别医院出现了不积极接收病人的现象。这些都影响了防治SARS的效果。财政资金的不及时到位，一方面说明了政府部门对危机的反应迟缓，另一方面也跟地方政府的财政能力有关。如作为疫区的太原市在防治SARS过程中政府支出6034 万元，而本级政府在2003 年的预备费仅为2000万元，经过转移支付、捐赠等途径筹集资金，尚有1155万元的缺口，县级以下的财政更是靠财政吃饭，无力承担巨额的防治资金。但在中央安排的20 亿SARS防治基金中，向中西部的24 个省份各预拨了1000万元，这种平均分配方式的有效性肯定存在不足。
（2）财政资金的使用效率。非典的教训使得举国上下开始重视对公共危机的治理，各级政府也开始编制应急预案，成立专项资金来预防和处理公共危机。但无论是非典还是之后的一些公共危机，我们不得不承认，各级政府财政资金的使用效率还有待提高。首先，很多应急预案容易受到人为的打断，很多特事特办影响了应急预案的运行效率。其次，很多专项资金由于没有或者缺乏有效的监管，使得个别人员挥霍了本该用于救急的资金或在一些方面过度支出影响了资金的使用效率。
三、提高我国应对公共危机财政能力的建议
1、各级政府完善应对公共危机的财政预算制度。《国家突发公共事件应急预案》（以下简称《预案》）中明确提出，要保障所需突发公共事件应急准备和救济工作资金。因此，各级政府和部门要在建立健全突发公共事件管理机构体系和对相关职能部门进行整合及机构调整的基础上，把应急管理部门工作正常运转所需的经费纳入政府财政预算体系之中，并建立相应的财政应对公共危机管理预算，可按照项目支出滚动管理的要求，每年编制、滚动修改。既能保证支出项目的连续性和年度之间的衔接，又要偏重于可能的公共危机状态下的安排。针对目前有的省份没有将预备费在预算中单独列支的现象，要进一步强化预备费预算约束力度，发挥预算资金管理的应有作用。
2、加大应对公共危机的财政投入，调整财政支出结构，提高资金使用效率。从前面的分析来看，当前我国应对公共危机的财政能力面临着投入不足、财政保障水平偏低等问题。目前，随着我国财力不断增强，有必要也有可能加大这方面的财政投入。以预备费为例，预备费是预算规模按比例提供的一部分资金，主要用于难以预料、年度预算执行中需要安排的支出事项，从目前的情况来看，由于投入比例偏低，预备费并没有发挥在应对公共危机过程中应有财力支撑的作用。笔者建议，各级政府应该按照《预算法》规定的上限( 3% )足额提取预备费，并扩大预备费来源，如预算盈余、超收收入等，只要程序合法，均可提取适当的预备费。防灾胜于救灾，如果能最大限度的防止公共危机的发生，必然能够降低因为公共危机发生之后的重大损失。
3、加强各级别政府与各地方政府的协调。按照属地进行危机管理的做法是世界上比较流行也比较有效的分工做法，但由于一些公共危机如瘟疫具有传导性和流动性，因此在属地管理的基础上还要多加强各地政府的协调，处于危机始发地周围的其他地方政府不仅要积极预防危机的进入，同时还应该在力所能及的范围内对始发地政府进行帮助。中央政府也应该协调各地的关系，帮助地方政府尽快走出公共危机。
4、加强政府应对公共危机专项财政资金的透明度。我国各级政府的政务透明程度向来不高，这一方面影响了资金的运作效率，使得一些领导队伍中的害群之马有机可乘；另一方面也使得人民对于政府的信任度下降。因此，加强专项财政资金的监管，使应急资金在阳光下运行有很大必要。可以采取多方参与制度，引入媒体或者是专业的非盈利机构进行监督，保证各项应急资金能够物尽其用。
【参考文献】
[1] 祁毓：公共财政视角下我国应对公共危机的财政能力评价及建议[J].地方财政研究，2008（6）.
公共危机；信息管理；策略
[中图分类号]D630[文献标识码]A [文章编号]1009-9646（2011）06-0094-02
在高度信息化的社会里，政府作为公共管理的主体，如何有效地应对和处理各类公共危机是日益迫切需要解决的首要问题。信息在政府应对和处理公共危机事件的过程中占有绝对性的主导地位。
一、我国政府公共危机信息管理的问题
1.缺乏完善的信息支持和信息沟通机制
我国政府部门公共危机信息管理体系己初具规模，但信息沟通机制仍然不是非常畅通。一是政府系统内部信息传递渠道单一，实行上下级纵向互动沟通方式，缺乏统一规划，各省市之间、行政管理部门之间、政府与中介机构之间、政府与国际社会之间缺乏必要的联系与沟通，不能真正实现有效的信息交流目的。①二是政府系统对公共危机信息的重视程度不够，在日常的公共危机管理中，公共部门对系统信息的收集、分析不重视，缺乏必要的信息管理支持系统，导致我国各级政府及各部门的信息、资源库内容贫乏。②
2.公民知情权缺乏保障
在我国，政府是最重要的信息生产者、使用者和者，信息公开的主动权掌握在政府手中。在一些公共危机事件的处理过程中，有关地方政府和部门采取的公共信息阻止，反映其对公众知情权的忽视和淡漠。“公民权利包括公民对重大社会公共事务的知情权、参与权和对政府的监督权。”知情权作为公民的一项基本权力，因此必须得到保障。在过去我国的公共危机管理中，有关的公民知情权的法律基础比较薄弱。因此，政府及时通报各种信息，增加公共部门的透明度，减少信息不对称，就成为实现善治的重要手段。
3.缺少专业的危机信息管理人才
政府配备的信息管理人员对突发的危机事件往往缺乏灵活的应变能力，无法收集到及时、准确的信息，因此不能科学的对信息进行分析，在一段时间内必然造成信息混乱。我国缺少专业的危机信息管理人才有两方面的原因：一方面是由于政府实行的是自下向上的负责制，上级有着决策、指导、命令的权力，下级执行并向上汇报，管理人员遵循固定的规章制度，缺乏处理公共危机的主动意识。另一方面，我国危机管理机构现有人员缺乏相关的信息处理能力培训，特别是在先进的数字信息技术方面能力比较欠缺，对信息的应变能力差，不能满足政府在突发的公共危机管理中对信息的需求。
二、完善我国公共危机信息管理体系的“四策略”
1.应急管理体制上――纵向与横向的管理模式相结合
“纵向式”和“横向式”管理模式的有机结合，将结合各自的优点，在政府成立专门的危机处理协调机构――国务院应急管理办公室领导下，继续完善其“及时掌握和报告国内外相关重大情况和动态，办理向国务院报送的紧急重要事项”等职责，并做到理论与实践的紧密高效结合，各横向和纵向系统各部门高效配合，形成一个权威、高效、协调的中枢指挥系统，将各项应急方案尽快落实到基层。
2.危机观念上―提高公民危机意识
通过非营利组织和基层组织，形成我国一种完善的社会动员机制。如有重大社会影响的社会团体、工会、社区组织、群众组织、村民自治组织、企收、事业单位等在危机管理中可以发挥其人力、物力、财力等各种有用的资源，形成有生力量。通过政策引导、经费资助、规范指导等多种途径使民间应急力量得到发展壮大，参与到公共危机处理中来，成为政府应急力量的重要补充。
3.法律法规上――完善我国法律法规
从公共危机管理的实践中可以看出，国家在构建危机管理机制的同时，还应该建立了比较完备的法律法规体系。危机爆发后,各级政府对危机事件的处理会受到常规法律的约束,因此有必要完善危机管理法律,包括对危机的分类和分级、各部门和机构的权力和责任、表彰及惩罚规定、各阶段的信息制度、专门针对某种危机的法律法规等,做到有法可依,快速反应。
2.4技术支撑上―整合计算机网络和社会网络
危机管理体系在面临国家紧急状态或重大灾难时，拥有全面的危机应对网络是之所以能够有机协调、高效运作的关键。这里所说的全面的危机应对网络不仅包括完备的以计算机网络为主体的公共基础网络结构和专门的危机应对系统，还包括应对计划、高效的核心机构、志愿者组织、私人机构和国际资源等社会网络，从整体上形成纵向垂直协调管理、横向相互沟通交流、信息资源和社会资源充分共享、指挥协调高效、组织机构完备的危机网络系统。
注释：
①刘彬,高福安.政府应对危机的信息资源管理[J].北京广播学院学报(自然科学版),2003,(3).
②刘壬利.论信息化时代的公共危机管理[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2004,(4):29-34.
[1] 郑涛转.转型期我国面临的公共危机及政策[J].城市与减灾，2006（1）：11-13.
[2] 龚维斌.公共危机管理的内涵及其特点[J].西南政法大报,2004;6(3):7-12.
[3] 邹东升.应对公共危机的政府理念重塑与管理创新[J].重庆大学学报(社会科学版),2004,(4):64-69.
作者简介：
我国近几年自然灾害、人为破坏以及卫生疾病之类的公共危机事件频频发生，针对这类事件的公共危机管理受到越来越高的重视。由政府审计机关开展的公共危机状态下的审计（以下简称“公共危机审计”）是公共危机管理的重要组成部分，在历次公共危机事件中已经并将继续发挥重要的作用。但毋庸置疑的是，公共危机审计的理论研究特别是理论框架的构建远远落后于公共危机审计实践。本文拟在该方面做出尝试，在丰富理论研究成果的同时，实现对公共危机审计实务开展的有效指导。
一、公共危机审计研究现状
国内的有关研究成果进行综述:孔繁建（2004）提出了设置重大突发性事件专项资金的必要性及其审计的目的。刘洪波（2008）探讨了救灾物资资金审计的要点及措施，指出要通过收集资料证据、深入现场盘点核实、调查访谈、接受举报、问询、请求专家帮助等方法来获取审计证据。梅丹（2008）认为应围绕救灾款物的来源、分配、使用和发放等关键环节开展救灾款物审计，坚持事前审计和事中审计相结合，及时进行审计结果公告，开展专项审计调查，积极发挥审计的建设性作用。华金秋（2008）阐述了抗震救灾资金审计的必要性、目标、主体、基本原则、要点、技术方法、证据、报告以及开展措施。吴加录（2008）分析了抗震救灾款物的审计工作措施及成效、应急体制存在的体制和机制缺陷，提出了解决应急体制缺陷的对策。王国权（2009）就汶川地震灾后恢复重建提出了全过程跟踪审计的重点，主要包括项目准备阶段跟踪审计和项目建设实施阶段跟踪审计。王中信（2009）指出全过程跟踪审计是审计机关应对重大突发性公共事件审计的最佳方式，该方式与常规审计方式存在冲突。张林军、刘西林（2009）从社会突发事件的基本概念、特点和构成等方面入手，结合社会突发性危机事件的项目审计实践经验，提出了紧急项目审计管理策略及其实施措施。李晗、张立民（2009） 运用审计免疫系统论和需求供给理论对非营利组织审计进行论证，基于中国红十字基金会抗震救灾审计的案例研究，提出非营利组织公共危机救助活动的全过程审计理念及制度安排与创新。杨德明、夏敏（2009）指出，在重大自然灾害发生后，审计目标应服从于广大人民群众的需求，在灾害发生的不同时期，审计目标和审计方法应随着进行调整。
上述研究成果为公共危机审计理论研究提供了基本的素材，为审计实务的开展提供了一定的指导。但总体上看，既有的研究十分薄弱，表现为：研究成果数量畸少，说明危机审计的研究并没有引起学者们足够的重视；研究层次不高，发表在高层次刊物中直接相关的论文只有2篇；研究时间集中，主要为近两年，研究缺乏历史延续，说明危机审计研究在几年前基本为空白；研究内容集中，主要集中于危机审计内容和方法的经验性介绍，理论层次相对不高，体系化欠缺；研究方法集中，采用规范研究法，少有案例分析，没有实际调查，研究缺乏针对性。为此，开展公共危机审计理论研究，搭建公共危机审计理论研究框架，总结既有的公共危机审计实践经验，以期为审计实务工作者提供指导，为公共危机审计规范的制定提供政策性建议，为形成公共危机审计理论提供基本素材，既具有特殊的现实意义，也具有很强的理论意义。
二、公共危机审计基本理论框架
委托理论和新公共管理理论为公共危机审计提供了理论基础。首先，委托理论是公共危机审计存在的基础。提供救助款物的社会公众（委托人）委托审计机关，监督各级政府机关和慈善机构（人）对救助款物的管理和分配情况，防止双方因信息不对称而产生人道德风险和逆向选择的问题。此外，在公共危机发生的不同阶段，委托人和人面临不同的审计环境，导致在不同阶段的审计风险、审计目标及审计内容、审计方法均各不相同。由此，产生了对公共危机审计的需求。同时，新公共管理理论是公共危机审计发展的动因。新公共管理的宗旨在于克服政府面临的危机，提高政府的效能和合法性。它要求审计机关在从事公共危机审计时致力于降低风险，讲求效率，追求质量，培养创新意识，增加审计透明度，利用社会和市场力量实现审计服务社会化，进而要求审计人员除分别对事前、事中、事后三个阶段进行审计，还要重视后续审计，从更高层次上落实审计建议、总结审计经验，推动公共危机审计螺旋式向上发展。这种高标准的要求将促使审计机关在公共危机审计中不断探索，实现持续发展。
传统意义上的审计理论框架分别将审计目标、审计对象、审计程序或者审计方法选为逻辑起点，往往忽视了审计环境的影响。审计理论密切依存于审计实践，不可避免地受其所处环境的影响，回首现代审计大发展的几次浪潮，从审计目标、审计对象、审计程序到审计方法的变化无不是审计环境变化的结果。同时站在公共危机审计的角度，突发事件的产生导致了公共危机审计的需求，是公共危机审计形成的原因；危机发生的不同阶段审计人员面临不同的审计环境，从而要求审计人员在不同的审计阶段采用不同的审计方法从不同的角度进行审计，是公共危机审计进一步发展的原因。可以说，对审计理论的研究离不开对审计环境的研究，脱离环境的审计理论研究等于是无源之水、无本之木。因此，本文在构建理论框架时以审计环境作为逻辑起点，考虑到公共危机发生的不同阶段，审计环境呈现出不同的特点，带来不同的风险，审计目标随之有不同的定位，审计内容和审计方法也有不同的选择，本文试从公共危机事前、事中、事后以及后续四个审计阶段来探讨审计环境、审计风险、审计目标、审计内容和审计方法之间的相互关系，构建一个公共危机审计基本理论框架。
三、公共危机审计阶段具体内容
（一）公共危机事前审计阶段 在公共危机事件没有发生的和平稳定时期，经济发展平稳，社会秩序良好。由于我国长期以来一直将GDP和财政收入的增长作为政府绩效的主要衡量指标，事故发生率及事故损害程度一般作为政府绩效考核的软性指标，极易导致各级政府将主要精力用于经济建设，而对公共危机的影响认识不清，对公共危机的管理重视不够，甚至存在挤占挪用救灾资金等违法违规行为。
我国古代成语“曲突徒薪”的由来对于公共危机事前审计的开展有着良好的启迪，宜于未雨绸缪，毋待亡羊补牢。英国著名危机公关专家迈克尔·里杰斯特在《危机管理》一书中明确指出:“不管对危机的警备和准备是自发的，还是法律所要求的，危机管理的关键是危机预防。”而危机预防的关键在于制度和机制的建立和健全。审计机关应通过对公共危机管理有关制度、应急机制的建立和执行情况的评价，及时发现存在的问题，提出整改意见。针对这一审计目标，审计人员主要对以下几个方面进行检查：
近期我国公共安全问题频频发生，暴露出我国公共安全管理的落后方面。
公共领域失灵现代社会基本南三类组织构成：公共部门、企业和非营利性社会组织，这三者能否各司其职，对现代经济有直接的影响。我国一些公共领域也像企业一样按财富最大化原则管理，加大了市场缺陷，这是公共安全问题频发的深刻原因。笔者认为，公共领域不能把效率放在第一位，应以公平为第一原则。
环境责任缺失我国目前仍处于一种赶超式的压力型体制状态，经济增长的压力非常巨大。在这种情况下，各级地方政府官员无论是从地方公共利益出发，还是从个人政治前途着想，都会优先考虑经济利益而不是环境利益。因为，经济利益比环境利益更直接、也更为明显。环境质量的改善不是一朝一夕就能解决的问题，其效果通常需要一个较长的时期才能显示出来，而地方政府官员的任期又是不确定的，相对较短，在这种情况下，追求经济利益而忽视环境利益无疑成为地方政府的“理性”选择。因此，在以经济目标实现为主导的考核体制下，地方政府官员之间的环境责任考核制在一定程度上便流于形式了。这直接导致环境恶化，公共安全问题频发。
协调机制脆弱我国各种突发公共事件分属16个部门，各职能部门归口管理，分兵把守。实际操作时往往由于各部门之间界面不清而导致资源浪费、信息不畅。在紧急情况下，哪个部门应当做什么样的工作，如何保证每一个参与应急的组织机构都有适当的工作，都有赖于协调机制的建立。我国目前有些省份虽然已经建立了公共安全应急机制，但是这种管理机制大多属于分行业、分部门的分散性管理机制，这种管理机制专业性比较强，但政府各部门间在应急应变方面缺乏协调机制，难以应付灾害并发的问题，如果同时发生一种以上的危机事件，政府就很难依法迅速建立统一的公共安全处理机构。
治理能力不足公共安全问题对政府能力提出考验。公共安全问题发生时，由于公众的恐慌心理，人们往往对政府的能力产生怀疑。这就需要政府在危机时刻具有例外管理的特征，具备高超的危机处理能力，对危机事件迅速作出反应，在关键时刻能够化解危机。联合国减灾战略机构2004年对“抗灾能力”作了定义：抗灾能力指可能受到危害的一个系统、社区或社会，通过抵御或变革，从而在职能和结构上达到或保持可接受水平的适应能力。公共安全问题在制造了不幸的同时蕴藏着发展契机。衡量能力缺陷的程度并实施干预，通过提升能力建设，可以保证社会机制的健康，并促进社会的发展。在我国，地方政府应对公共安全事件的能力较低，地方协作精神欠缺，因此，在处理突发的公共安全事件时还应加强政府的管理能力。政府应优化资源配置，最大限度地整合现有资源以应对各种公共安全事件的发生。
公共安全领域的战略变化
当代社会公共安全领域发生了三大战略变化：第一，应对不确定性成为全球的课题：“9・11”事件后，美国对整个公共安全处理机制进行大幅度的调整，其目的之一就是应对不确定性。
第二，在数字传播时代公共安全的影响特别明显。在数字传播时代，公共安全问题发生后，会通过网络迅速传播，容易在社会心理层面产生恐慌和不安全感。一旦公共安全问题发生，如果信息公开缺失，人们往往会认为是天灾与人祸共同造成的恶果。在信息公开方面，中国目前存在的三大问题：其一，一些政府部门对上、对下都不能迅速反映情况和披露信息。信息的不对称不仅表现在政府与社会公众之间，有时也表现在下级政府和上级政府之间。政府与公众的信息不对称使政府的公信力下降，下级政府与上级政府之间的信息不对称，极可能因为上级政府不能及时掌握下级政府全面而真实的信息，而出现重大决策失误。其二，发生公共安全问题时，一些地方政府存在瞒报情况。其三，社会公众监督不够。
第三，科技的负面作用加大了风险。在现代科技和经济快速发展的当今社会，一方面随着人类活动对自然界的干扰影响日益加大，各种潜在的和现实的灾害风险对人类的威胁正变得日益复杂和难以预料；另一方面，现代科技的正面作用与负面作用均明显。德国学者贝克指出：现代社会的风险包括经济的、生态的、技术的，如核技术、化学的风险、生物的风险和切尔诺贝利核事故、温室效应等环境危机。这些风险与自然风险明显不同，它们是现代化的产物，影响到人类的生存与发展。传统的灾害风险管理方式，再也无法有效应对人类面临的日益复杂的自然灾害风险。要有效地减轻和控制灾害风险就必须采用更加综合、多学科的方式来应对。正是源于此，我国政府在《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006―2020年)》中首次把公共安全作为独立领域进行战略研究。
发达国家的公共安全管理机制
那么，西方发达国家在公共安全管理方面有哪些经验值得借鉴呢?
第一，建立公共安全管理法律制度。日本的公共安全管理一直以应对自然灾害为中心，直到20世纪70年代，才转向多灾种的综合防灾管理体系。20世纪90年代以后，日本的内阁确定了公共安全管理内容包括自然灾害、事故灾害和事件安全三个范畴的综合管理。日本现今的公共安全管理组织体系是：以法律为依托，以首相为最高指挥官，内阁官房负责整体协调和联络，通过中央防灾会议、安全保障会议、金融危机对策会议等决策机构制定危机对策，由国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门根据具体情况进行配合实施。
第二，政府首脑担任公共安全管理的最高领导。苏联解体后，俄罗斯联邦颁布了一系列相关法律，不断完善公共安全管理的法律体系。普京执政后进一步完善了公共安全管理的法律体系，签署了《俄罗斯联邦战时状态’法》，至此，俄罗斯建立了相对完善的公共安全管理体系。俄罗斯现行的公共安全管理机制是以总统为核心、以联邦安全会议为决策的中枢系统，政府各部门之间分工协作，化解和处理国家发生的各种公共安全事件。
第三，行政首脑依靠应急管理机构提供决策咨询。澳大利亚的公共安全管理机制是设置撒个层次的关键性机构：
是在中央设置的反危机任务组(CCDTF)，主席由总理和内阁任命，委员为各部门和机构的代表；二是危机管理局(EMA)具体领导和协调全国的抗灾工作，职责是提高全国的抗灾能力，减少灾难的损失，及时准确预警；三是在国家危机管理协调中心(NEMCC)设危机管理联络官(EMM)为政府各部门的联络员，专门负责协调危机管理局下达的跨部门任务。
第四，充分发挥非政府组织的作用。发达国家的非政府组织及企业发展成熟、规范，对于公共安全的处理具有积极的作用。主要发达国家的医疗卫生和社会保障体系也十分健全，因此在应对公共安全突发事件时更有利于整合资
源，协调处理。
健全我国公共安全管理之策
针对我国公共安全管理存在的问题，笔者提出如下政策建议：首先，健全公共安全管理相关法律。公共安全管理的重点在于建立和完善法律法规，这样不仅可以增加公共安全管理的有序性和有效性，更重要的是可以确立公共安全管理的合法性。最新颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》明确了国务院为突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。国家总体预案的，为地方政府应急预案及应急机制的建立起到了规范性作用。但它仍然属于行政法规，因此建立相关具有法律效力的公共安全法律势在必行。
1.经营危机所谓的经营危机主要就是指，在实际的企业经营中，需要领导者对经营活动进行决策，但是，由于多种原因造成决策的失误，资金无法及时的回收，导致企业的经营困难，影响到企业的良好运用。企业的经营危机对企业的影响是比较大的，而在进行经营危机的处理方面也较为复杂，需要根据企业的具体情况，采取措施进行及时的解决。
2.员工危机在企业中，由于员工自身的素质存在着很大的差异，很多员工缺乏责任心，没有凝聚力，导致企业内部受到创伤。众所周知，员工是企业的核心力量，也是企业发展的重要源泉，如果企业员工存在着危机，将会导致企业无法进行正常的经营，甚至是造成严重的经济损失，影响到企业的良好发展。
3.信誉危机企业在发展经营的过程中，要想在市场上脱颖而出，处于有利的地位，需要具有一定的信誉，像，做食品的企业，通过确保食品的安全提高企业自身的信誉度，做建筑材料的企业通过提高材料的质量，提高企业的信誉度，而一旦企业生产的食品出现安全问题，或者材料出现质量上的问题，企业就会出现信誉危机，如果不对信誉危机进行及时有效的处理，对企业的经营活动会产生非常严重的影响。
二、导致企业出现公共关系危机的主要原因
1.社会公众的自我保护意识实际上，一些企业为了过多的追求经济效益，利用存在着问题的原材料进行生产加工，而公众了解之后，也会对这样的企业恨之入骨，并且也会殃及到其他的同类企业，进而使得社会公众的自我保护意识在不断的提高，社会公众一旦发现自身的合法权益受到侵害，也会拿起法律的武器保护自己。而随着社会公众自我保护意识的提高，很多企业原本合理的东西，在公众的眼里也变得不正常，进而出现抗议等情况，导致企业出现公共关系危机，影响到企业的正常经营活动。
2.企业公共关系危机管理意识薄弱企业在正常的发展过程中，很多公共关系危机是可以不免的，或者说，当出现公共关系危机的时候，通过有效的管理，能够将危机转变成为契机，使企业能够得到更大的发展。但是，由于一些企业公共关系危机管理意识非常薄弱，导致企业公共关系危机处理能力较低，无法在企业出现公共关系危机的时候，采取强有力的措施进行处理，导致企业的经济和信誉受到严重的损失。另外，很多公共关系危机管理的相关人员还存在着处理措施不合理的问题，主要表现在过分的追求企业的利益，而将公众的利益置之不顾，影响到企业的长远发展。还存在着在发生危机之后，想方设法置身事外，导致企业公共关系问题进一步严重等等。
3.新闻媒体的舆论监督随着我国社会经济的不断发展，新媒体时代也随之到来，进而使得社会公众能够做到不出门而知天下事。一旦哪个企业出现有损公众利益的问题，通过新闻媒体的曝光，社会公众对这个企业就会产生信用危机，影响到企业正常的经营活动。像，福喜公司的发臭小牛排的问题，通过媒体的曝光，引发人们对食品安全的担忧，进而也影响到其他没采用福喜公司食品的快餐企业，给这样的企业也带来较为严重的经济损失。可见，企业出现公共关系危机的原因是多方面的，新闻媒体的舆论监督是一个非常重要的原因。
三、企业公共关系危机管理的重要性
企业公共关系危机管理的重要性主要分为以下几方面：①是企业核心竞争力的最低保障，企业在发展的过程中，经常会出现经济危机、员工危机、信誉危机，不管哪一方面都会对企业的发展造成极大的影响，例如，员工危机，就会使得企业的核心竞争力日益低下，因此说，做好企业公共关系危机管理是企业核心竞争力的最低保证；②是应对风险社会的有利保障，所谓风险社会就是在社会的发展中存在灾难性、危机性，企业是社会发展的一份子，每个企业的发展都是为社会的发展添砖加瓦，如果公共关系存在危机的话，企业的发展也会受到影响，甚至让企业面临着生死存亡的局面，而对与社会添加的这块砖瓦是保住还是拿下，完全拒绝与企业的发展，加强对企业公共关系的危机管理，是保证企业稳定发展的基础，也是应对风险社会的有利保障。那么，如何做好企业公共关系危机管理的工作呢，要解决公共关系的危机必须需要公共关系的手段来解决，建立公共关系危机处理队伍，将正在蔓延的公共关系的危机因素扼杀在萌芽中，有组织、有计划、有步骤的去完成每项管理，这样才能提高企业公共关系危机管理的水平，促进企业的发展。
四、对企业公共关系危机进行管理的措施
鉴于企业的公共关系危机对企业的严重影响，需要企业根据自身的实际情况，通过积极的查找企业出现公共关系危机的原因，并且采取针对性的管理措施，才能够进一步减少企业公共管理危机的发生率，确保企业的正常生产和经营。
1.强化企业整体员工的公共关系危机意识在企业的发展中，只有企业的所有员工都具有公共关系危机意识，才能够保证企业少发生公共关系危机。因此，需要做好企业员工公共关系危机意识的强化工作，具体应该做如下几个方面的努力。一，展开专业化的公共关系危机培训，通过对企业的整体员工开展培训，能够使员工了解到公共关系危机对企业的重大不利影响，并且通过培训，提高员工的责任心、危机意识，在平时的工作中，踏实的做好分内工作，尽量减少企业公共关系危机的出现。二，在日常的工作中，还应该抓住时机对企业员工进行宣传教育，使员工能够了解到，员工自身的形象也代表着企业的形象，使员工能够树立起“我就是组织”的意识。全员公关是企业公共关系管理的最高境界，全员公关意识一旦形成，将会显著的减少企业公共关系危机的发生率，促进企业的长远发展。
2.建立科学的公共关系危机预防机制企业在变化莫测的市场环境下，通过做好充足的准备工作，建立科学的公共关系危机预防机制，能够避免企业出现公共关系危机。公共关系危机预防机制主要包括如下三个方面的内容。首先，企业的领导以及公共关系危机管理人员需要具有危机应变的心理准备，一旦发生公共关系危机，应该想好万全的对策，及时的化解公共关系危机。其次，建立科学的危机预警系统，通过对企业的实际生产经营活动的预测，了解企业在哪方面容易出现公共关系危机，并且对其进行有效的预防，避免公共关系危机的出现。再次，制定合理的危机处理方案，有计划、有目的的处理企业的公共关系危机。
3.完善企业公共关系危机的沟通机制首先，需要与企业的员工进行有效的沟通，只有企业员工上下齐心，积极的处理危机，才能够避免企业造成更大的损失。其次，在进行公共关系危机的沟通中，还需要与企业的经销商进行沟通，经销商是企业与最终客户之间的桥梁，他们控制着一定区域或者范围的顾客资源，只有与经销商进行良好的沟通，才能够避免出现经销商不继续合作的问题，确保企业的生产经营活动能够顺利开展。总之，企业只有从自身的实际情况出发，完善企业的公共关系危机沟通机制，才能够更好的解决公共关系危机，使企业在市场中具有更强的竞争力。
五、结束语
【关键词】责任政府 行政领导力 提升路径
责任政府是现代民主政治发展的必然要求
现代民主政治和民主行政的关键性问题之一就是切实推进责任政府建设，责任政府是现代民主政治发展的必然要求。责任政府是一种行政法上的新理念，具体指政府具有相应的责任承担能力，并且在进行社会管理、公共事务服务的过程中能够按照人民群众的真正需求主动地为人民服务、对人民负责。在履行行政职责的任何环节，如果不当行使职权甚至违法行使职权，政府必须依据法律法规的规定承担相应责任，从而实现政府权力和政府责任之间的统一，真正做到“有权必有责”。
在人类社会历史发展的进程中，在一个十分漫长的封建时代中，政府拥有十分广泛的权力却不须承担责任。一方面，封建社会的政府是“无限政府”，其职权范围非常广泛，拥有对人民群众的绝对管理权，广大人民群众是政府的管理对象、剥削对象。另一方面，封建社会的政府是无责任政府，即便政府的权力运行错误甚至非法，也缺乏必要和有效的责任追究路径。随着资本主义的发展，英国学者和政治家最先提出了责任政府的理论，要求政府必须得到议会的信任，这是政府合法性的来源，而政府必须对议会负责，如果政府行为不当或者非法，就必须承担相应责任。后来，责任政府的理论和实践不断得到丰富发展，要求政府对议会负责，同时，政府还必须对公务人员的行政行为负责。而现代责任政府建设则更加强调了责任政治，并且将责任政治作为责任政府的核心特征，要求人民通过各种渠道能够控制公共权力的行使者。
概而言之，责任政府是现代民主政治发展的必然要求，是和人民理论相契合的。责任政府作为一种新型政府体制，必将取代权力型政府、无限政府和管制型政府，是按照人民原则对政府的体制进行设计，政府是受人民的授权而产生的，政府的目的也是为了更好地为人民的利益服务。这就要求责任政府必须是为授权者服务的，必须能够及时有效地回应民众的关切、满足人民的要求。对于政府及其政府工作人员的行政行为，政府必须承担一切政治和法律上的责任。
建设责任政府对提升行政领导力提出更高要求
责任政府和以往的管理型政府有着根本区别。传统的管理型政府是“全能政府”、“无限政府”，政府及其机构的职能膨胀，政治、经济、社会中诸多事务均由政府进行管理，政府的权能十分广泛，但是管理的手段较为单一，“无限政府”管理的过程中更多地体现“权力本位”的意识，将社会成员作为政府管理的对象，且可能在管理过程中追求政府自身的特殊的、狭隘的利益，行政行为的随意性较强，难以追究政府的责任。而责任政府虽然也对经济社会各项事业进行管理，但管理的目的是为了更好地服务于市场经济发展的现实需要，对管理的手段和程序进行优化，在管理的过程中坚持“以人为本”、“权利为本”、“民为本”，追求效率和秩序，能够更多地体现社会公共利益，社会成员不再是单纯的被管理对象，政府的管理更加注重双向互动，充分考虑民众权益，如果政府行政行为不当或者违法，政府须承担相应行政责任。
和管理型政府相对而言，责任政府对提升行政领导力提出了更多更高的要求，主要体现在：
其一，更加牢固树立“责任”行政的理念。要求转变传统的管理政府模式下固有的思维理念，形成“责任”行政的理念，切实保障公民的人权，保障公民的个性自由，保障公民的个人财产安全，保障公民参与管理公共事务的权利。要转变“大政府”、“全能政府”模式下固有的对社会经济管得过多、过死的问题，尝试将部分公共服务外包。当前，信息全球化的影响下，公民能够更加自由地获取所需信息，不同地域人群之间的观念思想不断进行碰撞、交流、互动，公民个体的力量得到了空前的发展，从而使政府作为管理者的地位相对弱化。责任政府建设，需要政府牢固树立“责任行政”、“依法行政”的理念，对自己的违法行政行为和不当行政行为切实担负起行政责任，对公民和其他组织造成损失的，政府须依法进行赔偿。政府对公民的行政赔偿可以通过行政复议、行政审判等方式得以实现，一切国家机关、社会团体和个人不得非法干涉。
