时间：2023-08-01 17:38:50
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇基层社会治理现代化，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
基层社会治理要树立“四观”，即系统观、全面观、人民观和幸福观。这“四观”既是来自于治国理政新理念新思想新战略的本身，又来自治国理政新理念新思想新战略的逻辑推演。
基层社会治理的系统观。基层社会治理的系统观分为板块论和层次论，在版块论中，分为五个板块，这五个板块是相互联系的，不能完全割裂开来。一是基层经济治理板块，二是基层政治治理板块，三是基层社区治理板块，四是基层文化治理板块，五是基层生态治理板块。其中，基层社区治理板块是核心，其他四个方面要与这个核心产生良性互动，这绝对离不开系统观。在层次论中，首先，社会治理的上层设计要科学、规范，这属于宏观问题。其次，社会治理的中层执行要公允、透明，这属于中观问题。最后，社会治理的基层要公平、高效，自治是基层社会治理的精髓。基层社会治理离不开上中下层的协同配合，这就要有系统观。所以，基于国家治理现代化的层次论，顶层设计要科学（上层），中层执行要公允（副县级以上是中层干部），基层（副处级以下）治理要自治；科学才能保证其先进性，公允必须建立在透明的基础上，基层自治也需要善治。
基层社会治理的全面观。基层社会治理也离不开“四个全面”。“四个全面”是我们加强和改善社会治理的目标性工具。一是基层社会治理不能脱离全面建成小康社会的目标和中华民族伟大复兴的目标，否则任何基层社会治理都会与历史使命相脱节；二是基层社会治理创新离不开全面深化改革，否则任何社会治理创新都是表面文章、昙花一现；三是基层社会治理创新离不开全面依法治国，否则基层社会治理就会偏离法治轨道，产生新的混乱；四是基层社会治理创新必须全面从严治党，必须主动加强和完善党的领导，否则就会脱离党的领导，事倍功半。
基层社会治理的人民观。基层社会治理一定不能忘记职为民所授、权为民所用、情为民所系、利为民所谋。只有一切为了群众，才能诚心诚意为群众办实事，尽心竭力为百姓解难事，坚持不懈为人民做好事。
基层社会治理的幸福观。基层社会治理好不好，创新成不成功，人民的幸福程度是检验的试金石。强调：“要科学统筹各项改革任务，协调抓好党的十八届三中、四中全会改革举措，在法治下推进改革、在改革中完善法治，突出重点，对准焦距，找准穴位，击中要害，推出一批能叫得响、立得住、群众认可的硬招实招，处理好改革‘最先一公里’和‘最后一公里’的关系，突破‘中梗阻’，防止不作为，把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感。”基层社会治理创新亦是如此，必须让人民群众有更多的获得感。
我各地区基层社区治理一定要因地制宜，因人制宜，社区治理创新的解不是唯一的，是N个解，每个地方都可以创新不同的模式，增强人民群众的获得感和幸福感，其成功的关键是撸起袖子真抓实干。实现基层社会治理的最佳愿景，一是要形成上治、共治、自治的协同配合；二是村民（居民）广泛参与；三是公共事务要井井有条；四是纠纷要和气协商；五是经济组织要高度重视；六是社会组织要生机勃勃。
责编/肖晗题 美编/于珊
[关键词]社会治理;农村宗族;村民自治
[中图分类号]D422 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2015）02 ― 0086 ― 02
中国农民聚村而居，村与宗族始终是中国农村社会的基本组织形式。从20世纪80年代以来， 中国农村社会发展的转型使得传统宗族势力重新找到了赖以生存的经济基础和资源空间，宗族组织在农村开始活跃，对农村村民自治的实施产生了重要的影响。
一、基层社会治理中农村宗族对村民自治的积极影响
（一）农村宗族德育传统对农村社会的和谐稳定起到了凝聚作用
农村宗族比较注重传统道德教育，通过宗族文化这个载体，宗族道德被不断传承，很多宗族都秉承了以儒家思想为核心的传统道德，尽管其中不乏封建伦常色彩，但也凝聚了许多传统道德精华，对宣扬和保持优良传统道德具有一定教化功能。《曲阜孔府档案史料选编》中选录的孔子宗族的族规家训中，就规定“务宜父慈、子孝、兄友、弟恭，雍睦一堂，方不愧为圣裔”、“崇道重道，好礼德”〔1〕。山东淄博翟氏在总结该族历史经验时，提出“尊老、敬老、赡养老人，乃吾族之美德……如果人类把血脉相连的亲缘丢掉，那么罪恶便会疯长;如果人们把最具良知的孝道忘记，那么世间便失却了真情。”〔2〕在长达两千余年的封建社会中，农村宗族宗法关系一直与基层政权并存，农村宗族承担着一定的组织、协调、教化和救助的义务，维系了农村社会的秩序和稳定。时至今日，在宗族文化内化下的传统道德仍然是维系农村社会安定秩序的重要基础，在解决农村社会矛盾和纠纷方面发挥着很好的调解功能。实践证明，现代文化与传统宗族文化经过适度整合可以统一， 其功能可以促进当代乡村社会的和谐。
（二）农村宗族力量对基层行政权力的制衡影响了乡村政治民主化进程
马克思曾经提出社会参与国家、社会制约国家、社会收回国家这三种防止国家权力蜕变的途径，村民自治就是社会参与国家，社会制约国家和社会收回国家的重要表现形式。〔3〕随着国家制度安排的多样化，村庄内部的公共事务由国家严密管控变成了村庄社会的自我管理和自我服务，形成了国家与社会的分权。在农村，村民会认为村委会背后有乡镇政权的支持，他们往往会在认为自己利益受到侵害时寻求宗族力量的帮助，宗族力量无形中成为制约基层行政权力的一种独特力量，在一定程度上提高了村委会选举的竞争性和选举的公正性，影响了乡村政治民主化的进程。①借助宗族这种隐性的形式，农民形成了一定的利益表达共同体，参与乡村政治，悄然改变了农民对政治的冷漠观望，逐渐由动员性政治参与向自觉性政治参与转变，推动了村民自治的发展和乡村民主化进程。
（三）农村宗族力量与国家行政权的博弈促进了新型治理权威的形成
农村社会一般并存着以国家强制力为后盾的行政权威和以血缘关系为纽带形成的宗族权威，并随国家法律、政策的变化而消长。改革开放之后，随着村民自治的普遍推行，国家行政权的触角开始从农村抽离，由于村民自治组织的功能比较单一，其利益价值取向和村民的实际要求存在一定差距，它更强调依法治理。〔4〕而广大农村仍然是一个熟人社会②，乡亲间的关系让人们依赖彼此，更加注重一个“情”字，人们会认为宗族权威本土化一些，基层政权和村民自治组织权威与宗族权威博弈的结果是形成了一种新型的农村村落权威，这种权威既是依据父系血缘关系而形成的宗族观念，同时也是基于农村村民自治组织的权威而形成。它是传统与现代的结合，是伦理道德规范之治和国家法律之治的结合，著名学者诺斯指出，历史实践证明：一个国家的现代化必须要以其本身的传统作为历史的起点，否则结果就会是四处碰壁，头破血流。这种新型村落权威的形成发展体现了现代化进程中对历史传统的扬弃。
二、基层社会治理中农村宗族对村民自治的消极影响
（一）农村宗族族规形成了与国家法制的紧张状态
农村宗族以族规宗法替代法律，形成了与国家法律法规的紧张冲突。宗族“人治”主导下的族规制度规范过分强调族规家法的重要性，强化同一宗族对本族的文化认同感，这种狭隘的宗族思想与现代社会所要求的法治相差甚远，损害了法律的规范性。从族规所涉及到的内容上来看，有些族规存在明显与国家法律的抵触之处，如林氏族规第十条规定，凡是有族人做事不端，违反了族规祖训者，交予公祠审议后，才可以交由政府机关处置。〔5〕违规者一般会受到训斥，罚款，严重者将会受到身体上的惩罚。有些强大的宗族势力依仗着“家大族大”称霸一方，对国家的法律政策视而不见，甚至运用暴力抵制正常执法。此外，农村宗族力量对农村集体械斗的影响由来已久，宗族常常成为农村集体械斗的主导性力量。宗族族规文化所传递出来的精神与公共权力所要求的民主、平等格格不入，抑制了乡村社会竞争精神的成长。
（二）农村宗族力量影响了村民自治权的行使
农村村民主要是以血缘关系为纽带，以地域关系为基础构成了他们日常的生活范围和生产关系，形成 “熟人社会”亦或“半熟人社会”，这也是宗族力量的存在基础。随着我国基层民主的推进，农村宗族力量不可避免和村民自治权的行使产生了碰撞和冲突，宗族力量从某种程度上排斥了法治社会的形成，阻碍了村民自治权的行使。村民自治的前提和基础是民主选举，选出具有一定威望和凝聚力的村民委员会对于村民自治具有非常重要的意义。但是在宗族力量强大的一些村落，农民希望选举时“自家人”和“本房人”能够当选，村委会的选举实际上演变为各大宗族势力谋求本宗族利益的舞台。它以牺牲没有强大宗族势力可以依靠的小户村民的利益来换取部分村民所谓的公平，形成大族垄断的局面，造成了村民自治组织职能弱化甚至异化。
（三）农村宗族文化的传播抑制了现代农民的培育
农村宗族力量的复兴使多子多福的生育观、宗法裙带关系网、臣民意识等带有封建文化印记的落后思想意识得以形成和蔓延，宗族“不仅使社会内部缺乏有机的联系方式和变革因素，而且使社会在与外界的联系中倾向于封闭和保守”〔6〕，村民人格独立性与创造性被压抑，创新意识和进取精神缺乏，与现代社会对公民的要求格格不入，不利于现代农民的培养。我国是农业大国，8亿多农民的现代化是我国现代化进程中面临的严峻课题。不仅要使他们在经济生活上得到改善，而且要使他们在思想观念、价值取向、心理结构、思维方式上也要走向现代化。
三、基层社会治理中规制农村宗族促进村民自治的对策
（一）在法治框架内合理整合农村宗族力量
农村宗族力量的发展和存在与现代法治要求有背离之处，应将族规宗法纳入到社会规范体系和道德准则中来，确保族规宗法和国家法律政策在同一个规范体系中，在吸收族规宗法中传统精华的同时，逐步消解与国家法律冲突的部分，使德治和法治在农村基层以恰当的方式结合。当前乡村社会的选举为宗族力量参与农村公共事务管理提供了一个合法入口和现实平台。在农村基层选举以及治理整合中，要在国家法律规则范围内，将宗族力量整合改造到国家政治体系中，使其在法治框架内参与农村社会公共权力角逐。
（二）加快推进农村集体经济发展
村民自治作为一种农村治理的制度设计与安排，其发展水平取决于农村市场经济的发展状况。农村的推行使得农村生产呈多样化发展，村民与村委会的利益关联弱化，村委会对农民收入影响微乎其微。在市场条件下，只有发展壮大农村集体经济，才能为村民提供更多的公共产品和服务，村民与村委会之间的利益关联也才会随之增多，村民参与村民自治的政治热情才能增高。另一方面，只有集体经济发展了，宗族力量的经济职能才可能弱化甚至分化，村民参与基层民主才能更为理性，较少受宗族力量的影响，现代民主法治的土壤才可能逐步形成，从而有利于村民自治的深入发展。
（三）要加强农村村民自治的法制建设
首先，要修订完善《村民委员会组织法》。明确村支两委的职能划分，当两者的职能权限不明确，出现了重合或者职能管理空白，国家法律政策就难以在乡村落实。要修改村委会选举中的委托投票制度，明确禁止全权委托，并就“近亲属”的范围作补充规定。进一步完善村务监督机构对村委会的监督权，完善对侵害村民自治权的法律责任。其次，要建立维护村民自治权的司法救济制度。目前， 村民自治权运行中的经济纠纷、选民资格纠纷、政治权利问题（如贿选）等均未纳入司法保护范畴，司法保护的缺失损害了村民自治制度的有效性。再次，要对农村宗族问题专项立法。宗族问题不能简单地依靠行政手段和外部强制加以消除，只有持续在农村开展社会主义精神文明和法治建设，让科学、民主、法治精神深入人心，宗族力量才会丧失生存的空间。
〔参 考 文 献〕
〔1〕谭毅溪，石勇.宗族复兴对农村法制建设的影响〔J〕.江西社会科学，1998，（11）.
〔2〕新续翟氏五支世潜・序言.转引自冯尔康.18世纪以来中国家族的现代转向〔M〕.上海：上海人民出版社，2005：445.
〔3〕王禹.我国村民自治研究〔M〕.北京：北京大学出版社，2004：19.
〔4〕朱炳祥.村民自治与宗族关系研究〔M〕.武汉：武汉大学出版社，2007：198.
〔5〕林氏宗族族规，2000年修订，第56条.
〔6〕工宽让，贾生华.传统农民向现代农民的转化〔M〕.贵州：贵州人民出版社，1994：31.
① 据对中部某县26个村委会选举的调查，很多村为了让各自参与竞选的宗族候选人成功获选，宗族之间都进行了比较激烈的宣传活动。不少大宗族的候选人在关注自身竞选的同时，也更为关注竞选对手和选举主持者的行为，在一定程度上增加了选举的透明度、公正度。
② 尽管随着市场经济的发展，大批农民进城务工，农民在城乡之间大规模的流动，在城镇化过程中，大批农村村落被消解，但从整体来看，农村社会仍然是熟人社会。
[收稿日期]2014 ― 12 ― 15
现代化是人类社会文明进步的重要标志，承载着中华民族的百年梦想，也是几代江苏人孜孜以求的目标追求。作为一个世界性的历史进程，现代化有着丰富内涵，其中，法治是现代社会的基本特征2--。率先达成基本实现现代化的目标，法治将担负时代所赋予的重大责任与历史使命。司法行政部门作为法治建设的重要力量，也将担当起更加重要的职责，在全面推进现代化进程中发挥着更加积极的作用。
深刻认识现代化与法治化的内在联系
法治化是现代化的重要组成。江苏率先基本实现现代化，既遵循着世界现代化发展的一般规律，又体现着中国特色，是以科学发展观为指导，实现物质文明、政治文明、精神文明、生态文明有机统一、不断促进人的全面发展的历史进程。法治属于政治文明范畴，是指依靠正义之法来治理国家与管理社会，从而使权力和权利得以合理配置的社会状态，是政治文明的核心内容和基本标志。由此可见，法治化是现代化必不可缺的重要内容。从我省法治建设的实践历程来看，加强法治建设一直是“两个率先”的重要组成部分。2004年，省委围绕实施依法治国方略，作出了法治江苏建设的战略部署，开启了我省法治建设的新局面，有力地提升了我省政治文明水平。进入新的发展阶段，开启基本实现现代化新征程，对法治建设也提出了更高的要求。作为实现第二个率先的总纲领，江苏基本实现现代化指标体系对加强法治建设作了明确表述，提出至2020年，人民群众对法治建设成果的认可程度将由2010年的84.5％提升至90％以上。这表明，率先基本实现现代化不仅表现为经济发达、人民富庶、环境优化，更表现为政治民主、法治昌明、社会和谐，法治化是实现现代化的题中之义和重要内涵。
法治化是推进现代化的重要动力。考察现代化演进的动力特征，法治化是实现现代化的主要动力之一。纵观世界现代化的历史，就是一部科技革命和制度创新的历史，而制度创新多以法律的形式固定下来，法治正是人类制度文明的结晶。目前，江苏经济社会发展的内在规律，对法治化建设形成了更为深刻、更为迫切的要求。从经济层面来看，基本实现现代化时期，也是我省深化市场经济改革、加快转变发展方式的攻坚时期。市场经济就是法治经济。以法治进一步引导、规范市场主体行为，实施宏观调控，促进经济体制改革，将更加有利于自主创新的制度环境推动江苏经济的第三次转型。从社会建设的层面来看，社会管理创新是一个不断突破传统的理念思维、条框束缚、行为规制的历史过程。为社会管理创新注入更多的法治理性，切实做到有法可依，将更加有利于形成与经济发展相适应的社会建设的良性局面，更好地促进现代化进程。从人自身发展的层面来看，基本实现现代化的核心是人的全面发展。以法治建设提升民众的法律素养，使人民能根据法治精神表达意愿，引导人民更加积极主动有序地参与经济社会建设，将更加激发民众的创造力，最终以人的发展促进发展方式的转变，推动传统生活方式及其体制向现代生活方式及其体制的历史跃进。
法治化是实现现代化的重要保障。从现代化发展的实践来看，法治通过维系社会秩序，能妥善处理稳定与改革的关系。就基本实现现代化而言，我省经济社会发展将呈现一些新的阶段性特征：一方面，发展的外部环境更趋复杂，推进现代化建设面临诸多可以预见和难以预见的风险挑战；另一方面，工业化、信息化、城镇化、国际化深入发展，将促使经济成分、就业方式、分配方式日趋多样，不同群体的利益诉求、政治诉求不断增多，社会领域将产生深刻变革，一些深层次矛盾随着社会结构的变化和利益格局的调整将会进一步凸显，大量民生类、发展类的新问题、新矛盾将进一步显现。这就亟需进一步加强法治建设，按照宪法和法律的规定，正确处理国家、社会、集体、个人之间的权利义务关系，正确处理人民内部矛盾纠纷，正确处理社会各阶层的关系和利益，在维护社会公正、关注困难群体、化解社会矛盾、维护社会稳定等方面充分发挥法治的保障作用，最大限度地消弭影响社会稳定的消极因素，从根本上创造和保持社会秩序良好、人民安居乐业，从而保障率先基本实现现代化这一历史性进程得到稳步有序推进。
准确把握司法行政在推进法治化、实现现代化进程中的职能定位
坚持把服务发展作为第一要务。现代化首先是经济发展的现代化。就江苏而言，在基本实现现代化指标体系中，涉及经济发展指标多达9项，比重占到整个指标体系的1／3之多。因此，在服务基本实现现代化新征程中，司法行政机关必须把服务经济发展作为第一要务，努力为经济又好又快发展提供优质高效的法律服务。一方面，通过进一步介入经济发展的主战场、调整产业结构的主阵地、重大项目建设的主领域，积极发挥法律服务在转型升级中的预防、调节、服务、保护等功能，努力以服务的法治化提升发展的现代化水平。另一方面，主动顺应发展的新形势新要求，加快法律服务行业自身的建设，尽快从传统刑事、民商事法律服务向为经济发展提供全方位法律服务拓展，有效提高法律服务业增加值占GDP的比重，不断提升法律服务业的社会贡献力。
坚持把维护稳定作为首要职责。司法行政机关应牢牢把握维护社会稳定的第·位任务，履行好维护稳定的首要职责。一方面，切实履行好监狱劳教管理职能，通过刑罚执行和劳动教养努力把罪犯劳教人员改造成守法公民，让他们以守法纪、讲道德、有技能的合格的社会主义劳动者身份回归社会。另一方面，着力加强和创新社区矫正人员、刑释解教人员等特殊人群的服务管理，通过教育转化、帮困扶助等工作，最大限度增加社会积极因素，奠定和谐稳定的基础。同时，司法行政通过遍及城乡的调解工作，及时发现、疏导、化解社会成员之间的矛盾纠纷，减少社会矛盾积累，努力在非诉讼领域把大量的矛盾纠纷化解在基层，解决在萌芽状态，消除在激化之前，最大限度地使矛盾不产生、不积累、不升级，在动态的问题解决过程中实现社会基层的稳定。
坚持把创新社会管理作为重大责任。司法行政部门应顺应社会管理创新的时代要求，一方面切实依据法定职能，积极推进律师事务所等新社会组织的发展，既依法对其进行规范管理，又尽可能地激发其发展活力，使之成为向社会提供优质、高效、诚信、专业法律服务的基本单位和组织载体。另一方面，大力加强人民调解组织等基层社会组织建设，通过积极培育、依法规范和引导，进一步完善基层社会组织网络，为群众加强自治、积极参与社会建设提供有效途径，充分激发基层社会的发展活力。同时，司法行政作为推进基层民主法治建设的重要力量，通过深入开展民主法治村(社区)创建活动，提高城乡基层自治组织依法协调社会关系、依法自我管理的能力，切实推进基层民主法治进程，为优化社会管理奠定良好基础。
一、乡镇政府管理与村民自治的关系
村民自治是我国农村制度发展的历史与群众的选择，是我国社会主义特色基层政治制度的表现，也是现阶段我国农村参与政治的基本形式。同时，我国的村民自治是群众组织性的，非国家性质，而是一种实现村民直接民主的制度形式。村民自治作为我国现代化法制中一个新的概念，在农村的制度建设与发展中必将具有划时代的意义，更被相关法规解释为“自我管理、自我教育、自我服务”，“村民自治组织依法行使自治权”等。
我国乡镇政府是我国基层国家行政机关，执行上级决定或者决议并对本行政区域内进行依法管理。法律给予乡镇对于村民自治的关系是“指导、支持与帮助”。虽然在我国相应法律法规，甚至宪法中都有明文规定，然而，在现实中，由于法律规定中的双方存在着实际的职权交叠部分，并且也存在着实际工作运行的误区与偏差，而法律法规本身的规定较为原则化，缺乏实际使用性与可行性，不够详尽等。于是，乡镇政府管理与村民自治的关系在现实中亦存在着诸多的问题。只有真正实现乡镇政府管理与村民自治的有机结合才可以发挥基层制度的实效，推动基层工作的开展。
二、乡镇政府管理与村民自治的发展及现状
改革开放以来，我国农村进入了新的农村经济改革时期，大大激发了农民的生产积极性，随后村民自治渐渐出现并被“八二宪法”所明确肯定。而后，国家相继建立乡镇政府取代农民公社，并且决定乡镇以下据自治实行群众性自治。于是，乡镇政府管理与村民自治的关系逐渐形成。上世纪末，《村民委员会组织法》全国推行，更是加大了农村村民自治建设的步伐。21世纪初，我国更是一举废止了农业税，开始了新的乡村时代。新时期国家更是要求乡镇政府积极发挥社会管理及服务的职能，积极推进村民自治建设。
在新时期的今天，乡镇政府管理与村民自治总体的积极配合运行极大地促进了我国基层的社会稳定与发展。不过，两者也存在诸多问题，如：乡镇政府管理与村民自治在政治、经济、社会文化等领域存在诸多利益的冲突；乡镇政府管理过度，并且缺乏服务理念，职能转变不足；村民自治片面过度或者法制自治意识不浓厚，存在着部门间的争权夺利现象；村民自治化和行政化存在纷争等。
三、实现乡镇政府管理与村民自治的有机结合
（一）树立现代化的“管理”与“自治”的理念
实现乡镇政府管理与村民自治的有机结合，首先需要树立现代化的“管理”与“自治”的理念。乡镇政府应认识到新时期的时展形势与社会意识转变，积极响应国家的号召，积极发挥自身的社会管理与服务的职能。同时，坚持贯彻现代化的管理理念，积极对农村的工作进行指导与帮助，同时保证“不逾矩”，充分发挥、尊重农村的自治权利与创造成果。新时期的村民自治也应该树立现代化的自治理念，科学正确推进自治进程，做到不片面、不过度，坚持原则与基础之上积极行使自治权利与履行义务。
（二）明确各方关系及职权划分
实现乡镇政府管理与村民自治的有机结合，还需要我们明确各方关系及职权划分。针对实际工作需要，处理好乡镇管理与村民自治的关系，还必须明确其关系与职能划分。即在工作中，积极处理好乡镇政府与村民委员会的关系与职权划分，村民委员会与村党支部的关系与职权划分等。其中，处理关系及职权划分时，可以通过完善法律法规、加大宣传教育等手段形式进行。明确各方关系及职权划分是实现乡镇政府管理与村民自治的关键部分，只有做好这一环节的工作，我们才可以真正发挥出乡镇政府管理与村民自治的结合实效，推进我国基层社会的建设与发展。
四、结语
总之，实现乡镇政府管理与村民自治的有机结合需要我们做到管理性与自治性的积极配合。即，需要我们一边积极发挥乡镇政府管理的社会管理与服务的职能，一边积极发挥村民在推进基层自治建设中的创造性与自治性。
【参考文献】
[1]潘小娟,白少飞.中国地方政府社会管理创新的理论思考[J].政治学研究,2009(02)
【关键词】公民参与 社会治理 公民组织
【中图分类号】D630.1 【文献标识码】A
提升公民参与能力是推进国家治理现代化的必然要求
我们要构建的现代化国家治理体系，应该是政府、社会和公民主体平等互动、协同共治，各自承担相应治理责任的动力系统。但目前，公民作为治理主体，其力量还很弱小，参与能力和效度有限。因此，迫切需要为提升公民参与社会治理的素质和能力寻找可行路径，创新社会治理，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理现代化过程实质就是公民个体现代化及相应的政府和社会现代化互动的过程。社会治理强调多元主体之间的协调、合作、协作、协同以及相互促进，并形成相应机制。这样的互动模式和机制的形成是以微观的公民个体互动、互惠和集体行动为基础的。这就需要公民具备较强的参与社会事务的能力，才能在推进国家治理现代化的进程中发挥应有作用。
公民在参与互动中，对他人采取行动或对他人的行动予以回应，彼此行为不断调适，以此构建出社会生活中的行为规范，适应社会发展需要。所以，创新社会治理体制必须重视微观公民个体。国家治理现代化是以维护人民利益福祉为出发点和落脚点。公民既是社会治理的主体，也是治理的受益者。公民能否积极参与创新社会治理，说到底也是公民自治能力和水平提高的问题。公民有能力自治才有可能成为社会治理的真正平等主体。
公民参与社会治理能力不强的因素
尽管公民参与社会治理在提升社会治理水平、推进国家治理现代化上有着重要作用。但是，从我国已有的社会治理实践来看，公民能力还有待大幅提升。在创新社会治理的过程中，一些地区探索了社会平台、社会组织和社会工作者“三社联动”的基层社会治理模式；还有的地区在城市社区初步构建了网格化社会治理的格局。而且，互联网上的“数字化公民”也越来越多地参与到政治生活中并评判和影响着政府政策。这些创新虽然是社会治理的有益尝试，但是公民参与能力、民主能力、合作能力等方面的不足也制约了这些创新机制的实施。另外，传统的单向度的管控思维和公民参与渠道的不畅通，以及公民有限的参与达不到预期效果等因素均会影响公民参与社会治理的效能。
第一，我国尚处于从传统社会向现代社会的转型期，由于历史和传统上个体都没有真正成为过独立的利益主体，自然也缺乏对权利的主张。公共利益往往由国家包办解决，所以人们不会形成社会参与意识，当然也没有公共精神。当下，虽然物质基础已经发生变化，但是思想观念的转变还有滞后性。一方面，人们还习惯性地单一依赖政府，参与意识淡薄，缺乏主动参与的责任意识。另一方面，政府对社会的开放程度还不够，一些领域依然是行政性垄断，导致社会组织尚不能公平参与，公民自身更是没有能力去实质性地参与到公共决策中。
第二，社会治理的有效性对公民个体的参与素质和各方面的参与能力提出了较高的要求。一方面，公民要成为真正的权利和义务（责任）意识相统一的公民。另一方面，公民还应具备沟通能力、民主能力、质疑能力、合作能力等参与社会治理所必须的能力。这些需要公民文化的不断孕育和沉淀积累。当前我国公民无论是权利意识、民主意识、公共道德意识还是法治意识都较弱，公民表达利益诉求、与政府的沟通及民主参与的能力与现代化治理能力尚有很大差距。
第三，从已有的公民参与政府决策来看，公民在参与公共政策方面，利益诉求虽有可能表达，但话语权较弱，对政府的影响力有限。这样，就导致人们逐渐丧失参与的积极性，失去对参与政府决策和政府监督管理的信任和信心，公民参与意识随之减弱。
第四，公民参与社会治理的水平较低。一方面，公民通过各种形式参与经济、社会乃至政治过程的机会越来越多，热情越来越高；另一方面，公民在参与中缺少理性判断能力，往往会被误导，导致非理性现象的发生。专业性知识的缺乏也使得公民参与能力有限，经常有心无力。此外，公民参与社会治理还缺乏系统的法律规范支持和引导。这也是导致公民参与能力不强的重要因素。
如何提升公民参与社会治理的能力
培育公民美德，重塑公民治理主体。在国家治理现代化的视域下，公民应该是和政府、社会一样具有治理责任的平等主体。为此，公民必须要现由消极被动服从向积极主动参与转变，从被管理的对象向治理主体转变。其中基于对公民身份的意识和认同之上的公民美德至关重要。公民身份不仅意味着对国家共同体的认同，而且也意味着对公民权利和义务统一体的认同。即公民不仅是国家现代化治理的受益者，也是国家主人和国家治理的主体。那么，积极主动参与社会事务、承担相关责任就是公民应有的美德。公民美德会促使公民主动规范、调整自身在参与治理中的行为，促进公民自我治理。
应将公民素质和能力的提升嵌入到国家治理体系现代化的系统，在多元主体协同治理并联合行动的持续过程中完成。首先，学校公民教育是提升公民参与社会治理能力的最重要渠道。在社会治理的视域下，学校应该培育公民意识、民主意识、权利意识和责任意识。
其次，社区和其他社会组织是公民参与能力提升的训练场。公民可以在参与和自身利益密切相关的基层社区治理和社会组织的活动中练习表达与沟通、主动参与和监督等，从而提升公民素质、提升参与治理的能力。
再次，政府的制度设计和安排为公民参与治理能力的提升搭建平台。政府的信息公开制度将会在公民平等获得充分信息的基础上，激发其参与决策和监督的积极性，其表达和参与社会治理能力将在和其他主体的互动中得到提升。政府搭建各种公民诉求表达和回应平台以及利益博弈平台，会为公民沟通和表达等参与治理能力的提升提供多种资源和机会。政府可以推出榜样示范平台，激励公民参与。
又次，网络社会治理也为公民教育和公民能力训练提供了新的契机。网络作为连接多元主体博弈、交流的空间，最重要的为公民提供了练习参与的场域，公民在网络公共空间里发生的解决矛盾冲突、表达利益诉求等活动，可以让人们了解到公民治理主体的参与能力和水平，从而通过反馈、矫正、引导等机制，提升公民参与治理的能力，推进国家治理体系和治理能力的现代化。
最后，公民治理能力的建设，离不开制度和法律。法治既对社会治理有保障作用，同时，也为公民参与社会治理作出程序引导和规范。
让公民组织成为提升公民参与社会治理能力的关键载体。分散的公民个体虽有利益诉求，但是因为彼此之间缺乏信息交流和组织联系，就不能采取有效行动影响和监督政府公共决策，无法与政府和社会平等协同互动。而公民基于某种利益自愿结成的组织则会在利益表达、交涉和协商，监督权力运行和资源分配方面发挥重要作用。在这种组织化的过程和集体行动中，公民参与治理的能力会得到培养和锻炼。而且中国公共领域的兴起特别是数字化公共空间的兴起，正在促成各种各样实体化或“数字化公民”组织的生成，它们是公民参与能力最重要的演练场。在这种实质性参与社会治理的过程中，公民的参与能力、合作能力、利益表达能力、博弈能力、自我服务能力等将会进一步提升。
（作者分别为大连海洋大学讲师；大连海洋大学副教授）
【注：本文系大连海洋大学课题“社会治理视域下社会组织承接政府职能转移的体制机制研究”（项目编号：zd2016007）和大连市社科联课题“多元主体协同治理视域下公民参与社会治理的路径创新研究”（项目编号：2016dlskyb141）的阶段性成果】
【参考文献】
草原文化：内蒙古区域文化构成的基石
区域文化被视为一个区域的群体意识、价值观念、精神风貌、行为模式和管理方式等因素的总和。直到大规模农业开发出现之前，基于游牧社会生活传统的草原文化还主导着内蒙古区域文化的走向。草原文化构成了内蒙古区域文化最基本的底色，也是今日内蒙古区域文化构成的基石。
经过百余年的区域文化变迁，内蒙古已形成以草原文化为基础，叠加农业、工商业、现代工业等多样性的特色区域文化。今日内蒙古草原文化富有鲜明的地区文化、民族文化特色，被视为区域文化软实力的资源基础和动力源泉。
当代中国，广泛分布于北部草原地带的草原文化普遍面临着如何解决在现代化大趋势中存续的根本问题。1949年以来，对草原文化发展的政策、行动及相关探索曾深刻影响着其他省区对于本区域草原文化的社会态度和行为方式。从这个意义上说，内蒙古草原文化的生命力和现代化的成功转型，不仅关系到该文化承载群体的生命力和可持续发展力，还关系到这一区域生态建设的可持续性及生命力，并会成为其他区域草原文化现代化发展的重要参照。从草原生态环境的脆弱性和承载力等方面考量，普遍的农业化、林业化或矿业开发都不是草原可持续发展的最优路径和道路选择，草原文化现代化基础上的牧业现代化、牧区现代化才是使草原生态有可持续利用可能的路径，也是内蒙古真正担当中国北疆生态屏障的基本保障。
草原文化现代化：提升区域文化软实力的大趋势
经济全球化日益强化着全世界的联系性，也使得各个国家和地区追求更多发展机会之竞争更加激烈，文化现代化程度及现代化能力成为各国及地区在竞争中取胜的重要条件之一。对于我国各省区而言，不论是保障国家在国际竞争力中处于有利地位，还是使本区域在国内区域竞争中处于有利地位，着力推进及提升本区域文化现代化的程度和能力，确保在自身发展中提升本区域民众福祉，都是发展进程中不容忽视的方向。因此，使草原文化向现代化发展是提升内蒙古文化软实力的必由之路，更是草原文化保持活力和可持续发展的时代选择。
草原环境生态是最主要的自然环境生态，也是支撑草原文化最基本的物质基础。本文所讨论的草原文化现代化，基本特征是以草原自然环境为依托，最利于草原生态可持续发展业态的生产方式；围绕草原传统文化的传承、更新和改造展开的文化创意；围绕草原环境和生产状况及中国改革开放大局进行的基层社会治理现代化探索。这一进程是知识积累、技术变革、组织方式创新的系统探索过程，是区内各民族共同参与、团结探索的过程。
开放创新：以草原文化现代化提升区域文化软实力
第一，观念创新。观念创新的核心是发展观创新，需立足于草原环境资源特征，在协调牧、工、农、商、林等各业时充分考虑具体的草原环境资源特征和可持续性，地方政府、社会组织或文化人在推动和引导草原文化现代化时要有能力和勇气立足本区域经济社会发展状况和草原资源环境特性，解放思想，突破定势，脱离开亦步亦趋跟随发达地区发展的模式，深度把握本区域文化地理特征和文化资源特征，遵从文化发展规律，依托草原环境资源，从保障最广大人民群众根本利益和可持续发展的目标出发，在寻求和探索区域文化现代化中突出草原文化特色，在扬弃中找到草原文化现代化发展方向，为各民族群众提升生活水平和质量提供文化产品和文化服务。
第二，组织创新。组织创新过程不仅要注重政府投入和引导力量的恰当介入，还要充分调动文化企业和事业单位、各类社会组织、各类文化人才等的作用，根据市场需求和基层社会文化需求状况，积极开展文化建设活动。政府的投入、引导和规范是组织创新最应关注的环节。政府要特别重视完善草原文化现代化发展有效的法律规范、符合本地实际的相关标准、不同区域草原文化产品的合理布局等规则、程序、规划的创设，使组织创新获得规范和保护。
第三，方法创新。主要是指在推进草原文化现代化进程中文化发展管理、运行模式等方面的创新。这是与组织创新相关的创新内容，重点是以社会需求为动力，打造有利于推动、启发个体充分发挥才智的社会环境和制度保障。草原文化现代化的参与者应继承草原文化特有的开放性和包容力，在面对草原文化现代化具体问题和环节时以创新的理念、创新的组织方式推进方法创新，从而使传统的文化资源得到提升。
第四，基础产业创新。草原文化现代化依托的基础产业是畜牧业。畜牧业经营方式创新及与其他产业关系调整的机制创新是草原文化现代化的物质基础，也是草原文化在现代化中获得生命力的源泉。目前，推动内蒙古畜牧业现代化有着良好的社会条件，关键在于组织和方法创新如何有效衔接并发挥作用，使畜牧业在良好的技术支撑、牧民文化素质整体提升以及公共服务水平日益提高的基础上创新发展，为草原文化现代化提供丰厚的物质基础。
第五，草原文化产业链的建构。比如如何将传统草原文化成果与科技、资本、创意成功结合起来，生产出适于人们消费的文化产品，并在其中深植草原文化特有的绿色、开放、包容等理念，运用商业模式扩展其影响力。目前，疏理草原文化资源、推进草原文化产业发展在内蒙古已取得初步进展，仍需努力的是进一步规范相关开发行为，确立产品标准，为优秀产品的脱颖而出优化社会环境。
从1990年代中后期开始,农村基层问题逐渐成为知识界的公共话题,相关研究成就了一段公共学术运动,这场运动产生了重要的政治和社会影响。基层政治问题成为公共话题,这源于特定历史时期的两个特殊机缘:一是村民自治所引发的草根民主话题,二是收缴税费所引起的农民负担问题。当李昌平在新世纪初以“我向总理说实话”的方式痛陈“农民真苦,农村真穷,农业真危险”之时,人们发现,村民自治和乡村民主未能如想象的那样起到缓解“三农”危机的作用,乡村民主的讨论因此逐渐停息。而当2006年全国事实上全部取消农业税,随后中央又提出开展新农村建设时,“三农”危机由此终结,农村进入后税费时代。
当我们逐渐远离热点,远离公共学术,回过头来看,1990年代以后的“三农”危机到底是什么?难道仅仅是李昌平所说的“农民真苦,农村真穷,农业真危险”?这里可以有两种不同的视角,一是着眼于农民的视角,二是着眼于基层政权的视角。显然,李昌平属于前者,1990年代中后期以来,知识界基本上笼罩在这种视角之下。但是,基层政治的研究则可以将我们带进另一个视角。如果着眼于基层政权的运作逻辑,就可以对1990年代的“三农”危机有新的认识,进而会对后税费时代的中国基层政治有新的认识。
不妨从农业税征收来回溯1990年代以来的“三农”危机和基层政治。税改后的农业税征收是 “见证历史”的“最后的征收”,也是基层国家权力面临困境的。现实中的农业税征收既不是人们想象的“牵猪子,撮谷子,扒房子”的惨烈印象,也不是乡村干部自嘲的“干部进了屋,数字一公布,大人吓得筛,小伢吓得哭,有钱就把钱,无钱就撮谷”的“动漫”画面,而是在中央三令五申严禁各种强制性征收的政策背景下,乡村干部“打不还手,骂不还口,给钱就收,不给就走”,可怜巴巴地向农民“讨饭”的场景。对此,吴毅的《小镇喧嚣》、吕德文的《治理钉子户》都有所呈现。对于不熟悉基层政治的学者来说,面对这一事实的心态与之前的心理预设之间,存在一道巨大的鸿沟。不熟悉乡镇工作的人,更是会大吃一惊,或者将信将疑。农民这个全社会公认的弱势群体,居然以种种手段拒交税费;而同样为全社会公认的强势基层政权,面对农民的拒交竟然毫无办法。民众和基层政权都展示出非常复杂的形象。这与《中国农民调查》等文学性作品呈现给人们的农民和基层政权形象完全不同。
面对这种情况,回头去思考。无疑,1990年代的“三农”危机话语是在知识界对作为弱者的农民的同情之下展开的,今天看来,这种话语是高度道德化的,它过度渲染了农民的艰难处境,同时不可避免地遮蔽了乡镇干部另一种性质的艰难处境。其实,农业税征收中可能一直存在着两种截然相反的景象,不过,同情农民的“三农”危机话语遮蔽了税收工作的艰难。知识界未能正视广大基层干部在农业税征收中所遭遇到的困窘与尴尬。
1990年代的“三农”危机确实存在,但这种危机到底是什么?按照通常的理解,“三农”危机就是“农民真苦,农村真穷,农业真危险”,其原因在于农民负担太重,乡村干部的横征暴敛则是其罪魁祸首。因此,当“三农”危机引起关注时,中央采取了双管齐下的方法,一是进行税费改革,将农民负担限制在合理的范围之内;二是进行乡村体制改革,为“农民财政”减负。应该说,这两个方面的改革确实缓解了这场危机,但是否在实质上改善了“三农”处境,至少还需要探讨两个方面的问题。一是取消农业税及乡村体制改革后,“农民真苦,农村真穷,农业真危险”的局面是否有实质性改变?二是中央在税费改革后不到两年,为何突然决定取消农业税,是否仅仅为了进一步减轻农民负担?
基层政治的逻辑:
利益最大化和风险最小化
取消农业税后,农民无需交税,负担自然有所减轻。同时,国家还不断增加对农村的财政转移支付,用在合作医疗、义务教育、社会保障、农业生产、农村基础设施等诸多方面。显然,农民从取消农业税中直接得到了实惠,但这只是问题的一方面。另一方面,取消农业税改变了乡镇政府的运作逻辑,乡镇政府从之前收益最大化的逻辑,转变成了风险最小化的逻辑。风险最小化,就是在形式上讲究合法,实质上却不管实际情况,这是一种的逻辑。利益最大化和风险最小化,都不是我们所期待的现代国家的基层政权所应该具有的行为逻辑。乡镇政府的运作逻辑之所以难以“现代化”,可能是由于农村工作本身具有非标准化、非专业化、临时性、综合性等特点,这使得基层政权的运作难以标准化和精密计量,难以进行“数目字管理”和科层化运作,从而在利益最大化和风险最小化之间摆荡。这也使得基层政权的运作总处在一个泛道德化、充满柔韧性的灰色空间中。
在当前风险最小化逻辑的主导下,乡镇政府不再具体关心农民的生产生活,因为这与基层政府的工作实绩基本无关。当出现严重水旱灾害,乡镇可以轻易解释为天灾,而无需考虑组织农民抗灾救害,对此,上级也无法考核。在乡镇体制改革中,与民众生产生活联系密切的“七站八所”被当作负担,不断被撤销,基层社会缺乏相应的提供公共品的主体,民众的生产生活成本不断提高。当防疫站不再能够有效运作时,禽流感、猪瘟不断出现;由于水利站不能有效运作,农民自发打井灌溉,经济成本是合作使用泵站抽水的十倍以上。这样一来,农民从取消农业税中得到的好处,很快就被生产生活成本的攀升抵消。因此,“农民真苦,农村真穷,农业真危险”的局面并没有实质性改变。实质情况没变,话语却有所变化。农民仍然很苦,农村仍然很穷,农业仍然危险,但农民却再也责怪不上政府,因为政府不但连税都不收,还不断增大转移支付。而农民生产生活成本的增长却也是事实,这种情况下,农民从责怪政府转向了抱怨社会。他们说:“现在的社会就是这个样子”,农民仍然很穷很苦,却连发牢骚都找不到合适的对象了。
由于地方社会有复杂的公共品供给需求,需要乡镇政权和村庄集体的公共力量加以解决,因此农民负担本身是合理的。农民认同农业税,他们从来不认为不应该负担税费,只是认为乡村干部太贪,税费太重。税费改革的直接目标是减轻并规范农民负担。然而,让人意想不到的是,税费改革启动后,乡镇干部收取税费的难度不减反增。于是,“最后的征收”带给基层组织的就不是行政压力的减轻,而是不为人所理解的加重。税费改革强调依法征收,乡村干部只能协助乡镇财政所工作,这在避免了搭车收费的同时,也使村组干部失去了征收的热情,而政策规定任何情况下都不得使用强制手段,则使村组干部失去了征收的强制权力。
基层政治中的“刁民”与“青皮手”
我们必须在更广阔的历史维度中理解农业税的取消。1980年代实行联产承包责任制以后,国家向农村提取资源的“平摊收取”的特征并没有发生实质性的变化,但由于制度的瓦解,征税单位却发生了改变,从时期的大队、小队,变成了联产承包责任制后的单个农户。分散的农户成为征税基本单位,意味着国家必须同千家万户的小农打交道。一旦向千家万户的小农征税,就会遇到拒绝缴纳税费的“钉子户”,乡镇政府就会面临着治理“钉子户”的问题。出现“钉子户”的后果主要不在于征税对象少了几个,也不在于国家所征得的税有所减少,而在于“钉子户”在熟人社会中的扩散效应。一户不交农业税,其他农户会互相攀比;只要有农户逃脱了缴纳农业税,就容易给农民在心理上造成“老实人吃亏”的感觉。
治理“钉子户”是一个技术性问题,这个问题从来就没有在真正意义上获得解决。其原因在于,在基层政治场域中,治理“钉子户”从来就不是一个独立的问题,它总是与农民负担问题捆绑在一起,而农民负担问题又与国家的意识形态话语及政权合法性联系在一起。基层政府收取税费的困境在于,总有少数人拒绝缴纳税费,他们有着各种各样的理由,有的合理合法,有的则是胡搅蛮缠。政府难以将不同的情形区分开来,或者区分开来后同样无法迫使所有的人缴税。因此,最简单的做法是,不予区分,对所有不缴税费的农户都进行强制征税。但强制缴纳的活动中,“力要用在刀刃上”,要重点打击“无赖户”。通过对“无赖户”进行“拔钉子”,抑制不缴税费的扩大效应,使其他农户不敢不缴税费。如果重点打击的不是“无赖户”,而是“特困户”或者有合理“问题”的“问题户”,就会使政府看起来欺软怕硬,影响政府强制征税的合法性。同时,在打击行为中,不能导致恶性事件的发生,否则不但会使农民对政府产生对立情绪,还会使基层政府受到中央和社会的巨大压力。
税收本来是一个以国家暴力为后盾的政府活动,但在特殊的历史背景和泛政治话语下,基层政府却越来越不能动用国家暴力。到税费改革时,暴力已经成了税收中的绝对雷区,乡镇政府根本不敢碰;与此同时,农民拒绝交税不但占据了技术优势,还占据了道德优势。在这种情况下,一旦税费改革启动,就难以停在某个地方,而最终只有取消农业税一条路。因此,税费改革进行不到两年,中央就决定取消一切面向农民的税费,因为不断攀升的收税成本令基层政府无法承受。我们可以说,取消农业税是税费改革的必然结果,但它并不仅仅基于“农民真苦,农村真穷,农业真危险”的局面,而更多是基于税费改革的失败。税费改革的失败则不仅在于没有能够解决税收的技术层面的问题,而是在越来越迈向现代的地方社会中,基层缺少一个能够有效与民众打交道的现代政权体系。
从上述角度来看,1990年代的“三农”危机就不仅仅是农民的苦、农村的穷以及农业的危险,同时也是基层政权的苦、穷及危险。由于基层政权不具备现代国家形态,乡村干部苦苦挣扎在压力型体制下,他们穷于应付中央和社会的种种压力,危险地处于非法生存的边缘地带。取消农业税无疑缓解了基层政权的这种危机,但并没有真正解决问题,乡镇政权并没有彻底获得解放。因为收取税费毕竟只是基层政治中的中心工作之一,除此之外,还有许多工作是乡镇政权所必须面对的,它们所处的政治文化背景与农业税征收完全一致。基层政治,在本质上是不同主体在一个没有制度化、也难以制度化的灰色空间中展开博弈的过程。
现实中,收取税费时,乡镇干部为了完成任务想方设法。与农户磨嘴皮、比“缠性”,向农户讨好、套近乎、攀亲缘,甚至于以“行乞”的姿态求得农民的同情,利用“良心发现”一类战术将拖欠或拒交者置于一种道义上的被动和尴尬,使其最终因无法推托而交钱了事。乡镇干部在税收中连脸面也不顾,收税成了“讨饭的技术”。而农民在中央政策和新闻舆论的造势之中发现了拒交与拖欠行为的“合理性”和可能性,表现出弱者的以退为进和“有理”、“有利”、“有节”的姿态。乡村干部却难有办法。对于那些“油抹布”,最多只能施展“以其人之道还治其人之身”的权力技术,在他们要求政府或村里办事的时候,祭出“相互拉扯”的杀手锏,将补缴税费作为办事的前提条件。这无疑使得国家权力的运作非制度化了。
在城市化的开发补偿中,农民稍不如意,就可能阻止开发的具体工作进行,而处理这些遗留问题则是乡镇干部与农民“斗法”的过程。乡镇干部的动力来源于“权力承包”的利益格局。乡镇政府就遗留问题向乡镇干部实行总费用承包,办法是经费超支不补,节余自行支配,乡镇干部对村干部实行同样的承包政策。“自行支配”的权力有效鞭策着乡村干部在处理问题时“花小钱办大事”。这样一来,乡、村干部之间工作中的配合与协调,就变成了生意场上的商业往来,相对于施工方和农民,他们实际充当了中间商的角色。因此,开发补偿的行政过程通过权力承包式运作也就成了商业买卖。
如果说乡镇政府在开发补偿方面的行为像一个企业,在农业结构调整上则更像一个慈善家,其中充斥着“诱民致富”的各种策略。“诱民致富”就是给农民以看得见的好处,让他们自觉自愿地跟着乡镇政府的结构策略走。此时,政府的支出往往不计成本、有去无回,成为对农民的无私奉献。一向与民争利的乡镇政府,此时关注的是政绩与形象,算的是政治账,盘算着上级政府的政策能否在本乡镇落实这一“中心工作”,因此只好让经济利益服从政治利益,小损失服从大收获。
总之,基层政治中的每个方面都充斥着各种各样的权力技术和策略,基层国家权力在一个未能制度化的灰色空间中展开运作。这个灰色空间中,农民不是现代意义上的公民,其中很多是“既可怜又可嫌”的“刁民”;乡村干部也不是现代意义上的公务员,而是熟谙基层政治中各种权力技术的“青皮手”。1990年代的“三农”危机就发生在这个灰色空间内,但那时,“三农”危机的恶劣社会影响和当时的泛政治化的话语,遮蔽了我们对灰色空间本身的关注。在新世纪之初,当中央展开税费改革后,基层政府的权力技术受到诸种限制,灰色空间中原有的平衡被打破,基层政权因此陷入更大的困境中。这个困境直接导致了税费改革无法解决征税的技术性难题,因此,农业税的突然取消在意料之外,也在意料之中。
一、指导思想
坚持以科学发展观为指导，深入贯彻落实国务院和省政府关于加快供销合作社改革发展的文件精神。按照市委、市政府和省社的总要求，牢牢把握“快速发展，增强实力,服务三农，打造领先强社”的总目标，紧紧抓住“大项目、大企业、大网络、大服务、大能力”的总抓手，始终坚持“六个不动摇”。抢抓机遇，改革创新，迎难而上，努力实现项目建设取得明显突破，发展实力明显增强，服务能力明显提升，在全省供销社系统中做表率、走前列。
二、主要目标
1、社有经济总经营收入达到160亿元以上，增长20％以上；销售收入达到120亿元以上，增长20%以上。
2、社有经济利润总额达到3亿元以上，增长20％以上。
3、项目实际投资5亿元以上。
4、新创建农民专业合作社10家以上。
5、新创办村级综合服务社20家以上。
6、新开办连锁网点100家以上。
7、农资（化肥、农药、农膜）销售10万吨以上。
8、农产品销售5亿元以上。
9、培训农民500人（次）以上。
三、主要任务
（一）坚持项目建设不动摇
1.选准项目，敢于投资。各单位要充分认识加快、加大项目建设是提高供销社整体竞争实力、增强发展后劲的主要抓手，要紧紧围绕“培育项目求生存、建设项目促发展”的指导思想，坚持以“项目为王”。当前，国际国内经济形势十分严峻，各级供销社和企业要加快项目建设步伐，整合资源，扩大资产规模，提升产业层次，拓展新兴业务领域。在项目的选择上要加大风险评估，谨慎投资，着力在能源、房产、生物制药、金融、连锁商贸业、专业市场、内外贸易、现代农业等多领域、高科技产业选准选优项目。
2.推进项目，加快发展。各单位要着眼于长远发展，千方百计抓好大项目建设，集中力量推进大项目开发，培育支柱产业，优化经济结构，促进企业在激烈的市场竞争中站稳脚跟，不断发展壮大。2012年，要重点在大厦市外新商场选址建设、小额贷款公司的筹建、市农批市场的参与建设、农业产业的投资开发等项目上有新的突破；启动中维药业科研中心大楼、白雀南皋桥综合楼、开发区旧汽车旧家电拆解、石油和孚油库扩容、德清新市商业广场、白茶城、长兴农产品营销中心等重点工程项目；对大厦市区新购物中心、购物中心、集团堂子村房产开发、仁皇山荷兰和日本两家会所建设、华圣生物制药新产品开发、石油加油站、新恩实业新建厂房、老大房门店建设、万祥烟花仓库搬迁等项目要继续抓好落实。2012年，新建项目要达到20个以上，续建项目要达到10个以上，当年实际投资5亿元以上。
3.服务项目，营造氛围。各单位要把项目建设作为第一要务来抓，把干部职工服务推进项目建设的能力作为主要本领来考核，从而形成上下齐心抓项目的氛围，真正做到一切围着项目转，一切为着项目干，一切服从和服务于项目建设。要认真落实项目联系制度，加强服务协调，实行分工责任制，梳理项目建设中需要协调解决的问题，努力在土地、资金、政策方面争取支持。要定期召开项目推进会、交流会，检查督促建设项目进展，为项目建设创造良好的环境。
（二）坚持做强做大企业不动摇
4.坚定信心，咬定目标。面对市场疲软、企业成本提高、利润下降的严峻形势，供销社要集中精力、财力全力支持社有企业克服难关，积极开展“为企业分忧送暖专项行动”，合力帮助应对当前复杂经济形势，缓解要素制约，解决实际困难。要把供销社可利用的要素和政府资源向一批有市场空间、有盈利水平、有发展前景、有优秀团队的优势企业倾斜，努力培育形成供销社的骨干企业和支柱产业。2012年，全系统营业收入要确保达到120亿元，顺利完成“六年翻二番”的目标。2012年，市本级要培育营业收入30亿元以上企业1家，10亿元以上企业6家，5亿元以上企业要达到9家以上，亿元以上企业要达到12家以上。大厦销售要力争突破35亿元，集团、恒基光伏要力争突破15亿元，富兴能源、兴合能源、华圣医药等企业要力争突破10亿元，供销()石油、石化石油、兴湖工业丝等企业要力争突破5亿元。
5.整合资源，合作共赢。要通过市场引导、联合合作等方式，加快社有资本布局优化和结构调整，着力做大做强一批重点企业，形成对发展的有力支撑。要抓住新兴产业和发展中涌现的市场机遇，不失时机的推动多元发展，选定有市场有潜力的产业、产品全力做大，采用延长产业链、增加资金投入、扩大合作等办法迅速扩张，提升社有经济发展的质量和效益。2012年，要重点在新开连锁网点、新建加油站、新增煤炭交易量、扩大外贸进出口、新增贸易额等方面更有作为。
6.健全制度，规范管理。要健全社有企业的现代管理制度，采取经营者入股、引进社会资本等多种形式，加快推进投资主体多元化，不断健全法人治理结构。大厦、集团、华圣医药公司、老大房超市等企业要进一步深化改革，强化企业管理，完善企业经营机制及各类规章、制度、考核，提高市场竞争能力。市县区供销社要规范系统社有企业的改制行为，切实防止社有资产流失。要完善社有企业的财务、投资和风险防控机制，加强内部审计监督，提高管理水平。
（三）坚持构建城乡流通大网络不动摇
7.巩固提升农资经营服务网络。要结合现代农业园区和粮食生产功能区建设，打造绿色、安全、高效的新型农资社会化服务体系，为现代农业发展提供可靠的农资保障。大力推进强强联合，加大投入，提高对上游资源的控制力，建立持久稳定的化肥货源基地。加快农资仓储物流基础设施、区域物流配送中心的建设，努力构建上下合作、集中采购配送、一体化服务为核心的营销体系，大力发展统一管理、统一配送、统一价格、统一标识、统一服务的农资放心店。加快推进农资连锁经营，打造3家以上经营额超亿元的农资连锁经营企业。办好庄稼医院，面向农民开展各种技术服务；鼓励符合条件的企业从事种子、农机具、成品油等商品经营；继续做好化肥、农药等重要涉农物资与防汛救灾物资的储备与管理工作。
8.着力发展城乡日用消费品经营网络。要结合县(区)域中心城市、中心镇、中心村建设，从规划入手，以龙头带动，加快建设城乡一体化的日用消费品经营网络。加大优势地区向薄弱地区网络渗透帮扶力度，实行互利互惠、共同发展；加大网点设施的新建和改造力度，优化县(区)、乡、村、社区多级连锁经营体系，培育壮大日用消费品连锁骨干企业；加强区域物流配送中心和连锁超市、便利店等农村零售终端建设，增强物流配送能力，提高门店经营管理水平，加快标准化、信息化、现代化建设步伐。
9.加快发展农副产品现代流通网络。加快形成以区域性市场为龙头，产地市场、名特优农产品展示展销中心和配送公司为支撑的农产品流通格局，构建覆盖广泛、销售顺畅、运转高效的市场体系。探索发展以龙头企业(专业合作社)带动，集研发、生产、加工(整理)、冷藏、配送、销售为一体的鲜活农产品产业化营销模式，加快推进农超对接，探索农产品拍卖、经纪人、电子商务等新型交易方式。支持系统现有农产品批发市场升级改造和功能提升，增强仓储运输、冷链物流能力，推进市场标准化建设。
10.加快发展医药连锁网络和再生资源回收利用网络。要充分发挥华圣医药配送中心辐射功能，加快医药直营网点建设，积极吸纳社会医药网点加盟，联结系统各日用品连锁网络的销售终端，形成安全、快捷、完善的农村医药连锁经营和配送网络体系。要依托政府和社会的力量，集合系统优势，做好再生资源回收利用体系的组织、规划、协调和建设工作，加快推进社区和村镇回收网点、专业化分拣中心、区域集散交易市场、综合利用处理基地等网络基础和重点项目建设。要积极探索一网多用发展平台，有条件的企业要根据国家政策依法开展废旧家电、报废汽车等回收拆解业务。
（四）坚持基层供销社、专业合作社再次创业不动摇
11.夯实基础，推进基层社“二次创业”。要按照“做大做强一批、激活发展一批、创新重组一批”的要求，以股份制形式加大招商、引资、引才力度，对基层供销社进行“二次改革”。要求基层供销社打破束缚，将自身改造成为自主经营的实体、为农服务的载体和辖区内合作经济组织的联合体，以基层社作为投资主体，组建经营公司，加大项目建设，激发基层社发展活力和生机。要把项目建设作为基层社促发展、壮实力的第一推手，抓住城镇建设契机，盘活资产，建市场、搞经营，大力推进“强企兴社”战略的实施。2012年，打造销售额超亿元的基层强社3家以上。
12.规范管理，推进专业合作社提档升级。坚持创新，不断开拓办社领域，围绕现代农业发展和农民增收新要求，鼓励建办植保、消费、金融等各类合作社。大力支持专业合作社延伸产业链，形成产加销、冷链、专卖店各类组合的产业发展模式。要把专业合作社品牌建设作为提升专业合作社档次、水平的重头戏，紧紧围绕“三品”的标准要求，加大品牌建设的力度。要继续加强农民专业合作社的示范性建设，充分发挥供销社的资源优势，在农资供应、销售渠道等方面多给予专业合作社帮助。要加大农民培训力度，以市为农培训学校和各县区培训分校为主体，根据农民种养殖和市场发展的实际需要，为广大农民提供农产品流通、市场准入、农产品品牌建设等内容丰富、形式多样的培训。
13.加强合作，推进综合服务社规范提升。按照政府引导、多方参与、整合资源、市场运作原则，积极参与公共服务中心建设和一村一品、一村一社、一村一店的创建活动。根据农村社区建设和农民生产、生活新需求，围绕“千村示范、万村整治”和“千镇连锁超市、万村便利店”工程建设要求，切实抓好“千村千社便民工程”建设，完善和推进建设主体多元、功能完备、便民实用、利民惠民的综合服务社。除农业生产资料、日用消费品供应外，综合服务社要积极开展药品、图书、邮政等经营，主动加强与民政部门推行的乡村(社区)服务中心对接，拓展卫生、文化、农技等方面的社会服务活动。
14.积极探索，拓展农村合作金融服务。要把积极开拓农村合作金融服务功能作为供销社未来发展的一个新突破口和增长点。推广试点典型经验，健全多方参与、市场运作的农信担保体制，建立风险防范长效机制，在风险可控的前提下，扩大农信担保的规模和受益面；强化新农村合作金融结算网、农资信用消费等金融服务，并积极开发提高为农服务便利度的金融产品，创新农村金融工具。有条件的供销社、企业和专业合作社要积极领办或参股资金互助社、村镇银行、农信社、小额贷款公司等新型农村金融机构及开展典当、拍卖业务。
（五）坚持构建平安系统不动摇
15.抓好维稳工作。各单位要坚持组织到位、制度到位、措施到位，认真做好群众维稳工作。要牢固树立“发展是第一要务，稳定是第一责任”的观念，切实把维稳工作作为构建和谐供销社的基础工作来抓。各单位要成立以单位负责人为第一责任人的领导小组，以制度建设为载体，切实落实好维护社会稳定的各项工作措施。要按照“谁主管、谁负责”和“属地管理、分级负责”的原则，深入开展各种矛盾纠纷和不稳定因素的排查工作，做到底数清、情况明。要对群众上访反映的问题，认真研究解决方案，防止造成个访问题群体化、简单问题复杂化、经济问题政治化、局部问题社会化。要强化各单位的主体责任，努力减少集体上访、越级上访、重复上访和非正常上访，为系统发展创造良好的环境。
16.抓好安全生产工作。要坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，树立以人为本、安全发展的理念，以强化企业安全生产主体责任为重点，深入开展好“安全生产年”活动。在加强基础建设，加强责任落实，加强依法监督，坚持行之有效的日检、旬检、月检制度，建立常态化的检查（督查）队伍，形成安全生产自我管理、自我约束机制。要强化对重点危险源的监控，完善系统应急体系建设，定期开展预案演练活动和形式多样的安全生产教育活动，推动安全生产管理工作的科学化、制度化、规范化，确保供销社经济又好又快发展和社企和谐稳定。
17.抓好文明创建工作。要以加强思想道德建设和企业文化创新为切入点，持续开展机关和单位文明创建活动，不断增强供销社系统经济发展动力和活力。要以“转作风、强能力，抓落实、破难题，讲奉献、促发展”为主题，以项目建设、企业建设、为农服务为重点，完善创建工作机制，优化系统风气，改进系统管理，加强诚信经营，营造文明氛围，履行社会责任，提升服务水平。各单位要按照建设学习型单位的要求，引导干部职工把学习作为一种精神追求，一种工作需要，一种生活方式，主动向实践学，向书本学，做到好学、勤学、真学、善学。要进一步深化班子建设、党建、结对共建、对外宣传、老干部、工青妇团等工作，形成推动工作的强大合力。
（六）坚持素质能力建设不动摇
18.发扬“三干”精神。各级供销社干部职工要在工作上继续发扬“拼命干、高效干、出色干”的拼搏精神，狠抓目标落实，真正做到上下同心、目标同向、工作同步。要按照打造全省领先强社的要求，进一步提升工作的标准，在发展目标、工作要求、业务规范等方面自我加压、自我赶超。供销社的干部一定要深入基层、深入企业、深入一线，继续贯彻落实“三项联系制度”，大力开展调查研究，做到问题在一线发现、矛盾在一线解决、工作在一线推进。要始终保持高的工作标准和奋勇争先的工作激情，努力在完成任务、干事业上见分晓、比高低、论英雄、出实效、作贡献。
刚才，书记对全旗政法工作进行了实事求是的总结，研究分析了当前政法工作面临的形势，全面安排部署了今年的政法工作任务，讲的非常好，思路清晰，任务明确，措施得力，我完全赞同，也请同志们认真抓好落实。下面，围绕会议主题，我讲几点意见。
一、领会精神，进一步明确政法工作的任务和要求
党的十七大召开之后，中央、自治区和市里先后召开了政法工作会议，对今年的政法工作任务和要求作了详细的安排部署。政法各部门要认真贯彻上三级政法工作会议精神，全面落实会议提出的各项任务，始终高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以社会主义法治理念引领政法工作，坚持以人为本，执法为民，把维护好人民群众的根本利益作为政法工作的出发点和落脚点，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，为后旗经济社会发展和人民群众安居乐业提供更加有力的法律保障和法律服务。进一步打牢执法为民的思想基础，深化对促进经济社会又好又快发展的认识，深化对坚持立党为公、执法为民的认识，深化对构建社会主义和谐社会的认识，深化对全面落实依法治国基本方略的认识，努力在执法思想、执法实践、执法作风等各方面真正体现政法干警的新面貌和政法机关的新形象，确保旗委、政府的决策部署认真地贯彻执行，为推进我旗经济社会又好又快发展提供坚强有力的政法保障。
二、服务全局，进一步开创政法工作新局面
要根据旗委八届三次全委（扩大）会议的要求，按照旗委、政府的总体工作部署，准确把握政法工作的要求和任务，找准政法工作与服务全旗整体工作的切入点。今年，要继续以平安和谐后旗建设统揽政法工作的全局，按照平安建设的标准和要求分类抓点，以点带面，切实增强政法工作的针对性和实效性，以稳定促和谐、促发展。具体要抓好以下几个方面的工作：
一是以严打整治为手段，增强群众安全感。以群众对社会安全的评价和需求为指针，建立治安形势分析评估机制，本着什么犯罪突出就重点打击什么犯罪，什么治安问题严重就解决什么问题的要求，适时组织各种专项行动。继续重点打击黑恶势力犯罪、严重暴力犯罪、多发财犯罪，保持对犯罪分子的高压态势。有针对地组织开展禁毒、禁赌、防盗、防火等重点领域治安整治工作。继续贯彻打防结合、预防为主的方针，从源头上解决影响社会治安的突出问题，把工作重点、力量配置、考核奖惩等落实到构筑治安防控体系上来。不断提高人防物防技防能力，增强群众安全感。
二是以化解矛盾纠纷为主线，促进社会和谐。要把调解理念贯穿于政法工作之中，重视发挥调解的积极作用，善于运用调解手段化解矛盾纠纷，解决农村土地征用、房屋拆迁、企业改制、环境保护等问题产生的群体性行政争议。要不断强化司法行政部门调解矛盾纠纷的职能，政法各部门在执法办案中充分运用调解手段化解矛盾，实现行政调解、人民调解、司法调解三种调解手段的有效衔接，注重从源头上妥善预防处置。
三是以加强和改进社会管理为抓手，确保社会秩序长治久安。要重点加强对“社会人”、社会组织和虚拟社会的管理，把每个人都归属到各种社会组织之中，把各种新的组织都纳入有序管理之中。把重点人员、重点场所、重点行业作为治安管理的着力点，重点加强社会流动人员管理，进一步明确细化流动人口业主责任制、出租房主责任制、职能部门责任制和暂住地责任制，执行信息采集登记、动态流动排查等制度，形成人口信息、居住、就业“三位一体”、管理服务并重的人口服务管理模式。要继续加强重点行业和重点领域的管理。进一步明确各系统、行业、部门平安建设的职责任务，调动各种力量参与社会治安综合治理和平安创建。要开展生产安全隐患排查，及时发现和整改安全隐患。落实安全防范和管理措施，加强对危爆物品使用经营行业及事故案件高发行业的管理，重点加快交通管理、物业管理、运输行业、矿山行业、化工行业以及金融部门安全技防设施配套的步伐，加强公共复杂场所的消防安全管理，强化单位内部安全保卫工作，严防重特大安全事故的发生，确保公共安全。
四是以加强基层工作为重点，夯实政法工作基础。要按照创建平安和谐后旗的要求，扎扎实实地抓基层打基础，在建立健全基层基础工作机制，提高基层执法能力，落实基层人财物保障上下功夫，促进政法工作重心下移、调度下延、警力下沉。逐步建立健全由基层派出所牵头、专群结合的基层社会治安防控体系，由司法所牵头、条块联动的基层矛盾纠纷调处体系，由综治办维稳办牵头、村民居民自治组织为依托的基层社会管理体系。
五是以构建法治后旗为目标，扎实推进普法依法治理。
全面贯彻落实“五五”普法依法治理规划，进一步加强法制宣传教育，努力推进依法治旗进程。坚持以人为本，把维护人民群众切身利益作为法制宣传教育的出发点和落脚点。突出学习宣传宪法，广泛宣传有关经济、政治、文化、社会发展、民族区域自治以及与人民群众生产生活密切相关的法律法规，提高公民法制观念和法律素质。围绕当前形势，积极开展宏观调控、节能减排、资源保护、劳动保障等法律法规及相关政策的宣传教育，开展以“人文奥运、法治同行”为主题的法制宣传活动，大力弘扬法治精神。要以开展“法治旗县”创建活动为载体，深化地方依法治理；以开展“民主法治嘎查村（社区）”创建活动为载体，深化基层依法治理；以开展“学法用法示范机关”、“学法用法模范公务员”、“依法办事示范窗口”等创建活动为载体，深化部门和行业依法治理，努力提高社会法治化管理水平。
六是以规范执法行为为根本要求，维护社会公平正义。要认真落实中央关于加强法院、检察院工作决定的精神，支持“两院”发挥好审判职能和法律监督职能。要进一步完善政法各部门执法责任制和错案追究制度，强化司法服务职能，关注和满足各类社会群体对法律的不同需求，妥善处理人民内部矛盾，充分运用法律手段和调解手段，依法解决涉法涉诉问题。要改进执法方式，落实便民措施，促进执法规范化、公开化。
三、提高素质，进一步加强政法队伍建设
坚持政治建警，确保政法队伍的政治本色。始终坚持用正确的思想武装头脑，用先进的理念指导工作，引导广大政法干警自觉把社会主义法治理念运用到具体的执法、司法实践中，真正解决好“为谁执法、靠谁执法、怎样执法”的根本问题，提高工作标准和服务水平，提高执法公信力和群众满意度。
坚持素质强警，提高政法干警执法能力。要以公正司法为核心，以专业化建设为方向，全面加强政法队伍建设，不断提高政法干警的政治素质、业务素质和思想道德素质。建立健全经常性的教育培训机制，认真抓好干警的专业技术培训，切实提高政法队伍服务全局的能力和水平。
坚持从优待警、从严治警，提高服务水平。要积极培育和树立新时期政法工作先进典型，开展见义勇为、平安卫士、人民满意政法单位等争先创优活动。要从政治上生活上工作上关心政法干警，落实好政法干警的政治待遇和物质待遇，营造良好的工作条件和执法环境，调动广大干警的积极性、主动性。不断完善政法队伍监督制度和案件质量评估体系，强化党风廉政教育，严肃查处违法违纪行为，推进队伍正规化建设。
四、加强领导，进一步为政法事业全面发展提供有力保障
用改革创新精神来加强和改进党对政法工作的领导。健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。要按照“发展是硬道理、是第一要务，稳定是硬任务、是第一责任”的要求，承担起维护社会稳定的第一责任，严格落实领导责任制。要总揽维护稳定工作的大局，针对形势的变化，不断深化政法工作改革，转变工作作风，更新工作理念，提高领导水平。
以区域化团建为牵动，扎实推进基层服务型团组织建设
秦宜智先后来到西宁市清真巷社区、贾小庄社区、湟源县城关镇万丰社区，实地了解基层团组织建设和工作情况。每到一处，秦宜智仔细了解团组织在社区管理中作用发挥的情况，了解区域化团建推进情况和基层团组织联系青年、服务青年的做法。
秦宜智指出，针对城镇青少年分布特点，通过区域化团建的方式，扩大对城镇青少年的有效覆盖，是建设基层服务型团组织、推动团的组织和工作创新的应有之义，是共青团参与社会治理体制创新的有益探索。各级团组织要强化属地意识、属地原则，打破行业、层级、所有制界限，健全和完善依托社区、共青团组织发挥龙头作用的青年工作网络，扎实推进青少年综合服务平台建设，促进区域内青年工作资源、项目、阵地共建共享，切实提高共青团基层组织服务团员青年、服务社区建设的能力。
在了解到清真巷社区关爱之家师资力量主要是志愿者，贾小庄社区与高校共建青年志愿者基地，湟源县万丰社区组织“红马甲”志愿者服务团队时，秦宜智关切地询问对志愿者的激励措施，充分肯定志愿者弘扬“奉献、友爱、互助、进步”的志愿精神，为西部经济发展和基层社会管理作出的贡献。
秦宜智指出，青年志愿者是基层团组织开展工作的重要依靠力量。各级团组织要多动脑筋、多想办法，在素质拓展、职业规划、评选先进、推优入党、社会保险等方面，探索形成一系列服务和激励青年志愿者的有效机制，把蕴藏在青年人中的奉献精神和活力热情释放出来，把共青团的工作对象转化为工作力量，鼓励和带动更多的青年人加入志愿者队伍，参与共青团工作，扎根西部、服务基层，做社会正能量的传播者，做社会管理创新的参与者。
紧密结合民族地区青少年的特点和实际，切实把促进民族团结工作引向深入
在湟源县波航乡，以民族团结进步为主题，秦宜智和20多名乡镇、学校团干部以及农村青年、学生代表进行了专题座谈。来自基层一线的团干部介绍了开展民族团结教育的工作情况和体会，青年、学生代表谈了对民族团结的认识和看法。
秦宜智说，我国56个民族是历史形成的客观存在，多民族、多文化是中华民族的一大特色。我们伟大的祖国是56个民族共同开发的，改革开放和社会主义现代化事业是56个民族共同推动的。要实现中华民族伟大复兴的中国梦，离不开各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。各级团组织和广大团干部要深刻认识民族团结的重要意义，切实增强做好民族团结工作的意识。
秦宜智充分肯定青海各地团组织在促进民族团结方面开展的工作。他要求，各级团组织要结合民族地区青少年的特点和思想实际，通过组织开展青少年喜爱的文化、体育、联谊活动，促进各族青少年交往交流交融，让各族青少年切身感受到“平等、团结、互助、和谐”的社会主义民族关系。要面向各族青少年开展好法制宣传教育，引导各族青少年认识到，各民族在法律面前一律平等，不管哪个民族，不管信仰哪种宗教，都必须遵守法律，都没有超越法律的任何特权。广大团干部要把提出的“坚定理想信念、心系广大青年、提高工作能力、锤炼优良作风”要求，运用和体现到民族团结工作之中，带头与各族青少年交朋友，带头促进民族团结，带头践行社会主义核心价值观，努力在各族青少年心中从小种下民族团结的种子。
南开大学城市管理专业2011年酝酿设立伊始，就确定了高起点、国际化的办学理念。2012年6月即与英国格拉斯哥大学签订城市管理专业“3+1”合作办学备忘录。2013年获得教育部城市管理新专业审核后，两校签署了城市管理专业“3+1+1”合作办学协议。由此，南开大学每年30名左右的城市管理本科生雅思考试达标后，第3学年整建制到英国城市学官方排名第一的格拉斯哥大学学习，第4年回国完成毕业设计或毕业论文，可获得南开大学管理学学士和格拉斯哥大学颁发的留学一年课程学习证明。在自愿的前提下，学生第5年可返回格拉斯哥大学攻读城市与区域规划硕士。迄今已顺利招生4届，项目运行良好。
与城市管理本科国际项目相配套，2014年经教育部批准，以南开大学与格拉斯哥大学联合研究生院为平台创办了城市学方向的“1+1”硕士项目，即考生通过全国研究生统考和南开的复试，符合格拉斯哥大学录取条件的通过其教师来南开组织的面试进入南开大学“区域经济学”硕士和格拉斯哥大学的“城市与区域规划硕士1+1”联合培养项目，研究生课程学习全部在南开大学完成，英方派教师来校授课，实行2-4年弹性学制。
经过几年的城市管理专业建设，我们在目标定位、人才培养、师资队伍、教材及实验室建设等方面有几点体会。
一、目标定位
按照教育部2012年界定，城市管理专业旨在“培养能在城市建设和管理部门、城市管理政策及法规研究部门、城镇基层社会管理部门、城市社会团队综合部门、市政市容管理企事业单位等从事科研、教学以及具体管理工作的复合型人才”。南开大学在探索国际化办学过程中，获知由于发达国家现代化、后现代化的进程总体上快于中国，已完成“现代化进程”的欧美国家的大学基本上不开设“城市管理（urban management）”专业，而是开设与“后现代化”发展需求相适应的“城市学（urban studies）”专业。
例如，美国大学理事会（US College Board）对城市学的界定是运用社会学、经济学和其他社会科学来研究城市生活、管理和服务，主要学习如何使城市文化具有独特性，城市地区如何回应复杂问题和事件。简言之，城市学是让你懂得城市居民生活、行为方式及如何应对问题的专业。2014年，城市学科在英国官方排名并列第一的格拉斯哥大学官网是这样描述城市学：它让你从学界认可的相关领域的领导者那里学会和获取至关重要的形塑地区、强化社区和改进政策制定的实践知识。城市学涵盖都市发生的社会的、经济的和物理的所有方面的变化，包括城市的社区、治理、卫生、住房、不平等、规划、交通和房地产等领域（注：住房housing，在西方通常意味着通过政策或财税补贴的政府主导色彩更强，而房地产real estate一般指商业化、市场化的力量居于主导地位）。
鉴于此，我国高校城市管理专业建设应当综合考虑经济社会转型期特点，即“现代化”与“后现代化”两个历史进程高度叠加给我国大中城市治理带来的复杂性和多样性挑战。
二、人才培养
城市管理专业涉及多学科、多领域的理论和专业学识。目前，城市管理本科毕业生可授予“管理学”或“工学”学士，各校的培养方向也各有千秋。为此，国内各高校在城市管理专业建设中，应当依托自身学科优势来打造其专业特色和品牌，通过服务于城市转型和城市发展提升专业的综合影响力。至于所培养的人才在学术影响力、社会影响力、政策影响力和国际影响力当中更侧重哪一个或哪几个方面，可以集思广益，精心论证。我们在论证城市管理专业建设时，考虑到南开在应用经济、政治学、社会学、公共管理等学科的传统优势，结合格拉斯哥大学城市学系在城市与区域规划、城市政策、都市再生、社区治理、城市经济等方向的雄厚师资力量和世界一流的研究水准，将南开城市管理专业定位于培养具有国际视野和扎实的多学科知识功底，掌握全球城市发展趋势和城市规划管理动态，擅长城市和区域规划管理、都市更新和社区发展、城市公共事务应对、城市政策分析的专业化复合型人才。同时利用国际合作办学优势，瞄准部分国际机构和在华国际组织，为其推荐我们的毕业生。
三、师资队伍
打造一流的城市管理专业需要高水平的师资队伍。近4年来，我们根据课程体系需要有步骤施行优化师资的学缘结构、联合申报科研项目等方式，在已有的公共管理和公共政策、社会学和社会工作、政治学和经济学师资基础上，陆续招聘国内外高水平大学从事人居环境治理、建筑设计和城市规划、地理信息系统、社会政策等专业方向的优秀博士毕业生，引进了既有理论高度又有实践经验的高端人才。同时，进一步加强与格拉斯哥大学城市学系在科研、教学上的全方位合作，包括联合申请到国家社科重大项目、国家自科重点项目和中英联合资助超千万元的“城市转型”国际合作项目，通过科研合作加快提升年轻教师的研究能力。同时，利用国家留学基金委新设的学术团队项目和南开大学一流专业建设专项资助等渠道，计划利用3-4年时间把大部分教师派到格拉斯哥大学等城市学排名居前的英、美大学研修，采用与对方教师共同备课、授课和联合指导硕士生的模式让南开城市管理师资队伍与国际高水平的本科和研究生教学接轨。
[关键词] 公共选择 乡村关系 治理
在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下,中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中,经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期,建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一,然而,在乡村关系治理的现实实践中,乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题,严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释,广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派,是将经济学应用于政治科学;狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在,它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域,关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择,公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道,即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是:人是关心个人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点,分析了公共管理组织的行为,他们认为,公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心,相反他们的和常人没有什么区别,都是个人效用最大化的理性经济人,追逐自己的私利,他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益,然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域,既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面:一是乡镇政府的越位侵权,具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自主权的非法干预上,体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中;二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”,前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”,后者指村委会单纯从本社区利益出发,不愿接受乡政府指导,对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出,作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然,在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人,是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化,从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言,一般来说,在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时,经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化,抑或投机,而不是靠公平竞争获利。同理,政治体制的不完善,也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织,处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制,其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标,采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实,也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务,如计划生育、征兵、粮食种植,税款征收等。为此,乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会,并利用强有力的行政命令手段督促其执行,这就造成村民自治组织自治权限大大缩小,从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后,理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系,二者只是工作上指导与合作关系,根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的,既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定,也没有对村民自治的领域给以明确表述,这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源,再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间,他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织,是经过村民授权来控制与管理社区资源,体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任,但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样,村委会便扮演了双重角色,一方面要贯彻上级方针政策,代表乡镇政府工作,另一方面又要完成属于自治范围内的工作,分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民主权的国家内根本利益是一致的,但矛盾和冲突不可避免,因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化,它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行,同时,乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策,一方面村委会顺从乡镇政权,成为乡镇政府的办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”,另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制,村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系,通过在公共部门中恢复竞争,引入市场机制,打破政府垄断,从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看,乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突,治理的关键在于乡村双方的良性互动:
(一)完善法律法规,明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动,首先要确立二者是相对独立的利益主体,是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡,乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的,现行的法律只是设计较为宽限的法律框架,并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位,首先要理清二者的职责权限,一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神,各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规,明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限,哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”,哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻,村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护,违法施政被村民合理拒绝,同时村委会的双重角色大体平衡,起到了“承上启下”的作用,使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象,建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象,规范政府作为,首先要在体制上解放乡镇政府,根本的是要改革压力型政治体系,使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简,因为现有框架下精简已经走到末路,改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员,乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能,如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责,也不应该对自身财政负责,更不应有自我扩张和资源掠夺行为,乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色,把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域,提高服务能力。
(三)培育自治组织,增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调,一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府,另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约,适应了农民丰富多彩的社会需要,民间自治组织大量成长,政府就会受到来自外部的制约,可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制,使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境,如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中,不断探索实施规范管理的新体制,建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织,在村务管理方面更应担负起责任,只要不偏离党的路线、方针、政策,不违反国家法律法规,对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督,加强自我决策和自我管理能力,增强村庄“自主性”,这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
