时间：2023-08-01 17:39:01
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇基层社会治理主要内容，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
改革以来，中国农村经济高速增长，农民生活水平显著提高，但是，形成的社会矛盾也相当突出。问题主要集中于城乡差别扩大、社会发展滞后、公共物品短缺、政府的政治信任降低、社会紧张增加等。有学者将这种社会不和谐加剧的情况表述为“治理危机”。
“治理危机”的出现，主要根源在于政府在经济发展过程中的过度介入。这种过度介入，如果用国外关于政府与市场关系的理论来分析，就是地方政府的“发展型政府”特征。政府在经济发展过程中的过度作用，既是中国经济持续高速增长的解释，也是社会不和谐加剧的解释。斯坦福大学政治系教授戴慕珍通过对中国农村经济发展过程的研究，提出了“地方政府公司主义”的概念：一方面，在经济发展的过程中，地方政府具有了公司的许多特征，官员们像一个董事会成员那样行动；另一方面，在地方经济的发展过程中，地方政府与企业密切合作。一个地方政府协调辖区内各个经济事业单位，似乎是一个从事多种经营的实业公司。
“地方政府公司主义”虽然最初只是被用来解释乡镇企业快速发展的现象，但是它揭示了基层政府活动的主要内容和方式。现在，虽然原来意义上的乡镇企业没落，但是基层政权参与经济运作、介入企业运行的意愿和活动并没有减少，或者说，虽然已经基本上不再直接兴办控制企业，但是，地方政府在招商引资、土地征用等方面介入经济活动的强烈冲动，表现出同样鲜明的公司化行为特征。因此，“公司化”成为地方政府的重要特征。这是目前地方政府存在的主要问题，是政府运行的症结所在。这种公司化特征集中表现为地方政府以追求经济增长，特别是财政收入为最高动力。在某种意义上，GDP是公司化政府的营业额，财政收入则是其利润。在“发展是第一要务”的口号下，GDP和财政收入增长成为政府活动的核心，而政府的公共服务责任则退居其次。
政府的公司型特征在经济发展的过程中发挥了很大的作用，但同时，也是“治理危机”的基本成因。第一，在公司化的政府运行逻辑下，资源主要被用于满足地方经济发展，面向全社会提供公共物品的目标被忽略，基层政权没有提供公共物品的动机；第二，僵化的行政体制使得国家与社会之间的关系不平衡，社会的要求对基层政权没有制度性的约束力；第三，政府无法有效地化解基层社会内部的紧张和冲突，一方面基层政权对于社会冲突的处理缺少动力，另一方面基层政权本身也被卷入社会冲突中，成为冲突过程中的利益相关者甚至是冲突发生的根源（尤其是体现在矛盾最为集中的征地活动中）；第四，政府无法满足基层社会对公共服务和公共物品的需要，因而无法有效调动政治支持和信任。
现在，中央提出了科学发展的要求，已经充分认识到问题的重要性。但是，建立服务型政府、实现“科学发展”主要不是发展理念问题，而是政府运行体制问题。所以，要根本解决“治理危机”，必须立足政府自身的改革创新。或者说，发展型政府必须向监管型政府转变。对于中国政府来说，这是一个历史性的重大转变，是政府自身的一场革命。
(作者单位：国务院发展研究中心)（本文编辑杜珂 ）
关键词：后陈经验；村务监督委员会；民主困境
2004年6月18日，武义县白洋接到后陈村的村民代表聚集在村委会会议室，选举产生了全国第一个村务监督委员会，以一个机构、两项制度为标志的村务监督委员会制度诞生，由此后陈村进入“以制治村”、“分权治村”的新阶段，实现了村务监督机制在体制上的重大创新。
村务监督委员会制度创新缘起
1.根本原因：村民自治陷入“半拉子”民主困境
我国村民自治是广大农民群众参与基层社会事务管理的一种直接民主形式，自1988年起，村民自治基本上得到广大干部群众的理解与支持，村民民主意识大大增强。在四个民主环节上，民主选举己步入成熟期，日益规范，形成了一整套系统的制度体系。然而，选举之后的民主决策、民主管理和民主监督在大多数村庄，还没有得到有效落实，由于事实上绝大多数的村庄不存在真正的民主监督，民主监督有名无实，使得民主决策与民主管理成为了一句空话。村务公开来被当做民主监督的主要形式，可是这些公开却是假公开、半公开、应付检查公开；村民理财与村务监督小组由于在很多地方受到党支部与村委会主要干部的擎肘，它们也只是一个摆设。我国农村以村民自治为主要内容的农村基层民主建设逐渐成为“半拉子”民主。
2.直接原因：公共财产增值中出现治理危机
随着武义县域经济的快速发展，基础设施建设全面铺开，武义县城郊及工业园区周围的村庄集体经济随之迅速发展。2000年后，后陈村在土地征用，黄沙开采，青苗补偿费、鱼塘承包，村集体房租金等项目上的公共收入激增，村集体财产的增加使村民与村集体的利益关联显著增强，很多城郊农村拥有了数额较多的公共财产。村级组织可支配的权力资源不断增加,给部分村干部提供了机会。因村务不公开、管理不民主、监督不落实,村干部违法乱纪的案件频发,侵犯村民权益的事件时有发生。连续几年，后陈村的招待费都超过10万元，有的村干部甚至把家里造房子买的锁都拿到村里报销。由此引发村民的强烈不满，先后有400多名村民进行了四次大规模的集体上访，村民的有组织抗争取得重大的进展。
农村公共财产不仅面临着难以预测的市场风险，同时还面临着人群体的道德风险。由于缺乏监督制约，部分村干部禁不起金钱的诱惑，从而造成农村公共财产的大规模流失，引发干群矛盾升级，村庄秩序严重失控。
破解“半拉子”民主困境之有效性思考
“后陈经验”的生成是后陈村、当地政府和社会各界互动的结果，从“组织重建”到“权利保障”，后陈村在提升村民代表会议职权的基础上，建立村务监督委员会，行使村务监督权，使村民的民利得到了较好的保障，构建了村级权力制衡机制，促进了精英竞争与公共财产增值中的公共参，增强了村民代表会议的地位和村庄公共权力的合法性基础，从而实现了对村级事务的有效监管。
而后陈村村务监督委员会的生长并非一帆风顺，它遭遇了村庄既有格局和“地方性知识”的考验，经历了成长中的冲突与磨合，“后陈经验”能否真正破解“半拉子”民主困境值得我们思考。
1.监督委员会能否有效运作？
村务监督委员会毕竟是一个新生事物，它对村两委管理工作具有否决的建议权，但没有决定权，最终的决定权属于村民代表会议。然而，这种建议权是否真正能对两委的管理产生监督作用，或者如何产生效用，似乎没有一个有效的模式。除了建议权外，村监委并没有其他权力来保证其监督作用，使之行而有效。
村务监督委员会的工作就是对村务进行监督检查，特别是对财务进行严格把关，这在很大程度上限制了村干部的自由裁量权，对习惯了说一不二的村官而言不营于上了一个紧箍咒。而村民代表在推选监委会成员时往往选择“爱挑刺”的硬汉，他们直来直去的性格和沟通方式增添了与村干部正常工作交流的难度。因此，在村庄治理过程中，村干部与监委会相互之间的摩擦在所难免，然而这种摩擦极有可能影响村务监督委员会与村两委的关系，从而影响农村社会的和谐。
2.监督者受谁监督？
后陈村创新的村务监督委员会，对两委进行监督，这是一种体制内的监督，而体制外的监督依然没有保障。在“一个机构，两项制度”中，村务监督委员会由村民代表会议选举产生，经村民代表会议授权实施监督，并对村民代表会议负责。如此，在村务监督委员会与村民代表会议之间建立了一种委托关系，村务监督委员会只能在村民代表会议的授权范围之内进行村务监督。在成为两委的制约力量后，村务监督委员会仍无法摆脱委托——困境。当村民不在场时，如何保证监委会成员对村民的责任，监督者受谁监督？一旦监督者与村两委“合谋”，或是监督者权力产生异变，那么村务监督委员会便名存实亡，村民自治又将陷入另一种民主困境之中。
3.村民自治的“草根性”何以增强?
村民因在村庄治理中所饰演的角色不同，其政治人特征出现了阶层分化的趋势，产生了普通村民与村庄非治理精英两个阶层。在国家的制度安排中，村民自治是广大农民群众参与基层社会事务管理的一种直接民主形式，而参与是微型民主的本质。当前，在后陈村的治理精英、非治理精英和普通村民这三个村治行动主体中，治理精英与非治理精英之间、非治理精英与普通村民之间的互动较多，而治理精英与普通村民之间的联系较少。在一定程度上，后陈村的村级治理状况取决于村庄精英阶层之间的博弈，村民自治依然停留在精英的层面。普通村民对村治的影响力依然不足，他们主要通过非治理精英的“在场”来行使自己的民利进而达到对治理精英的监控。然而，普通村民与非治理精英的联系主要依托于监委会与村民代表联系户制度，他们之间仍然缺乏强有力的监督制约机制。于是，一旦出现治理精英与非治理精英的合谋，普通村民将处于非常被动的地位。（作者单位：浙江师范大学）
参考文献：
［1］ 方雨辉，《社会管理创新在金华》［M］，北京：中国环境科学出版社，20011年第1版，第117页。
［2］ 卢福营，江铃雅，《村级民主监督制度创新的动力与成效——基于后陈村村务监督委员会制度的调查与分析》［J］，《浙江社会科学》，2010年第2期
自2014年以来，笔者先后北上南下，对我国京津冀、晋粤沪等地区的传统纸媒单位做了一系列的调研，综合业界与学界的研究，初步得出以下结论：至少在未来很长的一段时间内，传统纸媒的改变之路似乎只有两条，一条是政府买断的党报公益化，另外一条是以提供购买服务为主的媒介社区化。前者对于已经产业化了的传统媒介而言，是一种被动的危机，而后者却是一条可以主动尝试的机遇。相比较而言，前者对于传统媒体本身而言无异于扼腕断臂，而且对于处在社会转型期的中国社会而言，后者的意义或许更大于前者。
根据相关资料与调研，目前在我国能够成功运营的媒介社区化模式，主要为传统媒体与基层政府合作共同创办的模式。在这种模式中，我们不禁会担心社区媒介在运营中能否保持自身的独立性与主体性？一些研究者也曾就作为舶来品概念的社区报在我国10年的发展实际，质疑社区报可能遭遇到了“水土不服”，但在笔者的调研中发现，很多社区媒介的“操盘手”对这一问题却一直持有乐观态度。在他们看来，在全球化政府改革与科学政府新型管理时代到来的背景下，政府没有必要事无巨细，在政府职能转型的过程中，必然会改变以往单一社会管理主体的模式，转为寻求多元化社会管理主体的模式，将以往自身的很多职能分化到更多的社会组织身上，在政府的领导下协同解决社会问题，这才是社会管理创新的应有之义。未来媒体的工作就是把政府职能与百姓需要连接起来，以市场的办法解决社会问题，非党报媒体产业的未来出路必然是转型为社会服务业，参与社会管理创新，成为政府和社区之间最强有力的平台与桥梁。只有走出藩篱、凤凰涅槃，才能在市场与营销竞争中，占领最好和最后的终端——社区家庭。所以，基于我国的媒介环境与以往社区报的实践经验，采取与政府部门合作的模式，而且一定要保证社区报的最终话语权和管理权在基层政府手中，在这个基础上，积极参与社会管理创新，回归公共服务，在他们看来，这将是中国媒介社区化最安全的模式，至少在现阶段是如此。于是，正如同数十年前一样，在一片纸媒将要消亡的哀叹声中，以服务和参与社会管理创新为主的社区媒介不断出现，媒介社区化竞争浪潮，实际上已悄然到来。
本文结合笔者对我国京津冀、晋粤沪等地区的传统媒体的调研，综合相关的文献研究，以合肥地区的社区报为案例进行分析，试图解答社区媒介是如何参与社会管理创新的，又是如何提供公共服务的，以此来思考社区媒介未来可能的发展机制。
二
社区报，是指服务于城市中的社区读者，强调其归属感的报纸。①自2004年以来，这种早已在欧美地区存在的媒介形态，不断被国内媒体尝试创办。在当下中国的媒介管理体系下，社区报成为了媒介社区化的主要代表。
2013年5月22日，合肥晚报报业集团旗下合肥晚报推出了安徽省第一张社区报《滨湖新闻》，开始在传媒大变革以及合肥“大建设”背景下试水社区报的探索。截至2014年7月1日，共创办了10张社区报，并且争取在年内完成15张的布局任务。通过对这10份社区报进行文本分析以及对相关人的访谈，我们发现，合肥地区社区报在实践媒介社区化的进程中，运营团队除了在新闻业务方面“创新”和“苦干”外，还积极的探索社区媒体参与社会管理创新的模式与机制。
1、深耕社区大小事，建设新型关系纸
在新媒体时代，围绕着单纯的新闻传递问题，社区报并没有时效性优势，像合肥地区已经创办的10份社区报全部是周报。而且如同前文所述，社区报要做的就是想办法将政府与社区更好的连接到一起，做好平台与桥梁。所以，很多社区报经营者干脆把社区报定义为“关系纸”，而不是传统意义上的“新闻纸”。
（1）做家门口的新闻。好的社区新闻正是“当地的新闻、原创新闻、社区报记者自采新闻”②。2013年《滨湖新闻》发行之后，以“报道家门口的事”为宗旨，还开设了“邻里事”、“菜篮子”等版面，提供一些类似辖区大妈带你逛菜市场推荐当季菜谱，家庭主妇带你逛超市选择优惠产品，辖区银行的理财经理向你推荐最新的理财产品等内容。这些来自特定辖区的生活信息，虽然“小”，但对于生活在该城市社区的居民而言，却是与他们的日常生活息息相关的，而这种面向小区域的新闻信息是很容易被追求高发行量的传统都市报所忽视的。社区居民想关注的事情，才是社区报要重视的事情。社区报借助可以贴近生活、贴近社区的优势，拉近社区居民与社区报的距离，吸引更多的社区居民关注，获得社区居民的信任。
媒介社区化与传统新闻理论并不矛盾，只是强化和彰显了媒介社会功能中传播、协调和娱乐功能，弱化了社会监督的功能，更加追求社会效益，而不是商业效益。
（2）做政府与社区的连心桥。社区报借助信息传递将基层政府与社区联系在一起，将社区居民联系在一起，把社区居民的心情、感情、生活与需要的服务联系在一起。社区报创办的“公民议事厅”、“市民会客厅”等，吸引社区居民来唠唠开心事、烦心事，聊聊家常事、社区事。这种互动、交流的过程，为社区报提供了最有价值的社区新闻素材，将社区居民的所思所想、所需要解决的问题呈现给基层政府。与此同时，社区报将基层政府为社区建设所做的工作反馈给社区居民，帮助社区居民及时的了解相应的法规政策。社区报的这项工作的最大意义就在于开放性的社区空间，为社区和社区居民与政府之间就社区建设问题的协调与协商提供“连心桥”，实现各方之间的信息沟通，用民主的方式解决社会问题，避免以往因为缺少交流而造成的矛盾。
（3）做社区形象建构的帮手。社区报对基层政府管理创新的探索还体现在对基层社区建设的形象建构与呈现上。社区建设的水平需要通过社区形象的建构来呈现，社区形象的建构又要通过媒体的传播来实现，然而基层社区对于传统媒体来说，并不是时时刻刻都具有新闻价值的。社区报背后拥有传统媒体资源、专业的人力资源以及可以带来的社会资本，一方面它本身就可以参与到所在社区的形象建构与呈现之中，另一方面可以利用自身的优势吸引更多的注意力。《北城新闻》从2013年 12月5日开始，以美好乡村的生态宜居、兴业富民、文明和谐，以及美好乡村建设前后图片对比做了4个专题，集中展现了长丰县农村的变化，这些变化的背后反映出来的正是基层政府社会管理水平的提高。社区报在这些版面的建构之中，让硬性的政策宣传、主题塑造，软性的走入读者心中。这种润物细无声般的形象建构，对希望能够及时宣传自己辖区内取得的成绩的基层政府而言无疑是多了一个帮手。对基层政府部门来说，和这个“帮手”合作，不同于以往在涉及宣传的时候，有被动的感觉，而是相互依存的信赖。社区报作为社区的一部分，主动参与社区建设，与政府部门互动，这也是基层社会管理创新的应有之义。
2、培育社区参与感，建构社区共同体
社会转型期间，由血缘、宗族等组成的“熟人社会”被由社区形成的“生人社会”所代替，社会人口流动大，人际交往少，人际关系淡漠，这种状况尤其出现在一些新建设的社区之内。当下中国的社区发育程度对于社区居民而言，仅仅是一个生活区域，对社区中还要上班工作的青壮年群体尤其如此。他们在正常的上班时间内，活动范围是同工作区域相关的，而下班之后的活动范围基本上与社区活动关联不大，多属于个人生活圈内的活动。“在个人至上的工业化和现代化社会，一群陌生人如何超越个体私利形成具有集体责任感和归属感的社区？”③自滕尼斯以来，这个困扰西方社区研究的核心问题也在困扰着当下中国的社区建设。
在分析合肥晚报社区报的文本，以及对社区报负责人的访谈之后，认为合肥晚报社区报对基层社会管理创新的探索还体现在利用文化的力量，打造“纸上空间”，搭建“户外舞台”，培育社区居民的参与感，吸引社区居民参与到社区建设之中，以此来建构社区的生活方式与社区的共同体意识，提高社区居民对社区的归属感与认同感。
（1）“纸上空间”与社区建构。合肥晚报社区报现已发行9份社区报，每份社区报根据社区发育程度与文化构成，制定不同的报纸定位，以此来实现社区报的办报风格的差异化。这种差异化的背后，一方面体现着社区报为了适应社区文化的差异而做出的调整，另一方面也体现了社区报为了培育不同社区文化所做的努力。
“中国目前所办社区报还是‘中国特色’，行业印记明显，社区居民的参与度过少。”④合肥晚报社区报在差异化定位的同时，招聘市民记者，吸引社区的居民参与到社区报的内容生产之中，让社区居民既是社区报的读者，也是社区报的作者。开放、参与、分享、互动，这是互联网时代对媒介转型提出的新要求，也是与社会管理创新理念所重合的部分。社区报定期设定相关的议题，用一种开放的心态，吸引社区居民参与到报纸的新闻生产之中，利用社区报形成的“纸上空间”，参与、分享、互动。
社区报打造 “纸上空间”，进行舆论引导，让社区居民在潜移默化之中将社区报看成是“自己的报纸”，在这个空间之中进行着关于社区建设的交流，进而实现社区居民对社区文化的认同，完成社区共同体在社区居民想象中的建构，形成“我们的社区报，我们的社区”的观念。
（2）“户外舞台”与社区建构。打造尽可能多的户外舞台，这是基层政府部门在推进基层文化建设的时候，可能想做却力不从心的地方。社区报参与到户外舞台的搭建中，可以利用市场的力量，通过吸引赞助或者投放广告等方式，获得财力支持；通过动员社区居民参与进来，解决人力问题；通过与基层政府合作，获得基础设施的支持。比如，《滨湖新闻》组织的“滨湖狂欢节”系列活动、《北城新闻》同长丰县合作举办“美好乡村请您回家看看”活动、《高新新闻》组织“高新区植树节植树活动”；《老城新闻》组织老城区桃花节相亲活动等等。
由社区报与基层政府合作共同举办或者单独承办这种社区活动，让多元化的力量参与到社区文化建设中，这本身就符合文化体制改革的理念。这种开放的户外的文化活动越多，社区居民就越来越主动的走到户外，走到社区的公共空间之中，由陌生变得熟悉，逐渐形成一种生活方式。这种现实中面对面的交际互动，对社区居民形成社区共同体意识具有积极意义。
3、回归公共服务事业，探索公共服务模式
“公共服务社会化，不仅有政府‘放权’的过程，更有政府‘还权’的过程，把本应由社会承担的那部分公共管理职能真正交由社会来行使。”⑤推进社会管理创新，一个重要的理念就是推动社会管理主体的多元化。在政府职能转型期间，很多原本属于政府职能范围内的社会工作，慢慢将会转移给一些有能力的社会力量。
“如果能够将一个新闻机构从这种商业化模式中解脱出来，就像美国的大学一样，成为一种社会组织而不是盈利组织，新闻还会有美好的未来。”⑥美国学界和业界掀起的关于“报纸公共服务模式”思潮的目的实际上就是呼吁媒体向公共服务转变，而不是依旧一味的追求经济效益。这股思潮对正处于媒介转型期间的中国媒体而言同样具有可借鉴之处。
在具体操作上，社区报深扎在社区，通过举办市民议事厅（珠江时报社区报）、市民会客厅（合肥晚报社区报）等类似的项目，致力于帮助政府解决社区居民的日常所需。而这些大事小情，往往又是基层百姓投诉无门、政府恰恰又无暇顾及的小问题，有些做法甚至写进了当地区街部门的年度工作报告里。
一些地区社区报的负责人想把社区报与政府的更多职能部门紧密对接，建立联动机制，比如组建基于社区和媒体联合基础上的“市民服务中心”，集中精力解决政府为民服务的“最后一公里”问题。社区媒体作为拥有公信力、号召力、影响力的社会组织，有能力参与到社会公共服务的整合与提供之中。
社区志愿服务是社区公共服务的主要内容，是社区居民参与社区治理、社区建设和社区服务的主要途径之一。社区志愿服务体系的建立与完善，社区志愿者队伍的招募，社区志愿者资源整合，以及社区公共服务的展开，都需要一个强有力的社会组织来协调组织，而基层政府委托的社居委由于还要处理行政性事务，分身乏术，回归 公共服务的社区报正好弥补这个欠缺。合肥晚报与合作街区如庐阳区、滨湖区启动了合肥晚报社区义工合晚“帮客”的志愿者组织，建立和运营着一支专业化、细分化、常态化服务的社区义工队伍，细致科学服务辖区有需要的家庭和人群，并以此为引领，将相关经验和组织架构推广到市内的其他社区，最终形成系统和规模化的合肥晚报社区义工组织，深耕社区，服务百姓。
三
媒介社区化是传统媒体面对媒介变革带来的碎片化、分众化现象，所采取的产业转型之路，同时也是传统媒体应对城市化布局的新举措。从本质上看更是政府改革、社会治理大背景下，政府与社会寻求沟通之道的必然产物，社区媒介的中国特色之路，产生了社区报这种独特的第三方组织，在政府与社区之间起到了沟通和桥梁作用。尽管当下社会转型过程中，对社区媒体参与社会管理创新提供了有利的机遇，但我们还要看到以往实践中未曾解决的一些危机，社区媒体在完成作为媒介本身的职能的同时，更要提供社区与政府之间沟通、协商、协调的民主平台，在潜移默化之中培育社区居民的公民意识，重构社区的共同体意识，提高社区居民参与社区自治的自觉性，在政府部门的领导下，协调社会力量回归社会公共服务，共同参与到社会管理之中，或许，这正是中国媒介社区化能否成功的关键所在。
参考文献
①陈凯：《走进美国社区报》[M].南方日报出版社，2011：14
②④宁田甜，《目前在中国，没有一份真正意义的社区报》[N].《大河报》，2013-05-20
③杨敏，《作为国家治理单元的社区——对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究》[J].《社会学研究》，2007（4）
⑤陈庆云，《我国公共管理研究的基本内容及其重点》[J].《公共行政》，2003（3）
关键词：演社会管理；社会管理信息系统；机制创新；公共服务
经过多年的改革开放，我国经济体制改革已释放出巨大的改革红利。社会中的个体和组织是推动社会进步和经济发展的基本力量。在新型城镇化的过程中，人口结构调整、经济增长方式转变、社会需求变化、公众诉求改变都可以成为再次推动社会进步、进一步释放改革内在潜力的重要途径。在新型城镇化的背景下考察社会管理创新，既可以有效释放城镇化建设中的改革红利，也可以充分调动多方社会主体的积极能动性，进一步推进经济－社会的协调发展。
一、新型城镇化与社会管理创新的内涵
区别于传统城镇化的外延式扩张，新型城镇化是更注重发展质量的内涵式扩张，要求实现人口、经济、社会、环境全方位发展。根据美国城市地理学家诺瑟姆对世界各国城市化过程的研究，城市化的推进过程呈现一条S型轨迹曲线，分为初期、中期和后期三个阶段：初期阶段人口城市化率为30％以下，中期快速发展阶段为30％～70％，人口城镇化率会快速增长，后期阶段达到70％～90％，进入成熟的城市化阶段。在由中期阶段向成熟阶段过渡的过程中，受到传统经济、社会结构的约束，会出现结构调整和社会管理滞后带来的相关问题，面临城市发展的瓶颈。在这一阶段，适当的转型战略、制度变革和管理创新是保证城市化深化发展的必要基础。社会管理的功能在于满足社会发展中人们的多样化需求，协调社会生活各系统中不同组成部分的利益关系，通过制定社会规则、社会政策，通过一定的执行手段，借助各类社会主体来实现社会进步[1]。新型城镇化进程中，经济、社会、环境的相互影响、相互作用必然会带来新的社会问题和社会风险，更需要与之相配套的社会管理机制和手段来加以解决和化解，对社会管理的内容、机制和措施进行变革和创新。
二、新型城镇化引起社会管理需求变化的因素
1.经济结构调整20世纪80年代后，我国快速向工业化社会转变，产值结构、就业结构转型速度加快，从1978年到2014年，国内生产总值从3645亿元增至636463亿元，第一、二、三产业产值比重分别从28.2%、47.9%和23.9%调整至9.2%、42.6%和48.2%，就业人口比重从68.2%、18.3%和13.6%调整至29.5%、29.9%、40.6%①。就业结构从传统的第一产业为主向第三产业占绝对优势的现代就业结构转变。2.人口与收入结构变化产业结构变化，带来了人口流动和人口结构变化，第二和第三产业的发展吸引了大量农村转移人口。2014年全国城镇人口占总人口比重为54.77%，全国人户分离人口为2.98亿人，其中流动人口2.53亿人。全国农民工总量27395万人，其中外出农民工16821万人，本地农民工10574万人①。2014年我国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均可支配收入之比为2.75。按常住地分，城镇居民人均消费支出与农村居民人均消费支出之比为2.38（见表1）。可见，我国城乡收入水平和消费水平差距仍然较大，城镇化进程势必要进一步深化。3.利益诉求多样化市场经济改革后，分配形式多元化带来了居民收入多元化，导致我国在整体生活水平提高的同时出现了贫富差距拉大的现象，出现了富裕阶层和贫困阶层，形成了新时期多元化的利益主体。经济地位的改变决定了人们的利益追求发生了变化：弱势群体的基本诉求是关注社会保障和就业保障，普通医疗、上学、住房等问题，富裕阶层随着经济地位的提高参政意识不断强化。而且随着认识水平的提高，公民权利意识不断被唤醒和强化，更加重视个人发展和个人权益，利益诉求和表达愿望日益增强。不同社会阶层对社会管理的内容提出了不同需求。4.社会问题复杂化在近年的城镇化过程中，我国不同地区、城乡之间发展差距加大，社会结构和公众需求结构发生了深刻变化，呈现多元化、差别化和高级化的特点。由于整个社会的开放性、流动性大大加强，信息化程度加深，新的经济组织、社会组织也在不断发展，不同利益主体各种诉求相互交织。经济发展和社会发展不平衡，引发了社会矛盾和社会问题，我国现有的社会管理机制和措施出现了滞后。5.社会阶层结构变化所有制性质的变动使社会关系结构相应调整，社会成员的活动空间扩大，社会流动性加剧，人口转移、各社会阶层开放流动和商品经济的快速发展赋予了社会更多新的权力资源。我国形成了知识分子、职员、企业经理、个体劳动者、私营企业主等多种阶层。社会阶层分化后，逐步转化成利益分化较大、由许多不同利益群体组成的复杂阶层结构。众多新型的经济组织和民间组织不断涌现，社会组织结构从一元化向多元化和异质性发展。
三、新型城镇化中社会管理创新的路径
1.新型城镇化与社会管理创新的关系新型城镇化是研究社会管理创新的背景，同时也对社会管理创新提出了要求，二者在理念、内容和目标上具有具有紧密联系（见图1）。赵辉：我国新型城镇化建设中社会管理创新的路径与体系构建第一，新型城镇化与社会管理创新具有一致的价值理念。新型城镇化摒弃传统城镇化的粗放式扩展，不再仅仅强调人口和建设的城镇化，而是更加注重公众生活质量提升，尊重公众意愿和需求，以实现个体的需求和价值为核心，是以人为主体的城镇化。新型社会管理以人的需求为导向，围绕实现公众诉求、保障公民权利、维护社会秩序并激发社会活力对社会管理的内容、机制和措施进行创新。从理念上看，新型城镇化与社会管理创新具有共同的价值理念，即以人为核心的管理和服务。第二，新型城镇化建设对社会管理创新提出了新要求。从世界各国的发展模式看，城镇化的发展路径是依托于工业化的扩张。由于我国前期经济发展过度强调工业化扩张，在被动发展下促成的城镇规模、形态、功能、设施和生态环境等都难以满足现代化城镇和人们生产生活的需要。新型城镇化带了的人口结构和社会阶层结构变化、利益诉求多样化和社会问题复杂化，同时也对社会管理体系提出了更高的要求，要求从解决民生问题、促进社会和谐发展出发，在政府服务水平、社会保障水平、社会组织建设、公共政策提供等多个层面推进社会管理创新。第三，社会管理创新是新型城镇化建设的保障。新型城镇化是一项涉及农民市民化、产业支撑、社会保障和公共服务均等化等多方面的系统工程。在这个过程中，经济、社会、环境的相互影响、相互作用必然会带来新的社会问题和社会风险，需要与之相配套的新型社会管理机制和手段来加以化解，社会管理发展的越完善，新型城镇化过程中的社会问题和社会风险就越小，改革才能顺利推进。2.社会管理创新的目标社会管理是在公众认同和参与的基础上，通过多方社会主体协商实现对社会公共事务的管理。社会管理创新的目标在于，解决新型城镇化建设中社会管理滞后引发的相关问题，建立符合新型城镇化要求的社会管理机制和模式，进一步改善民生、保障权利、激发社会活力，实现以社会公正为价值导向的新型社会管理系统。创新内容主要体现在：第一，体制创新，深化制度改革，完善社会管理体制，实现社会自治；第二，机制创新，以新型城镇化引致的需求为导向，借助市场力量实现社会管理机制的构建；第三，方式和方法创新，通过社会管理体系重构，培育多元化社会管理主体。3.新型城镇化建设中社会管理创新的阻力与动力任何改革和创新都会面临束缚和障碍，在新型城镇化建设中推动社会管理创新同样要突破各种阻力和瓶颈。阻力（1）观念变革阻力。观念和思想上的滞后是制约我国社会管理创新的深层次阻力。计划经济时期，国家包揽了几乎全部社会工作，全能型政府在现实中往往演变为重管理、轻服务的管理方式。这种强调政府作用、轻社会管理、忽视社会其他多元参与主体的思想严重制约社会管理创新。要实施社会管理创新，必须转变观念，将以人为本、建设服务型政府的观点贯彻到社会管理工作中。这种观念和思想的转变不是仅仅依赖于道德建设和思想宣传，更要依赖于相关的制度设计，通过社会多元主体共同参与治理的方式，保证公共事务和社会管理需求能够真实、全面表达，并及时获得信息反馈，树立依法管理、多元参与、协作治理的社会管理观念，实现社会管理创新的内在推动力。（2）路径依赖阻力。社会管理创新即是要突破原有的社会管理路径和模式，这一过程中，必然要突破既有发展路径的路径依赖。计划经济时期“全能政府”、“企业办社会”的社会管理方式使社会需求和社会力量被极大的压缩和忽略。随着市场经济改革不断深入，由于惯性的力量，旧的社会管理模式、机构设置、基层管理方式等仍然会在原有路径“自我强化”。突破路径依赖可通过强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种方式实现。强制性制度变迁是以政府为主体自上而下的激进式变革。诱致性制度变迁的变革主体来自基层，是自下而上的渐进式变革。显然，政府过度干预已经是现行社会管理体制的弊端，而社会管理创新中可能出现的社会问题和社会风险也决定了政府的主要职能除提供必要的法律、法规方面的制度供给之外，是仅以社会管理的多元化主体之一参与社会管理。实现诱致性制度变迁，在于实现潜在的外部利润，利用经济体内部实现非均衡力量的自发进展，再沿着非均衡的发展路径施加以外部推动力，保证改革沿着个人理性与社会理性相一致的路径前进。社会管理创新，正是要摒弃原有的权力主导过程，政府以制度支持为社会其他主体参与社会管理、争取自身利益营造政策环境，实现利益关系调整和权益保障，平衡各类社会主体和各阶层民众的利益诉求，使其能够通过参与社会管理工作追求并实现自身利益，充分发挥自身的主体性，实现公民自治。（3）既得利益阻力。变革创新的过程就是不同群体之间利益重新分配的过程，必然会受到既得利益集团的抵制。当前我国的改革进程已经从增量改革转向存量改革，社会管理创新正是通过发挥社会力量再次释放改革红利的途径之一。经过之前几十年的发展，我国社会管理的利益格局趋于固化，政府相关权力部门和基层管理部门难以放弃既有利益，不仅使社会管理难以有效开展，还会严重阻碍公众对社会管理过程的参与。社会力量与经济变革一样蕴藏着推动社会进步、经济发展的潜能，推动社会管理创新，必然要突破原有利益格局的僵化状态，重塑社会发展的内在动力，这种利益格局的打破也是实现制度变迁的基础。动力（1）外在动力———改革要求。外在动力是推动事物发展变化的外部条件。改革开放以来，我国不断加强社会管理制度改革，但仍存在制度供给不足问题，以及一些已经滞后于经济社会发展的社会管理模式。加之经济体制改革后公众对社会生活的要求不断提高，使我国的社会管理呈现出一种制度供给与制度需求非均衡的状态，这种制度非均衡是推动制度创新的主要推动力。（2）内在动力———社会需求。以人为本的新型城镇化建设，要求在社会管理创新中实现以服务为宗旨、多元参与、动态协调和源头治理。人口流动、社会阶层分化、社会组织发展对社会管理的理念、机制、模式提出了新的要求。利益主体多元化，社会力量参与社会管理的空间扩大，社会组织、公众的自发利益需求会驱动其参与社会管理，将社会管理中存在的问题转化为具体的制度变革需求，这些需求会形成对社会管理创新的内在驱动力。（3）直接动力———利益驱动。相关利益主体在追求自身利益时的理性选择形成了社会管理创新的直接动力。社会组织、公众参与社会管理能够得到自身权利和利益的保障，获得更多的社会公共利益和公众参与的个人利益。现有的社会管理制度已经制约社会主体获取利益的机会，对社会公共利益、主体个人利益的追求必然会形成对社会管理制度变革和创新的直接推动。4.新型城镇化建设中社会管理机制创新建立和完善社会管理机制是实现社会管理功能和目标的必要途径，也是实现社会管理模式从管控型向服务型转变的基础（见图2）。⑴完善诉求表达机制。利益诉求是社会利益主体表达利益愿望、维护利益权利，以实现利益要求的行为。当前对利益冲突的调节与整合，仍然是基于以政府为主体、自上而下的关系和机制，这在新形势下带来了社会风险和社会问题方面的隐患。只有利益表达渠道通畅，才能通过各社会主体间的沟通、反馈充分反映社会需求，推动相关法律、法规的完善，激励社会组织、公众参与社会管理，化解不同阶层、不同利益群体的矛盾，实现从根本上塑造社会管理的动力源。完善诉求表达机制应实现：第一，加强利益表达制度建设，通过立法规范利益表达、贯彻平等参与原则、关注弱势群体，积极引导利益群体理性合法的表达利益诉求；第二，疏通和拓宽诉求表达渠道，利用大众传媒和社交平台的利益表达窗口功能；第三，搭建灵活多样的诉求表达平台，发挥互联网在信息传递上的积极作用，迅速回应群众的利益诉求。诉求表达机制是将社会管理需求的决定权交给社会，通过满足公众合理需求推动社会管理工作的完善和创新。⑵建立利益协调机制。社会变革最核心的问题是实现利益关系的调整。利益协调机制，是社会系统变化中协调不同利益主体间相互关系的组织、制度和作用方式。有效的利益协调机制体现在三个方面：第一，经济层面。市场机制是调节利益关系的基本机制，协调多元社会主体的基本经济利益，需要充分利用市场为不同利益主体创造公平的竞争环境，同时加强执法部门、社会舆论和公众的监督，维护社会各阶层主体合法追求自身利益。第二，政府层面。针对市场失灵，政府提供基本制度供给和公共服务供给。通过法律、法规规定公民的权利和义务来协调利益关系，为不同行业、不同所有制的社会成员创造平等竞争的良好环境，建设有效渠道鼓励民众争取自身利益和权利。第三，道德层面。道德通过对社会舆论、信念、教育的影响来实现对利益的协调。共同的道德规范是公共生活中利益协调的基本准则。⑶加强权利保障机制。收入水平、知识水平的提高，必然带来公民权利保护意识提高，并对政府保障公民权利需承担的责任提出越来越合理、细致的要求。加强权利保障机制建设要健全科学有效的就业权、健康权、受教育权、社会保障权、基本公共服务权、政治参与权等保障机制。健全法律和法规建设，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系。⑷改进矛盾调处机制。个体或群体在经济和社会活动中追求自身利益时，会出现利益关系引发的矛盾。社会风险管理和社会问题管理是社会管理的重要内容。改革开放后，虽然全能控制型的社会管理模式有所改变，但仍存在行政管制过度、管理者对上级负责的社会管理模式。在这种模式下，管理者与被管理者之间处在对立状态，社会上经常发生的一些冲突问题也正是由此而起。改进矛盾调处机制要求改变原有主要依靠政府行政手段和法律手段的社会管理模式，通过培育多元化社会管理主体，建设多方协商的交流渠道，以民主共商、共建的方式解决社会矛盾和社会问题。
四、新型城镇化建设中社会管理创新体系构建
摘 要：社区是社会的细胞，社区安全是社会安全的基础，如何在危机发生中构建安全社区不仅是当前学术界关注的重要问题，也是社会各界和广大人民群众广泛关注的一个重要热点问题，保卫社区的安全关系着广大的人民群众的切身利益。
关键词：危机管理；社区功能；文献综述
作者简介：倪斌，男，1986年6月8日出生，籍贯：浙江省乐清市，民族：汉，电子科技大学政治与公共管理学院行政管理专业，2009级，研究方向：公共危机管理。
[中图分类号]：D630 [文献标识码]：A [文章编号]：1002-2139(2011)-16-0207-01
近几十年，各类危机事件不断发生，我国统计局年年都会公布我国因为自然灾害、人为灾害导致的各种各样的危机，而危机管理就自然而然的成为人们关心的一个热点。现代社会虽然越来越发达，但是却十分脆弱，无论是在发达国家，还是在发展中国家，各种公共危机随时都可能爆发。我国是一个公共危机频发的国家，幅员辽阔，本来就是自然灾害最为严重的国家之一，重大突发性灾害频发。再加上我国目前实行一切以经济建设为中心的政策，很多人错误的理解这一政策，盲目地追求经济发展，对资源和环境实行“掠夺式开发”，人与自然的矛盾日益突出。人的无限索取、有限保护导致自然环境破坏、资源枯竭、生态失衡，促使了很多人为诱发自然灾害的发生。[1]
2003年的抗击非典给中国政府的公共危机应对能力带来了挑战和机遇,近年来政府应对公共危机事件的能力显著提升。政府毫无疑问在危机事件的预警、救治中发挥着积极的主导作用，然而公共危机具有的不确定性、突发性、危害性、影响的传播性等特点对政府的危机管理能力提出了严峻的挑战,而且当今社会的风险因素及其带来的危机一定程度上又与政府治理理念和方式的不当密切相关。因此,当代国家应急管理机制通常由政府和各种社会主体共同构成,注重发挥社会团体、社区等力量的作用,最大可能调动社会资源，群防群治，共同应对危机，呈现出全政府、全社会的危机治理网络特征。这不仅是分权化带来的政府治理变革思潮的体现,也是克服可能存在的政府失灵、实现危机治理绩效的有效途径。在城市公共安全管理中,社区在危机管理中是有着有巨大的潜力的。随着我国市场经济体制的逐步完善和社会化管理模式逐步走向“小政府，大社会”的格局，社区也必将在整个社会的管理中扮演越来越重要的角色，在公共危机管理过程中发挥的重要作用，成为公共危机管理体系至关重要的基础力量。[2]
社区是社会的细胞，社区安全是社会安全的基础，只有千千万万个社区的安全才能形成整体社会的安全。因此，如何在危机发生中构建安全社区不仅是当前学术界关注的重要问题，也是社会各界和广大人民群众广泛关注的一个重要热点问题，保卫社区的安全关系着广大的人民群众的切身利益。如果基层社区组织不积极地参与和支持，政府就不可能对危机事件取得实现高效、成功的应急管理。作为现代城市公共治理系统末梢的社区组织的健全发展及其在公共危机管理过程中功能的发挥，直接扮演和扩展着城市政府的公共危机管理角色，对城市整体公共危机治理具有重要的基础性意义。[3]社区可以依靠行政组织网络延伸的力量，协助基层政权实施危机中的社会动员，又能利用自治的组织特性，组织社会力量参与公共危机管理。
目前，我国学者对公共危机管理的研究领域集中在国外有关危机管理理论的引介，不同区域类型的危机事件的特点、成因和对策研究以及公共危机管理机制的构建等方面。其中，公共危机管理机制的构建研究作为目前我国学者的研究重点和研究热点，主要可以归纳为三类:
第一类，以林毅夫、曹现强为代表的制度论者，认为我国政府危机管理能力不强的主要原因在于我国相关机制不健全、制度存在缺陷。这也是目前占主导地位的一种观点，认为近年来我国发生的一系列危机及政府处理的不得力，主要原因在于我国相关制度不健全。建立与完善危机管理体系或机制，应该借助政治学、制度经济学、组织管理学等学科理论。从完善政府危机管理机构设置、加强法律法规建设等制度层面入手，提高政府危机管理的水平。这种强调政府危机管理中制度建设的理论，是建立在以政府为危机管理核心力量的基础上的，在一定程度上忽视了除政府以外其他因素对于政府危机管理能力和效力的影响。政府危机管理制度是死的，而政府危机管理的对象却是千变万化的。如果单纯依靠死的制度来弥补政府危机管理能力的不足，往往不能达到预期的效果。另外，这种研究方法还忽视了非政府组织、企业、群众甚至国际组织在政府危机管理过程中所能起到的重要作用。
第二类，以薛澜、王德迅等学者为代表的经验论者，重视经验尤其是国外成功经验的作用。通过介绍美国、日本等危机管理水平较高的国家在危机管理过程中的成功经验及有关危机管理方面富有成效的制度建设，为我国危机管理和相关制度建设提供借鉴。以借鉴外国成功经验和制度为主要内容的研究方法在我国政府危机管理研究的起步阶段可以起到非常总要的作用,采取这种方法可以尽快缩短我国政府与国外政府在危机管理能力方面的差距，使我国政府在提高政府危机管理能力过程中少走弯路。然而这种研究方法在我国政府危机管理研究发展到一定水平后就难以继续发挥他的作用，只能作为我国政府危机管理研究的一种辅助方法。
第三类，以张成福为代表的全面整合论者，认为现代危机事件具有多样性和复杂性，政府对于危机事件的解决已经不能仅仅依靠某一项资源、模式和策略。张成福在《公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择》中提出全面整合的政府危机管理应该是在高层政治领导者的直接领导和参与下，通过法律、制度，政策的作用，在各种资源支持系统的支持下，通过整合的组织和社会协作，通过全程的危机管理，提升政府的危机管理能力，以有效地预防、回应、化解和消弹各种危机，从而保障公共利益以及人民的生命、财产安全，实现社会的正常运转和可持续发展。
参考文献：
[1]董研.政府危机管理与社会参与研究, 2003。
关键词：徽州；禁约合同；禁约告示；禁约碑；约束力
中图分类号：DF092
文献标识码：A
中国古人习惯于用合同的方式来解决各种财产纠纷和社会矛盾。通过研究存留下来的合同文书，可以帮助我们较为深入认识古代中国社会。但合同适用的社会关系极其复杂，要透过合同研究古代社会，必须先认识合同文书的类型。只有较准确地把握了合同文书的类型，才能更加深入地研究合同关系及其所代表的社会关系。从已公布的古代各地合同文书来看，只有徽州合同文书覆盖的时代广泛、数量众多、类型较全，以这一地区的合同文书为典型研究对象，可以基本说明中国古代合同文书的概貌。
本文研究的禁约合同，是古代合同类型之一种，多是同族、同村人等为禁止盗窃、禁止砍伐树木、保护荫木来龙水口等事务，共同立约承诺并议定罚则的合同文书。其多规范家庭、房份或者宗族之间的公共事务。传统的禁约合同从文本形态看，有所禁事项、罚则等，大多数有条文规范，且立约人数众多。有学者认为，禁约合同约束范围不仅能约束立合同内部组织成员及其家庭成员，还能在一定范围内约束合同外违犯合同之人。据刘道胜研究：“禁约合同约定的范围相对较广，其约束力往往超出直接参与签订者范围，小到一房、大到一族，甚或影响到特定区域人群。”（参见：刘道胜.明清徽州合同契约与民间合约关系[J].安徽大学学报，2009，（1）：121-128. ）如此看来，禁约合同应该属于乡规民约的一部分，规范的多是公共事务，虽是立约人所立，但约束对象广至整个乡里。若就现代法理而言，合同仅约束合同当事人，一个没有参与立约之人，因为他人之间的约定而受到惩罚，是难以理解的。而很多禁约合同，又由于请求官府的支持，而转化成禁约告示、禁约碑，约束范围扩大、效力上升，已可视为乡规民约。可见，古人在合同观念上有着其独特的内在价值。本文通过对禁约合同概念的梳理与辨析，以及禁约合同类型研究，将析清禁约合同的内在价值，言明禁约合同约束力与约束力来源。
一、清代禁约合同、禁约告示、禁约碑的公布情况与研究概述
对清代禁约合同的研究，离不开对禁约告示与禁约碑内容和研究概况的分析。因此，笔者先将清代禁约合同、禁约告示、禁约碑的公布情况与研究进行梳理，以便后文全面分析禁约合同在古代基层社会的作用与约束力。
（一）禁约合同
从现在整理的契约文书来看，禁约合同的数量并不多。《徽州千年契约文书》中“奉官示禁”之“告示”居多，禁约合同仅4份[1]。《中国历代契约会编考释》中，也有几份禁约类型的文书[2]。《徽州文书类目》在“社会关系文书（乡规民约）”编中，共有10份文书，其中9份是禁约合同[3]。《徽州文书》全四辑（40册）中有禁约合同35份，多是宗族抑或私人之间协商禁养山林禁约合文[4]。《安徽师范大学馆藏徽州文书》411份，其中有1份禁约合同[5]。其他禁约合同，散见于一些研究论文之中。
笔者所在的徽州合同文书整理小组，共有约1160份散件合同文书（不含簿册类会书和归户档中的合同文书），其中分家合同含阄书和分单约在600件左右，占到全部合同散件文书的一半以上。其他各类合同散件文书560余件，所见禁约合同15份，其中还有一份是禁约合同样本。
仅从数量上而言，禁约合同可谓是合同类型中的“小户”，但笔者在整理禁约合同文书的过程中发现，禁约合同数量少有两个原因：一是，禁约合同的立约方多是以房、族等为单位，禁约合同尾部一般是“立合同五（八）纸”等，签名的很多，但是保存合同多是房长或者族支的管理人；二是，禁约合同多是公共事务为由立禁，较私人事务而言，在事务关系上有概括性。
（二）禁约告示
《徽州千年契约文书》中禁约告示，约20份。《田藏契约文书粹编》中有少量的禁约告示，如“清嘉庆十九年（1814年）婺源县批俞士清等所请禁止盗砍坟山林木告示”[6]。《徽州文书》中禁约告示有14份。其他有关榜文告示的出版物有禁约告示，数量不多，少量散见其中，并未统计。
禁约告示由于其是禁止或约束不特定人，同时是官府所立，张贴于繁华路口，广而告之是其必要，所以纸质文书流传至今的数量有限。
（三）禁约碑
立碑示禁，应该是公布乡规民约的普遍形式。对于“在某一特定乡村地域范围内，由一定组织、人群共同商议制定的某一共同地域组织或人群在一定时间内共同遵守的自我管理、自我服务、自我约束的共同规则。”[7]因为其禁止或约束的是不特定人，通常应该以成文公布的形式让一定区域内的人得以知晓。
各地的碑刻资料中，乡规民约较常见，而禁约确是这些乡规民约中的重要组成部分，即使不是禁约的乡规民约，例如“公约”等，也多带有禁约的部分性质，以禁止性规范为主。
在碑刻资料中，比较有代表性的是山西碑刻，数量多，保存完整。《明清山西碑刻资料选》等书[8-10]中收录了大量的禁约碑，其中有些乡规民约虽没有用“禁”字表达，但内容中不乏有禁约的性质，以禁止性规范为主，同时附有惩罚规定。当然，其他地方的一些碑刻资料中也收录了一些禁约碑刻[11-12]。这也说明立碑示禁在传统中国较普遍。
值得一提的是《碑刻法律史料考》，其对历代碑刻法律史料进行了梳理，言名了碑刻法律史料的界定、形式特征及地域分布，并将碑刻法律史料予以分类。同时，通过对相关碑刻的规范内容和形式予以分析，认为这些规范是国家法的补充，其精神与国家法精神一致[13]。以上研究对于研究禁约较有价值，但由于其对碑刻的分类标准不同，在示禁碑、公约碑刻中，我们可看到禁约碑的身影，族规碑与乡规民约碑中也有一些禁约碑。
（四）研究概述
有关禁约合同的研究，学界并不多，如卞利对乡规民约类型的界定，从制定的主体、名称、内容、形式等方面进行了划分，虽提及禁约合同，但并未析清禁约合同的内在逻辑。刘道胜则认为，从性质上可将徽州合同划分为“议约合同”和“禁约合同”两种主要类型。“议约合同”主要是在相互合意、利益均等、平等参与、彼此制衡的特殊场境下，由事主各方共同签订。“禁约合同”多为具有身份、地位者（如族长等）针对一定范围的群体所的带有约束性的禁令，具有村规民约性质[14]。此是较有突破的认识，但这些只是对合同类型作了界定与区分，并没有从法规范的角度去分析每种合同的关系、形成、内涵以及作为民间规范效用与价值，更不会去分析传统民间规范与法律制度的冲突所在。
对于禁约碑有一些专门性研究，但多是介绍性的文章。王琳在其文中言及海南禁约历史以及对今天影响的延续，认为法律可以是国家制定的规范性文件，也可以是国家认可的习俗或乡约。同时，将禁约的主要内容概括为五个方面：一是保护村民的生命财产安全，二是保护农业生产和经营活动，三是保护生态环境和自然资源，四是管束伤风败俗的行为，五是倡导民族团结、和平共处[15]。郭春梅也重点介绍了禁约，并认为，乡规民约是清代山西基层社会自治的重要民间法，其中，它的核心规则是“约”与“罚”。这种“约”与“罚”相结合的民间自治特性，对国家律例既是补充，也对民众心理和地方文化产生了至深影响[16]。
总之，对于禁约合同的专门研究颇少，甚至有关禁约碑、禁约告示的专文研究也不多见。关于禁约合同文书的形式、内容、立约方、约束力的来源等并未得到重视，如何去看待禁约合同在古代基层社会的功能与作用，尚须进一步研究。
二、禁约合同的辨析
何谓禁约合同？以往学界未有统一明确的界定，仅有少数学者在论文中提及，且这些界定都是从文本描述入手，将其加以概括。此种归纳式的定义法有其可取之处，但若收集的文本有限，未进行概念辨析，势必会混淆禁约合同与其他文书的关系，进而忽视禁约合同在清代合同类型有的内在价值。
（一）禁约合同的概念
禁约合同，是徽州合同文书中的大类，文书中多用“禁约”、“禁墨”、“禁约合墨”、“禁约议墨”、“禁约合同”表示。其所订立的目的，多是乡族人等为禁止盗窃、禁止砍伐树木、保护荫木来龙水口等事务，共同立约承诺并议定罚则的合同文书。如《咸丰六年（1856年）正月高敦叙堂禁约》《咸丰六年正月高敦叙堂禁约》，俞江教授藏。 ：
立禁约人高敦叙堂，缘因始祖佛善公自绩迁歙，承旧岭地方居住，业已开支，以成土据，兴造气象，祠屋公置。有来龙水口并塘坝之基业，前人兴养年久，业内松杂木竹，俱以成林。养成荫庇，皆祖荫支丁之护福也。将来日后，恐有不肖之支丁贪利之背，朝夕侵害，瞒人魆砍业树木柴薪、攀桠、伐竹、扒柴侵害等情。是以公同合议兴养荫庇禁止，毋许窃害盗砍等情。如有违理不遵，不法之徒，倚强凌人，横凶侵害，有人撞知报公者，案例公罚。倘有愚蠢悖理之支丁，听唆不遵罚者，照例停族，无情卖法，恕不姑宽。故此，同心合议，鸣锣严禁，立据存公，粘贴通知。故立有凭，立此禁约。永远存公为据。
一议，斧头砍伐者，公罚大钱壹千五百文。报知者，赏钱五百文。凌耆不遵，停族拾五年；
一议，锄头挖根者，公罚大钱壹千贰百文。报知者，赏钱肆百文。凌耆不遵，停族拾贰年；
一议，柴刀砍伐者，公罚大钱壹千文。报知者，赏钱叁百文，凌耆不遵，停族拾年；
一议，攀桠者，公罚大钱柒百文。报知者，赏钱贰百卅文。凌耆不遵，停族柒年；
一议，扒柴者，公罚大钱叁百文。报知者，赏钱壹百文。凌耆不遵，停族叁年；
一议，放牛者过芒种放牛者，公罚大钱贰百文。报知者，赏钱陆拾六文。凌耆不遵，停族两年；
一议，唆讼不遵者，公议一弍同罚。闻知者，照数公赏。凌耆不遵， 照弍停族。
咸丰陆年正月日 立禁约人 高敦叙堂
族长 高冬有（押）
房长 高增林（花押）等9人此处人名省略。
头首 高福贵（押）等4人此处人名省略。
若通过内容或格式辨别禁约合同文书，大致可以遵循以下顺序：
首先，合同文书的题头。题头多以“立议禁墨人”、“立禁约合同”、“立禁约议墨”、“立禁约人”等开头。题头中多包含古人对文书的基本定性。合同、合墨、合约、禁约、议墨等性质，均表明有两人或两人以上参加，且缔约者的地位大致相同，至少在这一具体关系上，没有区分当事人之间社会地位或经济地位的必要。故题头格式是辨识合同的重要依据之一。在“合同”、“合墨”等名称前加一个“禁”字，或直接写成“禁约”、“禁墨”等来表示题为禁约合同。当然也有例外，部分禁约合同在题头并没有“禁约”的字样，直接写为“立合同人”、“立议墨人”，内容部分与禁约合同相同。
其次，内容。在内容方面，禁约合同先言明所禁事项之缘由。如，因无视族规而重立禁约之事，“承祖原有各项规约，向来世守无异。迩来子侄繁衍，多有违反，甚为吞坏”[17]；有损害来龙水口，盗砍荫木而申禁之事，“近有邻村觊觎来龙过脉要害之地，陡来侵占，势在鲸吞”《光绪十六年祖德公、德润公两支下人等禁约》，俞江教授藏。 。再是言明所禁事项，立禁约合同之人，通过商议，将所禁事项逐条列出，规约明白。如，“一，违禁盗砍树木者，每根干罚壹仟文；一，违禁盗害茶叶者，每斤干罚钱伍佰文。”一般来说，所禁事项后面还会写明处罚罚则。亦有仅写明所禁事项，不含罚则的禁约条款，只在禁约合同尾部标明总体处罚办法，“不得遵依条规，公同究治，断不容情”《咸丰七年正月思义社内人等禁约合同》，俞江教授藏。 ，或“如有违者，即为不肖子孙，神人共殛”《光绪十六年祖德公、德润公两支下人等禁约》，俞江教授藏。 。
再次，合同的尾部套语。一般来说，合同（含合墨、合约等）的尾部套语，往往是“立此合同，一样两纸（帋），各执一纸（帋）”等语。一旦见到这一套语，即使没有半书或当事人署名，也可断定为合同文书。在禁约合同中，尾部套语一般是“立此合同禁约，一样五纸，各执一约为据”，“立此禁约，永远存公为据”。当然，也有只写明“立此合同，一样八纸”等语，这说明，禁约合同是合同的一种，是用合同形式来共同立约承诺并议定罚则的合同文书。
最后，署名。禁约合同一般是部分族众，或是族长、房长等具有身份、地位者邀集族众，针对一定范围的群体、针对需禁事项而订立，是基层社会组织的社会成员共同制定出来供大家共同遵守的一种禁止性社会行为规范。从署名上看，一般是某某房、某某堂、某某公支下人等，多则几十人，少则十来人，亦有四、五人。且由于古代签名画押者多是家庭代表、房份代表等，禁约合同所约束的人员远远超出合同上署名之人。
总结以上规律，我们可以归纳出四项辨别禁约合同的要件：一是外观要件，半书与双方或多方当事人署名；二是内容要件，即在合同中须写明所禁之事项；三是格式要件之一，即题头出现“禁约合同”、“禁约”、“禁约合墨”、“禁墨”等词语；四是格式要件之二，即尾部出现“一样（几）帋，各执一帋”等用语。以上要件并不是需要全部出现在同一份禁约合同之中，简言之，禁约合同之前提首先应是合同，加上所禁之事项与罚则后，便是禁约合同。
（二）类似概念的辨析
1.禁约告示
中国古代在信息传播技术不够发达的情况下，榜文、告示成为官府向民众公布政令、法令和上情下达的重要载体。历史上告示的称谓有多种，不同历史时期的称谓也有变化。明代中叶以后，大概是出于“上下有别”，并区分其适用地域的范围，君主和朝廷六部的布告称榜文，地方各级政府和长官的布告则称为告示。榜文、告示都是官府针对时弊或某种具体事项向百姓公开的文书，二者虽叫法相异，实际是同一性质的官方布告。
各级地方政府和长官用以公布法令、法规的榜文、告示，不是官员随意可以的，它的制定和公布有一定的审核、批准程序。其程序以制定权限的不同分为以下几种情况：一种是下级针对某种事项拟定榜文、告示文本，经呈报上级批准后，以下级长官名义。另一种是由上级针对某种事项制作榜文、告示文本发给下级，以上级长官名义，或授权以下级长官名义。还有一些属于劝农、观风、丧葬、育婴、禁赌、防盗、风俗等方面的榜文、告示，均因有规可循，各级地方政府可依照朝廷授权或上级的有关政令、法令的精神制定[18]。
具有法律效力的告示，以规范民间事务管理、地方行政事务管理等方面的法令、法规为主，其内容涉及到吏治、安民、钱粮、学政、约束兵丁、盐禁、救荒、庶务、关防、狱政、词讼、乡约、保甲、风俗等社会生活的各个方面。告示所及事项，既有诸如防火、防盗、息讼、禁赌、禁杀牛、禁胥吏勒索等普遍性问题，也有因地域、人文环境、习俗各异和天灾、战乱出现的特殊性问题。
禁约告示，是告示的一种，即地方官府针对地方治理的特定情况而颁布政令。这些禁约告示，有两种情况，一种是官府因为治理需要而主动颁布；一种是因为民间有禁约合同之类的情形，由于其所禁事项比较重要，需官府权力作为支撑并广而告之，请求官府颁令禁止。如同治十年（1871年），祁门县倪、胡、汪三姓联合立约，禁止放火烧山，官府应其之请严禁烧山告示，三姓原定有防火、防盗的禁约合同，但由于约束能力有限，于是以监生胡惟成为首肯请县衙给示严禁。告示的内容与禁约合同区别不大，无非是在前加上“钦加同知衔特授祁门县正堂随带加一级世袭云骑尉周，为给示严禁事”，结尾写上“倘有不法棍徒擅敢砍伐，许业主同约保指名，据实赴县具禀，以凭严拿，大法重究，断不宽贷，各宜凛遵毋违。特示。” [19]如此，惩罚纵火烧山就具有了行政执法的效力。
2.禁约碑
禁约碑形式多样，但大致可以归为两类：一类是由官府颁布的具有约束性的法律文件，或者是针对个别地方、人或事的命令，碑题和碑文中多出现谕、示、禁令字样；一类是为了维护乡村治安、社会风尚的好坏，乡里的族众共同商议制定禁约等刻之于碑。如《乾隆二十七年（1762年）五月初十婺源合村山场禁示》[20]。从禁约碑可知，之前四户人等立有禁约，但并未能起到长养山林的作用，屡被无知小民入山侵害。四户人等不得不请求官府示禁，给予保护。同时，从碑文可以看出，民间请求官府所立的禁约碑，需要经历公议、公立并经禀官府批准、备案，最终以刻碑的形式宣示于众等过程。
3.公约
公约的性质与禁约相近，是指在家族、乡里、行业内部议定某些行为规范，类似行为准则，但是抽象性的约定，一般缺乏具体的条款和罚则。如《咸丰元年（1851年）十月方光圣公支下人等公约》《咸丰元年十月方光圣公支下人等公约》，俞江教授藏。 ：
立合同聚谊墨据方光圣公支下人等，迩因习俗浇漓，人心不古，家人视同吴越，争吵不啻仇雠，以致强者凌弱，势者欺孤。累年以来，纷争不断，兄弟等五房人等，不忍容此妄人，是以和同聚谊，公立规墨据。后如有恃强欺弱，倚势凌孤，以及窃诈奸究等情，公同处究，断不姑宽。庶几风俗归淳，人心返朴，世承忠厚，不忝前人。兹恐口血寒盟，故立合同聚谊墨据，壹样五纸，各执壹纸，公同存照。
咸丰元年拾月日 立合同墨据 （署名与花押略）
上引文书既称“合同”，又称“聚谊墨据”。一般来说，在徽州契书称谓中，“墨据”与“合墨”是有区别的，“墨据”多为单契形式，“合墨”多为合同形式。但这份文书将两种称谓合并，本身说明了立约当事人对契约关系的性质没有一致认识，采用了模糊处理。从尾部套语来看，写明“壹样五纸，各执壹纸”，可断定是合同。总体而言，公约合同与禁约合同一样，是认识和研究徽州社会秩序的重要文书。
4.乡规民约
在中国古代，基层社会组织主要表现为乡里组织。因此，严格意义上的乡规民约的出现，应该是在乡里组织确立之后。根据学者的研究，乡里制度初步定型于春秋战国时期，正式确立于秦汉时期[21]。春秋战国时期，乡、里已成为基层社会组织的一级单位。秦代，乡里制度确立为乡、亭、里三级制，大率十里一亭，亭有亭长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼[22]。汉代大体上因袭秦制， 不过在里社之外，又普遍出现了“私社”，即按行业或门第结合起来的民间组织。由此推知，作为基层社会组织行为规范的乡规民约，其出现应在春秋战国与秦汉之间。
汉代《汉侍廷里父老僤买田约束石券》，可能是已知最早的一份乡规民约原件。券文讲述的是，东汉明帝永平十五年（72年）六月，侍廷里的25位居民自发组织了一个名为父老僤的团体，敛钱六万一千五百，买田八十二亩。并规定，这些田归僤中的25名成员集体所有（其后是25位成员的具体名单），其中如有成员按家产数量当轮充里父老的，即借与此田，以其收获供充任里父老的用度。如果将来家产不足以充任里父老，则将此田退还，转给僤中继充里父老的成员。如果僤中所有成员的家产数量都不足以充任里父老，即将此田假赁给僤中的成员经营[23]。僤中成员的这些权利，死后可由其后代继承。为使大家共同遵守，立此约束石券。从券文内容来看，这是一个名为“父老僤的‘私社’”组织所订立的一份协定。它符合乡规民约的基本特征，是一份典型的乡规民约[24]。
乡规民约是一种民间自治性规范。道光十七年（1837年）云南大理云龙县长新乡《乡规民约碑记》明确表示：“从来朝庭之立法，所以惩不善而警无良；乡之议规，正以从古风而敦习尚。”[25]国法在全国各地是统一的，而乡规民约却显示出各自为政的特点，即各地多根据不同的社会背景、针对不同的需要订立相应的乡规民约。其篇幅不等，多则上千字，少则十来字。
通过对禁约合同概念的梳理，以及禁约告示、禁约碑、公约、乡规民约等概念的辨析，可知这几组概念有联系，亦有其内在区别。
联系上，禁约合同多是同族、同村人等为禁止盗窃、禁止砍伐树木、保护荫木来龙水口等事务，共同立约承诺并议定罚则的合同文书。其核心在于强调民众之间自行订立、自行管理公共事务的合意；禁约告示是各级衙门针对时弊或某种具体事项，向不特定或特定的社会群体公开的文书。其中有一部分来自民间请示官府所颁布，因民间先有禁约合同之情形，由于所禁事项比较重要，需官府权力作为支撑并广而告之，请求官府颁令禁止；禁约碑亦有一部分是民间请示官府所立，在请示之前，也有乡里的族众共同商议制定禁约等，有禁约合意的存在。可以说，禁约合同是“奉官示禁”中禁约告示与禁约碑的前提。当然，禁约告示和禁约碑之间也有相关联系，有些禁约告示为了保存长久，即将禁约告示的内容，请示官府后，刻立于碑中。关于乡规民约，其是基层社会组织（同族、同村人等）制定出来供社会成员共同遵守的一种社会行为规范，它是禁约合同、禁约告示、禁约碑、公约的上位概念。
区别上，禁约合同多是同族、同村人等为管理公共事务的合意，有强制性的禁止规范，一般有禁止某些具体行为的条款，并有明确的罚则。这方面首先区别于公约，公约类似行为准则，是抽象性的约定，一般缺乏具体的条款和罚则。禁约告示与禁约碑则是具有官府权力性的禁令，虽其有部分是“奉官示禁”，但有官方权力作为支持后，禁约就上升为地方行政类的法律。乡规民约较好理解，它是基层社会组织制定出来供大家共同遵守的一种社会行为规范。在效力范围上，一般遍布一定范围（同族、同村等）的基层社会组织；在规范订立主体上，可以是基层社会组织的社会成员共同制定，也可是基层社会组织中有权力的尊、长者（族长、房长等）等订立，还可是基层社会组织拟定，请求官方颁布等；在规约的形式上，可以是公约、禁约，还有部分是族规等；在约束力上，违反乡规民约，会受到基层社会组织（宗族）等的相应处罚。可以说，乡规民约的概念范围较广，其概念的核心在于突出民间社会的自我规范。
三、清代禁约合同的类型
为了便于研究禁约合同的类型，笔者将《徽州文书》全四辑、《徽州千年契约文书》以及俞江教授收藏的禁约合同文书共54份，按照所禁事项、立约主体、对内约束力、对外约束力等条件逐一分析。从这54件禁约合同的“所禁事项”可知，禁约合同主要集中在“山场禁养”、“坟山、荫木、来龙、水口的保护”、“维护社会治安与风尚”等方面。其中“山场禁养”29份，保护“坟山、荫木、来龙、水口”15份，保护祀产和祠产各1份，其余包括“长养河鱼”、“谨防盗窃”、“禁赌博”、“偷水倒缺”等有关社会治安的公共事务。
（一）山场禁养
“山场禁养”是徽州禁约合同中的大类，许多禁约合同的开头便是“立禁养青山”、“立禁山头”等语，其作为一大类是有原因的。徽州地区山地众多，林业是家庭经济的主要来源之一，此可在大量的分家文书中得以证实。分家文书的财产类型主要是屋宇、田地、山场等，一般分家文书都会将这些财产按照“诸子均分”的基本原则一一列明。而在徽州的分家文书中，“山场”的分配都可得见，是家庭财产的大类。
缘何产生山场禁养的禁约合同，则是由所保护的财产特性和财产的权利主体决定的。就财产特性而言，徽州地区的山场多栽种松杉、苗竹、杂木、柴薪等，以树木为主，这些树木类的财产一般成材时间长，需要年限，只有用时“蓄养”，成材之日才能有收益；而在财产的权利主体方面，这些须禁养的山场，多归属于几姓、几房或者整个宗族，每户可能仅有里面的一些股份，要保证山场的长期禁养，则需要大家一起遵守约定。当然，此也是山地类型决定的，由于山地的大小不一，过大的山会被多个权利主体所享有，多个权利主体要想在一个财产上达成一致，则需要大家同心协力地遵守约定。
（二）保护坟山、荫木、来龙、水口
《中庸》云：“事死如事生，事亡如事存，孝之至也。”古人的观念中，死者不过是在另一个地方存在，享受子孙的祭祀。因此，作为死后安葬的坟山和作为祭资的坟产，对于子孙和祖先都很重要。坟山不保，荫木被伐，毁坏风水，祖宗不得安宁，在世的子孙也不会兴旺，死后也难以面对“列祖列宗”。由于祖宗支下“枝繁叶茂”，坟山多半是族人、房份或几家共有，也因共有关系的存在，势必会产生公共领域，欲共同保护产业被侵害，须共有人齐心协同。一要保证共有人之间能够遵守规约，二要一致抵御外来侵犯，这也就决定了禁约合同这种关系的产生。由于坟产是古人财产中的大类，所以保护坟山与荫木等坟产禁约合同最为普遍。如前引《咸丰六年正月高敦叙堂禁约合同》。
同时，在保护来龙、水口方面，也有部分禁约合同。徽州人笃信堪舆风水，尤重水口和龙山的保护。水口是一个村庄的水进、水出的重要场所，关系到村庄的兴衰和人丁的兴旺发达与否。因此，聚居的宗族大都重水口的营造，在周边广植林木，涵养水源。李坑水口的文昌阁，延川水口的关帝庙，都是经过堪舆风水专家精心选择与营造的村落水口典型代表。在俞氏宗族的聚居村“汪口”，江湾水与段莘水在村南汇合，形成了枕向山、面流水的格局[26]。于是，俞氏族人在向山上精心培植林木，“掌养树木，垂荫森森”《龙溪俞氏家谱》卷首《附旧跋》，乾隆二十七年修订本。 ，形成了青山叠翠、河流清澈的村庄水口环境。水口树木严禁乱砍滥伐，更“不许入该村水口林内搬枝摘叶”《清嘉庆二十五年三月婺源延村弭赌杜窃告示》，原碑现铺于江西省婺源县思口镇延村汪松林宅地面上。转引自：卞利.明清以来婺源的生态环境与社会变迁[J].鄱阳湖学刊，2009，（3）：38-43. 。为保护村庄的周边环境，立禁约合同也很常见，如《嘉庆十九年（1814年）正月吴上鼎、吴上良等禁约合同》《嘉庆十九年正月吴上鼎、吴上良等禁约合同》，俞江教授藏。 ，此禁约合同是吴氏四大房为保护屋前水口所立，水口涉及“人丁兴旺，财源聚蓄，盖非一己之私”，四房人等应该共同保护居住地区周边环境，水口树木严禁乱砍滥伐，如此才能一村人丁兴旺，财源聚蓄。
将保护坟产、荫木、来龙、水口的禁约合同归为一类，是因为此些财产类型既有物质的财产收益性，如林木等，也有精神层面的期待价值，如家庭的兴旺、生活环境的保护等，它们不同于一般的财产，其主体范围不甚明确，价值载体也较多样。但这些财产却又是古代徽州人尽皆知的，深入民众内心。
（三）维护社会治安与风尚
从细处看，清代徽州的民间纠纷和诉讼，所涉及的内容和关系颇为复杂，这些都可从“徽州地方志”，以及一些民间讼师教人打官司的“投状珥语”中得以展现，如《两便刀》、《轰天雷》、《萧曹遗笔》等讼师秘本中，都有各种类型纠纷投状的书写格式。还有一些清代民间投状原件，也可反映当时的纠纷类型[27]。但加以概括，会发现主要集中在户婚、田土、钱债等方面，恰与清代律例中常提到的属于州县“自行审理”的案件范围相重合，也称“细故”或“细事”，《大清律例·刑律·诉讼》“越诉”律下的条例规定：“户婚、田土、钱债、斗殴、赌博等细事，即于事犯地方告理，不得于原告所在之州、县呈告。”[28]而按照清代条例的规定，这些案件在每年的四月初一至七月三十不得受理，正值农忙，“其一应户婚、田土等细事，一概不准受理”[28]479。也就是说，一年之中，有四个月官府不受理这类案件。若发生此类案件，惟有调处，向保甲、宗族等投鸣，是当事人解决纠纷的重要途径。且这些“细故”之事从明代以来，就有宗族、乡约、保甲等调处的习惯。明初《教民榜文》规定：“民间户婚、田土、斗殴相争，一切小事，须要经由本里老人里甲断决，若系奸盗、诈伪、人命重事，方许赴官陈告。是令出后，官吏敢有紊乱者，处以极刑；民人敢有紊乱者，家迁外化。”只有老人、里甲不能解决纠纷时，才能向官府呈递。这样，在明代，向里甲、老人投鸣作为法定诉讼程序，已在全国普及。清代虽没有类似规定，但解决民间纠纷的习惯仍然在延续。 州县官为了更好的控制宗族，在很大程度上也依赖于当地宗族势力，对于不涉及刑事的案件，以宗族内部调处为常态。
因而，为维护当地社会治安与风尚，弥补社会领域的规范缺失或不明晰地带，宗族等基层社会组织会制定家法族规，对国家法在当地的实施予以细化和补充，以达到社会秩序稳定。
就家法族规而言，以综合性规范为主。进入清代，随着宗族的扩大，宗族产业的增多，宗族活动的多样性，综合性规范难以对某些特定事务作详细规定。于是，很多宗族为适应变化，陆续订立调整族内某一方面关系的单一规范。如会稽孙氏订立的单一性规范就达十多种。《会稽孙氏族谱》卷首，光绪二十年本。 然而，由于家法族规的制定和刊行并非随时皆可，所以在规范一些特定事物时，仍有其滞后性。同时，由于不同宗族的内部控制力有别，控制力弱化的宗族订立规约之时，需要族人广泛参与，合议约定，签名画押，恐口无凭。于是，针对某些需要及时解决的特定事项，需要共同申禁。如《道光十二年（1832年）正月十八会、兴仁堂支丁等禁约合同》《道光十二年正月十八会、兴仁堂支丁等禁约合同》，俞江教授藏。 ，此份禁约合同，是十八会、兴仁堂等支丁为严禁山场、田地、杂粮、菜蔬“被匪遭害偷窃”等项，众支丁公议立合同，各房执事带管，并约定对抓到“偷盗者”惩罚，希望支丁能够共同遵守，齐心协力，才能“上供国课，下及民生”。
四、禁约合同的约束力及其来源
通过禁约合同概念的梳理与辨析，以及禁约合同类型研究，要析清禁约合同的内在价值，须对禁约合同约束力与约束力来源进行考察。前已提及，禁约合同从文本形态看，有所禁事项、罚则等，大多数有条文规范，且立约人数众多。其约束范围不仅能约束立禁约合同内部组织成员及其家庭成员，还能在一定范围内约束合同外违犯合同之人。这种“内部约束力”与“外部约束力”是如何形成，或者说有无“外部约束力”，需要回答。
（一）禁约合同的内部约束力
关于禁约合同的内部约束力，不言而喻，立有禁约合同之人，对于所禁事项有共同维护遵守的义务，如若违反，则会受到禁约规定的处罚。这种内部约束力的来源，存在于古人对于契约与合同关于契约与合同的“信用”价值，俞江认为：在中国古代，“契约”和“合同”是两个不同的概念，但其概念核心在于“承诺”和“信用”，其中“信用”是最根本的价值。（参见：俞江.“契约”与“合同”之辨——以清代契约文书为出发点[J].中国社会科学，2003，（6）：134-148.）的“信用”价值和伦理中。
《周礼·地官司徒·司市》曰：“以质剂结信而止讼。”此表达了西周时期人们对契约的认识。这一契约的目的，应该是长期的契约活动经验上抽象出来的结果。事实上，“信”的价值评判功能并不限于在商业贸易，而是及于各种社会交往甚至政治关系的“约”。一旦形成“约”的关系，除非极端情况，“信”这一判断立时排除了其他价值介入的可能，成了一种独立的评判标准。所谓：“凡大约剂书于宗彝，小约剂书于丹图。若有讼者，则珥而辟藏，其不信者服于墨刑。若大乱，则六官辟藏，其不信者杀。”《周礼·秋官·司约》对“不信”者态度之严厉可见一斑。春秋时期，“信”的意义继续得到了原始儒家的阐释。随着儒家学说的阐释与宣传，“信”成为普通人解释社会中交际行为包括契约活动的共识，当此共识最终成为自觉，就是具体的契约关系中强调“信”的价值取向的开始。这个经验到抽象，再用以解释经验的过程，大致始于西周，经过春秋时期的提升，到汉代已初步完成。这一伦理准则一直延至明清，根植于中国古人的传统价值之中。
信用而非自由或平等，为中国传统契约的实践留下了广阔的空间。而与这一价值几乎同时建立起来的，是所谓的“官有政法，民从私契”的观念，即将契约的内容和效力视为与法律具有同等效力的观念。
就禁约合同而言，立约禁止的范围多是公共领域的事务，一户或者两三户是难以完成的。此即要求所有涉及事务之人能够齐心协力，共同遵守维护。公共领域的基本问题，是如何解释个体与共同体的关系，如何在制度上安排和解决个体与共同体的利益冲突问题。个体与共同体的关系基本上存在三种状态：无政府主义、强制和契约化。契约的目标是解决社会困境、解决无政府主义和不公平社会所导致的社会疾苦和分配正义。公共领域的契约目的在于解决社会合作中的个人之间的共存问题。同时，乡土社会因地缘关系而形成，邻里之间、同村之间每天都会“低头不见，抬头见”，背“信”即无“义”，会受到谴责，一来二去，在地缘关系的社会中自我的生存压力就会增加，迫于这种舆论，合同与契约中的承诺往往有较强的约束力。
因此，禁约合同虽区别于其他交换类型的合同，存在于公共领域，但其内部约束力并不因此而减弱，这种内部约束力是中国传统社会“信”的完全表达。
（二）禁约合同有无外部约束
外部约束力，即禁约合同不仅可以约束立合同人，还可以约束外部违犯禁约合同的人员。此种“外部约束力”是否为禁约合同所特有，或者说禁约合同有无“外部约束力”则须辨析言明。
判定禁约合同有无“外部约束力”，需从禁约合同文本和违犯禁约合同之人入手。
从禁约合同文本看，笔者就已公布出版的《徽州千年契约文书》、《徽州文书》四辑中所有禁约合同挑出进行统计，加上本收藏单位已有的15份禁约合同文书，共54件。其中，规定了内部约束力和外部约束力的共31份，占整个禁约合同的近60%，而仔细甄别对禁约合同的立约主体间的处罚和对外部人员的处罚，发现是有区别的。对内的处罚一般较严，以罚金、停胙、逐出宗族等为主，对外的处罚一般是“公同究治”、“公同议定”、“公同送官究治”，并未言明如何处罚，只有极少数合同中会涉及“如有外人侵犯，亦同上议” [29]，即同内部处罚一致，但这种处罚也是以罚金为主。因此，从文本可以推出，禁约合同本身是没有外部约束力的，如若是外部人员犯禁，轻的是犯禁之人由于偷盗而理亏，自己甘愿受罚钱财，重的则是“送官究治”。这种处罚形式不是禁约赋予的，而是立禁约的主体因为财产权利而享有的“自力救济”。
另一方面，从违犯禁约合同之人看，有“内部人员违犯”和“外部人员违犯”之分，内部人员违犯也即立禁约合同之人违犯，他们按照禁约合同处罚规定处罚不言而喻。外部人员违犯，是否能够处罚？还可以用一些其他文书证明。《徽州文书》中有一份共出钱告理的文书——《清嘉庆九年（1804年）三月吴佛生公祠秩下经手学章等立合同文约》，因倪姓等人“阻种，控身合村例禁，呈控在官”，而“费用好大”，大家照“土名”出钱共同告理[30]。可见，外部人员若违犯了禁约，若事情闹大，还是需要到官府解决的，禁约合同对外部人员并没有约束力。
（三）禁约合同之外部保证
禁约合同虽没有“外部约束力”，但其有外部保证。此种外部保证是禁约合同得以订立和执行的根本依据。订立禁约合同之人会认为立约是为应当，违犯禁约合同之立约人受到处罚无敢不“伏法”，外部人员也会因此理亏，官府也常常给予支持，将所禁事项上升为行政法令。深入分析，这种外部保证的根源来自族规家法与国法。
1.族规家法
部分禁约合同的立约人是同一宗族内部的成员，或者是宗族的支众、房份等，由于族规家法的长期约束，诸如“孝悌”、“宗族和睦”、“息争讼”、“重农桑”、“厚风俗”、“务本业”、“禁非为”、“弭盗贼”等伦理价值费成康就中国的家法族规进行了研究，其认为，家法族规中有关家事的内容有：（1）孝悌；（2）职业；（3）修身；（4）门户；（5）上下；（6）婚姻；（7）立继；（8）丧葬等。有关族事的内容有：（1）机构；（2）宗祠；（3）族产；（4）族谱；（5）祖墓；（6）族学；（7）尊卑；（8）族谊；（9）其他，包含家庭与宗族，宗族与他族，宗族与地方官府以及国家的关系。具体而言：第一，和睦乡邻；第二，规避词讼；第三，不损他人；第四，防止冲突；第五，捍卫宗族；第六，严惩盗贼；第七，保护环境；第八，及时纳税；第九，禁入会党等。（参见：费成康.中国的家法族规[M].上海：上海社会科学院出版社，2003.） 和“祠产”、“祀产”、“坟产”等族产类财产的不断强化，共同维护和遵守是“必要义务”，违反则是“不肖”。族规家法等规范教谕式规范的长期约束，使生活在宗族社会的民众内心有着自己的生活法则，这种生活法则是在宗族社会自身与他人、自身与社会群体交往的基本准则，也是存在于宗族社会中的最高行为规范。但由于它的抽象性，不尽能对某些特有事项有明确规定，于是需要宗族内部人员就某些特有事项明确说明，以“令行禁止”。前来立约之人也会认为这是符合族规家法的。违反之人在被抓之后，也会理亏认罚。
2.国法
前文已述，《大清律例》对于“户婚、田土、钱债”的案件与纠纷，认为是“细故”或“杂事”，重点放在民间自我调处，而宗族、保甲等在调处的过程中，多依据族规家法。
但若纠纷升级，或者是经常侵犯，立禁约合同之人则会“报官”，此该是州县“自行审理”，立约之人也会请求将禁约合同升格成地方行政性的命令——告示，以告知众人，若再犯则触犯了“国法”。当然，也有抓到侵犯之人，“送官究治”的。
此种外部保证，因禁约合同的类型则有所区别。一是，对于禁养山场、保护坟产、荫木、来龙、水口等涉及财产类的禁约合同，因为其是财产权利的保证，禁约合同的外部人员侵犯之时，等同于私人之间对于财产的侵犯，财产权利人因为其对所禁止之财产有产权，所以能够采取“自力救济”，当然这种“自力救济”应该是在官府允许的处罚范围之内的，如若不是在范围之内，则需要“送官究治”。二是，触犯族规类的禁约合同，这种对外部侵犯人的处罚，依据的是乡里间认同的规范，也就是每个宗族都有可能规定这种禁止性规范，然而，这种对外部人的处罚并不常见。
余 论
禁约合同，是徽州合同文书中重要的一类。一般认为其重要性表现在：一，合同所规范的内容在由私人领域向公共领域发生变化，约定的内容多是公共事务；二，合同的约束力有时能够突破立约人范围。但本文通过对禁约合同的类型和约束力进行分析，可以得出，禁约合同仍然是一种私人间形成的自发秩序，这种自发秩序的形成是以“财产的共有或公有”与“地缘或血缘的关系”为前提的。
从山场禁养的禁约合同看，这些所要禁养的山场，多属于几户或几个房份，他们共有整个山场，为了能够得到若干年后的期待利益——树木成材，一是需要共同约束自身，不去提前获取利益；二是需要共同齐心抵御外来的侵犯。而就坟产、祠产、祀产、荫木、水口类的禁约合同而言，则是因为此类财产是整个家族或房份等公有，虽不具体到每户，但每户都享有此种“权利观念”，如若保护不好，人心将不安。当然这类财产难以用来分配到每户，可若坟产、祠产、祀产的山场被侵损，祭祀之时各家各户仍需拿出一定量的财物，间接上这些公有的财产是关系到每户的。因此，我们可以说，私人间由于财产的共有或公有会产生一种调和权利纠纷的自发秩序。
同时，这些自发的秩序也会因为地缘或血缘的关系而产生。有些关乎整个乡村的社会治安的禁约合同，他们因为生活在一个地方，或者是一个宗族，为了维护本地生活安宁，需要将一些破坏和谐秩序的陋习予以禁止，共同约束自身和抵御外来侵犯。
然而，从禁约合同、禁约告示、禁约碑等的整个体系来看，禁约产生和运行是需要外部保证的，这种外部保证就是国家法或官方的支持，如果禁约合同没有国家法作为外部保证，违犯禁约合同的人，无论是外部人员还是内部人员，则是不会遵守禁约的。只有国家法支持这种自我约束的效力，禁约合同才能发挥基层社会调和权利纠纷的作用。JS
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一、强化组织领导，明确工作责任，普法依法治理工作保障体系日趋完善。
县委、县政府一直把普法依法治理工作作为加强基层民主法治建设的基础工程、招商引资的环境保障工程和社会治安综合治理的治本工程来抓，多次召开专题会议进行研究和部署，“六五”普法依法治县工作呈现出良好的发展局面。
一是加强领导，健全组织体系。我县成立了由县委副书记任组长，县委常委、宣传部长，县委常委、政法委书记，县人大、县政府、县政协分管领导，以及县法院院长、县检察院检察长、县人武部部长任副组长，县直有关部门负责人为成员的“六五”普法依法治县工作领导小组，并及时进行调整充实。各镇（街道）和县直各部门、单位也相应成立了由主要负责人任组长的“六五”普法领导机构和办事机构。2012年建立了领导小组联席会议制度，按照“谁执法、谁普法”原则，制定出台了《县普法依法治理工作检查考核办法（试行）》，明确了普法依法治理工作责任主体及奖惩措施，改变了过去普法工作中“小马拉大车”的局面，党委领导、人大监督、政府实施、各部门齐抓共管、全社会共同参与的“大普法”组织领导体系和工作运行机制进一步完善。
二是科学规划，全面部署启动。研究制定了县“六五”普法规划和“五五”依法治县规划，经县第十五届人大常委会第31次会议通过，作出了《关于在全县公民中深入开展第六个五年法制宣传教育的决议》和《关于县2011—2015年依法治县规划的决议》，并以县委文件转发和印发了这两个“规划”，为工作顺利开展提供了有效指导。2011年10月，召开了全县普法依法治理工作会议，对全县“五五”普法依法治理工作进行了总结表彰，对“六五”普法依法治理工作进行了动员部署。各镇（街道）、各部门、各单位根据县里要求，也迅速启动“六五”普法。及时组织开展了“六五”普法、“五五”依法治县启动宣传周活动，掀起了“六五”普法依法治理工作的新。
三是专兼结合，壮大普法队伍。组织抽调司法及行政执法部门专业法律人才，成立“六五”普法讲师团，镇、村、学校设立法制宣讲员、法制辅导员，同时，大力加强普法志愿者队伍建设，全县普法队伍不断壮大。采取举办培训班和以会代训等形式，加强对普法讲师团队伍、法制辅导员和骨干宣讲员的培训，“六五”以来，共举办各类培训班30多期，培训普法骨干5000多人。
四是明确职责，狠抓工作落实。县委、县政府定期听取主管部门的普法工作汇报，将普法依法治理工作纳入全县工作重点和党委、政府工作报告的重要内容，与经济工作同部署、同检查、同落实。普法依法治理工作领导小组成员单位各司其职、密切配合，形成了狠抓落实的工作合力。“六五”普法以来，县委常委会、县政府常务会、党政联席会研究普法依法治理工作6次，召开普法领导小组会议10次，召开全县普法依法治理和法治工作会议3次，县人大先后20多次对有关法律法规的实施和基层民主法治建设情况进行视察审议，有力地指导和促进了全县普法依法治理工作的深入开展。县委、县政府把法制宣传教育经费纳入本级财政预算，普法经费由原来的2万元增长到目前的17万元，为全县普法依法治理工作顺利开展提供了经费保障。
二、围绕中心工作，服务发展需求，法制宣传教育工作高起点推进
“六五”普法以来，我县按照规划要求，紧紧围绕全县工作中心和大局，立足经济社会发展需求，广泛深入地开展法制宣传教育。
一是开展“弘扬宪法精神、服务科学发展”活动。深入开展宪法和社会主义法治理念教育，弘扬法治精神，牢固树立党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上的观念，教育和引导公民践行社会主义法治理念，在全社会形成学法守法用法的良好法治氛围。
二是加强市场经济法律法规宣传，服务招商与转调创工作。组织全县各相关部门加强市场经济和宏观调控法律法规宣传教育，加大对节能减排、生态环境保护、土地流转、知识产权、对外贸易等方面法律法规的宣传教育力度。组织全县相关职能部门深入企业，开展“送法”活动，帮助企业提高防范能力。“六五”以来，共举办企业经营管理人员法制讲座200余次，解答法律咨询6000余次，为企业办理诉讼法律事务3500余件，有效地促进了企业依法生产经营和管理，推动了经济平稳较快发展。
三是加强社会管理创新法律法规宣传。组织开展“加强法制宣传教育，促进社会稳定和谐”主题宣传活动。大力宣传宪法及与社会和谐稳定密切相关的法律法规，配合矛盾纠纷排查化解工作，加强了《人民调解法》的宣传教育，提高公民依法办事、依法表达诉求，依法维护自身合法权益的意识和能力，从源头上预防和减少社会矛盾的发生。“六五”以来，共开展“平安之夏”、“严打整治”等维护社会稳定宣传活动20多次；举办调解员培训40多期次。
四是关注民生，认真开展社会热点、难点问题法制宣传活动。牢固树立以人为本的理念，大力宣传与改善民生和促进人的全面发展有关的法律法规。针对征地拆迁和城镇建设，向广大人民群众宣传有关房地产、土地转让、房屋拆迁等方面的法律法规和有关政策规定；利用“消费者权益日”、“全国土地日”、“全国法制宣传日”等主题活动日大张旗鼓地开展《消费者权益保护法》、《职业病防治法》、《土地管理法》和校园安全等法律法规集中宣传活动50多次，有力地增强了人民群众的依法维权意识。
“六五”普法以来，全县共开展大规模法制宣传活动70多次，举办各类法制讲座、培训班500场次，法制文艺演出300多场次。组织各类宣传月（周、日）活动75次，为全县经济社会健康发展创造了良好的法治环境。
三、突出重点对象，坚持“分类施教”，法制宣传教育的针对性不断增强
我县把领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员、进城（镇）务工经商人员和农民作为“六五”普法的重点对象，立足对象特点，坚持“分类施教”原则，深入开展法律进机关、进乡村、进学校、进社区、进企业、进单位活动，收到了良好的普法成效。
一是以提高依法行政水平和社会服务能力为着力点，深入开展“法律进机关、进单位”活动。我县积极发挥领导干部学法用法的龙头带动作用，建立健全了党委（组）中心组学习、法制讲座、普法考试和任前考试等一系列制度，坚持机关学习日集中学习制度，积极组织行政执法人员参加法律知识培训，进一步增强各级领导干部学法用法的积极性。县里重大决策出台前都要从法律角度进行科学论证，确保了我县经济建设和各项工作的依法进行。“六五”以来，县委理论学习中心组集中学法4次，举办法制讲座3次，以县委党校为主阵地举办县镇领导干部法制培训班17期，培训副科级以上领导干部2500多人次，组织行政执法人员参加法律知识培训4000人次，农村干部参加法制培训班1700人次。利用“大讲堂”，邀请专家对全县科级以上领导干部进行依法行政、突发事件应对等法律知识培训2300人次，县普法办每年都组织全县干部进行普法考试，成绩及格率达100%。
二是以促进社会主义新农村建设为着力点，深入开展“法律进乡村”活动。认真落实《关于加强农民学法用法工作的意见》，深入开展送法下乡活动，在全县推行“一村一法律顾问”工程，村村设立法律顾问和法律援助联络员，宣传法律法规，解答农民法律咨询，受理法律援助。充分发挥农村远程教育、普法一条街、农民夜校、法律图书室（角）作用，利用宣传栏、标语、编演普法文艺节目等形式，宣传与农村农民生产生活密切相关的法律法规。“六五”以来，利用群众工作日、乡镇大集日开展送法下乡活动110次，发放宣传材料10万多份；利用乡镇党校，对各村法制宣讲员和调委会成员进行法律知识培训36次，受训人员8000多人；组织农村庄户剧团自编自演法制文艺节目52块，演出350多场次。通过开展“法律进乡村”活动，提高了农村干部依法管理水平，广大农民法律意识明显增强，自觉依法行使权力履行义务。
三是以和谐社区建设为着力点，深入开展“法律进社区”活动。大力加强社区普法阵地建设，认真落实“六个一”工程（每处社区设立一个法制宣传橱窗，一个法律图书室，一个法制学校，一支专兼职人员相结合的法制宣传教育队伍，一套居民学法制度，每季度开展一次义务法制宣传活动）。每个社区都设立法律服务室，部分社区建立了法治文化广场，为村民学习法律知识、咨询法律问题、寻求法律服务提供了便捷平台，完善了农村普法宣传网络。“六五”以来，共深入社区上法制课200场次，赠送法律书籍5000余本，解答法律咨询7000余人次，受教育群众达8万人。
四是以提高青少年法律素质为着力点，深入开展“法律进学校”活动。把法制教育作为全县中小学必修课，做到“计划、教材、课时、师资”四落实。县综治办、普法办、教育局下发了《关于规范学校兼职法制副校长管理工作的意见》，为全县227所学校全部配备了法制副校长，积极组织开展送法进校园活动；县关工委深入校园组织举办“学法、懂法、守法，争做四有新人”专题报告会。“六五”以来，全县法制副校长上法制课500多场次，县关工委共组织学校法制报告会30多场次，学校、家庭、社会“三位一体”的青少年法制教育体系作用得到充分发挥。
五是以诚信守法经营为重点，深入开展“法律进企业”活动。全县企业普遍建立了法律培训和法律顾问制度，县普法办会同有关部门每年都聘请法律、经济专家举办企业经营管理人员培训班，组织律师、公证员、法律服务工作者开展“企业服务月”活动，送法到企业，为企业免费提供法律咨询和法律服务。“六五”以来，举办企业法制讲座400多场次，受教育人员达2万多人次，提高了企业依法经营、依法管理水平。
四、依托地域特色，创新宣传形式，法制宣传教育的实效性日益凸显
“六五”普法开展以来，我县立足文化优势、地域特点，积极创新贴近群众、贴近实际，贴近生活的宣传教育形式，大力加强法治文化建设，普法效果日益凸显。
一是开展法治文化活动，加强渗透宣传。注重挖掘我县“小戏之乡”、“书画之乡”的文化优势，开展丰富多彩的法治文化活动，创作编排了一批紧扣时代主题、贴近实际、贴近生活的高质量法治文艺节目。组织开展了“县十大法治人物”评选活动、创作展播法治宣传公益广告、举办法治文化摄影书画展，共征集书画、摄影作品500多幅，评出参展优秀作品150多件。组织优秀普法剧《东邻西舍》和《穿警服的亲兄弟》等进行巡演300多场次，收到了良好的社会效果和法治效果。“六五”以来，全县共举办法制书画展120余次，群众自编、自演的各种法治类题材文艺节目达450多个，参加调演、汇演100余场（次），基层群众在享受艺术审美的同时，法律素质、法治意识和依法办事能力在潜移默化中得到提高。
二是在新闻媒体开设学法用法专栏，加强直观宣传。整合广播、电视、报纸、网络等媒体资源，设立法治专栏、法制栏目，普及法律知识，协助解决群众生产生活中的涉法问题。县电视台开设的《民生在线》、《百姓茶馆》、《新闻女生组》栏目，现已播出300多期；方言栏目《百姓剧》由普通老百姓表演现实生活中的涉法小故事，现身说法，深受群众欢迎；“普法网”，传递法治动态，解答群众咨询，方便快捷。新闻媒体以其独特的亲和力和影响力，成为广大群众学法用法的热点阵地。
三是深入开展调研活动，加强推介宣传。针对新时期普法依法治理工作出现的新特点、新问题，我县组织广大普法工作人员围绕青少年学生法制教育、基层民主法治建设、平安建设、法治建设等专题开展了调研活动，有力地指导和促进了全县普法依法治理工作的开展。“六五”普法以来，共撰写上报调研文章60多篇，其中《搭文艺舞台唱普法大戏》、《推行“一村一法律顾问”制度维护农村和谐稳定》等，被全国普法办《普法依法治理通讯》等国家级刊物采用。《健全机制丰富载体推动法治文化蓬勃发展》、《新形势下青少年法制宣传教育工作的调查与思考》、《创新理念凸显特色扎实推进新时期普法依法治理工作》等文章被省司法厅、省普法办及有关新闻媒体采用刊载推广。此外，300多篇普法依法治理工作信息、简报被国家、省、市普法部门、有关新闻单位采用。
五、全方位推进，“普、治、创”并举，“法治”建设水平稳步提升
我县坚持以基层依法治理、区域依法治理、行业依法治理为主线，全面开展法治创建工作，不断推进依法治县进程。
（一）突出创建重点，注重示范引领，法治创建工作不断深化。
一是突出依法行政。实施依法行政五年规划，制定出台行政执法责任制实施意见，推行政务公开，实行持证上岗，着力推进法治政府建设。积极组织开展“行政程序年”活动，对行政权力进行梳理，共梳理执法单位50多个，梳理执法依据500多项，清理执法人员1600多人。加大行政执法检查力度，对全县50个行政执法部门履责进行全面检查，到目前，已开展执法检查活动300多次，有效地规范了行政执法行为。“六五”以来，全县未发生重大行政执法违法和徇私枉法案件。
二是突出公正司法。实行司法公开，政法和司法部门全部设立公开栏，将办案程序、收费处罚标准等张贴公示。执法司法部门普遍建立了执法质量考评制和首案负责制，定期开展执法检查和案卷评查，规范司法执法行为，提高办案质量。县人大定期听取“两院”工作报告和专项工作报告，先后组织23次部门法和行业法的视察检查工作。全县政法部门深入开展“三评三查”活动（“网评”评单位、“社评”评工作、“联评”评班子，执法行为抓督查、执法过错抓倒查、社会形象抓检查），从全县社会各界聘请监督员1000名，对司法工作进行全方位、多渠道监督。
三是突出基层民主法治建设。组织开展了以“法德教育、综合整治、建章立制、双约管理、文明创建”为主要内容的民主法治示范村创建活动，不断健全农村群众自治机制。完善以“四民主两公开”为主要内容的村级组织管理制度，开展农村行政管理体制改革，依法按程序撤销了原有的937个行政村（居），重新组建了345个中心村（居），设立村居法律顾问，村民依法办事和村级班子依法管理能力明显提升，村居法治化水平不断提高，涌现出了一大批民主法治示范村。城关街道粟山村被司法部和民政部评为“全国民主法治示范村”，辛寨镇大峪等9个村被评为“全省民主法治示范村”，依法治校示范校和诚信守法企业创建活动也取得显著成效，目前已申报3个省级示范校，54个市级示范校。
四是突出全方位依法治理。围绕民本民生和群众关心的热点、难点问题，以社会、群众的需求为方向，组织开展有针对性的依法治理活动，巩固法治建设取得的成果。每年围绕群众关心的安全生产、食品安全、交通秩序、环境卫生等热点、难点问题开展专项依法治理活动50多次，一大批群众反映强烈的热点、难点问题得到及时处理，提高了群众参与法治建设的积极性。
（二）构建“一八三四一”工作模式，健全完善“大调解”工作机制，着力提升社会管理依法治理水平。
积极落实上级构建“大调解”工作体系要求，依托县、镇社会管理服务中心成立了县、镇两级人民调解中心和县、镇两级社会矛盾受理调处（指挥）中心，全面建立起了“三调联动、多调对接”矛盾纠纷调处工作机制和“一八三四一”工作模式。围绕构建全覆盖大调解组织网络，实现定纷止争目标，建立了人民调解与司法调解、刑事和解、治安调解、交通事故调解、法律援助调解、调解、医患纠纷调解、劳资纠纷调解八个对接联动机制，设立了办事窗口，建立了调委会和专兼职调解队伍，充分整合了各类调解资源优势，畅通了群众诉求表达渠道，极大地提高了社会矛盾化解效能。六五以来，全县各级调解组织共排查调解各类民间纠纷近7000件，调解成功率达99%以上，重大群体性纠纷、“民转刑”、越级上访等重大案件明显减少，切实促进了基层社会和谐稳定。
（一）文化旅游繁荣发展
各级加快推进重点文化惠民工程，完善公共文化服务体系，广泛开展全民健身运动。1—5月，主流院线电影票房90.87亿元，同比增长39.31%。《国民旅游休闲纲要》和《旅游法》相继出台，为保障旅游休闲时间、规范旅游市场、拉动居民消费发挥了积极作用。一季度国内旅游人数9.98亿人次，比上年同期增长14.1%；国内旅游收入7657亿元，增长18.4%。1—5月，出境旅游人数3793万人次，比上年同期增长17.3%；入境旅游人数5355万人次，下降2.8%；旅游外汇收入195.07亿美元，下降5.5%。
（二）重点人群服务保障不断加强
保障基本民生、筑牢安全网底的职责更加明确，从人群角度切入的社会政策加快完善，对弱势群体的社会服务和民生保障进一步加强。社会养老服务体系进一步完善，残疾人康复和托养设施建设得到加强。截至5月底，城市和农村低保保障对象分别为2110.5万人和5358.8万人。其中，城市低保月人均支出水平234.7元，同比下降2.3%；农村低保月标准101.7元，同比下降5.7%。
（三）社会事业设施条件加快改善
社会发展领域27个专项建设规划全部印发，顺利实施，有效发挥了统筹事业发展、优化资源配置、规范投资管理的作用。截至6月份，2013年度中央预算内专项投资计划基本下达完毕，共安排490多亿元，支持了农村学前教育、边远艰苦地区农村学校教师周转宿舍、中等职业教育、特殊教育、基层医疗卫生服务体系、全科医生临床培养基地、公共文化服务体系、旅游基础设施、社会养老服务体系、公共体育设施等建设。
（四）公共服务和社会管理统筹推进
中央坚持源头、系统、综合、依法治理，着力建设平安中国。推动解决关系群众切身利益的食品药品安全问题。全面推进，建立了由19个部门参与的实施工作机制，正在拟定规划综合评估方案，研究推进城乡基层综合公共服务设施统筹建设。目前已有1/3的省份印发实施了基本公共服务专项规划或行动计划，有的还在保障符合条件的外来人口与本地居民平等享有基本公共服务方面提出了明确要求。
二、面临的主要问题
（一）资源短缺与发展不平衡问题依然突出
例如，文化事业费占国家财政支出的比重近年来都在0.4%以下且不断回落。投入重点保障基本民生的方向已经明确，但财政收支形势给保持民生支出力度带来压力。随着医保制度完善，一些医院病床资源明显不足，1—4月，全国医院病床使用率在90%以上，3月份三级医院病床使用率高达112%。农村公共服务人才短缺依然严重，例如农村每千人口执业（助理）医师仅1.40人，远低于城市的3.21人，不利于建立基层首诊、分级诊疗、双向转诊的制度。
（二）管理创新不足和内涵建设滞后影响发展质量
在努力加大财政性教育经费投入的同时，因管理基础薄弱、制度执行不严等原因，一些地方出现虚报学生人数套取财政资金、挤占挪用教育经费等问题。部分高职院校培养模式落后，培养质量不高，新生“报到率”持续走低，一些学员中途退学。巩固医改成果和新的基层运行机制压力大、任务艰巨。旅游开发中文化内涵挖掘不足、资源保护和软件建设不够、市场秩序混乱等问题依然存在。
（三）社会力量参与不够制约事业发展活力
1—6月，社会领域四大行业民间固定资产投资同比名义增长28.7%，高于全社会民间固定资产投资23.4%的增速，但占行业内固定资产投资总额和全社会民间固定资产投资总额的比例仅为34.7%和2.4%。目前，一些鼓励和引导民间资本参与社会事业的政策还没有落实到位，投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制亟待加快形成，社会办医床位数和服务量与2015年都要达到总量20%的目标相比，还有不小差距。（四）社会结构变化和转型加快带来巨大挑战一是随着经济快速增长、社会深刻变化、人口流动加快、弱势群体扩大，由收入分配不公平、社会保障不健全、公共服务不到位、发展权利不平等问题引发的社会矛盾突显。二是食品安全、医疗纠纷以及个别地方发生的学生伤亡和教师虐童事件反响大，影响社会稳定的“燃点”不断增多。三是群众表达意见渠道多样，网络舆情形势复杂，管理平衡协调难度增大。四是国际经济竞争、生态环境压力、社会稳定风险，都倒逼我国发展方式转变，在此过程中保障和改善民生任务更为艰巨。
三、下半年政策建议
（一）创新公共服务提供方式，提高服务水平
一是在统筹推进国家基本公共服务体系建设中，建立健全促进城乡、区域基本公共服务均等化的体制机制，加快完善适应基本公共服务均等化要求的公共财政体制，加强基层公共服务网络和专业技术人员队伍建设。二是加快出台鼓励民间资本参与社会事业建设发展的政策意见，增强社会公共产品和服务供给能力，并以现有中央投资专项中的学前教育、职业教育、医院建设、养老服务等领域为重点，采用定向、定额贴息方式支持民间资本，用于公建民营、民办公助等项目试点。三是推动出台关于向社会组织购买服务的指导意见，创新公共服务供给方式，规范并引导社会组织参与服务和管理。
（二）加强创新社会管理工作，推动源头治理
一是发挥社会领域投资安排和项目建设带动作用，把投资增长和民生改善紧密结合起来，把惠民生与扩内需、调结构紧密结合起来，完善保障和改善民生的制度安排，努力解决当前群众关心的热点难点问题。二是推动以街道和社区综合服务设施为主要内容的城市基层社会管理和服务平台建设，加强农村基层公共服务资源整合和综合性公共服务设施建设，提高服务群众、解决诉求、化解矛盾的能力。三是建立并完善社会发展舆情监测制度和社会调查平台，加强对社会政策、社会改革的跟踪监测，加大对重大民生热点问题的舆论引导，了解公众的社会心理和利益诉求。
（三）深化社会领域重点改革，增强发展动力
一是围绕促进教育公平、提高教育质量，深化教育体制改革，抓紧研究推进学生评价和招生考试制度改革，加快形成注重素质教育、鼓励人人成才的政策环境。二是加快推进文化领域政事、政企、政资分开，完善公共文化服务体系，优化促进文化产业创新发展的制度环境。三是深化医药卫生体制改革，以县级医院为重点，加快推进公立医院改革，完善社会办医政策，逐步形成多元化办医格局。四是根据城市综合承载能力和转移人口情况，分类推进户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。
（四）积极发展社会领域产业，拉动消费潜力
一是推动出台《优先发展社会养老服务的若干意见》，落实鼓励引导老龄产业发展的政策措施，加大对社会养老服务体系建设投入力度，支持有条件的地区开展老年人家庭住宅无障碍建设和改造，鼓励和引导地方各级人民对经济困难的老年人给予养老服务补贴。二是促进健康服务业有序快速发展，着重发挥政策、资金引导作用，研究提出引导健康服务业发展的指导意见，制定和完善健康服务业相关标准，完善投融资机制，发挥产业发展基金作用，延伸和拓展健康服务业链条，带动相关产业发展。三是加大《旅游法》、《国民旅游休闲纲要》实施推进力度，加强规划引导，加大资源保护，规范市场秩序，提升服务质量，推动各地旅游特色化、专业化发展。四是大力发展文化产业，丰富文化产品，健全文化市场，推动文化消费。此外，要积极梳理创新促进教育培训业、家庭服务业、体育产业发展的政策措施。
（五）扎实开展规划中期评估，促进持续发展
关键词:新农村建设;乡规民约;有效利用
一、乡规民约的特点
(一)乡规民约具有地域性。中国在古展的过程中，生活在同一地区的人会根据人群的生活习俗、特定的地区制定一套约束人语言、行为的规范，这种约束的制定是长期历史形成的，人们共同遵守这套乡规民约，信任它、维护它，以至于形成了村民自治的历史结构。由于乡规民约是由特定人群共同制定、共同遵守的约束规范，因此，它具有排他性，也就是仅限于内部成员。例如:在不同地域的村庄乡规民约不尽相同，还有的临近村庄乡规民约都不一样。一种全国通用的乡规民约只存在想象之中，在自然变革的状态下，只要村庄不消失，乡规民约就会不一致。
(二)乡规民约具有模糊性和非正式性。我国自古以来对乡村就实行村民自治的方针，而乡规民约的制定主要是由宗族首领、乡绅，在乡规民约的制定过程中为了更加便于自己的解释，他们往往会将乡规民约制定的比较模糊。而在以前，人们大多不识字，村民对乡规民约的了解大都通过口口相传，依靠对一些问题的判处结果来进行乡规民约的理解，因此，乡规民约具有非正式性。正因为乡规民约具有非正式性，不具有法律效力，所以在执行的过程中往往会受到人情、天理、道德的左右，族长、乡绅对结果的判罚也有很大的影响。
(三)乡规民约具有特定的治理原则和管辖范围。农村自制组织协调有效运作的准则进行集合就是乡规民约，代表着全体村民的认可，它不是国家法律层面的规定，而是地方风俗习惯的延伸，以道德为主要内容，对村民进行约束。乡村的事物处理起来要涉及到风俗、信仰、道德、邻里等一大堆问题，国家即使有法律条文，也很难去解决。因此，乡规民约在一开始就成为了村民自治的规范基础，极具地方性，在法律效力上与国家法律既有联系又很不同。主要表现在:它与国家法律互为补充，但是国家法律尽量避免去干扰它，能用乡规民俗解决的尽量不使用法律手段。如果国家法律严格执行，将乡规民约视为不正当规范，就会越俎代庖，将国家宪法规定的村民自治政策打乱，造成乡村管理混乱，影响社会和谐发展。
二、乡规民约在新农村建设中的有效利用
(一)自我管理、自我服务的特点有助于推动村民自治的发展。乡规民约是经过几百年，甚至上千年逐渐形成的村民自我管理、自我服务的规范，具有自愿制定、乡民自主的特点，类似于民间法、习惯法，起着自我道德约束管理的作用。在一些乡村，还建立了一套严密的《乡规民约》，并配有严格的执行组织、执行措施，如果乡民违反就会受到相应的处罚。我国经过这么多年的村民自治建设，农民的自我监督、管理、服务意识已经足够，但是在较为落后的乡村社会，传统观念严重，传统恶习积重难返，这就需要乡规民约来进行规范，培养村民的现代化观念，改变其责任意识，推动村庄的现代化前进。
(二)作为国家法律的重要补充，推进法治社会的形成。国家法律是将全国各族人民、各个地区人民、各个信仰的人民置于同一框架内，共同遵守同一条款。但是，乡村社会要复杂得多，不同地区有着不同的风俗习惯、有着不同的、有着不同的文化传承，这给法律的执行带来了很大的困难。此外，国家的人力、财力、物力有限，要想加大法律的推广就需要国家资本的大量投入，收效还不一定好。因此，实行乡村社会自治，使乡规民约成为国家法律的有效补充，这对乡村的治理是一个行之有效的措施。加强乡规民约与法律的联系，培养农民的法律意识，加强自身管理，有助于依法守法社会风气的形成，对建设法治社会具有很大的帮助。
(三)有助于维护乡村治安，提升村民整体道德素质。在信息传播手段不发达的古代，乡规民约多采用“告示”、“榜文”等形式来传播是非信息，让乡民知道哪些是不对的、哪些是该受到奖励的，这对惩治犯罪、明确是非、除恶扬善有着十分积极的作用，是维持社会治安稳定的基础。在当代，乡规民约更多与道德绑在一起，以社会法律为指导，目的是保护社会善的一面，惩治社会恶的一面，是社会向着和谐、安定有序方向发展。乡规民约与道德建设相结合，创造了属于时代的新形式，有助于社会主义新农村的建设，可以增强乡民遵守道德自觉性，有助于加强乡民的法律意识，加强自身的约束，提高社会整体道德水平。
(四)乡规民约具有调控社会的作用，有助于社会主义新农村的建设。我国社会主义新农村的建设提出的全面发展目标就是:生产发展、乡风文明、生活宽裕、管理民主、村容整洁。在长期的发展过程中，乡规民约承载着道德、文化、信仰、习俗等广泛的内容，比如:孝顺父母、鼓励家耕、保护生态、和睦邻里等。乡规民约有助于调控社会的内涵就是在法律无法触及的地方进行规范，对游走在法律边缘的问题进行调整，比如:打架、斗殴、家暴、偷盗、虐待等，乡规民约要比法律更加具有效力。
三、结语
在社会主义新农村的建设中，我们不能够将乡规民约一刀切，认为它不符合现代社会，社会是走向了现代化，但是人的观念、生活形态还需要慢慢改变。乡规民约具有维护乡村日常生活的秩序作用，是国家法律的有效补充，在维护地区风俗、信仰、习惯等方面有着特殊的作用，因此，我们要充分对乡规民约的特点进行了解，在此基础上加强它在新农村建设中的有效利用，推进社会的发展。
作者:韩巧燕 姜文静 任云飞 单位:河北行政学院
参考文献:
［1］谢晖．当代中国的乡民社会、乡规民约及其遭遇［J］．东岳论丛，2004，4
80年代的住房改革不仅使得中国社会出现了一个庞大的拥有私有房产的小业主阶层，而且使得中国城市地区由过去的单位制格局转变为基于共有财产基础上的物业小区治理格局。根据国家有关政策法规的规定，中国物业小区中的共有财产包括两大部分：一是“物业管理区域”中的“物业共用部位和共用设施设备”；二是小区公共维修资金。具体指：（1）建筑物中由多个所有人共同使用的部分，如楼道、走廊、屋顶、外墙面、地下室、电梯、物业管理用房等；（2）一个物业区域内，除了本建筑区域内产权人外的任何他方不能证明拥有独立土地所有权、因而其建筑投资进入小区建设成本的附属建筑物、附加物，如车库、会所、绿地、甚至包括具有公共产品性质的设施如人防；（3）业主按购房款的2％缴纳、归集起来，用于小区住宅公用部位、公用设施设备维护的资金。
自2000年起，物业纠纷频发并激化，成为城市社区治理的难题。根据我们从2001年起对200个左右的小区进行的物业纠纷调查：物业与业主们的纠纷导致发生肢体冲突与暴力事件的，占调查个案的1/3，由此而来的上访、诉讼事件比比皆是，静坐、示威也时有发生。调研还显示，全部个案基本都与共有财产权争议有关，60％的个案牵涉到严重的共有财产权争议。这折射出当前的法律框架和纠纷解决机制在实践中面临的严峻形势。
物业小区共有财产的性质独特，不仅是实践难题，也是经济学、政治学、法学的研究难题。就解决物业纠纷而言，《物权法》将是定纷止争的最有力武器。学者孙宪忠指出：“除物权法外，所有的法律即使是宪法都只是间接和不全面地反映生产关系、经济基础的方式，只有物权法通过建立所有权制度等实现经济基础的要求，将其直接反映在法律上，从而调整财产支配与交易的秩序。”从法理的角度来说，物权的基本特性即“直接支配性”和“排他性”，对物权人的保护具有“绝对性”。现实中，只有“物权”如此之“硬”法才可能为小区业主对共有财产的权利主张和诉求提供有力的法律保护，特别是保护小业主抵抗公权力对私权利的侵犯。
物业小区共有财产应是法定
要有效地解决基于共有财产权争议而发生的物业纠纷，其前提是共有财产的权属界分必须十分明确，但由于建筑规划、物业区域、建筑类型与投资主体的复杂多样性，要想在《物权法》中具体规定共有财产权属的所有内容几乎不可能。因此，《物权法》“建筑物区分所有权”部分的立法目的首先就要为这种财产权属界分确立明确的基本规则体系。“物权法定主义”就是这一规则体系的基本原则的体现，这指的是物权的创设以法律规定为限，其种类、效力、变动要件、保护方法等只能由物权法法律规定，并且，在法律之外，不允许当事人自行创设，即当事人之间约定的物权种类不为法律认可。
然而，《物权法》草案第七十六条却摈弃了法定原则，对当前社会物业纠纷中争议最大的车库、会所等采取了“约定优先”的处理方式，规定“会所、车库的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，除建设单位等能够证明其享有所有权外，属于业主共有”。如此，只有全体业主的合法意志表达（经过法定程序、法定投票数）才能行使共有财产权处置共有财产。这样，关于共有部分财产权属约定的程序就成为至关重要的一环。有关专家指出，在约定有效的时间、约定有效的方式、约定有效的对象等等繁琐的确定“有效”之前，一个物业小区的公共设施将会长期处于权属不清的“真空”状态，由此而导致的社会混乱和纠纷可想而知。
另一方面，小区公共配套和附属设施如果以“约定”方式确定产权，那么无论是理论上还是在实践中，约定的权属方既可以是社区的部分业主，也可以是一个企业，甚至是社区外的第三方。这不仅可能导致物业设施的用途改变，还可能导致因利益驱使而损害全体产权人利益的约定发生。确实，从近年来的物权行使实践来看，不合法的约定在现实中经常发生。例如，深圳市开发商依据《深圳房地产转让条例》第十三条第二款要求，在附表四中以格式合同的形式要求购房者在买房时必须签订四个条款，其中要求：“屋顶使用权以及依据屋顶使用权而产生的收益权、外墙面使用权及在外墙面使用中所产生的收益附着物的广告收益归开发商所有”,因此条款引起的诉讼案在深圳两审后依然以合同约定的理由被判败诉, 这就是物权约定导致社会纠纷的一个典型例证。与此形成鲜明对照的是，中消协今年已将该条款公布为2006年“3.15”十大霸王条款之七。这生动地说明了全社会对此“物权约定”行为的否定。
业主组织的法律地位
当前的《物权法》（草案）沿袭《物业管理条例》的规定，对业主组织的民事法律地位没有予以定性，只是在第八十七条规定了“对侵害业主共同权益的行为，对物业管理机构等违反合同发生的争议，业主会议经三分之二以上业主同意，可以以业主会议的名义提讼、申请仲裁；业主也可以以自己的名义提讼、申请仲裁。”显然，这种规定对于业主组织团体的权利义务只是给予一种被动消极的法律地位，没有涉及业主组织责任义务的条款，对于业主组织责任缺失时的处置，也未进行专项规定。
有关专家指出，《物权法》的主要内容应是明确物权和权利保护两个方面，因而应更多涉及当权利无法实施、或得不到保护时，应如何进行保护。例如：小区以三分之二同意票解聘物业公司，物业公司拒不执行时怎么办？《物权法》应该对此类妨碍权利行使的情况做出相关规定。在整个《物权法》的构架内，在经济的范围内怎样对侵犯业主的行为进行惩罚或者是对业利本身进行保护，这是《物权法》应有的内容。至于怎么行权，应另行制定相关法律法规。《物权法》无需过多设定权利的行使过程和行使形式的条款，因为这属于民事自治的内容，难于一一规定。我国应仿效港台地区的《物业管理法》，或者如美国、加拿大的《公寓大厦法》另法规范，此外，还可能需要对基层社区自治制度的内容专门立法。
根本上，使一个民间自治团体既能享有权利又能履行义务，最好的途径莫过于依法而治。特别是在我国这样一个公民社会不发达，缺乏依法民主自治传统的社会，业主自治团体既面临组织外部产生的权利侵犯，又可能面临组织内部负责人出现的滥权、渎职、侵犯全体产权人利益的侵权事件，使业主组织成为法人，承担民事责任，是最有效的途径，也是国际趋势。
业主实践的经验将对《物权法》立法做出巨大贡献
如前所述，小区物业中的共有财产是“不得请求分割的共有”财产，在经济物品性质上，既不是纯粹的公益物品，也不是纯粹的私益物品，而是“社区公共物品”。如何确定这类财产的权属与治理方式，需要汲取实践经验，才能成为立法根据，否则会导致法律的冲突与混乱。例如，小区中的人防工程，目前就处于这种法律混乱状态中。一方面，一些业主根据《人民防空法》第五条：“国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”主张权利。另一方面，部分地方性法规、地方政府规章和规范性文件却规定“人防工程系国有资产”。从理论角度，当前物业小区中的人防工程投资一般被公摊到业主，全体产权人成为人防工程的投资者。从使用现状看，人防工程被政府人防办、开发商或者物业公司出租获取商业利益的情况很普遍，具有商业性质。但是，人防工程作为社区公共安全产品的特殊性质，又有特殊管理要求而不能仅仅考虑私人的和短期的利益。所以,仅从投资收益的角度拥有、管理和使用是不符合地方社区公共安全的要求。
进一步讲，明晰建筑物的所有权也不能自然解决地方社会治理的难题。具体而言，就是共用部分的治理面临集体行动的难题，即使在地方自治发达的国家也是如此。如埃丽诺・奥斯特罗姆教授指出的，解决“公地悲剧”、“集体行动的逻辑”、“囚徒困境”的方案，或是“政府方案”或是“绝对私有化方案”，但他们常常导致失败。从我国的实践看，物业管理的政府行政模式已被历史证明是失败的，目前多数物业小区采用的私有化产权和商业化管理模式普遍存在管理不善现象。
从私有的“物权（财产权）”到“治权”的实践，在中国社会更是个社会治理难题。社区能否真正实现自治以及自主治理能力，更多地受制于传统与民情而非法律的规定。人们在自主治理方面缺乏经验，缺乏能力，却有集权制度下长期积累的投机能力，这就产生了集权体制下一分权就乱的弊病，为了解决这些问题，不得不求助于重新集权，这又面临新的集权问题。两者之间的徘徊，使得中国公民社会发育受阻，公民组织发展举步维艰。具体到业主组织，常因为缺乏相关法律知识和实践经验，阻碍对其财产权和公民权的行使，特别是在权利受到侵犯的业主无法得到法律救济、行政救济或其他救济情况下，常常转而采取非理。
面对以上难题，小区“共有财产”使得业主们在主张个人权益的同时不得不维护共同利益，业主组织的负责人在社会实践中学到了动员民众、采取理性集体行为、遵守规则、维护秩序的能力，也学到了遵循民主法治之途径、以契约方式依法自治，构建社会和谐的知识和能力。相比较他们对社区物业的实践和认知水平，当前制定的《物权法》（草案）中的“建筑物区分所有权”部分的内容显得空洞而苍白。
一、从转型发展的高度,认清江宁生态文明建设的重要意义
(一)生态文明建设是科学发展观的内在要求
建设生态文明是在科学发展观指导下取得的一个重要理论成果,是科学发展观的有机组成部分。科学发展观的第一要义是发展,建设生态文明的首要任务也是发展,而且是在环境可承受的范围内,更好地保障和促进经济社会可持续发展。科学发展观的核心是以人为本,人是自然界的一部分,人类靠自然界而生活,生态环境是人类生存的基础,良好的生态环境是实现人的全面发展的必然追求。江宁推进生态文明建设与贯彻落实科学发展观在本质上是一致的,其根本目的是以尊重和维护自然为前提,以人与自然、社会和谐共生为宗旨,以建立可持续的生产方式和消费方式为内涵,走出具有江宁特色的节约发展、清洁发展、安全发展之路。
(二)生态文明建设是构建全面小康社会的重要抓手
没有生态文明的小康不能称之为全面的小康。生态文明理想和目标的实现是全面小康社会建设的生动体现,更是建设全面小康社会的根本归宿。当前,资源、能源、环境已经成为发展的关键性制约因素,节约资源和保护环境已经成为实现经济社会可持续发展的根本要求。近年来,区委、区政府紧紧围绕建设“先进产业集聚区、科教研发先导区、康居宜业生态区”目标,在大力发展经济的同时,更加突出环境保护,在加快城市建设的同时,更加突出生态建设,初步形成了比较完善的生态产业、生态环境、生态人居、生态文化体系,为加快实施以推进城市化为主导的率先发展战略,真正建立人与自然的和谐的小康社会奠定了坚实基础。
(三)生态文明建设是可持续发展的迫切需要
生态文明建设,与我们正在建设的生态区有所不同。生态区建设主要在控制污染、节约能源、改善环境,是数量与指标的控制。建设生态文明,是对传统工业文明的扬弃和超越,使工业化、生态化相互融合,推动资源节约型、环境友好型社会发展。可以说,生态文明建设,是江宁国家生态区建设工作的延续,是在更高层次上实现人与自然和谐的战略目标的重要抓手,对于推动发展方式转变、产业结构调整,对于节能降耗、保护生态环境、实现经济社会全面协调可持续发展、提高区域综合竞争力都至关重要。我们要按照“品牌在生态、形象在生态、潜力在生态、希望也在生态”的理念,在推进生态文明建设上做文章、下功夫、见成效。
二、从创新发展的高度,把握江宁生态文明建设的大好机遇
(一)丰富的自然资源构成了江宁生态文明建设的自然基础
生态优势是江宁最大的优势,特殊的自然条件构建了特色鲜明的区域自然生态系统。尤其是从生态禀赋看,水源、矿产、动、植物等资源丰富。从水资源看,区域长江过境水平均过水量达9730亿立方米,秦淮河及其支流、水库、塘坝的地表水容量2.3亿立方米,地下水储量较为丰富。从矿藏资源看,境内主要矿藏有6类25种,其中铁矿储量达3亿吨,占全省储量的41%,硫储量2000万吨,约占全省储量的35%。从动、植物资源看,全区脊椎动物有290余种,木本植物和药用植物1000余种。
(二)日臻完善的基础设施构成了江宁生态文明建设的物质基础
区内污水处理、垃圾收集、区域供水、集中供热、绿色林网主骨架基本形成;以环保、水利、电力、通信、市政公共服务为代表的基础设施建设实现重大突破,南京东山新市区的集聚和辐射带动作用不断增强;水、陆、空交通快速便捷,特别是对外高速交通网络的建设,大大缩短了江宁与长三角其他城市的空间距离和经济距离。全区重点区域整治受到成效,治污能力得到提高,区域环境质量明显改善,生态保护功能有了增强,
(三)协调发展的区域经济构成了江宁生态文明建设的社会基础
江宁经济运行质态稳步提升,城乡统筹发展成效显著。2009年,全区生产总值503.4亿元,同比增长18.0%;完成全口径财政收入163.7亿元,增长25.1%,其中地方一般预算收入71.6亿元,增长30.1%;全社会固定资产投资520亿元,增长23.7%,社会消费品零售总额167.1亿元,增长22.2%,主要经济指标跻身全省前十强,成为全省第一家18项小康建设指标全部达标的区县。
(四)全市领先的环境质量构成了江宁生态文明建设的现实基础
强化城乡环境综合整治,区域生态环境质量得到了全面提升。2009年,万元GDP能耗和万元工业增加值综合能耗同比降低4%和9.5%,完成了节能减排责任目标并通过了上级部门的核查认可。区域饮用水源水质达标率100%,地表水水质均达到了功能区水质要求,空气优良率达到85%以上,环境噪声达到功能区标准,环境质量综合指数为90.1,位居全市前列。
(五)深入人心的环保理念构成了江宁生态文明建设的思想基础
“环境就是生产力,环境就是竞争力”、“既要金山银山,更要绿山青水”、“既要GDP的增长,又要COD的削减”、“既要经济的快速发展,又要社会与环境可持续发展”等理念已转化为全区特别是各级领导干部的行为准则,健康的生活方式、文明的生产方式、绿色的消费方式正成为全社会的共同追求。随着生态文明理念的深入人心,必将有力的促进包括政治文明在内的其他文明的进步,并对社会的稳定与进步产生长远而深刻的影响。
在看到有利条件的同时,应该清醒地分析生态文明建设的制约因素,主要有:生态文明建设宣传教育的手段、方式、机制还不够完善,公众的生态文明意识还不到位;产业结构调整和转变经济发展方式的任务还很重,在发展对资源环境的刚性需求不断增长的同时,节能减排的压力较大;环保基础设施运行体制不顺、监管渠道不畅等问题还比较突出,农村环境综合整治还有大量工作要做等等。对此,我们不能掉以轻心,决不能有丝毫的懈怠,必须正视现实,、抢抓机遇,变被动为主动,突出生态优势的保护、转化和提升,义无反顾地走中国特色的生态文明之路。
三、从跨越发展的高度,明确江宁生态文明建设的目标任务
(一)发展生态经济,在培育新的经济增长点上力求新进展
1.加快发展高效农业。发展生态农业,就要着力研究开发生态技术,防止土壤肥力退化,进行植物病虫害综合防治,实现生活用能替代和多能互补、废弃地复垦利用和陡坡地退耕还林,不断完善生态农业产业链,发展农村绿色产业和绿色产品,提高农业产业化水平,促进农村生态经济的发展,倾力打造长三角地区绿色农产品基地。以“优化生态、繁荣经济、富裕农民”为目标,加强农业基础建设,深化农业结构调整,促进农业与二、三产业的链接融合,不断提高农业的土地产出率、资源利用率和劳动生产率,努力建设“高产、优质、高效、生态、安全”的都市型现代农业体系。进一步拓展农业的生态功能、休闲功能、文化功能,为农村经济发展注入新的活力。
2.加快发展生态工业。发展生态工业,就要加大产业结构和产业布局的战略性调整,努力推进传统企业向高新企业转移,不断提升产业发展的规模和档次,建立起以先进适用技术和高新技术为支撑,具有较强科技创新和国内外市场竞争能力的生态环保型、自主创新型、规模效益型工业体系,打造长三角地区先进制造业基地。实施“龙头引领、产业补链、配套跟进”战略,紧扣电子信息、汽车制造、电力设备、新能源、航空等主导产业,大力发展科技含量高、能源资源消耗低、环境污染少、吸纳就业能力强的环境友好型工业,提高产业关联度,延长产业链,形成企业集群,推动开发区的产业链向区外进一步延伸,确保高新技术产业产值占规模以上工业经济的比重达到65%以上。
3.加速发展现代服务业。发展以生态旅游业为龙头的现代服务业,就是要正确处理好保护与开发的关系,大力推动商贸、物流、金融、房地产、信息科技等现代服务业的发展,逐步形成设施配套、功能完备、结构合理的现代服务体系,打造长三角地区生态文化休闲度假旅游基地。按照生态功能与经济功能相结合的原则,构筑发展平台,加快商业街区、老城区市场集聚区、百家湖飒市场集聚区、火车南站商贸市场集聚区、江宁大学城商贸集聚区等“五大商贸市场集聚区”和空港物流配套区、开发区产业配套物流集聚区、农副产品物流配套区滨江航运物流集聚区“四大物流集聚区”发展,确保服务业在全区经济发展过程中的主体地位更加突出。加强旅游资源保护、整合,完善旅游基础设施,优化产业空间布局,着力打造“二圈三带”休闲旅游品牌形象。
(二)实施提升工程,在优化城乡生态环境上力求新进展
1.加强农村环境保护和建设。认真总结和推广农村环境建设和产业发展的典型经验,将新农村建设的重心从环境整治转向产业发展,从重基础设施建设的输血型扶持转向重产业发展的造血型帮扶。不断完善农村环境整治长效机制,以产业发展需求为导向,进一步加强农村基础设施和公共服务设施的建设和管护。不断完善农村环卫工作体系,健全街道垃圾中转站运营和管理机制,基本形成覆盖城乡的“户分类、村收集、街运转、区处理”的垃圾处理体系,推进垃圾处理资源化、减量化、无害化,深化实施秸秆资源化、畜禽粪便无害化处理工程,不断提高农村新能源利用水平。
2.加强城镇建设和管理。通过高起点规划、高水平建设、高效能管理城镇,努力建设宜居城市和美丽乡村,实现城市建筑与生态景观相映生辉、城市生活与郊野风情相得益彰。按照“一核三元”总体布局,紧扣“新城现代商圈、文化休闲基地、特色服务中心”的定位,做大做强东山核心区,稳步推进汤山、禄口、滨江新城建设。积极推进城镇管理体制机制创新,坚持“建管并重、突出管理”的原则,建立健全相互衔接、合理分工、高效规范的城市管理框架,不断完善网格化城市管理机制。以方便群众为主要目标加强社区建设,加快构建公共服务、公益服务、便利服务相结合的社区服务体系,进一步加强道路、通讯、供热、供气等城市基础设施建设,完善城市功能。进一步改善居民的生产和生活环境。
3.抓好节能减排和污染治理。将“保运行”作为当前减排工作的中心任务,狠抓企业治污设施正常运行;以火电行业为重点,大力削减大气污染物排放量;以化工、造纸行业为主攻方向,重点削减水污染物排放量,确保群众饮水安全,完善饮用水源保护区分级管理制度和饮用水水源应急监管体系;着力搞好重点流域水环境治理,尊重自然规律,用人文关怀治水治污,让江河湖泊休养生息、恢复生机;强化减排目标责任制,严格执行各项处罚和问责措施,积极防范一切影响群众健康的环境问题。按照“低投入、高产出,低消耗、少排放,能循环、可持续”的原则,大力推进两个开发园区生态工业园区建设,推进清洁生产,确保高标准完成节能减排指标。
(三)弘扬生态文化,在树立生态文明观念上力求新进展
1.培育生态意识。建设生态文明,培育公民的生态意识至关重要。要教育和引导公民树立正确的生态道德意识、生态忧患意识、生态科学意识、生态价值意识和生态责任意识,通过道德教育与法规约束,把人们尊重自然的意识转化为保护生态的自觉行动。要在公众中树立清洁生产、绿色消费、文明生活的生态文明理念,引导公众崇尚生态文明的社会风尚。制定实施江宁生态文明道德和行为规范,大力倡导以保护环境、节约资源为主要内容的社会公德,以清洁生产、文明办公为主要内容的职业道德,以理性消费、邻里和谐为主要内容的家庭美德。加大对文明城区创建活动的考核力度,进一步深化文明街村、文明社区等精神文明创建活动,为生态文明建设提供强大的精神动力。
2.打造特色品牌。加强文化资源的挖掘、整理和保护,精心做好文化项目的策划、引进和包装,重点打造以“休闲、养生、快乐、安康”为主要内容的休闲文化。按照点、线、片、面相结合的方式,对全区9个国家级,8个省级和55个市区级文物保护单位及其周边环境进行妥善保护、修缮,对43个非物质文化遗产进行整理和完善。进一步提升“汤山温泉养生节”、“横溪西瓜节”、“春牛首文化旅游节”等文化活动的品位和品牌,提高江宁特色文化的凝聚力和影响力。
3.丰富文化载体。按照结构合理、发展平衡、网络健全、运行有效、惠及全民的原则,建立起政府主导、部门管理、专群结合、覆盖全面的公共文体服务体系。实施文化惠民工程,推进“和谐大舞台”、“江宁之春”等群众文化品牌建设,增强基层文化发展活力。进一步完善区、街道、村(社区)三级文化设施的建设和管理机制。着力培育文化品牌队伍,培育文化特色街、村、户。健全文艺创作的引导和激励机制,创作和推广一批以弘扬生态文明为主题的文艺精品。进一步加强城乡体育设施的建设和管理,积极组织开展不同层次、多种形式的群众体育活动,提高全民体育意识,营造全民健身的良好氛围。
(四)加强社会建设,在促进社会和谐发展上力求新进展
1.健全教育服务体系。整合教育资源,优化教育结构,进一步增加教育投入,改善中小学办学条件。加强教师队伍建设,完善城乡教师岗位交流制度,整体提高师资水平。进一步加强职业学校和成人学校的建设和管理,全面推进农村实用人才培养,加快培育有文化、懂技术、会经营、善管理的新型农民。
2.完善科技服务体系。围绕生态文明建设及特色优势产业发展需求,紧紧抓住自主知识产权培育、产学研结合、高层次人才引进等环节,积极组织相关课题的研究与攻关,着力形成科技创新创业的生动格局。加强与重点高等院校、科研院所的合作,加大重大科技项目引进实施力度,加快区域科技创新服务中心、高科技项目孵化器、企业研发中心、技术市场和科技中介组织建设,推进企业自主创新和技术升级,发挥科技在节能、降耗、减排中的作用。加强区、街道、村三级科技推广服务网络建设,完善科技推广服务体系。
3.健全劳动就业服务体系。制定全区促进劳动力就业中长期规划,完善城乡统一的就业政策,大力推进就业惠民、创业富民,准确把握就业形势的动态变化与最新走向,多渠道、多层次做好就业工作。完善人才服务中心、街道社保所、村级就业服务站三级就业服务网络,加强劳动力就业管理和服务。建立面向全体劳动者的职业教育培训制度,健全农村富余劳动力转移就业与培训工作机制,开展农村富余劳动力定向、定单就业培训。建立就业援助制度,加大对就业困难群体的帮扶力度。加强劳动监察,维护劳动者合法权益。
4.健全医疗卫生服务体系。坚持公共医疗卫生的公益性质,整合医疗卫生资源,建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系。加强区级综合性医疗卫生机构建设,加强城市社区卫生服务机构建设和管理,完善街道卫生工作管理机制,合理配置村级卫生资源,不断提高基层医疗卫生服务水平。完善新型农村合作医疗制度,逐步提高农民的医疗保障水平。
5.健全社会保障体系。健全以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充的社会保障体系,实现社会保障全覆盖。不断完善以最低生活保障为基础、专项救助相配套、应急救助和社会互助为补充的综合性、多层次、覆盖城乡的社会救助体系,逐步实现社会救助全覆盖。
6.健全基层社会管理体系。不断加强社会管理体制改革与创新,进一步完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理模式。深入实施城市网格化管理。积极推进农村社区化管理。整合各方面维稳资源,加强区维稳矛盾调处联席会、街道综治维稳中心、村(社区)和谐创安自治协会三级平台建设,完善社会矛盾排查调处机制,确保社会安全稳定。严格落实安全生产责任制和事故责任追究制度,保障广大人民群众生命财产安全。
四、从科学发展的高度,强化江宁生态文明建设的保障措施
一是加强生态文明建设的组织与考核。成立江宁生态文明建设领导小组,设立生态文明建设办公室。形成生态文明建设的合力。编制《江宁生态文明中长期建设纲要(2010--2020)》,充分发挥人大监督、政协参政议政的职能作用,建立起权力监督、行政监督、媒体监督与社会监督“四位一体”的监督体系。
二是强化生态文明建设的执法与监管。在经济建设过程中重视和解决环境污染、环境破坏等问题,将问题尽可能解决在产生之前或是萌芽状态。结合环保专项行动,对污染严重的落后工艺、技术装备和产品加大淘汰力度;对超标或超总量控制指标排污的工业企业要挂牌督办,对污染违法违纪的责任人要依法查处。
随着我国工业化和城市化的快速推进，“撤村建居”和城中村改造步伐的加快，以安置当地“农转非”居民为主的拆迁安置小区的数量和规模呈快速增加的态势[1]。“村转居”社区成为城市基层社会的重要组成部分，也将成为“农民市民化”的重要场域。本文通过对河南省五个“农转非”安置小区物业管理现状进行调查分析；通过评估现有的管理制度的问题，给出相关可行性的建议。
二、相关文献综述
（一）农民安置小区物业管理模式
当前我国农转非小区在物业管理上正处于不断探索中。深圳的安置小区管理模式有：以由社区自行组建物业服务公司，实施有偿物业管理的“水田模式”、由社区居委会聘请专业的物业服务公司的“大浪模式”和社区股份公司与物业服务公司合作的“三联模式”[2]。成都市实践出托管、共管、自管3种安置小区的管理模式。其市下的温江区形成了一套“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的新机制。聊城市出台了相关办法，规定业主入住新型农村社区时，由业主自愿选择管理模式。彭州市则探索出“村级组织+小区自治+市场化运作”的农村物业管理新模式[3]。
（二）农民安置小区的特点
何利松和周徐胤认为安置小区在规划建造中具有建设数量大、建造质量高、地段位置好、出租比例高的特点。胡振光[4]归纳了安置小区具有城乡结合的地域性、亦城亦村的过渡性、居住人口的流动性和社区管理的复杂性的特点。杨宏伟[5]则从居民特点方面总结了安置小区具有居民结构复杂、部分居民拥有集体资产、居民文化素质和思想观念存在差异、传统关系依然发生作用的特点。
（三）“农转非”的市民化研究
有关市民化的研究可以分为两大类：一是农民工市民化的研究；二是“农转非”居民的市民化研究。目前，市民化进程在我国困难重重的原因有：宋仁登[6]认为户籍制度，城乡二元结构和土地制度等制度因素是市民化的较大阻碍；靳龙[7]提到了农民对于身份和思想观念方面的困难转变。冉娟[8]则具体指出社会群体的分化和社区的组织形成是“r转非”居民无归属感的重要原因。在解决方法上，欧阳力胜[9]认为应在科学测算衡量农民市民化的成本及收益后，从推进户籍制度改革，建立合理土地流转和征用补偿制度，建立城乡统一平等就业制度，构建完善社会保障制度等几方面来有序推进农民市民化进程。
三、实证研究分析
基于“农转非”安置房的物业管理调查，我们选取了五个农转非安置小区，分别为仁和新苑小区、仁和苑小区、清河湾小区、黄岗寺嵩山路小区以及花园庄新社区。其中仁和苑曾是开封市安置房示范性小区，具有较强的代表性；郑州市黄岗寺嵩山路小区则是郑州一个较大的安置房小区。我们共发放问卷215份，根据入住率及其廉租房与安置房的比例，分别为清河湾26份，仁和新苑62份，仁和苑48份，黄岗寺嵩山路小区42份，花园庄37份。以下是5个小区的问卷结果的分析：
（一）居民对物业管理满意度分析
根据调查数据显示，当前安置居民的物业管理并不满意。清河湾和花园庄新社区的安置居民迁入小区较短，业主能够主动缴纳物业费，物业公司的运转得到保障，但业主对物业的满意度也只有34.41%和37%。黄岗寺嵩山路小区属于较早的居民安置社区，社区管理模式较为完善，居民对社区的管理满意度为31.46%。仁和苑与仁和新苑业主与物业矛盾较深，拖欠物业费现象严重，物业因此也并未向业主提供应有的服务，且经过多次调解后矛盾并未解决，两个小区的满意度仅为17.2%与13.66%。安置居民对物业管理普遍不满的问题是物业管理模式的混乱，且居民普遍认为物业费不合理。安置小区与商品房小区实施同样的物业管理模式。两种社区的物业费水平相似但普通小区设施齐全，绿化到位，管理水平均高于安置小区。多数的安置居民认为他们并未享受到与商品房小区一样的安保、绿化和相应的娱乐设施，而不愿缴纳物业费。物业对于当前的问题并未有良好的解决办法，往往是采取不交费就不服务的态度，导致二者矛盾程度加深。
追其原因在于：农转非”安置小区管理理论与制度的缺失。当前河南省中小城市“农转非”小区管理大多处于规划在建阶段，对于安置小区的管理还处于探索中，并未有一个系统的理论与方案。理论的缺失与管理模式不适用导致当前河南省内“农转非”小区管理主体不明确，监督不到位，管理内容又缺乏相关制度法规的依托，使得物业、开发商、业主和政府等多方面矛盾的激化。
物业管理模式不健全。安置房物业一般由开发商委托物业公司管理，而当前河南省内物业公司普遍专业素质不高，相关管理制度也并未完善。物业公司管理失责，物业管理人员职业素质不足，使居民即使交了物业费仍享受不到相应的服务。而物业管理方面相关法律的空白使居民无处申诉，因此与物业形成对抗关系，双方互相不满形成恶性循环。
（二）居民自身市民化程度分析
根据问卷结果分析，清河湾、仁和新苑、仁和苑、花园庄居民对于搬入社区后生活方式的改变存在抵触与不适应比例较高，分别为61.53%，61.29%，58.33%，56.75%，郑州市黄岗寺的比例相对较低为30.95%。对于其抵触与不适应的问题主要为失地后经济收入不如之前高、搬入城市里导致其消费水平上升、周围公共服务设施缺失带来的生活的不便以及对自我身份转化的不适应。当前的问题和对未来生活的迷茫让他们对现居住的地区没有归属感和安全感，使得安置居民对小区生后的不满程度较高。
出现这些问题原因在于政府的职能发挥不到位。政府在建设过程中规划、监督不合理，致使安置小区存在周边公共服务设施缺失、安置房屋质量差、服务提供不到位等一系列硬性问题，当前政府对于安置小区往往是“重建不重管”的态度。后期建设成功后不注重对转入另一种生活方式的农民进行引导和对小区的管理，对于小区矛盾的解决也仅仅是发挥一个协商调解作用，然而实际的问题并没有从根本上得到解决，使得居民对当前的生活归属感减弱。
农民自身经济条件与实际情况的制约。安置房中都是土地被强制倾占或农村房屋遭到拆迁的农民，他们失去土地即断绝了经济来源，勉力维持着最低的生活标准，难以且不愿负担较为高昂的物业费。其二，安置房的实际情况与农民对安置房质量、小区管理、小区环境、治安等方面的期待不符，农民享受不到合理的服务，生活质量不如以往。其三，农民主动性不足，参与物业管理意识薄弱。安置房居民多是无奈入住安置房，受农村住房观念及生活观念影响，形成管理与被管理的对立情绪。
（三）社区管理模式意愿分析
根据调查数据整理而得仁和新苑小区、仁和苑小区、黄岗寺嵩山路小区和花园庄新社区的居民最青睐的社区管理模式是物业与居委会共管。而开封市清河湾小区居民则更倾向于物业公司专业管理的管理模式。
通过深度调查，更希望采用物业与居委会共管方式的小区居民对物业公司的管理有诸多不满，尤其是在开封市仁和新苑小区和仁和苑小区，物业公司推卸责任，对居民反映的问题视而不见等行为已经让该社区居民对物业公司专业管理不抱有任何希望。反观开封市清河湾小区，居民的最佳x择却和前四个小区截然不同。在深度访谈中，我们了解到，清河湾小区居民入住仅有一年，社区设施完好，没有大问题，居民也没有拖欠物业费的情况，物业能够及时解决问题，使得物业能与居民和谐共处、互利共赢。但在清河湾小区居民心中排在第二位的也仍是共管模式。
开封市仁和新苑小区、开封市仁和苑小区和安阳市花园庄新社区的次优选择都是居委会自治。原因是这些小区的物业公司在收取不算低廉的物业费后没有尽到责任，未能解决社区居民问题，导致居民不愿交物业费，从而物业没有解决问题的积极性，引发居民不满，陷入恶性循环。二是“农转非”安置房小区的居委会原本就是之前村委会成员，对居民的生活较为了解，能够更好的进行管理。然而在郑州市黄岗寺嵩山路小区，居民在物业与居委会共管模式之后的选择则是物业公司专业管理。至于原因我们也能了解，郑州是河南省省会，物业公司都有着较为先进的专业化管理理念；并且居民对目前的物业公司也并无较大不满，因而第二位选择了该模式。
总的来说，通过实际调查，物业与居委会共管这一社区管理模式是“农转非”居民安置房小区居民最终最支持的管理模式。大多数居民们不愿让物业公司全权小区的后勤保障，但又担心居委会的管理不能像物业公司那样专业，于是将二者折中选择了一个中立的方案，即物业与居委会共管。
四、“农转非”小区管理的新思路
现阶段，河南省中小城市的安置小区仍处于发展的新阶段。对于如何解决小区管理存在的问题，我们希望引导安置小区从单一化的物业管理多元化管理的新型小区模式转变，从而加快安置小区的居民的市民化进程。对此提出一个政府――居委会――物业公司――业主委员会――业主多元化治理的“五阳模型”来改进当前“农转非”小区中存在的问题。图示如下：
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（一）政府
政府在“农转非”小区管理和推进农民市民化中起着“引导者”和“监管者”的重要作用，具体应当做到以下各点：建立健全相关法律法规，完善政策体制，明确各方权利与义务，使其在处理相关问题时有法可依。转变当前政府“重建不重管”的管理模式，加强对安置房小区管理的引导和监督，对于各方难以解决的矛盾，政府应及时进行干预，给小区各方一个公正合理的解决方案。加大对“农转非”安置小区的资金投入力度，加强安置小区房屋的质量，合理规划小区周围公共配套设施，保障安置房业主正常便利生活。建立专门的物业管理指导小组，开设便民服务窗口，为业主提供便民化的服务。逐步改革城乡二元制户籍制度，建立统一城乡户口登记制度，不让户籍制度成为农民取得合法权利的障碍。完善就业制度，保障农民工与市民享有同等的就业机会和待遇。加强对农民的职业技能培训，鼓励安置居民就业创业。逐步构建全面覆盖安置居民群体的医疗保险，养老保险，义务教育，社会救助，社会福利等方面内容的公共服务体系，解决安置居民的后顾之忧。
（二）业主
积极配合物业管理，熟知一定的物业管理条例，遵守条例规定的主要内容。若出现物业方面的问题时，要主动与物管处联系，互相沟通或者与业主委员会、居委会共同商讨解决方案。加强法律意识，业主可在必要的时候运用法律的手段来解决问题，并且可以积极参与一些法律宣讲活动，来提高自身的法律意识。积极转变自身的思想观念，共同参与社区管理，尽快融入社区生活。
（三）业主委员会
及时把业主提出的问题反馈给居委会以及物业公司。业主委员会通过把各个单元的业主集中管理、统一服务，把业主明确需要的意向、服务内容、服务方式告知物业公司，积极监督、管理、服务于业主，来实现和谐的小区生活，避免出现业主与物业公司出现意见不合的矛盾。定时巡查小区，将损坏的设施等其他不良现象及时报告物业。业主委员会应强化自身职责。积极参与物业公司招标过程中去；做好宣传工作，制定相关的章程；主动与业主进行沟通。
（四）物业
健全物业管理制度并形成社区事项等级制度。物业应以《物业管理条例》为依据，制定社区物业管理条例，具体的编制要结合小区的实际情况。成立社区管理小分队，根据社区事项等级制度将小分队分为不同梯队，遇到相应的问题出动相应的小分队，使社区内的问题在尽量短的时间内得到最专业的解决。深入居民了解群众意见，积极开展各项居民意愿投票大会，提高居民参与社区管理的积极性；同时和业主委员会积极进行沟通，了解居民想法，更好的开展工作，处理问题。培养专门的物业人才，对于物业的管理人员及领导层，要不定时进行讲课和学习深造，提高他们的管理水平和管理能力；对于物业的基层服务人员，要定期进行相关专业的继续教育和服务培训，提高专业技能和服务水平。设立问题投诉和咨询小组，专人接听来自业主的问题投诉以及对物业人员的服务反馈；制定服务反馈制度，促进物业服务人员积极性，根据接受物业服务的居民的满意程度，对物业人员进行奖惩。
（五）居委会
积极主动配合政府工作。坚持向居民传达党的法律法规及其相关政策，自觉组织活动帮助党开展工作。向居民普及科学文化知识，发展社区文明建设，帮助居民树立维权意识及承担自身义务的意识。向有关部门反映居民意思及有关建议，协调居民、物业、政府之间的关系。
组建物业纠纷协调小组，公平公正公开的处理纠纷问题。居民纠纷的受理要及时，解决过程要公平公正公开，从而体现平等、公正原则，进而起到教化居民的作用。及时反馈并监督物业公司及时解决问题。帮助物业执行相关条例，参与管理居民。培养居民的市民化意识。居委会积极向居民宣传市民化的重要性及其必要性，组织活动帮助“农转非”安置房居民适应社区生活，转变其思想，使其与市民保持一致，从而避免类似于不愿“花钱买服务”的现象。
参考文献
[1]何利松，周徐胤.“农转非”居民安置小区物业管理：现状、问题与对策――基于杭州市的调查与思考[J].中国物业管理，2010（5）：42-47.
[2]赵向标.透视深圳“村改居”物业管理模式[J].中国物业管理，2013：77-79.
[3]胡榕.自贡市大安区农民集中居住区物业管理模式x究[D].成都：西南交通大学，2016：10-15.
[4]胡振光.拇迓涞缴缜：“村改居”社治理研免――以广东南海为例[D].武汉：华中师范大学，2012：16-21.
[5]杨宏伟.“村改居”社区多中心治理模式研究――以K市S社区为例[D].南京：南京理工大学，2013：20-22.
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[8]冉娟.安置社区居民身份认同的社会学分析――以重庆市B区Z小区为例[D].重庆：西南大学，2016：33-37.
