时间：2022-11-03 01:08:42
1、自然条件
**镇位于**西南部，镇域人口5.3万人，其中镇区人口1.8万人，镇域内劳动力3.2万人，土地总面积117766.9亩，属黑龙港流域，是典型的温带大陆性气候，无地上水源，无河流经过。是全国一百个重点建制镇之一，多次被省建委命名为“城镇建设先进单位”。该镇交通便利，区位优势较为明显。距衡水市、山东省德州市30公里，距**、武邑、故城、枣强等县县城在25—30公里之间。石德铁路东西纵贯腹地，**站是较大的客货车停车站，距京九线、京沪线各30公里；衡德高速公路、衡德公路等多条省市公路交汇于此，镇区有高速公路出口。有110千伏和35千伏变电站各一座，能源供应充裕，电力供应有保障。
2、经济运行情况
近年来，**镇按照科学发展观和可持续发展的要求，狠抓发展这个第一要务不放松，全面建设小康社会。在吃透镇情，充分借鉴外地经验的基础上，大力实施工业强镇、农业特镇、商贸重镇、城建名镇、财税大镇的“五镇”战略，全面促进经济和各项社会事业健康协调可持续发展，努力构建和谐社会。重点突出工业项目建设，实施项目带动战略，在镇区确定了“南商北企”的经济布局，即根据城镇建设发展规划，镇区南部以发展商贸流通业为主，镇区北部以发展工业企业为主。在镇区南部，引进资金4500万元建设了**西南最大的集批发、零售、餐饮于一身的综合市场-----**商贸大市场。该市场于2004年4月底正式投入运营，市场商户已经达到200多家，实现了市场繁荣，扩张了镇域经济总量；在镇区北部，2004年建成并投产企业11家，总投资额达到2.1亿元，特别是随着**鑫达精密铸造有限公司等一批立镇项目的投产，形成了机件加工、厨房设备、化肥、通讯器材、橡胶橡塑五大主导产业，**镇正在实现向工业强镇的跨越。同时，通过促进产品结构调整，促使产品升级换代，提高市场竞争力等措施，确保了经济持续快速稳定的高质量增长。2004年镇域生产总值达到14亿元，其中农业产值1.5亿元，占总产值的10.7%，非农产值12.5亿元，占总产值的89.3%，农民人均纯收入3600元。
3、土地利用现状
多年来，该镇积极落实《中华人民共和国土地管理法》，严格保护耕地资源。到2004年，全镇耕地76389.7亩，园地4880.9亩，林地1004.4亩，牧草地307.5亩，居民点及工矿用地18905.4亩，交通用地4879.1亩，水域3258.9亩，未利用地5391.7亩。耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域、未利用土地占全镇土地总面积比例分别为：64.9%、4.1%、0.9%、0.3%、16.1%、4.1%、2.8%、6.9%。从总体来说，该镇以农业用地为主，人均土地较多，后备土地资源较为丰富。
第二部分土地利用总体规划及实施情况
1998年3月，根据要求该镇编制了土地利用总体规划，针对该镇的具体情况，结合经济发展及全镇人民生产、生活对土地产品的需求，确定了该镇规划期间土地利用方向为：保证耕地总量的动态平衡，开源与节流并举。一方面通过零星地退园还耕、村庄整理、砖瓦窑复垦、未利用土地开发补充耕地，另一方面控制非农业占地规模，减少耕地流失，同时调整工矿用地与交通用地布局与需求，使之合理化。根据规划要求，至规划期末，全镇拥有耕地78863.3亩,园地4833.3亩,林地1480.1亩,牧草地307.5亩,居民点及工矿用地18089.5亩，交通用地5081.7亩，水域3819.8亩，未利用地5291.7亩。耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域、未利用土地占全镇土地总面积比例分别为：67.0%、4.2%、1.2%、0.3%、15.4%、4.1%、3.2%、4.5%。
为使规划得到贯彻落实,使各类用地得到因地制宜合理利用,各项资源得到优化配置,建立土地用途管制制度，该镇采取两方面措施，确保规划的实施。
1、将镇域土地进一步划为农业、园地、林业、牧草地、城镇建设、村镇建设、独立工矿、其他区等八个用地区，明确各区的用地要求和发展方向。
2、通过加强宣传教育，强化保护土地资源意识，把对基本农田的保护责任到村、地块和承包人，切实保护好农田，合理调整用地结构，认真贯彻落实规划，并综合运用经济和法律的手段，严格保护土地资源，坚决杜绝浪费、破坏土地资源现象的发生。
第三部分土地利用总体规划实施效果评价
规划的实施，带动了该镇土地管理事业的全面发展，规划在国土资源管理的“龙头”作用日益显现。
1、政府对土地利用的宏观调控能力和水平得到提高。
土地利用总体规划是合理配置和有效利用土地资源的宏观管理手段。随着土地利用规划的深入实施，我们对部分小村庄规划的合理性及建成区土地利用状况进行了分析，对控制村镇规模的有关指标和对策进行了研究，并在此基础上全面摸清了全镇建设用地底数和问题症结，界定了镇区和每个村庄发展控制范围，确定了其用地发展方向。对所有非农业建设用地的审批都是以规划为依据，并在严把程序关的基础上，进一步提高了办事效率，土地规划的可操作性和宏观调控能力得到显著提高。
2、耕地保护得到进一步加强
在实施规划中，我们把保护耕地列为实施规划刚性的指令性指标，全镇77511.6公顷耕地中的70947.3公顷被列为基本农田保护区，保护率为91.68%，同时建立、健全了保护措施，采取县、乡、村三级逐级控制的办法，落实到田、责任到人，完善了图、表、帐、册，定点、立桩、设立了保护标志，实现对基本农田“定量”、“定位”、“定质”的有效保护。
3、促进了土地开发整理，优化了土地利用结构
为适应土地规划的要求，进一步加强土地后备资源调查研究，完善专题开发计划，确保全镇土地后备资源合理开发、高效利用，有序地开展土地开发整理、土地复垦和“空心村”治理工作，同时，按照“谁承包、谁复垦、谁受益”的原则，积极推进闲散地、窑场废弃地复垦复耕，使社会效益、经济效益、环境效益得到了协调统一，国家意志、地方政府的责任和义务、企业和个人的利益三者得到有机结合。累计复垦复耕达到1200亩。2000年，吴家窑村群众自筹资金30多万元，复垦该村的停产窑场废弃地430亩，即增加了土地面积，促进了集体经济发展，又使废弃地得到了重新利用。
4、镇区建设水平得到明显改善，促进了经济发展
土地利用规划实施应用以来，规划用地、高效集约用地的观念空前加强，闲置土地得到充分利用，改变了以往传统的粗放型用地状况，土地管理方式和利用方式正在逐步实现根本性转变，土地对经济、社会发展的调节作用日益增强，实践证明了土地利用规划不是为了限制发展，而恰恰是为了实现经济和社会的可持续发展。实施在用地规划和产业政策指导下有序地逐步集聚建设，引导企业向规划区集中，居民点向镇区和中心村集中，改变了过去乡镇企业“处处点火、遍地冒烟”、随意建设和农村居民无规划的零散布局，大大提高了城镇发展品味和水平，镇区面貌也有了明显改观。
第四部分土地利用总体规划调整的必要性与可行性分析
1、规划调整的必要性分析
嘉海（河北）货叉有限公司分公司项目是**镇实施工业强镇战略，大力发展立镇富民项目的具体体现和重要成果，由加拿大独资企业嘉海（河北）货叉有限公司投资兴建，项目建设投资10050万元，其中固定资产投资8700万元流动资金1350万元，主要生产面向国际市场的具有较高技术含量的货叉模型，符合国家产业政策，符合国家吸引外资的有关规定。由于企业产品技术含量高，至今河北省境内仍无第二家企业生产。多年来，由于企业在重视产品质量的同时，不断拓展销售渠道，加之价格合理，信誉度高，产品远销日本、韩国及欧美等多个国家和地区，呈现出巨大的市场需求。在这种情况下，该公司在经过充分的市场调研和论证后，决定投资建设嘉海（河北）货叉有限公司分公司。项目建成后，年可生产货叉模型15000吨，实现年产值15000万元，年创利税2400万元，成为**镇镇域内又一个年产值超亿元的企业。企业投产后，社会效益也是十分明显的，可吸收农村劳动力600余人，对促进**镇小城镇建设，发挥小城镇的辐射带动作用，促进农村剩余劳动力向小城镇转化起到积极的促进作用。
**镇1997----2010年土地利用总体规划已由河北省国土资源厅批准，并报省市人大备案。1997----2010年**镇土地利用总体规划中，规划建设用地耕地占用指标385亩，建设用地占用未利用地指标400亩，目前占用耕地指标已经用完，未利用地指标尚未占用。在《2001年----2015年**镇城镇建设规划中》，已将镇区北部规划为工业用地，集中发展企业。项目选址地为自然形成的沙河，由于土壤贫瘠，土质较差，生产条件差，基本不适应用作农业用地。由于是沙质土壤，经多年的水冲风蚀，地表较为平整，又比较适合用于建设用地。同时，紧邻高速公路出口，南距石德铁路**站1公里，交通便利，到衡水市和山东省德州市不足15分钟，顺利进入河北高速公路网或山东高速公路网。这样可极大的方便企业投产后的原料运输、产品运输，对降低生产成本，提高生产效益具有积极的作用。为此，我们从全面建设小康社会，壮大镇域经济，促进经济发展的角度认为该项目应该上马得利于国、受益于民，并根据《土地法》的有关规定，从节约用地、合理用地的高度将地址选定在未利用地内，使废地变宝。因此，我们提出申请调整1997年----2010年**土地利用规划。
2、规划调整的可行性分析
（1）、在1997年----2010年**镇土地利用总体规划中，有规划建设用地耕地指标385亩，未利用地指标400亩，大体界定在镇区北部，规划时尚没有落实到具体地块和位置。近年来，已占用耕地指标385亩，未利用地指标尚未占用。
（2）、我们将建设用地初步规划在自然形成的沙河内，基于以三个方面的原因：一是根据国家政策和合理充分利用每一寸土地的原则，因该地不适合农业种植，基本处于闲置荒芜状态，但在该地建设企业能创造出可观的经济效益。二是随着党中央国务院对三农问题的越来越重视，国家逐步取消农业税和不断加大对农业的扶持力度，农业的种植效益越来越高，本来就惜地如金的农民对土地更加看中，从农民手中征地的难度更大。征用该地由于征地补偿安置费用及时到位，企业还会给农民带来其他收益，减轻了征地的工作难度。三是将建设项目用地选址在沙荒废弃地内，实际上是保护耕地，使沙荒废弃地发挥应有的作用，完全符合《土地法》和珍惜每一寸土地，合理利用每一寸土地的指导思想。
（3）、鉴于**1997年----2010年土地利用总体规划中，**镇镇域内尚有400亩的占用未利用地建设用地指标可利用，不需要调剂其他乡镇的规划，更不需要追加规划指标。
第五部分规划调整的具体方案
**嘉海货叉有限公司分公司拟占用该镇高速公路出口西侧，南文柯村东未利用地8.0000公顷，规划指标实施：
1、占用**1997年----2010年规划文本中**镇工矿建设用地未利用土地规划指标。
关键词：GIS技术；土地利用总体规划；土地利用布局；应用
中图分类号：F301.2文献标识码： A 文章编号：
土地资源是人类生产和发展的必要基础 ,是地球上各种资源中不可再生的重要资源。随着我国社会经济的快速发展，人口增长需求更多的耕地，以及可持续发展的大背景下，如何使我国有限的资源在时空上最科学、合理、高效、节约地组合或配置,使宝贵的土地资源得到有效充分的利用[1]。因此，如何优化土地利用布局和结构，提高土地利用效率是我国土地资源和社会经济可持续发展所面临的关键问题之一。土地利用的总体规划也愈发显得重要。
在我国人多地少的社会环境下,土地利用总体规划已成为土地资源科学利用管理的首要环节。近年来,伴随着计算机和空间分析技术的发展, GIS作为一门处理地理空间数据的综合信息技术,为土地资源的规划和管理提供一个革命性的工具[2], GIS技术与土地规划的紧密结合势必成为21世纪科技发展以及未来土地管理领域发展的必然趋势。
1．GIS引入土地利用总体规划的优势和应用领域
1.1 GIS引入土地利用总体规划的优势
土地利用总体规划因其涉及面广，关系到国民经济各部门,需要综合分析自然、社会、经济等多方面的因素,是一项繁重而必要的工程。GIS具有的数据采集与处理能力以及海量数据管理能力较之传统的工作方式无法及时有效的反映规划区域土地利用的动态变化,而且工作过程中费财费时费力误差大的问题，具有不可取代的明显优势。
运用GIS技术，可以将空间数据或信息以直观、形象的图形化结果表现出来。GIS与RS、GPS的结合的3S技术,可以为土地利用规划决策部门提供精确度高、实效性强、综合性的定量定位信息,有助于信息数据库的及时正确的更新,保证数据的时效性,为土地利用总体规划人员提供科学的决策支持[3]。
1.2 GIS在土地利用总体规划中的应用领域
GIS的发展至今已有半个世纪的历程, 但是GIS在国内开始研究应用，始于上世纪80年代。地理信息系统的基础功能是将一个研究区域的行政界线、地类图斑、建设用地、水系、交通等区域的基础地理信息及其属性信息、社会经济信息、文字信息、图表信息等信息录入系统数据库之中,将各类信息与其相应的属性信息结合便于双向查询[4]。
目前,GIS在土地利用规划方面的研究和应用主要集中在一下几个方面:规划前期土地适宜性评价、土地利用规划布局优化、土地利用现状变更调查、土地利用规划动态管理土地、利用规划信息系统建设、土地利用规划环境影响评价。
2．GIS在土地利用总体规划中应用存在的主要问题
目前,地理信息系统以其在数据存储和空间分析方面所具有的明显优势,应用于土地利用总体规划中的众多方面,提高了规划的科学性和合理性。但是，GIS在土地利用总体规划中应用中的以下几个方面有待进一步完善。
矢量数据格式转换困难。进行矢量数据格式的转换是运用GIS操作分析的必要程序，但是由于不同的文化背景、领域背景和技术背景，导致GIS软件之间不同格式的矢量数据转换可能造成属性数据的丢失[5]；一些限制条件和专家知识难以实现合理的量化、等级化。目前一些专家学者在实际评价分析过程中,对指标的选择较为单一,不够全面，降低了评价分析结果的客观性和科学性；关于图幅整理修饰的问题； GIS软件是通过多个图层的叠加来表达所有的地图要素，多数研究学者是采取肉眼判读、手工删除的方式来处理覆盖情况,步骤繁琐,错误率高；图件编制与数据库构建是两个独立的过程，制图与建立数据库操作步骤的重复、繁琐,大大增加了工作量,降低了图库制作的整体效率；土地利用规划数据库成果无法在全国范围内实现数据的共享。目前,全国各省出台的土地利用规划数据库建设规范尚未进行有效的衔接,数据格式结构和编码不是统一标准,无法实现各区域土地利用规划数据的共享；二次开发和编程的准入门槛高,应用范围不够广泛，受到技术水平的限制,GIS的二次开发目前仍然缺乏灵活、方便的手段,此系统具有专门的开发语言和开发环境,提高了GIS二次开发的准入门槛,很大程度上限制了GIS在土地利用规划中的应用。
3．GIS在土地利用总体规划中的应用
3.1 GIS的系统数据库
GIS的数据库在土地利用规划编制过程中,建立数据库,利用系统中的各种处理功能,快速的对数据进行查询检索,对地理信息进行操作、分析和显示,这些功能是其他计算机系统所不具备的。如土地利用的变更、规划图的编制,都可在相同的工作底图上运用GIS完成操作、分析过程,GIS的一大优点是它能够确定图形特征之间的关系。实际上,GIS可以使你能够建立新的关系，将新的属性与地图特征相联,然后存储于数据库中。
3.2 GIS的制图功能
GIS有一个独创的图形和数据库编辑器,它有效地将CAD技术和地理数据库功能联合在一起。这种联合不仅对建立高质量的地图是重要的,而且对建立和维护复杂的地理数据库也是至关重要的。GIS可在数字化地图上编辑特殊属性，加上高质量的文本注释,可用其它数据库层作为背景显示,具有较强的诊断和纠错能力；所有土地利用总体规划中的图形处理均可构建高质量的地图。在屏幕上已经设计一个希望得到的地图后,就能够保存它或通过绘图仪输出。
综上所述,GIS作为一种利用计算机存储、处理地理信息的一种实用新型技术系统,在土地利用总体规划中,发挥了极大的作用。
4. GIS 在土地利用总体规划中的应用展望
GIS技术与城市规划衔接,研究住宅、工业、商业用地布局。土地规划以城区建设用地为一个研究对象整体布局的,而城市规划针对住宅、工业、商业用地分类布局的，这是今后需要进一步深入细化研究方面[6]。GIS技术在土地利用规划的各环节依据不同软件平成,并没有形成系统的高度集成，故系统高度集成是今后深入研究的主要方向。土地利用总体规划编制涉及多个部门、多方利益、多个学科、多种因素、多源数据等问题,然而目前还没有一个较理想的GIS数据模型来解决这个问题，这将是今后土地利用总体规划研究的热点问题。
参考文献：
[1]王万茂.定性定量定位定序--关于乡(镇)土地利用规划思路的新思考[J].新观察,2002,(6):21-23.
土地利用总体规划是指对区域范围内的土地资源开发、利用、整治、整理、复垦、保护等进行统筹安排的战略性规划，涵盖了需要翔实的‘家底’土地利用现状、基本农田保护、土地整理、生态建设、各类非农业建设等多方面具体数据与内容,是一项涉及范围广、技术含量高的系统工程。而土地利用总体规划修编是占在新的历史发展峰尖，按照国家相关政策要求，科学合理的定性、定量、定位、定序各类土地，下面结合四川省XX县土地利用总体规划修编情况谈几点浅见。
一、准确的基础数据是修编土地利用总体规划的基础
土地利用总体规划基础数据包括基期年土地利用现状数据，上一轮规划的基础数据、规划数据以及到目前为止现状数据，基本农田划定、调整、变化数据，人口、国民经济、财政收入、粮食产量等基础性资料数据，各重点城镇建设区、工业区、旅游景区、农村宅基地集中区等非农业建设用地数据、土地开发整理规划、实施等数据。因此，准确的土地利用利用现状、翔实的基本农田保护地块登记、完善的基础性资料、科学各类用地预测、合理的土地开发整理规划等基础数据是土地利用总体规划修编的基础。
二、专题研究是科学修编土地利用总体规划的保障
土地利用总体规划修编前的专题研究，主要包括对上一轮土地利用总体规划实施评价、新一轮规划建设用地需求量预测及土地供需平衡分析、耕地和基本农田保护研究、土地节约和集约利用研究、城乡用地结构和布局优化研究、区域土地利用研究、土地利用与生态环境建设研究、土地利用规划管理保障制度研究、耕地后备资源潜力调查分析、风景旅游区土地利用规划、实施金土地工程，新增耕地数量，提高耕地质量分析、实施工业强县，乡镇工业集中区布局用地分析等多个方面，具体内容含①总结上一轮规划经验教训，阐述土地利用总体规划修编的必要性；②预测基于粮食生产能力的耕地需求量，估算耕地的可供给量，确定耕地和基本农田的保护目标，根据农用地分等定级成果、耕地数量、地形地貌、坡度等因素确定基本农田分布与规模；③摸清区域建设用地的利用现状，进行建设用地的基本形势分析，集约利用潜力的预测，新增建设用地的区域统筹安排，提出节约集约利用土地的措施和对策；④预测总人口规模以及城、乡人口结构，预测城乡建设用地总规模和城、镇、村及工矿用地规模，分析城、乡居民点内部挖潜和循环利用的潜力，提出挖潜措施，估算合理的新增建设用地及占用耕地规模，根据耕地占补原则和资金投入分析，提出规划期内城乡居民点用地整理和复垦的规模，制定相应的保障措施，研究优化城乡用地布局的思路与办法，提出保障规划方案实施、促进土地节约与集约利用的政策、制度、措施或机制建议，提出建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策措施或建议，按照统筹区域发展的要求，开展土地利用综合分区研究提出区域土地利用调控措施；⑤分析县城区内不同区域的现有开发密度、功能定位和发展方向，分析县城区内基础设施合理发展规模、布局和用地规模，提出落实国家和省级区域发展战略的土地利用调控指标及措施，提出分区的土地利用调控指标及管制措施；⑥土地利用总体规划战略环境影响评价、调查土地生态环境问题、分析土地利用对生态环境的影响、提出环境友好型的土地利用模式建议、进行土地生态环境保护和建设分区，确定管制规划、提出重点区域的土地利用调控指标建议、提出生态改善目标及生态建设用地安排建议；⑦完善规划实施体系、法律保障、行政保障、经济保障、社会保障、技术保障；⑧分析土地开发整理复垦现状、问题，分析土地开发整理复垦的潜力，提出规划期间土地开发整理复垦方案，制定实现土地开发整理复垦的具体措施。因此，只有着力搞好土地利用总体规划修编前的专题研究，才能科学地编制新一轮总体规划。
三、明确市、县、乡镇三级行政区域土地利用总体规划定位和内涵是修编成功的关健
把握市、县、乡镇行政区域土地利用总体规划定位和内涵是搞好土地利用总体规划修编的关健。市级土地利用总体规划属于过渡层次的中观性、政策性规划。其基本内容应当是在上级规划的控制下，提出各类土地供应的总量控制指标和确定本行政区域内的土地开发、利用、整治、保护的重点区域和重点工程，重点解决好市域内城镇体系规划、城市总体规划、骨干性基础设施规划、产业布局规划、生态环境建设规划等各类规划用地规模和布局的协调与控制问题。而县级土地利用总体规划属于管理型规划，在各级规划之间主导性地担负着承上启下的协调和落实功能。原创文秘材料，尽在文秘站网网。其基本内容应当是落实上级规划的各项主要控制性指标；重点在于定性、定量、定位、定序，在土地开发、利用、整治、保护的层面上确定各类用地的类型、规模、范围和时序；核心内容是土地用途分区，包括基本农田保护区、一般农地区、园地区、林地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、工矿建设用地区、村镇建设控制区、土地开发整理区、风景旅游生态环境保护区等。乡镇级土地利用总体规划属于实施性的微观控制性规划。重点应当是在县级规划的各类土地用途分区和用地规模的控制下，详细确定各个地块的规划土地用途，其详细程度应当达到控制性详细规划的深度，规划成果的侧重点应当放在规划图件和控制性规划设计原则的编制上，以满足土地用途管制和其他各项土地利用活动管理的需要。
四、适度的数据库与系统是严格按照土地利用总体规划实施的核心
土地利用总体规划数据库与系统是满足修编后的土地利用总体规划实施管理功能的需要，主要包含土地利用现状数据库、基本农田保护数据库、土地开发整理数据库、农村宅基地集中建设区（中心村、中心院）规划数据库和各类非农业建设用地数据库等，而土地利用现状数据库核心是实地、图件、数据库三者的一致，体现基础数据的准确；基本农田保护数据库重点突出县、乡镇、村、组、图斑和图斑中各地块的地块数、小地名、习惯面积、责任人、图幅号、坡度级等要素，体现保护基本农田责任人、数量与质量；土地开发整理数据库以项目中的土地平整、农田
水利、田间道路、生态防护等四大工程的具体分布，突出开发整理后各地块质量及相关的新增耕地面积，体现补充耕地的来源；农村宅基地集中建设区（中心村、中心院）规划数据库，定位农村宅基地以中心村、中心院（每个组控制在1—3个之间）建设发展，体现节约、集约用地；各类非农业建设用地数据库体现新形势下高速发展需要合理占用的土地。上述各数据库汇总到一个平台，建成的数据字典，形成了土地利用总体规划数据库管理系统。因此土地利用总体规划数据库与系统包含了土地占用、补充、保护、集约等多方面的国土资源管理，是国土资源管理的核心，是土地利用总体规划实施管理的核心。
关键字：土地利用；总体规划；现状；保障措施
Abstract: with the development of society, the urban and rural modernization and accelerating the development of large scale industrial production, the growing demand for land. In order to land science reasonable use, avoid the waste of land resources must be done well land use to work, and the current land use planning implementation still has some problems, and put forward the general planning of land of the implementation of the security measures will be this paper will explore the problem.
Key word: land use; Overall planning; The present situation; Security measures
中图分类号：U412.1+4文献标识码： A 文章编号：
一、土地利用总体规划的意义
土地利用的总体规划，是整个土地资源能够达到合理利用的前提，是保障人民生活和工业发展能够稳定提高的一个重要基础，是国家可持续发展战略一个重要的保证。笔者通过从事多年的土地利用工作，明白土地利用的总体规划对于农田保护以及城乡建设的重要意义。只有对土地利用有一个科学合理的总体规划，才能实现农业和城乡建设取得一个良好的结果。土地资源的合理而科学的进行规划性利用，是保证生活、生产和国家发展的一个重要前提。
土地利用的科学合理的总体规划是生态环境保护的一个重要措施。通过对土地利用进行一个良好的规划可以减少对土地资源的浪费以及对土地资源的不合理开发，导致生态环境各种问题的发生也是土地资源的不合理利用造成的。只有通过对土地利用进行一个科学合理的利用，才能保证人类发展和生态环境保持一种协调状态，才不会因为对土地的不合理利用，引起各种生态问题而给环境造成重大的影响。
二、当前土地利用总体规划实施存在的问题
1、土地利用总体规划的理论性很强，但是具体的实施力度还不够。
为了实现对土地利用的总体规划，我国设定了很多和土地利用总体规划相关的规章制度，但是因为这些规章制度没有进行一个科学合理的体系，且缺乏对实际问题的实际处理，缺乏紧急的实施条例，使得在对土地利用的总体规划中不能发挥规章制度的良好作用，缺乏对于实际的总体规划的一种实用性和约束力。同时由于交通、城市建设、水利、以及生态环境建设各个方面都和土地利用总体规划都有密切的关系，在进行土地规划时不能按照根据实际的情况进行实际的规划，导致各个行业的对土地的利用不协调，表现出严重的注重城市规划而轻视土地规划的特点，使得土地利用总体规划不能良好的正常实施。
2、规划编制存在问题，导致规划不能正常实施。
现在的土地利用总体规划的是土地行政主管部门进行组织编制的，这就使得土地利用的规划编制本事就存在一定的问题，不能实现规划编制的民主性和科学性。土地利用的总体规划就是对土地资源的利用进行一个控制性的规划，这种规划在是对耕地的保护，对建筑用地的控制，以及对建设占用耕地的控制等。这种指标的编制和下达就存在着一种强烈的不科学性。由于下级的都是上级部门进行规划的，而这种规划使得下级在对土地控制指标的具体实施的时候，不能结合具体的经济发展的宏观前景，也缺乏对当地土地利用特点进行一个全面而透彻的分析，使得各个方面的用地和实际的规划存在着重大的冲突和矛盾，不能实现土地利用总体规划的意义，在对土地规划进行实施的时候，也会造成对经济和社会造成不好的影响。
3、对土地规划的重视程度不够，实施效果效果缺乏科学的评价标准。
为了实现经济的发展，在进行规划的时候往往就会先实施建设性的规划而后来实施控制性的规划，这是当今存在的一个重要的规划问题，这就严重影响了控制性规划的土地利用的总体规划，就会出现建设用地超过原规划指标的现象不断发生，而基本的耕地保护规模低于规划的规模。同时在规划实施中没有一个对实施效果一个良好的评价标准，在对规划的实施中只有量的标准而缺乏质的标准，这就对规划实施的效果不能进行一个科学合理的评价；与此同时对于土地开发、整理以及复耕工作没有有效的检查和评价制度，缺乏第三方对于土地的规划实施的检查和监督，公众不能良好的参与到规划中来。
4 山区土地分布不均匀，山多地少，难以规划利用。
由于山区的土地具有分布不均匀、地势复杂、地块零碎、地貌与生物的类型多样、山多地少等特点；使得土地的整理区域的面积通常很小，分片分区很多；在规划时，经常一个项目必须分成几个区域进行，而且可以利用上的面积很少，而规划的工作量大、规划的难度高。此外地势的起伏较大，山多地少，更是使得难以对其进行规划利用。
三、土地利用总体规划的保障措施
1、对土地利用规划行政管理的加强，处理好土地利用规划的经济管理。
在行政管理方面，要实现对土地整理复垦和农田保护进行专项的规划，要把土地规划落实到每一块地皮上，要结合实际的情况进行合理的规划，要把指标进行具体而科学的落实；要实现城乡的整体规划和村镇规划和土地利用规划的有效的结合，要处理好各种规划之间的关系，要明白土地利用规划的长远意义，避免为了短时间的利益而忽视了土地规划的重要意义；要对土地用途进行严格的管制，要在建设项目上落实规划用途、用地节约和耕地占补平衡，要对建设项目用地进行严格的预审；要根据相关规定编制合理的年度土地利用计划，对年度的土地利用计划实施严格的指令性计划管理，而年度土地利用计划包括耕地保护、土地整理复垦开发补充用地以及各类建设占用耕地等等。在经济管理方面，要对非农业用地按照国家的相关要求和规定征收足额的费用，实现土地的有偿使用，控制对土地的过分利用；建设和培育完善的地产市场，建立盘活存量、控制非农业建设用地的增量，实现对土地的约束，让建设单位进行土地成本预算的时，要认真考虑到土地这一重要因素；要建立对土地的整理、复垦和开发的经济扶持政策，要对各种土地的合理利用行为进行经济上的支持和奖励；要利用各项土地的收益来建立各项的专项资金，用于耕地保护和土地整理等等。
2、完善相关法律制度，强化实施的激励和约束机制。
要将土地利用总体规划的法律法规进一步完善，要让土地利用的规划实施做到有法可依和有法必依的原则，要在土地规划中具有一定的法定效力，保障土地利用总体规划的重要意义能够展现；要对那些有法不依，执法不严的行为进行严肃的处理，在处理过程中要依据相应的规章制度，避免以权代法，以言代法的行为产生，对于破坏总体规划的行为进行法律处罚。要把土地利用归回的实施放到土地管理目标中来，要与上级的管理部门签订目标责任书，对于那些没有完成规划目标的要进行严肃的处理，对于那些完成规划目标良好的要进行鼓励。
3、完善规划的支承体系，切实社会监督。
要在以后的规划支承体系上进一步的完善，要完善土地利用规划相关的配套规划，如村镇建设规划、高产优质农田开发规划等等，加强和总体规划之间的配合，实现相互的配合。要让社会各界都参与到土地利用规划的编制过程之中，把政府的规划意图让广大人民了解，听取广大人民的意见。要加强对于土地利用总体规划的目的、意义和作用进行宣传，让人民群众了解其中的重要意义，让人民群众、各个部门、学术界、公益团体都参与其中，对土地利用总体规划的实施进行监督。
4 怎样进行山区土地的规划。在进行对山区的土地规划的时候，应当从实际出发；利用山区本身的不同条件的地貌特点与限制性的因素，进行因地制宜的土地规划设计。以改善、保护环境作为前提，对土地的利用结构实施提升与政治；充分的对山地的具体情况进行有关调查；并充分的将各种地质条件与自然状况考虑进规划之中；从长远的土地整理的效益出发；尽量的控制与减少项目规划的变更，避免没必要的浪费与损失。此外，还应利用系统工程的理论对规划进行评价，在经过充分的调查的前提下形成方案的多样化，最后通过比较分析选出最优方案。
参考文献
关键词：地理信息系统 土地利用 规划 GIS 技术
中图分类号：TP301 文献标识码：A 文章编号：1007-3973（2013）010-106-02
1 前言
在土地用途管制当中，土地利用规划是其重要依据，是城市规划以及土地利用总体规划的有效、合理、科学的手段，是城乡建设发展当中最重要的保障，能够起到积极的推动作用。合理的土地利用规划，对于土地的供应总量实施严格控制，对土地市场进行规范。对土地的供应总量实施规划并严格控制，将土地的资产价值得到充分的发挥，切实提升土地资源的利用效率。在当前，我国国内在土地资源的问题日益突出，对于土地的合理利用和规划显得尤为重要。在这种前提下，GIS技术的合理运用能够对土地利用规划起到很好的推动作用。
2 GIS系统简介
GIS称为地理信息系统，即指在计算机的支持下，对系统工作以及信息科学理论进行合理的运用，综合分析并科学管理有着空间内涵的地理数据，从而为管理、规划、决策以及研究提供必需的信息，作为一种全新技术系统，主要具备三个方面的特征：
（1）具备采集、分析、管理、输出多种地理空间信息的能力。
（2）以地理研究及预测为主要目标，采用地理模型方法为主要的手段，具备区域空间分析、多要素综合分析以及动态预测能力。
（3）计算机系统支持进行空间地理数据管理并由计算机程序模拟常规的或专门的地理分析方法作用于空间数据、精确、快速、综合的对复杂的地理系统进行空间定位和过程动态分析。
3 GIS同土地利用总体规划的关系
自改革开放以来，我国进入了经济快速增长的时期，城市化进程不断加快，土地利用总体规划受到各种各样因素的影响，日趋动态化、多元化、复杂化，过去传统的方式、方法以及技术手段已经略显陈旧，很难及时准确的反映出规划影响因子的时空变换规律。由此可以看出，在过去陈旧的方式、方法以及手段上，在土地利用总体规划上引入全新的技术和方法，加以改进并完善，对于GIS、RS、GPS等各种先进技术手段加以合理利用，增强土地利用总体规划上的动态性、科学性和弹性，真正实现了土地利用规划中的动态修正。
土地利用系统始终处于动态变化过程中，非常复杂，当中有很多未知的因素，在规划编制的具体过程当中，需要征求多方专家的意见，通过多次的谈论，并建立起小组通过审议最终确定规划的方案，得出相应的技术报告等多项规划成果。此外，土地利用总体规划对于将来社会经济发展所进行的预测总是存在着一些的偏差，在规划的实施过程当中，需要持续的把规划状态同实际情况之间展开比较，一旦存在较大的差距时，需要及时依照具体情况对规划实施修改，因此对于土地利用总体规划的实施和制定始终处于一个动态变化的过程。
在土地利用总体规划中引入GIS技术不但可以实现土地利用变化的实时更新、动态监测，同时可以大大极大的减少规划当中反反复复调整中持续增大的工作量，有效提升工作效率，帮助规划人员制定出科学的规划，让规划更加易于实施及管理。
4 GIS在土地利用总体规划中的应用
4.1 建立空间数据库
土地利用总体规划即是对某一地区的土地在将来的一段时期内，对土地的利用类型实施规划，而土地利用总体规划以及管理的根据就是规划地区内的经济、社会信息、土地运用现状信息以及地区内的地貌、地形等一系列地理信息。所以，在土地利用总体规划管理信息系统当中，地理空间信息有着十分重要的意义，占据重要地位。基于GIS技术，土地利用总体规划管理信息系统结合起土地利用中的各类数据类型能够建立起各种地理空间数据库以及属性数据库。
基于GIS技术，在空间数据库的基础之上，能把各类图形数据直观并有效的展示出来，同时能够对图形实施人机交互式的编辑并输出。基于GIS的多种功能，土地利用规划技术人员能够在计算机的帮助下更好的开展规划工作，多种图形的展示大大提升了土地利用规划获得成果直观性；土地利用规划审批工作人员能够从图形上直观的观察各类项目用地的具体情况，工作效率得到了极大的提升。
4.3 空间分析功能
GIS有别于其他计算机系统的一个最重要的标志就是它独有的空间分析功能，在土地利用总体规划管理信息系统当中，涉及到GIS的空间分析功能，这些功能同各类专业模型有效结合在一起发挥出重要的作用。在收集充分的土地利用规划地区基础数据作为支撑时，把GIS中繁多的空间分析工具同土地利用规划专业模型联合起来加以使用，能够为实现快速、科学的土地利用规划编制制造出非常有利的条件。
4.4 土地利用规划
基于GIS能够建立起土地利用的空间信息系统，为土地的利用规划切实提供出详细的资料。此外，GIS拥有非常强的空间分析能力，依靠这种能力，能够实施规划设计中的择优分析，在土地利用的规划设计中加以辅助。同规划设计当中的多种应用模型，运用GIS中可视化的功能，对规划设计所得出的结果实施模拟显示并分析，为更好的完善规划设计提供出详尽的信息。
4.5 土地利用规划编制
在土地利用规划编制当中，需明确规定出各类土地利用的用地面积、用地现状、权属等多个方面的信息，进而确保用地分类的准确性、数据来源的可靠性、图斑一致性，从而从根本上保证土地利用规划获得成果的科学有效性。基于GIS能够在很大程度上确保土地利用规划中对于定位、定时、定量的需求。基于GIS科学建立起规划数据库，能够对不同的土地类型信息实施查询并分析。
基于GIS技术平台，科学合理的建立出土地利用总体规划的信息库，紧密结合土地利用总体规划中各个阶段的业务，实现土地利用在总体规划上的修改、编制、实施方面的自动化管理。在规划编制决策这一过程当中，基于GIS超强的空间数据展示、管理以及分析功能，实施直接的信息传递、转换、处理以及图数表达，为规划提供起科学详尽的依据。
5 总结
随着GIS技术的持续发展，在今后会为土地利用规划带来更好更多的服务。总的来说，GIS技术择为土地规划以及利用提供了数据采集、管理、存储、处理、应用、分析、显示等多项服务，同时能够对原始数据文件进行自动更新；基于GIS技术，不但能够实现对土地利用的现状实施分析评价，自动生成对土地利用现状分析的成果库。也能够实施土地利用远景规划以及利用类型预测，对土地利用结构实施优化以及布局制图并对土地进行适宜性的评价等等。
基于GIS的多种功能，能够为土地利用总体规划提供有力的帮助，在将来有广阔的实施空间。
参考文献：
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关键词：土地利用；环境影响；评价研究
中图分类号： P285 文献标识码： A
土地利用总体规划环境影响评价工作的开展执行主要是从决策源头上减少生态的破坏和环境的污染，有助于环境、经济和社会之间的和谐发展，是我国实施可持续发展中不可缺少的关键环节。但就目前来看，土地利用总体规划特别是土地利用总体规划（简称总体规划）的环境影响评价（简称环评）工作在我国刚刚起步，其研究的技术方法体系处于探索阶段，目前还很不成熟。再加上部分地区都以经济的增长作为其发展的唯一衡量标准，对土地利用总体规划缺乏科学性和可预见性，这就造成了对资源的不合理利用和对生态环境的严重破坏。下面我就将从不同的层面就我国土地利用总体规划环境影响评价工作做一个分析探讨。
1、土地利用总体规划环评的概念及意义
土地利用总体规划环评指的是土地利用总体规划中对土地发展战略、方针、政策的实施可能对环境带来的影响做出预测、分析和评价，把环境因素纳入到土地利用和社会经济发展的综合决策之中，并提出相应的预防措施，以避免或降低由于决策失误带来的环境影响，它是协调环境和经济、社会发展关系的一种科学规划手段。
2、土地利用总体规划环评的理论基础
2.1、可持续发展理论
可持续发展是以自然资源的可持续利用和良好的生态环境为基础的经济、社会的可持续的发展。它从环境角度规划实施资源的可持续性，并提出符合可持续发展要求的改善措施，为最终实施土地利用规划提供环境依据。
2.2、景观生态学理论
景观的生态学研究的是由相互作用生态系统组成的异质地表的结构、功能，它是与地理学以及生态学相交叉的科学，主要把地理学研究的自然地理同生态学研究的生态系统的方法相结合，进而研究景观空间格局以及生态过程的相互关系。
2.3、生态承载力理论
土地利用总体规划环境评价工作中的生态承载力主要是从一个全新的角度考虑人类与生态环境的关系。这个方法主要提供了一个核算地区以及个人对自然资本利用状况的简明框架，通过测算人类对自然生态服务的需求以及自然所能够提供的生态服务之间的差距，以此来评价人类对自然资源利用的实际情况，进而更为准确地判定评价对象的可持续发展程度。从理论体系来看，生态承载力模型表示的是一个国家或者区域的人口所拥有的现实生物的生产面积，为正确评价土地利用总体规划的环境影响提供了量化依据
3、土地利用总体规划环评的方法
3.1、对规划设计方案的分析
对土地利用总体规划环评而言，对其主要的规划目标以及方案的分析尤为重要。土地利用总体规划目标应该主要包括有相关的总目标和具体目标。总目标一般作定性描述，而具体目标主要包括有耕地总量的动态基本农田保护目标、相关的平衡目标、低产农用地改造目标、建设用地控制目标、生态环境改善目标等等。
3.2、现状调查与分析
在土地利用总体规划环评的工作中对其现状的分析和评价的主要内容包括：通过对规划区社会、经济与环境的问题分析，以此来确定当前主要环境问题和其产生的原因；还有就是对规划区内生态敏感区进行重点分析，比如对于特殊的环境、特有的湿地、水土保持区、生态退化区、特有人文以及自然景观等等。
3.3、环境影响识别与评价
环境影响识别与评价指标的确定对土地利用总体规划而言也是相当重要的，环境影响识别的内容主要为规划目标以及方案的影响因素进行识别。要特别注意在进行土地利用规划环境影响的识别时，可把相关规划的目标或者规划的方案进行分解，将其分成若干经济行为，比如土地的开发、复垦、治理水土流失、退耕还林等等，然后再依据这些经济行为产生的环境影响进行识别，找出环境影响的发生原因和受影响的环境因素，将它们与土地利用规划中的土地经济行为相对应。
4、土地利用总体规划环评存在的问题
4.1、评价模式欠佳
目前在国际上，很多国家的环境评价战略大多采取“自我评价”的模式。而再在国内，由于相关的负责单位在其评价模式上大多没有自己的主见，在思路上是多是效仿人家建设项目的方法，采取“第三方”的评价模式。而这样的方式虽然在对土地利用总体规划环评的科学性以及合理性上有了一定的保证，但是对规划的编制不能有效地介入，这就导致对已经制定出的规划方案、环境保护的措施等起不到保护环境的目标和要求。
4.2、评价技术不成熟
目前，在土地利用总体规划环评的实践中，我国主要引用建设项目环评的思想和技术方法，但这个评价技术方法在实际用于规划环评中是不能完全试用的。其原因主要是土地利用总体规划环评是对处于高层次的规划和计划的环评，而项目或区域环境影响评价的预测是在环境质量现状监测的基础上进行的。
4.3、理论和实践相脱节
就目前我国土地利用总体规划环评发展的现状而言，存在很多技术方法以及理论实践方面的问题。在技术方法的理论研究中，几乎是没有制定出符合我国国情的一套理论方法，不能满足土地利用总体规划环评的实践要求；而在技术方法的实践中，往往也都脱离了实际情况，只对原则性的要求进行说明，没有关于在不同情况下采用不同的技术方法去解决土地利用总体规划环评在实践中存在的问题，可行性不是很高，不能形成具有一定理论依据。
5、改善规划环评的措施
5.1、加强人员队伍建设
在具体的工作中，对于相关人员的培训工作要有针对性。比如根据工作基础和背景情况对参加培训的人员给予分类的培训，提高培训的效率。同时强化大众参与的力度，可以在实践中充分的利用媒体网络的普遍性，向公众宣传规划环评的作用，从而使他们能自觉的参与对规划环评的监督，成为推动规划环评的主要力量。
5.2、保证理论与实践相结合
首先，在具体的工作中根据规划环评自身目的的要求，改进评价中的评价模式，推进“自我评价”模式在评价工作中的应用。其次，加大对规划环评相关技术方法的研究，国家也应组织相关的专业研究小组进行技术改造，成立一套完整的符合我国国情的规划环评的技术方法。最后，进一步扩大规划环评试点的范围。促进规划环评理论与实践两方面相结合的体系的完善，推进其在全国范围内的开展。
5.3、优化规划、评价方案
在具体的工作中选将指标法与格局分析法的评价结果进行综合对比，选取最优规划方案。保证整个工作的有效开展。
5.4、完善评价制度与体系
在具体的工作中完善相关的评价体系，并以此确定相对应的评价范围和内容以及工作的程序、评价技术方法手段等等。还要加强完善公众参与制度、完善评审体制和健全环境影响评价法律责任制度三方面的研究。从而提高工作的效率及可操作性
综上所述，规划环评有很大的现实意义，所以在以后的工作中我应该从政策的制定、条例的实施、人员的培养等多方面进行努力，以此提高整个工作效益，保证我国经济、文化的可持续化发展。
参考文献
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[2]陈文波,赵小敏,武春友. 规划环评理论与方法初探[J]. 江西农业大学学报,2006,01:134-138.
关键词： 土地利用； 总体规划； 实施评价； 容县
中图分类号： F301.2 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2012）07-0019-02
土地利用总体规划是在较长时间内、较大范围中，按照国民经济发展的需要，以及土地本身的适宜性，在时间和空间上，在国民经济各部门之间分配土地，并对土地的开发、利用、整治和保护进行统筹安排、调整结构、合理布局土地利用的战略性和控制性规划[1]。
上轮土地利用总体规划为保障容县经济社会持续、快速发展发挥了重要作用，但同时由于当时技术手段的限制及规划思路的局限，规划在实施过程中存在一定的问题。文章通过相关资料分析，对容县上轮土地利用总体规划实施情况进行总结，评价规划实施的综合效益、存在问题及成因，为容县新一轮土地利用总体规划的修编提供建议。
1 研究区概况
容县属广西壮族自治区玉林市辖县，著名侨乡。容县是杨贵妃的故乡、沙田柚的原产地，也是广西最大的侨乡，地处广西东南部，玉林市最东部，北流江（容县称之为绣江）中游。地理坐标为东经11015′—11053′、北纬2227′—2307′。全县辖15个乡镇，行政区域总面积2257.39平方公里，总人口82.39万人。容县位于大容山和云开大山两大弧形山脉之间，东西南三面高，中部和东北部低，由南向东北微坡倾斜，平缓下降。容县地貌类型复杂，各种地类兼备，但以丘陵山地地貌居多。
2 评价方法
2.1评价指标体系的构建
评价指标的选取是基于土地利用总体规划实施评价的对象、内容和目标，在评价时遵循综合性、科学性、层次性、主导性、可操作性和动态性原则。根据层次分析法，建立容县土地利用总体规划实施评价指标层次结构体系：
目标层：（P）反映土地利用总体规划实施综合评分，表征规划的实施完成情况；
准则层（A）：包括规划实施的执行指标和效果指标，反映规划的实施完成情况的主要因素。执行指标是指规划的关键指标；效果指标是指规划实施后，所产生的社会、经济及生态效益，同时也包括社会公众对规划的认知程度；
子准则层（B）：反映对准则层贡献的大小。准则层中的效果指标包括社会意识度、环境生态效益、土地利用效率、社会经济成效等。执行指标包括限制性上限指标和限制性下线指标。其中，限制性上限指标指规划要求在一定期限内不能超出某一上限的指标；限制性下限指标指规划要求在一定期限内不能低于某一下限的指标；
措施层（C）：是规划实施评价指标体系的最基本的层面，由可直接度量的指标构成。
经过相关的分析和筛选，建立如下的评价指标体系（见图1）。
2.2评价指标权重的确定
因为不同指标的重要程度不同，其对系统的贡献大小也不相同。为了合理反映各个指标对规划实施效果的贡献程度，文章采用层次分析法和专家经验估算法相结合的方法，来确定各级指标权重。
2.3评价指标的无量纲化处理
针对土地利用总体规划实施评价的实际情况，文章采用标准值处理法，建立指标标准化模型[2]：
Li=X■/T■×100 （0≤X■≤T■）100 （X■>T■） （式1）0 （X■
Li=[1-（X■-T■）/T■]×100 （T■≤X■≤2T■）100 （0≤X■2T■）
式中：Li是量化值；Xi是评价指标实施数据，通过相关统计资料换算得出；Ti是标准值，通过将原规划指标值换算成评价对照年指标值得到；社会意识度可通过随机抽样，问卷调查得出，无须量化；效果指标和限制性下限指标利用式1，限制性上限指标利用式2进行标准化。
2.4综合评价模型
前述土地利用总体规划实施评价体系中的每个指标从不同侧面反映了规划的实施情况，那么规划实施的总体状况可以通过综合评分来体现。综合评价模型为：
Ro = ∑Wi×Si
式中：Ro为规划实施情况综合评分；Wi为各指标的权重；Si为指标得分，也即标准化值。
综合评分越大，说明规划实施完成情况越好。在参考原有科学研究及相关资料的基础上，拟定“好、较好、一般、差”4个档次确定规划的实施情况，对应分值为：85≤Ro≤100、70≤Ro
3 评价结果
根据容县土地利用总体规划实施评价指标体系，首先得出各指标权重，然后对措施层（C）各评价指标数据进行无量纲化处理，得到各指标量化值，再用综合评价模型打分，得到如下评价结果（见表1）。
评价结果（表1）显示，容县土地利用总体规划实施的综合得分为79.26分，处于“较好”等级，说明容县土地利用总体规划实施情况总体良好。自规划实施以来，当地政府高度重视土地利用总体规划的实施，严格以规划为依据，以用途管制为手段，加强土地利用管理，并取得了较为明显的综合效果。
效果指标和执行指标得分相近，均处于较好等级。反映容县土地利用总体规划的执行指标得到了比较好的实施，并且在实施过程中，注意妥善处理土地利用与经济、社会发展的关系，从而产生了良好的社会、经济效益。同时，也反映出土地利用总体规划在调控经济、社会发展中的作用。也可以看到，社会意识度、环境生态效益、耕地保有量以及基本农田面积得分相对较低，有待提高。
4 结论及建议
评价结果显示，容县土地利用总体规划在实施过程中各方面较为协调，达到了一定效果。但是同时，在规划实施中也存在一些问题。
4.1上轮规划存在的问题
4.1.1社会公众认识度较低
规划实施指标权重中，社会公众认识度占0.05，量化值为65分。表明上轮规划中缺乏公众听证制度，社会公众较难参与规划的编制和论证，因而影响了公众参与规划决策，削弱了公众对规划重要性的认识。
4.1.2草地覆盖率偏低
草地覆盖率指标权重为0.05，量化值为32分，属“差”档次。由于市场经济的影响，农业结构调整力度逐渐加大，部分草地开垦为耕地和园地，种植经济农作物，使得草地面积减少，从而影响了草地覆盖率规划指标的实施进度。
4.1.3城镇化水平增长率较慢
城镇化水平增长率指标权重为0.05，量化值为66分。由于城乡二元经济结构体制及农村经济发展速度的影响，容县城镇化水平增长相对较为缓慢，未能很好的达到上轮规划预期目标。
4.2改进规划的建议
4.2.1提高社会公众认识度
提高社会公众认识度，是规划实施工作的重中之重。下轮规划要强化公众参与，改变以往那种由国土部门一手包办、关起门来搞规划的做法，探索如何在政府的领导下，让公众参与规划，包括参与规划方案的选择和规划实施的监督，提高土地利用总体规划工作的透明度和公众参与度。这样不仅可以扩大土地规划在公众中的影响，而且对规划的编制和实施都很有好处。
4.2.2严格保护草地
草地对维护地区生态平衡具有非常重要的作用。在下轮规划中，要加强草地数量和质量保护，严格控制对其开发利用，禁止破坏草地的行为。要制定严格保护草地的措施，确保草地面积在不减少的前提下适量增加，从而实现整个生态环境的平衡和优化。
4.2.3适当提高城镇化增长水平
在发展农村经济的基础上走农村城市化道路，实现城乡良性互动，逐步减少农村人口，转移农村剩余劳动力，增加城镇人口，转变生产增长方式，提高劳动生产率，优化第一产业结构，促进第二、三产业的发展，从而提高农村整体的经济效益和社会效益。实施城乡统筹工程，合理布局城镇空间，逐步完善城镇功能，促进城镇化增长水平。
参考文献：
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“18亿亩不保,17亿亩也守不住”
严守18亿亩耕地红线,是整个土地利用规划的出发点和落脚点。也是修编工作的焦点。有人甚至提出,目前修编实际离中央领导的要求也就一步之遥。“就是说清楚如何保住18亿亩耕地这样一个问题。”
“18亿亩耕地是一个标志。”胡存智认为,“保18亿亩耕地不是单纯的指标问题,中央领导说18亿亩不保,17亿亩也守不住。这个道理很深刻。我的理解就像股市的标志性价位一样,要冲破了就连续冲破,要跌破了就连续跌破,这是一个心理价位,或者叫心理防线。全面学习理解总理的要求,我认为18亿亩耕地要守住,是个根本的标志。这是一个政治态度,也是规划修编的基本态度。”
温总理对18亿亩耕地的耿耿萦怀,给大家留下了深刻印象,使得大家对这个问题的理解逐渐加深。中国人民大学教授严金明说,“总理在不同的场合多次提到18亿亩,先是写入‘十一五’规划纲要,今年又写入《政府工作报告》。当时我看了以后觉得很奇怪,奇怪什么呢?18亿亩是一个长远的概念,政府工作报告是一年一次。这就说明总理把这个目标放在非常重要、非常特殊的位置上。给人的感觉,除了要保到2010年之外,2020年、2030年都要这样保下去。”
中国农业大学教授张凤荣说,“保住18亿亩耕地,总理坚定不移。规划是一个目标,也是一种价值倾向,任何规划都是一种价值取向。在现今的形势下,中央政府再不提耕地保护,就没有人提了。地方政府的价值取向有很多现实性,老百姓也是。有些地方和部门提的意见是基本农田太多了,保护的面积太大了。他们都不怕失去土地。
现在全国每年粮食播种面积大概在15亿亩多一些,因此有人认为耕地没有必要保18亿亩那么多。“问题是,一旦耕地低于这个数,就没有任何弹性了,要是不够,就永远不够。中国这么大的国家,这是一种战略。既然是战略,就不能讨价还价。”胡存智指出。
日益严峻的耕地资源形势,迫切需要全国上下真正树立起危机意识。中国科学院研究员陈百明说:“总理要求我们编制一个历史性、危机性和战略性的规划。我的理解是,要在全国造成这样的氛围,就像《国歌》里唱的那样,中华民族到了最危险的时候,我们现在是否可以说,中国的耕地已经减少到了非常危急的时候了。这样才能唤起全社会的重视。现在大家都还没有危机意识,最多是在会上说说,没有落实到行动上。我们要通过规划修编,树立起人们的意识,真的认识到危机的时刻到来了。”
“严峻的挑战与空前的机遇同在。”北京大学教授俞孔坚的话,道出了大家的心声。他说,现在既面临五千年未有的民族生存的大挑战,同时也是一个千年一遇的重整山河的时机。如果抓住这个时机,重整山河,可以再造秀美山川。
但从目前的现状来看,无庸讳言,从中央到地方,保护耕地的意识呈逐渐弱化的态势。“为什么大家不重视粮食安全?是因为当前粮食还是安全的,还有些积蓄,不至于今天吃了明天没有,因而没有紧迫感,也没有长远的忧患意识。”正如中科院院士陆大道所说,“特别是沿海地区的领导,都认为粮食安全不是问题,有GDP可以买嘛,现在不是某一个省的领导认识不到粮食问题的重要性,几乎所有都是。”
保住18亿亩耕地,这个压力不仅在中央政府、国土资源部,更主要在地方政府。部政策法规司的同志说,反复看了《土地管理法》,明确写耕地总量动态平衡的责任是在省,没有说在国务院,更不是一个部门。法律里面明确规定,要各省保证行政区内的耕地总量不减少。所以,这就有个中央政府和地方政府的责任如何划清的问题。不是国土资源部煞费苦心地要保18亿亩耕地,而是地方政府本身就有这个责任。
当前,一个重要的问题是中央跟地方责权的划分,需要深入地研究。国务院发展研究中心研究员林家彬认为,土地管理中的很多问题都出在中央与地方政府之间责权划分不清。说土地是国家所有,具体的所有权怎么体现,哪一级政府都觉得有权来行使,哪一个部门都觉得有权行使,但是在收益、处分等一些权利、利益分配上,相当模糊。这就导致中央三令五申,出台越来越严格的管理措施,但是地方政府可以想各种各样的办法,钻漏洞,打球,甚至阳奉阴违,这样的倾向普遍存在。
“所以光靠中央政府出台政策,总是让中央和地方博弈是不行的,要同时赋予地方政府相应的责任和权利,激励地方管好土地、用好土地。要想办法从机制、体制上解决问题。” 林家彬说。
18亿亩耕地到底能不能保得住,怎么保住,不算账就说不清楚。
严金明说,耕地无非就是减少或增加。减少的主要是这几块:一是建设占用,一是生态退耕,一是农业结构调整,还有一个就是灾毁。增加的时候,无非是开发整理和复垦。实际上往年生态退耕和农业结构调整是最大的一块,其次才是建设占用。因此保住18亿亩耕地,各部门都要共同承担责任。
按照法律规定,建设占用耕地要“占一补一”,这一点做到了,耕地总量不会因为建设占用而减少。而灾毁是老天爷的事,农业结构调整主要是价值规律起作用,在这两者面前,规划似乎都没有太多的主导权。但是作为近年来耕地减少主要因素的生态退耕,引起了专家们的关注。
规划专家郑振源说,“从1996年到2005年,生态退耕平均一年退1100多万亩,占了耕地减少的60%。根据调查西部大于15度以上需要退耕的土地是9700多万亩,1996到2005年已经退了1亿亩左右,应该说该退的都退完了,在新的规划期间不应该再有了。但是我们下乡去看,陡坡耕地还是不少,原因在哪里?已经退的1亿亩里面有的是基本农田,有的是好地,把不该退的退了,该退的没有退下来。”
“根据刚刚出来的更新调查结果,2006年底全国耕地面积是18.27亿亩,但还有6000多万亩20度以上的陡坡耕地。如果这些都要退耕,减去之后整个耕地就已经不够18亿亩了。”有人提出。
专家指出,既然耕地减少的两个大头,一个是生态退耕,一个是农业结构调整,在编制规划的时候,就要把这几个数清清楚楚地摆出来,包括开发整理补充耕地能到什么程度,建设用地大概是什么水平。在这个前提下,生态退耕该是多少由国家领导来定。就像居家过日子一样,这么点钱,买酱油还是买醋由家长定。
虽然我国适宜开垦的后备土地资源已经不多,但在资金充裕的条件下,土地整理工作,应该为落实18亿亩耕地目标做贡献。国土资源部土地整理中心的同志提出,今后在土地开发整理过程中要更多考虑到耕地的质量和等级,通过把低等级的耕地整理成高等级的,提高耕地资源的整体质量和生产能力。
蛋糕小怎么切,要改变的是思路
我们常说规划好似“切蛋糕”。但蛋糕小,伸手要的人太多,该怎么办?
传统的土地供给方式难以为继。“如果还是供需平衡的思路,各地要GDP,要城市化,就给他土地,这样的话,永远是计划式的供给,永远也不够。能不能换一个角度考虑,做成一个政策引导性的规划?”陆大道的发言给了大家新的启发。
他认为,如果是政策性规划就要分析各个地区、各个省的实际情况,包括各省目前的土地供需动态,还有多大潜力,未来城市化发展的前景如何等等,来确定土地供给的价格、机制和程序。通过各个地区提出不同的政策,使用地门槛高起来,土地利用合理起来。当然,各个地区的土地利用门槛是不同的,这需要调查研究。
陆大道说,我们一直以来存在一个误区,认为吸引外国资本进入中国,靠的是土地。其实主要靠的是市场和廉价劳动力,而不是土地,土地在其中占的份额很小。但是这个误区却成为很多地方官员向中央要地的重要支撑点。
“为什么不能规定,如果是城镇综合占地,达到人均70平方米,达到日本东京的水平,就不批地了,不允许再继续扩张了?应该采用这些指标来控制地方官员。不要害怕这样做地方就发展不了,很多地方都有低效利用的城市空间,能够开辟新的发展道路。”
土地的价值观需要反思。俞孔坚说:“以前我们把土地利用作为唯一的价值衡量标准,规划的出发点也是土地利用,认为土地是资源,是拿来用的。其实不是,土地是承载人类一切活动的整体,其整体的价值远远大于切割后的价值。” 因此要从以条块分割为导向的利用模式,转向实现土地综合的整体功能。
对于土地的功能也要重新认识。“比如同一块地,既可以是耕地,也可以视为绿地,是有多重功能的。”城市周边的水稻田并不仅是生产粮食,对生态保护的作用也是很大的。“今后在规划中可能要研究考虑土地的多重功能,以解决高度尖锐的人地矛盾。”胡存智提出。
我们一直说耕地资源后备区,建设用地能不能有后备区?张凤荣说,一直以来我们想的都是耕地的后备资源,建设用地怎么后备?实际是要研究哪里可以用作建设用地。它指的不是数量的问题,而是选址的问题。耕地如果可以异地占补,建设用地不同样可以异地吗?给点指标把上海的分配到新疆去好不好?这样体现了规划的引导性,也能进一步促进区域的统筹协调。“现在有的人说东部的土地利用效率高,因此上海、珠三角的地可能多占点,发展起来再保西部,这是不对的。资源是天赋的,好的耕地必须保起来。”
“将来建设必须要占的地还得给,规划应该提供一些能够去的区域。以前我们做规划就是划基本农田,这次也可以划工业园区,划城镇区域,就在建设用地后备资源里面划。现在要在评价的基础上确定这些区域来。”
节约集约用地是规划实施的唯一途径
对处于保护与保障两难境地的土地利用规划来说,推进节约集约用地,是唯一一条通向光明彼岸的现实之途。
有研究表明,当前我国的土地利用中,存在20%到30%的水分(也就是土地利用粗放和浪费的比例)。
郑振源认为,造成土地利用的粗放和浪费,主要有三个原因。一是地方政府竞争性的招商引资和分灶吃饭的财政制度。二是低价征地,高价出让,以地生财的模式。而最根本的原因是低成本的土地供给。
“要把建设占用耕地规模压下来,把20%到30%的粗放利用水分挤出去,必须进行相应的制度改革。” 郑振源认为,“多要地就得多花钱,要好地就得多花钱,这样大家就会主动的考虑如何节约用地,才能促使用地单位节约用地。不进行市场化改革,达不到节约用地的目的。只有市场才能提高土地的利用效率。”
国土资源部有关业务司负责人说,节约集约用地是我们管理工作的重要内容。不能说一块地批了就完事了,这块地批的到底是集约还是不集约应当是我们的管理目标。他认为,推行节约集约用地,真正起作用的,是价值规律以及政府职能的转变。没有这个,其他都是权宜之计。问题是,现在大家关注的都是批地,至于后面监管就不关注了。
北京市国土资源局副局长张维提出,应该关注建设用地再利用的周期,很多建设用地是可以再利用的,但不同土地的再利用周期和强度不一样。现在要考虑的是,怎样才能把这些地“拎”出来,因为这样的话,增量控制就有一定的保障。他认为,应该将盘活存量和新增占地的成本进行比对。北京已经做过这样的分析,将一个工厂存量土地的置换,与在厂子周边征用农用地的补偿成本进行对比,“我们算过,有可能搬一个厂子成本更低。”
保住18亿亩耕地必须建立利益机制,充分调动农民的积极性,而不只是政府的积极性。严金明认为,农地发展权属于国家这种说法值得斟酌。因为做规划的时候,同一块地是规划成30层高楼,还是规划成农田,收益差距非常明显。现在虽然理论上是发展权属于国家,实际上对发展权要进行界定,要进行细化和量化。他提出,发展权应该在不同主体之间共享,对取消发展权的要给予适当的补偿。不然,国家凭什么把农民的地划成基本农田?
因此有专家提出,规划不仅是技术问题,也是政策问题,修编规划在考虑技术层面的同时也要考虑提出相应的政策。“例如基本农田为什么地方政府不愿意划?老百姓也不愿意划?从老百姓的角度考虑也有道理,无缘无故把我的耕地划成基本农田,然后就开始来限制我,不许种果树,不让盖房子,限制我可以,给我什么好处了?权利和义务是相等的,规划不能只是强调限制,没有让群众得到利益。”
北京大学教授林坚提出,要尽快树立资源资产并重的观念。他认为,目前我国的土地利用总体规划,从整个体系来说,非常大的关注点在资源保护的问题。但是对土地本身来说,其资产的属性也是非常重要的。尤其是物权法通过以后,如何衡量和量化土地本身的资产属性,并将它纳入整个已有的资源保护体系中去,是这一轮土地利用规划有别于其他规划的地方。只有将资源管理与资产管理融合起来,才能创造具有中国特色的规划管理。
“做规划要讲国情,在用地标准上,我们没有资格跟人家比,一点资格都没有。美国、澳大利亚,我们比不起。要比只能向我们的邻居日本学习,向韩国学习,向台湾和香港学习。”陆大道的话引起了大家的反思。
城市发展是建设占用耕地的最主要因素。一位长期从事城市规划工作的专家说,建设部曾经设了标准,城市人均用地有一个从60平方米到120平方米的幅度,分了四档,一直强调要严格执行。如果现状是人均用地60平方米,在新编规划时只能在这个幅度里面提高,最多提到人均75平方米;如果现状是76平方米到78平方米,顶多提到90平方米。问题是,不知道从什么时候开始变了,变成人均用地100平方米了。人均用地100平方米“一刀切”的状况,既不符合土地资源保护的要求,也不符合城镇发展实际。
陆大道说,各地做规划愿意参照的指标多是土地资源比较多的国家的指标,密度低,绿地大,环境好,生活质量好,似乎这才是现代化城市的标准。其实没那么大的指标也可以建成现代化的城市,比如东京和香港,目前东京是人均60平方米,香港是40平方米,而我们有的地方用的却是美国标准。
“要将集约用地的原则贯穿整个城镇发展始终,用地的弹性是很大的,对于香港这样的城市用这么少是可以的,美国、澳大利亚式的宽打宽用也是可以的,但我们要建立的是适合中国国情的标准。”胡存智指出。
“对集体建设用地,失之过宽,没有具体的标准,这次在规划修编中应该明确提出来。比如说农村的居住点的升级改造,虽然不进城市,也得有一个标准。” 有专家说。
对于产业用地,更是这样,没有标准就无法监管。
陈百明说,总理在今年的政府工作报告中专门提到把集约用地放在更加突出的位置。那么规划修编里面如何体现?土地利用的集约度是多少,如何衡量?要在原有研究的基础上,明确回答现有土地利用的情况是怎样的,经过这轮规划期以后,到2010年、2020年能够达到什么样的程度。这个“度”,需要建立一套衡量的指标体系。
当然,“不同的地区,不同的城市,制订的指标是不一样的,不能一刀切,东部的集约程度和西部的肯定不一样。”
要用具体行业的控制指标来支撑各省总的用地指标。比如说,修高速公路要论证。这个省的高速公路密度达到多少了,运量达到了多少了。没有达到运量的,就不应该再建高速公路,国土部门就不再批地了。
条条?块块?规划体系绐终是个大问题
当然,一个最根本的问题是,当前规划体系缺位。我国规划体系应该是两大类,一类是国民经济和社会发展规划,它涉及空间,但不以空间为主。另一类就是以国土规划打头的空间规划。问题是当前在国土规划缺位的基础上,城市规划、土地利用规划等各类与国土利用有关的规划并行,要求土地利用规划承担起指导960万平方公里的国土利用和生态建设的职能,无疑是很难的。
“还有一个需要考虑的问题是,土地利用规划与发改委正在抓的主体功能区的规划,两者应该是怎样的关系。”杜平研究员提出,“四大主体功能区国家已经定下来了,这个主体功能区的体系一旦建立起来,对土地政策的配套要求也是明确的。这样我们原来制订土地规划的一些依据就要发生变化,包括权重。”
这就带来了第三个问题,同样关系到空间和区域问题,土地利用总体规划,与现在发改委正在抓的主体功能区的规划,还有以前推进的国土规划工作,三者是怎样的关系?林家彬说,“主体功能区的计划出来之后,国土规划就不再提了,也有很多人认为可以把国土规划替代了,但是我想,恐怕主体功能区的内涵离国土规划覆盖的广度要差很多,并不能替代国土规划的内容。现在大家都在考虑,土地利用规划修编面临的很多协调工作,需要在什么样的平台上做。我主张国土资源部、国家发改委、建设部三个部门的规划工作进行整合,推进国土资源空间规划工作。”
“关于经济发展和土地利用之间的关系,其他国家在调整经济发展和土地利用关系的时候,都面临这个矛盾。荷兰、韩国、英国都有这方面的经验和教训,他们快速发展的开始阶段是土地利用规划服从于经济发展,后来都出现了土地利用失控的问题,最后解决的方案是用空间规划来协调土地利用的关系。但我国现在空间规划是缺位的,中央想把这种职能用土地利用规划承担起来,它能不能完全担得起?”有专家说。
有专家说,规划的实质就是统筹协调。而当前土地利用规划修编过程中面临的统筹协调,涉及上下层级的协调和左右之间的协调。
部门之间的协调更加复杂。“当前正是条块分割的小决策,导致了土地利用效率和服务能力的低下。各个部门都在条块分割有限的土地资源。比如说建设部门管一块,水利部门管一块,林业部门管一块,土地的综合效益发挥不出来。”俞孔坚认为。
“各部门的协调缺乏一个综合的统一的平台,要由一个部门来解决这些问题是有相当难度的。” 中国环境科学研究院高吉喜研究员认为,现在各部门的规划很多,相互交叉,不管换什么名称,落到最后就是土地的问题。因此,“各部门应该统一起来,形成强有力的、权威性、系统性的规划。”
北京大学蔡运龙教授认为,土地利用规划管理的职能部门是国土资源部,但涉及的部门很多,各种规划、各部门之间如何协调,现在很多地方不清楚。“比如说城市规划与土地规划究竟谁服从谁?有的城市规划的框架已经定下来了,土地规划怎么做?要做一个统筹的规划,各个部门的目标都要考虑。”
与战略性规划的要求相适应,土地利用规划地位要进一步提高。“这是必须做的,总理要求我们做一个战略性的规划,而要达到一个战略性规划的要求,土地利用规划的地位是必须提高的。因为需要解决的问题很多,林业部门有林业规划,环保部门有生态保护规划,如果我们没有站在更高的层面就协调不了,控制不了。”
“现在的实际情况是,土地利用规划是全覆盖的,和其他部门,例如水利、交通等部门的规划还不一样,土地规划与所有其他的规划都要协调,这就涉及各部门所有的规划和土地规划的衔接问题,如果不衔接,这个规划做好是不可能的。但是这样的一个规划,如果仅靠国土一个部门去协调,大家都平起平坐,我认为可能性不大,要从国家高层进行协调才可能把事情解决。不然不管做多少工作,别人一句‘法律规定’你就开展不下去。”有专家提出。
俞孔坚提出,现在诸多涉及土地利用的规划,能否整合成为一个统一管理的综合的规划呢?当前体制下,部门虽然难以整合在一起,但是可以通过法律来整合。
各管区、村、各有关单位、企业：
接县政府通知，自今年开始土地卫片执法检查将覆盖我县全境，上级国土资源管理部门将对覆盖区域内各类新增建设用地实行全程监管，一旦出现土地违法违规案件，将追究当事人和有关镇村责任，并按照《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部第15号令）实施问责。
我镇新一轮土地利用总体规划修编已经完成，今后将按照用途管制原则区分农用地、建设用地及未利用地，合理安排建设项目用地，切实保护耕地。通过春季土地巡查，发现个别地方土地违法现象有所抬头，土地管理形势十分严峻。为此，各村、各单位要做好以下几个方面的工作，确保不出现大的问题。
一、坚决贯彻国家关于实行最严格的土地管理和耕地保护制度，坚守耕地保护“红线”。任何单位和个人不得擅自占用基本农田，或者擅自改变用途进行非农建设，严格禁止在基本农田挖鱼塘、种树、养殖，以及其他毁坏耕作层的活动，这是不可逾越的高压线。
二、严格按照《土地利用总体规划》要求依法合理安排镇村基础设施以及建设项目用地。坚持以规划统领项目，项目服从规划，层层报批。坚决杜绝随意用地、乱占滥建和“以租代征”等违法违规用地现象的发生。
三、抓好农村宅基地管理，确保“一户一宅，符合规划、不超面积”。今年2月1日，《市农村宅基地管理暂行办法》正式实施，县级国土部门和镇政府是宅基地管理的主体，国土所要认真做好农村宅基地及其他建设用地各项条件审查、报批、发证工作，镇建委要严格按村镇建设规划进行打点放线，对村庄规划范围内符合申请条件需要使用建设用地建住房的，各村要给予从速办理，对不符合条件的，要明确告知。做到合法的坚决维护，违法的坚决追究。
四、严格执法，严肃查处各种土地违法违规行为。违反法律法规批地、占地必须承担法律责任。实行卫片执法监察后，各类新增建设项目都能在影像图上体现出来，使违法占地无处可逃，各村各单位必须引起高度重视，发现苗头及时劝阻并上报。从今年起，任何单位和个人非法占用的土地，该拆除收回的要拆除收回，该复耕的要复耕。既要查处违法行为，又要查处违法责任人。构成犯罪的，要依法追究刑事。
关键词：城市总体规划；土地利用；协调
经济的快速发展是我国综合国际提升的重要体现，但是经济的快速发展也给我国带来了很多的问题，比如资源的过度开发，工业发展带来的环境污染等问题日益严重。而在城市化进程大大加快的今天，土地资源的合理利用就成了摆在城市规划和土地利用规划两大规划工作面前的主要问题，所以，如何处理好土地资源的利用问题，协调城市总体规划与土地利用总体规划的发展，是急需解决的一个问题。
1 城市总体规划与土地利用总体规划的关系
1.1 平行性
城市总体规划的主干法与土地利用总体规划的主干法都属于宪法的行政法，从法律地位上来看，属于平性关系。土地管理法及城乡规划法中都对城市总体规划与土地利用总规划的衔接关系做出了明确的规定，即规定两规划应像衔接，在实际的城镇建设中的用地的规模应该按照土地利用总体规划的相关规定来制定。
1.2 交叉性
城市总体规划与土地利用总体规划的交叉性主要体现在行政区域的规划中。在行政区域的规划中包括了城市规划和土地利用规划两方面的内容，其中城市总体规划主要是指对城市、镇的规划，而土地利用的体规划则指行政区域内所有的土地，二者存在包含交叉的关系，而交叉主要体现在城市建设中对土地的利用。在交叉的部分中，两项规划的侧重点不同，城市总体规划主要侧重于城市用地的功能，而土地利用总体规划中侧重于对城市建设所用土地的科学管理与规模的控制，所以这两项规则在交叉中又各有侧重。
2 两项规划的主要矛盾及原因
2.1 规划编制的指导思想与方法不同
土地利用的总体规划的主要指导思想就是“以供定需”，即根据目前我国各区域的各种类型的土地拥有情况进行汇总，然后根据土地的现有情况进行各种功能土地的划分。在整个规划中自上而下的制度严明，越往下级，各种土地的而用途越要明确。而城市总体规划的指导思想则可归纳为“以需定供”[1]，即城市用地的规划主要是根据对人口情况及城市经济发展水平的预测而对建设所用的土地面积及用地标准进行确定。土地的功能的划分是根据实际城市建设的需要而进行的，另外，上下级规划间也没有严格的控制关系。
2.2 规划编制的时间不同
相比于土地利用的规划，城市规划相关工作在我国开展的较早，但是城市规划工作开展的早期没有明确的法规对此进行规定。土地管理法的颁布虽然早于城市规划法，但是城市规划法更与时俱进，颁布以来内容得到了多次更新。由于上述的编制的时间不同，导致了两规划的编制背景不同，所以规划的侧重点难免会有一定的差别。这样就很容易导致一项规划相对于另一项的落后，不利于城市建设相关工作的开展。
2.3 规划编制的基础数据不同
土地利用的规划中所采用的基础数据是土地利用情况的调查，主要针对各种不同类型的用地进行调查，得到的结果可靠性高，但不精确。而城市规划中所采用的基础数据主要是用各种测量方法得到的，其精准度高，但缺少人文因素。另外，两规划中对人口调查统计的方法也不尽相同，这也会导致调查结果的较大差异，最终导致两项规划的矛盾。
3 城市总体规划和土地利用总体规划的协调发展
3.1 协调的原则
想要做好城市总体规划和土地总体利用规划完美的协调首先就要确立协调统一的发展目标。虽然城市总体规划和土地利用规划的侧重的主要发展方向有所不同，但是两者的主要发展目标大体是一致的，都是为了合理利用土地，为了土地资源的可持续的利用以及对环境保护和经济发展的良好协助，所以协调这两项规划在编制是从同一个根本目标出发展开。其次，由于不同城市和地区由于其地理特点和气候情况的不同，所以要做到遵守因地制宜的原则，不能一套协调计划一成不变，在不同城市要根据该地区的地理气候特点制定城市总体规划和土地总体规划的协调发展计划。最后，要注意到遵循期限一致和级别一致的原则，大体就是两项规划大体的规划前期执行步骤不一定一致，所以在规划后期注意调整两项规划的实施步骤和实施时间。其次，土地利用总规划和城市总体规划的层次不同，所以执行的任务也不会相同，所以也要注意两项规划的级别做到相同的原则。
3.2 基本数据和指标的协调
在协调城市总体规划和土地利用规划的协调时，重要的是要保证基本数据和基本指标的协调。把二者协调的原标准进行协调，从而进一步确定二者数据的统一性，统一协调规划的相关理论，技术和基本数据，从而实现基本数据和指标的协调。协调的重点主要从三点进行，第一点是规划城市规划的面积不宜过大，否则会造成加大行政单位的管理难度，也违背两项规划协调的原则。第二点是人均建设面积使用指标[2]，注意在合理分析土地和城市建设的现实情况之后，对于可用地的城镇，可以适当放宽建设指标，但是对于普通乡镇的用地要严格按照规定使用。最后一点就是用地分类指标，科学进行用地分类严格按照国土资源管理规定进行分类，科学进行用地分类。避免城市总体规划与土地利用规划冲突，为了两项规划顺利协调进行创造有利条件。
3.3 城市发展方向的协调
为了让城市发展时保证其发展规模和重点发展方向的正确性，同时也为了在发展城市时不破坏城市的生态环境和经济环境，就要确定城市的性质和特点，在确立城市性质时结合国家政策和经济大环境，也要注意在城市建设时保护耕地。同时要对该地区的土地价值进行合理评估，根据城市基础建设的情况和土地情况，保护基本农田不被破坏来进行城市性质的确立，明确城市以后的主要发展方向和规模。
3.4 保障实施的一致性
在实施城市总体规划与土地利用总体规划时，需要政府发挥职能。首先要严格遵循科学发展的思路进行，其次还要协调好城市的经济建设，环境保护，人口流动和自然资源相互统一。同时要加大宣传和推广的力度，合理的使用法律，技术以及行政的职能。对于实施的过程要加大监管和指导力度，最好成立公众监督，公众参与的机制，调动公众的积极性。做到以上几点一致进行，提高政府部门的工作效率和公众的参加热情，防止违反规划现象出现，保障城市总体规划和土地总体规划协调的进行。
4 结语
总上所述，城市总体规划和土地利用总体规划的协调发展是目前城市建设中土地资源利用中的重点问题，所以，城市建设管理的相关人员应对此足够的重视，将两项规则的协调发展作为城市建设用地规划的重要准则，并积极采取有效措施，避免实际应用中两规划的矛盾，促进我国现代化城市的可持续发展，并促进环境友好型社会的发展。
参考文献
关键词:土地利用总体规划;遥感;全球定位系统;地理信息系统
“3s”技术是基于计算机技术和网络通信技术的解决与地球空间信息有关的数据获取、存储、传输、管理、分析与应用等问题的信息系统,其包括摄影测量与遥感(remote sensing, rs)、地理信息系统( geographic information system, gis) 、和全球定位系统(global positioning system, gps) (简称“3s”技术)。土地利用总体规划是对一定区域未来土地利用超前性的计划和安排,是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源合理分配和土地利用协调组织的综合措施。“3s”技术为土地利用总体规划的数据采集、图形制作及信息管理等多个环节提供强有力的技术支持。
一.摄影测量与遥感(rs) 在土地利用总体规划中的作用
摄影测量从产生至今,已经历了模拟摄影测量、解析摄影测量和数字摄影测量三个阶段。随着数字摄影测量技术和设备的不断完善和发展,数字摄影测量系统(dps)必将取代过去传统的光机型测量仪器。遥感是不与探测目标相接触,应用探测仪器,从远处把目标的电磁波特性记录下来,再通过分析揭示出物体的特性性质及其变化的综合性探测及技术。
当前,传统的模拟土地利用现状图及其相应的土地管理模式,根本无法适应现在信息化的管理模式及应用需求。随着土地开发利用的速度日益加快,为了实现土地利用现状动态管理、加强土地产权的有效监督、建立“以图管地”的土地资源管理新模式,已成为土地资源管理工作的迫切要求。摄影测量与遥感技术可以给土地信息系统(lis)提供大量的相关信息,是信息时代土地利用现状数据采集、更新和修正的重要手段。
随着计算机技术、信息技术、空间技术的迅猛发展,摄影测量进入了全数字时代,遥感技术进入1m以内的高分辨率和立体观测阶段,摄影测量与遥感技术的差异不断减小。事实上,“摄影测量(包含影像判读)”与“遥感”这两个名词指的是不同时期的同一学科,遥感是摄影测量学的补充与发展。数字摄影测量的出现,使得通过计算机处理从航空摄影测量或航天遥感图像上获得gis数据的想法得以实现。它是将数字影像或数字化影像通过计算机进行处理和加工,以获取建立gis所需的相关信息。
gis基础信息可以分为地形信息、图形信息和属性信息三类。因此,通过航片可以生成数字高程模型(dem),为土地信息系统提供所需的地形信息;还能从航片生成正射影像,从正射影像提取结构信息以提供图形信息;同时通过对航片影像的判读和专题分类,为土地信息系统提供属性信息。
航空摄影像片主要用于编制大中比例尺影像地图,在土地利用总体规划中,主要用作城市规划和土地开发整理工程等的工作底图。航空摄影测量主要测量地球表面的几何形态,其精度主要取决于测量仪器和影像质量,人为影响因素相对较小,在一定条件下,测量工作质量较易控制。遥感信息具有综合性、宏观性、客观性、周期性和时空变化多层性等特性,这些特性使其成为编制中小比列尺土地利用现状图的重要信息源,主要用于土地利用总体规划。这是由于卫星遥感影像通常属于二维处理的范围,尽管某些卫星遥感影像可以进行高程测量,但目前这一技术还未成熟完善。卫星影像解译还必须与外业调查相结合,否则解译质量很难符合要求,同时在卫星影像解译过程中,人为影响因素较大,要求作业员有较高素质。
二.gps在土地利用总体规划中的作用
gps是利用多颗导航卫星的无线电信号,对地球表面某一地点进行定位、报时或对地表移动物体提供导航的技术系统。gps能辅助摄影测量和遥感测量,在土地利用总体规划中主要用于空间定位。当前,gps辅助的空中三角测量利用少量的几个控制点或仅利用一个控制点(基准点)即可将定位精度控制在厘米级精度,完全能满足大、中比例尺的测图要求。
随着gps接收机硬件技术的不断完善以及gps动态定位技术的不断发展,使得动态确定载体姿态的技术有了巨大进步,因而大大增强了gps在遥感中应用领域的作用。目前,gps已与多种传感器(如机载激光断面测量系统、合成孔径雷达等)配合使用,从很大程度上提高了这类传感器的测量与定位精度。gps在摄影测量和遥感中的应用主要有三个方面:第一,高精度动态相机定位,辅助空中三角测量;第二,辅助导航航摄飞行,以实现航摄的精确定点;第三,与其它传感器配合,确定载体的位置、速度与加速度、姿态。
近些年,国内外相关研究人员在上述三个方面的研究中已取得了突破性进展。这些进展中最重要的一项是克服了机载动态gps应用的主要限制因素,同时又解决了运动中载波相位模糊这一难题,极大地促进了gps在摄影测量与遥感中的实际应用。gps在摄影测量和遥感方面的广泛应用,对土地利用规划无疑有巨大帮助作用。
三.gis在土地利用总体规划中的作用
当前,gis在土地利用总体规划中应用和发展趋势主要体现在以下几个方面:
(一)规划设计分析
目前,gis已普遍应有于土地利用总体规划设计中,如:规划技术指标分析、土地地类适应性评价、地类规划平衡分析等。通过gis提供的信息技术支持,增强了分析的广度和深度。
(二)辅助土地利用总体规划设计
通过遥感数据和gis强大的地理空间信息管理和分析功能,能便捷、准确地计算农田规模和环境容量,能快速地对土地利用总体规划的各项生态指标和经济指标进行分析,能高效地完成土地利用总体规划中的基质改良工程量、田面平整等指标计算,从而有效确定各地块利用方式,辅助土地利用总体规划合理选择各项工程。gis技术的应用极大提高了规划的准确性、科学性和工作效率,正确客观地指导规划的编制和规划方案设计。
(三)规划设计方案虚拟
虚拟gis具有观察立体细节的功能,土地利用总体规划设计者通过虚拟gis能直观观察田块、房屋、道路等各层虚拟景观,进而分析土地利用的各项效益与弊端,通过结合gis数据库可实时对田块、房屋、道路等地物定位,获得规划设计区域的三维图像。利用vr技术建立相应的三维模型,提高土地利用区域的模拟仿真精度,增强了三维gis的功能。规划设计者可通过三维模型对土地利用总体规划设计进行更为直观的感受,辅助进行形象思维和空间造型,由此做出更为正确的评价和筛选。
四、“3s”技术在土地利用总体规划中的应用前景
“3s”技术不仅为土地规划和利用提供一整套数据采集、存储、管理、查询、处理、分析、应用等功能性服务,而且具有对原数据、原文件的自动备份和对数据库图形文件、属性数据的更新功能。“3s”技术必将为土地资源管理提供更现代化的技术手段,如:对土地资源利用进行实时动态监测;实时掌握土地信息基础数据,更新数据库;实现资源共享,促进土地资源电子政务的全面建设;解决复杂的土地资源规划和管理问题等。“3s”技术已成为现代空间信息技术发展的必然趋势,必将更好地为土地利用总体规划服务,空间信息技术的发展及其在土地资源管理中的广泛应用,也有利于“数字国土”目标的早日实现。
参考文献:
[1]周桂芳,朱淑丽,鲁春阳.3s技术在土地管理中的应用研究[j].安徽农业科学,2006(23)
【关键词】土地利用总体规划；多因素综合评价；实施评价
文章编号：ISSN1006―656X（2014）05-0036-01
土地利用总体规划是国家各级政府在一定历史阶段内，对所管辖范围的土地利用进行宏观调控、组织开发和监督保护的政府行为，其目的是对有限的土地资源，根据土地资源利用状况、开发潜力和各业用地需求，对城乡土地利用所作的统筹安排和综合部署，以获取最佳的经济、生态和社会效益，以及保证“人民吃饭”和“国家建设”之间的协调发展，为实施社会经济可持续发展规划提供用地保障。在土地利用总体规划管理的各个环节（编制、评价、审批、实施和监督检查）中，规划的实施评价是监督检查中极其重要的一环。因此，探讨土地利用总体规划的评价方法十分必要。下面运用多因素综合评估方法，对县级土地利用总体规划实施情况进行评价。
一、规划实施评价中存在的问题
所谓土地利用总体规划实施评价，是指根据一定的标准，利用一定的方法，对土地利用总体规划执行的效果进行分析、比较与综合后，所作出的一种价值判断。土地利用总体规划实施评价的目的是为了了解土地利用总体规划执行结果的基本情况，以便为现行土地利用总体规划的废、改、立提供指导。当前土地利用总体规划实施评价中，主要存在三个方面的不足和问题：1、多定性评价，缺乏完善评价标准。在土地利用总体规划实施评价时，多是作一些文字评述，难以进行量化评价。2、评价体系不完善。对土地利用总体规划实施的效果、执行的力度，没有科学的评价体系，也缺乏完整的评价机制。由于规划评价缺乏完善的评价体系，对评价主体、客体、内容的界定往往不够明确，重点不突出，使得评价缺乏规范性。3、评价方法的可操作性差。定性评价带有较大的主观性和人为因素。
二、评价指标确定的原则
指标选取遵循以下原则：
1、科学性。指标体系能较客观全面地反映系统发展的内涵、各子系统和指标间的相互联系，并能较好地度量土地利用总体规划实施的程度。
2、系统性。土地利用总体规划评估指标体系应当涉及经济、社会、生态三个方面并将它们有机联系起来。
3、层次性。土地利用总体规划评估指标体系的构架，可以采用“评估因素――评估因子――评估指标”多层次的框架结构。
4、可比性。土地利用总体规划评估指标体系的设计要求单项指标采用原规划指标的名称、概念和计算方法，以体现运用上与原总体规划的衔接。
5、可操作性。指标选择要考虑数据取得的难易程度、可靠性和成本，特别是指标体系应该注意简单与复杂的协调统一。指标太少或过于简单不能放映规划实施评估的内涵，对评估结果的精度产生影响。指标过多或过于复杂则不利用于评估工作的开展。
从所在县区实际情况出发，综合考虑选取指标的科学性、系统性、层次性、评价的可比性以及工作的可操作性等各方面的因素，确定评价工作涉及到的评估因素。
三、规划实施评价体系建立
土地利用总体规划评价和土地利用总体规划实施评价既相互区别又相互联系。前者是对土地利用规划制定的科学性、合理性等进行评价，后者是假定土地利用整体上科学管理的前提下，对土地利用总体规划的执行情况进行评价。土地利用总体规划实施评价主要是寻找规划目标和实施措施之间的因果关系，找出土地利用总体规划目标和实施措施方面存在的问题，目的是为进一步加强规划执行或规划修编提供指导。对土地利用规划实施情况的评价，可以四方面进行：①规划目标的执行情况评价。它包括对土地利用的结构、规模、布局和时序的评价；②土地利用总体规划实施的效益评价，包括经济、生态和社会效益的评价。③实施措施评价。④规划的社会影响评价。
四、规划实施评价步骤与方法
1、影响规划实施评价的因素
影响规划实施评价的因素包括对土地利用的结构、规模、布局和时序、效益、实施措施、社会影响评价。
2、影响因子的确定
将四类因素进一步细化，分为7各方面，即7个评价因子
（1）规模：是指农用地规模、建设用地规模和土地开发整理规模。
（2）布局：按照土地适宜性和区域的差异性安排各类用地布局的合理程度；建设用地不占或少占耕地或尽量不占优质农田。
（3）机构：农用地结构和建设用地结构
（4）时序：①与国民经济和社会发展规划（计划）、国土整治规划等协调情况。②年度计划执行情况，耕地占补平衡情况；③土地开发整理规模的合理程度、速度。
（5）规划实施效益：是指经济效益、生态效益、社会效益
（6）规划实施政策措施：①规划的实施措施与规划目标的对性关系；②规划的政策措施的可行性实施效果；③规划实施机制与市场经济发展的一致性
（7）规划的社会影响：①公众对规划的认知度②公众对规划实施的满意度③公众对规划实施的参与度
通过上述几项指标的评估，可以看出现行土地利用总体规划对已经发生的重大社会经济背景变化的预计情况，以及规划指标和规划布局对社会经济发展需求的适应性情况，从而相应对现行规划进行调整，对规划下达的新增建设用地占用耕地、城乡建设用地规模等指标进行调整、追加，对规划布局进行优化，以保证土地供应与未来经济社会发展相适应，为辖区提供用地保障，促进当地社会经济的持续快速健康发展。
五、规划实施评价结果与分析
由于各评估指标反映不同的评估内容，有不同的评估标准和量纲，相互之间不能直接比较，因此需要通过标准化将其转化为可比量纲。标准化的各指标影响分值在0～100之间。指标分值作为评估结果与指标实施效果呈正相关，即指标分值越大，表示该评估指标的规划实施效果越佳。
1、优秀（综合分值在90～100）：各项规划目标预期可以完成，规划执行综合效果很好，社会、经济、生态效益明显，土地利用程度和效益不断提高。
2、良好（综合分值在75～90）：个性指标任务满足要求或与预期基本一致，规划执行效果较好，土地效益和土地利用程度有所提高。
3、一般（综合分值在60～75）：规划执行效果不显著，各项指标任务基本满足要求或预期可以完成，社会、经济、生态效益未发生明显变化，土地利用程度和效益略有提高。
4、较差（综合分值在50～60）：规划执行效果较差，规划指标任务预期较难完成，社会、经济、生态效益不明显，土地利用程度和效益未有改善。
