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开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇基层社会治理经验材料，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：精准扶贫；政策执行；基层组织；治理能力
中图分类号：F126文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）01-0001-08
收稿日期：20160906DOI：10.13968/ki.1009-9107.2017.01.01
基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（14JZD030）；教育部人文社会科学研究青年基金项目（16YJC710010）
作者简介：雷望红（1991-），女，华中科技大学公共管理学院/中国乡村治理研究中心博士研究生，主要研究方向为乡村治理。
一、问题的提出
2013年底，由中办和国办联合出台了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（以下简称意见）。《意见》提出，要建立精准扶贫工作机制，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标。2014年初，中央和地方纷纷制定了精准扶贫的战略规划，地方政府逐步进入实施阶段。
精准扶贫政策，试图通过改“漫灌扶贫”为“滴灌扶贫”的方式，既能够节约扶贫资源，又能够有针对性地扶持贫困户，但在政策执行过程中，面临着多个层面的困境。一方面，在执行中出现目标偏离，表现为精英俘获[1]、贫困户参与不足[2]以及多种排斥现象[3，4]；另一方面，在政策落地时，会出现政策与村庄的不匹配现象，比如产业支持、安居扶贫等政策无法有效扶持贫困户[5，6]。不仅如此，精准扶贫政策还会引起村庄激荡，由于盛行平均主义思想，村民们要求对于政策资源进行公平分配，由此会引发上访等问题，给村庄带来新的治理难题，甚至会出现乡村治理的“内卷化”[1，2]。
精准扶贫政策的目的在于扶贫，实现路径在于“精准”二字，但从目前学界研究的整体上看，主流观点认为精准扶贫出现了严重的不精准执行现象。关于精准扶贫政策执行过程中出现的不精准执行问题，大致有三种解释路径：（1）从官僚体系的视角出发，认为是央地关系、社会控制和社会成本承担等因素导致了执行困境[3]；（2）从村庄的内部特性寻找原因解释，村庄社会环境、乡土社会的特征、社区精英被俘获、贫困群体集体行动的缺乏等因素影响了政策的执行[1]；（3）从政策本身进行解释，认为精准扶贫政策本身具有内在悖论，由于忽略了扶贫对象的内部差异性，从而引发执行问题[2]。另有一些学者主张从转型的角度认识当前的扶贫问题，从而理解贫困治理的复杂性所带来的精准扶贫挑战[7]。
精准扶贫政策的不精准执行，本质上是政策执行偏差问题。已有研究对于精准扶贫政策的理解与认识，从总体上来看，侧重于从政策落地的制度基础和社会基础探讨政策执行的状况，而忽视了政策执行主体即基层组织的重要性。制度基础与社会基础具有不可逆性，从这些角度出发，对于政策执行的改善无法做到对症下药。若从基层组织的角度探讨精准扶贫政策的执行问题，可以把握政策执行的情境性，因此能够洞悉政策执行偏差的直接原因，从而及时纠偏。本研究立足于赣南宋村的调查经验，呈现当地精准扶贫政策执行偏差，从基层组织的角度予以解释，并以此为基础，拓展理解当前我国农村资源输入的组织困境。
二、精准扶贫政策的实践个案
2014年5月，国务院扶贫办等七部门联合颁发了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，要求通过对贫困户和贫困村进行精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户。赣南宋村宋村是赣南最大的行政村之一，全村在册人口为8 837人，实际人口接近万人（严格计生时期的黑户多）。笔者于2016年7月4-24日在该村进行为期20天的调查。于2014年底开始集中精力开展精准扶贫工作，总共确定421户贫困户，1 468个贫困人口。2015年宋村将扶贫工作确定为中心工作，在具体的政策实践过程中，该村存在着明显的不精准执行现象。
（一）精准识别不精准
贫困人口与贫困户的识别与确定，原则上要求申请评议，由群众根据自己的家庭情况自行申请，由村组干部评议、公示公告，再由上级进行筛选和抽检。在村委会具体的识别过程中，宋村干部为了减轻精准识别的麻烦，实际操作过程如下所述：
上面给了我们村1 468个贫困指标，基本上每7个人中有1个是贫困人口，指标这么多，谁是贫困人口根本辨不出来。具体分配的时候，村里按照人口比例分到小组，由小组长评选，再由包组组长进行确认，村里按照入选人口大致做个评选，砍掉条件明显比较好的，留下条件差的。小组长评选时，有时也有私心，但主要权力还在村干部。
宋村村干部在精准确定贫困户上，实际上面临两难困境：一方面，宋村分配到的贫困户名额过多，贫困名额占到全村人口的15%，远远超过实际贫困人口；另一方面，宋村村民的经济差异不明显，村干部容易选出绝对贫困群体，但不易选出次贫困群体，名额分配的标准不易确定，即使按照民主评议的方式，也无法公平地识别和确定。因此，村干部不得不采取主观评议的方式选择贫困户，避免群众申请和民主评议，并通过打球的方式，将名单公布在村委会六楼的会议室。
2.权责不匹配的无力。精准扶贫的政策由中央层面作出，但由基层组织具体执行和落实。基层组织责任重大，对贫困户的具体帮扶责任主要落在基层干部身上。一方面，他们需要亲力亲为为贫困户出谋划策、拟定计划、支持脱贫，另一方面，他们需要做好规范化管理工作，跟踪与记录，如果出现纰漏，需要承担失职的责任。在精准扶贫政策的执行上，基层干部既是政策的具体执行者，也是责任的直接承担者。
然而，基层干部肩负的责任与享有的权力严重不匹配，表现在两个方面：一是分税制和农业税改革以后，基层组织丧失了资源汲取能力，高度依赖上级政府的转移支付，可支配资源极其有限；二是随着官僚制的深化发展，上级政府对于基层治理的干涉程度强化，在面对乡村社会的现实问题时，基层干部丧失了治理的灵活性。当精准扶贫政策出现时，基层干部一无充足资源，二无政策权力，只能在资源有限的情况下硬着头皮，按照上级要求执行政策。他们一面利用国家政策，一面动用私人资源，试图完成帮扶工作，但政策渠道未打通，如银行设置种种障碍不给真正的贫困户贷款，私人扶持也不易获得，私人普遍不愿进行风险帮助。因此，帮扶干部们要真正完成帮扶脱贫工作难度极大。况且，一位帮扶干部面对几十个贫困对象，难度可想而知。在权责明显不对等的情况下，他们只好选择性退步，只完成相对容易的形式帮扶工作，即通过文字脱贫的方式交差，以期在运动期限内糊弄过去。
3.压力考核下的自保。目标管理责任制在权威体系内部构建了一套“责任―利益连带”的制度性联结关系，形成基层政权运行与地方社会的治理压力[12]。目标管理责任制在基层组织中所营造的压力氛围，会促使基层干部通过策略主义的方式，寻求自恰的生存之道[13]。实际上，策略主义的运用，既是基层组织的治理智慧，也是基层政权不得已的选择。
目标管理责任制具有明显的目标导向，通过对目标达成状况的考核进行奖优惩劣，但由于目标实践过程不可保留，无法完整呈现，只能通过形式化的文字材料呈现出来。文字材料就如同一份考卷，在上级进行检查时，如果“考卷”出现纰漏，上级“打分”低，不论平日里的工作做得多好，都相当于未实现目标。同样，在向上呈阅工作材料时，如果数据不好看，与规定目标相差甚远，也会受到上级的批评与惩罚。在压力型体制之下，基层组织更加看重上级的考核工作而非具有实质意义的实践工作，因此，基层干部会进行策略性转换，将文字材料的准备工作置于政策执行之上。面对精准扶贫工作，宋村村干部最强调的是数据的“正确性”，他们要反复核对文本数据与网上数据，国网与市网的数据。在上级检查时要确保所要回答的数据与贫困户家庭的文本情况一致，以免在领导问话时回答失误。在目标责任制下，政策落实通过文本形式的呈现，实际目的在于通过考核避免惩罚，以实现基层干部的自保。
（三）基层干部的政策定位
从基层组织的角度来分析精准扶贫政策的具体执行，能够观察到基层干部政策执行的情境。在基层治理资源有限、权责不对等和压力型的考核体制之下，基层干部会对政策进行定位，选择执行的方式与力度。尽管精准扶贫政策以政治运动的形式下达，但贫困具有相对性、流动性，消除了今天的底层，明天还会出现新的底层，今天解决一批，明天会新出一批，以突袭式的方式根本无法啃掉这块“最难啃的硬骨头”。在基层干部看来，这场针对贫困的运动式治理，“就是一阵风，很快就会过去” [14]，上级部门规定了目标达成时间，不论任务完成与否，在政治压力之下，各级政府都必须“完成”既定目标。
在短促的扶贫运动中，基层政府一方面要在压力考核下满足上级目标达成的愿望，一方面要在基层治理资源匮乏、权责不匹配的情况下完成任务。他们需要在两者之间寻找到平衡，既去完成任务，并让上级在检查时感到满意，又不完全按照上级的要求做事。因此，精准扶贫政策在基层就被定位为隐秘的资源分配政策和文本制作工作，基层干部低调地将名额和资源分发下去，能否真正帮扶到贫困户不再重要，重要的是通过数字考评呈现政策执行的样态。在基层干部的这一政策定位之下，政策执行必然产生不精准执行现象。
四、国家资源输入的基层组织困境
农业税费改革后，公共服务型福利国家取代了控制提取型国家[15]，国家改“资源汲取”为“资源输入”，通过项目下乡的方式向农村社会输入资源。在国家资源输入的背景下，基层组织如何承接资源、如何执行国家政策成为一项重要的理论问题和现实问题。精准扶贫政策是国家的又一大惠农政策，基层组织在政策执行时所面临的治理成本、权责问题和考核压力等执行约束，暗含着基层组织的深层困境，严重制约了国家资源的输入效率与国家政策的执行力度。
（一）资源输入背景下的基层组织样态
农业税费取消以前，国家表现出强者形象，具有高度的专制权力[15]，保持着对于基层社会的强势汲取。此时，国家为了保持对于基层社会的汲取能力，与基层组织结成合谋关系，默许和容忍基层组织的过激或违法行为，导致国家政权与农民关系的紧张状态。基层组织则由于和农民在各项事务上密切互动，建立紧密关联。税改以后，国家改变治理思路，通过资源输入不断向农民示好，国家与农民之间的关系迅速拉近。然而，由于中央掌握财政的分配权，形成了“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘”的分配格局[16]，乡镇财力下降，可支配资源严重不足。乡镇不得不依赖上级的资源转移，中央借机约束和规范基层组织的治理行为，导致基层组织日益丧失治理自主性。由此带来的后果则是，基层组织与国家的信任关系被打破，与农民之间的关系日渐疏远与恶化（见图1）。
在基层组织治理能力日益弱化的状况下，基层组织承担的自上而下的任务与自下而上的诉求却不断增长。在税改以前，基层干部对上主要完成收取税费与计划生育工作，对下主要则是解决矛盾纠纷和分配土地。国家加大向农村社会输入资源以后，大力发展民生事业，将提高农民的收入和改善农民的生活环境作为重要工作。国家改善“三农”的宏愿落到基层组织，不断累积的自上而下的任务堆积到基层干部身上，农民则借助国家对于“三农”领域的倾斜充分表达自身的利益诉求，对上的期待不断高涨，基层干部承担着来自于国家和农民日益增长的双重任务（见图2）。
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一、当前设立乡镇检察室的的必要性和可行性分析
相对于现今的中国社会现状，是否有必要有条件重设乡镇检察室，舆论界存在着两种声音，一种认为当前设立乡镇检察室的条件还不成熟，应该缓行，理由如下：
1、我国的司法资源有限，无法承担乡镇检察室的需要。我国目前有19219个镇，15925个乡，如果每个乡镇检察室人员以3到5人算，平均3个乡镇设置一个检察室，就得设置11700多个乡镇检察室，需要35100到58500多人。我国目前司法投入不足，经费难以保障，符合条件的检察人员短缺。东部地区基层检察院办案一线都一直“喊渴”，西部地区，特别是西部边远贫困地区，检察官队伍青黄不接，断层现象严重，后备力量严重匮乏。在我国目前司法资源非常紧张的情况下，大规模设立乡镇检察室，会使本来吃紧的司法资源雪上加霜。
2、配套法律法规、制度尚不健全，设立乡镇检察室的实践经验不成熟。虽然可以将我国《人民检察院组织法》第2条第3款的规定以及《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》作为设立乡镇检察室的法律依据，但是以上法律法规对乡镇检察室的设立只是一个原则性规定，缺乏可操作性。目前，乡镇检察室也未得到国家层面法律的认可。
3、基层检察室不能完全解决农村法律监督空白的问题。从目前农村经济社会发展的情况来看，急需要检察机关的法律监督触角延伸到广大农村的每一个角落。但我国的司法资源有限，如果在每个乡镇设立乡镇检察室，所需经费、人员无法保障。如果只在个别乡镇设立，或者一个检察室管辖两三个乡镇，设置的效果非常有限。一个检察室如果人员设置过少，则无法胜任检察室庞杂的职能，影响工作开展。如果人员配置过多，在目前符合条件的检察人员普遍短缺的情况下，势必影响到基层院日常工作的开展，并且一些职能与基层院重叠，浪费了有限的人力物力。对于乡镇检察队伍的监督管理也是一个问题。
另一种声音自然是赞同甚至溢美之词，设置乡镇检察室，是在中国特色社会主义检察体制、法律框架内的探索、创新和发展；乡镇检察室的设置也是科学发展在检察工作中的具体体现；它的设置对于优化检察职权配置，巩固党在农村的执政地位，强化法律监督，维护农村公平正义，保障农民平等权益方面具有不可替代的作用等等，这其中有政治需要之言，也有理性思考之词。笔者认为，当前设立乡镇检察室确实存在着诸多问题和困难，但这些困难和问题并不是不可克服的，并不足以使我们望而却步。哲学上说，事物总是曲折发展的，我们应该跳出历史的局限，从法治精神、时代趋势、长远发展中理性对待乡镇检察室这一曾今的历史遗物而今的社会必然。
首先，设立乡镇检察室是我国宪法精神的间接体现。虽然设立乡镇检察室在宪法和法律上找不到直接的字眼，但是它这种组织形式和宪法法律不相违背，还可以从宪法和法律中推导出来。我国宪法第129条和130条规定，人民检察院是国家的法律监督机关，人民检察院的组织机构形式由法律规定。根据人民检察组织法第二条规定：“如果省一级人民检察院或者县级人民检察院根据需要经过人大常委会批准可以在工矿区，农垦区或者林区等建立派驻机构”。追溯立法的本义，其中规定的“等”应作广义的解释，不应局限于工矿区，农垦区或者林区，同时第二条规定中还有“根据需要”，这就使设立乡镇检察室就符合了立法的规定。另外宪法第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”根据该条文，我们可以衍生出一个结论：应该从组织上保证公、检、法等机关分工负责、配合制约，乡镇、街道等基层检察机构的缺失显然有违宪法要求法制平衡和法制治理机制之完整。
其次，设立乡镇检察室是健全农村司法体系的必由之路。目前，法律监督最大的需求在乡镇，最薄弱的环节也在乡镇。有些基层地区，由部分干部的腐败行为以及简单粗暴的工作方法所引发的“官民”矛盾、“警民”矛盾长期得不到解决和疏导，导致农村频繁，这与法律监督不力有很大关系。而强化法律监督必须要有阵地，法院、公安机关、司法行政机关在乡镇分别设有人民法庭、派出所、司法所，部分工商、税务、土地等行政派出机构也一应俱全有自己的基层“阵地”，而检察机关缺乏类似的机构，广大乡镇成为法律监督的盲点。从社会控制角度来看，农村社会秩序缺乏科学而完善的法制治理机制，尤其是治理结构中的法律监督权仍处于基本缺失的状态，未能实现完整意义上的（对行政、审判行为的）分工制衡机制。①可见，现阶段以及今后很长一段时期，适当地扩大检察工作在广大农村的覆盖面，使检察资源配置落实到农村，是健全中国特色农村司法体系的必由之路，而乡镇检察室无疑是建设乡镇法律监督主阵地的最好载体。
再次，设立乡镇检察室是维护农村社会稳定的现实需求。目前乡镇基层政权中，各种审判、行政权力已经延伸到了农村基层，唯独基层检察院没有与之相匹配的机构设置，导致检察机关在基层信息不通、耳目不聪。基层检察院对乡镇种种社会矛盾的了解掌握及其对乡村干部行政管理行为和基层法庭裁决行为的法律监督，仅靠少而粗的群众举报材料和难得一次的下访巡访或法制宣传，显然只是“冰山一角”。尤其是近年来，乡镇、村干部贪污挪用集体土地补偿款、侵吞国家惠农资金等职务犯罪现象屡见不鲜，各种涉农犯罪得不到及时有效查处，农民权益得不到及时有效保护，严重影响了农村社会稳定。乡镇检察室通过收集乡村干部职务犯罪案件线索，参与农村综合治理，宣传检察机关性质、职能以及举报、申诉的方法等，有效激发农民的法律意识和维权意识，有效提高法律监督能力和水平，服务社会主义新农村建设。
最后，设立乡镇检察室是检察机关自身发展的形势所趋。基层检察院建设在检察事业发展中具有基础性、战略性的地位和作用。目前，虽然基层检察院经历了30余年的发展，但是基层检察院的法律监督能力、队伍建设水平尚不高，特别是由于检察工作的专业性和相对独立性，基层检察院真正站在群众的立场考虑问题、谋划工作，把群众关注点作为检察工作着力点的意识和能力还不强，已经不能满足人民群众日益增强的法治需求。适时发展乡镇检察室，发挥检察室贴近基层，贴近群众的作用，既有利于基层检察机关畅通监督渠道，创新工作机制，提高检察机关的基层知晓率和认可度，走检察专业化与群众路线相结合之路，又可以让检察人员直接面对基层群众，接受他们的评议和监督，提高检察队伍的群众工作水平和能力，从而进一步提升执法公信力和检察机关形象。
二、新时期乡镇检察室的职能定位
当然，乡镇检察室的重构并非是对原有检察室的简单恢复，而是哲学上的“扬弃”，是按照中央对检察工作的新要求、新任务，赋予检察室新的时代内涵，赋予其新的界定、新的内涵。
1、以强化法律监督为职能基础。检察机关是国家法律监督机关，乡镇检察室是检察机关在乡镇履行法律监督职能的眼睛和触角。过去在检察工作中，没有设立乡镇检察室的地区，对发生在基层派出所、人民法庭等机构破坏法律统一实施的行为很难进行法律监督，设立乡镇检察室的地区，也存在不敢监督、不善监督、不依法监督、不规范监督的问题。重新构建的乡镇检察室必须以强化法律监督为职能基础，赋予乡镇检察室立案监督、侦查活动监督、诉讼监督等监督权能，与基层派出所、人民法庭形成相互制约、相互配合的乡镇司法体系。
2、以服务业务部门为职能载体。检察室不是检察院，在适当延伸和扩展检察室职能的同时，必须考虑到检察室与派出院内设部门的关系，特别是检察室与业务部门的业务重叠关系，如乡镇检察室拥有民行、控申检察职能后，检察室与院民行科、控申科的关系等。有学者认为，赋予检察室的民行、侦监、监所、控申等职能，从性质上看并不需要一种完整的权能，而是在充分发挥检察室贴近基层、贴近群众优势的前提下的部分权能。②笔者赞同这种观点，如检察室可以受理民事行政检察申诉，可以办理辖区内的民事行政“不立案、不提抗、不抗诉”等息诉案件和促进双方当事人和解的案件，但不承担上级民行检察部门的交办案件和辖区内的抗诉案件，可以接受群众举报、控告、申诉，接待群众来访，可以发现、受理职务犯罪案件线索，但不承担职务犯罪案件的初查、立案等工作，检察室应更多的配合内设业务部门办理案件。
3、以承办刑事案件为职能补充。现有基层检察室的工作情况来看，乡镇检察室的职责包括收集职务犯罪线索、职务犯罪预防、法制宣传教育、综合治理等，总体而言，涉及内容广泛，但虚而软，难以产生像执法办案这一刚性权利所带来的明显效果，其最终被群众的接受度、认可度也难以预料。而当前基层派出所和人民法庭都有承办刑事案件的职能，笔者认为基层检察室也未尝不可尝试，可以将批捕、职能一定程度地下放，由检察室承办辖区内刑事案件后提交提交检察长（或检委会）审批，通过这种刚性权利的赋予、实质性职责的履行充实基层检察室的工作内容，让基层检察室有作为、有地位，提高基层检察权履行的公信力和实效。
三、规范乡镇检察室建设的意见和建议
由于乡镇检察室固有的法律依据、组织体制、保障机制等先天性缺陷，在推进过程中势必会遇到一些困惑和困难，如何按照科学发展观的要求，顺应检察改革的需求，让乡镇检察室明确职责、规范运行，笔者认为可从以下几个方面考虑：
1、宣传教育到位，进一步深化认识。检察机构设置到乡镇一级的重要性，尚无足够的认识，即使在检察机关内部，对于乡镇检察室也无统一的认识：一是认为检察机关案多人少矛盾突出，再设置乡镇检察室势必分散力量，影响各项业务工作的开展；二是以前也搞过乡镇检察室，但由于指导思想不对或设置方式不当，导致设置效果不佳，遂认为设置乡镇检察室是重蹈历史覆辙；三是认为人财物等诸多因素难以解决，条件不具备。这些内部的思想障碍，是当前制约设置进程的关键因素，要通过理论教育、舆论宣传、总结推广典型经验等措施进一步统一检察机关内部认识，奠定稳定的思想基础。
2、试点乡镇先行，逐步推广巩固。目前设置乡镇检察室还不可能做到像“二所一庭”建设一样全线铺开，其设置也应采取探索式的试点性工作，不可全面开花，操之过急，必须坚持三个原则：一是重点乡镇试点。各地的地方政府都会根据本地的经济和社会发展趋势，对辖区内各个乡镇结合人口数量、素质、地理环境、政治经济发展等情况，设立中心乡镇，在这样的中心镇设立乡镇检察室进行试点工作，可以起到良好的示范效果，总之设立乡镇检察室必须坚持因其所需，因地制宜、实事求是、重点设立。二是慎重稳妥推进。乡镇检察室的工作法律性和政策性比较强，涉及到单位、人、财、物，因此，要统筹兼顾，慎重稳妥，做到成熟一个，设立一个，巩固一个，在做好试点工作之后，做好理论研讨、经验总结工作，将成熟的工作思路、方法、机制进一步推广。三是目标管理高效原则。乡镇检察室的工作效果效率，直接关系到乡镇利益、群众利益、检察机关的形象和声誉。因此，笔者认为有必要对乡镇检察室的工作实行目标管理，明确任务、分解责任，引入竞争机制，推进争先创优，为基层社会稳定做出贡献。
自1992年山西省佐云县试行开展农村低保（最低生活保障简称低保）工作以来，全国各地农村在2000年以后逐步建立农村低保救助制度，2007年全国实现农村低保全面覆盖。据国家审计署2012年第34号文件《全国社会保障资金审计结果》显示：截至2011年底，全国城市和农村低保对象分别有2256.27万人和5298.28万人，分别比2005年底增长7.25%和551.04%；城市和农村低保月人均补助水平分别由2005年的73.34元和28.37元，提高到2011年的227.92元和100.07元；2011年全国城乡低保资金支出1284.14亿元。低保作为再次分配的重要手段，体现了社会主义市场经济“兼顾公平”的理念，对于农村贫弱阶层的救助彰显了国家的道义担当和社会主义制度的优越性，并发挥着维护基层社会稳定的战略，因而，农村低保在我国是一项具有扶弱济贫、救助伦理性质的重要政治制度。每年近千亿元的农村低保资金在基层是如何运作的、效果如何是关系国计民生、社会稳定的重大问题。下面以C市鹦洲乡为例展现中国农村低保制度的现状并分析其中存在的问题与原因。
C市鹦洲乡共有耕地22724亩（其中水田2300亩），17个行政村，8238户，27174人（农业户7635户，农业人口26271人）。鹦洲乡比邻C市，交通便利，以农业种植为主，主要作物是棉花、柑橘、花木、水稻，全乡经济水平处于C市中上等。C市2005年试行农村特困救助政策，2007年实现农村低保全面覆盖。鹦洲乡共有低保706户，1128人；五保户225人；残疾人口604人，其中享受低保的有258户，264人。C市2013年7月农村C类低保标准是97.3元/月，临时救助金2600元/年。按照《C市农村居民最低生活保障制度实施办法（试行）》及有关规定，鹦洲乡的社会救助原则和社会救助制度如下。社会救助基本原则：1、应保尽保原则；2、属地管理原则；3、分类救助原则。救助制度主要有：1、城乡低保救助；2、城乡医疗救助；3、临时困难救助；4、其他配套救助包括水电医疗教育等。由于医疗救助主要发生在特定家庭，其他配套救助也不经常发生，本文主要以农村低保制度为考察对象，展示社会救助制度在基层的实践现状。
本文的任务是呈现农村低保制度运行现状，为此，笔者在鹦洲乡政府和鹦洲乡夏村进行了累计25天的驻村调研，本文材料皆源于此。本文综合运用定性方法和定量方法，在全面了解村庄情况的基础上，对夏村的低保数据、低保户信息做了统计。然后运用半结构访谈方法，向村干部、村民逐一核实低保户信息，并对特殊低保户（关系保、维稳保）做了个案访谈。通过对村组干部、低保户、普通村民等不同对象的访谈，本文尽量全面真实地反映农村低保运行的现状和村民的态度。本文结构如下：第一部分是背景介绍；第二部分描述分析在地方权力与关系网络运作中“关系保”和“维稳保”的产生及其对农村低保分配的影响；第三部分重点描述国家民政部门通过制定一系列具体的低保措施试图以规范化打破异化农村低保制度的地方权力与关系网络，然而基层组织在低保规范化过程中却面临着反规范化的尴尬现象；第四部分重点关注低保制度规范化中最为重要的民主评议制度和动态管理制度实践，并指出农村正在形成新低保观念；第五部分是全文的总结和政策建议。
二、权力与关系网络中的低保
夏村处于鹦洲乡腹部地带，共有283户，943人，7个村民小组，实有耕地面积938亩，年人均收入6300元。村中长期在外务工人员200多人，50岁以下中青年人大都在C市打零工，在家务农的大都是50岁以上的中老年人。
夏村2005年左右开始进行农村特困救助工作，2007年全市建立农村低保全面覆盖时夏村的低保工作才正式运转。夏村最早的5户低保全都是残疾家庭，低保金刚开始一个月10元钱，有些村民嫌钱少放弃申请。后来随着低保金慢慢涨到22元/月、50多元/月、60多元/月，村民越来越看重低保。低保成为一种炙手可热的公共资源，知情的农民想尽办法通过正当或者非正当途径争取低保名额，低保竞争也愈加激烈。2010年以前C市尚未建立全面具体的民主评议、入户调查、结果公示等低保实施制度，农村低保的分配秩序是相当混乱的。
同类的既有研究观察到了低保成为村组干部的工作手段，但并没有注意到私人关系（尤其是上级官员的关系）对低保资源分配的影响，更没有关注到县乡政府与农村组织在低保制度运作方面的不同逻辑。在本文中，笔者提出“权力与关系网络”作为理解农村低保运行现状的分析框架。
（一）“关系保”的产生
“熟人社会”是一个差序格局式的关系网络，将个体与他人的关系形象地比喻为投入水中的石子所激起的由近及远的波纹。自然村是一个熟人社会，但由多个自然村组成的行政村由于信息阻隔却是一个“半熟人社会”，打工潮的兴起、社会人员的流动性增强更加剧了“半熟人社会”的陌生程度，不同自然村的村民彼此之间虽认识却不熟悉，更不了解对方的脾气性格、家庭关系等信息。分散居住、流动性强的夏村便是此种意义的半熟人社会。在半熟人社会，群众相互之间不太讲面子、舆论约束力较低，加之与既有研究关注到村民小组中低保的分配策略不同，夏村低保的分配权并没有下分到各个小组，而是一直掌握在村两委手里，因而，私人关系的影响尤为明显。
夏村2007年开始实行低保时，低保规则比较混乱，低保公示制度形同虚设，很少有人清楚地知道谁在享受低保待遇，隐秘的低保成为非体制精英的资源和少数贫困者的福利。利用关系资源产生的低保户本文称之为“关系保”。依据“关系”的远近，夏村关系保的关系分为村内的关系和村外的关系两类。逐户核对信息发现夏村39户65人低保中，真正属于“关系保”的有7户，其中夏德佳一户是凭关系获得应该享受低保的正常户。7户关系保的情况以及村民反应如下。
1、夏德朝，一个女儿，他们的亲戚L在市检察院工作，亲戚L找区民政局干部打了招呼，夏德朝夫妇2010年评上低保。在2012年低保清理中，村委会决定取消夏德朝的低保名额，保留夏德朝妻子的低保名额。
2、路杰，两个女儿，上面领导给区民政局领导打招呼，他家里条件虽然不够享受低保但也不是太好。夏德朝和路杰二人的低保申请是自上而下的，从区民政局领取申请表，到村委会盖章。如今与夏德朝一样，路杰的低保名额被取消，路杰妻子仍享受低保。村民普遍反映其为关系户。
3、马大梅，两个儿子，一个在区电业局工作，一个在市政协为领导开车，家庭条件很好，马大梅夫妻两人都享受城市低保，一人一月180元。对此，村民普遍有意见。
4、刘四妹，马大梅的儿媳妇，40多岁，一个女儿，在村里当过队长，现在市里打工，通过朋友关系从区民政局获得一个低保名额。
5、夏德佳，犯有残疾，他外甥是临县的民政局长，夏德佳夫妇二人的低保指标是通过上级关系指派的。但村民都对此毫无异议。
6、唐法妹，夏村的老支书的妻子，三个儿子，其子经济富裕，大儿子开厂年收入上百万。据村民反映，此户是现任村委会为感谢老支书对他们工作的支持而给老支书的关系保。
7、夏佳志，现任村支书夏德金的叔叔，两个女儿，其中一个招有上门女婿。夏佳志为了评低保，天天到支书家里去倚老卖老地骂。村委会其他干部为顾全支书面子，就给了夏佳志夫妇低保名额。
这些属于较为明显的关系户，还有一些比较隐形的关系户，那就是村内与村干部关系不错的人，他们家庭条件不好也不差却能够打球获得低保名额。这些村内的关系户在2012年市民政局清理11类低保人员时受到了削减。村内关系户的产生是村落社会结构内生性因素所致，村干部可以随机应变做出增减安排以平衡村内关系、应对上级政策，一般不会引致纷争。村落之外的关系大都来自于上级行政官员，这已经远远超出村干部的管理能力范围（有些只需村里盖章，并不占用村里的低保名额），况且村委会跑项目、要资源还要去找这些上级部门，因而不敢得罪、也不愿意得罪上级部门。因此，村落之外的关系成为村落低保公平失衡的“硬”因素。
（二）“维稳保”的产生——社会救助中的维稳运作
据鹦洲乡民政所所长说，现在除了城乡低保、临时特困救助外，民政所还列出了“第四类低保”——“维稳保”。据统计2011、2012年鹦洲乡社会救助资金中用于维稳工作的超过40万元。而通过维稳渠道获得社会救助资金的人全都是上访者。地方政府为了“息访”不惜动用体制内的社会救助资金来进行“利益诱导”和“精英俘获”，于是在权力网络之中维稳保得以产生，社会救助制度成为维稳制度的牺牲品。C市《低保责任追究制度》中明确禁止将低保作为治理资源或者工作手段，但是在基层治权弱化、治理资源日益匮乏维稳责任又没有减轻的情况下，地方政府只好动用国家这笔“善款”来支付维稳成本。这成为社会救助制度异化的上层原因。本节以鹦洲乡的经验材料为例来展现社会救助中维稳运作。
目前中国社会救助资金共有4类：城乡低保、农村五保、城乡医疗救助和临时救助。农村五保和医疗救助都是有外在条件约束、无法更改的，低保和临时救助两类资金却可以改为他用。如今鹦洲乡用于维稳的社会救助指标有维稳保12户、临时特困救助75名，其中用于维稳的临时特困救助金占全乡的50%以上。如果加上各村用于息访的低保名额，全乡的维稳保远不止12户。鹦洲乡用于维稳的临时特困救助资金全部被军人上访群体吸纳，除此之外，鹦洲乡政府逢年过节都会给上访者一些慰问金，这部分资金也出自社会救助金，具体情况如表2。
目前鹦洲乡的上访群体共有13个，可以分为5大类。第一类是因土地问题产生的上访群体，又可细分为3个群体：第1个群体是由于城区扩建征地拆迁引发的农民上访，这一群体所引发的上访，由经管站和包片干部负责，不进入乡办；第2个群体源于村组之间的公共面积分配，例如道路、河流、沟渠，征地拆迁引发的利益之争，是组与村集体之间的争夺；第3个群体是村民个人间土地纠纷所致，税费时期一些人将土地承包权转让给别人，但是没有过户，土地征收引发利益之争。
第二类群体是军人群体，共有7个群体：越战军人；越战临战人员；原第五通讯团；抗美援越群体；52师特种工程兵；涉核工程兵；原新疆军区8师22团涉核、参战退役军人。
第三类是涉法涉诉群体，统计为1个群体。第四类是民办教师和幼师群体，统计为1个群体。第五类是企事业单位下岗职工和毕业包分配的统分生，统计为1个群体。
群体上访很容易形成，因而成为地方政府维稳工作的重中之重。地方政府会千方百计地去息访，向上访者许诺低保指标、临时救助资金就是主要工作手段之一。但是，基层政府以利益“收买”上访者只能达到一时的平安，并不能保证成功息访，政府不断的利益许诺却会一次次抬高上访者的“息访要价”。临战军人上访群体牵头人夏村夏得意为了退伍补助金多次组织上访，终于在2011年为该群体成员赢得临时特困救助2600元。临时特困救助顾名思义是临时性的，但他们却认为自己应当年年都有，因此第二年再次上访。2012年8月1日上午，以夏得意为首的10名临战军人到区政府集访。乡政府和各村干部在其到达区政府的前一天得到信息，8月1日凌晨，乡综治办主任马先锋和各村治保主任均提前在区政府等待，变集访为陪访并妥善处理了这次集访。这次集访事件的解决条件就是夏得意等人成功获得了年年都有的特困救助资金，如同谢荣秋获得了制度性保障的低保一样。谢荣秋是鹦洲乡民办教师上访牵头人，他多次上访“要挟”政府给予他夫妻二人低保名额，2013年上半年，谢荣秋通过不断上访成功获得低保名额，这是民政所2013年的12个维稳保之一。
在鹦洲乡办访谈时，综治办主任马先锋接到夏丕理索取低保名额的电话。夏丕理是鹦洲乡越战军人上访群体牵头人，乡政府为了安抚他，在2010年给他一个低保名额。现在夏丕理家庭条件好了，子女都在外打工，也建了二层楼房。可是在2012年年底，夏丕理却向综治办主任马先锋提出了新的要求，“给我老婆搞个低保，我就不跑了（上访）”。马先锋当时没有明确回复，让他先打报告再说，这是政府惯用的拖延法。在此次通话中，马先锋表示不满足低保办理标准：有工作、有二层楼房、收入中等水平以上，但夏丕理立马以上访作为要挟。
“马主任，怎么还搞不成？我等几天就要去北京了，你看，马上就8·1了。”
“兄弟，莫着急。现在低保都要民主评议，不评议是违法的。民主评议会有十几个人，等我再做工作。”
“那8·1之前搞不成，我就要去北京了。”
……
政府为了达到维稳目的许诺给上访牵头人（上访精英）好处，希望息访或者策略性的渡过特殊时期（如“两会”时期）。结果，上访人在与政府的互动中形成了“上访--给好处-息访-再上访”的循环模式，并且在每次的下一个循环中上访人都提出更高的诉求。如果政府不满足上访者的要求，他们就会到更高的政府部门越级上访，进京上访成为他们的杀手锏。夏丕理就是这套循环策略的典型实践者，他以八一建军节将要来临为由要挟乡政府给他低保名额，否则就去北京上访。夏得意、谢荣秋、夏丕理等上访牵头人通过上访不断得到好处并逐步提出更高的要求，上访的理由和问题本身已经成为不再重要，通过上访谋利成为目的，“谋利型”上访由此形成。在基层维稳体制中，政府不断地切割社会救助资源这块“慈善性”面包给上访人，不但造成维稳体制的扭曲而且进一步加剧社会救助制度的异化。
（三）村落的反应：抵制与顺从
无论是关系保还是维稳保都致使低保分配公平失衡，在村落内部引起强烈的反应。如果说村干部利用低保制度对上级权力关系作出了抵制的努力，那么在维稳压力体制下，村级组织又不得不“顺从”上级政府，同样将低保作为息访的重要手段和治理资源。下面是一些村民的态度以及在低保制度规范化后村干部的应对措施。
评议组成员X：“关系户公布了，也没有人敢说，都不愿得罪人。又不是我评的，上面指派的。”
评议组成员Y：“即使有反对意见，也没人敢说。我要得罪了他，他、他儿子、他孙子全家人都恨我。两三年来，没人干这事。散会了，有人会在下面说‘他怎么吃低保？’”
普通村民A：“人都有颜面之情。钱不是拿的我的，与我无关。村干部都不愿得罪人。”
普通村民B：“低保养懒汉，有钱有势的人才吃低保，这本就是一个不公平的社会，你们千万不要跟村干部说是我说的。”
关系户的关系大都来自市、区等政府部门，面对这些关系村委会一般是无可奈何的。
村支书说，“2010年之前，低保管理的确不规范。严格地说，村里也可以不盖章子，你村里不盖章子，我区民政局也不会同意。这里面有上下级关系，村里有难处”。
为了抵制住上级政府部门的关系，村干部采取了一系列的应对措施，并逐渐取消一些关系户的低保名额。从2011年开始，凡上级领导打招呼要求夏村村委会给予低保通融的，夏村支书都要求申请人将领导的签字复印件留在村委会备案。这部分地化解了来自上面的压力，但同时也得罪了上面的领导。夏支书说，“我又不是想着升职的乡干部。得罪领导，他们能理解；得罪老百姓，老百姓就不理解，更糟糕！”把上级领导的“招呼”挡回去，并不是所有的村支书都有这样的勇气和能力，因为现有制度框架下，村的发展需要依靠外部力量尤其是上级政府的支持。更重要的是，村委会虽然可以利用低保制度来抵制上级关系的干扰，但却无法抗衡整个维稳体制。在县乡政府都将低保作为一种治理资源的情形下，村两委也别无他选。
夏村5组夏春珍的丈夫时期在厂矿工作，后来去某校读书，读书毕业后未分配工作。1983年分田到户之后，他到处上访说自己是有单位的，要国家分配工作。上级政府为了息访，2007年区民政局给夏村村两委打招呼解决了夏春珍夫妇二人的低保名额。
夏村目前正在上访的是在江上开砂船的夏明。夏明是因为政府整顿砂船运输影响了生意而上访的。夏明说，市、区两级领导都口头答应让他一家吃低保；但夏德金支书要领导的签字。夏明找领导，领导们都不肯签字。结果，夏明没有通过村评议小组在2013年5月份的评审。夏德金支书说，夏明明年可能会通过低保评议，因为他的女儿得了先天性心脏病，他母亲身体也不好。按照低保政策，夏明家庭条件在村落中属于中等以上，即使女儿得了心脏病可以吃低保，但是母亲却不能因为身体不好也吃低保。显然，这是村支书为了息访的一套说辞。
由上可知，中国低保制度在乡村社会的权力与关系网络中运作并产生了关系保、维稳保，村落社会的公平观念遭到冲击并给村委会工作带来很大困难，低保成为“村庄第一难事”。村委会可以利用制度资源挡回上级的关系干涉，却无法回避将低保作为治理资源去“息访”的命运。处于权力与关系网络之中的农村低保难以保持自身的救助伦理特质，民政部门逐渐意识到这些问题并于2011年开始一系列具体可操作的低保实施办法，试图以制度规范化打破异化低保制度的权力与关系网络。
三、低保规范化的尴尬——以低保公示和申请制度为例
为了抵制地方权力与关系网络对低保制度的异化，保证社会救助资金的救助伦理属性和社会效果，自中央到地方的民政部门加紧制定各项低保制度，推进低保运作规范化。自2011年以来，C市出台了一系列完善低保运作的制度，包括：民主评议制度、《低保审核审批办法》、《低保责任追究办法》、《完善民主评议制度的通知》、《入户调查制度》、《动态管理制度》、《社会公示制度》、《群众监督制度》、《档案管理制度》、《受理制度》、《举报有奖制度》等。C市民政局于2012年2月开始采用《全国最低保障信息系统》进行社会救助资金社会化发放。可以说，C市的低保制度建设是较为全面、先进和规范的。低保制度规范化一方面给基层低保实施填补了秩序与规范，另一方面也给基层政策执行者带来更多的尴尬：例如低保名单公示带来的诘难；村干部“做作业”任务量加大；低保申请表的信息涂改、乱填；评议代表的尴尬；关系户的挑战等。下面对前三项作简要论述，后两项在其他部分论述。
（一）公示引发的诘难
自2011年民主评议制度实施以来，村两委必须改变以往有公示制度无公示内容的做法，对评审结果予以7天公示，让村民充分享受低保信息知情权。C市低保公示制度要求：村委会要对评议结果张榜公示7天，无异议后报乡镇部门审核；乡与村委会成员组成调查小组，进一步进行评议，张榜公示7天，无异议后报区民政局审核；区民政局审批，在区救助网站进行为期7天的张榜公示。之前一直作为“村庄秘密”的低保名单一公布在夏村就引起了轩然大波。
尽管行政村是一个半熟人社会，自然村却是一个熟人社会，村民之间彼此了解情况，知道哪家经济条件差、谁家有病人、谁家有什么关系在外边。看了低保公示名单，村民一边惊讶他怎么能吃低保，一边又在盘算着这家人的关系在哪里。“吃低保”的观念逐渐进入村民的脑海，村民之间相互猜测、传言、攀比。有些村民到村干部家里以询问政策的名义要低保，有的村民干脆直接以年老体弱多病等理由要低保，更有那些村庄狠人明示或者暗示村委会给他低保才会获得他的支持。关系（维稳）户等不该享受低保的人享受了低保，导致低保成为一项没有伦理性的资金资源，任何人都可以去争取。面对村民的诘问，村干部要么说这是上面的指示，要么说按照政策办事你也可以申请，村干部的底气不足影响着村两委的权威和信誉度，加大了村庄未来工作的难度。
如前文提到的夏佳志夫妇是因村委会为顾全村支书面子而获得低保名额的，这一被公示便引起了村民的诘难。村民对村干部发出的诘难的本质上在于“不患寡而患不均”，失衡的低保指标分配挑战了村民的朴素公平观念。管理低保申请的王会计说，低保工作成为“天下第一难事”，天天都有人到村委会为低保的事情吵吵闹闹。
（二）“做作业”任务加重
在夏村调查的25天里，笔者几乎每天都能看到4个村干部到村委会填写各种表格“做作业”。为了达到办公现代化，村委会特聘了一个办事员夏坤。50岁的夏坤会运用电脑，他因为患有肺结核病全家3口都享受低保待遇。夏坤虽然名义上是被聘任的办事员，但实际上相当于一个村干部，村内的文案工作都由他负责，所以在村委会我们也经常看到他的身影。
自2011年C市实行《全国最低保障信息系统》后，村会计每月都要上报低保信息。除了做好网络信息登记外，村委会还要从低保档案管理上进行规范化，从低保申请书的填写到评议过程中的计票、最后的公示结果等材料都要以“规范化文本”留档保存。一份低保申请书共8页，包含申请书个人自述、低保申请表（包括收入、家庭成员）、家产备案、区低保申请对象调查材料（村组、乡、区三级调查记录）、审批表（村、乡、区的审批意见），最后还要附一张所有评议人都签字的民主评议表（2011年是30个代表）。这些材料本应由低保申请者填写，但申请者大多是老年人，他们要么不会写字、要么不会规范填写，对于残疾人、精神病人这就难上加难了。加之，低保申请材料要求信息准确无误，填写任务就自然落到了村干部的肩上。申请人自述栏目一般是个人情况、家庭情况、申请理由，在调研过程中，我们看到申请表的填写笔迹较为类似、行文逻辑、风格也多有雷同，经过核实确实是村干部代劳，有的是村干部按照村民的申请自述抄写的，也有村干部在当事人申请书上修改的。
如：夏峰声的申请自述：
我叫夏峰声，男，1949年7月出生，今年61岁，家中两口人，家住夏村2组。
我自幼弱智，结婚后有一个同样弱智的儿子。妻子也因为如此家庭和我离婚，现家中一贫如洗，生活特别困难。特向社会救助局申请农村低保，解决我和儿子的基本生活，请考虑批准。
申请人：（空白）
2010年8月3日
申请人提出申请后，还要公示当次所有申请人的信息和申请理由，以及最后的评审结果。低保工作每一步的规范化都有很多作业要做，文牍工作成为村干部的主要工作之一，坐办公室成为村干部的常态，农村组织工作方法由原来串家到户“拉家常”逐步向现代化办公形式转变，这种转变既需要村干部付出相应的体力成本，还需要有熟悉现代办公软件的人员、办公条件、办公经费的保障。拿国家工资、坐班制办公、明文公示信息等都是科层制的特征，村干部逐渐走向“准官僚化”，在这个过程中他们所要做的“作业”会越来越多。
（三）规范化中的反规范化
夏村低保申请表中常见有被涂改、抹掉的地方，据调研分析发现这些多是不规范却真实的信息。将真实信息涂改、在申请表上填写虚假的信息以符合低保规范化的要求，便是反规范化。
低保申请表被涂改最多的地方是家庭人口、年总收入、年人均收入以及家庭成员情况。以2011年9月份的低保申请表为例：申请人夏德祥在家庭户口一行涂改为1人，家庭成员情况一栏将两行人口信息涂抹掉；申请人夏德喜，在家庭户口一行涂改为1人，家庭成员情况一栏将1行人口信息涂抹掉，却在个人自述里提到“妻子有患有病”，显然，家庭成员一行被涂改掉的是妻子的信息。
在翻阅夏村低保档案材料时笔者发现，凡是家庭户口填写超过1人的申请表几乎都有涂改的痕迹，经过涂改修订后的申请表只能看到申请者本人的信息，这种涂改策略至少反映三个方面的问题：
第一，乡村干部以人为单位而非以户为单位分配低保指标。按照低保政策规定，低保应以户为单位进行分配，如果1份低保申请表里填写该户有2人而最后却只给1个低保指标，是明显违反政策的。但在低保的实施中几乎所有的农村都是以人为单位而非以户为单位进行低保指标分配的。一方面因为“户”在农村难以确定，老年人与最小的儿子一般不分家，即使在生活中分家在户口簿上也还是在一起的。如果将重残的老人选为低保的同时还将他健康有经济实力的儿子一家人也定为低保显然有失公平。另一方面，低保名额增多之后，除村庄几个绝对贫困户外，再次确认低保对象的难度加大，只要条件“凑合”、“说得过去”就行，那么低保就会向家有重病、年老体弱的农户倾斜，照顾弱者个人则体现村落的道义性，照顾全家则有违道义。夏村2011年开始将低保户变为低保人，村支书讲，“一户若有7、8个人全都吃低保，一月有400-500元的低保金，不公平、不合理，村民反映会更加强烈”。“低保户变成低保人”这种带有平均主义性质的分配方案为一般村民接受、也利于村庄工作，具有一定的合理性和正当性。
第二，涂改家庭人口信息，隐藏家庭人口结构实情。低保政策要求“子女有赡养能力，不履行赡养义务的家庭不在低保范围内”，如果子女有赡养能力，农户不能申请低保，因为任何人到老年都有丧失劳动力的可能，在当下国力有限的情况下，不可能将所有的养老义务都推向政府，中国农村仍然要以家庭养老为主。申请表中被涂改的家庭信息掩盖了家庭人口结构，其中有些是子女有赡养能力的家庭、甚至有家庭条件不错的家庭，他们在申请书中隐藏了这部分信息，以获得低保名额。即使是那些纯女户家庭，他们大都有自己的养老策略，比如招上门女婿、申请五保户、跟着女儿过日子等。因此，没有完整的家庭信息就无法了解低保申请者的真正家庭情况，关系保、维稳保就可能产生。在缺失家庭信息的情况下将某人评为低保户，甚至会纵容子女不养老的现象：“你看，我不赡养你，你还能吃低保”。表3中第3号龙多梅在2013年被评上低保就是因为儿子不养老、生活艰难。2012年龙多梅之所以没有被评上，就是因为村委会有“纵容子女不养老”的担忧。
第三，虚报收入信息。依照低保政策，收入在当地平均线以下的农户可以申请低保。于是为了获得低保名额，村民在申请表里将家庭收入填的越少越好，在个人自述中将困境描述的越严重越形象越好。其实，在夏村基本上不存在人均年收入低于1300元（C市2013年农村平均收入水平）的家庭，了解情况的村支书和村医都说，按照这个标准全乡没有一户符合低保户标准的。在C市，1300元的生活标准很难说是符合现实情况的，这是乡村干部和村民的共识。但是为了规范化申请者（更多是乡村干部）就必须将家庭收入写得低于平均水平，这就扭曲了低保信息，很容易误导社会救助政策、阻碍其改善。
国家为了低保运作规范化从而制定一系列详尽的指标，村干部和申请对象为了符合低保规范化政策而修改真实信息，结果低保规范化获得的是“被裁剪的事实”，进而出现规范化中的反规范化运作。
四、低保民主评议与退出制度实践
（一）民主评议的程序与实质
中国农村低保真正走向运作规范化是从民主评议制度开始的，由村干部、小组长、人大代表、政协代表和群众代表组成的民主评议会打破了以往由少数几个村干部商量决定的低保评选机制，评议人人数和代表层次的增多促进了低保评选的民主化。
2012年C市低保民主评议制度规定：第一，在人员组成上，必须由社区（村）主任、居（村）民委员会成员、居（村）民组长、人大代表、政协委员和有群众基础、有责任心、处事公正的村民代表组成；民主评议小组人数由8-10人组成，其中村（居）两委成员不得超过4人。第二，要求低保申请人必须得票80%以上。政府还同时了与民主评议制度相匹配的其他制度如公示制度、入户调查制度、群众监督制度、举报有奖制度等。公示制度是民主制度的重要内容；入户调查制度要求对于被评选上的低保对象乡村两级100%的入户率、区民政局30%的入户率抽查；群众监督与举报有奖制度从制度上保证了低保评选的公正性和透明性。
民主评议在刚开始实际运作时，出现了不少问题。如2011年的第一次低保民主评议中，评议代表们的反应如下：
村民代表C：“2011年的民主评议会，最后变成了走形式。乡村干部讲话，领导讲话。张三主持，念名单，问代表们有没有意见，没得，就通过了。一上午就开完了。”
村民代表D：“2011年民主评议，我也是代表。2011年之前都是由村干部决定，组长都不参加决策。我对村干部说：‘你们以前搞人情保，现在上访、告状的多了，你们搞不下去了，找我们当代表的得罪人！’”
2011年夏村低保民主评议小组成员共有30人，30人的民主评议小组显然过于庞大，会议组织成本相对较高，会上也无法做到有效的评议。为了进一步规范民主评议制度，2012年3月15号《C市社会救助管理局关于进一步加强完善城乡低保民主评议制度的通知》对人员组成、票数都进行了规定。调整之后的低保评议小组共有10人，夏村评议小组中有3名村干部、3名党员代表、1名组长代表、3名村民代表。据我们所知，除3名村干部外，7名代表中绝大多数是村民小组长，这些人村庄工作经验丰富，相互之间配合默契，沟通交流起来成本较低。调整之后的评议小组更加具有活力和行动力，民主评议制度也逐渐发挥功能，村民代表的反应和低保评定的结果对此是明显确证。
村民代表D：“当面得罪人，谁都不干。现在都是选票，划勾，票决，谁也搞不清楚是谁投的票。也有人私下打招呼，代表说‘好’，但他不可能跟所有的代表都打招呼。没有选上的人，只好骂代表眼睛瞎了。民主评议效果好一些。”
2012年5月11日夏村进行了2012年度第一次低保民主评议会议。由于2011年的低保民主评议与结果公示的“广告”效应，2012年上半年申请低保的人员一下子上涨到22人，低保申请人情况如表3。
2012年，夏村10人低保评议小组通过推选选出计票员、唱票员、监票员，然后发票、投票。最后，通过80%投票率即8票以上的共有4名低保申请者，村委会在当天即公布了选票结果，四名低保待遇获得者得票情况如表4。
2012年度的评选结果是比较公平的，应该获得低保的家庭都顺利享受了低保待遇，也在一定程度上限制了关系保和维稳保。在18个被筛选下来的申请人中，有村外政治精英夏爱军向村支书打招呼的龙多梅，还有运砂船上访户夏明的父亲夏思真。这一评选结果得到了村民的认可。
民主评议制度的具体操作规则确保了低保评定的程序公正，其实质是为基层干部抵制外界干扰提供制度供给，即用一套制度规则将处于地方性权力关系网络中的评议组成员剥离出来，通过技术化的手段进一步获取结果公平。民主评议制度保证了低保进入的公平竞争，却难以保证低保退出渠道的顺畅，因而并不能保证低保最终的公平公正。
（二）低保退出制度的实践
低保实行动态管理制度，要求乡镇人民政府应当根据低保家庭成员及其家庭经济的变化情况进行分类复核，并根据复核情况及时报区民政局办理低保金停发、减发或者增发手续。低保家庭应当向乡政府定期报告家庭人员、收入和财产情况，原则上城市按月、农村按季度复核。（2013年《C市最低生活保障审核审批办法（试行）》）按照动态管理制度规定，农村低保至少一年应该微调一次，主管部门应当按照家庭人员、收入情况增加或减少低保户。但是，低保制度在农村实践中却出现以下现象：除极特殊的情况外，享受低保待遇成为终身制；没有有效的退出机制。
在低保制度运行近7年的时间里，夏村的低保户如果不是一夜暴富是不会被取消低保待遇的。现在“半官僚化”的村干部都奉行“不得罪人”的行事准则，他们知道自己早晚要“下台”和普通村民一样生活，因而要为自己今后的正常生活营造一个良好的环境，结果低保成为一种“只进不出”的制度。
村干部J：“国家低保本身是做好事，到村里成了坏事。低保成为村庄工作的第一大难题。前面评上的，除非死了，否则难以取消。例如Q，若取消她，她首先会认为是我给取消的。我何必得罪人呢？不取消Q又会得罪普通老百姓。”
评议组成员Y：“我若举手建议把他的低保名额取消了，他自己、他儿子、孙子所有人会恨我一辈子。”
家庭条件转好的低保户或者关系（维稳）保无法被取消，村中出现“家有小车吃低保”的怪异现象，这势必造成村庄内部的公平失衡和人心分裂，也使得低保动态管理制度成为虚设。上级民政部门也逐渐察觉到这种现象、并提出了相应的整改政策。C市在2012年就通过行政体制展开了“城乡低保年审年检排查工作”，提出重点清理11类人员。2013年“年审年检工作”中又提出重点清理12类人员，要求“要把应该纳入低保的成员，以家庭为单位全部纳入，不该享受低保的对象，全部取消保障待遇，切实提高我区城乡低保规范化管理水平”。重点清理的12类人员如下：
（1）家庭经济情况好转，家庭人均收入明显高于全乡最低保障线。
（2）家庭成员中有自然减员未报告的。
（3）进入社保领取退休工资后家庭月人均收入明显高于最低保障线的。
（4）子女已成年且就业的。
（5）已领取企业退休生活费，家庭月人均收入高于最低保障线的。
（6）外出打工，离开居住地3个月以上的。
（7）享受保障期间享受住房、建房、购买商品住房的；
（8）就业年龄内，拒绝推荐就业的。
（9）子女有赡养能力，不履行赡养义务的。
（10）不如实提供收入情况，虚报、隐瞒或提供假证明的，对入户调查人员态度恶劣，不积极配合的。
（11）因酗酒、赌博、吸毒致贫，通过教育仍不悔改者。
（12）通过信息比对的疑问人员。
鉴于上级政府的体制压力，各乡村基层组织积极开展低保排查工作，在工作能力范围内取消不符合规定的低保户。村干部去低保户家里做工作，劝其同意减少低保名额，但一般都遭村民拒绝。这时村干部往往或动用私人关系劝说、或以其他把柄“恐吓”、或许诺以另外的利益许诺而达到工作目的。2013年5月11日，夏村民主评议小组召开了低保年审年检会议，做出取消7人低保的决定。7人中当事人死亡的有4个，成员就业的有2个，家庭生活改善的有1个。具体公示如下：
公 示
村民主评议小组于2013年5月11日，召开民主评议会，经13位民主评议小组成员投票，鉴于享受农村最低生活保障的夏峰声、文昌哥、夏德秋家庭中的户主死亡，根据相关文件精神，其家庭低保自动取消，其家庭成员按新增低保申报。华仟吉家庭成员华工力（精神病人）已死亡，其低保自动取消，保留户主及其他成员。5组低保户程军、6组低保户夏坤，其子程涛、夏威已参加工作，取消程涛、夏威的低保。夏海家庭，因生活改善，取消其妻于美韵低保。现将评议结果公布如下：（同意票）
夏峰声（2人） 13票 户主死亡
文昌哥（2人） 13票 户主死亡
夏德秋（2人） 13票 户主死亡
华工力（1人） 13票 成员死亡
程 涛（1人） 13票 成员就业
夏 威（2人） 13票 成员就业
于美韵（1人） 7票 生活改善
夏村村委会
2013年5月11日
在2013年7月份的低保名单中，依然能够看到第一节中所列6户不符合低保标准的关系户的名单。村干部通过给夏德朝和路杰二人做工作，在2012年取消了二人的低保，以保留他们妻子的低保作为妥协条件。马大梅、刘四妹和唐法妹三人的低保依然保留，这不仅与他们的关系背景强硬有关系，也与他们的一人低保有关，村委会没有与之“交易”的妥协条件。在2013年5月低保名额被取消的程涛、夏威、于美韵三户中都仍有人在享受低保救助，三户的户主同意减少低保名额仅是“给村干部面子”。三户中不乏有村干部的关系户，相比村外的关系，村干部更容易处理村内的关系应对上级政策。
综上所述，中国农村低保制度运行近7年，至今没有形成一个良好的退出机制给我们的启示有：
1、低保退出渠道淤塞，村民有低保终身制的观念；
2、村干部怕得罪人的行事准则加剧了低保进出渠道淤塞的程度；
3、在压力型体制下，上级政府的压力能够给乡村以改革动力并取得一定效果，重点清理12类低保对象的政策在夏村取得一定成效，为夏村低保退出机制的建立提供制度支持；
4、在清理不合格低保对象时存在关系硬的低保户无法被取消的困境，上级政府官员的公权力通过私人关系对农村低保的公平性构成巨大威胁。所以，低保退出机制的形塑不仅要与村落社会关系网络相磨合，更重要的是要将上级权力关系关在法制的笼子里。
总之，低保退出制度是低保制度的重要组成部分，是低保分配公平性、还原低保救助伦理本性的重要保障，各级政府必须重视这项制度建设。
（三）新低保观念的形成
农村低保制度自2007年实施以来，村民由不知情到知情，由“瞧不起这点钱”到竞相争取，在政府努力构建低保公示制度、民主评议制度建设的同时，村落中逐渐形成新的低保观念并影响着村民的行为。从下面三个案例中，我们可以对此新观念窥见一斑。
3组夏阳杰，80岁，有4个女儿2个儿子，儿女们全部做医药销售生意，孙子们也都外出打工，家庭条件富裕。2011年，他向村两委递交了低保申请书。他认为有的家庭条件比他好都“吃低保”了，所以他也要“吃低保”。
姚爱珍，87岁，虽然儿子得癌症去世了，但她有三个孙子，三个孙子家家都有小车，家庭条件富裕。姚爱珍在2012年也写了低保申请，她认为自己年级大了，丧失劳动能力了，应该国家来养老。
村民F说：“管他呢，申请写一个，评上就评上，评不上就算了。国家的钱，又不是老百姓的，不要白不要。”
夏村6户不符合规定的关系户中除了刘四妹年龄40多岁以外，其他5户全都是60岁以上的群体，而且全都以疾病或者病残为低保申请理由。这些关系户毋庸置疑在村落起到了不良的示范效应。
通过表3可以看到2012年申请低保的村民有以下特点：
1、申请主体以老年人为主，22人中有18人高于60岁。
2、申请理由以患病为主，除序号1、2、3和13、14五人外，17人全部以患病为由。
3、大都隐藏子女情况，只有序号5、12两人提及子女赡养能力，其余20人没有这方面的信息。
综上，在低保实施过程中，村民逐渐形成新的低保观念：无论儿女多少家庭条件如何，一旦年老体弱就应当享受低保，一旦享受低保就应当终身享受。低保金成为养老金甚至仅仅是一项公共资源，低保的救助伦理性质被忽略。新低保观念导致更多不符合条件的农户抱着侥幸的心理去申请低保，人人都抱着投机心理去占“公家”的便宜，“反正是国家的钱，不要白不要”，在低保规范化过程中增加更多不规范的内容。
夏村的低保评议和退出制度实践表明，如果国家给予基层组织足够的权力和信任并加以监督与约束，在村内社会中就基本上能够保证低保分配的公平性并有效防止低保制度异化。C市近年来在中央低保政策的指引下积极制定具体的低保落实措施为基层低保运作的规范化提供了制度供给并取得一定成效。
五、问题与政策建议
综上所述，当下中国农村低保制度在基层社会实践中面临以下6大问题。国家每年近千亿元的农村低保资金如果想要实现“再次分配兼顾公平”和保持基层社会秩序稳定的战略，就必须针对以下6个问题从行政体制上下力气整治、从制度上进一步完善。
1、关系保。在地方权力关系网络中，地方性权力往往能够通过关系变为资源，村庄内的关系户成为村内低保分配公平的直接挑战者。村干部对于村内的关系往往能够通过其他手段再次平衡，例如在C市采取重点清理12类人员的时候，村干部最好做工作的就是与自己有关系的低保户。而村外的关系往往来自于上级官员，村干部难以有效处理，有这种关系的人一般家庭经济更好、对村落公平冲击更大。因而，上级政府官员的私人关系通过权力网络对基层低保的公平性产生更为强烈的冲击。民政部门应当警惕这种隐形的利益关联，将官员的权力关在法制的笼子里，同时加强低保信息的透明度以约束乡村干部行为。
2、维稳保。中国改革开放30年来，各级政府依然牢守“稳定压倒一切”的政治考核体系。后税费时代，基层治理资源匮乏，而当下中国的体制造成了高度的地方行政异化，制度的一系列行政、组织、资金、制度成本使得地方政府无力支持。地方政府只好截取社会救助资金，结果社会救助制度成为制度的牺牲品。原本是救助社会贫弱群体的公益资金成为地方政府花钱买平安、“收买”上访精英的一种工作手段和治理资源。维稳保是中国维稳体制的衍生品，根源在于渠道淤塞和基层政府丧失政治原则地工作方法，因而重塑基层政权的治权、治责是当下中国基层政治的重要任务也是治理维稳保的一剂良药。
3、临时救助资金管理体系不规范。临时救助资金正是因为具有“临时性”特征，在申请对象、资金发放和后期审查管理中存在很大的漏洞，相比低保资金临时救助资金更易被挪用，在鹦洲乡50%以上的临时救助资金被用于军人上访群体的“慰问”上，尤其应当引起相关部门高度注意。建议临时救助资金按照低保资金的政策和制度来管理，加强监督和审查。
4、低保规范化工作中的反规范化。民主评议、公示、监督等一系列低保制度的试行，大大提高了低保管理的效率和规范化，也成为村庄低保民主评议小组抵制外界关系的有力制度资源。同时，也应当看到在村务工作规范化的过程中存在许多“裁剪事实”的现象，乡村干部为了满足政府制度规范化的要求而“削足适履”，从而掩盖了许多有效的真实信息，不利于公共政策的完善和执行。建议民政部门做好调查研究，根据各地实际收入和生活情况制定低保申请标准，并建立真实信息保证制度，督促基层干部还原低保信息的真实性。
5、低保申请标准线偏低导致没有标准。C市2013年农村低保标准线为年人均收入1300元以下，这已经不符合当地农民收入和消费的实际情况。乡、村、组三级干部都清楚，如果按照这个标准，全乡恐怕找不到一户符合低保标准的农户。既然没人符合低保标准，你申请了，我也可以申请，于是引发低保申报者之间的恶性竞争。在低保申请表填写中，村干部还要“指导”村民虚报、乱填收入。低保应当满足人们生活的最低生活保障，测度、确立适当的低保标准线是低保规范化的重要举措，也是政府工作走群众路线、贴近群众生活的体现。
6、低保观念混乱。无论是区、乡、村干部还是普通农民对于低保的认识都存在观念混乱的现象。官方组织将社会救助资金当做治理资源和工作手段；农民则将低保资金当做养老金不管家境如何都会竞相争取，出现“国家的钱，不要白不要”的现象，低保的救助伦理性、公益性被自上而下地剔除了。低保观念的形成重在基层政府的政策执行效应，只有从政府部门的官员个人做起，依法行政下功夫清理不符合标准的低保户，维护村落社区的公平观念，才可能在村民中形成正确的低保观念。
一、指导思想
以中国民主与法制建设理论和党的十精神为指导，深入贯彻市委提出的“依法治市”的总体要求，依据有关法律、法规和规章，明确本部门及各科室的执法权限和职责，充分发挥司法行政机关职能作用，为我市社会稳定和经济建设作出贡献。
二、目的要求
通过行政执法责任制的实施，提高行政执法的质量，提高本部门、各科室及其工作人员的法律意识，增强工作责任感和自觉性，促进职能的转变和工作效能的提高，达到执法权限法定化，执法程序规范化，监督机制完善化，为逐步建立健全符合社会主义市场经济体制要求的、科学的、规范的行政执法制度打下坚实的基础。
三、组织领导和工作机构
为加强对行政执法责任制工作的组织领导，保证这项工作落到实处，局决定成立行政执法责任制工作领导小组和工作班子。
四、法定职责和行政执法管理目标
（一）法定职责
1、贯彻执行党和国家有关司法行政工作的方针、政策、法律、法规，编制全市司法行政工作的中长期规划、年度计划，并指导、监督、组织实施。
2、管理和指导全市律师和基层法律服务工作，综合管理社会法律服务机构。
3、管理和指导全市公证机构和公证业务活动。
4、指导全市基层人民调解委员会、司法所及司法助理员工作，参与全市社会治安综合治理工作。
5、制订全市的法制宣传、法治建设和普及法律常识规划并组织实施，指导各镇（街道）、各部门、各行业的依法治理工作，开展执法检查；组织、指导、开展法制宣传、法治建设和法学教育工作。
6、负责对刑满释放人员的帮教工作，协助有关部门做好对刑满释放人员的安置工作。
7、负责和指导全市的社区矫正工作。
8、负责和指导全市法律援助和“148”法律服务工作。
9、管理和指导全市面向社会服务的司法鉴定工作。
10、组织实施全市司法行政系统的队伍建设和思想政治工作，负责组织开展全市司法行政部门工作人员的业务培训和进修。
11、归口管理全市有关司法行政工作的对外联系、交流与合作。
12、承办市委、市政府和上级司法行政部门交办的其他事项。
（二）行政执法管理目标
1、普法和依法治理工作
按照我市“六五”普法规划的总体要求，重点突出各级领导干部、公务员、青少年、市场经营人员、企业经营管理人员、农民和外来建设者的普法教育。加强对普法和依法治理工作的研究和指导，完善各项工作措施，紧紧围绕市里中心工作，紧紧围绕“法治”建设，充分发挥法制宣传教育的全局性、先导性、基础性作用，深入开展法制宣传教育，传播法治思想，推进法治实践。
按照市委提出的“依法治市”的要求，坚持法制教育和法治实践相结合，进一步深化依法治理工作，大力推进地方、基层和行业依法治理，深入开展专项治理活动，提高全社会法治化管理水平。
2、律师管理工作
围绕“内强素质，外塑形象”的总体要求，认真贯彻实施《律师法》，进一步深化改革，严格依法规范律师事务所的各项规章制度，建立健全有效的竞争机制、激励机制、保障机制和分配机制，督促律师事务所建立事业发展基金、执业风险基金、社会保障基金、培训基金。严格依法规范律师行为，切实加强律师职业道德和执业纪律教育，定期开展执法检查，切实做好律师继续教育工作，努力提高律师的业务素质。
3、公证管理工作
继续深化改革，要把改革的重点放在拓展业务、规范管理、完善机制上。建立健全各项规章制度，抓好岗位目标责任制的修订，搞活激励机制。抓好事业发展基金、风险基金、社会保障基金、培训基金的建立。加强公证质量的监督、指导，建立自查、互查等一系列制度，严防错、假证的发生。加强公证形象教育，提高公证服务质量。
4、基层法律服务管理工作
加强法律服务所的规范化管理，不断完善法律服务管理的各项制度，指导法律服务所工作，监督、检查办案质量。围绕“巩固一类所，强化二类所，撤并三类所”的要求，吸取律师工作改革的成功经验，推动法律服务所上规模、上等级工作。继续加大对基层法律服务工作者的培训力度。
5、法律援助（行政审批）工作
要建立健全我市的各项法律援助制度，建立健全镇（街道）法律援助站和社团法律援助工作部，规范法律援助的各项工作，组织、指派律师、公证员、基层法律服务工作者办理法律援助事务，确保法律援助工作的顺利开展。积极开展法律咨询解答和法律政策的宣传普及工作。进一步加强监督、指导，认真做好律师事务所的设立初审，律师执业初审工作，严把律师、律师所年检、注册关。认真做好公证机构设立初审、公证员申请执业初审工作，并做好公证年检、注册工作。认真做好基层法律服务工作者执业核准登记、基层法律服务工作者执业证年度注册工作，做好法律服务所和法律服务执照年检、注册工作。认真做好司法鉴定机构设立登记初审、司法鉴定人员执业登记初审工作。
6、镇（街道）司法所的管理工作
加快司法所规范化建设，要加强管理和指导，完善硬件、软件设施建设，加强对司法所人员的培训和指导，规范台帐资料的整理和司法文书的制作，为充分发挥司法行政职能作用和基层社会稳定打好基础。
7、人民调解管理工作
要继续搞好标准化调委会建设，抓好社区、集贸市场、企业及周边地区调解组织的建设。要整合基层调解资源，深化构建大调解工作机制，做到行政调解、司法调解和人民调解的有机统一。继续对调委会成员进行业务培训，提高业务素质。建立健全各项调解制度，逐步实现调解工作制度化和规范化。切实做好民间纠纷的排查和调处工作，提高纠纷的预防和调控能力。
8、社区矫正及安置帮教工作
进一步深化社区矫正试点工作，完善各类工作制度，加强社区矫正工作“三支”队伍建设，健全社区矫正组织机构。整合社会各方面资源，构建刑罚执行的“社会化模式”。形成一个党政领导下综治协调，司法行政为主，公、检、法各方协调配合、科学有效的社区矫正工作运行机制。不断提高非监禁教育改造罪犯的质量，预防和减少重新犯罪。
9、司法鉴定工作
健全完善司法鉴定工作制度，规范鉴定活动，保证机构和人员职业资格及服务质量，做好司法鉴定机构和司法鉴定人员违法违纪行为调查、处罚建议和日常检查监督，严肃查处为牟取经济利益违法从事司法鉴定活动的行为。
10、队伍建设工作
抓好思想政治教育，以党的十精神为指导，要切实加强领导班子建设，以队伍目标管理责任制为龙头，抓好队伍建设，深化“两公开一监督”制度，认真做好反腐倡廉工作。
五、行政执法责任制的分解落实
（一）办公室
1、根据本局部署，制定和落实思想政治教育计划。协助局党组抓好党员、干部职工的政治学习、思想教育。
2、负责行政监察方面的监督和违纪的查处工作，配合做好党员纪律的查处工作。
3、负责本局组织人事、老干部、工青妇工作，具体承办有关干部的考核、任免、奖惩工作。
4、协助局党组做好镇（街道）司法助理员的管理工作。
5、协助本系统的律师、公证员专业技术职称评审等事宜。
6、掌握全市司法行政工作动态，负责上情下达，下情上达及督办工作，为局领导当好参谋和助手。
7、协调各科室、处、所的工作，检查、督促各科室、处、所执行上级和局领导的决定、指示、决议。
8、负责局机关行政财务管理工作，以及对市公证处、律师事务所、法律服务所的财务监督、检查工作。
9、负责局机关行政事务管理。
10、负责草拟本局的重要文件。
11、负责本局法治创建、综合治理、档案、保密、保卫和工作。
12、负责对司法鉴定机构和司法鉴定人员违法违纪行为调查、处罚建议和日常检查监督。
（二）法制宣传教育科
1、管理全市法制宣传教育普及工作。
2、承办市普法依法治理办公室的具体工作。
3、制订普法教育和依法治市工作计划，编写宣传教育材料。
4、指导全市各部门、各镇（街道）的普法依法治理工作，并承办本局机关的普法工作。
5、抓好全市行政执法责任制的宣传和推广工作。
（三）基层工作管理科
1、管理指导全市人民调解工作。
2、管理指导基层法律服务所工作。
3、管理指导全市司法所工作，推动司法所规范化建设。
4、加强基层队伍建设，抓好法律服务工作者、司法助理员及调解人员的业务培训。
5、组织司法所工作人员配合开展好农村的法制宣传和依法治理工作。
6、负责制订归正人员教育管理工作计划。
7、指导各镇（街道）抓好归正人员教育管理帮教工作，落实镇（街道）、村（社区）帮教组织。
8、承担市归正人员安置帮教工作协调小组办公室的日常工作。
9、配合有关部门做好归正人员的安置工作。
(四)法律服务管理科
1、监督、指导全市的律师、司法鉴定工作。
2、制定和完善律师、司法鉴定工作的管理规定，并负责督查、检查、考核、落实。
3、加强律师、司法鉴定工作人员的职业道德和执业纪律教育，并负责执法检查和落实工作。
4、做好律师、司法鉴定工作人员专业技术职务的审核报批工作。
5、负责律师、司法鉴定工作人员办案质量的督查工作。
（五）社区矫正科
1、贯彻落实国家有关非监禁刑罚执行的法律、法规、规章和政策。
2、牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作。
3、指导镇（街）社区矫正机构具体承担好社区矫正的日常管理工作；会同公安机关对社区服刑人员进行监督、教育和考察。
4、根据社区服刑人员的日常表现和考核结果，指导实施奖惩。
(六)公证处
1、监督、指导全市的公证工作。
2、制定和完善公证工作的管理规定，并负责督查、检查、考核、落实。
3、加强公证员的职业道德和执业纪律教育，并负责执法检查和落实工作。
4、做好公证员专业技术职务的审核报批工作。
5、负责公证员办案质量督查工作。
(七)法律援助中心
1、负责制订全市“148”和法律援助工作总体规划。
2、解答法律咨询，普及和宣传法律、政策。
3、指导镇（街道）法律援助工作站及时调处、疏导投诉的突发性、易激化的各类民间纠纷和。
4、受理、指派律师事务所、公证处、法律服务所实施法律援助工作。
六、实现行政管理目标的保障措施
（一）统一思想，提高认识。实施行政执法责任制是司法行政管理部门实现职能到位，加强执法力度，规范执法行为，树立执法权威，全面加强法制建设的一项系统工程，是推动依法治市工作的极其重要的一个环节。通过组织司法行政工作人员认真学习有关法律、法规、规章及其他文件，统一思想认识，确保行政执法责任制工作落到实处。
（二）加强领导，分级负责。在局行政执法责任制领导小组领导下，实行局长负责制，一级抓一级，层层落实责任制。局长对本局的行政执法责任制的情况负总责；分管局长对局长负责，认真抓好分管科室行政执法责任制的组织实施和督查落实；各职能科室认真履行自己的职责，科室主要负责人为本科室行政执法责任制的责任人，上对分管局长负责，下将执法责任分解到人；科室副职和其他工作人员认真做好自己的本职工作，对科室主要负责人负责。局行政执法责任制领导小组下设具体的办事机构，负责日常事务。
（三）努力学习，提高素质。组织行政执法人员认真学习法律、法规，熟知本部门实施的法律、法规和规章，明确执法职责、执法范围、执法权限、执法程序和应承担的责任，提高行政执法人员的业务素质和执法水平，保证行政执法工作的准确性和合法性。
（四）追究过错，责任到人。本局机关工作人员在行政执法过程中，因故意或者过失而发生违法违纪行为的必须承担行政执法过错责任。追究过错责任，要坚持以事实为依据、公开公正、法律面前人人平等以及处分与教育相结合的原则。本局及工作人员在行使职权时，有下列情形之一的，应当承担过错责任：
1、违法或错误实施行政处罚；
2、依法应作为而不作为造成损害；
3、超越职权导致行政执法过错；
4、执法中、弄虚作假、显失公平，造成恶劣影响；
5、违反法定程序和超越或者，经复议机关复议后被撤销、变更或者责令重新作出行政行为；
6、违反法定程序和超越或，被人民法院判决撤销、部分撤销或者重新作出行政行为；
7、其他应当追究的行政执法过错行为。
发生行政执法过错，依法由本局先承担赔偿义务或者其他责任后，根据造成过错的原因、后果和所采取的救济办法等因素，对负直接责任的行政执法人员追究过错责任。对于过错责任，分别适用或者合并适用下列责任追究：
1、批评教育；
2、责令检讨改正；
3、暂扣行政执法证件；
4、调离原行政执法岗位，并上报吊销行政执法证件；
5、责成承担部分或者全部赔偿费用；
6、给予行政处分。
应当给予党纪处分的，移送纪检部门处理；构成犯罪的，移送司法机关处理。行政执法过错责任追究，由局行政执法责任制领导小组决定，具体工作由办公室负责。本局决定追究行政执法过错、错案直接责任人的责任后，属进行批评教育、责令检讨改正的，由其所在科室负责执行；暂扣行政执法证件的，由办公室依法办理；涉及人事任免的，由办公室依照有关规定程序办理；涉及行政监察、纪检的，由办公室报请局党组办理；涉及经济赔偿的，由办公室（财务科）办理。
（五）认真考核，强化监督。对本局机关各科室的行政执法责任制考核范围，主要从行政执法责任制的基础工作、执法责任制的执行情况和行政执法监督检查情况三方面进行考核，考核结果采用百分制计分方法。其中：
1、行政执法责任制和政务公开的基础工作，满分30分，每项6分；未达标准的酌情扣分，每项扣完为止：①科室领导重视推行行政执法责任制、与岗位责任制有机结合，有本科室具体的实施意见；②根据《市司法局行政执法责任制实施方案》中明确的执法责任，全面承担本科室的执法责任；③本科室将承担的各项行政执法责任进一步明确到具体执法岗位、人员；④本科室行政执法人员熟知本部门实施的法律、法规和规章，明确执法职责、执法范围、执法权限、执法程序；⑤科室领导重视推行政务公开，有具体实施意见；科室之间积极配合协作，无推诿扯皮现象。
2、执法责任制和政务公开的执行情况，满分50分，每项10分。有下列情况之一的，每起扣2分，每项扣完为止：①年内印发的规范性文件与现行法律、法规、规章有相抵触的情况，或者制定的规范性文件未按规定进行合法性审查；②本科室及行政执法人员不严格履行法定执法责任，或者发生违法违纪情况；③执法责任制的各项指标未达到规定标准、要求，政务公开流于形式，向社会公开事项仍然存在暗箱操作情况；④执法活动不规范，程序不合法、量罚不当；⑤发生因执法错案引发行政复议或者诉讼，被撤销、变更、责令重新作出行政行为或者发生行政赔偿案件。
关键词：长沙社区；社区规划师
中图分类号：TU984.12
文献标识码：B
文章编号：1008-0422（2014）01-0096-04
1、社区概念解析
社区属于社会学的范畴，是城市的基本构成单元，是聚居在一定地域范围内的人群所组成的社会生活共同体。我国城市实行“市一行政区一街区一社区”的管理体系，市、行政区与街区属于政府辖区，代表政府行政行为；而社区是社会自治体，它们之间是政府与社会的关系。
城市规划中本来并没有社区的概念，但随着规划师对人类居住环境关注的宽度与深度的发展，及随着规划职业自身在理论及方法论上与相关学科的互补发展，社区的概念和理论被引借到城市规划中。但是社区概念在城市规划和社会学中还是存在一些区别（见表1），社会学中的社区（以自然意愿形成共同联系），是作为与社会（以理性意愿形成相互关系）相对立的概念进行研究的；在城市规划中，社区多数时候与城市、居住等概念联系在一起，是城市某一特定区域内居住的人群及其所处空间的总和。
社区作为社会组成的单元，其本身具有相对完整的社会功能。同时由于社区中人口密度较高，人群活动相对集中，产生的冲突及其他问题也相对集中。因此，如果不从规划对象的社会根源切入研究、提出解决的方案，将很难真正解决问题。
2、设立社区规划师的意义
规划工作者通过深入社区调研，为深化公众参与，反映社区基层诉求，搭建规划管理部门和基层之间的沟通平台，能较好地促进社区居民对城市规划的参与程度，社区规划师可以作为“公众参与的倡导者”，更好的促进居民参与到社区规划中未，推进社区居民的自我治理。进而破解社区发展的难点，研究社区经济发展计划，推进社区建设和转型。
3、经验借鉴
3.1 上海社区规划师
为改变目前社区规划管理中区规划局与街道、居委在组织体制上较难衔接的现状，2006年4月，虹口区正式建立社区规划专管员制度，在区规划局和社区（街道）两个层面设立了社区规划专管员队伍，区规划局和社区一般每个社区各指定设立了2名专管员，上下衔接，加强联系和沟通，突出社区管理互动，基本形成了覆盖全区的“两级政府、三级管理、四级网络”的规划管理框架。社区规划管理队伍的主要工作职责：
1）包括参加本社区范围内规划编制；
2）参加建设项目审批协调、竣工验收等批后管理；
3）提出社区规划工作的意见和建议；
4）同时负责对所辖范围内的社区公共服务设施日常管理；
5）重点是确保社区各项公共利益在各层次规划管理实施中得到落实和保障。
3.2 深圳社区规划师
深圳宝安区作为“原关外”区域，至今仍密布着很多自然村转变而来的社区。发展多年来在经济上取得巨大成绩的同时，还伴随面临着社区工业园规划不合理，社区集体用地制度与现行规划冲突，市区重大项目落地难，影响社区转型发展等社区与城市规划矛盾的难题。
2010年8月18日，龙岗社区规划师工作室正式成立并举行挂牌仪式。让规划师进社区，目的是建立以社区规划师为基础平台的社区发展实施机制，加强社区的城市规划公众参与度。规划师进社区，主要为下类职责：
1）对于社区提出的问题及建议，社区规划师应予以及时回复；
2）社区规划师每月至少进行一次全面的社区现场踏勘，对法定图则实施情况进行动态跟踪，记录社区的建设及规划实施情况，对出现的问题及时反馈；
3）社区规划师每月至少一次走访社区内的企业和居民，形成书面材料；
4）社区规划师在走访基层的同时，进行相关规划宣传工作，每年至少一次在所在社区的学校，为学生上一次规划宣传教育课，至少给社区居民上一次规划宣传教育课。
3.3 经验总结
借鉴国内社区规划师的成功案例，推进社区发展，为保证社区规划的科学编制和实施，提高社区管理水平，建立“社区规划师制度”将是一项行之有效的方法。社区规划师是致力于社区管理、更新和复兴等事项的管理型规划人员，也是城市街道机构的政府规划师。社区规划师的职业目标是在不侵犯其他社区发展机遇，不妨碍城市整体长期利益的基础上，为本社区谋求长远利益和最大利益。除专业知识外，社区规划师还具备劝说、谈判、协调、综合等技能，发挥社会组织者的作用，以便能达成共识，创造有归属感、人情味和富有活力的社区。
4、长沙社区规划师试点背景与工作内容
4.1 背景
为建设和谐社区探索出新思路，从立足基层、现实出发，长沙市城乡规划局拟决定在天心区青园街道湘园社区开展“社区规划师”试点工作。以“社区规划师”为平台，扩大公众参与规划的广度和力度，实现自上而下的规划目标与自下而上的社区发展诉求的有效衔接。以此为背景，天心区规划分局与长沙市规划勘测设计研究院共同开展了湘园社区规划调研工作，并形成规划调研报告。
通过实地踏勘、座谈访谈、居民问卷调查等多种方式，深入调研了解社区现有建设情况及其存在的问题，梳理社区目前的规划编制情况，总结社区规划实施情况，发现社区发展中的热点难点问题，提供科学合理的规划建议，促进社区更好的发展。
4.2 工作内容
试点社区所辖行政区的规划分局，组织与协调“社区规划师”的工作，为保障社区规划师制度的有效运行，由长沙市城乡规划局主管，对口社区协管。主要分为以下三个组织结构：分局组织成立、办公室协调管理、社区规划工作室。
1）社区现场踏勘调查――社区规划师每半年至少进行一次全面的社区现场踏勘，对规划实施情况进行动态跟踪监督，记录社区的建设及规划实施情况。
2）参与社区规划项目――深度参与社区内的规划、建设项目，包括规划项目前期的组织、编制至项目审查会，都应有社区规划师在场，对牵涉到社区发展的规划项目有知情权、建议权。
3）规划实施反馈――动态监测规划的实施情况，确保各项公共项目在规划中得到良好的落实（公共服务设施、市政设施、绿地），同时比较规划与实施之间的差异，针对不符合法定规划的实施情况及时向规划管理部门反馈情况。（不包含违法乱建的建设项目）
4）收集与反馈社区发展问题――对社区发展、建设等问题及意见进行及时收集、整理和反馈，搭建规划管理部门和群众之间的沟通平台。
5）规划技术咨询服务――解答社区在规划建设中遇到的疑难问题；在法定规划指导下，为社区的发展建设出谋划策，为社区相关建设项目提供规划技术咨询。
6）规划宣传及培训――协助开展相关规划的宣传、讲解工作，并定期对社区居民开展规划的宣传和培训，培育社区居民的规划公众参与意识。
5、长沙湘园“社区规划师”试点实践
5.1 工作方式
5.1.1 问卷调查（见表2）
深入居民调查，了解当地居民诉求，对社区内居民进行抽样问卷调查，主要从“个人概况、家庭概况、住房设施、交通与治安、居委会与物业公司、邻里关系与社会保障、教育与医疗、日常生活与休闲”等十个方面进行详实的问卷调查，选取与居民生活密切联系的日常问题，一切从居民生活中遇到的问题人手，在规划上分析，整体上考虑，从而解决居民面临的难题。
5.1.2 现状踏勘
全面的社区现状调查，深入了解社区的基本情况、人口、用地、住宅、单位、道路交通、公共服务设施、市政设施、环境卫生等情况，全盘摸清社区的现状情况。
5.1.3 座谈
2012年7月-11月期间，先后多次到湘园社区服务中心，与天心城乡规划分局、湘园社区主要负责人等就湘园社区建设发展、规划设想进行深入讨论与交流。
5.2 湘园“社区规划师”规划调研问题分析
湘园社区范围内有湖南省人民政府、省国土资源厅、省发展和改革委、省劳动与保障厅、省交通运输厅、省边防武警总队、中央粮食储备库、华融湘江银行、长沙市司法局等9家省厅级单位和总部企业；社区内现有上庭苑、青山小区、鑫远杰座、天城泰和花苑等新型居民小区。湘园社区享有长沙市示范社区、长沙市文明社区、长沙市精品社区等多项荣誉称号。
在社区中走访中发现，整个社区的人居环境优于中心城区的社区，根据此次社区抽样调查的问卷，反映出社区内大部分居民均乐意长期居住于此，原因是较中心城区有限的土地空间中，生活在此的居民在空气质量、环境景观上均优于中心城区的居民，而在公共设施、市政设施配套上又不逊于中心城区。
由于社区处于省政府生活服务圈，各项设施大多能满足社区居民生活需求，但在教育文化、日常生活与娱乐休闲设施上存在一定的缺陷。
5.2.1 教育文化设施
根据此次社区抽样调查的问卷，居民愿意社区内常组织如知识讲座、技术咨询、形象设计、投资咨询类等教育培训项目，可以看出在经济高速发展的同时，人民更渴望得到专业人士的帮助与培训，在竞争日趋激烈的社会中依靠知识丰富自我。而在设立文化设施上社区居民更愿意增设图书馆、文化站。
而湘园社区为打造书香品牌形象，与周边的明德中学产生相呼应的效果，社区决定在青山安置小区的A、B区建设专业培训学校，为社区居民提供专业的技术服务，不仅丰富了居民业余生活、也为失业人士或想提高专业技术的人士提供了学习场所。
5.2.2 日常生活与娱乐休闲设施
5.2.2.1 日常生活设施
根据此次社区抽样调查的问卷，湘园社区内居所附近有小型的商业设施，但社区内无大型超市、菜市场，居民希望能规划布点此类设施，从而更好的满足居民日常生活需求。
5.2.2.2 娱乐休闲设施
根据此次社区抽样调查的问卷，反映出湘园社区内居民娱乐生活较为单一，休闲活动都以看电视、上网为主，户外场所较少。居民普遍反映电影院、图书馆等活动中心离社区较远，不利于社区居民业余活动。（见图1）
5.3 强化社区规划的实践与管理建议
通过对湘园社区现状建设与规划情况的初步调查和分析，借鉴国内外城市管理及其社区建设的先进经验，必须尽快转变观念，创新思路。其中很重要一点是把城市规划与社区发展整合起来寻求一种更有利于社区发展的规划机制，即建立以社区为基本单元的城市规划与管理体系，以改善目前社区建设不完善、同时与城市规划存在脱节的局面。
5.3.1 合理确定社区区划，按社区单元模式进行整合
目前，在社区区划时一般以地域性为特征。以认同感为纽带，按照便于管理服务便于社区资源合理配置，便于居民自治，但这种做法往往与目前规划编制脱节。建立以社区为基本单元的城市规划与管理体系，必须在城市规划与社区发展中寻找两者协调的最佳点，即合理的社区范围与规模。因此结合目前正在编制中的各城区控规，根据居住用地的布局和规模，居住社区的类型多样化和动态发展的需要，适当调整社区区划，为控制性详细规划编制与社区规划的结合提供依据。
5.3.2 完善规划编制体系，强化控规编制与社区规划的结合
目前城市建设用地已基本控规覆盖，但由于控规的范围与社区管理的范围脱节，因而规划人员很难从社区的角度未考虑公共服务设施的配置。建立以社区为基本单元的城市规划与管理体系，必须使控制性详细规划的编制与社区规规划结合。在编制控制性详细规划时如能把社区规划纳入，则将为社区土地的综合开发和规划管理提供必要的依据，同时也为社区建设中各项配套设施的完善提供切实的保障。
5.3.3 发挥规划引导作用，扶持社区集体经济发展
通过访谈了解，湘园社区安置小区居民收入来源主要为房租，且社区主要商业设施不发达，就业岗位不足，质量不高，经济发展模式单一，不利于可持续发展。在未来的发展中，随着城市产业升级、旧城改造的进程推进，城市功能的扩散，有必要通过策划引导社区经济多元化发展，通过成立社区股份公司，或者通过一定的商业运作，引导社区经济向房地产、商业、旅游服务、教育培训等多项产业领域发展，逐步摆脱“物业经济”单一发展模式，形成多头并进、可持续发展的局面。建议在政府政策允许的范围下，进行商业策划与运作，成立社区经济发展实体，引导项目与集体经济相结合，让项目落地。
5.3.4 完善社区公共服务体系，提升社区城市建设水平
建议市、区、街道各级政府加大对基层社区的基础设施投入，完善社区公共服务设施体系建设，提升社区建设品质。为实现建立功能全面、配套完善的社区服务网络，需与湘园社区的服务网络与社区服务单元的分级划分相适应，根据服务级别的不同、服务覆盖范围的不同及服务人群的差异，按照需求设置。主要分为区域服务、社区服务和街坊邻里服务三个层次。
1）区域服务包括本社区及其周边社区的服务设施配套资源的协调与共享。具体包括文体中心的共建、大型商业设施、医疗设施及教育设施的共享，以及规划建设中的轨道站点等的共享。
2）社区服务的范围覆盖整个湘园社区，在区域服务的内容和空间距离不适应或不能满足本社区需求的前提下设置。内容包括社区服务中心、社区医院、福利院及商业网点、教育培训点、社区文化娱乐。
3）街坊邻里服务，作为便民服务的设施配置，其规模及服务种类依据各街坊内部居民的实际需求而定。内容包括零售商店、24小时便利店、理发店、家电维修等。长远发展而言，要提高社区居民的社区服务意识，并通过发动社区有能力的成员提供义务，以提升社区服务的层次。
其居民生活服务规划设施建议如图2。
5.3.5 开展社区规划师试点，强化社区规划管理
未试点前，社区工作人员大多不具备社区规划的专业知识，很难承担社区规划的相关职能。长沙市天心区城乡规划局为探索研究在社区层面建立社区规划管理队伍，形成全覆盖的规划管理体系框架，在湘园社区开展“社区规划师”试点工作，并设立了2名专管员，以此为平台，扩大公众参与规划的广度和力度，实现自上而下的规划目标与自下而上的社区发展诉求的有效衔接，上下衔接，加强联系和沟通，突出社区管理互动。
5.3.6 扩大公众参与，还社于民推进社区自治
公众参与是一种社会管理方法，其本质是通过一定的方法和程序，让更多的居民能够参加到那些与他们息息相关的政策、规范的制定和决策过程中。居民作为社区的主体，他们的广泛参与是社区规划的生命力，是实现社区发展的根本动力。社区规划无论是在编制，还是具体实施过程中，都应让居民全过程参与，使其熟悉、关心和理解规划。借鉴国际上成熟的经验和做法，选择与市民群众利益密切相关的改造地区，让公众参与到规划编制过程中，市民参与城市社区建设与管理的积极性日益增强。
关键词：自然保护区；管护员；保护管理；工作职责
中图分类号：S863文献标识码：A文章编号：1009-2374（2009）16-0109-02
自然保护区工作的核心是保护管理。其它一切工作都是围绕这一核心服务的。长期以来由于自然保护区地处偏僻大山，远离城镇，交通不方便，信息相对闭塞。这些因素都直接影响自然保护区工作者对新知识、新信息的了解和获取。随着社会经济的高速发展，人们生活水平的不断提高，生态环境保护越来越受到各级政府和领导们的高度重视，保护森林资源，维护生态平衡，促进人与自然和谐相处成为时展的新要求。
历史责任和使命给保护区管护人员提出了更高的要求，保护区管护员工作的好坏直接影响到保护区工作的成效，管护员的素质在很大程度上决定着本自然保护区乃至本地区生态建设的成败。因此，提高广大管护员的素质是搞好自然保护工作的重点。根据管护员的工作特点结合现代科学的管理理念，个人认为新型优秀管护员应该要做好以下几个方面工作：
一、明确自然保护区管护员的工作职责
为进一步提高自然保护区管护员的工作积极性和责任感，提高工作效率，制定完备的管护员工作制度是最有效的措施。在工作目标制度中，由局领导按个人的专业及能力分配其相应的岗位。个人目标要与单位各项工作紧密结合，形成一种全新的激励机制，使管护员由被动接受完成工作任务，到主动参与，想单位所想，急单位所急。自然保护区管护员应做到：
1．服从保护局的领导、管理和统一调度，积极参加上级组织的各项活动。
2．按保护局的规定和要求报告工作情况，及时迅速向保护局报告突况。
3．预防、发现和阻止乱砍滥伐、乱采滥挖、乱捕滥猎、毁林开垦等破坏重点公益林行为的发生。
4．负责好各自管护责任区内的日常护林防火巡查，认真做好日常巡查记录，督查并制止野外违章用火，一旦发生森林火情，及时报告并组织扑救。
5．发现病虫害及可疑病死木、枯死木现象，及时报告。
6．处理好与当地村领导的关系，以获取工作支持。
7．积极协助当地村委会、保护局及上级有关部门查处各类自然资源破坏现象和森林火灾案件。
8．自觉学习并积极向群众宣传有关自然保护的法律法规及有关林业政策，提高群众护林防火、防病虫害、防盗伐盗猎及保护重点公益林的意识。
二、提高管护员的思想政治和文化素质
做任何一件事情思想意识始终是第一位的，没有良好的政治思想素质任何事情都没有成功的保障。作为新时期自然保护区的管护员必须具有良好的思想素质，用科学的理论武装头脑。管护员要了解国家发展形势，充分认识自身工作的价值和意义，努力提高思想政治素质。护林员应做到四个一样：即生活要像农民一样，保持艰苦朴素、吃苦耐劳的生活作风；工作作风要像军人一样，管护员担负着保护一方自然生态平安的职责，没有严明的纪律和过硬的作风，像社区部分青年人那样懒散的话，对周边社区的群众就没有影响力，就起不到震慑违法犯罪分子的作用；学习要像学生一样，任何人的知识都不是与生俱来的，只有通过学习，管护员的文化水平才可以进一步提高；工作态度要像志愿者一样，作为专门从事保护管理工作的管护员要树立奉献意识，要有主人翁的责任感和时代的使命感，乐于为保护生态奉献自己的力量。
面对中国“入世”以及全球化、数字化、科技化的新形势，作为最基层的自然保护工作者除了具有良好的思想政治素质、体能素质外，还应了解掌握自然保护区的法律法规知识，林业基础知识和野生动植物知识，野外巡护、动植物监测、动植物识别、地图识别、GPS的使用、数码相机的使用、外语、常用文体的写作、社区共管、森林防火、生态学知识、标本的采集与制作等相关的内容以适应新形势自然保护区的管护工作，来提高管护员的综合素质。
三、强化管护员的“三防”意识
1．抓好森林防火工作。在责任区内要设立防火宣传固定标语，切实加强火源管理，严格杜绝违章野外用火行为的发生。森林防火坚持打破辖区限制，齐抓共管的方针。坚持不间断巡山看护，能加强各种火源的管理，严格野外用火审批制度，无发生违章野外用火行为，林区安定稳定。能认真巡查，发生违章用火时，及时发现制止、汇报。火灾是破坏性极大的灾害，更是保护区的大敌。一场大火就可能使宝贵的资源毁于一旦。切实把它列入重要议事日程，采取有力措施搞好防火工作。要结合传统的纪念活动，像清明节、国庆节、春节等节日加大宣传力度，做到以预防为主，把事故消灭在萌芽状态。
2．抓好防止乱砍滥伐、乱捕滥猎、乱采滥挖工作。近年来，随着对生态环境保护和建设的重视，大规模的资源破坏现象已有所收敛。但是，必须看到，在一些地区还存在乱砍滥伐、乱捕滥猎、乱采滥挖的“三乱”现象。要高度重视，采取综合措施加大防范和打击力度。要建立完善以制止“三乱”为主要内容的管护责任制，将管护责任落实到站点、落实到人头。要加强路径检查和野外巡护，切实将力量向野外巡护管理倾斜。
3．抓好森林病虫害防治工作。森林病虫害是无烟的火灾，一旦发生病虫害，会对森林资源造成巨大危害。要重视森林病虫害的预防工作，加强巡护监测，注重预测预报，搞好检验检疫，一旦发现疫情，应及时防治，严防扩散。要重视和防止外来物种的入侵，在进行社区绿化、植被改造、经营开发、科学研究时，应禁止引入外来物种。要采取措施加以治理，避免蔓延，确保保护区生态系统的正常发展。
四、提高管护员的体能素质
管护员在日常的巡护中经常要跋山涉水，良好的体能使他们工作起来得心应手，训练可以确保管护员的安全，另外通过训练可以加强管护员的纪律性。训练既可以增强管护员的体质和集体荣誉感，又可以增强管护员的纪律性和责任感。通过对管护人员的体能培训还能向周边社区群众展示管护员队伍的精神风貌，给违法分子一个震慑作用，还可以起到间接的宣传作用。
五、管护员要提高科研知识水平，积极协助科研工作
保护区既是资源保护基地，也是科学研究基地。将保护管理工作与科研工作有机的结合起来。保护管理工作是核心，科研工作是灵魂。保护是科研的前提，科研是保护的基础和依据，二者相辅相成，联系密切。从总体而言，大部分保护区的任务是管护和监测，一些有条件的保护区要在做好管护和监测工作的基础上积极开展科研工作。保护区科研工作要注意机制创新，注意与有实力的科研院校合作，提供科研平台，提高保护区的科研水平。管护员要做到能及时准确提供科研所需材料（种子、穗条、苗木等），协助开展野外科学研究活动，为科研和制定保护管理措施提供第一手资料。
六、要有团队精神
自然保护区的工作富于挑战，常年奔波在野外，面对来自自然环境与基层社区的工作挑战，要求员工在日常工作中能够始终保持旺盛的精力，有效利用自身特长以及良好的团队合作模式，在开展保护工作时让有限的人力资源发挥最大的效力。我们应做到：
1．相互尊重，在团队中的协作要做到有礼貌的互相倾听对方，解决问题过程中要做到对事不对人，达成共识。要互相尊重、彼此信任，并包容彼此不同的文化、才能和经验。
2．有效沟通，沟通带来理解，理解带来合作。成员之间进行充分的沟通，在沟通的基础上明确各自的任务和职责。懂得并学会使用分工协作，善于把分散的力量形成合力。
3．精神愉快，互相鼓励及适当赞美，让团队的每一个人都能以积极的心态工作在最合适的岗位上，实现自我，超越自我，最大程度地发挥团队的威力。
4．分享理念，自然保护中心鼓励员工之间分享创新理念，分享的结果为学习能力的提高，集体学习能力的提高等同于集体智慧的提高，团队发挥的作用自然会产生1+1＞2的结果。
七、对今后保护区管理工作的几点建议
1．以人为本，制定培训计划，加强对从事保护管理工作人员的学习培训。目前而言，从事保护管理工作一线管护人员的文化和业务素质大部分较低，应有针对性的进行专业培训，条件许可时可以分期分批送各大院校进修学习，组织管护员到管理先进的自然保护区学习交流，进一步提高管护员的素质。
2．加大检查力度，完善监督制度。（1）逐步建立工资待遇福利与工作业绩和自身素质挂钩的制度，以调动积极性；（2）督促检查，提高工作实效。调动管理局机关科室人员的积极性，使之成为督促检查各管护站工作的主要力量，以杜绝基层一线人员弄虚作假的现象发生。
3．逐渐引进高科技手段用于保护管理。保护管理工作看似是一项简单的体力劳动，其实不然，现阶段只从事简单的巡护已经不能适应高科技现代化的需要，必须要与时俱进提高工作效率和管理水平。
4．要抓紧研究建立保护区分类分级建设标准和管理体系，进一步做到科学管理。要根据保护区的类型和主要保护对象，研究其管理特点，实行分类分级建设和管理，促进资源的严格保护，科学管理，合理利用。建立保护区资源监测体系和管理数据库，使保护区管理进一步实现信息化、网络化，用高新技术手段提高管理效率。
自然保护区作为生态建设的核心和主体已经被推到建设和谐生态家园的前沿，担负起建设秀美生态环境的使命。现在是我国保护区事业发展前所未有的大好时期，和全国其他行业的工作人员一样，自然保护区的管护员必须不断适应新形势新要求，与时俱进，进一步解放思想，努力提高自身的素质，扎实工作，把保护区建设推向一个新的发展阶段，为建设和谐生态家园做出更大贡献，促进经济和社会可持续发展。
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关键词：乡规民约；《中舨共侍约》；西汉时期；农业生产状况
【中图分类号】D90-052 【文献标识码】A 【文章编号】1671-7287（2012）O1-0088-05
一、问题的提出
乡规民约起源于人类社会以地缘关系为纽带的乡村社会。作为一种以乡民自愿合意为基础的民间规范，在传统社会里，乡规民约既发挥着以道德教化为手段提高乡村治理水平的作用，又具有化解矛盾、促进和谐、维护社会秩序的功能。20世纪30年代，随着会社、乡约、宗族等乡村基层组织研究的兴起，乡规民约开始进入学界的研究视野，杨开道、王兰荫、吕著清、王宗培、吕思勉、林耀华等人分别对乡约类乡规民约、会社类乡规民约、宗族类乡规民约进行了一些拓荒性的探索。海外的汉学家也开始将目光投向中国传统乡规民约的研究，一批与此相关的乡村社会调查报告相继问世。在经历了30年的停滞期后，20世纪90年代初期，随着村民自治制度在中国的确立，乡规民约作为村民自治的主要手段，又重新回到了公众视野，乡规民约的研究也再次成为了学术界关注的热点问题。学者们从考古学、人类学、社会学、历史学、法学、政治学、民俗学等多个视角对传统乡规民约进行了广泛而深入的研究，乡规民约研究日渐成熟和多样化。但是，由于受考古发掘的局限和对乡规民约属性的认识差异，何时出现成文化的乡规民约仍是一个仁者见仁，智者见智的理论难点。目前，大多学者认为，北宋时期嘉祐进士、著名学者吕大钧于公元11世纪中叶在其家乡蓝田（今属陕西）制定的《吕氏乡约》是中国历史上第一部成文的乡规民约，吕大钧以改变风俗为己任，通过《吕氏乡约》，勾画了一个以道德建设为中心的全面维护乡村和谐秩序的蓝图。而王铭铭先生根据《宋史·范仲淹传》中的相关记载，认为范仲淹于公元1030年为环庆羌人所订立的条约虽非“合村公议”而立，但亦非朝廷之王法，并且起到了“诸羌皆受命，自是始为汉用”的效果，因此它应该为历史上最早的村规民约…。另外，值得注意的是，董建辉先生的推断颇有新意，他在对河南偃师县出土的一方东汉时期的《汉侍廷里父老倬买田约束石券》进行考证后认为，该石券是由东汉时期的25位居民在自愿、自主基础上所订立的自我管理规约，完全符合乡规民约的基本特征，因此，它应为历史上最早的乡规民约。本文以1974年在湖北江陵凤凰山十号汉墓中出土的一枚汉景帝初年的《中舨共侍约》的木牍为文本，在考察西汉乡村农业生产水平和方式的基础上，对最早出现的乡规民约提出新的解读，认为成文化的乡规民约早在西汉时期就已经出现了。
二、对《中舨共侍约》的解读
1974年在湖北江陵凤凰山十号汉墓中出土了一枚汉景帝初年的《中舨共侍约》的木牍，木牍全文如下：
年三月辛卯，中舨=长张伯、晁、秦仲、陈伯等七人相与为舨。入舨钱二百，约二：会钱备，不备勿与为同舨，即舨直行共侍，非前谒病不行者罚日卅，毋人者庸贾，器物不具物责十钱=共事已，器物毁伤及亡贩共负之。非其器物擅取之罚百钱，舨吏会，不会=日罚五十。会而计不具者，罚比不会。为舨吏余（？）器物及人，舨吏秦仲。
由于年代较为久远，牍文中个别字样或已缺失或变得模糊不清，但这些并不妨碍我们对牍文整体意思的解读和理解。牍文讲的是：某年三月辛卯日，中舨长张伯与口晁、秦仲、陈伯等七人相约“为舨”，每人除了缴纳200钱作为加入组织的费用之外，他们还共同制定了组织规约，即必须备齐钱款，否则不准其“同舨”；凡是参加“舨”的所有成员必须一同行动；因为生病而“不行者”，应该雇人参加，否则每天罚款三十钱；货物准备不足的罚款十钱；“舨”活动结束之后，损坏的物品由组织成员共同承担；不属于自己的物资而擅自拿取的罚款百钱；舨吏通知开会而不去者，每日罚款五十钱；虽然到会但对货物的账目记录不详细者，和不到会同样论处；选出舨吏管理物资和召集组织成员。
多年来，由于对“舨”字的释读不同，学界对于《中舨共侍约》的认识也不一样。黄盛璋认为“舨”字从“舟”从“反”，应为“贩”字，指贩卖，因此这应是一份由民间贩卖经商组织所订立的合伙贩卖必须共同遵守的条约；弘一将“舨”解释为“与般相通，般是大船，中舨则可能是一种官船的名字”，故他认为这应是一个用官船搬运货物时所有船员所订立的契约；裘锡圭则将“舨”字释为“服”字，中服“是指由几批服役者分期完成的较大徭役中时间安排在中间的一期”，因此这当是由一些服徭役者共同订立的合伙规约；姚桂芳则将“舨”字释为“治”，同时根据《尔雅·释话》、《说文》中的相关解释将“共侍”二字解释为“储积或储物待用”，这样《中舨共侍约》就被其解释为是一个由“区域性中型规模管理物资储备调配的组织”所订立的规约。上述学者尽管对这个组织成员身份存在认识上的较大分歧，但对于其商业性和民间化属性却是一致肯定的。
从这篇牍文的内容中，我们可以隐约看出：首先，这是一个机构设置相对完整的民间组织。在这个组织内部，专门设有中贩长、贩吏等领导管理层级，他们除了召集组织成员参加集体贩卖活动之外，还负有对组织成员和器物的日常管理职责。其次，规约的制订都是组织成员在“相与”的基础上共同参与完成的，因此，即便是那些对“会钱不备”、“器物不具”、“谒病不行”、“擅取器物”、“会而计不具”等行为所做出的经济处罚条款，也应该是符合组织成员共同的价值观以及当时的社会舆论导向的，是得到组织成员一致性赞同的，代表了所有组织成员的心声和根本利益。当然，对那些因为损害大多数组织成员利益的行为所做出的经济处罚，也会对组织成员的行为起到一种类似于法律的约束力。此外，规约是对包括中贩长以及贩吏在内的所有组织成员的行为规范，它要求所有组织成员做到共同行动、共担风险、共享利润，任何人在任何情况下都不得以任何理由逾越或者破坏这些规定。
在东汉许慎的《说文解字》一书中，“规”被解释为“有法度也，从夫，从见”，“约”被解释为“缠束也”。根据上述对“规”、“约”二字的解释，“规约”一词应该是指制订一些行为规范对人们的行为进行有效的约束。而所谓“乡规民约”则是指制订这些行为规范的主体不是国家政府而是全体乡民或某一民间组织中的所有成员。作为乡民共同协商的产物，乡规民约具有如下基本特征：首先，它是一种行为规范，具有类似法律的约束力。其次，它是人们在相互合意的基础上制定的，尽管在制订的过程中可能存在着“首唱（倡）与唱和”的结构关系，但“其基础的一部分在于参加者们相互之间的合意”。再次，制定的主体是乡民，其约束力主要源自乡民对规则的认可、他们在价值观上的共同性以及社会舆论等情感和道德的力量，是乡村规约得以实现的基础。最后，乡规民约所约束的不是某个人或某几个人，而是基层社会组织或特定组织中所有的社会成员。
不难看出，上述对乡规民约特征的描述与《中舨共侍约》的约文内容是基本吻合的，因此，《中舨共侍约》应该是一份典型的乡规民约原件，这就意味着西汉时期在商业经营领域中就已经存在了成文化的乡规民约。那么，同一时期，在其他领域是否也存在着乡规民约呢？笔者将通过对西汉乡村社会农业生产状况的考察来推测乡规民约在农业生产中出现的可能性。
三、西汉乡村社会农业生产状况的考察：乡规民约出现的时代背景
在对西汉的农业生产状况进行考察之前，我们首先需要了解这一时期乡村社会的基本情况，包括农户户均人口、户均劳动力、户均耕地面积等等。《汉书·食货志》言：“今农夫五口之家，其服役者不下二人，其能耕者不过百亩……”从晁错的这段叙述中我们可以看出这是一个家庭规模为五人、户均劳动力为两人、户均耕地面积为百亩的西汉农户家庭。那么这是否为西汉乡村社会的常态呢？关于西汉的农户户均人口，李根蟠、王利华、许倬云、杜正胜等多位学者也先后对西汉家庭人口规模进行了相当详细的论述。虽然他们在枝节问题上的意见有所不同，但都一致断定了西汉普通农民家庭规模较小，不会超过五人。关于西汉的户均劳动力，喻长咏在对《居延汉简》甲乙编中较为完整的22户家庭材料进行整理后认为，由于受到商鞅变法时期“民有二男，不分异者倍其赋”、“令民父子兄弟同室息者为禁”等法令的影响，西汉时期，“个体家庭”的观念已经深入人心，由一对夫妇及其未婚子女组成的核心家庭在西汉社会已经占据主导地位。在此，我们采用这种观点，并在此基础上进一步推断，由于在核心家庭内部，女主人主要负责照顾孩子、料理家务等家庭内部相关事务，因此真正能够充当农业生产完全劳动力的也就只有这个家庭的男主人，虽然在一些拥有男丁的家庭中，随着男性孩子的长大，他们会在农业生产中起到一定的作用，但因为其成年后大多都会离开原来的家庭，自立门户，因此，男性子孙在农业生产中的作用是有限的，不能算作一个完全劳动力，这样的话，户均劳动力应该不会超过两个人。而对于西汉的户均耕地面积百亩的说法虽然已经得到了学界的普遍认同，但宁可等学者也指出西汉所称“百亩”系周制的百步一亩，一百小亩约合41.66大亩（大亩即秦制的二百四十步一亩）。通过如上分析，我们对西汉乡村社会就有了一个大致的了解，即户均劳力不足两人的农户家庭需要耕种大约41.66大亩的土地，即每个劳动力需要耕田28.3大亩。
那么当时的农业生产水平又如何呢？笔者将从农业生产工具、耕作方法以及农业生产效率等方面加以考察。
首先，铁质农具和牛耕不论从使用范围上还是数量上都比前代有了很大提高，但囿于其较高的价格，普通农户独立购置农具的能力受到了极大的限制。铁质农具的出现最早可以上溯至东周时期，但由于当时的冶铸技术较为落后，所以铁质农具无论是生产亦或使用都较为少见。到了西汉时期，由于冶铸技术的提高，加之政府对农业的重视，铁质农具得以大量生产，铁犁、铁铲、铁镰、铁锸、铁锄、铁耙、铁耧等一大批种类繁多、形式复杂、功能各异、性能优良的铁农具相继被生产并广泛应用在农业生产的各个环节。正是有了上述铁农具在农业生产中的广泛应用，农业生产变得“用力少而得作多”（《盐铁论·水旱》）。同时，为了配合铁农具尤其是大型铁犁在农业生产中的广泛使用，牛耕在这一时期也得到了较大范围的使用，已经扩大到以关中地区为中心，西北达宁夏、甘肃、青海、新疆，北部达河套地区，东部达山东，东北到辽东半岛，南及长江以南的洞庭湖一带的广大地区。但另一方面，“盐铁贾贵”（《盐铁论·水旱》）的现实和动辄数千钱的牛价，却使得因为工商业的盘剥而陷入极端贫困境地的农户根本无力置办齐备农业生产所需的所有农具和耕牛。
其次，出现了“以人挽犁”、“耦犁”、“代田法”、“精耕细作”等多种较为先进的耕作技术，它们在提高农业生产效率的同时，也对资金和劳力的投入提出了更高的要求。汉武帝在位的中后期，由于长期对外战争，徭役征发和赋税剥削严重，社会动荡不安，对此，武帝于征和四年（公元89年）发表了著名的轮台诏，宣布“禁苛暴，止擅赋，力本农”（《汉书·西域传·渠犁传》），并任赵过为搜粟都尉，将“力本农”这一重任委托于他。赵过在总结战国以来的农作经验，特别是当时西北地区的农民的生产经验后发明了“代田法”、“耦犁”、“以人挽牛”@等多种耕作方法，并将之广泛推广到全国的各个地区。除了上述几种耕作方法之外，西汉时期还广泛出现了精耕细作的耕作技术。据《汜胜之书》载：“凡麦田，常以五月耕，六月再耕，七月勿耕”、“杏使华荣，辄耕轻土弱土；望杏花落，复耕，耕辄蔺之；草生，有雨泽，耕重蔺之”（《齐民要求·耕田》）。从这则史料记载来看，西汉时期的农业生产必须经过初耕、再耕、复耕等多道工序。应该说，上述几种耕作方法在提高农业生产效率方面都发挥了至关重要的作用，但同时也意味着更多人力和财力的投入，而这对于家庭规模小、劳动力不足、经济处境艰难的西汉普通农户家庭来讲，无疑是一件望尘莫及的事情，许多农民不得不为此过着“木耕手耨，土耰淡食”（《盐铁论·水旱》）的凄惨生活。
那么在这样的农业生产条件下，西汉时期的农业生产效率又如何呢？《九章算术·均输章》中就有耕种土地的算题，结果显示，每个徭役在为期大约20天的春耕季节里，最大耕种能力在29.6大亩左右。但我们也注意到，《九章算术·均输章》中的劳动对象为服徭役者，他们不必承受沉重的家务负担和郡县乡里的繁杂力役，因此其农业生产时间要多于其他个体自耕农。同时，徭役劳动要求在有限的时间内榨取最大限度的劳动力，因此在监督管制下的工作量往往比一般劳动力重。故，上述对人均劳动效率的估计要明显高于西汉农业生产的普遍状况，个体农民很难达到这样的劳动量。
从上述对西汉农业生产状况的考察可以看出，在畜力短缺、劳动力缺乏、农业生产效率有限的情况下，如果没有农户之间经常性的农业生产互助行为，要想依靠农户自身的力量顺利地完成农业生产的各个环节，几乎是不可能实现的事情。当然对于财力雄厚、家丁众多的地主阶层来说，情况又另当别论了。事实上，为了提高农业生产效率、减小农业生产风险，从而保证小农经济再生产的正常运行，西汉时期，乡村社会曾普遍存在着行动统一、风险共担的农业生产互助组织，即“街弹“组织。关于“街弹”组织，郑玄在为《周礼·地官·里宰》一书中的“以岁时合耦于锄，以治稼穑”一句作注时指出，“锄者，里宰治处也。若今街弹之室，于此合耦，使相佐助，因放而为名。”从郑氏的注释中可以看出，此时“街弹“组织的主要目的在于“和耦”。另据夏纬瑛先生解释：合耦之“耦者，不是耦柜，亦非二人合耦而耕；当是合作之义，亦即所相佐助也。”根据他的解释，“街弹”组织的任务主要有三：一是组织成员以集资的方式购置耕牛、大型铁农具等价格较为昂贵的农业生产工具，以解决个体农户在农业生产过程中出现的蓄力不足、农具不全等问题。《九章算术》中即出现了多道“共买”的计算题，可见，共同购置农业生产工具的做法在西汉是广泛而大量存在的；二是组织成员通过合作、换工的方式，调剂个体农户在农业生产过程中，尤其是在播种、收获等关键环节中出现的劳力短缺的问题；三是对农业生产过程进行监督并对公共农业生产工具进行日常的管理和维护。《九章算数》中载：“今有共买牛，七家共出一百九十……问家数、牛价各几何？答曰：一百二十六家”，这虽然仅仅只是一道算术题，但也能间接反映出当时农业生产互助组织的规模。试想，要管理如此庞大的农业生产互助组织、协调如此复杂的农业生产互助行为，没有一套被组织成员广泛接受的规约的制约是根本无法实现的，因此，我们推测，西汉时期的农业生产互助组织应该是有着一套管理规约的。目前，并未发现有任何关于西汉时期农业生产互助组织规约的只言片语，因此，我们进一步推断这些规约亦或仅仅限于简单的口头约定，并未以文字的形式记载下来，而这也是和“农村社会本来就是一种亲密社会，一种可俗社会，一切成训习俗，都是世代相续，口头相传”的特点相吻合的。
店口、横店、佛堂小城市培育建设情况和基本经验
近年来，诸暨市店口镇、东阳市横店镇、义乌市佛堂镇抢抓机遇，因地制宜，真抓实干，经济社会快速发展，城镇建设步伐加快，走出了各具特色的小城市发展之路。
店口镇以产业集聚推动城市发展，城市发展带动产业升级，走出了一条产业与城市互促共进的发展之路。店口镇毗邻萧山、绍兴，有“五金之乡”之美誉。2010年实现规上工业产值412.2亿元，财政总收入11亿元，农民人均纯收入27529元，综合经济实力居省“百强镇”第4位，全国“千强镇”第18位。店口镇有2家中国500强企业和上市公司、5家超10亿、27家超亿、300多家规上企业，初步形成了铜加工、管业、汽配、制冷四大产业集群，以全市5％的土地创造了1／4的工业总产值、1／6的财政收入。近年来，店口镇积极实施投融资体制改革。大胆尝试“民资造城”，先后筹资30多亿元民间资本投资建设教育文化体育等公共设施，城市功能不断完善，建有全省首个镇级日处理能力300吨的垃圾焚烧厂、全省首条镇级天然气管网、全省首家镇级商业综合体、全省首个镇级现代数码影城、全省首家镇级四星级现代化农贸市场和华东地区最大的汽配水暖集散基地。店口镇是联合国开发计划署试点城镇、全国发展改革试点镇、浙江省小城镇综合改革试点镇、浙江省现代示范建设试点镇。
横店镇创造了“政府规划设计，企业投资建设”模式，走出了一条以企业发展带动城市建设的发展之路。改革开放后，横店镇涌现了以徐文荣为代表的一批具有“敢为人先、奋力开拓”创业精神的优秀企业家，从发展工业起步，再向影视文化旅游产业转型。被称为小城市发展的奇迹。2010年实现规上工业产值139.1亿元，国地税收7.5亿元，农民人均收入16280元。横店镇高科技产品产值占工业总产值的60％以上。形成了磁性材料、机电产品、医药化工、轻纺针织、建筑建材、文化旅游等六大支柱产业，被授予“中国磁都”。特大型乡镇企业横店集团，下辖2家上市公司、17家全资或控股子公司、205家紧密型骨干企业。横店镇有全国首个影视产业试验区，金华首家国家5A级景区，建有28个大型实景基地，入驻影视企业近400家，2010年接待游客700多万人次，被誉为“东方好莱坞”。近年来，横店镇按20万人口规模进行规划建设，形成了“一纵六横一环”道路框架，建有自来水厂、热电厂、污水处理厂等配套设施和中心公园、江滨广场、文体中心等休闲娱乐设施。横店镇是国家可持续发展实验区、全国小城镇建设示范镇、社会主义新农村建设示范镇、全国乡镇企业示范区、国家科技成果转化示范基地、国家卫生镇、中国乡镇之星。
佛堂镇依托深厚的商贸文化和义乌国际商贸城，走出了一条以全民创业带动产业集聚的发展之路。佛堂镇建镇历史悠久，有“千年古镇、清风商埠、佛教圣地”之美誉。2010年实现工业总产值157.3亿元，财政总收入4.8亿元，农民人均纯收入16717元。佛堂镇现有个体工商户8000多家，大型商贸中心4家、专业市场5家、综合性市场2家，形成了文化体育用品、针织、工艺品、食品加工、建筑建材等五大优势产业，有华鸿控股集团、华义医药、正味食品等一批骨干企业。佛堂镇坚持古镇文化、佛教文化和古民居文化“三位一体”，打造“商城购物，古镇游玩”的古镇旅游品牌。依托国际商贸城。推进全民创业，加快产业人口集聚，常住人口达18.3万，打造义西南经济、文化、旅游中心。按照“两区四片、轴向展开、两翼拓宽”总体布局结构，构建“七纵七横一核一环”路网骨架，加快建设“产业新城、文化名镇、人居花园”。佛堂镇是全国文明镇、全国环境优美乡镇、第三批国家历史文化名镇、全国企业投资环境最佳乡镇。
纵观店口、横店、佛堂三镇发展历程，其发展背景和模式各不相同，小城市培育建设各有特色，同时也有许多共同的宝贵经验：一是产业拉动。店口、横店、佛堂三镇都十分重视产业培育，通过做大做强产业，提升区域综合实力，为小城市培育建设提供坚实的物质基础。二是政策推动。诸暨、东阳、义乌三地党委、政府都高度重视小城市培育建设，积极创新机制，出台政策措施，不断加大支持力度，为小城市培育建设提供强有力的政策支撑。三是文化带动。店口、横店、佛堂三镇通过弘扬区域文化，注重文化引领，营造良好的创业氛围，推进产业发展和城市建设，为小城市培育建设提供强大的精神动力。四是城乡互动。店口、横店、佛堂三镇不断加大城乡统筹力度，推进农民向市民转型，产业向农村拓展，基础设施向农村延伸，让群众更多地共享发展成果，建设小城市具有良好的群众基础。
当前小城市培育建设过程中面临的主要困难和问题
我省实施小城市培育工程以来，各级各地高度重视，积极出台配套政策，不断加大扶持力度，成效显著。与此同时，由于各种因素的影响和制约，当前仍面临一些困难和问题。
规划引领亟待加强。这是小城市培育建设的首要问题。有的对规划不够重视，编制工作滞后，地下空间、绿地系统、给排水、功能设施等专项规划不配套，规划缺乏系统性；有的编制水平不高，功能定位不清，没有深入调查和科学论证，不符合当地实际，可操作性不强；有的规划执行不到位，人为因素随意更改，难以起到长远指导作用，缺乏权威性、延续性和稳定性；有的过分追求建设速度，加上专业技术人员缺乏，城市建设整体水平不高。
文化内涵有待提升。这是小城市建设中较为普遍的问题。城市建设存在“重硬件、轻软件”现象，贪大求快，照搬照套，千城一面、万屋一貌，没有文化创意，城市缺乏个性和特色；有的过分重视城市规模扩展和人口集聚，城市房子漂亮了、设施齐全了，但城市文明、市民素质没有得到同步提升。只看到一个漂亮的外表，城市缺乏美的内涵；有的一味追求所谓的现代化，忽视对城市历史文化的传承保护，城市缺乏文化内涵，整体品位不高。
要素制约较为突出。这是调研中反映最强烈的问题。中心镇在要素资源配置中处于弱势地位，加上
土地指标十分紧缺。远远无法满足建设发展用地需求；受各方面因素制约，高端人才不愿意向小城市集聚和流动，特别是城市规划建设和经济管理等专业人才匮乏；小城市规划建设项目众多，投资计划规模庞大，项目融资压力很大；电力制约加大，环保设施建设滞后，生态压力增大，面临发展速度和环境保护的两难选择。
机制创新仍需深入。这是小城市培育建设的永恒主题。虽然当前从省到市都出台了相关扶持政策。但小城市培育建设是一项庞大的系统工程，亟待在人才、土地、资金、管理权限、干部使用等诸多方面深化改革，完善小城市培育机制：机制创新往往涉及多个部门单位，但有的部门各唱各的调，该放的权不放，难以形成创新合力；创新机制衔接配套不够。一些地方只是简单地套用上级政策，没有结合地方实际，政策缺乏针对性。
公共服务相对滞后。这是小城市培育建设中面临的重大挑战。受传统运行机制和思维影响，镇政府职能转换不快，机构设置、管理体制等都按原有镇乡模式运行，不适应小城市发展需要；医疗、教育、文体、卫生等社会事业滞后于经济发展，社会保障体系不健全，养老、失业、医疗保障仍然薄弱；社区服务体系不完善。公共服务机制不健全，整体服务水平不高，无法满足群众多层次、多样化的服务需求。
考核导向有待完善。这是调研中反映较为突出的问题。考核体系不够科学，过分重视经济指标与城市规模等硬件考核，忽视城市规划、基础设施、社会保障等基础性工作的考核；各地情况千差万别，考核不能一刀切；三年的考核周期过短，容易导致地方政府急功近利，喜欢立竿见影的短平快项目，不愿做事关长远的基础性工作，不利于长远培育发展；有的考核内容无法量化，存在走过场现象。
加快小城市培育建设的对策与建议
小城市培育建设是一项长远的系统工程，必须坚持以科学发展观为统领。遵循现代城市发展规律和新型城市化要求，结合各地经济社会发展阶段和实际，坚持推进小城市建设和新农村建设相结合，推进新型城市化和工业化相结合，推动全面创新与全民创业相结合，以统筹城乡发展为根本出发点，以改革创新为动力，着力在规划引领、城市内涵、机制创新、要素保障、农民转移、生态环境、公共服务、考核导向上实现新突破，加快构筑一批集聚能力强、带动效应好、体制机制活、管理水平高的新型城市化发展平台。
突出规划引领，打造现代精品城市。规划是龙头。小城市培育建设必须树立长远规划、系统规划、科学规划的理念，进一步强化规划引领，抓好编制与执行两个环节，以规划规范城市建设。充分审视和利用自身资源和比较优势，以更大范围和视野来研究发展战略、空间布局、功能定位和总体规划，科学制定土地利用、产业培育、社会发展、生态建设等专项规划和基础设施、地下空间、管网建设等子规划，不断提高规划的科学性、系统性和前瞻性。坚持高起点、高标准，完善规划编制与实施管理制度，注重规划的相互衔接，注重与各地实际相结合，切实提高规划的可操作性。加大规划实施监督力度，完善规划修编审批制度和实施监督机制，禁止随意更改规划，维护规划的严肃性和权威性，增强规划的连续性和稳定性。
注重文化传承，提升城市品质内涵。文化是一个城市的灵魂和核心，是城市持久发展的动力源泉。小城市培育建设必须高度重视和加强文化传承，利用文化塑造城市个性和特色。注重历史文化保护和发展，大力弘扬城市传统特色和文化内涵，实现传统文化与现代文化交相辉映，文化传承与经济发展互促双赢。注重教育提升市民文化素质，积极发展社区文化、校园文化、企业文化，组织开展文明创建和群众性文化活动。引导全社会形成良好的行为习惯、健康心态、社会风气和精神风貌，不断强化城市文化归属感。注重培育城市形象文化，统筹谋划城市空间布局、建筑造型、色彩以及道路、广场、公园建设，彰显与城市文化内涵相符的城市形象。打造个性鲜明、内涵丰富的精品城市。
大胆创新机制，不断激发发展活力。创新是动力。创新机制是小城市培育建设的一条基本经验。从有利于小城市培育建设的角度出发，积极鼓励小城市在更高层面、更宽领域上推进改革，大胆探索创新实践，不断激发发展新优势。建议由省编办牵头，加快完善机构设置，对符合条件的小城市进行机构升格，切实提高小城市统筹协调能力。按照“依法下放，能放则放”原则，通过直接放权、委托办理和派驻机构等方式，推进行政综合执法改革，赋予相应行政执法权：对与群众密切相关的土地管理职能，建议市县以下实行属地管理。积极推进重点领域改革，制定完善社会保障、人才引进、社区管理等运行机制，尤其要加快完善农村宅基地流转置换、集体建设用地使用权交易、集体资产产权制度，促进资源要素市场化、村级资产股份化、集体建设用地资本化，破除要素流转障碍。
加强要素保障。加大培育支持力度。要素是保障。小城市培育建设客观上需要加快完善市政基础设施，这必然要有土地、资金、人才等要素作保障。积极破解用地瓶颈，对重点试点小城市或重大项目建设，建议由省统筹安排单列用地指标；引导各市完善土地指标配置办法，划定一定比率用于小城市培育建设；积极推进土地整理、造田造地和城市有机更新，加大闲置用地清理力度，推进土地节约、集约利用。加大财政支持力度，督促各地落实配套资金，引导提高省配套资金使用效果，增强镇级财政调控能力；规范做强政府性投融资平台，引导和支持民间资本进入，做好城市经营文章，实现滚动发展、良性循环。根据发展需要，适当增加人员编制，建立“竞争上岗、能上能下”的用人机制和灵活的分配激励方式，提高用人自；深入实施“引智”工程，采取与高校合作培养等模式，积极引进城市规划建设、管理等各类实用型人才。加快优秀人才集聚。
加快人口集聚，推进农民向市民转变。集聚是城市的本质特征，人口是集聚的基本内容。首先，要突出做好本地人口集聚文章，支持中心镇周边条件成熟区域行政区划调整，扩大中心镇腹地和发展空间：坚持小城市建设与新农村建设联动推进，按照“整体规划、有序推进”的原则，实施整村搬迁、村庄撤并，加快旧城改造和旧村改造步伐，及时将条件成熟村庄向城市社区转变，推动农村人口向城市和社区集中。加强农民思想教育和引导，积极创新途径和方法，加快改变农民的思维方式、生活方式和行为方式，提高农民综合素养，促进农民向市民转变。其次，要不断提升城市吸引力，鼓励各类高端人才和紧缺型人才向小城市集聚和流动，积极做大城市产业和规模，逐步形成城市规模经济效应。
改善生态环境，努力建设宜居城市。宜居是小城市的基本要求，
也是今后发展的根本方向。小城市培育建设摒弃以往先污染后治理、先低端后高端、先粗放后集约的发展模式，切实增强生态理念，建设设计合理、环境优美、社会和谐的宜居城市。加强生态文明教育，提升全民环保意识，引导形成良好的生产生活习惯。营造全社会崇尚生态的氛围。加快传统产业转型升级，推进低端产业梯度转移，着力发展生态型产业和服务业，改变产业层次低、企业规模小、产品附加值低的格局，实现经济发展与环境保护的双赢。提高城市规划建设水平，统筹谋划基础设施、产业园区、公共服务和社区配套组织建设，优化城市软、硬环境，不断提高城市综合承载力。按照“治旧控新、建监并举”的原则，加强环保设施建设，加大环境污染整治力度，切实改善城市环境质量。
