时间：2023-08-01 17:40:50
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社区治理特点，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
从微博，到微信，再到微公益，让我们看到了“微”的力量。小微，既是一个个体，也是一个群体，看似虽小，却不容小觑。因为互联网的普及，让小微不再隐默，每个小微都是一个自媒体，都是一个发声器，都可能成为闪光灯下的聚焦点。这样的小微，就如一个氧分子，催化能力极强，很容易与其他分子结合，发生化学反应，催生社会事件。互联网时代，小微已经在社会治理中崛起，成长为一股无形的、难以预测的社会力量。
互联网+形成的是一个大网络，被服务的节点却是一个个小个体。这些小个体有时似涓涓细流，有时又如波涛骇浪。如何有序引导，推动良性治理，是互联网时代下的一个新课题。追本溯源，小个体既是社会治理的服务对象，也是社会治理的参与主体，因此要重视这些小微主体的参与功能，树立小微治理的发展思路。
我们正在不断实现从管理到治理的过渡，也一直在推动“小政府、大社会”格局的形成，如何进行有效治理、实现善治，是各级政府孜孜以求的目标。当今社会，多样化需求不断增长，以多元主体提供的多元供给来应对多样需求的趋势正在逐渐显现，微公益、微治理就是多元参与的一个重要表现。小和微能接地气，小和微亦能落地。因此，在推进社会治理现代化的过程中，我们既要构建大格局，更要关注小和微。
精准扶贫就是政府微治理模式的一个体现。何为精准？即为精准识别、精准服务和精准管理。要实现精准，除应具备统筹安排的大局思维以外，更多应该明确微观思维主导下的服务定位和服务供给，即微观其需，助其自助。精准扶贫，要求各方各司其职，各定其位，点对点，一帮一，这是政府精细化服务的具体表现，这也要求政府要由原来政府主导型的简单给予，逐步转变为以救助个体需求为导向的精准支持，其服务特点也由原来的平均主义计划性转变为精准主义市场性。在这个转变的过程中，以尊重受助个体为核心的微治理将逐步推开。即使在社会公共服务均等化后也势必会面临个性化的社群需求，而微治理则能在互联网支持下为此实现精准化的服务供给。
社区建设也离不开微治理的有效推动。社区也是一个单元和细胞，面对的是大群体，服务的却是小对象，社区也需要通过微治理来加以呵护。社区建设的微治理，就是依靠社区居民，立足社区需求，推动人人互助，实现社区自治和共建。社区建设的微治理，能够扎根社区土壤，有助于调动社区力量，激发社区活力，贴近社区实际，实现社区需求。同时，依托微治理的社区建设，还可能会衍生出基于社区互助的共享模式，基于熟人关系的社群模式，以及基于社区全链条良性运作的生态圈模式，而这些模式无不有益于推进社区建设。
强调微治理，并不是强调无政府主义的地方割据。微治理是大格局统筹真正能够落地、生根的基础，我们在更善于应用望远镜来谋划大格局的同时，还应学会以显微镜的管理方式来加强微治理。因为只有看得清，才能定位准，只有接地气，才会有成效。
[关键词]公民社会 城市社区 治理模式
〔中图分类号〕D63；C912.8 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2008）11-0068-05
随着市场经济的建立和民主政治的发展，公民社会在中国逐渐兴起，20世纪90年代以来，公民社会成为学术界研究的热点。由于公民社会与社区治理密切相关，因此引起了广泛关注和讨论。本文试从公民社会发展的历时性和空间性与社区治理模式选择的互动关系来考察中国社区治理模式的选择问题。
一、公民社会与社区治理
之所以基于公民社会发展研究城市社区治理模式选择，原因在于，公民社会发展与社区治理有着紧密的内在逻辑关系。治理理论以公民社会的日益发展壮大为基础，公民社会是治理理论实施的前提。
（一）公民社会与治理的关系
公民社会是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等等。它们被称为介于政府与企业之间的“第三部门”，[1] （P12） 是一种独立于政治国家的各类自主、自治、合法、非政治的民间组织和团体构成的社会力量。治理指的是政府与民间公共部门与私人部门之间的合作互动。[2] 其实质是建立在市场原则、公共利益和认同基础上的政府和社会之间的合作互动。治理理论的兴起与公民社会发展紧密相联，“治理”概念与“公民社会”常常同时出现，治理理论以公民社会发展为基础。首先，从治理的主体来看，政府不是唯一主体，治理需要政府、民间组织、公民共同协商参与。公民社会的民间组织和公民是治理的重要主体，没有公民社会的核心要素参与的管理是统治而非治理。其次，从治理产生的直接原因来看，因为在社会资源的配置中既存在“市场”的失灵，也存在政府的失效，要解决这些问题，就必须重视社会力量在社会资源配置和社会管理中的作用。公民社会组成要素是非国家或非政府所属的公民组织，其突出特点是非官方性、独立性和自愿性。公民社会在市场失灵和政府失效的领域发挥着独特的无以替代的作用。第三，从治理的最高境界来看，须注重善治，而善治的基础是成熟的公民社会。同时，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活和公共事务的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两种合作的最佳的状态。“善治”的过程就是一个还政于民的过程，有赖于公民的积极参与合作。[3] 从这个角度讲，善治是“公民价值”的体现。
（二）公民社会发展目标取向与社区治理
公民社会和治理理论为社区治理提供了新思路和新途径，治理理念的运用和公民社会作用的发挥，主要体现在对社区的治理上，体现在地方政府主动与公民社会组织合作，实现社区管理向社区治理转变。作为社区治理的重要主体，公民社会在社区治理中的作用不仅表现在弥补地方政府角色的失灵，还表现在以积极的姿态改变社区治理结构和治理状况，并与政府共同承担社区治理责任。公民社会发展目标与社区治理目标本质上是一致的，主要体现在四个方面：一是促进政府与社会良性互动。在社区治理过程中，政府和社会的沟通最终目的是化解社区各种利益矛盾和冲突。利益表达渠道不畅，政府与社会沟通失灵必然导致民意堵塞，影响社区稳定发展。公民社会组织作为处于政府和社会之间的中介力量，它既有利于公民利益要求和建议向政府表达，又有利于传达政府反馈信息和政府政策，起到双向沟通协调作用，促进政府与社会之间互信和良好合作，社区治理强调社区内政府、企业、非营利组织等各治理主体之间协商、谈判、沟通、合作、参与，也是为了促进政府与社会之间良性互动。二是推动公益事业发展。维护发展社会公益事业是一项巨大工程，单靠哪一方的力量都不够。政府尤其是地方政府力量有限，会在一定程度上制约公益事业的发展。在这种情况下，通过开展社区治理活动和发挥公民社会作用，社区各种公民社会组织参与社区公益事业，可以弥补地方政府在维护和发展社会公益事业方面的不足，推动社会公益事业发展。三是促进政府职能转变。公民社会的出现以及发展起来的有独立自我管理能力的公民社会组织，为政府职能转变和放权于社会提供了承接载体和支撑。通过大力发展公民社会和深入开展社区治理，使公民社会不断完善和成熟，社区内各治理主体负担公共事务的能力不断提升，公民社会和社区治理能够不依赖政府，在很多涉及准公共用品的领域开展自我服务与社会服务，通过广泛与政府合作，促进社区公共事务的妥善解决，推动政府职能不断转变。四是促进社区民主政治发展。公民社会是民主政治的重要组成部分和重要的社会条件，通过发展公民社会和开展社区治理活动，可以监督控制政府部门运作，培育民主参与的文化和技能，推动公民参与公共事务，鼓励公民参与政治。
（三）社区治理与公民参与
社区治理本质上是通过政府与公民之间的良好合作，实现还政于民的过程。公民社会是社区治理得以真正实现的基础，真正的社区治理离不开公民的参与。公民参与除了受政策环境、发展空间和制度平台等宏观因素的影响外，还深受人的自然性和社会性及公民意识等微观因素影响。
1. 人的自然性与社区治理。社区居民是社区发展的基本参与主体，社区治理的模式选择必须围绕社区居民作为人的自然性展开，这在本质上体现了城市社区治理模式的选择必须与治理环境相一致的基本原则。人的自然性集中体现在年龄阶段上，这是人的最根本的自然性，年龄与人的生活能力和人与对社区发展的依赖程度密切相关。年龄阶段与居民对社区发展的依赖之间的关系曲线呈倒U型，也就是说，人的少年时期和老年时期对社区发展的依赖程度最高，中年时期对社区发展的依赖程度最低。但是，从参与和推动社区发展的能力来分析，中年时期的能力最强，老年、青年和少年时期依次减弱。所以，成功的社区发展需要为最依赖社区发展的人群提供社区服务，同时又要能够吸取最有能力参与社区发展的人群的社区发展资源。
2. 人的社会性与社区治理。公民是生活在社区中的重要主体，根据马斯洛的人的需要层次理论，人除了低层次的物质利益需要满足外，还有被尊重、认可、自我实现等更高层次的社会需求，社区居民是利己与利他统一的人，是个性化与自我约束统一的人，是植根于市场经济基础上的“经济人”和“社会人”的统一。但一般情况下，社区居民是兼顾个人理性和社会理性的，不仅有追求利益最大化的动机，还有寻求共同体生活和被认同的需要。因此，在倡导居民参与社区治理的同时，必须考虑人的社会性，通过居民广泛参与和合作改善社区交往结构，增强社区发展和公民社会发展动力。公民参与有助于形成共同的价值观和文化规范，增强对社区的归属感和认同意识，这是社区治理与公民社会发展的本意所在。
3. 公民意识与社区治理。对社区居民来说，其参与社区治理的广度和深度受到各种因素的影响。但从根本上讲，公民意识是公民参与社区治理的关键因素，也是公民社会发展的精神动力。公民意识是公民对自己社会地位、社会权利和社会责任的一种自觉认识，也是对自己社会主体身份的认同。有了完整的公民意识，居民才能成为公民。公民是社会政治生活和公共事务中的主体，不是无足轻重的客体。[4] 社区发展是一个基于法治和契约的治理领域，社区治理需要众多主体参与尤其是公民的自愿参与。如果公民没有公民意识，就没意愿参与社区公共事务，导致社区治理重要主体缺失。没有公民意识就不可能有合格的公民，就不可能建立成熟的公民社会，更不可能实现社区治理和社区发展。
二、公民社会发展的历时性、空间性与城市社区治理模式选择
公民权利的实现是一个由少到多，由不真实到真实的发展过程。有些公民权利的行使还有一个从形式到内容、从动员到自愿的过程。与此相适应，公民社会的形成发展也有一个从兴起、发展、形成到成熟的过程。从公民社会发展过程来看，它既有历时性，也有空间性。由于公民社会与社区治理密切相关，从时间和空间两个视角来考察公民社会与社区治理模式之间的关系非常必要。
（一）公民社会发展的历时性与我国城市社区治理模式
根据政府与社会的关系、市场经济发展水平、公民通过交往处理公共事务的能力、非政府组织和公民自愿团体的行为能力与行为空间的发展及企业组织参与社区治理的能力和社会责任状态等标准，公民社会的发展从历时性角度可划分为萌芽兴起阶段、形成发展阶段、成熟完善阶段。不同的发展阶段，公民社会具有不同的特征，社区治理模式选择也应与此相适应。
1. 公民社会的萌芽兴起阶段与社区治理模式。由于历史的原因，中国基本上没有过西方意义上的公民社会，城市居民也没有经历真正意义上的公民社会生活。中国公民社会是随着改革开放深入而逐步兴起和发展的。20世纪70年代末至90年代末是中国公民社会萌芽兴起阶段。在这个阶段公民社会形成的外部环境和内部结构逐渐改善，但还存在很多制约公民社会发展的问题。从外部环境来看，公民社会的经济基础――市场经济体系不完善，市场秩序很不规范，公民社会的文化意识基础没有形成，诚信严重缺失，法制基础不健全。从内部结构看，构成公民社会主体的公民仍有浓厚的臣民意识；中产阶层还没有形成，规模很小，发展很慢；民间组织刚刚出现，且自主性和自治性差。萌芽阶段的公民社会显著特征是整个社会不存在社会自治领域，公民社会的行为能力非常低下，非政府组织、非营利组织还处于酝酿起步阶段。与此相对应的城市社区治理也处于起步阶段，表现为政府对社会进行管制，政府是社区事务管理的唯一主体，社会组织和公民是政府管理的客体，企业、社会组织和公民个人的能力和活动空间十分有限，社会缺乏与政府自下而上的沟通，缺乏表达意愿和要求的有效机制和途径，政府与社会缺乏互动合作，社会处于被动接受和服从政府的从属地位。管理主体单一化，行政权力单极化和政府管理范围的全域性，决定了公民社会这个阶段社区治理应该选择政府管制型或政府主导型治理模式。
2. 公民社会的形成发展阶段与社区治理模式。经过30年的经济、政治体制改革，当前中国社会结构发生了很大变化，正逐步进入公民社会形成发展阶段，主要体现在：市场经济、民营经济获得快速发展；社会中产阶层正形成并逐渐壮大；民间组织获得飞速发展且独立性、合法性日益增强；社区自治不断扩大，公民的政治参与逐渐增强；价值观念开始多元化、世俗化等。处于这个阶段的公民社会虽已形成，但还不够成熟。主要表现：市场经济体系不够完善，传统的家族意识和臣民意识存在并严重影响着公民意识发展，社会中产阶层不够强大，贫富差距大。作为公民社会核心要素的民间组织官办色彩浓，民间色彩淡，自主性、自治性弱。在这个阶段，中国公民社会的最大特征是公民社会的独立性与依赖性并存。中国公民社会是一种典型的政府主导型的公民社会，在市场、社区与民间组织还不成熟的转型时期，政府仍是城市社区最大最强的治理主体，社区的各项事务基本上都在政府的控制之下，政府外的社会力量如社区法定组织与民间组织等都还很弱小，有的依赖性强，有的发育不全，在与政府的博弈中处于劣势，社区无自治事务可言。在这个阶段，社区治理模式应该选择政府主导型治理模式或政府与社区自治结合型治理模式。因为采取政府主导型或政府与社区自治结合型模式可以通过政府的主导或引导推动作用，促进社会公民组织的发展壮大，培育社区公民意识，促进市场经济快速健康发展和中产阶级队伍壮大，不断提高社区自治能力和自主意识，引导公民社会逐步走向成熟。
3. 公民社会的成熟完善阶段与社区治理模式。成熟公民社会的特征是政府开始与社会分离，社会成员有相当大的自由，社会自己管理自己，并与政府处于一种互动的良性关系中。构成公民社会的四大结构性要素完整呈现：即在私人领域，个人能自主地从事各种经济、文化和社会活动，在不损害他人的前提下，享有充分的自由；志愿者社团这种非政府、非盈利性的组织发展壮大，成员可自愿加入或退出；社会运动有序进行，公民组织可以在宪法或法律允许下自由地开展多项社会活动。公民社会的六大价值取向和原则，即个人主义、多元主义、公开性和开放性、参与性、健全的法治及社会自治得到广泛认同和践行。这个阶段公民社会具有完全的独立性，完全拥有自己组织机制和管理机制，有独立的经济来源，无论在政治上、管理上还是财政上都在相当程度上独立于政府。[5] （P190） 公民社会组织能独自承担社会的某些管理职能，或与政府合作行使社会管理职能，社区公民的公民意识与参与意识强。在公民社会的成熟阶段，社区治理理想的模式是社会主导型或社会主导与政府支持型治理模式。这种治理模式应是我国城市治理模式的发展方向。
（二）公民社会发展的空间性与我国城市社区治理模式选择
公民社会发展的空间性是指在不同类型的社区，公民社会发展的程度存在差异性和不均衡性。市场经济替代计划经济，打破了政府对资源的垄断，社会资源向不同的社会组织和个人分散，资源流动、人员流动和社会结构的多样性构成现代城市社会的基本特征。城市社区往往是由若干不同利益群体所组成的异质性共同体，利益群体可以根据收入、职业、年龄、居住条件、社会地位等差异性进行分类，利益群体的多样性带来社区类型及其需求的多样性。不同类型的社区，由于社区内企业、社会组织、非政府组织、非营利组织及居民等社区治理参与主体发展状况不同，导致社区公民社会发展程度不同，进而导致社区治理模式选择不同。
公民社会发展的空间性还体现在同一个城市不同区域发展不均衡上，同一个城市不同区域公民社会发展水平不同。一般来说，处在公民社会发育兴起阶段的社区、非政府组织和非盈利组织弱，社区公民参与能力和参与意识差，在这类社区，社区治理宜选择政府主导型模式。政府作为社区治理的主要主体，承担社区治理责任和风险。治理方式以行政手段为主，经费以政府财政划拨为主，政府在主导社区治理的过程中注重培育社区公民组织和公民意识，引导和推动公民社会由不成熟向成熟阶段发展。公民社会已形成的社区，根据公民社会形成的程度可选择两种模式：一是可选择政府与社区自治结合型治理模式，这种模式的特点是政府、社区自治组织与非政府组织是社区的治理主体，社区自治组织权利有法律保证，资源投入以政府为主，社会组织为辅。二是可选择社区主导与政府支持型治理模式，这种模式的特点是社区自治组织和社会组织是社区治理的主要主体，政府和社区组织共同承担社区治理资源提供的责任，经费支出以社会组织为主，政府支持为辅，或者政府采取购买服务的方式支持社区工作。在公民社会发育相对成熟的社区，社区内一般居民的文化程度和社会地位高，公民意识和民主精神强，参与社区公共事务的能力和意愿强，社区内多种志愿者组织、社团组织，非政府、非盈利组织健全，社区内物质基础、公共设施好。这样的社区治理模式适宜选择社会主导型治理模式，社会主导型治理模式的特点是社区治理以社区居民为核心，由社区居民联合社区内各种组织机构共同参与社区事务的管理，实现民主自治式管理方式。这种治理模式的核心价值取向与公民社会发展的目标价值取向能够很好地契合，它强调社区治理是一种集体民主协调选择的过程，是社区内各治理主体：政府、社区企业、非盈利组织、居民等之间的民主协商合作互动的过程，它将治理过程由行政控制转为民主协商，治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构，治理关系由依附与庇护关系转为信任与互惠关系。社会主导型的社区治理模式是成熟公民社会社区治理模式的理想选择。
三、对公民社会发展与我国城市社区治理模式选择的理性思考
公民社会发展对社区治理模式选择有着重大影响，通过分析二者的内在逻辑关系得到如下启示。
一是选择社区治理模式应该以公民社会发展状况为依据。公民社会是治理产生的土壤和先决前提，没有公民社会的兴起和发展，就不可能有治理的出现，治理模式的确定，要根据公民社会发展状况和社区治理结构中政府、企业、公民社会组织、社区居民等主体因素各自所起的作用主次、承担责任的大小而定。而且，在社区治理活动中，政府、公民社会组织和公民发挥作用的主次、作用大小、地位高低，不是由他们自身主观意志而定的，而是由公民社会发展程度而定的。社区治理模式的选择也是不以人的意志为转移的，而是以公民社会发展的历时性和空间性为转移的。当前，我国公民社会正处在成长阶段，公民社会的独立性和参与性不强，与成熟的公民社会相比还有很大差距。现阶段公民社会发展的特征决定了中国政府在社区治理中还必须起主导作用，选择政府主导型社区治理模式。
二是政府在公民社会发展和社区治理中应该准确定位。政府的权力和行为应该是有限的、适度的、规范的，作为公共组织在公民社会发展和社区治理活动中应该有其独特地位和作用，并且在公民社会发展不同阶段和社区治理不同模式中政府的职能定位也应有所不同。政府职能定位准确，能促进政府和社会关系的和谐，实现政府与社会良性互动，促进公民社会健康快速发展。政府定位不准确，就有可能出现失位、缺位、越位、借位现象，影响公民社会健康发展和社区治理有效开展。在公民社会发展过程中，政府的主要职责是“掌舵”而不是“划桨”，要改变过多参与和干预具体的社会经济活动现象，把政府的职能主要转向对社会公共领域的管理，提供对社会有用的公共物品和公共服务。在社区治理中，政府的职能是对社区工作作出基础性制度安排，搭建平台，保证政策制度得到有效贯彻，目标得到有效实现。政府的义务和职责不是直接提供服务，而是保证服务提供的实现。[6] （P1） 政府应该根据各类社区公民社会发展的不同情况，在社区治理中找准自己的位置，建立与社会沟通机制，形成政府与社会的良性互动关系。
三是中国目前应该大力推进公民社会发展。在党的十七大报告中提到要努力实现中国“政治文明”。公民社会是一种独特的政治文化，是政治文明的一种表现形式，它标志着国家、市场、社会公众等各种不同的力量处于一种平衡的状态。公民社会是一个以民主、协商、参与为特征的社会，意味着存在一部渗透着自由、民主和人权理念的宪法，存在着众多充满活力的民间团体，存在着提供制约与纠错功能的健全的公共领域以及拥有公正、责任、完善、善于对话、善于合作、积极参与精神与责任的普通公民。[7] 公民社会的建立和发展能促进我国市场经济的发展和完善，为市场与国家权力之间，不同经济成分和利益集团之间构筑一个相互交流、协调、参与合作的公共平台和空间，有利于社会与国家、政府关系的重构，有利于社会自治，加快民主化进程和社会稳定发展。健康有序的公民社会可以为社会政治文明建设提供坚实的社会基础，对我国政治、经济、文化、社会各项事业的健康发展有重要的意义。
[参考文献]
[1]俞可平. 中国公民社会的兴起及其治理的意义[J]. 中国社会科学，1999，（1）.
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[4]孙笑侠. 法治国家及其政府构造[J]. 法学研究，1998，（1）.
[5]喻可平. 中国公民社会的兴起与治理的变迁[M]. 北京：社会科学文献出版社，2003.
近年来，社会治理受到越来越多的重视。但实践中，有两个需要注意的倾向。一是唯工具论，认为社会治理的目的在于服务经济发展；二是唯稳定论，认为社会治理的目的仅仅在于维护社会稳定。现实语境中，这两种倾向具有一定合理性，但如果推向极端，就可能步入本末倒置或者主次不分的境地，进而无法实现有机的而非机械的团结。
社会治理的目的到底是什么？人类是具有群居偏好的高级动物，渴望并追求存在感、认同感、归属感和安全感。而社区和社会组织，强调以共同关系和社会互动为基本构成要素，在满足成员的基础性精神需求方面具有天然优势。社区和社会组织是社会治理的核心单元，在这个意义上，加强社区和社会组织建设，本质上就是加强家园建设。或者说，加强社会治理，目的就是加强家园建设。
在现阶段，这一论断具有特殊意义。伴随改革开放的推进和深入，我国工业化、城镇化、信息化、农业现代化水平不断提升，表现出财富大增加、社会大流动、身份大转变、结构大改变等鲜明特点。换言之，我国社会正在面临一次崭新的重构。在单位制已然式微、小家庭成为主要社会细胞的情形下，何处才是抵御社会原子化、碎片化的堡垒，何处才是安放漂泊心灵的港湾，何处才是我们的家园？此时，社区和社会组织建设比以往任何时候都重要。
不过，社区和社会组织不会自动成为充满归属感和安全感的家园，需要我们付出扎实的努力。最近，中国社科院政治学所“基层社会治理与民主建设”项目组在成都调研时发现，该市下辖的一个社区组织，通过培育社区内部的社会资本推动社区发展，努力培养以社区内部居民为成员的草根型社会组织，以社区居民为参与主体，因地制宜地策划和实施劳动项目和活动项目。他们通过“义仓”“义集”“义坊”“义学”和“义网”等方式，开展老旧小区改造、屋顶花园开发认领等特色劳动项目。这些项目，不但是社区居民交流信息、密切联系、参加劳动和参与活动的平台，还是汇集爱、转化爱、学会爱和传递爱的平台。
一旦行动起来，社区成为“家园”的梦想也就近了。诚然，把社区和社会组织建设成家园的具体方式有很多，但正如成都案例所诠释的，家园建设的要义在于做好“共”和“爱”两个字的文章。只有通过共同劳动、共同活动，我们才能形塑共同关系；只有加入互助友爱，我们才能加固、拓展和深化共同关系；只有伴随共同关系的形成、发展和持续，成员所渴求的存在感、认同感、归属感和安全感才能得到满足，家园才能呼之欲出；只有社区和社会组织成为真正意义上的家园了，社会治理的根本目的才算真正达成。而通过这一过程，经济发展和社会稳定也将获得更加有力的保障与支持。
（作者为中国社会科学院政治学研究所）
〔关键词〕社区；治理；现代化；服务型政府；合作
〔中图分类号〕D035〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）01-0119-08
一、问题的提出
党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标。“国家治理现代化”成为一个重要的时代命题和历史任务。作为一个总体性范畴，“国家治理现代化”必然包含着政府治理体系和治理能力的现代化。在形式上，政府治理体系和治理能力的现代化包含三个基本要素：首先是组织要素，其涉及到政府内部权力与资源的配置；其次是职能要素，其涉及到政府与其他权力主体和社会权利主体的权力与功能配置；再次是环境要素，其涉及到政府与各类社会行动者的情境关系。在动态互构的过程中，这三个要素并不能被严格地区分与线性地构序。但就政府的合法性基础而言，回应社会环境、解决社会问题总是政府治理现代化的逻辑前提，政府的职能与组织都要围绕着这个逻辑前提进行重组。
社区是社会的重要基础和构成部分，我们同样也可以通过它来透视政府治理现代化。不过就“社区治理现代化中服务型政府的理念模式”这一问题而言，其具有一定的历史特殊性。20世纪70年代以来，全球范围内的政府改革，虽然形态各异，但却有一个共同的主题，即重新调整政府与社会的关系。20世纪70年代以前，不论是中国的全能型政府，还是欧美的干预型政府，都具政府吸纳社会职能，进而控制社会的特点。但是随着改革的开启，政府与社会实现了新的分化，政府把一些它不能很好承担的职能转移到社会之中，进而为社区的重建以及政府治理社区方式的革新开拓了空间。
（一）政府改革的权力效应
不论是中国的全能型政府，还是西方的干预型政府，都是一种集权型的权力体制。在这种集权型的权力体系中，资源、信息与人员都被组织到紧密控制的科层结构之中，中央政府的计划成为权力体系运行的重要依据。而且这种集权型的权力体制的最大特点就是，管理性权力是一种主导性权力。依靠管理性权力的强大控制力，科层制组织以及科层式社会管理结构才得以建立并得到维持。在科层式社会管理结构中，社区也被政府所吸纳，成为政府有计划地推进国家建设的重要工具。二战后，联合国所倡导的“通过社区发展促进社会进步”的运动，在很大程度上就是政府吸纳、动员、改造和管理社区的运动。诸如“社区自主计划的有效实现，有赖于政府积极而广泛的协助”，“制定全国性的社区发展计划必须有完整的政策、行政机构的建立、工作人员的选拔与训练”，“地方性的社区经济发展，必须与国家的发展计划相互结合、协调推进”〔1〕等原则都表明政府在社区管理中具有重要作用。
随着政府的改革以及市场经济的全球布展，权力结构出现了分化。由于政府向社会分权与市场分权，权力体系的构成及其性质发生了变化。原先的那种管理性权力主导的权力体系，现在演变为契约性权力、管理性权力和互惠性权力互动的体系。契约性权力与互惠性权力在很大程度上限制和改变了管理性权力。政府改革所带来的权力体系变革对社区也有重大的影响。随着经济活动的市场化，尤其是住房的商品化，社区内在的契约性权力在不断增长。与此同时，随着社会福利的社区化，社区内各种志愿组织的形成，也促使互惠性权力呈现增长态势。社区内契约性权力与互惠性权力的增长，既促进了社区的自治，也限制了政府的管理性权力。无疑，政府改革的权力效应促进了社区内在权力结构的变化。无疑社区内在权力结构的变化也会进一步要求政府的治理方式进行革新。
（二）社会转型的整合诉求
政府的分权化改革在很大程度上促进了新型的社会分化。由政府所推动的市场化更是社会分化的重要动力之一。由政府的分权以及市场化所引发的新型社会分化，在一定程度上激发了社会活力，促进了资源的有效配置和政府的有效运行。与此同时，我们也必须清醒地认识到，由市场化所推动的社会分化潜藏着各种风险。市场化有两个重要的方面，即个体化与全球化。诚如鲍曼、吉登斯等人所认识到的那样，个体化与全球化不仅带来了整合性后果，也带来了分化性后果。个体化与全球化所内涵的流动性在一定程度上成为新型社会分层的标准之一。
其实，市场性的社会分化蕴含着社会整合的需求，只不过它总是以否定或隐含的方式存在。随着市场流动性的增强，“社群的以及由国家支撑的抵御个人失败和厄运的保障，现如今正在逐渐地、持续不断地收缩以及削减，这种现象削弱了这种保障从前所具有的种种吸引力，同时也破坏了社会连带的社会基础”。〔2〕市场性社会分化破坏了传统的社会整合，但却没有为新型的社会整合提供出路。在这种情况下，社区作为承载社会整合想象力的概念又被重新激活。社群主义以及社会资本理论对于社会团结以及社会纽带的谋划，都为社区作为一种应对新型社会分化的社会整合机制提供了合法性证明。社区作为社会转型中的整合机制，无疑会对政府的治理方式提出新的要求。尤其是，当政府以市场化理念为主导促进改革时，社区作为社会整合与团结机制的重要性就会更加明显。
（三）政府治理方式革新的要求
当前的政府改革最主要的是要改变政府的管理型特征，或者说要变革管理型政府。管理型政府的最大特征是，它不但用科层制组织自身，而且用科层制组织社会。科层制作为一种政府的组织方式，把政府建构成为一个依靠规则和命令、自上而下执行的专业体系。科层制作为一种社会制度，把社会职能纳入到政府管理的范围之内，使社会变成了政府的附属，以实现对社会的有效控制。在政府通过科层制管理社会的体制中，作为社会基础的社区也被纳入到政府的行政计划之中。西方国家专业化的社区管理以及福利体系的设置和中国的单位之都是管理型政府开展管理的基础。
但管理型政府及其管理社会的方式也存在弊端。管理型政府持有一种技术理性，以效率最大化为价值追求。为了便于管理，管理型政府用同一性的策略来剪裁现实的多样性，以致破坏了社会活力，陷入悖论性的困境之中。各国政府为了改变这种局面，相继实施了改革。一方面，通过分权与职能转移来提高政府效率与社会活力；另一方面，通过内部民主化与外部民主化策略为政府的有效运行于社会的良好治理塑造新型的制度空间。虽然，当前的政府改革并没有完全扬弃管理型政府，但是随着政府价值追求的转换以及社会自治空间的扩展，政府的模式也在发生变化。服务型政府成为替代管理型政府的新模式。在一定程度上，通过社区重建的视角，可以发现随着职业属性、政治属性与伦理属性等方面的调整，政府的理念正在从管理走向服务。
（四）治理与现代化概念新内涵的影响
治理概念的新内涵起源于20世纪七八十年代的经济变革与经济研究。“外包的系统化发展、核算单位的自治化倾向、零库存管理等等都是重新审视‘福特式’生产模式（将生产线一体化，从设计部门到机器制造、从工程师到工人严格等级化）的信号。”这促使学者们思考“能用等级化以外的另一种方式来指导企业吗？在企业内部和在企业与其他企业关系中，生产单位的日益自治化会要求采用哪些新的协调方式呢？”〔3〕在很大程度上，可以说，治理理念的兴起就是为了扬弃管理理念。随着新公共管理运动的兴起与扩展，治理理念也渗透到政府治理体系之中。在全球治理委员会看来，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。〔4〕很显然，治理理念为政府模式的革新提供了一种可能的方向。
现代化概念的新内涵是在20世纪七八十年代以来的政府改革及其效应的影响下形成的。在哈贝马斯看来，“现代化是一项未完成的工程”；在鲍曼看来，现代化正在从“固体现代性”转向“流动现代性”；而贝克则认为，现代化正从“第一现代性”走向“第二现代性”。无论学者们做出何种区分，都意味着现代化正在经历新的阶段。与早期现代化的“西方中心论”与“单一现代化”不同，新型的现代化是一个在多元化与复杂化的情境中寻求合作的过程。这种现代化理念对社区治理以及政府模式都提出来新的要求。
综合起来看，“社区治理现代化中服务型政府的理念选择”是社会转型与政府改革情境中生成的一个新议题。社区与政府关系重塑的理念选择，必须回应权力体系变革的要求、社会转型的整合诉求、政府治理模式变革的要求，并遵循“治理现代化”的新原则。
二、传统理念革新以及困境
虽然，社区治理现代化中的服务型政府建构，是一个新的时代命题与历史任务。但是，通过革新传统理念来探索这一议题，也不失为是一条可行的路径。其实，在社区重建的过程中，不难发现那些通过革新传统理念对政府与社区关系进行重塑的各种尝试。传统理念的革新其实是社会重建的重要构成部分，其并不是要回归到传统中去，而是基于新的社会现实的传统再造。当然，传统理念革新也有其局限。只有理解其局限，我们才不至于仅仅停留在依靠传统的外衣来包装新的理念。
（一）管理理念的革新
当前的政府改革就是要变革政府的管理特性。管理型政府及其对社区的管理，是依靠科层制实现的。通过科层制组织，政府强化了控制自身的能力；通过科层制度，政府强化了对社会的控制。政府通过限制市场性经济权利、扩张福利性社会权利的方式，渗透到社区的管理之中。通过再分配和规制，原来由社区承担的职能被政府所吸纳。再分配主要涉及到资源的配置问题，诸如社会救济、社会保险等。加强规制则主要涉及到确定行动准则，诸如各种规范经济和社会活动的政府法规等。管理型政府通过科层制式的管理想象力，构建了以自上而下的社区控制体系。在特定的历史条件下，这种体系能够动员社区内在的资源以服务于国家建设。但是，从长期以及实践经验的角度看，它却是一个资源低效利用与社会等级化的体系，并最终失去活力与合法性。
为了打破政府管理社区的科层体制，政府逐渐减政放权，并把新管理主义引入到政府过程之中。新管理主义“是工商企业管理领域长期流行的一套管理哲学，它主要包含如下几点核心观念：（1）社会进程的主要途径在于经济意义上的生产力的持续增长；（2）这种生产力的增长以‘管理’功能对劳动力要素和复杂的信息技术、组织技术、物质形态的商品的生产技术的有效组织为前提；（3）管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能，在诸如计划、执行和衡量生产力的实质进展方面发挥关键作用，商业的成功越来越依赖于高素质和职业化的管理者；（4）为履行‘关键作用’，管理者必须拥有合理的‘管理权限’”。〔5〕新管理主义的最大特点是管理的自由化与市场化。通过新管理主义的视角，不难发现：一方面政府自身的组织方式不再是自上而下的等级制，政府组织朝着扁平化、管理者自我控制的方向发展；另一方面，由于政府与社区的分离，社区具有了一定的自治权，因而政府管理社区的方式也不再仅仅是命令――服从，而是协商互动。
（二）自治理念的革新
随着政府的分权化改革，政府与社区逐渐分离开来，社区自治的理念得以复兴。不过，社区自治理念的复兴并不是要回归到传统社区自治的理念中去。传统的社区自治所赖以嵌入的传统“社会――国家”结构，在全球化与个体化的冲击下正在走向解体。“社会正在遭受全球政治和生活政治的夹击。在‘流动的现代性’条件下，社会的影响力逐渐减弱，社会不再是一个自我封闭的实体，不再有明确的边界和规范，以至于个体被迫用自身的资源去解决社会问题。”与此同时，“国家从总体上丧失了大部分曾经拥有的各种：它经常处于‘别无选择’的境地，而不是自由地实施政策选择。”〔6〕而传统“社会――国家”结构解体包括“整合与瓜分、全球化与地方化，是两大相辅相成的过程。更确切地说，它们是同一过程――即世界性的、权力和活动自由的重新分配――的两个方面”。〔7〕上述这些因素都促使社区自治的理念进行革新。
自治理念的革新促使政府从集权走向民主。不过就政府的民主形式而言，其不同于传统抽象的“人民”以及代议民主，由于社区治理主体的多元化，协商民主正在成为政府民主的新形式。与此同时，新型的自治理念要求，政府既不能采取“自由放任”的立场，任自由市场理念侵蚀社区自治，也不能采取过度干预的方式破坏社区自治。随着社区内在生活政治的兴起，政府在很大程度上应当懂得分享权力、实现与社区的合作共治。
（三）情谊理念的革新
情谊理念其实是一种伦理道德理念。正如卡蓝默所认识到的那样，“伦理问题……是因为公（国家）和私（市场）的双重失败造成的”。〔8〕虽然，通过传统理念的再造，管理与自治都具有了一定的新内涵，但是，新管理主义与新自由主义仍然具有忽视情谊关系的缺陷。这就引发了人们对情谊关系的再思考。哈贝马斯看到，新的市民社会“不再包括控制劳动力市场、资本市场和商品市场的经济领域。无论如何，‘市民社会’的核心机制是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的”。〔9〕与此同时，“许多集体行为的问题只通过个人行为无法解决，但是由遥远的国家调节或间接的正式民主程序也不容易解决。相反，社群的自我调节，结合民主国家及其机构的权威，倒可以使问题得到解决”。〔10〕这就为社区情谊关系的重塑提供了可能。尤其是“社会资本”概念的提出使得社区情谊关系受到广泛的重视。“社会资本包含隐含的知识、网络的集合、声誉的累积以及组织资本，在组织理论语境中，它可以被看作是处理道德陷阱和动机问题的方式。”〔11〕 毫无疑问，上述的思考都为社区在新型社会情境中构建抵御流动性风险的伦理情谊网络提供了方向。
情谊关系的重塑不仅仅关乎社区，同样也关乎政府对社区的治理。帕特南在研究政府改革时，通过意大利政府改革的不同效果分析，发现社会资本在促进政府改革方面起着重要的作用。在帕特南看来，社会资本存储在一些自发性的组织之中。“这些自发出现的组织，与其说是代表了一种理想的利他精神，不如说反映了一种实用主义的未雨绸缪。处境相同者愿意齐心合力，以抵御社会迅速变化所带来的风险。”〔12〕这其实意味着，政府在进行改革时，为了促进社会问题的有效解决，可以依靠社区内在的社会资本。在一定程度上，引导、开发和完善社区内部的社会资本对于培育社区情谊关系、维系社区团结具有重要的作用。与此同时，社区情谊关系的培育反过来也要求政府实现伦理化和道德化。
（四）传统理念革新的困境
在工业社会中，“政府与社会关系是中心与边缘的关系，政府处于中心，而社会则是围绕在政府的边缘，并形成了稳定的中心――边缘结构”。〔13〕在中心――边缘结构中，中心对边缘具有特定的支配作用，边缘要服从于中心。就政府与社区的关系而言，社区管理的科层制就是中心――边缘结构的实现方式之一。随着政府职能社会化，社区从政府的严格管制中脱离出来。社区与政府的分离使得政府的中心地位被削弱。随着社会中心论的兴起，社区与政府关系的中心――边缘结构发生了变化，两种社区中心论被凸显出来。一种是从市场社会中心论的角度看社区与政府的关系，社区被嵌入到商品化的理念之中，与此同时政府也被放置到边缘位置。另一种是从志愿社会中心论的角度看社区与政府的关系，社区被嵌入到互惠互利的理念之中，政府同样也处在边缘位置。虽然，从基于科层制的政府中心论到基于市场理念或志愿理念的社会中心论的转变，促进了经济、社会与政治秩序的辩护。但是这三种中心论在试图把功能相对分离的社区与政府整合到一起时，采用的都是单一化的策略。这种单一化的策略其实是追求同一性的表现。这种同一化的策略无视功能分化的合理性，试图强制性地实现功能的高度整合，最终却导致社会功能的紊乱。尤其是在当前社会复杂性与流动性不断增长的情境中，这种依靠单一中心进行功能融合的策略就会更加不合理。
为了克服单一中心整合模式可能带来的社区治理的碎片化，一种多中心的理念逐渐兴起。在一定程度上，多中心理论的兴起为多元力量的共同发展提供了合理性证明，并减弱了多元力量为了争夺单一中心地位而发生分裂的可能性。但是，多中心理论仍然停留在中心理论的视野之中。虽然，多中心理论虚化了那个绝对的单一中心，但是它并没有真正地解决碎片化问题，而只是把碎片化问题弱化了。一旦那个能够维系多中心之间均衡的隐秘力量被忽视，社区治理的碎片化会以更极端的形式出现。其实，不论是单中心还是多中心，都没有真正的理解当前社会分化的意义及其限度，因而也就没有理解社会整合的意义及其方式。社区治理的碎片化问题，看似是一个分化过度的问题，其实也是一个整合不当的问题。社区内在力量的分化，自然会带来多样化的功能及其合理的存在。但是多样化的功能之间必须有所整合才不至于出现紊乱状况。这就要求超越简单的分化逻辑和局部思维，从整合与整体的角度重新思考社区治理。
三、合作理念中服务型政府治理社区的策略
传统理念的革新，在一定程度上有利于拓展人们对于社区治理现代化中服务型政府的认知。社区管理理念的革新透露出服务型政府的职业属性，社区自治理念的革新揭示出服务型政府的政治属性，而社区情谊理念的革新则凸显了服务型政府的伦理属性。但是，传统理念对于新型社会分化与整合的不当理解，会在很大程度上限制人们对于服务型政府的准确理解。这就要求，用一种更加合理的理念来理解社区与政府之间的关系。
（一）合作理念的维度
社区治理的现代化需要服务型政府具有一种合作理念。虽然，合作的概念早已有之，但是，在全球化、后工业化的进程中，合作具有新的特质。
首先，合作蕴含了领域融合的维度。近代社会“处于不断分化的发展过程之中，社会生活的一切方面，都进入了一个不断分化的历史进程中了”。“在近代社会的分化中产生了公共领域与私人领域，在这同时，日常生活领域也开始作为一个相对独立的领域出现。”〔14〕领域的分化一方面促进了社会的多样化，另一方面也带来了社会的复杂化。为了实现社会秩序与整体功能的发挥，各个领域之间必须被有效协调起来。不过工业社会中的领域协调是依据同一性的领域侵蚀。所谓领域侵蚀，其实就是用一个领域的原则与功能来取代其他领域的原则与功能，以实现各个领域之间功能的一体化。但是，领域侵蚀用单一功能来支配其他功能的实践，最终被证明是无效的。在新型的社会情境中，重新分化出来的各个领域不仅具有了新的特质，而且在协调的理念和方式上也发生了变化。从社区治理的角度看，生活在社区之中，并不是生活在一个封闭的、同质性的空间之中，而是生活在一个信息、资源和人员不断流动的空间之中。社区内存在的多种功能领域之间的关系不再是同一性的支配和服从关系。各个领域之间的关系不再是侵蚀与被侵蚀的关系，而是融合关系，即从相互建构的意义上把握各个功能领域之间的嵌合方式。
其次，合作理念蕴含了伦理的维度。社区内在各种力量之间的融合，显然不能通过竞争与控制实现，而是需要激发一种关于伦理共同体的想象力。“对共同体来说，多样性和包容性并非势不两立。在许多语境中，我们把共同体理解成是由比较松散的合作活动和群体构成的。忠诚和凝聚固然重要，但是，关切和考虑每一个人的利益这一隐含承诺同样重要。为了共同体的目的，分界线被打破了。焦点转移到共同事业和共同的生活。”〔15〕 换言之，共同体的构成虽然是多样的，但是共同体各个构成部分之间并非是相互隔离的、而是相互沟通的。共同的事务也并不是被事先自上而下给定的，而是通过各个构成部分之间相互破除自身的禁锢而相互建构起来的。与此同时，对于合作的伦理之维和道德共同体的理解也可以通过社会资本这一路径。社会资本作为一种社会粘合剂，有利于修补由市场机制所引发的社会分化与分裂。在帕特南看来，社会资本有两种，一种是黏合性社会资本，一种是连接性社会资本。“黏合性社会资本有助于加强特定的互惠原则和成员的团结。连接性社会网络，能够更好地连接外部的资产。连接性社会资本可以产生出更广泛的互惠原则，而黏合性社会资本则会使人们局限在自己的小圈子里。”〔16〕利用这些社会资本的有利特性，可以建构出一个合作网络。
再次，合作理念蕴含了网络的维度。正如鲍曼所认识到的那样，“‘社会’越来越多地被视为一种‘网络’而非‘结构’（更不用说一个稳定的‘整体’）：社会被人们认识为各种随意性的联结和分离的矩阵，一个能出现无数种排列组合方式的矩阵”。〔17〕 在很大程度上，网络概念提供了一种不同于结构概念的理解图式。第一，结构可能预设了一个先在的整体性或者说“一”，然后结构中的所有其他构成要素都要依据这个整体性或“一”来进行自我建构；而网络并不预设一个先在的整体性或“一”，而是在互动的过程中实现各构成部分之间的平衡。第二，结构具有信息传递的单向度性，而网络具有信息传递的多向度性。第三，结构具有稳定性和寻求确定性的特点，因此不适应高度流动与不确定的社会。网络则具有灵活性，它能顺应不断变化的社会环境。第四，结构中的构成部分具有固定的位置并且处于不同的层级之中，而网络中的构成要素则不再具有固定的位置，处在平等的地位上进行互动。在很大程度上，只有“网络”才能为社区与政府的合作治理提供有利的关系模式。
（二）服务型政府治理社区的策略
首先，引导新型社区自治。当前社区自治的兴起并不是一个单向度的内生过程，而是一个多向度的互构过程。政府也将会在新型社区自治兴起的过程中发挥特定的作用。就社区治理的建构而言，社区治理中的关系既不应当是竞争性的交换关系，也不应当是控制性的管理关系，而是服务性的合作关系。就当前服务型政府建设与社区自治兴起的关系而言，服务型政府应当引导社区走向新型自治。服务型政府既不能采取自由主义的策略放任社区自治，也不能采取管理主义的策略控制社区自治。历史的经验已经证明这两种策略都是不可行的。服务型政府作为在全球化、后工业化进程中政府建设的目标模式，就应当以服务的理念来处理其与新型社区自治的关系。在很大程度上，服务型政府既要承认新型社区自治，又要促进新型社区自治的成长。因而服务型政府可以通过引导的方式促进新型社区自治。服务型政府引导社区自治，就是要以合作的理念引导社区自治，使社区自治被纳入到网络化的治理结构之中，并促进政府与社区在功能上的有效融合。
其次，培育社区伦理精神。工业社会是一个理性化的社会，伦理精神被作为一种价值巫魅驱逐到社会精神的边缘位置。社区的伦理精神同样也受到了排挤与限制。一方面，社会层面上的个人自由和组织控制的理念把伦理精神变成了附属于它们的理念，因而社区伦理精神就无法得到伸张。另一方面，由于政府也支持个人自由组织控制的理念，社区的伦理精神也就无法制度化。在全球化、后工业化的进程中，人们重新从社会团结与道德责任的维度来寻找新的社会治理方式。在社群主义和社会资本理论的助推下，社区伦理精神的培育再次成为一个焦点问题。第一，我们不能够再用一种感性的和自然主义的视角来看待社区伦理精神。随着社会越来越复杂，社区伦理精神的建构必须自觉化。第二，当前社区伦理精神的培育需要从领域融合的角度来理解。工业社会中的社区伦理精神在领域分化的过程中被削弱。在后工业化进程中，随着政府职能的社会化，社会治理的主体变得日益多元化，领域融合的迹象已初露端倪。第三，随着领域的融合，政府与社区的关系也将发生变化。在很大程度上，社区不应再持有一种传统的自然主义的道德观，政府也不应当在从自由主义或管理主义的角度来理解自身的伦理特质和社区伦理特质。只有通过服务型政府才能培育社区伦理。服务型政府只有通过实现行政人员道德化以及建构道德制度才能矫正自由主义和管理主义对于其自身伦理精神的限制。政府的伦理化有助于引导社区的伦理化。
再次，构建社区合作制度。社区的发展离不开制度的保障，而政府在提供制度保障中扮演着重要的角色。不过，在当前社区重建的情境中，政府所提供的制度保障类型以及提供制度保障的方式都与工业社会中政府的所作所为有很大的区别。工业社会中的制度设计是由两种理念支配的，一种理念是竞争，一种理念是控制。当然，这两种理念之间也存在着交叉和混合的现象。不过这三种形式不再适应新型的社会情境。通过服务型政府建构的合作制度的理想类型应当是由伦理精神联结在一起的行动者网络。第一，通过服务型政府建构的合作制度不是一个结构而是一个网络。“网络”与“结构”相比，更适合于理解和应对当前社会的特质，即由高度复杂性和流动性所导致的关系模式。第二，通过服务型政府所建构的合作制度是行动者的网络。行动者具有自主性，不像结构中的行为者那样只是被动的服从并执行来自上面的命令。在一定程度上，行动者不仅仅再从上层接受命令，而且也在与其他行动者的互动中开展活动。在由“网络”所提供的无中心和无层级的关系中，行动者能够围绕着公共事务的解决展开自主而平等的交往。第三，服务型政府所建构的合作制度是具有伦理精神的行动者网络。行动者只有具备伦理精神才能彼此信任和相互合作。政府作为网络中的一个重要行动者，必须实现自身的伦理化，并以伦理精神为指导服务于其他行动者。
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关键词：新媒体 社区治理 微信
一、呼伦街道微信公众平台的基本情况
2013年呼伦街道率先创建了“呼伦街道微信公众平台”，打开了党群、干群沟通的新途径，荣获了“第三届全国基层党建创新案例优秀奖”。目前，呼伦街道微信公众平台由两部分组成，订阅号提供组织、技术支撑，微网提供应用信息和服务支撑。
二、呼伦街道微信公众平台实际中发挥的作用
（一）充分发挥了政务公开的职能。平台在实际工作中就是坚持向群众“讲实情、说真话、办实事”，保障了公众的知情权、参与权，也避免了虚假信息所产生的负面影响，方便了居民，提升了民主意识和民众参与热情，确保公众有效监督。
（二）充分发挥了汇聚民意的职能。呼伦街道利用平台试图探索创新社区居民参与社区治理的新机制。如微信平台收到居民群众咨询、反映问题的意见及时回复，变“单向灌输”为“双向沟通”。针对辖区企事业单位及居民个人存在的一些常见问题，利用平台的自动回复系统，及时地、细致地给予解答，搭建了汇集民智新平台。
（三）充分发挥了便民的职能。平台在实际工作中将一些社会谣言及时澄清，对居民关心的国家普惠惠民政策及时，起到了一定的正面效果，在一定程度上遏制了谣言的扩散传播，避免群众产生心理恐慌而导致的社会秩序混乱，做到了未雨绸缪，防患于未然。
三、呼伦街道微信公众平台社区治理过程中存在的问题及原因分析
（一）存在问题
1.传统治理方式的思维惯性。笔者曾在街道等基层单位工作，经过对公众平台的实际运营及创建过程中，明显可以看出，新媒体在社区治理中的应用还薄弱。微信作为一个独特的公共空间建构了一种新的社会生活模式，对新媒体的应用重视程度还有待进一步增强。
2.推广应用滞后。基层干部是社会治理的重要主体，他们还不能完全掌握和运用新媒体，还不能成为新媒体参与社会治理的支持者和推动者，制约了新媒体在基层政务上的运用和发展。
3.运营人才缺乏。虽然以微信等为代表的新媒体平台在基层政府社会治理中的角色越来越重要，但是懂得新媒体运营的人才缺乏，运营人员缺少必备的知识体系和专业素质，没有开发能力，只能被动应用，不能适应形势和民众需求，成为制约新媒体发展的关键。
（二）原因分析
1.新媒体的覆盖小。新媒体在社区治理中还是一个新鲜事物，而微信正是新媒体产品代表，它的应用在社区居民的认同感上还是问题重重，社区活动、交流方式、情感归属、科技自身的问题影响其应用。
2.新媒体的投入不够。在深化改革时期，对社会建设尤其是对基层社区治理还没有纳到重要位置，使得基层不能适应社会转型的社区治理方式，对于创新社区治理方式等方面投入也很欠缺，缺乏人、财、物等的投入。
四、完善新媒体在社区治理中应用的对策建议
（一）新媒体在社区治理中要搭建平等交流的开放平台，推动不同主体间实现合作共治。公众权利的高效有序运行，需要建立公众利益表达机制，搭建诉求互动表达平台，通过各方表达自己的利益需求和认真考虑他人的利益诉求，在平等协商和彼此妥协的基础上达成对公共利益、公共政策的共识①。所以，在社区治理过程中要充分利用新媒体搭建交流自治的开放平台，保证信息的真实和完整，提升决策的可行性，实现共治与善治。
（二）新媒体在社区治理中要建立双向权利运行模式，加强对权利的监督制约。利用新媒体建设的互动、监督平台能够较为充分地实现在均等条件下对所有人的开放，使所有利益相关者自由自愿参与进来，并不受任何歧视与阻碍，全天候、全过程、全方位实现有效监督，并通过新媒体传播的放大效应，形成有效的互相制约机制。
（三）新媒体在社区治理中要协调社会利益关系，形成多元冲突、矛盾激化的缓冲地带。目前社会转型期，需要健全和蓬勃发展的社会，增强社会的构建需要公共领域的培育，国家和社会之间存在极大的张力，而“公共领域”充当了这种张力的缓冲地带②。新媒体参与社区治理对于缓解错综复杂的社会矛盾，不同阶层和利益主体之间找到一个平等平台，运用新媒体表达对社会的态度、观点与立场，政府通过新媒体利用大数据云计划，进行处理分析，搜集社情民意。
（四）新媒体在社区治理中要不断开发新媒体推送便民服务功能，创新社区治理服务路径。群众希望获得“一站式”且无间断24小时、零距离的服务，新媒体为这些期待提供了可能。在社区治理中，互联网思维与“网络化基层管理”已经成为了一个新的发展趋势③。利用新媒体高效、便捷、传播网状等特点，打造为民服务平台，社区各项业务工作及服务流程，提供各类民生服务。新媒体可以通过一系列专门的、有针对性、细分群众的服务，对服务对象实现兴趣爱好、职业年龄等专业化细分，满足各类公众群体的个性化需求，实现政府与公众之间的互动沟通，凝聚共识。
五、结语
本文对呼伦街道运用新媒体参与社区治理过程中发挥的作用、所遇到的问题和解决办法，以治理理论和调查研究为视角，进行了认真的梳理和总结，为推进社会治理能力的现代化提供了参考。
注释：
①金世斌：《公共权力运行中的公共利益悖论及其消解》，《上海城市管理》，2014年第05期，第11-13页。
②宋瑞霞：《公共领域：国家与社会之间张力的缓冲地带》，《法制与社会》，2014年第02期，第9页。
③杨敏、杨玉宏：《“服务D治理D管理”新型P系与社区治理新探索》，《思想战线》，2013年第3期，第23页。
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[4]宋瑞霞.公共领域：国家与社会之间张力的缓冲地带[J].法制与社会，2014，（06）.
论文摘要:城市社区治理是实现和谐社区的基本途径。如何搞好社区治理,是当前学术研究的热点问题。随着新公共管理运动的深入发展,社区治理主体也呈多元化的发展趋势。社区业主是构成社区的基本元素,在社区治理中起着举足轻重的作用。但当今的业主与以往的居民并不相同,对他们的管理、组织等遇到了新问题。所以应根据新情况,给社区业主一个合理的角色定位并使业主主动参与到社区治理中来,这样才能更好地进行社区治理。
近年来，我国的城市社区建设已初具规模。城市社区建设这一概念是在我国体制转轨的大背景下被提出来的，“努力促进新的社会结构和管理体制的形成，配合人们在思想文化、价值观念、生活方式等方面的进步，重塑‘以人为本’的现代社会”。[1](p2)在新形势下，对社区的管理不能沿袭以往的方法，由此产生了社区治理这一理念。社区治理强调的是治理主体多元化，这就把社区业主推到一个前所未有的重要位置。
一、社区治理主体多元化是发展趋势
“治理”这一提法有其独立的丰富内涵：“作为社会——控制论系统的治理，政策结果不是中央政府行为的产物，中央可以通过一种法律，但是在随后执行的过程中，它要与地方政府、保健机构、自愿部门、私人部门等发生互动关系，相应，后面这些制度间相互间也要发生互动。中央政府的凌驾地位不存在了，政治体系日益分化，我们生活在‘没有中心的社会’，即以多个中心为特征的多中心国家中。政府的任务是使社会——政治活动具有能动性，鼓励出现多种多样的解决问题和分配服务的安排。这种新的互动模式种类众多，例如自我管制和相互管制，公私合作伙伴关系，合作管理以及有企业家精神的合资企业。社会——控制论研究方法强调了处于中心的行动者进行管理时所受的限制，声称不再有单一的权威，替代它的是：每个政策领域特有的多种行动者；这些社会——政治——行政行动者之间的相互依存；共同的目标；界限模糊的公共部门、私人部门以及自愿行动部门；行动、干预以及控制方式的多样化和新出现的方式。治理成了互动式的社会——政治管理方式的结果。[2](p92-94)近年来席卷全球的新公共管理改革浪潮对政府职能提出了新的要求，政府的公共管理职能要求管理主体的多元化，不再是单一的政府管理。“公共管理不完全等于‘政府管理’，而意味着一种新治理。传统意义上的公共行政强调的是政府行政或政府管理（governmentadministrationorgovernmentmanagement）。而公共管理中的管理者，不一定完全是政府，私人部门、非营利部门、非政府组织等都是公共管理的一个重要组成部分。它强调的是治理（governance），即由众多行动者组成的一个关系网络，和众多行动者之间的合作伙伴关系”。[3](p12)治理理论与新公共管理理念相结合，形成了公共治理理论。公共治理的主要特征有：“1.政府理念从统治到治理的转变；2.公共治理主体从一元到多元的转变；3.公共治理的研究对象有了巨大的扩展；4.公共治理机制和手段的巨大变革。”[4](p91-92)社区治理的理念来源于公共治理理念，以往是政府作为单一的社区管理主体，而现在由于政府理念的转变，使得治理主体呈多元化发展趋势，使除政府以外的非政府组织、企业、社区部门和社区居民都可以成为社区治理的主体。不同主体在对社区事务的管理中发挥各自的特点和优势，相互合作，共同为社区建设出力。如果这一套治理体系能够良好运作，必然能够达到事半功倍的效果。但在实际操作中，由于这一新治理模式起步晚，在实际操作中还要一边摸索一边前进，存在的问题主要表现在各治理主体之间职责界限模糊，甚至对自身的角色定位认识不清。在这里要重点讨论的，是社区业主在社区治理中的角色定位问题。
二、社区业主的角色定位
（一）社区业主与以往的社区居民的比较。
我们现在所说的社区业主，主要是指在社会主义市场经济条件下，住房商品化之后购买房屋全部产权的购房者。旧城改造是城市建设整体规划的重要部分，拆除旧房屋建造新房屋则是旧城改造的主要内容。新建的住房大都是商品住宅小区，城市里的社区基本上就是以这些商品住宅小区为主。小区业主与以往的社区居民相比，不同点主要表现在：
1.以往的社区居民所居住的房屋大都是单位福利分房性质，居住在一起的居民一般是在同一单位工作，彼此非常熟悉；现在的小区是商品化住房，业主购房都是个体行为，业主之间互相不认识。
2.以往由街道办事处、居委会等机构对社区进行管理，而现在这些机构已经淡化，应运而生的业主委员会担负起了管理社区业主的责任。
3.以往社区的公共服务由单位统一提供，现在住宅小区的公共服务由物业公司提供，物业公司根据其工作内容和性质向业主收取物业管理费。
可见，从传统社区向住宅小区的转变，不仅是人们的居住条件、居住环境发生了变化，更是我国城市基层社会管理方式的转变。以前实行的以“单位制”为主的管理模式随着经济转轨和社会转型逐渐退出了历史舞台，新的社区形式作为新的城市基层社会管理模式，是符合经济与社会发展要求的。
（二）存在的问题。
社区治理主体的多元化发展趋势，对社区业主提出了要求。社区业主作为跟社区部门、物业公司具有平等地位的治理主体，理应很好地发挥自己在社区中的作用。但在实际生活中，社区业主与物业公司及其他社区治理主体的矛盾很大，此类新闻也是屡见不鲜。
从上面总结的社区业主与以往社区居民的不同点中可以看出，现在的社区业主之间没有工作上的联系，加之当今社会竞争激烈、压力大、生活节奏快，人们总是很忙，人情淡漠，对于自己所居住的社区的其他成员更是不会主动去结识交往，这就造成了社区业主之间联系不紧密，缺乏把自己当成社区治理主体的觉悟。业主委员会是指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间性组织。业主委员会的建立是社区自治发展的标志，但由于起步较晚，发展时间短，很多方面还不成熟，而且业主委员会是民间性组织，号召力似乎不强，许多业主对于委员会的职能性质都不了解，支持委员会的工作就更无从谈起了。物业公司为社区提供公共服务，也是社区治理主体之一。目前社区里的矛盾问题，最集中的就是业主与物业公司之间的矛盾，往往是业主认为物业公司在收取了较高的物业管理费之后并没有提供相应的服务，于是拒绝缴纳以后的物业管理费；物业公司则认为他们收取的管理费都不足以维持公司的正常运转了，这样一来，后果一般是物业公司不再为社区提供公共服务，社区环境变得越来越恶劣，业主深受其害。
（三）社区业主的角色定位。
矛盾问题已经不容忽视了，那么业主在社区治理中究竟扮演着一个什么样的角色呢？既然前面已经提出社区治理主体多元化的发展趋势，毫无疑问，业主是社区治理主体之一，与物业公司及其他社区部门有着平等的地位。但在实际操作中不能发挥出业主应有的作用，这促使我们对社区业主的角色定位进行反思。
社区治理主体多元化是社区治理理论的组成部分，将理论运用到实践中，必然要经历一段磨合期，在此期间可能会产生很多以往没有遇到过的新问题。“综观我国城市社区治理模式的发展与演变，可以将其概括为三种模式或三个阶段：1.行政型社区——政府主导型的治理模式。2.合作型社区——政府推动与社区自治结合型的治理模式。3.自治型社区——社区主导与政府支持型的治理模式。我国城市社区建设由第二个阶段向第三个阶段的发展需要一个较长的过程”。[5](p136-137)在这个发展演变的过程中，社区业主对自身的主体地位缺乏足够的认识，很大程度上是受到传统管理模式的影响。在以往的社区管理模式中，社区居民是被管理者，是接受政府管理的一群人，人们在思想上已经形成了对管理者的依赖。现在的社区没有了所谓的上级管理者，更多的是靠自己进行管理。而靠自己进行管理，又没有明确的管理方法和标准，于是更多的人选择不管理，对公共事务不闻不问，至于私人的事情，自己管自己的，别人也无权过问。这样一来就导致了社区业主对社区事务的普遍不关心，即使出现了会影响到自身利益的问题，只要他人也遇到同样的问题，就不会主动去寻求解决方法，从众心理在这里起到了很大作用。还有就是单位制解体，尽管凸显了人们的自主性和个性，但也会造成人与人之间联系的不紧密，住在同一个社区的人们缺乏内聚力，对社区公共事务漠不关心也就不足为奇了。业主委员会无法发挥更大的作用，很大程度上是得不到业主们的理解和支持，当然其根源还是前面提到的社区业主之间缺乏内聚力。同时，其他社区治理主体的职责界限模糊，对自己应负的责任认识不清，责任意识不强，也是导致很多问题无法妥善解决的原因。
问题的产生也许是在磨合期间无法避免的，如何解决这些问题就成为了过渡的关键。既然现在社区业主不能很好地发挥其作为社区治理主体的作用，那就应该在实践中将其定位在一个还不能够达到治理主体水平，但正在向着治理主体前进的位置。在实践的过程中努力将业主群体往治理主体的方向引导，并让其认识到社区事务与自身利益有着密切关联性。
三、努力引导社区业主发挥其治理水平
将社区业主放在一个还不能够达到治理主体水平，但正在向着治理主体前进的位置，这就需要我们在实际操作中采取相应的措施，将业主向治理主体引导。
（一）强化业主委员会在社区中的作用。
我国传统的管理模式是由上级机构管理社区居民，而且人们的思想方式受其影响很深。既然这样，完全可以顺应这一思维方式，提高业主委员会的地位，强化其作用。业主委员会虽然是民间性组织，也不是对社区的业主进行上对下的管理，但它是代表业主利益的组织，所做的工作都是在维护业主的合法权益。从这一点出发，我们可以强调业主委员会的组织功能，委员会是通过民主程序推选出来的业主代表组成的，跟大家是同样平等的身份，这就不会出现以前管理模式中管理者与被管理者之间的隔阂。业主们有什么困难，遇到了什么问题，都可以向委员会反映，委员会帮助业主解决问题。在这一点上，业主委员会可以填补在没有了传统管理者之后人们心理上的缺失，业主们通过委员会解决了困难与问题，自然会感激业主委员会，在心理上对其产生认同后，要拥护委员会就是顺理成章的了。所以，业主委员会必须强化自身在社区治理中的作用，当业主们还对自己的治理主体地位认识不清时，业主委员会就应该站出来，代表广大业主发挥治理主体的作用。
要做到这一点，首先社区中要选出大家都信赖的、人际关系较好的、热心为大家服务的业主代表来组成业主委员会，组成之后要建立一套业主委员会运作的规章制度，切忌三分钟热情，要切实把每项工作都落到实处，并一直坚持下去。其次要加强业主委员会与广大业主的联系，获得业主的支持。这一点在实际操作上有很大困难，由于前面已经说过的一些原因，很多人都对所居住社区的公共事务漠不关心。还是必须依靠业主委员会自身勤做工作，不能只是在产生问题和发生矛盾时，委员会才能证明其是存在的，必须在日常生活中时时处处体现出业主委员会的存在。
（二）加强社区业主间的内聚力。
社区业主的内聚力不强，是业主不团结，对社区公共事务不关心的根源。如果在这方面有所强化，许多问题解决起来会更容易。由于工作、生活上的差异，社区业主也许很难在同一时间聚集到一起，这也给他们的沟通造成了一定困难。加强业主之间的联系，可以先从老人和孩子着手。退休在家，平时无事可做的老人们完全可以加强联系和沟通，业主委员会可以组织老人们参加一些有益身体健康的活动，加深对其他人的了解和熟悉，老人之间互相来往多了，会影响整个家庭与其他家庭的来往，慢慢地就可以把业主们联系起来。孩子们也是，平时经常在一起玩，家庭之间的联系自然就会越来越紧密。社区业主之间的联系紧密了，内聚力自然就会加强。业主们对社区公共事务就不会再抱着漠不关心的态度，而是真正感觉到自己是这个社区的一分子，社区的大小事务都与自己息息相关，也乐意参与到社区的管理中来，负起自己那份责任，这样，社区业主达到社区治理主体的水平就指日可待了。要加强社区业主的内聚力，要做的还有很多，而且这肯定是一个需要花费较长时间的过程，不能操之过急。
（二）业主应加强与物业公司的互动。
物业公司为社区提供公共服务，是当前的主流。尽管物业公司是企业，但由于其主要业务是为社区提供公共服务，如垃圾清理、安全保卫、绿化维护、车辆管理等，收取的物业管理费也在业主可以接受的范围内，所以物业公司是为社区业主提供公共服务的机构，是社区治理主体之一。当前普遍存在的业主与物业公司的矛盾，很大部分还是由于物业公司自身不完善，提供的实际服务与承诺时的标准不相符，收取费用与提供的服务不相符等。由于物业管理的质量与业主日常生活密切相关，特别是经济上的联系，使得业主与公司之间的问题十分复杂且敏感，一旦出了问题，双方都不愿意承担责任，致使本来也许并不严重的问题越来越严重，原本可以协商解决的矛盾也变得不可能解决了。当前我国的物业公司发展较快，但良莠不齐的现象也很突出。社区要找到一家负责任讲信用的物业公司并不容易。撇开客观因素，业主自己应该做到的，是重视最初与物业公司签订的合同，严格按照合同拟订的标准执行，如果物业公司日后提供的服务没有达到合同上规定的标准，业主应坚决捍卫自己的合法权益，在物业公司提供服务的过程中，业主应时常监督物业公司的运作，及时沟通，出了问题立刻解决，尽量不要拖延，以保证问题能尽早得到解决。业主与物业公司的互动加强了，一些潜在的发生矛盾的可能性就能够被消除，双方都深入了解对方，就可以更好地合作。物业公司与业主都是社区治理的主体，所以就应该相互尊重，相互监督，做好自己应该做的，出现矛盾问题尽快通过协商解决。当然，企业性质的物业公司是以盈利为目的，在经济利益与提供的服务之间找到平衡点也非易事，所以业主们在监督物业公司工作上必须付出更多，而一个有威信和号召力的业主委员会就可以替业主们担负起监督物业公司工作的责任，这也证明了社区里建立一个有威信有号召力、负责任，能真正代表业主的业主委员会的重要性。
（四）政府为社区建设提供外部支持。
政府是传统的社区管理主体，在当今治理主体多元化发展的趋势下，政府的作用仍然很大，特别是在我国。政府应该为社区建设提供一些外部支持，“社区的人力、物力、财力有限，政府必须协助社区解决工作中遇到的难题，特别是要解决区内居民的就业问题。为了将社区内党政组织、企事业单位组织、社会团体这三类组织统一调动起来，使之为整个社区的利益和目标而共同努力，需要政府担当起协调者的角色，理顺城市社区各行各业之间的关系”。[6](p135)社区其他治理主体都是通过政府授权才可能成为治理主体的，所以政府在社区工作上起到的总领性作用是无可取代的。政府为社区建设提供外部支持，相当于减轻了业主的负担，使得他们能够更好地看清自己的定位，明确自己的责任。政府还应在政策和法律制定上为社区建设提供良好的大环境。对物业公司的监督管理应该有法可依，一些社区部门目前还没有法律地位，这在很大程度上限制了这些部门的发展，政府应该根据实际情况，制定出有利于社区健康发展的政策和法律，这同样也有助于社区业主认清自己的角色定位。
综上所述，社区业主作为社区治理主体之一，在当前还不能很好地发挥作为治理主体的作用。因此，应该在实践中逐步采取措施，引导社区业主认清自己的角色定位，明确自己担负的责任，强化其责任意识，使其主动参与到社区治理中来，促进社区建设快速稳定的发展。
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关键词：社区综合治理；治安管理；群防群治
中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1674-1723（2013）02-0041-02
社会治安综合治理工作是一项长期艰巨的基础性工作，是推进和谐社区建设的重要战略。社区治安环境好不好，直接关系到社区的和谐建设。所以我们要围绕构建社会主义和谐社区这一目标，以服务社区发展、营造和谐稳定的治安环境为工作目标，认真抓好各项工作的落实，进一步推进“平安社区”创建活动，为中心持续有效和谐发展创造良好的治安环境。
一、完善机制，确保平安建设全面整体推进
与基层单位层层签订平安建设目标责任书，建立完善综合治理信息上报、保安管理、专项奖励等5项工作制度，全面具体落实领导责任制和目标管理责任制。坚持召开由辖区派出所、“110”中队、主业单位参加的综合治理例会制度，分析当前治安形势，排查矛盾隐患，交流创建经验，协调解决中心及辖区单位的综合治理问题。建立了“纵向到底，横向到边，上下联动，齐抓共管”的综合治理工作机制，将各项指标分解落实到基层单位、班组和个人。明确每一阶段的工作任务，确保综合治理工作有效推进。通过开展“平安单位”、“平安之星”、“零发案小区”等活动，完善修订了综合治理“四制”以及《社区综合治理考核办法》，进一步确定了考核程序、考核目标和考核内容，形成了综合治理多层次的管理考核办法，促进了“平安社区”创建工作的落实。
二、完善组织网络，加强群防群治工作
为了更好地做好综治工作，努力降低发案率，保证居民的生命财产安全，建议对居民小区实行封闭式管理，对该封堵的门进行封堵。没有安装防盗门的单元楼，通过召开区片长会议做好宣传工作，争取让居民安装防盗门、防盗窗。进一步组织老同志参加“我爱我家、我护我家”活动，充分发挥离退休人员的作用，并在居民楼梯口张贴治安案件通报，让他们了解近期的治安形势，增强防范意识。
三、抓保安队伍建设，提高保安队伍整体素质
进一步提高保安素质及业务水平，围绕“内强素质，外树形象”这一主线，从抓教育管理入手，实行日常培训和专门培训相结合，加强保安队员的业务技能训练和体能拓展训练。通过组织保安人员强化业务、技能培训等措施，进一步提高队伍的整体素质、应急能力、责任心、爱岗敬业、职业道德、遵纪守法、文明值勤，做到责任到人，使社区的保安队伍整体水平提高，为下一步小区治安工作奠定基础。加强考核奖罚。中心每月对保安员上岗、电子监控等情况实行“三不”检查，按检查情况进行奖惩兑现，并对油田综治委、油田文明委通报的情况，进行责任“倒查”，按责任扣罚有关单位领导、责任人的奖金。对发生案件的小区在上级单位扣罚的基础上加倍罚款，实行了严考核、硬兑现的管理机制。同时设立了专项奖励基金，对在岗表现优秀、抓获小偷或不法人员、勇于同不法分子作斗争的保安员，实行重奖。
四、强化出租房屋和流动人员的规范管理
我们始终把加强出租房屋和流动人口管理工作作为综治工作的重点，进一步落实以社区管理为主的“以房管人”工作机制，结合社区治安工作，在对小区流动人口、暂住人口、出租房屋人员的管理上，针对流动人口的流动特点和类型，每月回访调查、专项清查和重点排查，进行统计、登记造册，及时掌握这些流动人员的基本情况。
五、做好特殊人群管理服务，努力保持社区稳定
一是做好原“”练习者的监控工作，严格执行“五包一”和“五级化”管理的监控措施。坚持做到“五个回访”、“四个纳入”、“六个登门”，形成管理控制和服务并重的工作格局。二是切实抓好协解职工、内退养职工的工作。三是认真落实《条例》的有关规定，增强广大干部职工做好工作的事业心和责任感，从自身的实际出发，建立特殊人群档案，坚持首问责任制和“分级负责，归口办理”制度。对居民提出的各种问题能及时解决的及时解决，不能及时解决的及时联系对口单位，使居民提出的问题件件有落实。
六、抓好社会矛盾化解，确保社区稳定
以维护社会稳定为立足点，夯实基础管理，推行“首问负责制”，细化稳定责任区域，明确承包人职责，建立中心、小区两级“文明来访接待室”，健全信息员网络，积极有效地处理好各类社会矛盾。各居民服务站成立民事调解委员会，下设调解小组，聘任调解员，形成居民服务站抓面，调解委员抓片，调解小组长抓段，调解员抓楼的调解组织网络。凡遇有矛盾纠纷，调解员总能第一时间到达现场，介入调解，控制事态，把居民矛盾纠纷化解内部。每月组织辖区社会化服务单位集中协调解决居民反映社会化服务方面的问题，通过基层开展帮扶求助，赢得了职工群众的信任，居民诉求方式由过去的越级访、集体上访变成由小区信息员、楼栋长、党支部书记。
七、营造创建平安社区氛围，打造社区和谐发展良好的治安环境
为进一步做好治安防范工作，我们要多种形式，加大居民防范的宣传力度。以“打造平安油田、建设和谐家园”为主题，大力开展各项宣传活动，进一步推进平安建设、动员广大职工群众参与的良好氛围。利用板报、宣传栏、横幅、电子屏等工具，进一步增强广大群众参与创建的积极性和自觉性。结合普法宣传教育工作要求，制定了法制宣传教育计划，对普法活动作了详细安排。每月不定期对小区宣传栏更换内容，向居民通报治安形势，宣传治安防范常识。围绕群众担心的治安、安全等问题，通过悬挂横幅、出黑板报、编发治安防范专题简报，宣传防火、防抢、防盗常识，提高居民防范、参与意识，用典型案列以案说法，加强居民的警示教育。
【论文摘要】借鉴国内外专家、学者提出的公司治理评价体系在实际应用中的优点和缺点，根据古村落旅游公司治理的特珠性，构建一套专门针对古村落旅游公司的公司治理评价指标体系，运用层次分析法，确定各指标的权重，并对三类古村落旅游公司治理状况进行综合评价。
一、古村落旅游公司治理的特殊性
古村落旅游公司，是经营以古村落旅游资源为吸引物的古村落文化体验型旅游产品的旅游企业。它具有般的旅游企业的特征，即旅游产品的综合性与生产、消费的同时性。此外，它同时也是一种特殊类型的旅游企业。古村落旅游公司治理绩效评价是一般公司治理评价在古村落旅游公司的应用，同时还要考虑到古村落旅游公司作为旅游企业治理的特殊胜。自然型旅游景区可以脱离于社区，景区公司的治理可以较少考虑讨社区的影响。而古村落文化旅游资源开发关系到某一区域居民的生活环境、资源开发和保护等问题。其特征具体表现在以下几个方面:第一，经营产品和经营目标的特殊性。古村落旅游公司经营的是文化体验型旅游产品，其经营目标为收益性与保护性并存。这意味誓占村落旅游公司既要实现经济效益的最大化，同时又要保证对.资源、环境的有效保护，最终实现社区经济、社会、环境利益的三者最大化。第二月拼t区的高度依赖性。由于古村落旅游景区与村民生活的社区高度叠合，它既要满足村民日常生活需要，又要满足游客对古村落文化旅游的体验需要。古村落村民实际上扮演着三重角色，一是古村落村民因为拥有古民居产权而成为古村落旅游公司的股东，二是由于旅游业较快发展而影响当地村民正常生活秩序等，使村民成为古村落旅游发展的重大利益相关者，三是古村落旅游紧密依托村民生活的社区而成为旅游产品的生产者。这三重身份决定一个当地村民在公司重大问题上应该拥有参与决策权、对公司管理人员的监督权和维护自己合法权益等相关权力。因此，经营者应该建立起与居民代表对话协商机制，充分尊重当地居民的权益和意见。第三，委托一关系的复杂性。对于一般公司而言，信息不刘称主要表现在股东与公司之间，委托关系表现在股东与董事会、董事会与经理层之间，一般公司的公司治理的主要治理对象是经营者与董事会，目的是消除股东与公司之间的信息不对称问题。而古村落旅游公司的委托关系除了面临着内部治理中的信息不对称外，还表现在外部治理中的社区与旅游公司之间、政府与旅游公司之间，因此古村落旅游公司还需解决社区、政府与公司之间的信息不对称问题。政府是除了社区以外最重要的利益相关者。在竞争性企业中，政府作为企业的利益相关者与企业的关系不很密切，对竞争性企业只做宏观上的经济指导。而在古村落旅游公司中，政府与企业有着密切的关系，表现在其既是旅游景区的管理者，旅游政策、法律法规的制订者，又是当地旅游对外宣传的推广者、促销者等。古村落旅游公司的这几方面的特殊胜使得公司在治理中，必须关注社区、政府、旅游者等重要的利益相关者对公司治理产生影响。
二、古村落旅游公司治理绩效评价体系的构建与数据处理
根据《中国上市公司治理准则》、《DECD公司治理原则》，并针对古‘村落旅游公司在治理过程中存在的问题和原因进行分析，借鉴国内外专家、学者.提出的公司治理评价体系在实际应用中的优点和缺点，本文提出了一套专门针对.古村落旅游公司的公司治理评价体系。这套公司治理评价体系暂时没有考虑公司治理的国家环境评价，因为这一套公司治理评价体系的应用目标主要是国内景区公司，不包括国外的公司。刘于所有的国内景区公司，都是在同一国家环境条件下，主要在于公司内部治理的差别。
古村落旅游公司与一般公司类似，它不仅仅是股东的公司，而且是一个利益共同体，公司的治理机制也不仅限于以治理结构为基础的内部治理，而是利益相关者通过一系列的内部、外部机制来实施共同治理，治理的目标不仅是股东利益的最大化，而且是要保证公司决策的科学性，从而实现公司各方利益相关者的利益最大化。公司治理质量的好坏体现在公司是否具有一套完善的决策与监督制衡机制。因此，公司治理绩效的评价要素必须考虑利益相关者参与治理的状况。古村落旅游公司的利益相关者包括股东、债权人、经营者、员工、政府、社区、游客。
(一)指标体系的递阶层次结构模型
一个完善的评价系统是完善的评价体系与科学的评价方法的完美结合。通过借鉴现有的公司治理评价体系研究成果，结合古村落旅游公司治理环境的特点，笔者试图构圣全一个能评价各种不同类型古村落旅游公司治理模式的治理评价指标体系，古村落旅游公司治理指标体系采用递阶层次结构模型(见表1)。
第一层:即目标层，古村落旅游公司治理绩效，用A表示。
第二层:即准则层，将从股东(B1)，董事会(B2)、监事会(B3)、经理层(B4)债权人(B5)、员工(B6 )、社区(B7)、政府}B8)与游客(B9)九个方面综合评价古村落旅游公司治理绩效。
第三层:即指标层，包括股东收益权(C1)等3S个具体的定性和定量指标构成设置股东、董事会、监事会、经理层、债权人、员工、社区、政府、游客九个方面的评价内容，每.评价内容由一系列的评价指标组成。
三、古村落旅游公司治理绩评价
1、评价指标权重的确定
确定指标权重的方法常用的有层次分析法、主成分分析法、因子分析法、专家打分法等。本文采用层次分析法，根据层次分析法计算得出各层次指标的权重值。
2、指标数据的收集与处理
为了便于比较、减少主观性，指标体系尽星选取定量指标，经过计算处理且都为正指标，也即数值越大越好。为了消除各定量指标不同量纲对训算值的影响，对各指标数据进行无量纲化处理。本文采取直线型标准化方法中的Z-Score法对数据进朽韦示准化处理。
3、古村落旅游公司治理绩效综合评价
由于指标层中的绝大部分指标值都难以从企业、政府相关部门直接收集到，因此，本文采用德尔菲法，首先选择从事古村落旅游经营、管理、研究的10名管理人员、研究人员，根据每个指标优劣程度赋予0——10分，即非常差1分、很差2分、差3分、较差4分、一般5分、稍好6分、较好7分、好8分、很好9分、非常好10分，分数越高说明指标值越优。把ZG， LM， NX三个古村落旅游公司的背景资料、各指标评分标准、要求等资料发放给10位专家，请各位专家分别对ZG， LM， NX三个古村落旅游公司的35个指标进行评分;第一轮评分后，经过统计处理汇总的专家评分以及评分要求再寄给各位专家，请专家再进行评分;第二轮评分后，经过统计处理汇总的专家评分以及评分要求再寄给各位专家，请专家进行第三次评分;通过三轮的评分，绝大多数指标的评分结果基本趋于一致。然后采用加权平均法计算ZG， LM， NX三个古村落旅游公司35项指标的最后得分(见表2)。
四、古村落旅游公司治理绩效的比较分析
现拟对ZG， LM， NX三个古村落旅游公司治理效的进行综合评价，各古村落旅游公司对应的治理评价指标见表。
从评价结果可以清楚地看出，三个古村落旅游公司治理综合得分均不高，分别为6.435， 6.162和5.335，说明三个古村落旅游公司在考虑主体利益相关者的利益要求的时候，还不够充分，NX公司重点考虑了股东、董事会及经理层等利益相关者的主体利益要求，而忽视了员工、社区、政府等利益相关者的主体利益要求;ZG公司重点考虑了社区、经理层及政府等利益相关者的主体利益要求，而忽视了董事会、监事会、员工等利益相关者的主体利益要求;LM公司则重点考虑的是政府、经理层及游客等利益相关者的主体利益要求，而忽视了员工、社区等利益相关者的主体利益要求。
LM公司治理摸式是一种比较典型的政府主导型治理模式，古村落旅游公司与古村落旅游管理委员会只是“一套人马”、“两块牌子”，政企不分，在古村落开发初期，成效显著，可以利用行政手段来协调旅游开发过程中各利益主体的利益矛盾，在旅游开发的过程中能注重景区内外环境的改善、基础设施的建设、旅游市场的拓展和旅游形象的提升，因此LM公司的政府、经理层、游客等评价因子得分都比较高，分别为8.451，6.871和6.2800
关键词：城市治理；新公共管理理论；社区管理；启示
究竟什么是城市治理呢？不同的学者观点是不一样的。第一类认为治理是一种统治方式，其手段是运用权力对社会资源进行整合。第二类强调治理的过程特征。这种治理是“一种综合的全社会过程”，它强调以“协调”为手段，而不是协调和控制。第三类认为城市治理是社会关系的一种体现，包括国家和公民、执法者和守法者、政府与可控性的关系。第四类则认为治理是一种值得追求的理想，是为了应对政府自身无法解决的一些重要问题时的一种解决问题的办法。
新公共管理理论作为城市治理的重要理论基础之一，对城市管理有重要的现实意义和指导意义。治理作为管理国家和社会事务的一种手段，它的实施必然要依赖一定的理论，而新公共管理理论就是这样一种理论。城市治理从宏观层面来讲，新公共管理理论的运用对于提高国家的国际竞争力和政府的运作效率具有着重要的意义。当然，从微观层次上来说新公共管理理论的运用对于我国的社区管理和服务同样具有一定的借鉴意义。
一、新公共管理理论
（一）主要思想
新公共管理建立在对传统行政的批判和吸收基础之上，其主要思想有以下几点：
第一，新公共管理强调“顾客”导向，要求政府必须对社会公众作出回应。[1]。在这个过程中政府和公众的关系发生了变化，政府是作为企业的管理者存在，积极与公众互动，而不再是高高在上的管理者。第二，新公共管理消除了政府公共服务供给的垄断性，通过引入市场机制，采取企业管理的成功的方法和经验对社会事务进行管理，将一部分职能转移到私人部门，从而实现提高服务质量和效率的目的。第三，新公共管理改革强调管理者的风险意识和应对变化的能力，即倡导企业型的领导者，从而提高管理的绩效。第四，新公共管理认为授权或分权的方式是政府进行有效管理的方式。政府应当像企业界一样，将权力下放到各部门，实现各部门之间的自我管理和相互合作。第五，新公共管理强调绩效目标的管理和控制，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。第六，新公共发挥管理重视行政机构和公务员的功能，要求其制定有效的社会政策以促进社会进步。
（二）特征
新公共管理与传统的公共管理不同，具有自身比较明显的几个特征：（1）公共性。这种公共性表现在三个方面，首先，新公共管理的对象是社会公共事务和公共服务。其次，新公共管理过程的公共性，在管理的过程中，，其他公共管理的主体会参与到治理过程中来，因此，政府部门不再是唯一的公共管理者。最后，公共管理总离不开公共权力。公共管理的权共管理的过程具有公共性。力是公民及社会成员赋予的，其运用必须服从公共利益，否则将失去权力的合法性。（2）公平性。新公共管理强调逐步以公平正义与管理效率并重，而不是像传统行政理论那样过分注重效率。（3）合法性。合法性即在管理的过程中要积极遵循宪法和法律。4）效能性。效能目标的确定应该体现公共管理和公共决策的科学性；合理性。（5）适应性。任何一个公共管理系统都需要与外部环境相适应，新公共管理理论则强调管理主体的多元性和彼此的相互竞争性，从而及时有效地解决公共问题，促进社会的发展。6）回应性。回应性实际上强调的是公共管理主体与客体之间的良好互动；一方面要求公共管理的主体要积极加强对公民或社会的关注，另一方面要求公众参与到公共管理的决策过程中来；同时要求切实尊重和保护公民的权利。
二、社区管理
（一）社区管理
社区是人们生活在一定地域内的生活共同体，人们的生活要有序地进行和开展，必然要求对社区内的事务进行管理，也就是所谓的“社区管理”。在我国，社区管理是在由传统计划经济体制向市场经济转轨时期，伴随着改革的不断深化，社会结构、人们的生活方式、思想文化以及行为方式等各方面的变化而提出来的。社区管理是指社区职能部门对社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。
（二）社区工作和管理的现状、问题
近年来在党和政府的领导下，我国的社区管理和服务工作取得了重要的成就，在加强社区工作人员队伍建设，改善社区工作人员的经济待遇以及改善社区办公环境，积极开展社区服务活动等方面都取得了可喜的成绩。但是仍然存在以下几个方面的问题：社区体制的问题，社区资源利用问题，社区建设资金没有保证，社区队伍素质不高，社区服务的服务范围和方式有限，服务效果不显著等问题。社区工作的问题具体来说体现在以下几个方面：
第一，行政化现象突出。社区作为基层群众的自治组织，其主要职责是宣传教育，办理居民相关的公共事务，协助有关部门做好相关工作，并及时反应居民的意见和建议。然而，实际工作中社区承担的却是随着形势的发展，目前社区居委会实际履行的职能很多都是与党委和政府相关职能部门一一对应设置的，其中包括劳动保障、民政优抚、城管创建、计划生育、综合治理、社区党建等六大职能。第二，社区建设工作投资机制的问题。主要表现在以下两个方面：一是社区建设缺乏计划性，社区建设没有列入政府的发展规划，因此缺乏自身发展的专项基金；二是筹资渠道狭窄，资金来源不足，除了来自政府拨款的专项资金外，社区在建设的过程中，经要自行筹集资金。
第三，社区服务工作弱化。当前社区服务工作还不够完善，除一部分大的社区社区工作开展的比较好外，许多社区存在社区服务基础设施落后，社区服务体系不完备等问题。此外，在社区管理方面，我国仍然存在政企不分，政府行政管理和社区自治管理混为一谈的现象。
三、新公共管理对于社区管理的启示
针对当前我国社区管理存在的一系列问题，借鉴新公共管理的相关管理理念，我们认为做好当前的社区管理工作，需要从以下几个方面进行努力：
（1）改革社区现行管理体制。社区作为基层群众自治组织。其一要实现自己的功能：为居民群众提供服务的功能和完成行政管理工作任务的功能。其二，在协助政府工作方面，政府应赋予社区足够的权力和提供相应的资源来处理问题，并且这个协工作不能是工作任务的转移。总之，做好社区管理工作，各部门之间要做到职责分明，各司其职，同时又要密切合作，充分发挥社区作为基层自治群体的作用，实现社会主义的民主，同时要增强广大居民的参与。
（2）健全社区考核和激励机制。新公共管理认为社区管理应当确立明确的绩效目标，既包括组织的目标又包括个人的目标。对于目标的实现程度，要进行测量和评估。首先，要加强对社区人员的培训和考核，培训主要是培训社区工作人员的政治素质、政策理论等等。与此同时，要让社区居民参与社区工作人员的考核过程中来，充分发挥民主。其次，可以建立健全激励机制。在改善社区工作人员经济待遇的基础上，对工作成绩突出的社区工作人员应当给予提拔和奖励，以充分调动他们的积极性。
（3）实现社区投资主体的多元化，改进社区的基础设施建设。社区在重大基础设施建设项目上除了政府的拨款以外，应当吸引其企业、社会组织的资金，以缓解资金不足的状况。
（4）提供多样化的社区服务活动。新公共管理强调顾客取向，社区居民作为顾客，通常会有多种多样的需求，那么社区的管理者就应当给予居民的需求以回应，提供多样化的服务。四、总结
综上所述，新公共管理理论作为在传统行政学基础上发展起来的一种理论，更好地处理了政府和市场的关系，有助于社会的发展进步。基于新公共管理的特点，在实际工作的过程中，我们要注重发挥他们的特性。政府不能调节的问题尽量交给市场，对于市场无法调节的问题，政府也应当充分自身的作用来调节。在回应公众需求方面，政府要坚持顾客导向，公众也应当提升自己管理社会事务的参与度。
总之，新公共管理理论克服了政府传统管理的弱点，充分发挥了市场的作用，有利于提高效率，对于我国的社区工作和社区服务意义重大。在平常的工作和管理过程中，我们应当依据实际情况借鉴和运用，充分发挥它的作用。（作者单位：湖南农业大学）
参考文献：
[1]杨明伟，新公共管理理论评述[J]四川行政学院学报，2005（12）：19-23.
[2唐春丽，新公共管理的主要思想及启示[J]合作经济与科技，2007（09）：119-122.
[3]邓智明，新公共管理在环境保护中的运用[J]法制与管理，2002（11）6-9.
一、以报酬本理念
一要强化“以报酬本”治理理念。把以报酬本、在朝为民、效劳为民贯彻到司法所各项任务中，盲目地存眷民生、惠及民利、维护民权、保证民安，起劲知足人民群众对社会安宁、公道公理的新等待。二要盲目增强和改良新情势下群众任务,深化展开群众观念再教育,指导司法所干警和司法效劳任务者,结实树立一心一意为人民效劳的主旨认识和群众观念,满腔热情地效劳群众,不时完成好、维护好、开展好最广阔人民基本好处，不时促进社会调和。
二、普法依法管理
一要强化针对性。要选择与群众出产生涯联络最亲密的司法常识作为宣传重点，针对分歧对象，掌握分歧特点，接纳分歧的方法进行宣布道育。二要强化兴趣性。要选择群众脍炙人口的方式，以片子、播送、手机短信等为载体，发扬它们敏捷、活泼、直观的优势，寓法制教育于庶民生涯，进步宣传掩盖率和吸引力。三要强化实时性。依据司法的调整、更新，实时编发材料，实时进行宣传贯彻。经过设立法制宣传专栏、法制信箱等方法，确保司法律例公布施行后敏捷、快捷宣传到群众之中。
深化展开依法管理任务。一要不时探究立异依法管理任务运转机制，积极稳妥推进乡镇（街道）法治化历程。持续发扬司法地点底层法治建立中的主要本能机能效果，对当局法律行为与群众亲密相关的任务，实时提出司法建议书，防止违法行政行为的发作。二要立异运动载体，促进乡村（社区）法治化历程。以“安全村”、“法治村（社区）”创立运动为载体，增强《村民委员会组织法》、《乡村地盘承包法》等方面司法常识教育，提拔村民自治、维权的才能和程度，不时进步底层组织自我治理程度，起劲营建标准、有序的社会气氛，为具体提拔社会治理科学化供应保证。
三、矛盾胶葛化解
具体增强人民调停任务，仔细进修贯彻《人民调停法》，进步人民调停任务程度，使人民调停成为处理矛盾胶葛的首要方法。一要依法增强人民调停组织步队建立。着重调整、充分、稳固、标准乡镇、村委会调停组织，着重增强交通变乱人民调停委员会、医疗变乱人民调停委员会等专业组织建立，完美调停委员会、调停小组、调停员组织收集，不时扩展人民调停任务掩盖面,充沛发扬人民调停在“大调停”任务系统中的根底效果。二要具体运转市立异的“社会矛盾胶葛动态治理评价机制”，健全和落实矛盾胶葛排查化解机制、信息反应机制、严重社情民意申报准则，增强对底层各方面信息的汇集整顿和汇总剖析上报任务，为党委、当局依法妥帖处理各类胶葛供应精确根据。三要深化人民调停专项运动,常常组织广阔人民调停员到田间地头做任务，把矛盾化解在萌芽形态，维护社会调和不变。
四、司法援助效劳
普遍展开专项司法效劳运动,推进司法效劳向村、社区延长。一是以司法效劳专线、举行集市法制宣传等方法供应司法征询，为群众处理就业、就学、就医、社会保证等民生问题供应司法效劳。二是完美党和当局主导的维护群众权益机制，深化“司法援助便民效劳”主题运动,进一步加大司法援助任务力度,为社会弱势群体供应优质高效的司法援助，完成司法援助与社会公道的有机连系，实在维护他们的正当权益。三是当好乡镇党委、当局的司法顾问和助手，做好涉法涉诉等任务，针对群众上访中反映的热点、难点问题进行法制宣传、征询解答，为经济和社会开展营建优越的法治情况。
[关键词]企业型社区；公共管理；基层组织
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.08.119
[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）08-0-02
1 当前西陵区企业型社区发展中存在的问题
由于基层受到社会环境、历史问题、规划选择等多种因素的影响，基层管理存在多种形势。如以乡镇、街道为基层政府管理单位，同时指导村、社区的民间自治组织。由于资金、人力等多方面因素的影响，企业型社区长期存在自治过程中企业和街道的双重指导。而企业型社区发展关乎企业能否在地方高效运营、长效发展等多方面的内容，涉及国家经济发展和社会治理的长治久安，也是关乎经济、社会和民生的重要内容。
1.1 当社区服务功能不完善和服务意识淡薄
社区服务在社区建设中是一项长期而系统性的工作，必须投入大量的人力、物力和财力，充分整合，统一管理才能形成一个完整而可靠的服务体系。首先，各社区目前开展的服务项目比较单一，主要依托于政府职能部门，如民政低保、劳动保障、计划生育等开展工作，服务内容以政府部门安排的工作内容为主，在引导非营利性组织、社会团体等各类民间组织发挥作用方面有待加强。其次，受场地、资金等因素的制约，在居民大量需要的养老、托幼、保健、娱乐、家政、保洁、绿化等方面的服务还比较欠缺。最后，社区服务中员工素质的高低也直接影响着服务质量的好坏，但目前大多数员工均由企业安排，少数员工从未从事过社会管理工作且年龄较大，比较缺乏社区建设和服务的知识，思想上也只是把自己当成“单位人”，是管理者，而不是社区的建设者和服务者。
1.2 企业普遍缺乏社区共建意识
现在的社区建设工作主要停留在政府用行政力量推进的阶段，社区居民和辖区单位参与意识淡薄。一方面在广大居民中，除了部分对社区依赖性较强的弱势群体外，相当一部分居民认为社区建设的好坏与自己没有关系，尤其是一些有工作单位的居民，对自己所在的单位有着高度的依附性，而对社区的认同感、归属感较弱。另一方面，由于现存的企业型社区所属单位大多是央企、国企或者私企，社区对辖区单位缺乏制约，辖区单位对社区组织的各类活动只是应付，不能自觉融入社区共建之中。
1.3 资金不足与浪费
一方面，社区办公经费少，上级部门的工作大部分都会涉及社区，但争取到的办公经费较少，各类办公经费和费用开支给社区增加了沉重负担，多数社区都是负债运行，在一定程度上影响了工作的开展。随着网格化管理的全覆盖，社区公益性岗位人员转为网格员，这部分人承担着社区工作的主要职责，工作多、压力大，但待遇偏低，企业派遣社区工作人员、社区聘用专干由相关企业或者部门分口管理，待遇也较低，在一定程度上影响了干部的积极性，降低了工作效率。另一方面，效益好的单位在资金投入上的力度较大，但大多重视单位小区内硬件条件的改善，实际上资源的利用率较低，一定程度上造成了资源浪费。
1.4 社区工作任务已逐渐超出了承受能力
社区作为最基层的工作单位，从事大量本应由政府职能部门或社会中介组织承担的事务性工作，疲于应付各项工作任务。职能部门对社区的地位和民主自治缺乏理解，把本应属于自己部门承担的工作转嫁给社区，向社区布置任务，社区实际成了职能部门的“腿脚”，无力思考与开展更多的社区自治和服务工作。
2 完善企业型社区建设的建议
2.1 打破管理体制障碍，促进工作全面融合
以网格化管理实施为契机，进一步摸清基础信息，完善社区职责，逐步打破条块分割的管理状态，形成工作全面融合，分类处理问题的新格局。一是推进社区工作职责的融合。改变过去企业型社区存在的综治、城管、食药、民政、党群团工作等管理体制分割或缺失的状况，依托网格化管理进社区，以网格为载体，把城管、卫计、食药、安全、民政等事关民生的工作职责，实行“一口承接，归口办理”，由网格员全面承接，企业型社区根据当前地方与企业的职能分类进行处理，强化居民的归属感，增加企业、地方政府双重管理的融合度，也为稳步推进企业型社区移交工作做好充分准备。二是推进信息资源的融合。改变过去交叉地段多、责任划分不明、企业社区相关信息不对接的状况，依托网格化管理进社区，探索社区网格信息收集、统计、分析和研判的日常工作机制，加强与企业型社区主管单位的沟通衔接，实现信息资源共享。在全面收集信息的基础上，根据不同待处理事项的性质、类型，交由不同部门进行处理，实现工作协同推进，做到社情信息全摸清、日常工作更融合。三是推进工作力量的融合。通过网格化的推进，转变过去在城管、食药、综治等工作中“区属的范围由区属部门来处理、企业范围由企业来解决”的各自为政思想观念，整合网格员、社区工作者、企业相关执法部门的力量，结合区城管、食工作机制的改革，构建区域性社会工作联席会议和协商工作机制，实现辖区内省企业、事业单位以及街道、社区、网格等各方力量的深度融合，共同推进经济社会发展。
2.2 拓展网格化管理内涵，推动服务全域化
结合网格化管理工作的实施，应结合辖区实际，根据不同类型的居民提供针对性的服务，实现服务全域化。一是探索服务辖区流动人口等重点人群、惠及民生的新举措。以网格为信息收集基本单元，以社区网格管理员和社区志愿者为信息收集主体，建立一次采集、统一审核、多方共享的社区综合信息动态收集系统，摸清各类流动人口、弱势群体等重点人群诉求，为针对性的服务提供基础，实现“全天候、零距离”的联系服务，使各项服务更加快捷、精细，更有针对性。二是探索服务辖区企业、推进发展的新举措。加强对法人和非法人组织依法实施分类管理，以社区为平台，搭建“社区型”社会组织服务平台，为其提供公共服务产品推介、信息、政策咨询、培训交流等服务，推进社会各界、社会组织与社区、街道之间的广泛交流与合作。指导各行业自律和自主创新，完善辖区在地方经济统计、协税护税、项目建设、招商引资等日常工作机制，着力保持辖区经济发展稳步增长。
2.3 变单向管理为互动治理，提升社会治理能力
通过创新社会治理、提高社会治理水平，实现从管理到治理，是社会建设理念的转变。着力探索网格员人才队伍建设，提升社区自我管理、自我服务、自我教育、自我监督等自治能力、引导居民参与社区建设，调动社会各方积极性，共同参与，是结合基层实际，转变思想观念，逐步推进社会管理向社会治理转变的有效途径。一是加强社会治理人才队伍建设。二是鼓励居民参与社区自治。探索社区事务分类管理模式，如居民个人事务属于“私事”，由居民自己解决或寻求市场途径解决，必要时社区提供协助，通过居民互助会、社区听证会等形式，鼓励居民参与社区自治，变单向社区管理为双向社会治理。三是整合资源拓展治理主体，完善区域性党建联席会议、社区共建协调机制等，引导社会各方力量共同参与社会事务，逐步实现社会治理的多元化。
2.4 加大社区建设资金投入，增强社区服务能力
一是按照社区内居民人数及党员人数确定资金投入标准，将社区办公经费、社区党建工作经费列入单独财政预算，并随着经济社会的发展逐步增长。二是设立社区建设专项资金。积极向财政争取设立社区建设专项资金，采取以奖代补的形式支持社区基础设施建设。三是动员社会力量捐助、相关部门帮扶，多渠道筹集社区建设资金，形成政府财政投入一点，上级民政专项资金争取一点，街道办事处、社区自筹一点，挂靠社区单位帮扶一点，社会筹集一点的多元化投入机制。
2.5 其他方面
企业型社区是企业的一部分，应引导宣传企业注重企业文化与社区文化的建设与融合。一方面，社区形象作为企业形象的一部分，应该加大文化建设的投入，让人们进入社区后，第一时间就能感受到浓厚的企业文化，因此，企业不仅要搞好环境，还要以文化为依托，将企业文化渗透到工作的各个方面。另一方面，企业以建设社区文化为载体，支持社区开展文化活动，实现文体资源的全域共享，使企业文化与社区文化相辅相成，为企业的发展提供强有力的精神力量。
主要参考文献
[1]侯渝生，陈健.搞好企业型社区建设的探索[J].西南民族大W学报：人文社科版，2004（7）
[2]杨忠华.浅谈企业型社区建设和发展[J].黑龙江科技信息，2014（16）.
关键词：公益性善捐；政府失灵；志愿失灵；社区基金会
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）23-0011-02
公益性善捐事业作为社会慈善事业的重要内容，是展现一个国家精神文明建设的重要方面，是衡量一个国家软实力的重要指标。特别是近年来，我国自然灾害频发，社会弱势群体、贫困人口等急需救助，而公益性善捐领域中的政府失灵、志愿失灵，对我国公益性善捐事业的进一步发展提出了新的挑战。
一、公益性善捐领域中的“失灵”
在公益性善捐领域中，要实现善捐资源的合理、有效配置，需要有效发挥“看不见的手”和“看得见的手”的各自优势，也要善于运用非政府组织不同于政府和市场的有利条件，实现政府干预、市场调节与第三方配置的相互协调和有益补充，来保证公益性善捐事业的顺利开展。但是，政府和非政府组织由于自身固有特点及局限性，在公益性善捐领域不同程度地存在着失灵现象。
1.公益性善捐领域中的政府失灵
公益性捐赠活动是一种民间性、社会性、自愿性活动，该领域的管理显然不适合使用行政手段。政府在这一领域中的基本职责只能是服务和监管，而目前我国政府在公益性善捐事业中发挥着实质性作用，具有的行政化特性使其在公益性善捐领域中出现“失灵”。
一方面，政府行为的行政化使得“慈善腐败”现象日益严重。当代慈善管理体系中，政府部门在捐赠端以“受捐者”身份出现，而在受捐端又以“捐赠者”身份出现。这样政府部门既是“运动员”又是“裁判员”，善资管理的公正性无法保证，严重影响了政府在公众中的形象。另一方面，善捐管理的行政化不利于慈善组织的正常发展。根据《社会团体登记管理条例》的规定，社会团体注册必须由政府部门审批，且必须有业务主管部门，而主管部门只能是政府机构或政府授权的机构。这种关系类似于计划经济体制下政府与国企的关系，慈善组织不能根据社会需求的变化及时作出回应，其结果是慈善组织的行政特性不断增强，而服务性、公益性特征日益衰弱。
2.善捐管理失范导致志愿失灵
社会公共组织的活动特征表现为“自愿”和“公益”，但我国公益性善捐领域中社会公共组织在自身管理与发展方面存在诸多先天不足，难以有效地组织善捐活动。
第一，公信力缺失。一些民间慈善组织由于缺乏合法性和组织管理经验，社会影响力小，难以调动公众志愿参与的积极性。特别是近年来，诸如胡曼莉事件、“希望工程”捐款被吞没事件映射出一些民间慈善组织中存在着腐败现象，使其公信力大打折扣。第二，非专业性。非政府慈善组织由于自愿性和公益性特征，很难像营利组织那样为其成员提供丰厚的工资、福利待遇，难以吸引高水平专业人才参与到组织中来，导致善捐体系运行效率很低。第三，确定受捐对象时专断随意。由于社会慈善组织在成员构成上大都属于实力雄厚的社会高层人士，他们既是该组织的管理者又是捐赠者，对善捐拥有很大的支配权。此外，社会慈善组织对现实社会缺乏总体把握，导致对善捐的分配存在很大的主观性。
二、公益性善捐事业的方向选择：以社区为基础
1.缘何以社区为基础
理论可行性：社会功能学派认为，任何一种组织和社会秩序之所以能够存在，是因为他们满足了社会的某种需要。公益性善捐模式以社区为基础，正是由于社区满足了善捐平民化、善捐社区化的发展要求，满足了当前“小政府、大社会”的发展要求，是建设和谐社区的有益选择，是社区精神回归的有效途径。此外，现代慈善理念强调“慈善是一种公共行为”[1]。因此，善捐不只是一个人或几个人的事情，也不单单是一个部门的事情，更不完全是政府的事情，而是全体公众的事情，应该使善捐成为一种全社会的公共行为和社会责任，这是完善我国社会保障体系、加强社会主义精神文明建设、构建社会主义和谐社会的必然要求。
现实可行性：第一，社区与社区、政府组织、公益组织、营利组织等是横向开展工作的，拥有较为完善的协调平台，回避了政府垂直领导的工作方式，节约了行政成本，有效避免了政府失灵。第二，在管理方式上，社区成立的基金会由社区选举的社区精英组成，形成独立的管理机构，以维护社区及捐赠人的利益，有效避免了公司制管理模式存在的市场失灵。第三，社区公民组成的委员会对善捐分配实施监督，对善捐流向实时公布，大大提高善捐透明度，避免了非政府组织公信力缺失造成的志愿失灵。第四，飞速发展的互联网技术为社区善捐提供了新方向，使社区善捐更为便捷、高效。
2.社区基础模式的发展目标
社区基础模式将目前“政府官办”的公益性善捐事业转向“社区民办”适应了社会管理创新的发展思路，有利于公益性善捐事业实现“三大转变、一大目标”。
首先，善捐理念由“国家富人慈善”走向“社区平民慈善”。公众在共同的社区生活中形成的由信任、规范、关系网络所组成的社会资本为社区基础模式提供了契机，通过在社区经常进行善捐教育，开展善捐活动，建立经常性善捐服务工作点等多种形式，有效动员社区居民积极参与到善捐行动中来，摒弃富人慈善的理念，实现社区人人主动善捐的新景象。
其次，善捐渠道由“单一化”走向“多元化”。目前我国善捐主要是通过政府倡导或慈善组织募集，渠道单一化。而社区基础模式以社区为中心，通过与政府、志愿组织、营利性组织、公共部门等的合作，在社区发展福利彩票事业、组织社区义演和义卖善捐活动、成立社区慈善超市、建立经常性的善捐工作网点和社区基金会等，有力保障善捐渠道的多元化，使社区居民足不出户就可以进行善捐，扩大善捐来源。
再次，善捐方式由“参与治理”走向“合作治理”。张康之认为，目前“参与治理模式是不能够满足后工业化这一社会变革的要求的，合作治理才是一种真正能够适应后工业要求的社会治理模式。”[2]在公益性善捐领域，社区作为连接公民、公共部门、私人部门、第三部门的桥梁，通过寻找利益共同点，能够积极动员这些部门参与善捐，实现各部门利益社区化，从而积极进行合作治理。如通过第三部门与社区的合作，提高其社会公信力，避免志愿失灵的存在；通过企业与社区的合作，增强企业的无形资产，改善企业单独做慈善所面临的复杂的善捐环境；通过与政府部门的合作，加深政府的统治根基。
最后，推动社区自治目标的实现。遵照“小政府，大社会”的原则和我国政府职能转换的目标，政府应该逐步退出举办慈善事业[3]，将公益性善捐回归社会。以社区为基础的善捐模式改变了政府“自上而下”的行政运作模式，政府以支持者、监督者、合作者的身份介入，有效避免了政府失灵现象。通过善捐事业的社区化运作，社区居民将逐渐形成强烈的社区归属感和责任意识，积极主动帮助社区居民、共伸援手救助弱势群体等，这些将有利于推动社区自治目标的实现。
三、以社区为基础进行善捐的思考
首先，在社区内部设立社区基金会。在运行机制方面，美国的社区基金会模式值得我们借鉴。美国社区基金会由社区选举产生的社区成员所组成的董事会进行管理，由职业投资人进行基金投资，捐赠人成立分支基金会，辅助机构大多数董事由社区基金会任命，这就有效保证了政府部门的过度介入，大大提高了基金的周转度和配置效率。同时，美国社区基金会享受国家公共慈善机构待遇，提高了社区基金会的地位。在监督机制方面，内部监督主要由了解社区需求的公民组成的委员会对基金会收入的分配实施监督，保证了捐赠人善捐目的得以实现[4]。外部监督主要是行政监督、法律监督和社会舆论监督，严格的监察制度、税务法及舆论媒体的监督，有效保障了社区基金会的阳光运作。在借鉴国外成功模式的同时，还要根据我国社区和慈善发展的具体情况加强建设：自律机制方面，社区基金会内部成员要以为社区建设、社会公益事业服务为宗旨，加强行业自律，制定一套严格的基金申请、使用、预算、核算等标准，社区居民有权对善捐使用进行查阅，实行问责制，提高善捐使用的信息透明度。宣传机制方面，社区组织机构可协同物业管理部门根据善捐额度适当减免物业税、水电费或者给予不同程度的精神奖励，适时组织社区居民就近善捐，不断扩大社区基金，丰富基金种类，加强社区善捐的基础性地位。
其次，社区与社区之间要紧密协作。根据社区发展理论中系统平衡发展模式的基本要求，社区与社区组成了一个相互联系、相互影响的整体，片面发展一个社区或忽视一个社区，都不能促进整体的全面协调发展。在善捐领域，城市社区、乡镇社区及农村社区要积极配合，充分发挥社区贴近民情、善捐使用有针对性的特点，并借鉴国内外的有益经验，通过开展形式多样的社区善捐活动，使社区网络的公益性理念不断丰富。
再次，在社区外部，社区组织应通过多种善捐形式保证社区善捐资金的募集多元化，“用市场化理念进行资本运作”[5]。社区可建议政府及相关部门制定必要的与捐赠人利益挂钩的税收优惠政策；鼓励企业通过捐赠形式在社区成立以公司名义命名的基金会，提高企业的无形资产；保证其他一些社会公益组织的公益目的，起到连接政府、营利组织、公益性组织的桥梁作用，体现社区在沟通协调、宣传动员、吸收资金、管理透明等方面的优势。
最后，随着互联网时代的到来，社区善捐管理应该充分运用互联网技术，建立社区善捐信息公开系统，使公众对善捐额度、使用、流向等都能及时查阅；建立社区居民信息交流系统，使各社区居民对善捐意向进行交流；建立突发事件系统，使社区居民能够在第一时间进行善捐；建立政府沟通交流平台，使居民将社区的善捐情况及时向政府部门反馈，增强双方的互动性，提高政府的社会管理能力。
参考文献：
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