时间:2023-08-01 17:40:55
开篇:写作不仅是一种记录,更是一种创造,它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感,将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会治理法治化研究,希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友,陪伴您不断探索和进步。
一、社会治理的基本理论
(一)社会治理的基本内涵
社会治理的基本内涵是对于社会服务及社会公共事务的管理、领导、决策与规制。我国学者俞可平认为,社会治理包括社会管理和社会自治两重基本形式。全球治理委员会对社会治理进行了较为权威的定义:“治理是各种机构或个人管理其共同事务多方面的总和,调解不同利益主体并相互合作实现目标的持续过程。既包括迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们为实现共同目标而达成的非正式的制度”
党的十八届三中全会提出了“改进社会治理方式”的要求,这些要求体现了我国对治理主体从依靠党委政府到协同社会各方面力量的多元化的要求,对治理对象从不同方面到不同层次利益的广泛化的要求,以及对治理手段多样化的要求,这是社会治理理念在中国的本土化和具体化。
(二)社会治理创新法治化
党的十八届三中全会提出了创新社会治理体制的目标,随后十八届四中全会又提出了推进多层次多领域依法治理的目标,对此可以进行如下的解读:社会治理模式的创新应该是在法治的框架内进行的,不可以逾越法律的范围。所谓社会治理创新法治化,也就是创新社会治理必须依照法律进行,社会治理必须纳入到法律的框架中来。法律应该保障社会治理创新,这样才能保证创新社会治理的权威性、合法性以及持续性。
二、社会治理创新法治化与社会组织的关系
自改革开放30多年以来,我国市场经济迅速发展,社会进入了高速转型时期,社会面临着前所未有的复杂情况。另一方面,随着社会的发展大众对公共事务有着越来越高的关注度与参与度,这是市场发展的必然结果,也是人的社会化的结果。随着社会形态的发展变化,过去高度集中和高度组织化的“政府统管一切”的社会管理模式越来越不适应社会的发展,因此创新社会治理模式已经势在必行。如何创新社会治理模式,我们可以从法治和社会组织两个方面入手破解。社会治理的创新,是在法治的前提下的创新,即社会治理创新法治化。要实现社会治理创新法治化,必须以社会组织作为突破点,在法律体系内,依法组建成立社会组织并鼓励其参加各类社会治理活动,以协调社会、市场与政府三者间的关系。
(一)社会组织是我国社会治理创新法治化的重要参与主体
由于我国现代化建设起步时间较晚,人口众多,所以政府仍然是目前最主要和最有力的社会治理主体。但是这也导致了我国政府职能的无限扩张,造成了政府部门机构臃肿,服务质量不高,社会治理效率低下等负面影响。反观社会组织,虽然不同的社会组织的作用和目标都各不相同,但是其建立和运作的最主要的目标就是弥补市场的失灵和政府的不足,许多公共事务如果可以通过社会组织来处理,往往能以更好地实现公共利益的最大化。
(二)发展社会组织是社会治理创新法治化本身的要求
十八届四中全会中明确提出了“推进多层次多领域依法治理”的目标,要求“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提高社会治理法治化水平。”,并且强调了社会组织对于提高社会治理法治化水平具有重要作用。建立健全社会组织运作制度的要求表明发展社会组织本身就是提高社会治理法治化水平的必要条件,要实现社会治理的法治化,就必须将社会组织也纳入到法律的框架中。
无论是政府的社会治理还是社会的社会治理都是在法治的前提下进行的。建设有限政府不仅仅是出于发展社会组织和创新社会治理的要求,也是法治本身的要求;社会组织依法独立自主地发挥其社会治理的作用,既需要法律给予制度上的保障,也不得逾越出法治的围墙。
三、发展社会组织对社会治理创新法治化的意义
现代治理理论要求,实施有效的管理所需要的资源是分散在各中社会主体之中的,政府与社会组织以及其他各种社会力量应该是互相协作的关系,多方社会力量应该通过多种管理手段进行合作,共同履行社会治理的义务,唯有这样才能最大的实现公共利益的最大化。
就我国目前的现状而言,社会治理依然过分倚重政府的力量,并且存在政府对社会组织和社会治理理念有误的问题。有一些政府部门或行政官员对于社会组织和社会治理的认识存在偏差,依然存在着 “社会管理”和“大政府”的社会管理观念。社会管理强调的是以政府作为单一主体的管理行为,其运作的核心是政府权力,行政手段的运用具有明显的强制性,是一种自上而下的治理模式。而社会治理则区别于社会管理,社会治理的管理理念是服务与公正,它要求社会不同主体与力量之间协商合作,一方面要激活私营部门与公民社会的活力与自主性,一方面又要保证其对公众负责。
政府是传统管理体制中唯一提供公共服务和产品的主体,而社会治理模式下社会责任的主体应该是多元化的,包括政府、社会和公民,缺少了民众的参与和认同,社会组织就难以有效地参与到社会治理中。要实现社会治理创新法治化,离不开公民意识的培养。在国家权力向社会回归、还政于民的过程中,能否追求公共利益最大化、加强政府与公民对公共生活领域的合作管理,能否实现真正的善治,关键在于公民是否自愿合作并对社会治理模式产生自觉认同。社会组织发展的基础是公民精神,所以当民众意识到自己是社会不可或缺的一部分,公共利益与自己密切相关,自己有维护公共利益的责任,才会积极主动地参与到社会公共事务中来。公民意识是发展社会组织的必要条件,而社会组织则是培养公民意识的重要条件。发展社会组织可以为公民精神的培养提供土壤,限制政府权力的扩张,是实现我国社会治理创新法治化的必要条件。
参考文献:
[1]俞可平.更加重视社会自治[J].人民论坛,2011,(6).
关键词 高校 管理 法治化
大学生管理法治化是法治社会高校管理现代化的必然选择,这就要求从健全立法体系、规范管理行为、强化司法监督等方面做好学生管理法治化建设,然而,当前的学生管理还存在着法律观念淡漠、法律关系不明确、制约机制软弱等问题,不但有悖于法治精神,并且严重影响学生受教育权以及其他合法权利的实现,因此,必须确立学生的权利主体地位,建立尊重学生权益的学校管理机制。
一、高校在学生管理中的法律地位
高校法律地位既关系到它与政府、社会、教师以及学生等主体的法律关系,同时也是重新审视高校管理权以及分析、解决当前高等教育领域中法律纠纷的前提,高校的法律地位可以从不同的角度分析,当高校与其他平等主体发生民事关系时,其法律地位是法人,享有独立的民事权利、履行民事义务并独立承担民事责任。
高校在《教育法》、《高等教育法》授权范围内进行自主管理时,高校还应具有公法人中的特别法人地位。高校的公法人地位意味着它具有一切法人所共同具有的法律地位,同时,它又是公法人中的特别法人。在行政法律关系中它具有独立的人格,高校的特别法人地位虽未被中国立法所明确,但从法律的规定、从高校管理权的公共性及设立宗旨的公益性来看,显然应当确立其特别法人地位,明确这一地位与西方法治国家对高等学校的法律定位以及当前公立高校公法人化的趋势相符合。作为公法人中的特别法人,高校与学生之间所构成一种特殊的法律关系,其实质是经过修正的特别权力关系。在这一关系中,双方的地位是不对等的,高校为保证教育教学的正常进行。在法律授权内可以制定内部规则,并依此在合理程度内限制学生的某些权利。
(一)行政手段为主的管理治校模式占据主流
中国长期以来形成的以行政手段为主要的治校方式,己无法适应全球化趋势下高等教育走向的需要。高校学生管理工作应转变传统的育人观念,树立法治理念,即以权利作为人才培养的生长点和立足点,即确立权利本位的价值取向,以学生权利的实现程度作为衡量工作的价值标准。要在实施科学管理的同时,充分尊重人、关心人、发展人。经过多年的努力,中国学生管理法制建设已有一定基础,但仍然存在一些问题,诸如法律体系各层次问有冲突、法律制定上有疏漏、立法上有空白、法规操作性不强等问题。有必要结合实际,对这些问题进行深刻反思,并提出解决问题的对策。学校应规范自身的行为,依法行使法律赋予的行政职权,真正做到依法治校。高校行政监督是高校内部管理的重要组成部分和必要环节,是高校内部监督和自我约束的重要形式。高校行政监督对高校管理目标乃至教育目标的实现发挥重要作用。
(二)法制手段管理处于艰难摸索中
近年来我国教育事业取得了蓬勃的发展,而伴随着高校学生法律观念、权利意识的不断加强,高校大学生的管理以不能适应当前法治社会,进而出现了很多方面的问题。一是管理者的法制观念相对薄弱。虽然法制管理在高校己得到了开展,但是传统的管理理念,管理者法制观念的淡薄,仍不能使学生的权利和义务得到相互平衡,依旧处于高校可任意处置而学生只能服从的情况。二是实体规定的冲突和缺失。许多于高校的管理制度都存在着与法律规定相互抵触的现象,出现了管理法治化模糊的情况,对保障大学生权利义务的法律规定缺乏,不能真正的保证学生的利益。三是权利救济途径的模糊以及程序规定的空白化。建议加快完善学生申诉等制度建设,以有效发挥其作为学生权利主要救济渠道的功能,并进一步研究和明确学生申诉制度与诉讼制度之间的合理联系,同时,司法审查也应介入对高校行为的监督与控制。
三、高校对大学生法治化管理的必要性
通过对当今高校法治化管理问题的分析,我们可以看出高校大学生法治化管理的必要性,因此,改变传统的非法治化的管理制度,加强学生的法制观念,对大学生法治化管理有重要意义。
第一,大学生法治化管理是高校与学生之间双层关系的根本要求。高校与学生之间既有“平权型”的民事法律关系,又存在“隶属型”行政法律关系。首先,在如今的市场经济体制下,各大高校收取费用、提供服务,而学生则是自主择业,双方互惠互利,形成“平权型”的法律关系。
第二,大学生法治化管理是解决当今大学生管理纠纷的主要途径。伴随着近年来高校大学生法律意识的增强,出现越来越多的高校大学生通过采取法律诉讼的途径来维护自身权益的案例。诉讼虽为解决纠纷最有力的途径,但不能从根本上使矛盾得到化解。
第三,大学生法治化管理是我国高等教育管理和国际接轨的重要体现。法治化的管理是之后高校管理的必然趋势,是现代教育文明的重要标志,也是加强国家竞争能力的必要手段。因此,加强我国高校的法治化管理,积极参考学习国外先进的管理制度,与国际接轨,是当今我国教育管理事业的重要途径。
第四,大学生法治化管理是《普通高等学校学生管理规定》的明确规定。我国于2005年出台了新的高校学生管理规定,并于同年九月份正式启动实施。新规定通过继续贯彻落实以人为本的教育方针,更是将学生的权利突出出来,充分体现了一种法制精神,法治化的管理。对学生的处理标准更加清晰明确。新的规定取消了之前法律依据不明确的管理处罚条例,增加了更加明确的,有法律保障的标准等,确保了学生处理的准确性,合法性。同时对学生的违纪处理也进行了进一步的规范,贯彻正当的程序,确保学生的权益。学生的权利与义务得到了明确。新规定明确的提出了高校学生应遵守的6项义务以及享受的6项权利,为学生明确自身的责任与权利做出了说明,确保学生依法正确行使权利,增强法律观念。明确了学生的权益救济制度。新规定的提出,明确了学生权益的救济制度,学生在受到处分后可以进行申辩、申诉等权利,充分体现了以人为本的思想,体现了高校管理的法治化思想。
四、高校学生管理工作法治化的内涵
高校学生管理法治化,是指高校学生管理机构以国家的相关法律法规为基础,建立健全高校学生管理规章制度体系,用以调整学生管理法律关系主体之间的权利义务关系,用民主法治的观念构建合理的学生管理工作的权利结构形式和制约机制,调处学校与学生之间的各种矛盾,在大学生的学习、生活、社会活动等各个方面实现规范化、合法化、秩序化、民主化,使高校的指导、教育、管理、服务工作合法有序进行。其内涵主要包括以下三方面内容:
第一,高校的学生管理活动应限定在法律规定的范围内,并受法律法规的制约。高校与学生之间既存在行政上的管理与被管理的关系,也存在民事上的平等主体之间的关系。无论在何种法律关系中,高校在学生工作中都要在法律所允许的范围内进行,特别是在行政管理工作中更应遵循“法无明文规定即禁止”的原则,即法律没有明确授权高校做的则高校无权对管理相对人采取限制人身、财产自由的措施。因此,高校在制定相关的学生管理制度及办法时,自觉尊重宪法和法律权威,在宪法和法律法规的范围内进行,充分保障学生的合法权利。
第二,以法律为基本准则,来调整高校学生管理者和学生之间的权利义务关系。“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”是法治工作的内涵,因此,高校学生管理者和学生双方都享有和承担法律所规定的各项权利和义务,任何一方违反了相关的规定,都应该承担相应的责任。高校在学生管理工作中所追求的秩序价值与学生的自由权、财产权等权益相冲突时,高校应以法律为基本准绳,依公平、正义原则来协调双方的矛盾。
第三,在管理学生的过程中,要求遵循程序正当原则。学生管理中的正当程序是学生权利保障的基本要求。缺少正当程序,受教育者在学校中的权利就难以得到保障和维护,教育管理者也难以在管理过程中实现公平、公正和公开。因此,高校学生管理权必须依正当程序合法合理地行使职权。
五、高校大学生法治化管理的基本思路
近年来伴随着法律知识的普及以及人们法律观念的加强,传统的管理理念、管理方式己不能适应当今的法制社会,因此,建立健全高校的法治化管理制度迫在眉睫。《普通高的学校学生管理规定》的落实,完善了高校的管理制度,确立了高校管理法治化的新方向。
第一,更新管理理念,确立人本思想与法制管理。
要确立新的管理理念,首先我们要确立以人为本的核心思想,摒弃为方便管理而淡视了人权的管理手段,要学会关心人、尊重人、激励人以及尊重人的权利价值,让学生的人权意识得到近一步的加强,确保人本思想的建立;其次,要想实现高校法治化的管理,加强高校管理者的法制理念尤为重要。
第二,依照新规定,完善高校规章管理制度。高校为了实现法治化管理,要求依照新的规定,对学校已有的规定进行一次彻底的修改,对不符合法律要求、与新规定精神不相符的制度要及时进行修改,在修改的过程中学生代表也应参与新规定的制定过程,确保过程的公开、公正。对新规定中原则性较强的条款高校应根据本校的基本情况,制定出相应的实施细则以便于今后的管理有据可循。
第三,注重实现程序法治化的落实。在法治化管理的过程中,真正做到法治化程序的落实实施,是法治化管理最为重要也最为关键的一个环节。结合新规定的要求,高校必须坚持以人为本的基本原则,确保学生的权利,使学生可以依照合法的程序来依法行使自身的权利;另一方面,学校的管理者也设立了相关的程序义务,学校要及时告知、送达有关学生权益的相关管理。程序法治化的落实,确保了学生的知情权,使的高校的管理真正做到法治化。
建立健全我国卫生评价制度
社会团体发展的前瞻与思考
加强智库研究建设新型智库
做好社会救助和慈善资源的对接
完善我国志愿服务体系的建议
“三社联动”的问题与优化策略
用治理理念推动公共文化服务发展
完善社会保障管理体制的几点建议
改进我国儿童安全保护工作的思路
徐州市街居体制改革的实践与思考
维护国家文化安全的核心与对策
新常态下中国式邻避困境的解决思路
完善促进大学生就业创业的政策体系
在完善制度中全面推进社区矫正工作
民间公共资源的传统利用与乡村建设
推进新型城镇化和流动人口社会融合
基于近年来几起重特大事故灾难的分析
创新社会治理需要全面提升领导力
英国开放公共服务改革及其启示
加强社会治理创新推进社会治理现代化
总体国家安全观下的公共安全与应急管理
加强国家安全管理体制的系统性设计
运用协商民主创新社会治理的有益尝试
县域社会协同治理的“田东经验”分析
社会治理创新视域下的微信谣言治理
组织社会力量参与社区治理的实践与思考
重庆城乡社区服务差异分析及政策建议
加强网格化服务管理体系构建的几点建议
引导新文艺组织和文化群体参与社会建设
行业协会商会与政府脱钩改革方略及挑战
扎实推进行业协会商会与行政机关脱钩改革
全面推进依法治国进程中我国社会发展展望
从台湾社区发展看社区网络治理的前景与挑战
社会风险与基层社区治理:问题、理念与对策
在社会治理创新中充分发挥关工委的独特作用
正确认识和处理新形势下改革与法治的关系
开启中国社会学研究的新“黄金时代”
中国合和式风险治理的概念框架与主要设想
新疆生产建设兵团团场社区建设与治理的思考
清前期山东“义集”的兴起与地方市场治理策略
人口老龄化再认识及对养老服务业发展规划的建议
推进以社区治理为基础的城市治理现代化探索实践
《国家安全法》颁行背景下的公共安全与应急管理
总体国家安全观视角下的公共应急管理法治化
推进公共安全体系系统化常态化法治化社会化建设
深圳市基本公共服务管理平台建设的实践与思考
客家家训——客家人修身处世创业持家的座右铭
[关键词]高校;学生管理;法制化;价值
在高校学生管理中全面普及法制化观念,是管理科学化、现代化的基础,也是构建和谐校园环境、创建健康校园的前提。进一步探索高校学生管理法制化的价值与实现途径,是摆在高校学生工作者面前的紧迫课题。
一、高校学生管理法治化的内涵
其一,采取动静结合的方式对高校学生进行管理。学校要对学生执行法制化管理,让学生办事时可以依法进行[1]。学校可以采取动态与静态结合的模式,保证管理制度的建立和实施,完善学校管理法制化,形成动态学校管理系统。保证静态的法律制定与动态的法律执行的完美融合,可以实现高效、正确的管理,达到有效管治的目的。其二,高校学生管理法制化可以保证学校的制度统一。我国的《宪法》只是对学生的基本权利以及需要履行的义务进行了规定,《教育法》只是规定了在管理时学校实体的权利。为了更好地保证高校学生管理法制化的顺利执行,需要完善法律规章制度,达到完善统一、上下协调的目的。学校在制定内部规定时要遵从上级法律的规定,不可违背。其三,高校学生管理法制化有效地控制了学生管理权限的使用范围。高校要注意限制学生管理权的使用范围,避免造成学生管理权的滥用,保证学生和谐、有序地行使管理权。
二、高校学生管理法治化的价值
其一,学生管理法制化是高校持续发展的基础。在高等教育普及化的今天,高校面临的问题越来越多,对高校管理提出了更高的要求。为推动学校向着更高层次发展,真正实现学校资源的优化配置,推行法制化管理是非常必要的。法制化管理是整合资源的有效手段,能够有效实现学校资源的整合与分享。学生质量、数量是未来高校生存发展的关键因素,培养更具竞争力的学生是学校发展的源泉。法制化管理成为学生管理的最好选择[2]。其二,学生管理法制化是高校管理的重要手段。法制化的思维能够提高学校管理的效率和质量。法制化使管理行为更加统一、规范、科学、严谨。高校管理者必须依托法律规范,根据学校管理的目标和要求,运用法制化思维提高学校学生管理水平。其三,学生管理法制化是高校不断攀升的阶梯。高校学生群体中独生子女所占比例不断增大,学生自我意识和法制意识日益增强。随着高校扩招,学校生源更广,学生背景更加多元化。各种传播媒体如影视、网络的渗透,使大学生在思想上更开放、多样。高校的学生工作面临前所未有的挑战,传统的家长式作风必然会引起学生的抵触。伴随中国高校体制的变革,学校与学生之间的法律关系不再是纯粹的纵向管理关系,还具有民事法律关系的性质。注重学生主体地位、强调学生权利的法治化学生管理模式能适应高校与学生的这种法律关系[3]。
三、提升我国高校学生管理法治化的途径
其一,树立高校学生管理的新观念。将维权行为应用到高校学生管理中,将是传统高校管理制度理念的一种进步与提升。法律的完善让高校的管理者更加尊重学生,并提升学生的管理能力。传统的管理模式认为学校与学生之间是管理与被管理的关系,学生不应对学校的教育和管理体系提出自己的意见。学校领导受传统教育理念的束缚,认为学生只应该服从,不应该有疑问,从而剥夺了学生应有的权利。随着教育的不断改革,传统的教育理念已无法被学生认同。为了更好地保证学生得到应有的教育,学生开始自主缴费、选课和择业,在某种程度上展现了教育平等的理念。学校的管理者应建立以服务学生为重点的工作系统,引领学生学习,要求学生遵循相关制度,提升学生的基本素质,尊重学生的个性发展,为生活困难的学生提供勤工助学岗位,让学生身心健康发展。其二,完善高校学生管理的制度体系。法律的公平性是管理制度体系被认可的前提。法律的制定有两层含义,一是约束人民的日常行为,二是让人们的日常权利得到保障。领导者要更好地治理高校,需要完善相应的管理制度体系。为了更好地保证高校管理的公平性,学校在完善管理法律法规时可以从以下几个方面进行。第一,加强管理方面的培训工作。培训工作主要从两个方面进行:一是对学校领导者管理职权的培训,二是提升教师教学质量的培训。管理者在制定良好的规章制度的同时,需要不断增强自身的法律意识,保证管理过程中不会夹杂过多的个人情感,保证管理的公平性和严格性。要不断提升教师的职业素养,定期为教师开展综合能力提升培训,保证教师接受到最新的教育理念以及教学方法。第二,学校的秩序要具有规范性、完整性。对学生的学习与生活要有严格的秩序规定,保证学生的学习质量和生活质量。学校的管理秩序方案可以由学生共同参与起草,保证管理秩序得到有效的执行,让学生更加积极主动地响应并配合学校的管理制度[4]。第三,管理制度的完善需要与时代进步相统一。学校管理制度需要以高度统一,和谐规范为标准,保证满足高等教育法律法规规定的同时,对学生的意见和建议予以采用。要以加强培训为前提,以规范程序为核心内容,尊重学生的意见和建议。学校应及时剔除陈旧旧的管理制度,完善新的管理方案,通过引进西方先进的教学管理理念,让学生自主学习、自我管理,保证学生在学习时可以正当行使自己的权利。其三,规范高校学生管理的程序。程序的正规化是完善管理制度的前提。正规的管理程序可以使高校管理制度得到良好的实施。聆听学生的意见和建议,及时为学生提供生活和教育方面的帮助,可以促进管理程序的执行。正规的管理程序可以保证管理工作的执行力度,让学生管理法制化得到有力的支撑。为了更好地对学生进行管理,可以引入行政听证制度。行政听证制度主要是尊重行政相对人的意见和建议,酌情进行考虑采纳,进而执行相应程序的一种法律制度。将这种制度应用在高校管理中,可以保证学生的权益得到有效的保护,体现出高校管理制度的民主性。为了给学生营造良好的学习氛围,学校需要积极采纳并听取师生的意见和建议,完善管理方案。其四,健全高校学生管理的权利救济机制。为了更好地保障学生的权利,学校的监管部门应加大监管力度,满足学生的申诉和诉讼请求,构建完整的权利救济机制。学生申诉制度还处于初步发展阶段,缺乏可操作性,如申诉按件受理范围不明确等,所以需要健全申诉制度。司法审查属于一种外部监督行为,要准确把握司法介入的尺度和界限。监管部门需要加大执法力度,保证高校以保障学生的基本权利为基础开展教学工作[5]。
四、结语
高校管理制度需要以合情、合法为前提,适应社会发展的需要。高校管理要提升法制化水平,帮助大学生茁壮成长,培养出更多的可用型人才。
[参考文献]
[1]王洪波.高校学生管理法治化的实现途径探讨[J].亚太教育,2016(25).
[2]孙帅梅.高校学生管理法治化探究[J].思想理论教育,2012(19).
[3]刘淑媛.基于学生管理法治化理论的高校辅导员队伍建设[J].教育理论与实践,2011(27).
[4]崔小璐.加快我国大学生管理法治化的研究[J].石油教育,2014(04).
“十二五”期间,上海正处于“创新驱动,转型发展”的关键时期。由于经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,社会矛盾呈现多样多发的态势,使城市管理面临着诸多新情况、新问题,给社会和谐稳定带来了新挑战、新压力。上海城管执法系统紧紧围绕市委、市政府建设国际经济、金融、航运、贸易中心和社会主义现代化国际大都市的总体目标,以建设“法治城管”为抓手,不断创新执法思路理念、方法手段和制度机制,不断完善城市管理法制保障,不断提升社会管理法治化水平,有效维护了国际大都市的城市环境、管理秩序和文明形象,有力促进了城市运行安全与社会和谐稳定。
一、正确认识城市管理面临的新挑战
近年来,随着上海经济社会的快速发展和城市化进程的深入推进,利益主体多元化、利益诉求多样化、社会心态复杂化的现象日益凸显,在治理无序设摊、违法搭建、黑车、群租等城市公共管理领域,容易诱发社会矛盾的触点增多、燃点降低,给城市正常运行和社会管理带来了前所未有的严峻挑战。目前城市管理领域主要存在五方面的突出问题。
(一)法律法规不健全
当前,城市公共管理的一些重点领域、重要环节还存在立法相对滞后、法律法规缺失的问题,例如在国家层面至今无城市管理行政执法的专门法律法规,城管执法部门通过“借法执法”行使相对集中行政处罚权,导致工作实践中“执法体制不顺、执法职责不清、执法规范不明、执法监督不力”等问题日益突出。另外,一些城市管理现行法律法规的规定还比较原则,操作性还不强,在一定程度上影响和制约了治理违法建筑、非法小广告、无序设摊等执法效能。
(二)执法程序不规范
对照新颁布实施的《行政强制法》以及《上海城市管理行政执法条例》等法律法规,上海市各级城管执法部门还存在管理体制不顺畅、执法程序不完善、执法行为不规范、自由裁量空间较大、执法随意性较强、执法队伍整体素质不够高等问题,执法公信力和透明度需要进一步提升。2010年4月13日,松江九亭城管协管员与当事人发生摩擦,引发社会,不仅影响了社会和谐稳定,也损害了党和政府在人民群众中的威望。
(三)执法力量不匹配
由于大量外来人口导入,上海人口总量呈集聚和不断扩大趋势,2?300多万常住人口、近1?000万外来常住人口以及大量流动人口给城市正常运行带来了巨大的压力。特别是在城郊结合部、大型居住社区,大量外来人员以及本地部分下岗失业人员通过无证占道设摊、兜售小商品、运营黑车等谋生,导致城市管理任务日益艰巨繁重。但由于受到基层城管分队机构设置、人员编制等限制,目前嘉定、奉贤、松江、闵行、浦东等区部分城镇城管执法队员配置还不足10人,而城镇常住人口有二三十万,现有执法力量难以实现有效的管理和服务,往往出现“小马拉大车”局面,导致城郊结合部地区成为城市环境、社会治安问题的高发地区。
(四)执法协作不紧密
城市管理离不开政府相关部门、司法部门的协同配合,离不开广大人民群众的支持参与。目前,在城市运行管理中,政府相关行政管理部门、行政执法部门之间信息共享、力量整合、联勤联动的效应还未充分发挥;在打击非法收运地沟油、食品加工黑窝点等涉及广大市民群众身心健康问题的违法活动中,行政执法与刑事司法衔接还不畅通,行政机关与司法机关之间如何有效整合执法资源、提高执法效能、增强执法威慑力,还需要在实践中积极探索和改进。
(五)执法环境不理想
近年来,城管执法队员在依法查处违法搭建、非法小广告、无序设摊、非法收运地沟油等工作实践中,由于触及当事人的经济利益,暴力抗法现象逐渐增多,一些地区的相对人甚至向“家族式、团伙化、地域化”等黑恶势力发展,公开对抗正常执法,辱骂、威胁甚至殴打城管执法队员。2008年至2011年,全市城管执法系统共发生暴力抗法6?100余起,2?600多名执法队员受伤,其中90多名执法队员受重伤。2010年1月,虹口区一名市容协管员在地铁口劝阻违章设摊,被一小贩刺死。另外,一些新闻媒体对城管执法工作缺乏客观公正报道,有些甚至是完全失实的负面报道,导致城管形象“妖魔化”;一些市民群众对城管执法工作不理解、不支持。
二、建立健全城市管理法规体系
现代法治文明社会,城市管理的核心是依法管理。随着上海经济社会的快速发展,市民群众法治意识、权利意识、监督意识、环境意识的不断增强,城市管理的任务越来越艰巨繁重、复杂多样。如何保持城市环境的整洁有序、城市运行的平稳安全、市民生活的和谐安定,关键要有一整套严格、具体、周密、完备的城市管理法律体系作支撑和保障。
(一)完善城市管理法律体系
为解决城市管理行政执法专门法律缺失问题,从高阶位的法律层面来理顺城管执法体制、规范城管执法行为、提升行政效能,2010年下半年,上海市城管执法局在市人大法工委、城建环保委、市政府法制办等指导帮助下,正式启动《上海市城市管理行政执法条例(草案)》调研起草工作。历经近两年的努力,上海市第十三届人大常委会第33次会议于2012年4月19日表决通过了《上海市城市管理行政执法条例》,并于7月15日正式施行。
《上海市城市管理行政执法条例》的颁布实施,进一步健全了相对集中的行政处罚权制度,明确了城管执法体制、执法权限、执法规范、执法协作、执法监督等规范,将有力地促进城管执法人员严格执法、公正执法、规范执法、文明执法,有效地提升城市管理法治化水平。另外,还应按照城市管理的新形势新任务,加快修订完善治理违法建筑、地沟油、非法小广告等法规规章,使城市管理法律体系更具完整性、协调性、现实性和操作性,切实解决好城市管理中无法可依、有法不依、执法不严、违法不究等问题。
(二)完善城市管理制度规范
新颁布实施的《行政强制法》、《上海市城市管理行政执法条例》,对规范城管执法行为、提升城管执法效能提出了新的更高的要求。为认真贯彻落实这两部法律法规,上海市城管执法局注重建章立制、强化制度管理,研究制定了《城市管理行政执法程序规定》、《城市管理行政执法人员行为规范》、《城市管理行政执法过错责任追究办法》等16个配套性文件,细化完善了执法程序、执法规范、队伍管理等制度规范,使法律法规更具操作性,确保城市管理有法可依、有章可循。
三、深入推进城管执法规范化
面对当前社会管理特别是城市管理领域存在思想舆论统一难、各方利益协调难、矛盾纠纷化解难、流动人口管理难等新情况,政府部门原有的单纯依靠行政手段和政策措施管理城市的办法已经难以适应新形势新任务,必须努力实现由单一的行政手段向综合运作法律、政策、经济、行政、教育等手段的转变,必须进一步强化依法行政、依法管理,坚持规范履职、文明执法,善于运用法律思维、法律手段解决城市管理难题顽症,把城市管理纳入法治化的轨道。
(一)严格规范执法主体
认真贯彻落实《行政强制法》,理顺了市、区县、街镇三级执法管理体系,明确了区县城管执法局的执法主体资格,完成了区县城管监察大队的更名以及“三定”工作,确保执法主体符合法定条件。针对城郊结合部、大型居住社区城管执法力量严重不足、相关部门聘用的大批协管员违规执法等问题,一方面增加城管执法编制,在市委、市政府的关心支持下,全市各郊区县、大型居住社区将增加1?200多个城管编制,重点调整充实一线执法力量,确保执法力量与城市管理的任务相匹配,确保执法人员身份资格符合法定要求。另一方面清理整顿协管员队伍,严格协管员管理考核,坚决避免协管员违规参与执法,避免协管员穿着仿冒城管执法制服,维护好城管执法队伍社会形象。
(二)严格规范执法程序
按照《行政强制法》、《行政处罚法》以及《上海市城市管理行政执法条例》等法律法规,严格界定执法权责、优化执法流程、明确执法环节、规范执法行为,着重建立健全五方面程序规范:即严格规范调查取证行为,避免钓鱼执法事件发生;严格规范自由裁量权行使,避免执法不公正不公平;严格规范行政强制执行程序,避免乱作为不作为;严格规范扣押物品保管和处置,避免损害当事人的权益;严格规范执法信息公开内容和流程,避免执法不公开不透明。通过严格规范执法程序,保障行政执法过程公正、透明、可监管,提升执法公信力,做到取信于民。
(三)严格规范执法行为
制定《上海城管执法人员行为规范》、《上海城管执法督察考核办法》等管理制度,明确要求城管执法队员必须遵守“着装、仪容、举止、用语、执勤、办案、廉政”等七方面的行为规范,严格要求队员在执法工作中必须做到“五在先”(敬礼在先、亮证在先、告知在先、劝导在先、教育在先),逐步实现执法工作由“简单驱散型”、“单纯处罚型”向“劝导教育型”、“综合服务型”的转变。同时,加强执法监督,建立健全执法责任制、执法过错责任追究制、执法责任追究保证金、政风行风评议、公众满意度测评等规章制度,对日常执法督察发现、市民群众和社会各界反映的“不作为、不规范、不文明”问题,及时予以纠正,并严肃追究相关人员过错责任,从而推动广大城管执法队员自觉依法行政、依法执法,整体提升了城管队伍文明规范执法的水平。
(四)着力提升执法效能
针对当前社会转型期、矛盾凸显期的特点,城市管理要在法治的框架体系下,不断创新执法理念、方式和机制,统筹兼顾社会不同阶层、不同群体的利益诉求,统筹兼顾城市秩序与城市活力、城市形象与民生保障的关系,最大限度维护城市安全有序,最大限度促进社会和谐稳定。针对无序设摊管理难题,各级城管执法部门积极探索、以人为本、化堵为疏、标本兼治,逐渐走出了一条“民意主导+执法管理”的治理新路,有效化解了执法冲突和社会矛盾。对居民确有需求的早点、蔬菜、修配、小百货等摊点,充分挖掘利用中小道路、待建工地、社区活动场所等资源进行疏导,既为社区居民提供了生活便利,又从源头上解决了马路设摊乱象,也促进了社会就业与民生改善。全市现有各类设摊疏导点1?000余处,共疏导摊位6万余个,取得了良好社会效益。另外,积极探索和推行了“首违不罚”、“特殊对象物品不暂扣”、“困难群体人性化疏导”等工作机制,提升了柔性管理、文明执法的水平,实现了执法效果与社会效益的统一。
四、建立健全城市管理社会协同机制
城市管理是一项社会系统工程,既要统筹规划、整体推进,更要整合资源、合力推进。面对上海城市管理任务日益艰巨、管理手段较为单一、执法力量相对不足等实际情况,要加强顶层设计、制度创新,积极探索城市管理联勤联动新模式新机制,努力实现从“部门单打独斗”向“部门协同、公众参与”转变,充分整合社会各方资源,形成执法管理合力,共同提升城市长效管理水平。
(一)建立健全联勤联动机制
认真总结、固化迎博办博期间城市管理“条块结合、多方协同”的工作经验,推动全市各级城管执法部门积极主动融入区县、街镇的“大联动”、“大联勤”工作体系之中,提升行政执法效能和城市管理水平。闵行、嘉定、长宁、杨浦、徐汇等区探索构建了“管理力量大整合、社会服务大集中、信息采集大平台、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联动”的联动机制,发挥了条块资源优化组合效应,实现了执法管理效能倍增,有效破解了违法搭建、非法收运地沟油、偷乱倒渣土、非法小广告等一大批社会管理难题顽症,确保了城市平稳有序运行,维护了社会和谐稳定。
(二)建立健全“两法”衔接机制
打击非法收运和处置地沟油、非法食品加工黑作坊、无证行医、散发张贴非法小广告、兜售假冒侵权商品等违法行为,仅仅依靠行政执法部门实施行政处罚,难以取得良好的效果。嘉定、宝山等区探索构建“两法”(行政执法与刑事司法)衔接机制,卫生、食药监、工商、城管等行政执法部门与公安、检察院建立了信息共享平台、联席会议、案件移送等工作机制,在整合执法资源、加强执法保障、及时有效收集固定证据、提高案件查办效率、准确有效打击违法行为、增强执法威慑力等方面取得了明显成效。应在全市各区县总结推广嘉定、宝山两区的试点经验,建立完善“两法”衔接机制,提升城市管理法治化、科学化水平。
定位上要解放思想
定位上解放思想,必须放眼全国、立足本土。巴中虽然地处偏远,远离大都市,但作为新兴中等城市,发展前景远大、建设任务繁重。纵观当代中国城市,在功利主义的规划和建筑哲学统治下,其表情都是同样难以掩饰的急切和粗糙:创造让位于复制,个性让位于共性,本土让位于泊来。城市本土特色日渐沦丧、个性韵味消逝殆尽。巴中不能重蹈覆辙。“取法乎上,得乎其中;取法乎中,仅得其下。”这就要求我们发展定位要科学、要志存高远。在新一轮城市总体规划中,综合我市的区位、基础和环境优势,要着力打好“红色、绿色、特色”牌,做足做活“生态、山水、旅游”的文章,形成“城在山中水抱城,水在城中城依山”的格局。
定位上解放思想,必须打破常规、兼容并包。思想有多远,就能走多远;思路有多宽,路就有多宽。巴中的城市建设必须有敢闯、敢试、敢冒风险的勇气,必须冲破思想的牢笼,必须给被束缚的“手脚”松绑,要做好顶着骂声、哭声、怨声、指责声来做事的思想准备。所以,巴中的城市建设,首先要在定位上解放思想,不能满足于小城市的安稳和倦怠,必须借鉴绵阳的精品、南充的气魄、成都的宜居。
定位上解放思想,必须做大优势、化转劣势。思想是行动的先导,解放思想是加快发展的源头活水。这如同摘桃子,要跳起而不是躺下去摘;也如跨栏跑,越过柜架而不绊倒柜架。任何一个城市,都有自己的优势与劣势,要站高望远,掌握城市建设的理论至高点,勇于同大都市比较优劣,不能满足于偏安一隅。面对优势,无疑要用好用足;对待劣势也不能悲观或听天由命,优势与劣势在一定条件下可以相互转化,用得好,劣势也能转化成优势。因此,我们既要充分发挥巴中远离喧嚣、亲近自然的优势,又要克服交通不便、偏离中心的劣势,善于化劣势为优势,这样才能实现发展的“撑杆跳”、“跨栏跑”。
规划上要解放思想
规划上解放思想,必须具备超前意识。城市要发展,规划须先行。在规划的实际工作中,要处理好务实和务虚的关系。要以更高的眼光、更广阔的视野来总结巴中城建发展中取得的成绩,审视我们城市建设中面临的问题与挑战,思考巴中城市发展的未来。城市规划是管长远、管全局的工作,必须要有超前性、战略性,要突破现有框架带给人思维的桎梏。城市规划的战略性当中最关键的是预见性。城市规划的预见性应是多少年?专家说,理想的年头应该是100年,那么具体到我们巴中这样的城市,至少应该考虑到50年的发展预期。
规划上解放思想,必须突出地域文化特色。“文化是一城之魂”。要把巴中塑造成富有鲜明特点的川东北历史文化名城,首先得“读懂”巴城,用历史的眼光去把握巴城的文化发展脉络。巴蜀之地自夏商朝建古巴国起,1900年多年的历史沉淀,孕育出汉末大将军严颜、唐章怀太子李贤、北宋天文学家张思训、清代翰林学士李仲峨、“世界十大革命性伟人”晏阳初等历史文化名人。涌现出吴瑞林、、何正文等27位共和国第一代将军,留下了光彩照人的文化和精神。如此厚重的文化和悠久的历史,要求我们在城市规划上必须准确解读“巴城文化”,用城市去科学诠释“地域特色”。
规划上解放思想,必须具备生态意识。当今世界中有许多园林般的美丽国家和城市,给人们留下了深刻印象。德、法两国在城市规划建设中有严格保护植被、保护生态环境的规定;柏林市中心仍保留着长达6公里的森林绿化带,成为该市的一大特色景观;斯图加特市因在市区保留丘陵葡萄种植园而引以为豪。这些园林般的城市不仅美丽如画,给人们居住生活营造了和谐的氛围,也给城市经济社会的可持续发展奠定了基础。对于巴城来讲,注重生态意识,就是要进一步完善和深化巴河流域生态建设规划,切实加强城市环境的整体保护,科学安排城市绿化建设用地布局,努力建设分布合理、植物多样、景观优美的城市绿化体系。
管理上要解放思想
管理上解放思想,必须有章可循。在探讨现代世界城市发展趋势时,专家们多次强调了城市管理要注重法治化。法国早在几百年前就已经在城市规划中实行法治化管理,规定巴黎的城市建筑不得高于艾菲尔铁塔,并为城市建设定下了中轴线。专家们认为,实行了法治化管理就会有效避免现代城市发展走进误区,从而走上良性发展的轨道。因此,城市管理法治化势在必行。巴城是一个新兴城市,经济处于高速发展期,城市管理任重道远。我们要逐步建立健全城市管理法规,以法律形式规定相关法规的执行机构权限,从源头上杜绝职能重叠、权限架构混乱的现象。深化城市管理体制改革,认真研究、制定和出台城市管理综合执法意见,实施相对集中管理的综合执法,提高城市管理整体水平。
摘要:社会管理创新背景下,政府与社会组织协同治理是实现公共治理主体多元化的重要实践,在政府改革、社会组织发展、公民政治
>> 政府购买服务与社会组织协同治理 协同治理视角下失地农民问题政府管理路径初探 政府主导型社会治理模式下社会组织发展理路 基层政府与社会组织合作治理机制研究 政府审计与纪检监察协同治理腐败机制的构建与实现路径 社会组织协同社会管理的现实困境与路径选择 社会组织在地方政府治理中的功能及路径分析 地方政府大部制改革与社会组织协同发展研究 新常态下社会组织转移政府职能的路径探究 国外政府与社会组织合作治理的经验借鉴与启示 集成平台与创新引擎:政府与社会组织协作治理的实践 社区建设中政府与社会组织合作治理研究 政府与社会组织合作治理的绩效评价探讨 理性选择视域下政府与社会组织的双向关系探究 基层政府创新社会治理路径的探索 社会组织参与社会治理:进展、问题与对策 社会组织孵化与社会治理创新 政府职能转型与社会组织培育:政治嵌入与个案经验的双重路径 政府与“社会组织”合作养老机制的建构 社会组织党建的突出困境与破解路径 常见问题解答 当前所在位置:l.
[10] 陆晶.我国非政府组织管理法治化问题研究[D].长春:吉林大学学位论文,2011.
[11] 刘翔.中国服务型政府构建研究[D].上海:复旦大学学位论文,2010.
基金项目:中国人民大学行政管理国家重点学科资助项目、中国人民大学公共管理学院研究生科学研究基金项目(项目号:2015004)。
作者简介:韩沛锟(1989-),男,汉族,河南省郑州市人,中国人民大学公共管理学院博士生,研究方向为非营利组织。
收稿日期:2016-09-22。
[关键词] 依法治校 保障 学生 合法权益
十七大报告指出,要全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。依法治校,是依法治国方略的重要组成部分,是高等教育贯彻依法治国方略的必然要求。伴随着依法治国、依法行政理念深入人心,公民个人权利意识不断增强,高校学生管理工作也面临着新的挑战,需要适应新的要求。高校必须坚持以人为本,着眼于推进依法治国进程,促进构建和谐社会,落实办人民满意的高等教育的要求,树立法治精神,增强法治意识,将依法治校落实于学生管理工作之中,以国家法律法规为依据,建章立制,规范教育教学秩序和管理行为,建立法治校园氛围,创造有利于学生成长的良好育人环境,切实保障学生的各项合法权益得到尊重和保护。
一、建立健全学生教育管理工作规章制度,为学生教育管理工作提供制度保障
高校要按照党的教育方针,依据国家《教育法》、《高等教育法》和教育部《普通高等学校学生管理规定》等相关法律、法规,结合学校的实际和发展特色,制定和完善学生教育管理的各项规章制度,包括学生学籍管理、教学管理、社团管理、奖励与处分、校园秩序管理、心理健康教育等各个方面。通过建立健全学生教育管理的各项规章制度,对大学生在校期间依法享有的权利进行明确,如学生选修课程、参加社团活动、开展科研实验、申请奖学金、请假、休学、入伍保留学籍等,为学生增强法律意识、正确行使权利、依法履行义务明确行为准则,使学生的学习、生活、管理做到有章可循,有法可依。同时增强学校法治意识,明确高校作为办学主体的权益、职责和义务,促进高校学生教育管理工作的法治化建设。
二、科学制定教育教学计划,充分保障学生参加学校教育教学计划安排的各项活动
科学制定学生教育教学计划及课程表、教学日历等教学文件,并严格执行。在实施教学过程中,建立和完善如教学管理规程、教师调(停、代)课管理规定、考场管理规定、实验守则、实习管理规定等各项教学管理规章制度,使理论教学、实验教学、实习教学等各环节都有相应的制度保障。充分保障学生在校期间参加学校教育教学计划安排的各项活动,向学生提供优良的教育教学资源。对学生在校期间学习态度、学业成绩等给予客观公正评价,对完成专业人才培养计划规定的内容、经考核合格达到培养目标的学生,颁发相应学历证书,本科学生授予学位。同时应合理采纳学生对学校教学组织、教学管理和教学改革工作提出的良好建议。
三、建立学生安全和伤害事故应急处理程序和报告制度,依法妥善处置学生意外伤害
为保障学生人身安全,要建立健全学生安全工作制度和工作机制,在教学设施、教学活动、治安环境、生活条件等方面为学生提供安全服务和保障。学校校舍、场地、教育教学和生活设施设备必须符合国家安全标准,并设专人进行管理。按照“安全保护、防范事故”的要求制定劳动、实习、考察、社会实践、集体活动等方面的管理制度,对容易引发伤害事故的实验教学及大型文体活动,采取严密防范措施。保证学生的饮食安全,向学生提供的食品和饮用水必须符合国家标准。监控膳食质量,防止发生学生食物中毒事件。对学校周边环境进行经常性治理,维护学校良好的周边环境和治安秩序。开展形式多样的学生安全、自救及自护教育,提高学生的安全防范意识和防范能力。提高学校保障公共安全和处置突发公共事件的能力,制定自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、群体性事件等突发公共事件的应急预案。制定学生伤害事故处理办法,明确处理程序,若出现学生意外伤害事故,做到迅速、有效、依法妥善处置。
四、认真处理学生违纪,规范建立学生申诉制度
制定学生违纪处分条例,详细规定对学生的处分种类等内容。在对学生的处理中,要做到程序正当、事实清楚、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当。处分决定作出前,要给学生申辩的机会。学校对学生作出处分,要出具处分决定书送交学生本人,处分决定书包括处分和处分事实、理由及依据。为保证对学生处理行为的合法、客观、公正,保护学生的合法权益,保障学校依法自主办学、实行民主管理职权,要认真受理学生对学校给予的处分或者处理有异议而提出的申诉。学生本人有权在接到处分决定书之日起5个工作日内,向学校申诉处理委员会申诉。学校学生申诉处理委员会在受理学生申诉时,遵循合法、公平、公开、及时、便于学生的原则,坚持有错必纠,保障法律、法规和学校规章的正确实施。认真听取申诉人的申诉理由和申诉学生所在院(系)教师、辅导员、学生代表意见,并作详细、客观、真实的记录。在接到书面申诉之日起15个工作日内,做出复查结论并告知申诉人。学生若对学校复查决定有异议,在接到学校复查决定书之日起15个工作日内,可以向省级教育主管部门提出书面申诉。
五、按照规定确定对学生的收费项目和收费标准,依法规范收费行为
严格按照国家和当地省级物价管理部门、教育部门的有关规定,制定对学生的收费项目、收费标准和收费方式,并通过校园橱窗、校园网、招生简章等多种平台,将教育收费事项及时向学生、家长和社会公开,接受社会监督,实现教育收费的透明化。自觉依法规范对学生的教育收费行为,禁止违规私设收费项目和乱收费的行为发生。认真受理学生关于教育收费的咨询,及时答复和处理,不推诿,不拖拉,不掩饰。将规范教育收费工作作为学校的重点工作长抓不懈,健全和完善相关的管理规章制度,特别是要从制度层面和源头加强对教育收费的管理。
六、建立和完善学生评优奖励制度,营建良好学风和校风
为激励学生刻苦学习,德智体美全面发展,促进创建校园优良的学风校风,应制定较为科学完善的学生奖励条例,对在专业学习、社会实践、科学研究、文化艺术等方面表现突出的学生给予奖励。设立校级奖学金、优秀大学生、优秀学生干部、科研创新奖、精神文明奖、文明寝室等个人和集体奖项,对获得奖励的学生颁发奖励金或获奖证书,记入学生个人档案。学校对学生的奖励应坚持精神奖励与物质奖励相结合、突出精神奖励的原则。在学生评优工作中,严格遵循“公开、公平、公正”和“择优”的原则,坚持公示制度。成立校、院系、年级三级学生奖励考评工作小组,对学生学业成绩、思想品德、综合素质等方面作出客观公正的评价,使在各方面表现突出的学生得到相应的肯定和表彰,使学生评优奖励起到“表彰优秀,树立榜样,带动全面”的积极作用。
七、严格落实国家政策,切实做好家庭经济困难学生资助工作
贯彻落实国家关于高校要建立健全家庭经济困难学生资助政策体系的要求,切实做好家庭经济困难学生的资助工作。按照“实事求是”的原则,认真开展家庭经济困难学生的认定工作,为全面开展资助工作提供有效依据。按照政策要求,认真做好学生国家励志奖学金、国家助学金、各类地方助学金、校级助学金等资助项目的评定工作。评定工作中坚持评定政策公开,评定程序清楚,评定结果透明,使每一名家庭经济困难的学生都清楚各项资助的评定政策、条件、程序和结果。加强资助金的专项管理,确保按照规定的时间、方式和金额标准,及时、足额将资助金发放到学生手中。推进国家助学贷款工作和生源地信用助学贷款工作,开展勤工助学活动,帮助家庭经济困难学生减轻学习和生活压力。建立困难新生“绿色通道”制度,让每一名家庭经济困难的新生都能顺利迈入大学的校门。
八、贯彻“阳光招生”的要求,切实维护广大考生权益
贯彻国家教育部“阳光招生”、“办人民满意高考”的要求,坚持“依法治招”,遵循“公开、公平、公正”的招生录取原则,严格落实教育部规定的招生工作“六公开”和“六不准”要求。制定学校招生简章和录取章程,并及时向社会,在招生简章和章程中必须详细阐明学校的办学性质、办学地点、招生专业、招生人数、录取原则、报考注意事项、学历证书颁发及学位授予等内容。开通学校招生咨询电话专线,建立招生咨询校内接待室,及时接待和解答考生及家长关于招生问题的咨询。录取工作中,通过校园招生专网和专门媒体,及时向社会、传递招生录取信息,使学校招生录取信息更加透明,接受社会监督。建立考生录取状态查询网络平台,使考生能及时了解自己的录取状态。通过建立一系列具体制度,切实落实“阳光招生”的要求,维护考生权益,并树立高校招生和办学的良好形象。
高校是法治化建设的前沿阵地,也应该是法治化建设的先行者。在我国正在逐步走向法治社会的今天,评价高校管理工作的标准,看其是否实现对学生正当权益的维护和保障是非常重要的内容。高校必须弘扬教育的科学精神和人文精神,坚持以人为本,依法治校,依法管理,充分体现对学生的关爱,对学生合法权益的尊重和保护,努力创造有利于学生健康成长的良好环境,促进社会主义和谐校园的构建,和谐社会的发展。
参考文献:
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[3]邵国平.论大学生权益与法律保障[J].宁波大学学报(教育科学版),2003,(1):51-52.
[关键词]对口支援 法治化 西部高校 路径选择
[作者简介]郑刚(1976- ),男,湖北武汉人,华中师范大学教育学院,讲师,博士,研究方向为教育史。(湖北 武汉 430079)吴小伟(1981- ),男,江苏无锡人,喀什师范学院教育系在读硕士,研究方向为课程与教学论。(新疆 喀什 844006)
[基金项目]本文系2012年度南疆教育发展研究中心科研项目“教育对口支援南疆模式比较研究”的阶段性研究成果。(项目编号:XJEDU070112B02)
[中图分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985(2013)32-0013-03
我国高等教育对口支援始于20世纪70年代末期,至21世纪初形成了独立的体系。在经过试点启动、持续发展、深入推进三个阶段后,东西部高校对口支援政策模式已形成了鲜明的特色,成为中国特色高等教育制度的重要组成部分,是我国建设高等教育强国的一项制度创新。在前不久颁布的《中西部高等教育振兴计划(2012―2020年)》中再次强调:“充分发挥东部高校的支持带动作用,继续实施对口支援西部高校计划。”但是,在实践中该项政策也暴露出诸多问题,最明显的就是法治化进程滞后。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010―2020年)》提出:“按照全面实施依法治国基本方略的要求,加快教育法制建设进程,完善中国特色社会主义教育法律法规,加强教育行政法规建设。”在西部大开发第三个五年规划和东西部高校对口支援第二个十年全面实施的大背景下,如何完善高校对口支援的顶层设计、突破发展瓶颈、推进法治化进程,将是我们必须要解决的重要课题之一。
一、东西部高校对口支援法治化问题的提出
对口支援是在我国计划经济体制下产生的,以政府为主导,通过政治动员、行政指令、任务分配的方式启动、实施。在短期内这种运行模式有助于快速集中多种资源,调动多方力量开展工作。随着对口支援的深入推进,这种运行模式明显缺乏制度保障,其弊端也逐步体现出来。
第一,管理机制不完善。管理机制是统筹协调高校对口支援各项工作的枢纽。在制度层面,东西部高校对口支援没有形成科学、系统、专业的管理体系;管理理念不能与时俱进;管理法规有待完善和细化;对人才、资金、信息资源往往“大而一统”,没有虑及各方的特色而采取不同的管理方式。在实施层面,对口支援的运作模式主要通过行政手段下达指令,来达成预期目标。这种方式使市场竞争机制弱化、管理职能单一,限制了人、财、物、信息等综合效益的发挥,甚至闲置、浪费了有限的教育资源。
第二,激励措施不明显。“激励机制弱化已成为制约教育对口支援稳健持久发展的瓶颈。”①东西部高校对口支援依靠政治动员的强大功效,以单边支援的形式得以顺利运行。在短期内这种运行模式的确起到了很好的激励作用,但是,随着东西部高校对口支援走向制度化、常规化,特别是援助重心的下移,仅依靠行政指令、政治动员已难以调动更多的力量持久地参与其中。“缺乏经济上的激励保障成为对口支援制度安排最大的制约。”②目前,对口支援的成本几乎全部由支援高校承担,他们必须从固定办学经费中安排部分资金支持该项制度的正常运行。可以说,利益失衡将导致支援方失去推动该项工作的持久动力。
第三,评估体系不到位。对口支援政策模式更多的表现为一种应急机制。为了在规定的期限内取得成绩,不可避免地出现了许多问题。例如,有些援助项目在实施前期,缺乏科学论证和合理规划,制定的标准过高,与受援高校的发展实际脱节;有些项目在实施过程中开放程序不规范,中途便夭折;有些项目在实施后效益不明显;有些项目甚至就是重复建设。对于这些问题,我们往往束手无策。究其原因,在于至今我们还没建立起一套科学、有效的评估体系与监督机制。“在确定项目时,对援助的内容评估很不完整;在项目实施中,监督的广度、深度不够,后期跟踪管理力度不够;在项目完成后,又缺乏绩效监督的内容。”③
可知,东西部高校对口支援制度建设还不完善,而解决这些问题的关键在于推进法治化进程。首先,东西部高校对口支援需要综合运用法律法规、行政干预、经济杠杆及观念习俗等多种手段,而法治化为这些手段的综合运用提供了制度基础和法律保障。它约束和规范了支援、受援方的行为关系,使得对口支援在法治框架内运行,建立起以法治为主导的治理模式,在确保其具有合法性、权威性的同时,更具有可操作性。其次,形成东西部高校对口支援制度建设与法治的良性互动格局。一方面,在对口支援工作中,依法办事,按章实施,形成规范的法治秩序,以维护法律的权威性;另一方面,随着对口支援工作的开展,相关的管理理念、运行模式和实施方式都会随之发生变化,这要求我们建立健全相关法律法规,对不合时宜的法律条款进行修改、完善。总之,东西部高校对口支援必须走上法治化轨道,使相关政策的制定和执行有法可依、有法必依,以构建对口支援的长效机制。
由于对口支援是以行政指令的形式加以推动的,政治任务成为摆在各方利益群体的首要位置。而政治任务时效性差的特性,决定了各方在政策制定和执行时难免出现应付、短视的现象,这样导致对口支援法治化进程滞后,在立法和执法层面都存在诸多不足。
东西部高校对口支援是教育对口支援的重要组成部分,对其立法现状的考察必然涉及到教育对口支援法律体系的追溯。目前,我国教育对口支援法律体系由国家和地方两个层面构成,形成了以国家层面的法律为主导,有关行政部门颁行的法规为辅助,地方政府出台的政策文件为补充的格局。最早的相关立法是1984年通过的《民族区域自治法》,该法规指出:“上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援,帮助和促进民族自治地方经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业的发展。”该法规首次提及“对口支援”政策,并将教育纳入其中。随后,《高等教育法》也指出:“国家鼓励高等学校之间、高等学校与科学研究机构以及企业事业组织之间开展协作,实行优势互补,提高教育资源的使用效益。”该法案虽然论及高校间协作事宜,但是没有涉及对口支援的条款。2000年《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》(国发[2000]33号)明确指出:“加强东、中部地区高校对西部地区高校的对口支援,帮助西部地区高校发展所需学科专业、培训师资、建设实验室,具备条件的合作办分校,提高西部地区高校人才培养水平。”④在这里增加了对高校对口支援进行专门阐述的条款。
综而观之,有关东西部高校对口支援立法现状呈现如下特点:第一,专项立法滞后。目前我国还没有对东西部高校对口支援进行专项立法,相关的法条散见于不同的法规中。第二,相关法规条款不成体系,没有协调性。“这些法律法规和其他规范性文件的制定、分管和实施分别属于不同的部门,相互之间缺乏紧密联系,协调性差,甚至各个政府部门出台的法律制度之间还存在互相冲突矛盾的问题,不但影响政策法规运行的效率,也容易造成扶持力量分散,影响整体效果。”⑤第三,政策法规笼统宽泛。相关条款太抽象概括,对各主体的权利、义务和责任都没有给予明确的界定,又没有具体的实施条例予以解释和补充,使得相关政策在执行过程中不易理解把握,难以执行。
由于没有高校对口支援的专项立法,国家层面的相关法律条款笼统宽泛,操作性不强;地方性政策法规,多以行政性指导文件为主,具有很大的主观性和随意性,这就造成东西部高校对口支援执行起来,处于“无法可依”“有法难依”和“执法不严”的尴尬境况。例如,相关法规对支援、受援高校各自的权责,都没有用客观的衡量标准进行具体规范,使得双方合作的成败往往取决于两者间的关系和亲密度。在实践中,政策朝令夕改、合作中途夭折,决策以权代法的例子屡见不鲜,这些不严肃的举措严重地影响了政策的实施效果。可以说,东西部高校对口支援政策的顺利实施有赖于尽快步入法治化的轨道,通过立法对双方的行为进行约束和规范,从而树立公信力,进一步促进对口支援的持续、稳定、健康发展。
(一)法制层面
1.推动专项立法,明确其具有公法和私法相交融的属性,规范各方的权利和义务。以政治动员方式启动的东西部高校对口支援,往往被视为政治考核的一个指标,带有临时性、应急性特点。这种政策推行方式在实施之初可以快速集中各方力量攻坚克难,短时间内取得显著成效。但作为一项长期、复杂的工作,其健康运行的保障还在于制定相关法律制度来对其进行约束和规范,进而建立长效机制。纵观我国教育法律体系,关于东西部高校对口支援的专项立法还处于空白状态。因此,针对东西部高校对口支援的特殊性,必须尽快制定专项法律,协调不同地区、不同层面的对口支援工作,为高校双方的合作提供保障。
东西部高校对口支援的法律体系具有公法和私法耦合的属性。公法是指调配公权力内部或公权力之间的关系的法律规范。行政授权和委托是东西部高校对口支援运作的主要行政关系,对这类关系的调配主要通过集中的方法,重点关注禁止性和义务性规则的运用。从这种属性上看,相关立法必须对东西部高校对口支援的适用条件、启动方式、实施程序、评估标准和运行过程中行政权的分配及制约等作出强制性规定,才能确保中央政府宏观调控的权威性。相对于公法,私法一般而言指的是规范私权关系、保护私人利益的法律。东西部高校对口支援法律制度应具有私法的性质,也就是说,支援、受援高校可以在法律允许的范围内享有完全的自由,按照双方的意志决定缔结合作关系,为己方设定权利或对他方承担义务,任何机关、组织和个人不得非法干涉。从这种属性上看,相关立法对东西部高校对口支援中各方利益关系的调整,如各方享有的权利以及应履行的义务等,采用授权性文件进行规范即可,以确保支授高校合作的自主性。
在明确对口支援立法的属性后,应进一步规范双方权利和义务,体现公法的强制性和私法的自主性,做到权责分明。支援高校的权利主要有享受国家和地方对援助方给予的优惠政策,及时了解受援高校的教育教学状况与实际需求,要求受援高校提供各种必要条件及协助;支援高校履行的义务包括遵守当地法律与政策,结合受援高校实际及自身能力所及制定出切实可行的援助计划并严格执行,对受援高校提供力所能及的帮助。受援高校的权利主要包括与援助高校共同制定援助规划,参与援助项目的建设与管理等;受援高校的义务主要包括积极配合与协助援助方,为援助工作优化环境、搭建平台等。总之,高校对口支援法律法规应当根据具体情况,规定支援方与受援方的权利和义务,为双方提供政策引导和行为约束。
2.加强法律制度建设,构建和谐的制度体系。首先,制定多层次的高校对口支援相关立法,包括国家层面的行政法令,以及地方性法规、规章以及单行条例等,建立起一套和谐统一的法律体系。在修订《教育法》《高等教育法》等法律时,应增加“对口支援”相关条例,并出台相关实施条例或细则对抽象条款做进一步的解释、补充,增加其具体指向性。其次,应加强相关规章、政策的协调性。诸如国务院扶贫办、教育部高等教育司、民族教育司、学位办以及国家民委等有关部门所指定的政策、规章制度之间的协调性,以避免“政出多门、矛盾迭出”的尴尬境况。同时,应加强国家层面的法律与地方法律法规间的协调性,在确保国家法律权威下,兼顾地方法规,相互调适,统一实施,“避免一次会议一个措施,从而导致会议文件与法律法规冲突甚至代替法律法规的人治现象”⑥。
(二)实施层面
1.将高校对口支援纳入国民经济与社会发展的整体规划。国民经济和社会发展规划是国家加强和改善宏观调控的重要手段,也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据,具有指导性、宏观性、战略性和政策性。东西部高校对口支援肩负着发展西部高等教育、提高西部高校办学质量、加快培养各类急需的高级专门人才的重任。这项工作不是一蹴而就的,需要常抓不懈。为确保该项工作持续稳定、深入高效地开展,当前迫切需要将“东西部高校对口支援”纳入国民经济与社会发展的规划中来,统筹与经济发展、资金技术合作、社会民生建设的关系,使其制度化、常规化。
2.形成行政指令与市场竞争相结合的资源配置机制。以行政指令为特色、自上而下的东西部高校对口支援模式将长期存在,这是因为:第一,对口支援是以中国行政管理体制和教育管理体制为基础,与中国的历史与文化传统相一致,体现着制度的优越性;第二,对口支援关系着区域教育协调发展,只有在中央政府宏观调控下,才能统筹兼顾,实现国家战略布局;第三,现阶段我国高等教育经费的主要来源仍然是公共财政投入,对口支援所需要的资源必须通过政府统一配置。随着社会主义市场经济体制的建立,市场在资源配置中的基础性作用日益明显,利益主体开始多元化,这对对口支援提出了新要求。在对口支援政策上,特别是资源配置方式,既要充分发挥行政指令的长处,又要充分考虑不同群体的利益,将行政指令与社会参与、市场竞争有机地结合起来。那么,政府必须转变角色,重新定位职能,从大包大揽的直接管理到通过制定政策实现间接调控,“由单一的行政指令向通过立法、拨款、信息服务、科学指导等多元的行政方式转变”⑦。在东西部高校对口支援工作中,中央政府应充分发挥法律和配套政策制定、指导评价、服务监督、统筹协调的职能,切实保障支援、受援高校对口合作的权利,使双方在共建共享过程中实现资源有效配置。地方政府应致力对口支援长效机制的构建,加大财政资金的投入,鼓励双方在科学研究、学科建设、师资培养等方面的合作,同时地方政府应为高校与当地企业、科研院所的通力合作搭建平台,强化高校的社会服务意识,为当地经济社会发展作出贡献。另外,应发挥市场竞争机制的调节作用,改变目前以计划为主的资源配置方式和相对稳定、缺乏活力的支援体系。例如,“对受援方的硬件建设、设备采购、教师培训、人才培养等可实行招标制,从而创造支援学校间、受授学校间、支授学校内部间相互竞争的局面,使受援方得到最重要、最适当的教育援助,也使支援方的教育资源能发挥更大的效益。”⑧
3.完善行政指导和奖励制度相结合的激励机制。对口支援作为一种补充性制度安排,离不开政府强有力的引导和激励。行政引导可以减少盲目性,完成既定目标。在对口支援由一种补充性制度走向制度化过程中,需要建立适当的奖励机制,将行政指导和奖励制度有机结合起来,相互补充,相互促进。纵观高校对口支援的历程,行政指导和奖励制度二者相互脱节,注重行政引导而忽视奖励制度的跟进,支援方疲于应付政府的行政性指令,而其内生性动力机制得不到激发,使得支援工作往往后程乏力。从这个角度上看,当前对支援高校的激励机制急需建立和完善,无论在项目审批、经费划拨还是在学科建设、人才培养等方面,都给予支援高校相应的政策倾斜,以调动支援高校的积极性,充分激发主动性和创造性。随着对口支援工作重心逐渐下移至院系层面,支援高校应采取精神激励和物质激励、内在激励和外在激励相结合的方式,对参与对口支援工作的个人通过重点培养、优先提拔等激励政策予以鼓励。
4.建立评估机制与问责制度。在援助项目实施前期,为了避免低水平的重复建设和脱离受援高校实际的盲目建设,要对援助项目进行规划、论证,要优先选择受援方最需要、收效最大的项目。在项目实施过程中,无论是对实物量的投入标准,还是对项目的运行程序,都应实行动态的监督机制。在评估方式上,引入第三方评估机构,让社会相关方面的人员参与到评估中来,对援助项目进行监督、检查、反馈,以便及时矫正。完善对口支援工作评价考核机制,构建评估指标体系,考察项目进展情况,“对重点建设项目投入进行成本―效益分析,并建立相应的奖励制度和责任制度,对于经费使用效益高、收益大的支援项目予以追加投资,对于经费使用效益低、收益小的支援项目予以减少投入,对于浪费投入的项目则要追究相关责任人的责任”⑨。
东西部高校对口支援法治化是一个长期过程,是一个由政府引导、监督协调,支援方、受援方通力合作的过程;也是政府、支援方、受援方在法律规范的作用下协调互动、相互促进,从而达成各方权利有效实现和义务自觉履行的相互平衡的过程。法治既是一种宏观的治国方略,也是一种理性的办事原则。高校对口支援必须加快法治化的进程,才能减少政策制定的盲目性、执行政策的随意性,使得这项功在千秋的伟业能更好地促进我国高等教育协调健康发展。
[注释]
①郑刚.建立教育对口支援长效机制的政策分析[J].中国教育学刊,2012(7):19,19.
②仇喜雪.激励理论与对口支援西部高等教育的制度创新[J].中央财经大学学报,2011(4):79.
④国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知(国发[2000]33号)[Z].2000-10-26.
⑤⑥杨道波.地区间对口支援和协作的法律制度问题与完善[J].理论探索,2005(6):156,156.
关键词:档案治理体系;治理能力;档案馆
截至2019年底,我国各级各类档案馆共4234个,其中,国家综合档案馆3337个,专门档案馆256个,部门档案馆140个,企业档案馆181个,省、部属事业单位档案馆320个。从事档案主管工作及综合档案馆业务工作的专职人员4.15万人。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标:“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”档案馆是收集、保管档案的机构,负责接收、征集、管理档案和开展档案利用等。档案馆已经成为集中保管党和国家重要档案的基地,是社会各方面利用档案信息资源的中心。档案治理体系属于国家治理体系的重要组成部分。档案事业发展,以档案管理为起点,以档案治理为过程,并以档案治理现代化为终点。本文基于档案馆视角,探讨了什么是档案治理,档案治理体系包含哪些内容,以及如何构建档案治理体系等问题。
1“档案治理”概念的内涵
借鉴治理核心内涵,结合档案馆工作特性,新时期,档案治理是指在党政机构领导支持下,由档案主管部门主导,档案馆通过一系列制度安排,促进档案馆事业发展,提升档案工作服务经济建设、社会发展能力的过程。档案治理的内涵主要包括三个方面。1.1治理主体。档案治理主体涉及三个方面:党委政府、档案主管部门、档案机构或社会组织。其中,党委政府在档案治理中担负着领导者与支持者的职责,通过政策引导、监督激励等,领导支持档案治理,使档案治理与国家治理协调一致;档案主管部门在档案治理中担负着主导者与执行者的职责,通过完善档案治理机制、治理制度、治理方法,构建治理体系,提升治理能力;档案机构或社会组织主要是档案治理的执行者与参与者,档案主管部门指导下,落实党委政府决策部署,实现档案公共利益最大化。1.2治理过程。档案治理是一个不断完善、变化、发展的动态过程。档案治理的过程,其实就是通过不断完善档案治理法律法规、健全档案治理领导组织机构、完善档案治理制度体系等过程,以不断提升档案主管机构、档案管理机构能力为核心,营造良好档案事业发展外部环境为手段,推动档案机构在更加高效、开放、法治的环境下运行,在权责明晰、合作顺畅、运行法治化之路上不断促进档案事业整体水平提升。1.3治理功能。档案治理的功能价值在于利用各种治理制度的构建,以及档案治理法规体系的完善,为档案治理实践中各方主体参与提供便利统一准则;利用档案主管部门、档案机构治理能力建设,提升档案主管部门档案业务指导能力和档案机构社会服务水平,繁荣档案事业发展,不断提升档案部门服务经济建设、社会发展大局的能力和水平。有效破解新时代社会公众对档案信息需求不断增长与馆藏资源不够丰富、服务手段不够创新、信息共享不够充分之间的矛盾。
2档案治理体系内容
新时代,档案治理是依法依规治理,治理体系与资源体系、服务体系和安全体系密切相关,也是档案治理体系的具体内容。2.1档案资源体系。各级档案馆作为档案接收、收集、保管和利用的机构,无论是档案资源的接收,还是收集,以及后期的利用和销毁,都应依法依规进行,不断构建治理体系的核心———资源体系。根据新《档案法》的规定,档案馆馆藏档案资源体系应是对国家和社会具有保存价值的档案,做到应收尽收。作为档案治理的重要载体———档案资源,要求各级档案馆根据其职责使命,依法督促有关部门和单位将具有保存价值的档案材料收集、移交进档案馆,丰富馆藏档案结构和内容。2.2档案利用体系。档案价值之一在于利用。根据新《档案法》相关规定,档案馆档案治理体系中的档案利用体系包括:档案馆档案开放审批制度、档案馆档案开放制度、档案馆利用服务制度、档案利用投诉救济制度、档案馆未开放档案利用制度、档案馆馆藏档案的开放审核制度、档案馆档案公布制度、档案馆档案编研制度、档案馆档案宣传制度、档案利用监督处罚制度等。应以利用服务作为工作导向,加大档案开放力度、提高档案咨询服务水平、加强档案资源开发、优化服务环境、提升服务质量。2.3档案安全体系。根据新《档案法》规定,档案馆治理体系包括档案安全体系。概括起来,主要包括五个方面档案安全体系:安全制度机制建设。如,档案安全方面的制度、工作机制。“硬件”建设。档案馆应配置与档案安全相适应的保管库房和设施、设备。安全风险管控能力建设。档案馆应着重加强档案安全风险管理,提高档案安全应急处置能力。档案数字化外包档案信息安全监督。档案馆档案信息安全保障,如保障档案信息化建设中的档案信息安全、电子档案安全。加强档案安全监管,如,加强档案安全监管与处置。档案馆应认真落实上述规定和要求,提升档案安全体系建设能力。
3档案治理体系构建对策措施
新时代,档案馆档案治理体系的构建,应着眼于认知视角,解决“档案治理是什么”;关系视角,解决“档案治理怎么样”;过程视角,解决“档案治理怎么做”,进行整体规划、统筹推进,并做好档案治理效果的评估反馈,不断纠正偏差,动态完善。3.1构建档案治理制度体系。制度体系是由法律法规和规章制度、技术规范等组成的一套保障档案馆档案治理高效运转的办事规程和行动准则。其中,基础为法律的权威,手段则是法规和技术标准的适用。依靠制度规范调整档案治理中的不同社会关系,明确档案馆档案治理过程中各个主体的权利责任及活动边界。目前,构成档案馆档案治理的制度体系的基础和核心包括《档案法》《档案法实施办法》《各级国家档案馆开放档案办法》《档案馆工作通则》《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》《数字档案馆系统测试办法》《数字档案馆建设指南》等。3.2构建档案治理结构体系。档案治理结构体系解决的是档案治理主体,以及治理主体间的关系问题。在我国,档案馆治理结构体系中,始终坚持党对档案工作的集中统一领导,并实行分级管理的工作格局。因此,新时代,从档案治理主体的结构上来看,尤其是在倡导“图书馆、档案馆和博物馆”三馆合一的发展背景下,整个档案治理结构体系中具有多元性,且治理主体间关系复杂,应坚持党的集中统一领导体制下的档案主管部门主导、多元主体协作。3.3构建档案治理运行体系。构建档案馆档案治理运行体系,是档案治理主体在档案治理行为实施过程中产生的影响及相互作用的方式。新时代,我国应在各级档案主管部门(主要为国家、省市县档案局)主导下,深化档案管理体制改革、政策引导和法律法规制定实施,自上而下管理运行,将档案馆调整为党委直属事业单位,实行参公管理,属公益一类事业单位,突出档案馆的公益属性。还应积极构建由档案馆、机构档案室或个人参与的治理运行体系,组建跨部门、跨机构,甚至是跨区域的馆际间合作,实现横向互动运行模式,发挥档案馆档案治理中的应用功能和作用,扩大档案馆在档案治理中的影响力。3.4构建档案治理方法体系。构建档案馆档案治理方法体系,则是档案馆作为档案治理主体之一,推动档案治理工作所采取的技术、手段和策略的总和。其中,档案治理技术体系包括各种信息技术、网络技术、大数据技术和管理技术的应用等;档案治理手段体系则包括法律手段,如制定实施《各级国家档案馆开放档案办法》等法律法规或部门规章;行政手段,如实行局馆协作,强化档案馆服务功能;经济手段,如实行经济预算核算,贯彻经济效益原则,实施奖惩机制等,不断提升档案馆的治理能力和治理水平。档案治理策略体系,则包括积极鼓励构建治理主体参与合作,推进档案馆档案治理扁平化、科学化和法治化等。3.5构建档案治理保障体系。档案馆档案治理的相关保障体系,则主要包括构建完善的制度体系、严密的组织体系、过硬的人才队伍体系、先进的技术体系,等等,通过各个体系的构建,织密织紧档案馆档案治理综合保障体系。目的在于推动档案馆各项档案治理运行及方法的有效实施,凝聚档案治理思想共识,确保档案馆在整个档案治理中的公平参与,实现治理成果的共享和最大限度的发挥。
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一、江苏法治政府建设的主要经验
以经济发展与社会进步为坚实基础。法治政府建设无法脱离经济社会发展而孤立进行,它是建设新江苏、再上新台阶的系统性工程之一。江苏法治政府建设的实践证明,经济与社会的率先发展是法治政府建设的现实基础,而法治政府建设的深入推进则为江苏经济增L、社会进步不断提供法治引领、制度规范和保障作用。数据显示,江苏GDP突破7万亿,在全国占比达1/10,与法治政府建设和经济社会形成的良性互动有着内在的必然联系。
化能力提升与文化建设为精神动力。据观察,法治政府的制度建设必须与政府工作人员法治能力提升以及整个社会的法治文化建设有机结合,方能取得成效。江苏法治政府建设的关键在于提高公职人员特别是领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。其中,领导干部的法治意识、法治观念、法律素养、法治能力至为重要,这就需要注重法治文化建设,使法治政府建设与法治文化建设的有机结合,共同推进。
把法治惠民和人民满意作为价值追求。在法治建设进程中,江苏始终坚持把法治惠民作为法治政府建设工作的出发点和落脚点,认真实施法治惠民实事工程,推进法治实事工作规范化、制度化。全省各地通过实施法治实事工程,推动解决了一大批涉及环境保护、教育经费、医疗卫生、劳动争议、公正规范执法、社会保障、食品安全以及征地拆迁等群众关注的难点热点问题。依法保障公民权利,努力维护群众利益,从而得到人民群众的广泛认同。据统计,全省公众安全感达到95%,群众法治建设满意率达到92%以上。
把制度完善与机制优化作为重要保障。江苏法治政府建设将制度构建和体制机制保障放在前提、基础位置。依照中央部署,遵循建设规律,结合省情实际,不断总结全省各地在法治政府建设实践中的有益经验,建立健全相关制度,创新完善体制机制,如行政权力网上公开透明运行、政社互动的“太仓模式”、公职律师制度、行政首长出庭应诉的“海安样本”等在全国范围内均有很大影响力和示范效应。
用法治创建与实效考评做有力杠杆。法治创建和实效考评是推动江苏全省各地法治政府建设的重要工作载体,也是检验、衡量法治政府建设成效的重要标尺。在江苏法治政府建设过程中,开发创建了考评方面的量化指标体系并付诸应用,大大提升了省内各级政府机关和公务人员尊法学法用法守法的意识和能力。
二、江苏法治政府建设中存在的具体问题
法治思维与办事能力尚需提升。据观察,部分领导干部在处理改革发展稳定与法治的关系上,在作出决策、处置重大社会问题、化解社会矛盾方面,法治意识不强,法律知识不足,法治能力欠缺。因此“关键少数”的法治思维与法治能力的提升,乃是法治政府建设的关键。
公众参与和社会沟通尚待深化。据调研,江苏重大决策的公众参与程度不高,有时流于形式。相关部门在组织、引导普通社会公众介入日常性的参与活动方面的工作成效不显著,对公众意见尊重吸纳程度较差,公众参与的动力减弱,导致公众对政府作出的部分决策存在不理解、不支持,甚至产生抵触情绪。
制度建设与政策实施仍待强化。一是江苏部分涉及经济发展、民生建设的建章立制工作轻重缓急把握有时不到位,部分重点领域的政府立法未能及时有效组织开展。二是部分制度建设存在应付上级要求、追求政绩色彩,在实际中难以有效实施或发挥应有作用。三是对规范性文件的备案审查、评估清理不及时的现象也时有发生。
多元互动与良法善治有待提高。在社会治理领域,多元主体互动参与,良法善治的社会治理局面尚未普遍形成。调研显示,现有社会治理的过程中,重管理轻服务,重控制轻商谈,重秩序轻权利,重结果、轻程序,重经济效率、轻社会公平等现象在一定程度上依然存在。
监督问责与考核量化仍需加强。主要表现一是问责制度虽已普遍建立,但难以严格实施。二是立体化监督体系虽然形成,但及时监督乏力。三是政府内部监督不到位与规避外部监督时有存在。四是考评机制已经运行,但评价体系及具体标准的科学化程度尚需继续提升。五是考评结果运用尚不够规范,考核指引效应尚不明显。
三、推进江苏法治政府建设的对策与建议
深化法治思维和依法办事能力建设。建议:一是应加强对领导干部法治思维能力方面的培训,重点培养领导干部的规则思维、权利思维与程序思维。二是可加强对政府工作人员的法治教育培训,要求谙熟与本职工作相关的法律知识。注重通过法治实践提高领导干部和政府工作人员法治思维和依法行政能力,在深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的工作实践中,在全省各级行政机关和领导干部中逐步形成尊法、学法、用法、守法的良好氛围,逐步强化重视法治素养和法治能力的用人导向。
提高制度建设质量和实施效果。建议一是在建章立制过程中,向社会公开征求立法建议项目,根据轻重缓急程度合理编制政府立法规划,制度建设兼顾前瞻性与可行性。二是重要行政管理地方性法规规章由政府法制机构组织起草,避免政府立法中部门利益的干扰。三是开展制度实施的成本收益分析等活动,注重制度实效的发挥。四是开展立法后评估等活动,根据评估结果适时调整制度内容,提升制度建设质量。五是推进政府规章和规范性文件清理工作常态化。
规范参与式行政程序建设。建议:一是应拓宽参与渠道,丰富参与形式,提升参与效果。如对涉及本地区经济社会发展全局、与人民群众利益密切相关的行政决策、政府立法、规范性文件制定等方面的信息可充分公开,为公众有效参与提供前提条件。二是需积极引导和规范公众参与公共事务,确保各类公众参与都能在制度渠道内妥当地进行。三是防止公众参与的表面化、形式化,完善对公众参与意见的处理反馈机制,强化对未采纳公众意见说明理由方面的程序建设。四是将说理贯穿行政管理和行政执法的全过程,加强公众参与行政执法监督载体建设。
提升社会治理法治化水平。建议:一是应加强对社会矛盾纠纷信息的收集研判,引导公民、法人和其他组织依法表达诉求和维护权益。二是需积极培育基层群众自我管理的意愿与能力,实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接与良性互动。三是灵活运用各种法律手段和方式履行社会治理职能,提升行政机关在解决行政争议和民事纠纷中的作用。
强化监督问责和考核制度落实。建议:一是抓住法治政府建设的“关键少数”,加强对部门主要负责人的监督,加强对基层依法行政的监督,更加重视舆论监督,对群众和新闻媒体投诉反映的问题,应认真及时地调查核实,依法处理公布。二是完善并严格落实相关的问责制度。注重对地方建设法治政府实际效果的考核和对领导干部推动法治政府建设工作绩效的考核,并注重考核结果的运用。
经济法治是指通过经济法调整使经济体制改革和社会经济发展步入法治轨道,实现经济改革和发展法治化[5]。因对外开放而建立起来的中国经济法治,属于政府推动下的外源性法治。虽然30多年来立法成就巨大,但法治运行效果不佳。有学者指出,经济法治还处于初级阶段,需要实现从传统社会向以现代核心价值观(自由、理性、权利)为支撑,以市场经济、民主政治和法治社会为基本制度的现代文明秩序转变[6]。经济法治的完善对市场机制具有引导和保护作用,经济法运用市场准入和市场退出机制对市场主体进行管理,通过反不正当竞争法、反垄断法、产品质量法、消费者权益保障法、证券法等调整和引导市场机制,防范市场机制作用与宏观调控作用的冲突。经济法治的建立和完善,能够鼓励市场主体的正当竞争行为、适度规模经营,维护健康有序的市场秩序,包容性的经济法治是实现经济和社会包容性发展的基础。包容性的经济法治应注重宏观调控机制对包容性发展的保障作用。“包容性”一词是在收入差距、社会公平等问题日益突出的背景下产生的,是对现阶段经济发展模式的反思。包容性经济法治倡导通过法治手段,纠正经济发展模式的偏差,强调对社会经济发展中种种排除、歧视现象的纠正,进而实现社会、经济、政治、文化等多方面的包容。针对当前经济发展所显现的制度弊端,需要通过包容性经济法治的保障作用,使贫富差距缩小,逐步实现经济发展成果的利益共享和经济权利的保障[7]。由于导致这些问题的根源是“市场失灵”,而“市场失灵”又是市场本身难以解决的,这就要求经济法治要注重通过包容性宏观调控机制的构建,从宏观角度去解决经济、社会发展的不包容问题。在包容性的宏观调控机制的构建中,一方面,国家通过货币、财税等手段作用于社会总供给、需求、价格等国民经济总量,使社会总需求、总供给平衡,保证国民经济的稳定、持续、协调;另一方面,国家通过持续、规范、公平地对社会财富初分配,再分配,如预算制度、财政转移支付制度、价格补贴制度、贴息贷款等,以经济法律手段矫正不合理的社会分配,避免两级分化的社会分层,使社会成员公平分享经济发展的成果。因此,包容性的经济法治应注重发挥包容性的宏观调控机制作用,保障包容性发展的实现。根据经济法责权利相统一原则的要求,包容性的经济法治还要注重宏观调控与问责制结合。问责制是法治的新发展,表现为一种“三段式”①。首先是公共管理主体的角色及其权利设置的科学合理。就宏观调控而言,就是要完善调控主体间的权限划分,从制度上消除滥用权力等的基础。其次是动态问责,要求承担相关职责的主体对来自体制内外的各种监督、质询和疑问作出回应和说明。最后,是主体违背角色要求或经不起问责的,应承担其不利后果[8]。总之,包容性经济法治下的宏观调控是包容性发展的需要也是保障,包容的经济法治能够更好地解决“两个失灵”问题,重新定位经济法主体地位,实现政府对市场经济的有效调控。
二、包容一体的经济法学总论
(一)经济法基本范式的包容性分析
不同的基本范式影响经济法研究的基本视角和方法,决定经济法理论是否能够与包容性经济法治的核心内容相协调一致。经济法研究由于具有多学科交叉的特点,因而其研究范式、方法呈现多元化特点,这就要求经济法基本范式的确立要兼容并包学界的重叠共识。经济法学范式如何确立,学界主要有两种观点:有学者认为,经济法学范式的确立不需要有特殊性,法学的研究范式、研究方法普遍适用于法学二级学科。因为现实法律问题的研究通常是从整个法学学科研究的价值理念、研究范式和基本范畴出发,而不是预先划定部门法领域[9]。也有学者认为,经济法学范式的确立需要具备其特殊性,如仅具法学的一般研究范式,其理论解释力就会降低。因而经济法应当具有自己独立的基本研究范式[10]。实际上,前一种观点强调经济法学研究要具备法学研究范式的共性,后者则强调经济法研究范式的个性。中国经济法学的快速发展只有在共同努力下,既包容“共性”也包容“个性”,形成对相关范式的有机一体整合,成熟、包容的经济法学范式才能成形。经济法具体范式应当确立哪些内容,学界也存在不同阐述。经济法研究由于具有多学科交叉的特点,因而其研究范式、方法呈现多元化。具体而言,有学者认为主要存在法哲学范式、经济分析法学范式、社会学范式和法学史范式4种范式[11]。也有学者认为具体范式包含经济分析范式、社会分析范式、结构分析范式和功能分析范式,在此基础上还可以形成经济――社会分析范式,结构――功能范式等范式[12]。可见,就经济法具体范式的构成学界分歧并不大,从学者对兼容并包的多数观点可知,将经济分析范式和社会分析范式列为经济法研究范式是符合包容性的。事实上,经济法学的基本范式,学界大略已产生一些重叠共识:首先,经济法基本范式要能够在市场经济体制下适当定位经济管理和协调主体的地位和作用。换言之,要在一定程度上发挥国家的作用,因为市场失灵是市场经济制度难以解决的问题。其次,经济法范式也要能够避免经济管理和协调主体的干预过度,导致“政府失灵”[13]。过于强调国家权力而展开的研究进路易忽视市场主体权利,严重制约经济法理论的成熟发展。总之,如何通过法律途径既解决“市场失灵”的问题,又防范过度干预的“政府失灵”,是诸多经济法学范式涉及的基本问题。强调国家合理、适当配置各类主体权利与权力,协调局部与整体利益,兼顾公平与效率,实现总体福利最大化是经济法研究的基本路径,也体现经济法价值、宗旨的包容性。因此,可以认为,强调国家与市场主体的协调适当地位,保护各类主体合法权益,作为一种共识,已成为经济法学的基本范式,其体现经济法理论范式的包容性,夯实了包容性的经济法治理论基础。
(二)经济法总论的包容性分析
探讨经济法总论的包容性问题,可以主要从两个方面入手,一是经济法总论的共享性问题,另一方面是经济法总论关于权利保障的问题。经济法总论的共享性问题,不外乎经济法价值、基本原则等重要经济法基本范畴。就经济法价值而言,学界表述繁多,但通过比较可以发现越来越多的学者提出诸如“社会整体利益”、公平、可持续发展、经济安全等经济法价值。如二元经济法价值论将其归结为社会整体效益和公平;三元经济法价值论将其定义为“发展、安全、公平”[14];有学者将经济法价值分为两个层次,工具性价值包括公平、经济安全和体制效率,目的性价值包含可持续发展[15]。越来越多的学者认识到诸如经济平等价值不次于经济效率价值。可以说,这些经济法基本价值体现了包容性法治理念的共享性要求,即经济法应为市场经济提供平等、自由机会的“良法”。就经济法的基本原则而言,从单一原则说到多原则说不一而足,其中也有很多原则体现包容性经济法治。如有学者认为经济法的基本原则的内容是维护和促进社会经济总体效率和社会公平[16]。也有学者认为平衡协调原则、维护公平竞争原则、责权利相统一原则应为经济法基本原则[17]。还有学者将经济法基本原则界定为社会本位原则、维护社会公平原则、平衡协调原则、责权利效相统一原则[18]。在社会转型期,社会矛盾十分尖锐,这就要求经济法要以兼容并蓄之精神,竭力促进私人与私人、私人与国家的合作,以实现社会公正和福利最大化,使经济关系平衡协调,实现共享式发展。而这一要求体现在经济法基本原则上就是社会本位、平衡协调、维护公平竞争等原则。经济法总论的权利保障问题。考察国内主流经济法学说,纵横统一论、协调论、经济调节论、经济管理论、管理和协调论、调制论等经济法理论,尽管其派别分立,但都强调国家干预,承认经济法是国家干预社会经济之法,从某种程度上认同经济法理论主要就是国家干预的经济法理论[19]。因为从经济法产生和发展的历史来看,经济法源于国家对社会经济的干预。但学界也普遍达成共识:不能单纯地由此构建经济法理论。随着我国市场经济的发展,学界也已达成共识:国家的过度干预也会导致“政府失灵”。而规范“政府失灵”的关键在于权利保障,才符合包容性经济法治的要求。经济基础决定上层建筑,市场主体的权利保障决定国家的权力实施,国家权力服务于市场主体权利,强调权利保障的权利本位代替国家干预理论下的义务本位,是经济法发展的趋势。换言之,应以国家、社会和市场的协调调整代替国家干预,体现对经济权利的保障。即便社会本位仍然主张权利本位而非义务本位,但与传统权利本位不同,它强调社会整体利益,即社会公共利益或社会权利,而非个人权利[20]。社会整体利益包括社会公平和社会保障的权利,以及发展权、健康和生态平衡的环境权、和平权与对人类共同遗产的所有权等权利在内的社会连带权利,这些权利为所有社会成员所有,而非个人所独享。所以,社会本位的法律化结果,是在原有的权利清单中加入社会公共利益内容,而非削弱对权利的保障。虽然包容性的经济法治强调共享性与权利保障,但也不能将经济法等同于社会法。在现阶段,包容性经济法治的倡导虽然也能起到化解社会矛盾的作用,但这在本质上与社会法还有很大区别。包容性的经济法治在本质上仍然是确认和规范国家、社会和市场协同调整经济的法律,体现国家、政府的管理和协调作用,社会中间层的自治作用以及市场机制的自主性作用。而社会法本质是建立一种社会安全网或减震器,以维护社会的安定,保障社会秩序,从而体现国家的社会政策。有学者将社会法内容界定为劳动法、社会保险法和社会救济法[21]。强调社会保障为主要内容的社会法,并不等同于强调共享性和权利保障的经济法。
三、包容性的经济法实现
(一)经济法子部门体系的包容性分析
包容性经济法治的实现,客观上要求我们重新审视经济法体系的制度安排,即经济法子部门构成的包容性。关于经济法子部门体系安排或构成,不同学者主编的教材之间存在很大的差异,这在很大程度上是因为经济法曾和民商法、社会法界限不清,使得各经济法部门体系呈现出不确定性。要实现包容性的经济法治,就要厘清经济法的子部门体系,对其进行包容性分析。教育部曾于1998年就经济法部门体系的内容安排制定了《经济法教学基本要求》,文件凝聚了当时国内众多经济法学者的勇气和心血,在“绪论”之后,分论分列“经济法主体”“市场规制法”“宏观调控法”3部分,共4编24章。参照这一制度安排,杨紫烜教授于1999年主编的《经济法》,将社会保障法单独分编,形成经济法总论、经济法主体、市场管理法、宏观调控法和社会保障法5编体例[22]。这一子部门体系安排具有盖延性,该体系重视市场经济主体的地位和权利保障,符合包容性经济法治的要求。近年来,主流经济法教材有了一些新变化,包容了更多的经济法子部门。李昌麒教授在其主编的《经济法学》一书中将经济监管法、经济责任与司法救济单列分编,将经济法分论分为5个子部门,分别为市场秩序规制法、宏观调控法、经济监管法和经济责任与司法救济[23]。史际春教授在其主编的《经济法》中,则将经济法分论分为经济法主体、公共经济管理法和经济活动法3个子部门,全书4编25章[24]。该教材分论部分以“公共经济管理法”子部门代替“国家干预”子部门,体现了对市场权利主体的尊重及学术新发展。顾功耘教授在其主编的教材中,将分论的子部门体系分为市场秩序规范法、市场运行监管法、国有经济参与法和对外经济管理法4个部门[25]。这一分编体系为体现国有经济主体的特殊情况,并适应我国对外开放的发展,将外贸管理法化为单独子部门。张守文教授在其主编的“普通高等教育十二五规划教材”中,首次采取3编体例,除总论外,分论为宏观调控法、市场规制法两个子部门,相对简洁[26]。该书并未将许多经济法分论研究的新领域单独分编,而是将很多子部门合并,如将社会保障法子部门并入宏观调控法子部门等。这一做法保留了传统二分法分论部门体系。可见,从经济法分论的子部门体系发展看,其经历了一个由简入繁,再由繁化简的过程。而在这一过程中,子部门体系的包容性应不断增强。然而,随着我国市场化改革的深入和经济法研究的发展,经济法出现了新研究领域,如市场监管法、市场保障法、经济法律责任和经济程序法等。这些新变化都有对经济法分论部门体系的新要求,要求部门体系更加兼容并包,而不宜囿于原来的“教学大纲”。现在越来越多的学者认同“教学大纲”的修改建议,其无非都是希望能够尽快形成一个“新大纲”,使之作为经济法子部门体系安排的新共识更具包容性。由此,可考虑从一元论的经济法研究范式出发,兼容并包市场监管法和宏观调控法传统子部门体系,将经济法研究新领域根据具体情况合并到其中或单独分编。
(二)经济法运行机制的包容性分析