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开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会治理的过程，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
[中图分类号]G41 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2015）10 ― 0086 ― 02
社会治理创新是中国国家治理现代化的必然选择，是不断提升国家治理能力的重要举措。实现国家治理现代化、推进社会创新，公民素质显得尤为重要。改革开放以来，中国的经济、社会发展取得了巨大成果，最终成为世界第二大经济体。但是，公民素质的提升速度不能适应经济和国家影响力日益增长的要求。在进一步完善民主政治的过程中，对公民素质提出了新的更高要求。新时期，传统的社会治理模式已经不能适应时代要求。在社会治理创新视域下，探究提升公民素质的路径显得尤为重要。
一、 社会治理创新是时展的要求
社会治理就是在共同价值原则的基础上，遵循达成一定共识的规章制度下，以法律法规为准绳，政府、社会、个人规范社会行为，协调社会个基层关系，解决社会矛盾，防范社会风险的行为。社会治理创新就是“根据社会运行规律，不断创新社会治理的理念、技术和方法，对传统的治理模式进行改造、变革，并建立起新的社会治理模式，以促进社会治理新目标的实现”〔1〕。
虽然我国经济发展取得了显著的成果，但是与西方发达国家相比，仍存在一定的差距。而且，国家内部也出现经济发展水平的差距，导致大量新的社会阶层的出现。公民个体之间差距逐步明显，弱势群体和高危人群在社会中逐渐显露出来，表达自身利益要求的呼声越来越高。随着科学技术的发展，互联网在人们的生活中普及开来，多元化的思想也逐渐得到公民的认可，使得公民更加关注自身和社会的发展，也更加注重自身利益的维护。而且，媒体传播的多渠道、互联网在人们生活中的普及和新闻的实效传播，使得公民更加关注国家和社会事务的发展，而且乐于表达自己的意见并希望得到尊重，从而公民参与社会治理的要求越来越强烈。马克思说过：“发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础”〔2〕。因此，不断创新人民群众表达意愿的渠道，推进社会治理创新的时代要求。
党的十八届三中全会《决定》把社会管理提升为社会治理，充分反映出党对从思想上对社会服务理念发生重大转变，这就意味着中国治理模式也放生重大转变。这次全会对我国社会建设提出了新要求、设定了新目标。把保障和改善民生、促进社会公平正义作为全面社会改革的主题，要求加快推进社会领域的制度创新，形成科学有序的社会治理体系，让社会充满活力而又安定有序的发展。同时，要求不断创新社会治理模式，改进社会治理方式，激活人民群众参与社会治理的激情和活力，不断探索预防和解决社会矛盾的体制。新时期，党和政府积极推动社会治理创新，是适应时展的需要，是国家治理体系现代化的表现。
二、 社会治理创新与公民素质的关系
在社会治理创新视域下，要求公民具备现代公民意识，这是社会治理能够顺利实现的基础。而且，公民是社会公共事务中最根本和最直接的践行者，公民个人的态度和行为方式，直接影响到社会治理的成效。因此，在现代化国家治理体系中，不断创新社会治理方式、拓宽公民参与政治生活渠道的同时，也要求公民自身素质的不断提高。
公民是社会治理的基础，公民素质的高低直接决定着社会治理水平。新时期，公民参与积极参与社会治理表明公民意识的觉醒，而且公民参与意识的觉醒主要在于公民素质的不断提高。如果缺乏执行人民民主的社会环境和公民缺乏民主意识，那么再完善的国家治理体系，公民也不会把它们运用到社会实践当中去。在不断创新社会治理模式过程中，提高公民的素质、增强公民意识，才能引导公民自觉参与到社会治理创新中去，实现国家治理体现现代化。而且，不断提高社会治理创新水平，也能够促进公民素质的提高。加强社会管理创新，就是要求政府更好的服务广大人民群众。然而，传统的社会治理模式，已经不能适应社会发展的需要。当今社会治理创新要求“政府建立起一个能够与公民良性互动的社会治理模式”〔3〕，这样就要求公民要积极参加到社会治理中来，在实践中公民自身素质自然就会逐步提升。
三、社会创新视域下公民素质亟待提升
目前，在社会主义治理体系现代化的过程中，虽然我国公民的治理能力有了很大的提高，但是仍然存在许多矛盾和问题。公民意识逐渐觉醒，但是缺乏自主性，对自己的主体地位认识模糊，参与欲望不够强烈。而且，公民受机会主义思想腐蚀严重，只关心与自己切身相关的眼前利益，不主动参与公共事务的治理，参与意识十分淡薄。受传统专制思想影响、社会公共领域缺失，一些基层公民习惯于被控制与统治，不善于表达自己的意见和建议，对切身利益问题缺乏批判和监督精神。基层公民自己主导公民治理难度大，参与决策和治理的能力亟待提高。而且，在社会治理中，许多公民喜欢搭便车，严重影响了社会治理的效果。我国广大基层地区，公民受教育水平总体较低，严重阻碍了公民参与社会治理能力的培育。当前，我国的政治制度还不够完善，不能保证公民参与社会治理渠道的畅通，而且地方政府在一定程度上压制公民参与社会治理的空间，公民对社会治理的影响力不足。“社会组织发育是是否完善是检验人民群众的能力和社会公共领域发育是否完善的试金石”〔4〕。虽然我国社会组织发展迅速，但是由于起步晚、缺乏制度保障，作为公民参与社会治理的载体，不能承载起公民参与社会治理的重任。在社会治理视域下，无论是公民自身需要，还是现代政治社会发展的要求，都要求进一步提高公民自身素质。
四、 社会治理创新视域下公民素质提升的路径选择
变革当代中国政府和公民的社会关系，不断推动社会治理创新，“需要众多的行动主体积极互相合作、共同参与到公共事务的治理中去”〔5〕。然而，公民素质的高低，决定了社会治理创新的顺利推进。不但公民自己要提高自己参与政治生活的能力，而且社会也需要为公民参与社会治理提供一个稳定的社会环境，共同提升公民参与社会治理能力和素质，从而，构建社会主义和谐社会。在社会治理创新视域下，加强对公民的教育、完善社会治理制度、积极引导公民参与社会实践对公民参与社会治理能力的提升意义重大。
（一）社会治理创新视域下加强对公民教育，提升公民参与社会治理的意识。每个公民从一出生开始，就会接受各种各样的教育。在不同的环境中接受的教育不同，必然影响公民做出不同的选择。随着社会环境的变化，每个接受不同教育内容的公民之间的差异会引起矛盾，甚至导致社会突发事件。特别是我国留学归国人员容易受资本主义思想的影响。因此，要通过各种途径加强对公民的教育，把公民意识始终贯彻到教育过程中，使公民认识到权利和义务的统一。在社会创新视域下不但要求公民积极为社会发展建言献策，而且还要通过正确的方式参与到社会治理当中去，积极维护自己的权利和利益。从而，“使人民享有平等权利，共享经济发展的成果”〔6〕。在教育过程中把权责意识结合起来，不断提高公民参与社会治理的意识和能力。
（二）社会治理创新视域下完善公民参与社会治理的制度规范，提升公民参与社会治理的保障水平。“社会主义和谐社会的构建离不开社会参与，国家治理和社会治理体系的概念的提出，给公众参与社会治理赋予了更加重要的地位和政治意义”〔7〕。目前，公民参与社会治理缺乏制度保、缺少法律支持，参与的渠道不畅通、程序也不规范，公民的意见和建议得不到尊重，这些都不利于公民参与社会治理能力的提高。社会创新治理视域下，加强对公民参与社会治理的制度建设，对于完善公民参与社会治理路径、提高国家治理能力意义重大。而且，公民在参与社会治理的过程中，缺乏对参与治理过程中的权利和义务的认识，不知道通过何种渠道参与治理，公民对政府信息缺失的认识渠道不足，现有的经济条件也限制了公民能力的提升。因此，社会治理创新视域下，加强对公民参与社会治理制度的规范，能够为公民参与社会治理提供保障，促进公民政治素质的不断提高。
（三）社会治理创新视域下提升公民参与社会实践，提升公民参与社会治理的能力和素养。随着十八届四中全会提出全面推进依法治国的战略提出，为公民法律素养的培育提供了契机。随着市场经济迅速发展，使每一个公民能够参与经济建设的实践过程中，逐步培养自己的竞争意识、平等意识与法律意识。在社会治理创新过程中，要求公民具有较高的法律素养。只有在法治实践的过程中，才能逐步培养公民的法律素养。在社会主义法治建设过程中，切实保障公民有效行使选举权、管理权与监督权，从而使公民在政治实践中自觉树立法律至上，自觉提高自身法律素养。在社会治理过程中，公民只有行使自身的权利才能更好的意识到自己是国家的主人；只有在参与的过程中，才能不断提高自身的政治能力。从而，不断提升公民参与社会治理的能力和水平。
〔参 考 文 献〕
〔1〕刘雅静.社会治理创新理论蕴涵、实践困境与路径探寻〔J〕.理论学刊，2014，（10）：42-44.
〔2〕马克思恩格斯全集（第1l卷）〔M〕.北京：人民出版社，1956：573.
〔3〕赵瑜.在推进社会管理创新进程中培育公民素质的路径〔J〕.创新与创业教育，2014，（02）：48-49.
〔4〕史云贵，冉连.中国特色公民治理在社会管理创新中运转的可能性和可行性论析〔J〕.社会科学研究，2014，（01）：49
-53.
〔5〕钱宁.多方参与的社会治理创新：发展社会福利的新路径〔J〕.山东社会科学，2014，（09）：73-77.
关键词 治理理念；背景；内涵
一、治理理论提出的背景
治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。它始终都是与统治（government）一词交叉使用，并主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。1989年，世界银行在描述当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”一词，此后“治理”便被广泛地用于政治发展的研究中。20世纪90年代以后，西方政治学家和经济学家赋予“治理”新的内涵。在有关治理的各种定义中，全球治理委员会的定义最具权威性。1995年，全球治理委员会发表了题为《我们的全球伙伴关系》的报告，报告认为：治理是各种公共的或私人的机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。可以看到，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的基本特征可概括为：治理不是规则体系，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是单向的，而是持续的互动。治理的这些特征使治理与传统的政府统治或管理存在本质的不同。
随着农业社会向工业社会的过渡，尤其近代资本主义社会的发展，国家公共管理的范围日趋扩展，规模不断扩大，大量社会事务被纳入政府议程。公共管理逐渐淡化了阶级统治色彩，进而获得了相对政治统治的独立性。十九世纪末二十世纪初，行政权力迅速扩张，出现了“行政国家”现象。建立在政治―行政二分法基础上的官僚行政成为这一时期管理公共事物的组织工具。二十世纪70年代末，一场质疑官僚行政有效性的运动在西方各国蔓延开来，结果开始重新调整国家与社会，政府与市场的边界，“更少的政府，更多的治理”成为西方政府改革的共同特征。一开始，人们提出民营化，主张将市场机制引入公共服务，重塑政府。但他们在资源配置中既看到了市场的失灵，同时也看到了政府的失灵。进入90年代后，全球化和分权化的社会趋势极大的改变了公共管理的环境，社会关系日益复杂，相互依存的程度不断加大，“政府、市场与非政府组织之间的合作正式成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素。”在这种背景下，非政府组织与政府通力合作，共同应对全球化和分权化提出的挑战，使公共管理真正成为社会的联合行动。
治理理论主导社会公共事务的管理主体应是多元化，政府从集权走向分权是必然的。通过行政分权将权力下放给非政府组织，让非政府组织参与到公共事务的决策和管理中来，可以有效提高政府服务质量。非政府组织的发展壮大，使得它们在社会管理中作用也日益重要。它们或是独自承担起社会的某些管理职能，或是与政府机构一道合作，共同行使某些社会管理职能。由非政府组织独立行使或它们与政府一道行使社会管理职能的过程，便不再是统治，而是治理。
二、治理理论的内涵阐述
“治理”的概念最早出现于1989年世界银行报告中。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”一词，此后，“治理”便广泛地被用于政治发展研究中，现在逐渐发展为一个内涵丰富、适用广泛的理论。二十世纪90年代以来，“治理”概念日益成为公共管理的核心概念。全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理过程的基础不是控制，而是协调。
各方面对于治理不同的解读都是希望政府要积极转变治理公共事务的方式，通过授权和分权的形式，鼓励公民社会组织参与公共事务的管理，形成政府与社会的良性互动。笔者认为治理是以公共利益为目标的社会合作过程，实质上是一种合作管理。其内涵主要包括三方面：（1）多元化治理。治理理论强调社会管理主体的多元化。它认为管理社会需要权威，但这个权威不一定是政府，社会上还有些志愿性的或属于第三部门的机构，如志愿团体、非政府机构、社会企业、社区互助组织，它们运动在负责维持秩序、参与社会事物的管理与调节，形成社会各种力量共同治理的局面的领域内。（2）互动性治理。传统政府对社会管理的统治以行政命令为核心机制，权力运行以政府为中心，是自上而下的。在这种运行模式下，社会是权力受侵者，永远处于被动的地位。而治理的互动性，主要指的是权力运行的方向是双向互动的，是基于共同目标的各行为主体互动的过程。（3）网络化治理。治理的核心是信任合作，以此为基础形成合作网络。这个网络以多中心为特征，网络的各个结点就是组织之间的共同的目标。在共同目标的指导下，各个对象参与管理，实行自我管理，形成了一个自组织的管理网络。
以治理理念为指导的当代西方管理改革，既弥补了政府和市场在调控和协调过程中的某些不足，也反映出公共行政发展的规律和趋势，对西方公共行政管理产生了重大影响。我们同西方国家共处于经济全球化的国际环境之中，同样要应对信息社会、知识经济的挑战。对于治理这一公共行政新理念，我们不能漠然视之，应认真研究，积极借鉴，以改进我们的行政管理，提高管理效率。同时，又要从我国国情出发，切不能照搬照套，操之过急，要研究其应用于我国行政管理的适切性。
参考文献：
[1]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.5.
[2]杨雪冬.要注意治理理论在发展中国家的应用问题[J].中国行政管理，2001（9）.
关键词: 思想政治理论课 认同 同一性 差异性
“认同”一词源于拉丁文idem(即相同,the same),最早是由弗洛伊德提出。简金斯在考察“认同”一词的英文含义时赋予了“认同”一词“同一性”和“独特性”双重含义,即“认同”一词中既包含“相似”(similarity),又包含“差别”(difference)。笔者从思想政治理论课教学过程出发,对这一过程中认同的同一性和差异性进行考察,并在此基础上探究如何构筑对思想政治理论课教学的认同。
一、思想政治理论课教学过程中认同的同一性
“认同”在英语中既可表示为identity,又可表示为identification,当作后一种表示时,是对社会道德规范、准则、德性等的认同,也就是一种社会认同。这种社会认同趋向于一种群体观念,一种作为社会群体的成员所具有的共同观念,如的科学信仰、中国特色社会主义的政治信念、社会主义核心价值体系等。在思想政治理论课教学过程中,认同的一致性就表现为师生在思想政治理论课的施教和受教的过程中达到社会认同的趋同。
1.师生在思想政治理论课教学中认同的目标价值的同一性
哈贝马斯曾对社会认同提出质疑,提出了“现代社会有没有一种认同”的问题,也引起了很多学者的思考。毫无疑问,现代社会价值取向的多样化对认同的同一性提出了极大的挑战,但任何独立的国家、民族及社会群体都会有一种主导的价值取向,取得了这种主导价值取向的一致,也就达到了认同的同一性。
思想政治理论课教学的主要目标就是要帮助大学生真正成长为中国特色社会主义事业所需要的合格人才,要实现这一目标,就要通过掌握基本理论,并学会运用的立场、观点、方法来观察和分析问题,逐步树立科学的政治信仰、正确的人生态度及理性的价值判断来达到。这一教学目标的实现过程,就是受教育者完成主流意识形态和主流价值观念的认同过程,从这个意义上来说,实现思想政治理论课教学的目标与达成主流意识形态和主流价值观念的认同在目标价值上是一致的,双方都是指向大学生的社会成长。
2.师生在思想政治理论课教学中认同的同一性的决定条件
师生在思想政治理论课教学中的同一性首先取决于教师的社会认同。教师在思想政治理论课上的施教过程实际上反映了教师对社会的主流价值、文化等思想观念的态度及对其的认识和理解,因此教师传授给学生的知识是经过教师的理解加工后的实践性知识。教师在传授学生关于社会的主流价值观念之前,必须有一个相应的社会认同的过程,教师的社会认同的态度及对社会主流规范、原则、观念与行为的认可、接受、实践的程度直接影响着学生的社会认同。
师生在思想政治理论课教学中的同一性其次取决于教师的传授能力。这既包括教师的理论素养,又包括教师的实践能力。教师通过对思想政治理论课相关理论的阐释让学生形成理论思维,通过理论思考进行价值甄别和判断,探求理论意义并导向理论认同。同时,教师通过实践中的言传身教对学生的社会认同进行引导和强化,使之逐渐内化为自我需要,达到与社会主流价值观念的一致。
师生在思想政治理论课教学中的同一性还取决于学生的主动自觉。教师在思想政治理论课教学过程中所扮演的只是“引导者”的角色,而“‘引导’这种形态具有间接性、暗示性和促进性,其特征是学生主动自觉地进行某项活动,并得到长足发展”。[1]没有学生主动自觉地参与,教师的社会认同就不能内化为学生的社会认同,双方社会认同的一致便无从谈起。
二、思想政治理论课教学过程中认同的差异性
1.思想政治理论课教学过程中认同的差异性的表现
思想政治理论课教学过程中认同的差异性表现为教师个体认同的差异性、师生认同的差异性及学生个体认同的差异性,它们集中反映为不同的社会认同态度。即不同的思想政治理论课教师的不同的社会认同态度、同一思想政治理论课教学过程中师生不同的社会认同态度及不同学生所表现出的社会认同态度的不同。至于不同的教师由于知识背景、社会环境、认知水平、行为方式等不同,对具体内容的阐释度的不同、对学生社会认同的引导方式不同及施教过程与学生的受教过程不同步所表现出的“授”与“受”的偏差、“教化”与“修养”的偏差等只是认同程度上的差异,不是认同的差异性的问题。
2.思想政治理论课教学过程中认同的差异和差异性的认识
第一,认同既包含着同一性,也包含着差异性,它们是一个问题的两个方面。与此的同一性也就构成了与彼的差异性。正如简金斯所说,一个人的前后同一性或一个群体的成员之间的相似性,同时也构成与“他人”或“他们”的差别。[2]
第二,认同的差异是可以并需要通过引导和整合使之趋于一致的。正如欧文・拉兹洛在联合国教科文组织国际专家研究报告中指出的,“在一个多种文化的星球上,产生于多样性的那种差别需要整合来加以平衡”。[3]认同的差异是客观存在的,它是多样性和丰富性的来源,但“多”并不代表“杂”,需要在寻求一致中进行有序整合,即“同质异构”。
三、思想政治理论课教学的认同构筑
思想政治理论课教学的认同构筑过程,就是在思想政治理论课的教学过程中不断消解认同的差异性,强化认同的同一性的过程。这一消解和强化过程,既需要思想政治理论课教师的引导促进,又需要受教育者的主体参与,只有在双方不断的互动实践中才能完成这一认同过程。
1.在内向性与外向性统一的过程中不断强化认同的同一性
这种内向性与外向性的统一包括两个层面的内外统一:一方面是教师自身向内的消化与向外的输出的统一,另一方面是学生主体向内的接收与向外的践履的统一。
教师层面的内外统一既要求教师的理论修为和教学艺术,又要求教师的身体力行,特别是对教师的个人修养和个人魅力提出了要求。因为学生对教师的认同是完成社会认同的基础,没有这种认可和信任关系的建立,便不会导向主流价值观念的社会认同的过程。这一论点在社会心理学家阿伦森那里得到了印证。他在《社会心理学入门》一书中指出:“认同的关键成分是吸引,即被认同者对个人的吸引。”“如果一个人发现某个团体或个人在某一方面对自己很有吸引力和感染力,他就会由于喜欢该团体或个人而倾向于接受其影响,并采取与之类似的准则和态度――不是为了获得奖赏或免受惩罚,而只是为了和那个人一样。”[4]
学生层面的内外统一既强调学生个体的情感内化,又强调学生个体的行为外化,即情感上将社会所倡导的主流行为方式、态度观念、价值标准等内化为自己的内心信念,并通过模仿等形式使其外化并与之趋于一致,形成稳定的心理和行为习惯。这种不断内化的心理过程和外化的模仿过程就是认同的过程。
教师层面的内外统一和学生层面的内外统一并不是孤立的,而是相互作用的。教师的内外统一有利于促进学生的内外统一,而学生的内外统一又有利于深化教师的内外统一。在师生双向的内外统一的不断互动中,认同的同一性得到了强化。
2.在一般性与特殊性统一的过程中不断消解认同的差异性
这种一般性指的是目的层面上的建立在相同文化特质基础上的主导价值的共同性,而特殊性指的是实践手段层面上的多样性和内容结构上的丰富性。
美国学者曼纽尔・卡斯特在其《认同的力量》一书中指出,“认同是在文化特质或相关的整套文化特质的基础上建构意义的过程”[5],认同的差异性来自于认同主体所理解和建构的意义不同。对于思想政治理论课而言,要不断消解认同的差异性,就要不断建构起师生双方共同的意义感、价值感和地位感。这种共同的意义感是基于相同的文化特质的,比如中华民族的文化传统、中国公民身份、中国特色社会主义等。
任何社会共同体(无论是民族还是国家)在生成和发展的过程中都有特定的主导价值观来整合社会观念,凝聚精神力量,这种主导价值观是社会构成的“黏合剂”。建立在文化特质上的价值目标是统一的,不是分散的,但实现这一目标的手段可以是多样的。在实际的教学过程中,一方面,教师应尊重学生的多样性,通过教学手段和教学内容的丰富不断满足学生的多样性需求,另一方面,教师应充分发挥主导性作用,通过教学过程的渗透来整合和平衡不同的价值诉求,引导其不断接近主流价值观念。
不断消解认同的差异性,需要寻求主导价值上的一致,但同时,这种一致并不是机械的、僵化的,而是在对不同的价值诉求的动态整合中形成的。价值主体的多样性呈现出不同的价值取向,要求不同的手段和方式进行有序整合,达到与主导价值的一致。因此,主导价值的一般性并不否认价值取向的多样性,而价值取向的多样性带来整合手段和方式上的特殊性。在一般性和特殊性的不断统一中,不断寻求主导价值的一致,建构起相同的意义感,逐渐消解认同的差异性。
参考文献:
[1]余玉花.思想道德修养与法律基础教学论[M].上海:复旦大学出版社,2009.
[2]张向东.认同的概念辨析[J].湖南社会科学,2006,(3).
[3]欧文・拉兹洛.联合国教科文组织国际专家研究报告:多种文化的星球[M].北京:社会科学文献出版社,2004.
[关键词]协同治理 社区治理 社区规划
[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2015）02-0016-01
党的十提出了协同治理的目标，主张政府、民间组织、公民个人等社会多元主体良性互动、合作治理社会公共事务，推进社会有序和谐发展。伴随市场化改革的推进，基于“单位制”的总体性管理模式的解体，社区逐步成为社会管理的最小单元。在社会协同治理的话语体系下，“社区治理”在制度和法理层面被赋予了构成国家治理体系的平等地位，并且发挥着基础性作用。而在社区治理的实践过程中也面临着诸多困境和问题，严重制约社会协同治理格局与和谐社会的实现。探索和设计创新社区治理的实现路径，已成为完善社区自治、提升社会治理水平的必然选择。
一、多元主体的互动失调：城市社区治理的现实困境
自20世纪90年代起，为应对社会转型所引起的对于社会管理的新要求，政府不断深化基层社会管理模式改革，部分管理权力开始向社区转移，政府主导的高度控制性的宏观管理模式逐渐向微观管理倾斜，推动了社区自治的发展，社区治理取得了巨大成就。但不容忽视的是，由于政府、社会组织、居民三者在治理实践中缺乏协同性，对自身角色的定位不清，造成社区治理呈现出以下困境：
（一）社区治理的居民参与度处于低水平
社区治理效力的提升有赖于社区居民的高度参与。但目前居民参与社区治理的积极性较低，尚未形成多元主体良性互动、协同治理的格局。这种低度的参与性体现为两方面：一是参与治理的居民不具广泛性和代表性。少数离退休老人、党员干部、社区工作者构成了社区管理的主体，难以代表大多数社区居民;二是参与社区治理的广度和深度不够。行政事务仍是社区事务管理的主体，存在定性不明的问题，而对于社区经济建设、休闲活动、社区服务等关系到居民实际利益的事项则缺乏重视。
（二）政府对基层社会管理行为失范
政府在社区治理的过程中应扮演“掌舵者”角色，减少对基层社会的高强度管控。但从当前治理现状来看，政府社区治理的行为失范严重，表现为“越位”“缺位”和“错位”行为明显。“越位”是指政府有悖于社区自治和发挥服务型政府功能的角色定位，对社区建设和发展进行越级管理，将行政力量强行介入到社区管理的日常工作中;“缺位”是指政府在本应负责的治理工作中未落实其职责，如对街道办事处、居委会不能提供资金保障，未能为社区自治所需要的物质制度条件提供有效支持等;“错位”则是指政府在管理过程中试图对国家和社区层面的一切事务“大包大揽”，运用行政力量干预微观治理实践，在自身与民间组织、社区的角色定位存在偏差。
（三）社会组织的发育仍不成熟
纵观国外城市社区治理的历程和经验，民间组织在参与社区建设和管理过程中扮演着重要角色，能够有效缓解行政部门与居民自治组织的紧张，推动多元主体共同治理局面的形成。但当前我国城市中的社会组织数量少、规模小且运作机制和实践经验都不成熟，难以对城市社区资源进行有机整合。此外，由于政府在社区治理过程中承载过多的具体事务，服务职能和管理职能的分离迟缓，成为民间组织快速发展的制约因素。
二、社区规划：社区治理多元主体良性互动的契合点
协同治理作为创新社会管理的目标，为提升社区治理能力和水平指明了发展方向。而社区规划则是实现协同性的聚合点。当前经济体制改革促使市场力量作为新生力量介入社区，打破了计划体制下政府调控对社区规划的主导作用，居民和社会组织成为社区规划的利益主体之一。因此，社区规划具有协调社区内各种关系的潜力，为政府、社会组织以及社区居民参与到社会治理提供了互动机遇和合作平台。规划的社会性转向与治理的政府角色转型是社会治理创新要求下的必然思路。
（一）倡导公众参与的协同式规划
强调社区居民、社区组织、社区单位、规划工作者及政府相关部门的多主体、全过程参与。采用政府主导、多方协作、公众参与的运作机制。通过社区发展规划宣传与动员大会、社区访谈、问卷调查、专家研讨等多种方式实施社区发展协同规划。
（二）推动规划师的角色转换
规划师应从蓝图规划者向行动规划者转变，脱离住区规划的限制，参与整个社区发展过程。规划师从动员大会、社区资产调查、社区综合规划到社区行动计划及最后反馈完善，与居民面对面，了解居民诉求，宣讲规划理念，汇报规划内容，协同街道社区完成行动计划，充分发挥规划师的沟通与协调作用。
【参考文献】
公共治理与经济法的内在契合性
1．相同的产生背景
公共治理与经济法产生的背景均为利益失衡和制度失范。从利益观的视角对经济法的产生进行审视，我们不难发现，经济法的产生源于双重失灵而导致的个体利益与社会整体利益的失衡，其实也可视为是社会强势群体和弱势群体之间的利益失衡。从表面形式来看，这种失衡体现为市场与政府之间的失衡，但从理论根源上讲，则是一个制度失范问题，即可归结为权力和权利之间的配置失范问题。民法以个人为本位，追求个体利益最大化，行政法以国家为本位，追求国家利益最大化，而作为具有客观存在性和合理性的社会整体利益则处于制度规范的真空。所以，经济法的一个基本命题就是从制度规范的视角对权力和权利进行合理配置，使二者能相互渗透、有机融合。这其中至关重要的一点就是要对权力和权利进行社会化的洗礼，使其深深打上社会化的烙印，赋予权力和权利一定的社会化内涵，使得权力和权利行使必须承担一定的社会责任和义务。而公共治理理论从宏观视域进行分析，我们同样不难发现，其产生背景也为利益失衡和制度失范。公共治理理论的产生源于政府是社会公共事务管理的唯一权力中心，政府在社会事务管理过程中，承担着裁判员和运动员的双重角色，因此，政府在没有制度约束的情况下，堂而皇之地披上维护社会整体利益的外衣，侵犯个人利益，使原本属于社会公众的、为公众所共享的公共利益同公众本身产生了对立。公共利益的工具异化造成了对个人利益的侵害，进而导致个人利益与公共利益之间的失衡，这种失衡的深层次原因在于约束和监督政府行为的法律制度失范。公共治理制度就是在这种情形下由政府一元治理转型而来，其本质在于政府在社会公共事务方面让渡一部分权力给公民社会，让公民社会和政府一起共同治理社会公共事务，通过“共治”来遏制公共权力的扩张和违规运行，避免双重失灵（市场失灵和政府失灵），进而促进社会整体利益最大化。
2．耦合的历史使命
公共治理和经济法都致力于在满足各参与主体利益的同时，以期实现社会和谐发展和公共利益最大化。作为民法和行政法之补充和必然结果的经济法从产生之日起就承担起民法和行政法无法承担的克服和弥补双重失灵（市场失灵和政府失灵）进而采取双重干预（干预市场和干预政府）的双重历史使命，与强调单向权利维护的民法和行政法不同，经济法以社会整体利益为本位，既侧重于社会整体利益的保护，又要兼顾市场个体权利的保护，实现社会利益和个体利益的最大协调和平衡。而作为补充政府管理和市场调节不足应运而生的公共治理理论，产生的直接动因同样是为了应对市场和国家协调的失败，通过作为元治理作用的政府与非政府组织、企业、公民等多元主体形成互动性的治理网络，建构一种新的政府———社会———市场三位框架下的多元治理模式，克服市场功能性缺陷与政府的机制性缺陷以及功能性缺陷，调和不同利益，实现社会公共利益最大化。
3．相近的作用领域和作用方式
市场与国家是近代社会经济发展的两大动力机制，如何配置好两者之间的关系亦是制度经济学永恒的讨论主题。市场是经济发展的自然状态，市场的出现有效调解和促进了经济的发展。但当经济发展到一定阶段，政府监管应运而生。市场自身难以避免的缺陷使得市场在调节经济的过程中出现失灵，需要政府对市场进行监管，而此种监管就是经济法的核心功能。正如金泽良雄所云：经济法像一位和平的天使，一只手握着崇尚自由却柔弱哀怨的市民社会，另一只手握着强悍却孤立的政治国家，让它们和平共处，携手走向美好的未来［7］。在全球化和信息化冲击下的现代社会事务，无论单纯地依赖个人自治和市场自治，还是依靠单一的政府治理，对实现社会公共利益都有其不足之处，因而体现多元利益需求的互动性的治理网络的产生便成为必然，而且客观上也要求这些体现多元利益需求的互动性的治理网络在治理公共事务、实现社会公共利益的过程中各得其所、各尽所能、民主协商、共同合作，因而，公共治理便成为克服和弥补双重失灵的一种新型的社会公共事务管理模式，深受人们的热捧。愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和国家协调的失败，主张用治理替代统治［8］来处理社会公共事务，最终促成社会和谐发展和社会公共利益的最大化。可见公共治理理论与经济法在处理社会公共事务、实现社会公共利益目标的内在精神追求上采取的作用方式与作用领域有着不谋而合、异曲同工之妙。
公共治理理论引入经济法的积极意义和理论边界
（一）积极意义
公共治理与社会整体利益存在的勾连关系表现为：公共治理实质上是政府让渡部分权力给公民社会，联合政府———市场———公民社会等具有多元利益需求的互动性的治理网络，通过“共治”的网络合作管理模式，促成社会整体利益的实现，其提供了两种层面上的思维性资源，一是实现主体上的多元化，二是干预手段上的柔化。首先，在传统的公共管理中，政府是唯一的管理主体，公民只能被动地接受来自于政府单向度的管理和服务。但是在后现代主义的视野中，现代社会存在着“权力去中心化”的趋势［9］。这种后现代视点提示我们，在一种后现代结构的社会中，单一权力核心主体已经不再适用于整个社会的管理模式。按照福柯的话语，即应当将社会管制模式从“圆形监狱”［10］转换为“环形监狱”，使社会上的多种主体都能纳入公共治理之中，实现权力多中心化和权力来源的多元化，使得各种力量都能够参与社会管理活动。在多权力中心的总体框架下，其着重强调的是包括公民以及社会中间层在内的各种中心都被纳入社会事务中，使社会事务真正变成个人事务，实现两者的统一。其次，公共治理强调公民的民主参与，使其在公共服务的种类、规模和生产上具有发言权，同时要求政府在提供公共服务的整个过程（从服务需求的收集到服务结果的反馈）中与公民充分互动，也就是说，实现公共服务与公共治理决策民主化的内在一致性［11］。在提供公共服务的过程中运行公共治理过程互动化将有利于提高公共服务效率，及时反馈公共服务分配结果，进而促进公共服务分配实现最大程度的公平。由此可见，无论是决策民主化，还是治理过程参与性都是干预手段上柔化的体现。原来包括经济法在内的法律部门一般遵循的“命令－服从”模式，并不能在人们心中产生足够的信赖力量，使人们信服法律的规定。而将公共治理引入经济法价值目标，就是利用干预方法上的柔化吸引更多主体参与公共事务，通过协商一致的方法使主体行为更趋理性，使政府干预获得更大的正当性以及更坚实的民意基础，为实现社会整体利益提供一条可供理解的进路。公共治理理论能够弥补传统国家———市场分析框架的不足，对我国经济法治理现象的变迁具有强大的解释力和指导性。它正推动经济法主体的多元化和合作治理体系的形成，推动经济法调整规范的软硬兼施，推动经济法治变革的民主化，推动经济法在实现社会公共利益的过程中建立社会主义和谐社会［12］。
（二）理论边界
作为一种并非本土产生的新型社会治理范式，我们不能直接照搬套用于经济法，应明确认识到在理论引介与现实观照的过程中，无疑存在一个适用范围和理论边界的问题，否则，会造成水土不服，并产生适得其反的效果。
首先，从中西方文化渊源的比较来看，西方资本主义国家的文化传统是建立在个人本位的基础上，重视个人的自由权利，而对国家则抱有根深蒂固的不信任，认为政府是必要的恶，因而奉行对国家权力严格限制的观念，把自由、机会均等、参与合作、个人独创精神奉为立国之本。在这样一种文化传统下发展起来的公共治理理论，其精髓和灵魂体现为以个人主义为基础的契约合作。而我国的文化传统则是建立在“官本位”基础之上，奉行国家利益至上，因而，没有限制国家权力的习惯和观念，国家对社会经济进行干预是理所当然的事情。通过中西方文化渊源的比较，我们不难发现，我国传统文化渊源与产生于西方文化传统基础之上的公共治理理论所要求的文化土壤相差甚远。虽然我国经历了30余年改革开放的洗礼，但臣民意识在一定程度上仍然影响着人们对公共事务的参与，营造平等参与、民主协商、共同合作的环境氛围还尚需时日。因此，把公共治理理论移植于我国经济法，应谨慎选择和有鉴别地吸取其合理之处。
关键词：企业社会责任（CSR）；产业集群治理；嵌入性；治理逻辑；治理机制
作者简介：吴定玉，湖南师范大学商学院副教授，管理学博士与哲学博士后（湖南 长沙 410081）
张治觉，湖南师范大学商学院副教授（湖南 长沙 410081）
刘叶云，湖南师范大学商学院教授（湖南 长沙 410081）
一、引 言
全球化背景下，产业集群被大量实践证实是提升区域产业竞争力的重要途径。但是目前产业集群的发展正面临着“网络组织”低效缺陷以及“全球价值链治理”刚性等问题的挑战，使得产业集群竞争优势降低甚至有所衰退，大量实践案例已把如何规避集群衰退、强化集群治理问题提上议事日程 [1 ]。同时，大量的文献资料表明，在产业集群发展的每个阶段，产业集群治理是规避风险、避免负效应、增强竞争优势、预防集群衰退的主要举措。因此，要充分发挥产业集群的竞争优势，规避其发展过程中的负效应，一个不可回避的问题就是产业集群治理。产业集群治理是指通过一系列正式或非正式的、内部或外部的机制和制度来协调集群行为主体之间关系，旨在建立和维护集群竞争优势并采取集体行动的持续的过程。其中，集群治理逻辑是治理的逻辑起点和过程，治理机制是集群治理的核心内容。现阶段，企业社会责任问题是影响我国产业集群治理一个非常重要的因素，它也是产业集群风险形成的重要因素 [2 ]。尤其对于发展中国家集群内企业，要如何应对际大品牌厂商对企业社会责任行为准则的要求，同时其购买价格却一再压低这双重挑战，对产业集群的升级与发展构成了极大的威胁 [3 ]。
本文创新性利用“嵌入性”理论，将企业社会责任理念嵌入到产业集群治理中，使其改变集群网络结构，突破或减弱产业集群网络因“路径依赖”产生的 “锁定效应”，有效根治产业集群在发展过程中产生的结构性风险，进一步激发产业集群的竞争优势。鉴于此，本文从产业集群治理的一般内在逻辑入手，通过剖析企业社会责任“关系性嵌入”与“结构性嵌入”对产业集群治理的影响，揭示企业社会责任视角下产业集群治理的一般逻辑。接着，根据产业集群治理逻辑，从治理的逻辑起点、过程到结果构建产业集群治理的机制。
二、企业社会责任视角下产业集群治理
最早将治理概念引入集群研究的是经济学家Brusco（1990），他在对意大利产业区的调研中，区分了两种类型的产业区模式 [4 ]。2000年，“集群治理”这一概念由Gilsing明确提出，他认为集群治理是集群内成员旨在促进和改善创新进程的集体行动，其本质是促进集群增长，让集群具有共同的使命感和目标规划，最终目的是建立和保持集群持续竞争优势 [5 ]。英国经济学家Brown（2000）则认为，产业集群治理的实质是产业结构和集群企业间的互动关系，由集群委员会及利益相关者代表所主持的管理和决策系统，这样均衡了各方利益也保证了治理行为的有效作用。这种理解实际上是将一般的公司治理理论运用于解释产业区治理理论 [6 ]。Propris（2001）认为，产业集群治理是集群内各种主体（包括上游供应商、集群企业、下游买方以及政府、协会等）共同博弈的结果 [7 ]。这一定义侧重于从集群治理结构方面来对集群治理进行定义。Rittera and Gemurnudenb （2003）则从管理学的控制角度将集群治理归纳为包括集群组织的交易、协调、计划、组织、人事和控制等一系列内容自上而下的管理方式，这实际上是从治理内容方面对集群治理的概念进行把握 [8 ]。另外，Kooke（2002）提出“联合治理”是一种网络化趋势的治理，可以借助区域治理机制来实现 [9 ]。国内最早将治理的研究从单一企业扩展到多个的是赵耀增，魏江、周泯非（2009）认为集群治理是指集群层面上对集群参与者交互活动存在约束和激励作用的各种内生性协调机制总体，是同时包含着地方经济和行政权威、社会规范和协会机制等多种微观治理机制的一整套制度安排 [10 ]。
企业社会责任视角下产业集群的治理，是将社会责任作为一种新的变量引入到产业集群治理中去，使其成为企业生产体系的一部分 [11 ]。20世纪90年代末开始，发展中国家的产业集群就因全球与本地因素共同作用开始实施企业社会责任活动，自2005年，大量文献也从实证角度研究了产业集群如何实施企业社会责任 [12 ]。在产业集群治理中引入企业社会责任，在很大程度上可以改变集群网络结构，突破或减弱因“路径依赖”产生的集群网络“锁定效应”，有效根治产业集群在发展过程中产生的结构性风险。因为从集群网络组织结构来看，众多企业及相关机构因种种社会关系或产业关系联接在一起，随着网络中个体间联系越来越密切，网络组织形式将趋向稳定、封闭，集群内部的信息传递不得不通过第三方参与才能完成。另一方面，集群网络因路径依赖而形成了“锁定”，不能对外部市场需求的变化、集群内技术、知识更新快速做出反应。为了减少这种网络组织风险，引入新的变量较为行之有效。企业社会责任作为新的引入变量则会使集群网络结构发生变化，能够有效弱化锁定效应。具体表现为：第一，产业集群社会责任治理通过使企业主体接受并履行社会责任，引入更多相同或相似及相关主体进入集群内部网络组织，以此增强企业主体间网络联系，在遭遇市场要求变化时能迅速进行资源再配置，使集群网络组织运行更为高效，优化升级网络组织结构与增强网络组织的弹性。第二，通过企业社会责任变量的引入，使得集群网络结构和外界信息交换频度和程度大大提升，并使集群网络组织向更广泛的外部空间扩展。这样通过内部企业主体与外界相关个体之间产生新的关联，极大程度地消除由于“网络依赖”而造成的“锁定效应”。
三、企业社会责任视角下产业集群治理逻辑
在企业社会责任视角下产业集群治理的逻辑是怎样的呢？本文从产业集群治理的一般内在逻辑入手，基于“嵌入性”理论，剖析“企业社会责任”在产业集群治理中的“嵌入性”，揭示企业社会责任视角下产业集群治理的一般逻辑。
1. 产业集群治理的一般内在逻辑
我国学者易明和杨树旺（2011）等在国外学者Johanson和Mattsson（1987）及国内学者孙国强（2003）等人研究的基础上，引入集群剩余，构建了产业集群治理的一般内在逻辑，如下图1所示 [13 ]。（1）关系是集群内部各主体之间的内在联系，而且产业集群中的关系与市场及层级组织中关系的导向不同。市场关系以利润为导向，层级组织中的关系以任务为导向，而产业集群中的关系则是互动导向，是产业集群内部不同结点间的互动合作与协同进化的关系。（2）作为互动结果的补充和延伸，协同创新作为集群治理的最终目标是集群治理逻辑的终点。（3）产业集群治理的逻辑以集群剩余（利益）为基础的，集群剩余贯穿于集群治理的始终。
2. 产业集群的“嵌入性”
Polanyi（1968）在研究经济制度发展史时首次提出了“嵌入性”概念。他指出：“人类经济嵌入并缠结于经济与非经济的制度之中”。后来，Grannovetter（1985）将“嵌入性”的研究推向了新的高度。他认为经济行为嵌入在网络和制度之中，嵌入到一系列社会化的态度、偏好和准则之中。嵌入性可进一步分为两种类型：一是关系性嵌入（relational embeddedness）。即经济行动者嵌入于所在的关系网络中并受其影响和决定。关系嵌入以双边交易的质量为基础，表现为交易双方重视彼此间的需要与目标的程度，以及在信用、信任和信息共享上所展示的行为。产业集群关系性嵌入是指集群网络中企业行为主体之间的互动关系。二是结构性嵌入（structural embeddedness）。即在宏观层面上，经济行为主体所构成的网络关系嵌入到其构成的社会结构之中，并受来自社会关系网络中的文化氛围、价值因素等影响或决定 [14 ]。产业集群结构性嵌入指集群网络组织受其所处外部因素的影响和制约，主要指碜猿集群网络组织内部企业行为主体之外的与之相关联的其他组织和个体，以及一系列社会化因素。一般来说，产业集群构成主要包括企业经济行为主体、政府和第三方机构，它们在产业集群网络中的上下游关系和所处位置不同，从而承担不同的职责，发挥不同的嵌入。本文中，我们将集群内各经济行为主体间相互联接关系网络称为“关系性嵌入”；与集群网络所处地区或外部环境形成的互动体系称为“结构性嵌入”。
3. 基于“嵌入性”理论产业集群社会责任治理逻辑
企业社会责任视角下产业集群治理逻辑与产业集群治理一般逻辑的不同之处就在于在集群治理的起点与过程中嵌入企业社会责任这一新要素。即：基于嵌入性理论，把企业社会责任这一新要素嵌入到产业集群治理的起点与过程中，使其能够在集群治理中充分利用网络组织治理的特性，摒弃产业集群治理过程中由于“锁定效应”带来的组织僵化与低效，激发产业集群的竞争优势。具体来说，企业社会责任通过关系性嵌入与结构性嵌入影响产业集群治理的逻辑起点与过程。
（1）企业社会责任关系性嵌入是集群社会责任治理的逻辑起点
由于产业集群网络化组织特征，一个企业要想在集群中生存下去，它首先必须要作为一个“节点”融入到本地网络中去。产业集群企业社会责任治理首先就要利用“关系性嵌入”将“企业社会责任”相关的行为与标准筛选产业集群内企业，并将社会责任作为集群中经济行为主体在集群中的“生存壁垒”。也就是说，如果集群中某一企业没有加入到集群网络组织的社会责任建设体系中，它将会失去与其他处于社会责任体系中节点企业的网络关系，从而无法在集群中生存。
因为在现代社会，企业与社会的共生关系越来越紧密，越来越多的企业意识到，企业在获取最大利润的同时，主动承担社会责任，无疑有利于良好形象的塑造，增加企业的诚信度，也使得企业之间的合作易于进行，可以减少因信息不对称引发的“道德选择”，从而减少合作风险与管理成本。本质上看，产业集群社会责任关系性嵌入治理的内涵就是基于产业集群“本地共生网络”特性，在产业集群内进行企业社会责任共建联盟，构建集群“网络内企业”筛选机制，施加产业集群内企业加强自身社会责任建设的外在压力。正因为此，企业社会责任关系性嵌入是产业集群社会责任治理的逻辑起点。
（2）企业社会责任结构性嵌入贯穿产业集群社会责任治理过程
从组织结构看，产业集群网络可以分为两个层面。一是基于价值链而紧密联系的具有一定产业关联的生产企业群“价值链网络”；二是为协助生产企业不断提供各种资源的服务组织机构“产业生态网络”。企业社会责任结构性嵌入意味着企业社会责任体系的建设可以基于“价值链网络”与“产业生态网络”在集群区域系统中进行扩展与延伸。因为结构嵌入是众多参与者相互作用的函数，可见集群成员间不仅具有双边关系，而且与第三方有同样的关系，使得集群成员间通过第三方进行间接的连接，并形成以系统为特征的关联结构。换句话说，企业社会责任结构性嵌入，使得“节点”企业社会责任治理网络不断扩大与增强。产业集群内，“节点”之间的联结关系是彼此进行互动合作的基础。而在产业集群社会责任治理下，集群成员之间是否可以建立起“节点”企业之间联结的“双边关系”或“第三方关系”，“触点”企业是否处在企业社会责任建设体系网络中就是首先要考虑的因素。
另外，集群成员之间的联结关系是否可持续，取决于它们从成员互动合作中所获得的满意度。集群成员的满意度即集群成员从追求自身经济利益的单打独斗转移到对产业集群协同效应追求的满足感。企业社会责任结构性嵌入给集群成员提供两个方面机会影响满意度：第一，协同效应获取。追求协同效应是集群成员互动合作的直接推动力量。企业社会责任的结构嵌入可以在成员互动合作过程中，基于集群社会责任网络信任系统，一是可以促使集群网络组织内“节点”企业与外界之间产生更多联结，扩展集群协同效应的网络规模；二是成员间长期的互动合作，反过来进一步增强集群内外社会网络联系，深化集群组织程度，提高集群内外网络的运行效率，增强集群凝聚力与竞争力，实现集群优化升级，增加集群整体协同效益。第二，集群剩余共享。集群剩余是协同效应的结果，产业集群治理的逻辑是以集群剩余（利益）为基础的。通常，集群成员之间在互动中的地位决定了集群成员获取集群剩余份额的能力和权力，这也意味着部分集群成员也面临着集群剩余分享的限制与剥夺。结构性嵌入企业社会责任集群治理，可以建立集群剩余公平的共享机制，而不是由某个特权阶层或企业控制。也就是说，企业社会责任的结构性嵌入主要从集群剩余总体份额（协同效益）与集群剩余分配制度影响集群内外网络成员合作的满意度，从而影响集群网络内外各结点个体之间或个体与整体网络之间关系的紧密型和持续性。
根据上述分析，可以将产业集群社会责任治理的逻辑模型概括如图2所示。企业社会责任视角下产业集群治理的逻辑实质是在一般治理逻辑的基础上，通过企业社会责任的“关系性嵌入”和“结构性嵌入”，影响治理产业集群的价值链网络和生态网络，使集群成员满意并对集群产生高度信任与忠诚，从而进一步增强集群竞争优势，推动产业集群增长与升级。
四、企业社会责任视角下产业集群治理机制
管理学家Langen（2004）认为集群治理机制是关于产业集群的组织管理、规章制度、激励和约束、决策权和利益分配，与外界交流、合作和谈判的全部法律、机构、制度和文化的安排 [15 ]。产业集群由于存在不同类型和不同层次利益主体形式及特有相互作用关系，如果缺乏有效的治理机制，集群内各主体不同利益所引发的系列问题将会扭曲合作行为并形成负协同，导致集群走向衰败。本文在企业社会责任视角下，基于“嵌入性”理论，根据产I集群治理逻辑，从治理的逻辑起点、过程到结果构建产业集群治理的三大机制――限制性进入机制、信息披露机制和共享机制，如下图3所示。
1. 产业集群合作成员限制性进入机制
产业集群社会责任治理的逻辑起点是通过构建企业社会责任“进入壁垒”，对集群合作成员采取限制性进入机制，这种机制的建立正是基于企业社会责任“关系性嵌入”实现的，因为这是通过“关系契约”和“地位最大化”来建立的一种“资格成员”合作机制。关系契约保证合作者之间的交易建立在强关系和共同规范基础上，地位最大化保证交易在地位相近或相似的成员之间进行。产业集群企业社会责任的“关系性嵌入”首先构建集群成员的关系契约――共同的社会责任体系，使得集群网络组织合作成员在共同的社会责任体系下可以确保合作各方有强烈的动机不去利用它们之间的信息不对称和不完全契约而采取机会主义行为，可以防止合作各方因不同利益所引发的激励问题而中断其合作行为。其次，企业社会责任体系的建立，可以整合协调各合作成员企业的行为，在长期互动合作中进一步对集群合作成员企业进行过滤与筛选，保证“地位最大化”，促使集群行为与战略目标相吻合。这样，在集群治理的逻辑起点，基于企业社会责任体系构建的集群合作成员限制性进入机制，可以减少合作各方的协调次数，降低协调成本，抑制机会主义行为，提高交易的质量和保证程度，降低集群成员合作风险。国内陈军（2009）提出产业集群的创新与升级是内治外功共同作用的结果，在企业社会责任视角采取措施将集群内部网络组织治理、集群外部全球价值链治理及集群内地方价值链治理有机结合起来是达到这一目标的重要现实选择 [16 ]。国外学者重点实证研究产业集群中企业社会责任全球价值链治理与本地治理的不同作用与效果（Peter Lund-Thomsen & Khalid Nadvi，2010） [17 ]。Jose & Paulo（2014）进一步指出仅是全球价值链嵌入不足以解释产业集群社会升级，驱动集群社会升级的关键力量是强有力的本地组织 [18 ]。因此，合作成员企业限制性进入机制通过产业集群内部网络组织治理与外部全球价值链治理共同进行。
（1）内部治理。众所周知，产业集群内企业对集群网络具有很强的依赖性，它是否能够生存或发展，首先要看它在集群内部是否建立了良好的社会关系，获得了交易合作伙伴的信任与认可。由于契约的不完全性，信任机制成为协调集群成员间关系的主导力量，为防止集群内部机会主义提供了一个有效治理的基础。因此，内部治理就是通过企业社会责任的“关系性嵌入”，在集群内部构建集群成员企业的信任“生存壁垒”，即通过限制性进入机制，那些能够践行企业社会责任，处在集群责任体系构建中的企业能获得“网络准入”与发展。否则，将被驱逐出集群网络组织，这样可避免集群整体遭受社会责任危机。
（2）外部治理。嵌入全球价值链治理属于产业集群治理的外部手段，这也是企业社会责任“关系性嵌入”的重要治理方式。因为在全球供应链中，企业社会责任具有传递性和高风险性，供应链上任何节点企业出现社会责任问题，都可能导致整个供应链上企业受到公众和利益相关者的质疑，甚至会给供应链上某些企业造成毁灭性打击 [19 ]。因此，目前很多大品牌购买商在全球价值链管理中对企业社会责任风险给予高度关注，他们主要以“订单获取”机制对全球供应链成员企业进行筛选，这实际上是利用企业社会责任的“关系性嵌入”构建集群网络外部的限制性进入机制。
2. 产业集群治理过程中的信息披露机制
企业社会责任的“关系性嵌入”在完成集群治理第一阶段的合作成员过滤与筛选后，企业社会责任“结构性嵌入”如何对已在集群合作关系框架中的成员进行治理？如前所述，由于集群网络所处地区或外部环境形成的互动体系被称为“结构性嵌入”，信息披露机制就是集群成员合作过程中维护与强化互动合作关系的主要治理机制。
所谓信息披露机制是在产业集群治理过程中，构建信息共享平台，对集群成员的各种经济行为及时进行披露，搭建形成企业声誉与企业形象的一种通路。与此同时，对造成了集群风险、减少集群剩余的成员企业，进行惩罚与通报。一般来说，信息披露机制主要通过声誉管理与联合制裁制度来实现。第一，声誉管理。良好的声誉是集群成员企业在集群内生存的必要因素，因而想要在集群网络组织中获得生存与发展，企业形象与企业声誉尤为重要。集群内部行为主体在声誉机制驱动下，机会主义行为极大地被抑制。因为通过信息共享平台，譬如行业协会组织，可以记录和传递集群内企业机会主义行为的信息，其声誉、信任、不良信息时刻会被披露。第二，联合制裁。联合制裁是对那些违背共同规范的成员予以集体处罚的一种制度。在产业集群中，产业集群成员相互信任，不是因为一方认为另一方是善意的，而是因为每个成员都能意识到制裁能够诱发其他成员以值得信赖的方式行动。即联合制裁制度对集群成员可以起到警示作用，使集群成员能够预期到不合作的代价或机会主义行为的成本。因此，在产业集群社会责任治理中，通过企业社会责任的“结构性嵌入”，构建信息披露机制，不仅给所有集群成员提供了实施联合处罚的机会，而且还提高了信任和合作的效率，保障其他治理机制的稳定性和有效性。
3. 产业集群治理绩效的共享机制
产业集群治理绩效指通过集群互动协作获得协同效应与集群剩余后，集群最终获取持续竞争优势以及推动集群增长升级的效应。产业集群能否达到这种绩效，关键在于治理机制能否保证集群内各主体有强大的动机不去利用它们之间的信息不对称和不完全契约而谋取私利，能否保证合作成员同步互动而且有序高效协作。这种保证能否实现的关键又在于集群内各成员对从集群中获得的利益是否满意，以及能否对集群组织产生强烈的依赖和忠诚，从而使得他有一种动力去维护与保持集群的长期绩效。一般来说，共享机制（一般体现为决策共享与利益共享）是使集群成员满意和忠诚的最基本的长效机制，主要通过共同治理机制与激励机制来实现。
（1）共同治理机制
共同治理最初是对公司治理而言的，其思想来源于Blair（1995）提出的利益相关者理论。共同治理就是所有的利益相关者都参与公司治理，通过一定的契约安排和治理制度矸窒砥笠档目刂迫āF笠瞪缁嵩鹑问咏窍虏业集群治理最突出的特点是以利益相关者理论为基础，通过企业社会责任的“关系性嵌入”与“结构性嵌入”，让集群成员共同分享参与治理规则制定与集群利益（协同效应与集群剩余）共享权利，从而获取最大满意度。
基于“关系性嵌入”，集群成员将其核心资源与功能提供出来，与其他合作者协作互动，形成一个可以共享的资源与活动集合，客观上构成治理的共同主体。通过企业社会责任“关系性嵌入”与“结构性嵌入”，增加集群内外部合作成员数量，吸引更多社会责任履行者参与到价值链中，使集群在更大空间获得资金、信息和技术支持，为集群网络组织间的协同创造机遇和条件。另外，通过企业社会责任的有效履行，集群内部各成员自觉关注与之相关联的其他成员诉求和利益，彼此之间建立高效实用的协作机制，增强所在组织与其他组织的协作与交流，提高集群成员内外部环境变化的适应能力，使得集群内外部网络成员间关系更紧密。这样，“共同治理机制”还能有效弥补以往产业集群治理“关系性嵌入”与“结构性嵌入”不足的问题。
（2）激励机制
如果说共同治理机制决定了集群成员对集群组织的满意度，激励机制则决定了集群成员对集群组织的“忠诚度”。张丹宁、唐晓华（2012）认为产业集群社会责任治理要设计激励措施，通过“网络粘性”来加强 [20 ]。激励机制是产业集群治理的微观机制，是建立在物质基础或道德标准和价值观上的直接或间接刺激机制。毋庸置疑，无论是直接还是间接激励，其刺激力度越大，集群成员违规或退出集群的机会成本就会越高，集群内交易风险越低，集群稳定性就会越强。
1）直接激励：直接激励机制是对集群成员是否遵守契约而进行奖励或惩罚的机制与措施，通常包括价格激励、订单激励、声誉激励和信息激励。其中，价格激励和订单激励是向遵守契约的合作方提供更为有利的交易价格和订单便利；声誉激励则为遵守契约方提供更多的业务或合作机会；信息激励是使集群成员获取更多信息渠道，并使相关主体能够更有效参与合作。这些激励机制都与集群剩余分配有关，集群剩余是直接激励机制的物质基础。企业社会责任的“关系性嵌入”对集群合作成员进行过滤与筛选后，纳入集群组织的守约成员，能够分享到集群带来的成本优势、规模优势和范围优势，取得较高的集群剩余。如若不然，出现个别成员违约行为，由于集群的地理临近性与信息披露机制（“结构性嵌入”）的存在，使任何违约者将不可避免地遭受到组织惩罚。其机制表现为：一方面，终止交易关系，给违约者造成直接经济损失；另一方面，通过信息披露使违约者市场声誉贬值，其他集群成员对违约者实施联合制裁。这两种方式都会使违约者分享的集群剩余减少甚至消失。
2）间接激励：竞争合作机制是集群内间接激励机制。产业集群中，大量同类企业同居一地，不同企业在价格、质量等方面都不同，这样会为企业带来大量竞争压力。由于企业社会责任的“结构性嵌入”，那些践行社会责任的企业可以对产品收取更高价格，同时，这些企业由于遵循企业社会行为准则，满足全球价值链治理要求，从而获得大量国际订单。这样，那些表现平庸的企业会感到有压力，也就是说，集群内所有企业通过比较不断产生压力，实质就是一种间接激励机制。在这种情况下，集群成员企业不得不更新经营理念，提高产品质量和服务，加强产品差异化等来增强企业竞争力。
五、结论与建议
综上所述，企业社会责任视角下产业集群治理逻辑是在一般治理逻辑基础上，通过企业社会责任的“关系性嵌入”和“结构性嵌入”，影响产业集群治理的价值链网络和生态网络，使集群成员满意并对集群产生高度信任与忠诚，增强集群竞争优势，推动产业集群增长与升级。企业社会责任“关系性嵌入”是集群社会责任治理的逻辑起点，企业社会责任“结构性嵌入”贯穿产业集群社会责任治理过程。本文根据产业集群治理逻辑，利用“关系性嵌入”与“结构性嵌入”，产业集群社会责任治理通过“三大机制”来实施。一是产业集群合作成员限制性进入机制；二是产业集群治理过程中的信息披露机制；三是产业集群治理绩效的共享机制。
事实上，“企业社会责任”真正“嵌入”到产业集群治理中，需要政府、社会和企业通力协作。首先，政府积极进行舆论引导与监督并构建企业社会责任奖惩机制。政府加强舆论宣传，提高民众企业社会责任意识，加强民众监督，引导企业行为。同时通过法律法规等手段，例如通过减免税收等方式奖励企业社会责任实施效果良好的企业，而对企业不当行为严惩不贷。其次，加强社会民间专业机构对企业社会责任的认证和信息披露。借助国际组织制定的企业社会责任行为准则，对企业社会责任行为进行系统认证，可以动态监督和促进企业更好地履行社会责任，使集群企业进一步融入到全球价值链体系中。另外，加强集群信息披露制度，规范企业社会责任信息披露内容，并明确社会责任信息披露方式，提高企业社会责任信息的可比性。同时，利用系统完整的社会信息，可以营造良好的企业社会责任氛围，优化企业及产业集群所在区域的内外部环境。最后，企业自身需要积极培养企业社会责任的自愿与自律机制。由于产业集群的网络特性，各成员企业在社会责任体系建设中虽不一定“一荣俱荣”，但一定会“一损俱损”。产业集群社会责任治理成功的基础在于各成员能够自愿自律遵循国内国际社会责任标准，不觊觎一切非正当的机会主义行为。
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关键词 国家审计 国家治理 战略意义
一、国家治理的概述
我国的上层建筑反作用于经济基础，国家治理是上层建筑，是国家通过经济手段、政治手段以及法律手段等，调节社会各个阶层利益关系的动态过程，当然也包括信息化管理技术对经济社会的调节作用。国家治理的过程其实就是通过国家职能的发挥，解决社会问题，维护社会的正常秩序的过程。国家治理的根本属性和国家的本质一样，具有阶级性，我国是人民民主的社会主义国家，人民当家做主，在我国社会当中，国家治理强调的阶级性代表着人民大众，主要通过政治、经济以及社会职能来实现大多数人的利益。
二、国家治理与国家审计的关系
关于国家治理与国家审计的关系，刘家义审计长指出，“从深层次原因看，国家审计的产生和发展缘于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。国家审计在特定历史条件下遵循自身的内在规律不断演进，其目标、任务、重点和方式，都随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变而转变，始终在国家治理中发挥着不可替代的作用。”这就是说，国家审计是现代国家治理的必然产物。国家治理的发展进程决定国家审计的发展进程，国家审计不可能超越国家治理的发展进程而先行发展。国家治理始终对国家审计起主导作用，特别是国家治理发展的阶段性和所处的地域性，直接或间接影响国家审计发挥作用的大小。而国家审计作为国家治理的重要组成部分，是国家实现良治的内在需求。国家审计是国家治理大系统中的一个子系统，以其特有的方式在国家治理中居于不可替代的地位，是国家治理内生的、不可或缺的组织细胞，在国家权力体系中发挥制约和监督作用，促进规范权力的配置和运行，为国家治理进行科学决策提供客观有效的信息。因此，国家治理与国家审计是主与从、决定与隶属、作用与反作用的关系。
三、国家审计对国家治理的战略意义
每个国家的国情不同，每个国家的不同的历史时期具有不同的特点，国家治理的目标和方法也会明显不一样，但是良好的治理方法和取得好的国家治理的效果，是每个国家实施国家治理的终极目标。笔者认为，作为国家治理“免疫系统”的国家审计，其应该具有预防和防范国家风险的功能，应该发挥宪法赋予的国家职能，监督国家的经济发展运行情况，促进国家治理的完善和效果的增强。
（一）发挥国家审计的预防职能，保障国家治理的安全
国家审计的预防功能指的是国家审计凭借其自身优势，以及发挥特有的经济职能，能够起到防范国家经济风险，对国家经济运行过程中出现的潜在问题进行预警的作用。当前的国际环境中，各方面的危机层出不穷，如自然环境恶化，金融危机以及国家安全危机等。这些危机和突发性的事件，是人们的和不重视所造成的，国家审计通过职能的发挥，及时揭示国家经济运行中的矛盾和经济的隐性风险，起到了悬崖勒马的作用，促进了国家治理的有效发挥。
国家审计过程中，国家审计部门通过审计职能的履行，全程监督和观察整个经济运行的情况和安全，并着眼于金融安全、环境安全、资产安全以及信息安全等方面，及时反映关系国计民生的、全局性的以及战略性的大问题，预警各种重大经济风险，以减少损害国家经济利益的可能性，促进国家的生存和发展。通过提前预警，把恶劣的问题控制在萌芽范围内，防止事态的蔓延和趋势性的发展，把一般违规行为控制在初级阶段，防止转化为违法行为，杜绝小范围内的问题演变成全国性的问题。
（二）发挥国家审计的监督职能，提高国家治理方法的执行力
国家审计机关的职能包括监督职能。我国的宪法和相关法律规定，国家审计机关对事业单位和国有企业的财务进行审计监督，对国有资产的使用情况进行全程监控。随着经济社会的快速发展和依法治国战略的贯彻实施，审计监督的范围进一步扩大化，国家审计的职责进一步的强化。党的十八届四中全会指出：“强化对行政权力的制约和监督。加强内部和外部监督，外部监督包括人大的监督，社会团体的监督以及各派的监督等，内部监督包括政府各部门的监督，如行政监督，司法监督和审计监督等建设，形成有效的权力运行的制约和监督体系，很好地起到监督权力的作用。”审计监督具有很强的专业性，审计监督要化被动为主动，破除权力的阻碍和干扰，所以，在国有资产使用的很多方面，审计监督通过职能的发挥，能够及时地发现各种经济重大违规甚至是违法犯罪问题，把国家经济损失降低在最小范围内。
在国家审计的工作中，审计机关通过义务的履行，相继查处了很多经济违法犯罪案件，有力地惩治了腐败，最大限度地减少了国有资产的流失，提高了资源的利用率，有力地推动了国家的反腐倡廉建设，增强了民众的法律意识和党员的纪律观念。通过对国家经济社会运行状况、宏观经济政策执行情况进行独立的监督和评估，及时揭示和反映政策执行中出现的新情况新问题，严肃查处各种不作为的行政行为，确保中央决策和部署的执行力。
（三）发挥审计的公共服务职能，完善国家治理方针政策
国家治理涉及的面很广，包括政治、经济、文化、社会文体等各个方面，这些都影响着市场经济的良性发展，国家体制的完善以及国家的廉政建设的成果。国家审计作为具有预警和抵御风险的国家治理的“免疫系统”，要服务于国家治理的各项工作，坚决执行国家治理相关的决策和方针，力求审计工作的创新，加快国家审计工作方式的转变和升级，服从于国家治理。在今年的全国审计工作会议上，国家审计署审计长刘家义指出，要认清当前的形势，做好下一阶段的审计工作，提高审计工作的大局观和整体功效。
从国家的审计实践过程中我们看出，审计机关始终做到围绕经济建设为中心，从国家的大局出发，重点监督各级政府的重大决策的落实和执行情况，以及在实施决策过程中遇到的问题，加强审计的质量和效率，从而不断地完善国家治理。
四、结语
国家审计的水平对于国家治理具有长远的战略意义，但是由于国家审计制度的不完善、不健全，在推动国家治理的程度上，还有很大的上升空间，需要在国家政治体制方面继续深化改革，提高政治决策的透明度，真正做到通过国家审计部门的职能发挥，起到高效的监督作用，提高我国政府的办事效率。
参考文献
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内容摘要：伴随着政治民主的发展，公民的权利意识、参与意识逐渐增强，但是人们关注的事务的范围很狭隘，仅限于和自己的切身利益相关的，而对于涉及多数人利益和社区长远发展的公共事务却很冷漠。这不仅有政治机制不健全的因素，还包括公民意识缺乏等，本文从政府回应的不足来引出合作治理的重要性，并阐述在服务型政府下政府与公民的合作治理模式如何有效的运行。
关键词：回应 合作治理 公民权 公民参与
问题提出
宪法明确的规定，公民有政治参与的权利，因此公民参与从政治的角度来说是行使权利的过程。政府对公民偏好的满足从以前单纯的政府回应走向公民与政府的合作共治，地方政府的构建也从回应型政府向合作型政府过渡，这是解决公民政治参与冷漠的重要手段，也是公民参与常规化、程序化的保证，更是当前我国构建服务型政府正在努力的方向。
按照现代契约理论的观点，政府是社会治理的工具，是借助公共政策的媒介对公共事务进行管理。理想上最好的政府形式就是或作为最后手段的最高支配权力属于社会整个集体的那种政府；它是指这样的一种政府形式，在它是实际可行和适当的情况下，它伴随有最大数量有益后果，直接的和未来的（密尔，1982）。因此，从性质上看，理想的政府是最后的属于社会整个集体的政府，最后决定权在人民，是人民的政府；从政府的基础来看，理想的政府是公民参与的政府，在公共政策的制定和运行中有公民的参与，公民是公共政策的主体之一；从政府的职能看，一个职能是充当公民的教育机关，另一职能是管理国家的社会事务机关，政府还有职责培育公共精神，公民能力，使之成为一个具备政治意识的现代公民。要发展社会主义民主，切实保障人民当家作主的民利，特别是选举权、知情权、参与权、表达权和监督权；进一步扩大基层民主，健全基层自治组织和民主管理制度，让广大群众更好地参与管理基层公共事务。政府仅仅依靠通过回应来管理社会事务是不够的，也是不足以让公民信服的，从政府单方的回应，公民被动的参与逐步走向政府引导公民有序的参与，实现政府与公民的良性合作，是服务型政府构建中的理性路径。
回应性的内涵及不足分析
2010年的政府工作报告明确指出，在应对各种困难中，政府特别注意发扬民主、倾听基层群众意见，重视维护群众利益，为保增长、保民生、保稳定做出了积极贡献。但是政府工作与人民的期望还有较大差距。这里的差距很大程度上可以理解为政府在公共政策提供中没有达到想要的效果，造成公民对政府的不信任和失落。
政府对公民需求的回应彰显了政府的弹性和解决问题的能力，或者说是快速的满足公民诉求的一种措施，但是在我国政府回应性制度发展还不成熟，而且当回应成为一种解决公民政治需求的主要路径时，那是整个社会的无奈。在当前，公民表达诉求的方式主要有几种：通过正常的渠道解决问题，写信或者打电话向相关部门反映情况，在网上领导信箱反映情况，上访等，但是当正常的解决问题的渠道受阻时，公民会采取后两种方式来解决问题。这种情况下，政府的回应性就很少了，因为公民有能力反映到相关部门的诉求少。在我国的公共服务提供中仍是自上而下的决策模式，使得公共政策往往会偏离公民的偏好，加之政府回应的不足，使得公民的不满逐渐增加。
当前，我国还没有形成良性的回应机制，公民有利益需求也不敢或者不愿意提出来，政府没有完备的回应机制，对于公民的利益诉求也无法有效的解决，久而久之公民就淡漠政治和参与，对政府不信任，转而寻求自己的方式来解决问题，这也严重激化了政府与公民的矛盾。政府回应的不足及原因分析如下：
一是政府缺少完备的回应机制和公民表达利益诉求的平台。相关的法律很少有明确规定政府部门对于百姓的利益要求应该采取何种解决的措施？应该在多少期限内解决？解决的途径、依据和程序是什么？部门、热线电话、市长信箱或许是公民表达不满或者利益需求的公开途径。
二是政府现代契约观念淡薄。回应的长久有效的运行没有制度和法律的保障。没有法律的制约和监督，政府便不能随时积极的回应公民的需求。
三是公民社会不健全。公民意识、公民能力的欠缺，导致公民对需求的诉求压制，凡事沉默、等待，缺乏向政府反映社会需求的意识和主动性。这不仅与公民的受教育程度有关，也与公民社会发展处于不成熟阶段有关。
四是社会组织发展不成熟。单个的公民与政府对话或者向政府提出某种诉求，这种诉求的声音是很微弱的，但是如果公民组织起来，参加各种社会组织，以社会组织的身份来向政府部门提出诉求，那么这种诉求的声音就很强大了，而且有组织、有规则的组织不仅提高了政府处理社会事务的效率，而且满足公民的需求度也大大的提高了。
总之，由于回应机制的不健全，沟通渠道的不畅通，导致公民很少向上提出意见或者需求，造成信息阻塞，官民关系不和谐。
解决现实政府回应失灵的路径―合作
（一）从回应到合作的必然性分析
合作治理可以提高政府的公信力和执行力，也是政策科学化、民主化的保障。合作治理模式天然的可以弥补政府的回应性治理模式的不足，它可以引起公民的积极性，通过合作决策的过程将公民的利益诉求涵盖在公共政策所要解决的问题范围内。这不仅缓解了官民矛盾，提升政府的公信力，也利于提升公民的政治参与水平和参与能力，也有助于培育公民社会。
回应性治理模式中，政府是回应过程中的核心，同样，这种模式下的政府回应是被动、单向性、工具性的。服务型政府中的政府合作治理模式则指在强烈的政府责任意识和服务宗旨下政府作为倡导者，与公民平等的、主动、及时采用互动的方式与公民沟通、协商、博弈，最终形成一个妥协的，包含公民利益的公共政策，其特征是政府与社会要互动合作、多元共治。
回应更多的被视为一种针对人民利益需求被动做出的反应；合作则代表了一类包含参与、两党（或者多党）力量走向融合等多种更为积极、多边交流的社会活动。此外，回应的基础理论来自市场，满足作为顾客和消费者的公民需要被看作是以统治合法性和管理绩效为目标的政府和公共行政的核心革命。合作强调政府和公共行政在与公民开展团队协作的过程中所体现出的道德价值，在此类合作关系中，参与各方既不是公仆也不是技术专家，他们只是特定情境中的行为主体（王巍、牛美丽，2009）。现实状况下政府回应的失灵和滞后，造成了公民对政府的不信任和对公共政策的不配合，进而形成政治冷漠。公平和效率对于政府来说，是一对难以平衡的矛盾。我国进行政治体制改革的目标之一，就是提高政府的工作效率（高新军，2005）。然而中国一直关注于政府工作的效率，言下之意，政府还没有将充分的注意力用在保持社会的公平上，在美国政府行政过程中，效率可以作为代价来换取社会的公平。
（二）合作治理的内涵及其特点分析
合作治理指的是治理主体（政府、市场、社会组织和民众等）在志愿、平等的基础之上，相互合作，并运用公共权力，通过共同治理社会公共事务以实现公共利益的过程。在治理过程中，公民要体现出其话语权。信任是合作治理的前提和基础，信任导致合作，合作也包含着信任。合作治理的各主体是多元的，并且是平等的，平等地运用公共权力，政府只不过是合作治理的主要主体之一，它并不享有任何特权。合作治理所追求的目的是公共利益，以公共利益为导向，而不是各行动主体的私利。合作治理有三个层次，第一个层次是以政府为主导的公共治理；第二个层次是政府与公民合作共治的合作治理模式；第三个层次是公民社会的公民自治。我国当前是处于第一层次向第二层次的过渡阶段。
合作治理的特性是治理主体的互信性、多元性；治理过程的公开性；治理主体地位的相对平等性；治理目的的公共性。俞可平认为，作为社会―控制体系的治理是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动，是强调效率、法制、责任的公共服务体系。当然，合作治理的社会也必然是一个有着合作规则的社会， 但是合作规则不会僵化成对合作过程中的创造性构成束缚。因而，合作的规则是从属于合作的需要的，有利于合作的稳定性（俞可平，2000）。和谐社会下社会治理的基础是信任平等，指导原则是公平正义和公共利益的最大化。 合作社会中，所有社会成员都成为独立的、自主的主体，在多样化的组织形态中找到自己发挥才智的位置，用自己自由自觉的行动去履行他对社会的责任， 通过自主的对话和协商去谋求社会共识，通过为公共利益的实现所做出的贡献去增进合作社会中的和谐秩序（张康，2009）。
服务型政府从回应走向合作应采取的策略
服务型政府具有良好的公共需求导向的公共服务能力，政府通过各种有效的措施，履行责任，实现提供公共服务的终极目标。从回应到合作，服务型政府应采取的具体措施是：
（一）塑造地方社区文化以增加公民归属感
地方社区是公民生活的主要地方，塑造有特色的地方社区文化，不仅可以增加公民的归属感，还可以提升公民参与社区事务的热情。另外还可以通过提供教育、培训等方式让公民了解社区是做什么工作的，公民可以通过哪些途径来表达自己的诉求。
（二）培育公民能力且让年轻人参与治理
公民参与意识淡薄，参与能力有限是制约我国政治发展的一个重要因素。通过公民培育，增加公民的参与能力，而且要鼓励年轻人参与社区治理、社会治理，这虽然有很大的困难，但是对于政治民主的长远发展很重要。在鼓励公民参与治理的过程中，如何鼓励治理中利益不相关者的参与，如何解决公民由于工作忙碌而无法参加的问题，在实践和形式上都要有灵活的变通。
（三）增加公民参与公共决策的广度与深度
公民参与决策的广度和深度直接关系到民主政治的发展程度，公民参与的决策广度和深度的增加，可以加强公民的政治认同，增加公共政策的执行效果。合作治理的核心是合作决策，公民是公共政策的直接实施对象，也是决策评估主体，因此，政府行政决策优劣状况又与公民参与程度有着相当密切的关系。在合作治理决策机制中引入公民积极、有序的适度参与，涉及社会福利方面的业务和公民共同决策，并逐渐从合作治理发展到公民治理。
（四）构建信任机制并重新定位政府角色
信任机制是构建合作治理机制的基础，而这种信任要具有长期的良性互动的关系。信任的建构不仅要有制度的保障，更要二者信息互通，协商有效和相互妥协，消除组织保护主义，凡事以事实和公益为最高标准，以求实现最好的决策。一直以来，政府对社会、对公民干预的过多，政府是社会治理的掌舵者而不是划桨者。需要政府创新管理理念，明确职能，健全职责体系。按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，强化政府与公民合作治理的责任。在社会治理中要理顺政府与公平的关系，明确政府的职能和权力界限，二者是平等合作的伙伴关系。只有公民对政府加以信任，才能增加国家和社会的凝聚力，公民才能信任地与政府展开合作，维持社会秩序。
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关键词 社会转型；土地利用总体规划；公共治理；职能
中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中国自1978年经济体制改革以来，当前经济社会正向市场经济体制、现代化工业社会、社会主义民主政治、开放多元的文化、主动加入经济全球化的转型。土地利用总体规划制度是中央政府为指导各地方政府开展土地利用规划工作的方针、依据、战略等方法论的集合。此背景下将“治理”（本文中，公共治理与治理的涵义一样，可以通用）理论引入到土地利用总体规划中，探讨“土地利用总体规划公共治理职能”涵义，分析我国社会转型特定时期土地利用总体规划发展历程与存在问题，提出实现与完善土地利用总体规划公共治理职能的对策建议，为构建中国特色的土地利用总体规划编制实施模式奠定理论基础。
1 “治理”视域下的土地利用总体规划职能1.1 “治理”（Governance）理论的内涵
“治理”英文单词为Governance，也可称为“公共治理”，原义为“控制”、“统治”或“操纵”，国外多用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。1990年以来，“治理”成为非常流行的概念、思潮和理念。联合国全球治理委员会1995年报告提出：“治理”是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。
我国学者对“Governance”翻译不尽相同，如“管治”、“治理”、“协同治理”等。俞可平教授提出“治理”含义：指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。“治理”强调的是合作，认为政府不是合法权力的唯一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源［1］。现在，更多公共管理研究者认同“治理”概念的新解释:治理是包括政府和各种非政府组织乃至私人机构在内的多个主体，协同处理公共事务，以满足公众需求，实现最大化公共利益的过程［2］。
从以上对“治理”(Governance)概念的理解可以看出三个共同内涵：第一，认为社会公共资源与事务管理的权力主体不是唯一的，而是包括政府、公共部门和私营机构等，强调在政府与市场之间权力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是对公共资源与事务的网络状的合作管理，是“多中心”的，目标是多元的，最终目标是以最小的成本最大程度地满足社会公众需求；第三，主张社会公共资源与事务管理是上下互动的管理过程，以补充市场机制失灵和政府自上而下管制两方面的不足，最终达到“双赢”管理格局。
1.2 土地利用总体规划公共政策属性分析
在私有制的西方国家没有“土地利用总体规划”称谓，与之功能和作用大体相似的有“土地规划”、“国土规划”、“土地利用计划”，可称之为“土地利用规划”，是国家（政府）干预社会经济的基本手段。从1960年后Dvidoff的“倡导性规划理论（Advocacy Planning）”至现今在规划领域中提及的“公众参与”，都是针对土地利用规划的复杂性、政策性和社会性而采取的一种Governance思维。所不同的是，Governance已愈来愈成为国外规划过程中明确的理念得以确立，并成为主动的过程和不可替代的工作方式。
我国改革开放以来，随着规划编制与实施的实践，对土地利用利用总体规划逐步形成了相对统一的概念：即对一定区域未来土地利用超前的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配与合理组织土地利用的综合性的技术经济措施，其特征表现为政策性、整体性、兼容性、折衷性和动态性。
实质上，国内、国外的土地利用规划方案是一个土地利用的决策，也是一定时期内土地利用管理政策，其根本目标是公平、有效配置土地资源，以提高社会整体福利和公共利益。各国土地利用规划权力制度化进程虽然不同，但是土地利用规划己逐渐成为各国政府控制和参与区域社会经济活动（土地利用）的重要方式，所以土地利用规划过程己成为政府行政的一个组成部分。基于这一认识，土地利用总体规划更是技术支撑的国家（公共权力）政策制定和实施过程，具有对未来土地利用的导向性，有限理性和社会公共性的特征［3］。
根据治理理论内涵与土地利用规划公共政策属性，可以理解土地利用总体规划公共治理职能是指政府、各种公共部门和私营机构以及社会公众利用与管理土地资源所做出的智慧的集体选择，通过这种选择来确定稀缺土地资源（在中国尤其是耕地资源）的配置，以使其符合实现公共目标的战略方向［4］。既包括政府有权迫使人们服从的正式土地政策和规则，也包括人们同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用总体规划公共治理职能的功效、主要表现、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用总体规划公共治理职能不仅是描绘未来变化的图景，更重要的是通过土地利用管理的共同行动纲领和政策的制订，调整社会经济关系的变化，引导社会经济和环境的发展方向、行动步骤，促进社会经济在客观规律和规划的综合作用下，公平、有效配置土地资源，并为各种公益性土地利用活动安排合适的用地数量与用地范围，使土地利用符合未来发展和战略的要求。
第二，主要表现。土地利用总体规划通过协调和调节土地使用关系，包括不同利害关系人的文化理念、政治观点和经济利益等的综合协调，从而建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系以及共同行动的行为准则（政策制度），为社会经济和环境发展提供空间支持［5］，避免区域内土地权益者产生相互的干扰和由此而带来的利益的抵触和损耗。
第三，基本特征。为充分实现土地利用总体规划公共治理职能，其编制实施过程中是公共权力和社会的互动过程，此过程中，政府的公共权力居主导地位，通过协商和谈判，与市民社会（非政府组织）共同构建土地资源配置的协同纲领，并为社会和业主（土地使用者、所有者、权利者）的经济活动提供高效服务。
2 转型期土地利用总体规划发展历程述评
2.1 “第一轮”（1986-2000年）土地利用总体规划
第一轮土地利用总体规划（1986-2000年）是在党的以后，依据《土地管理法》和实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求编写的。1993年2月国务院正式批准实施了《全国土地利用总体规划纲要》，先后编制完成了19个省级规划，9个经国务院批准实施，全国的县级规划也大部分完成。《全国土地利用总体规划纲要》基本方针是“切实保护耕地；保障必要的建设用地”。基本上体现了当时处在社会主义计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。初步建立了国家、省、市、县和乡的五级土地利用规划体系和符合中国国情的规划方法。这一时期土地利用总体规划公共治理职能具有较强的计划指令性质，具体情况如下：
第一，规划治理职能与市场经济体制发展不相适应。我国土地利用规划尚处于起步阶段，规划研究能与科学的规划理论相联系的十分鲜见，规划编制缺少技术指导和规范。规划编制实施过程中政府是唯一的主体，严重缺少社会公众和部门组织的参与（因为假设公众利益是一致的，下级政府只须提供信息、执行上级下达的指令性规划指标），致使土地利用总体规划依然带有较为浓重的计划经济色彩，公共治理职能不适应社会主义市场经济体制的改革与发展。
第二，规划公共治理职能是严格保护耕地的单一职能。注重土地自然资源利用规划，强调保护耕地，从而导致许多人把土地利用总体规划看成是保护耕地规划，这种观念束缚了规划公共治理职能内涵进一步的发展；同时，随着市场经济的发展和城镇化战略的推进，规划缺乏有效的建设用地调控机制和农用地非农化的约束机制，限制了土地利用总体规划公共治理职能和作用发挥。
第三，缺乏相关法规条例使规划没有得到良好实施。作为一个新生事物，土地利用总体规划的社会地位和市场经济下的法律约束都没有达到应有的高度，尽管有《土地管理法》作依据，但是没有制定规划实施具体法规条例，致使规划没有得到很好的实施，其公共治理职能未起到应有的作用，导致在市场经济冲击下，建设占用耕地现象越演越烈。至1992、1993年“开发区热”、“房地产热”等经济过热现象出现时，耕地减少速度达到高峰。
2.2 “第二轮”（1997-2010年）土地利用总体规划
1997年，国务院了11号文件，即《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》。根据此通知，新的以耕地保护为重点的土地利用总体规划（1997-2010年）在全国蓬勃开展起来，1999年l月实施修改后的《土地管理法》更是对土地利用总体规划作了详细规定，同年3月，国土资源部颁布了《土地利用年度计划管理办法》。到2000年底，全国各地普遍完成了五级规划并开始正式实施。
第二轮土地利用总体规划公共治职能是实现耕地总量动态平衡，确立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的目标，并以一套高度集权的、复杂的行政审批制度保证这套指标的实施。这轮规划对我国市场经济制度的确立和发展、土地资源的合理配置与利用等都起到重要作用。但由于社会转型、经济发展迅猛及加入WTO、地方政府对于“土地财政”的热衷以及规划本体和政策环境等因素的影响，规划的公共治理职能实现效果也有诸多不足之处。例如，指标常有突破，一些地方擅自或变相修改规划，使其权威性和严肃性受到了挑战。原因如下：
第一，规划治公共理职能制定主体单一。土地利用总体规划治理职能制定主体是政府（包括公务员）和国家职能部门，公众参与和市民力量未被充分发挥。这种自上而下、缺少足够“回应性”（Responsiveness）的单向规划制定流程一方面缺乏程序上的公正，无法做到实体上的公正；另一方面，也不利于政府自身的发展和管理人员业务素质的提高，从而影响土地利用总体规划的科学性。
第二，规划公共治理目标不够全面。在规划治理目标上过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标。各类用地指标层层分解下达，各级政府都按指标制定规划，致使对国民经济发展必须的建设用地需求保障不够，对生态环境变化影响和需求研究不多，使得规划在实际操作过程中缺乏合理性。
第三，实现规划治理职能过程中存在上下级政府间的博弈。土地归国家（政治抽象物）所有，所有权由国务院（行政机构）通过各级政府层层（科层制）方式来实现，导致土地利用总体规划主要是从中央及地方两个层面进行。例如，中央通过国家级规划对一定时期土地利用进行规范，规范的主要是地方政府行为；土地制度市场化转型过程中的利与弊也是在规划的调控与反调控间产生的，这就涉及到了两个主体间的博弈［6］，发生中央与地方政府之间的利益冲突及较高的成本。
第四，法缺乏多种规划综合运用的协调配合。社会经济发展规划、城市（乡）规划、土地利用规划、专项规划之间如何协调没有成熟的理论和经验可循。发展规划侧重于经济社会发展领域，城市（乡）规划侧重于城市（乡）空间布局，土地利用总体规划侧重各类用地平衡，要求后两个规划协调一致，存在较大难度。专项规划间的协调，实质是部门利益的协调；专项规划与地方规划的协调，实质是条块利益的协调。部门条块利益的协调，是我国经济社会发展和管理中的难点［7］。
3社会转型期对土地利用总体规划公共治理职能影响3.1 社会经济发展对土地利用总体规划公共治理职能的内在要求第一，规划治理内容随市场经济体制的完善而转变。当前，我国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中的基础作用显著增强，宏观调控体系日趋完善；以公有制经济为主体的个体和私营等非公有制经济共同发展的格局基本形成。到2020年，我国将建立起比较成熟的社会主义市场经济体制。与此相适应，土地利用总体规划的治理内容将相应逐步由大而全的控制模式转变为以土地利用的外部效应控制和实现公共利益为主导的模式［8］。
第二，全球化背景要求规划治理职能的市场化程度提升。2001年我国加入WTO，意味着开始全面加入经济全球化行列，逐步形成与全球统一的、网络化的市场体系，以保证生产要素在全球范围内自由流动和优化配置。在经济全球化进程中，要求我国各地区的土地利用总体规划逐步运用价格规律的独立性，从开放的国际市场中选择土地开发的机遇，将土地利用结构调整积极融入到国际经济竞争进程中去，以市场为基础引导土地资源的合理配置。
第三，市场经济下规划治理职能地域边界的弱化。市场经济促进了生产要素优化配置，我国社会转型期土地利用系统的各种要素在经济全球化和国家经济高速发展中以“源”和“流”的空间存在形式，对现行土地利用总体规划尺度产生空前超越，并且系统内各要素之间复杂的非线性相互作用效应表现为不平行的空间拓展［9］，致使规划治理职能地域边界日益弱化。同时，市场机制中，供求信息横向传播和市场横向调节资源分配，但是，目前土地供需信息是政府通过规划纵向集中和下达的，土地面临着两种不同质的配置方式运转，磨擦成本是很高的。
第四，城市化发展对土地规划治理职能有特殊要求。转型期城市经济的快速发展，户籍对人口迁移限制作用力的减弱和大量农村剩余劳动力向城市的涌入，城市规模不断扩大并向农村地区延伸。在这一过程中，城乡空间结构将不断整合，土地利用也会随之而调整和改变。这样一种与土地利用有关的“二元”结构变化，对规划治理职能有着特殊的需求：即应有利于“二元”结构转变过程中土地的再配置和再利用，并且降低这种结构转变过程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社会转型期实现土地利用总体规划公共治理职能的条件分析社会转型时期，市场经济体制的建立与完善、政府管理内在矛盾的运动与发展、经济全球化与加入WTO促进了公共管理范式的转变。“实现土地利用总体规划公共治理职能”正是市场化条件下政府和市民社会加强土地资源与资产管理的新理念。因此，这一时期有以下条件有利于实现土地利用总体规划公共治理职能：
第一，市场化经济奠定社会基础。经济体制改革后，各级政府职能逐步转变，经营性用地由原来的政府行政与计划管理模式向市场机制与政府服务监管模式转变，国家把本应属于社会的权力重新归还给社会；同时，市场经济的运行使社会利益主体和要求趋于多元化，促进了相关企业和非政府组织及社会公众平等权利的实现，使其在土地利用总体规划过程中发挥所应具有的决策和参与作用，表达自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社会自我管理、服务的意识和社会中介组织体系，为实现规划公共治理职能奠定了社会基础。
第二，民主化进程奠定政治基础。伴随经济改革的是政治改革。对原有的政府集权政治结构进行调整，大大推动社会民主化进程。政府行政观念与模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”转变，表现为政府权力的稀释与下放，非政府组织、民间精英对土地利用决策和行政过程的直接参与［11］。现阶段一些大、中型城市在土地利用总体规划编制实施过程中逐步建立公众参与制度，创建了电子网络信息流动渠道与信息反馈机制，集中民智以保证政府决策的科学性和民主性。这种以政府为主体的多元化的规划过程，有利于国土行政部门职能行使的最优化，为实现土地利用总体规划公共治理职能奠定政治基础。
第三，全球化背景提供动力源泉。加入WTO意味着我国开始全面加入经济全球化行列，参与国际竞争。转型时期，我国国土行政管理部门、土地相关的公共部门与私营机构、土地权益者能够根据WTO规则和市场分工，通过沟通交流、合作与伙伴关系，与世界土地资源与资产管理方式的接轨，并参与全球土地资源的优化配置，增强了国家制度供给和土地利用总体规划创新能力。因此，全球化背景为中国实现土地利用总体规划公共治理职能提供了外部条件，同时也是实现土地利用总体规划公共治理职能的动力源泉和压力所在。
4实现与完善土地利用规划治理职能的对策建议在我国社会转型时期，土地利用总体规划单一的行政管理和技术管理正逐步走向以人为本的公共治理，成为国家公共治理的一种重要手段。根据上述分析，为了更好地实现与完善土地利用总体规划公共治理职能，应从如下方面着手：
4.1 科学确定土地利用总体规划的公共治理目标
土地利用总体规划公共治理目标的确定应充分考虑本区域社会概况、经济发展、生态环境等各种因素，在科学的制度和规则安排下，允许并鼓励非政府行为主体以多种方式和途径，与政府分享政治权威和公共权力，共同决定规划的目标与战略方向；政府应从土地“经营管理”理念向土地“公共治理”理念转变，并将这种理念作为土地利用总体规划编制实施基本理念。土地利用总体规划是配置全部土地资源的公共规划，不是保护耕地与城乡经营性用地供给的专项规划，它要满足社会发展和加入WTO等各方面的要求，要按“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展与对外开放”的发展观来确定规划公共治理目标，从而实现土地利用总体规划的良好治理职能。
4.2 规划编制实施中树立市场经济和全球化理念
我国社会转型期，市场经济体制不断完善，土地利用方式和结构要求适应市场供求变化进行调整，同时经济全球化也会影响国家和个人的土地利用决策行为。因此，要求规划决策者站在国内、国际两个市场的高度，考虑规划地区的资源优势和产业优势，分析规划实施状况，以利确定规划地区适宜的土地利用发展战略和土地利用调整的原则。应在遵循“供给制约、引导需求”指导思想的基础上，跳出规划地区本身，从区域经济的比较优势、从市场的角度等考虑经济发展与土地调配的协调问题。避免主要用地指标采用平均或均衡分配方法，造成一些地区规划指标明显偏离实际的问题［12］；在土地利用总体规划实施情况动态评价的基础上，根据国内、国际（WTO规则）两个市场对规划公共治理职能进行结构调整和不断优化。
4.3 构建与经济体制发展阶段相适应的规划内容
在社会主义市场经济条件下，土地利用总体规划是对地区发展实行调控和管理的重要手段。转型期为适应社会主义经济体制发展与完善，规划内容和职能应从政府管制走向公共治理。在构建和完善与经济体制改革相适应的土地利用总体规划内容与治理职能方面，要在服从于经济发展为主导走向的同时，更要满足自然条件适宜、经济有效、社会接受、环境可持续的土地利用总体规划方向。注重社会经济发展“公平”与“效率”的统一，统筹协调工业化和城市化快速发展时期保障发展、保护资源和保护环境的各类用地矛盾，从致力于“物”的物质建设规划转向更注重于“人”的社会全面发展规划，实现经济与社会相互协调和可持续发展。
4.4 规划编制中发挥公民社会的网络治理作用
所谓公民社会介入，首先是各种社会力量和公民个人以多种形式直接举办与土地相关的社会中介组织或资助公益事业；其次，从法理上讲，每个社会集体或公民都对土地享有一份所有权，以适当方式参与土地公共治理与监管应是其本分［13］；最后，市场经济型的土地利用总体规划则要特别强调公民社会的广泛参与。规划编制中，公民社会网络治理就是要政府部门、社会中介组织、私营部门和公众等多元共同行动主体通过彼此合作，共同编制与协商规划方案的互动过程，在协商过程中充分反映和协调他们的利益，从而，因地制宜、富有灵活性和创造性地制定适合本地的土地利用总体规划，为社会普遍接受的并愿意贯彻执行。
4.5 规划实施中加强市场对土地资源配置功能
土地利用总体规划作为一种引导地区发展的规划形式之一，其实施过程实质上是要通过规划的宏观引导和调控保证市场运作的长期有效，即在政府必要的干预下（纠正市场失灵）让市场机制对土地资源配置的调节作用得到自觉发挥。这就要求在规划的实施中，变革简单的行政实施方式，借鉴西方国家市场机制对土地公共治理作用，改变政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，提高市场配置土地资源竞争性；改革征地制度，让农民直接参与土地一级市场谈判，确保农民主体地位和不同主体之间是平等、自愿和协商的利益关系。从而降低城市化过程中城乡“二元”结构转变过程中土地配置交易成本，即被征地农民有一个合理补偿与安置，例如，将征地与开发通过资本运作联结起来，走政府、失地农民和企业共赢的新型土地开发之路，保证农地所有者分享城市化带来的收益。
4.6 完善规划法律法规，加强对微观主体规制
依法建立规划体系并编制土地利用规划是发达国家的共同特点，土地利用规划的发展总是伴随着相关法律法规的改进。我国社会转型时期，为了强化土地利用总体规划的“龙头”地位，应尽早出台《土地利用规划法》或《土地利用规划条例》，进一步肯定土地利用总体规划的重要性。同时，在多方主体参与、践行土地利用总体规划的过程中，即放松进入规制的同时，更要加强对这些微观主体的质量规制和约束规制。需要对政府、企业、非营利组织和社会公众对土地利用总体规划的作用、职能等做出法律条文上的规定，约束和监督规划审批与土地利用主体的行为。最后，“违法必究”是实现土地利用规划目标的重要保障，加大执法力度严格依法行政。
4.7 实现土地利用总体规划与其它类规划的协调
土地利用总体规划与其它类规划的协调是指与国民经济发展规划、专项规划及空间规划之间的协调。可以将主体功能区规划作为协调国民经济发展规划与城乡规划和土地利用规划关系的主要载体。国民经济发展规划与主体功能区规划的关系较为明确，而且编制的部门是一致的，协调难度较小；主体功能区规划与城乡规划、土地利用总体规划，由于有共同的空间载体，协调难度相对较小。因此，通过主体功能区规划的连接，使土地利用总体规划与国民经济发展规划和城乡规划及空间规划的协调更加科学，也更加具有实际意义。一方面，它使国家空间规划体系变得更加密实；另一方面它也是针对我国现行规划相互割裂的现实状况的一种尝试性统筹与策略性完善，更是由政府出面干预“空间规划体系割裂”窘境的重要举措之一［14］。
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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）
2006年党的十六届六中全会明确提出要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。详细内容请看下文我国服务型政府的建设。
2008年两会上，******总理在《政府工作报告》中提出：要努力建设服务型政府，要更加注重社会管理和公共服务。服务型政府是我国政治体制改革领域内的新内容和新目标，也是针对中国传统政府管理体制提出的新概念。与过去管制型政府相比较而言，服务型政府旨在建设一个民主、法治、高效的以服务为执政理念的现代政府。实现政府改革与创新，从管制型政府向服务型政府转变，从官本位到民本位转变，这是政府管理适应经济社会发展的必然结果，也是中国政府改革的基本内容和方向。
自20世纪90年代以来，西方政治学和经济学家赋予治理(governance)以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与government相去甚远。
治理一词于1989年首次出现在世界银行报告中，之后被广泛用于政治发展研究当中，逐渐发展成为一个内涵丰富、适用性强的理论，成为各国政治、经济、社会改革的重要理论依据，更少的统治，更多的治理(LessGovernment, More gov-ernance)已经成为新一轮国家改革和发展的口号和目标。
学者们赋予治理的涵义众多。罗茨( R. Rhodes)认为，治理意味着统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会。库伊曼( J. Kooiman)和范弗利埃特(M.Van Vliet)认为：治理的概念是，它所要创造的结构或秩序不能由外部强加;它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。在关于治理的各种定义中， 1995年全球治理委员会发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理做出了明确的定义，极具代表性和权威性。该报告对治理作出如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。
根据治理理论的研究现状来看，治理是内涵丰富、适用性强的概念，一般指政府部门、社会福利机构、私人企业、社团组织以及个体等等各种活动的参与主体之间的关系。
中央编译局俞可平教授认为：治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。因此，治理就是一个既定的范围内，公共机构、私人机构、社会个体等主体在管理共同事务的过程中，通过利用权威使各方利益与需求得到协调和平衡，最终能够采取联合行动实现公共利益最大化的目标。它既包括具有强制性的正式制度与规则，也包括公众普遍认同和遵守的非正式制度与规范，强调一种民主的、合作的、多元的公共管理。
但是，任何理论都有自身的局限性和时效性，治理理论弥补了当时市场调节失灵、政府调控失效的空缺，它不是完美理论，也存在自身的限制。随着世界环境和时代背景的不断变化，善治成为了治理在新时期发展的更高阶段，goodgovernance就成为学者热衷的研究热点和重点。俞可平教授在《治理与善治》一书中指出，善治就是使公共利益最大化的公共管理过程。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。
合法性( legitimacy)，要求相关的管理者和管理机构要最大限度地协调各主体之间以及公民与政府之间的利益矛盾，从而使公共管理活动得到国家公民最大限度的认同和支持;透明性(transparency)，社会中的每个人都有权利知道与自己利益相关的政策决策信息，有权了解影响自身利益的政府活动，从而能够有效地参与公共决策过程，监督政府公共管理过程的实施，政府公开的范围和速度直接影响善治的程度;责任性(accountability)，在公共管理的过程中，政府部门和公民个人的责任心越强，相应的职能和义务履行得就越好，善治目标实现的可能性就越大;法治(rule of law)，依法治国是我国的基本国策，法治就是用宪法和法律来规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序，完善的法律体系、法律制度是实现善治的基础;回应( responsiveness)，善治要求国家公职人员和政府管理部门对公民的利益诉求要做出及时、有效、负责的回应，积极主动地了解公民意见，社会公共管理的效率就越高;有效性(effectiveness)，合理的机构设置是提高政府管理的效率的基础，而政府部门的效率程度最终决定了善治的程度。
[关键词]公民社会 城市社区 治理模式
〔中图分类号〕D63；C912.8 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2008）11-0068-05
随着市场经济的建立和民主政治的发展，公民社会在中国逐渐兴起，20世纪90年代以来，公民社会成为学术界研究的热点。由于公民社会与社区治理密切相关，因此引起了广泛关注和讨论。本文试从公民社会发展的历时性和空间性与社区治理模式选择的互动关系来考察中国社区治理模式的选择问题。
一、公民社会与社区治理
之所以基于公民社会发展研究城市社区治理模式选择，原因在于，公民社会发展与社区治理有着紧密的内在逻辑关系。治理理论以公民社会的日益发展壮大为基础，公民社会是治理理论实施的前提。
（一）公民社会与治理的关系
公民社会是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等等。它们被称为介于政府与企业之间的“第三部门”，[1] （P12） 是一种独立于政治国家的各类自主、自治、合法、非政治的民间组织和团体构成的社会力量。治理指的是政府与民间公共部门与私人部门之间的合作互动。[2] 其实质是建立在市场原则、公共利益和认同基础上的政府和社会之间的合作互动。治理理论的兴起与公民社会发展紧密相联，“治理”概念与“公民社会”常常同时出现，治理理论以公民社会发展为基础。首先，从治理的主体来看，政府不是唯一主体，治理需要政府、民间组织、公民共同协商参与。公民社会的民间组织和公民是治理的重要主体，没有公民社会的核心要素参与的管理是统治而非治理。其次，从治理产生的直接原因来看，因为在社会资源的配置中既存在“市场”的失灵，也存在政府的失效，要解决这些问题，就必须重视社会力量在社会资源配置和社会管理中的作用。公民社会组成要素是非国家或非政府所属的公民组织，其突出特点是非官方性、独立性和自愿性。公民社会在市场失灵和政府失效的领域发挥着独特的无以替代的作用。第三，从治理的最高境界来看，须注重善治，而善治的基础是成熟的公民社会。同时，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活和公共事务的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两种合作的最佳的状态。“善治”的过程就是一个还政于民的过程，有赖于公民的积极参与合作。[3] 从这个角度讲，善治是“公民价值”的体现。
（二）公民社会发展目标取向与社区治理
公民社会和治理理论为社区治理提供了新思路和新途径，治理理念的运用和公民社会作用的发挥，主要体现在对社区的治理上，体现在地方政府主动与公民社会组织合作，实现社区管理向社区治理转变。作为社区治理的重要主体，公民社会在社区治理中的作用不仅表现在弥补地方政府角色的失灵，还表现在以积极的姿态改变社区治理结构和治理状况，并与政府共同承担社区治理责任。公民社会发展目标与社区治理目标本质上是一致的，主要体现在四个方面：一是促进政府与社会良性互动。在社区治理过程中，政府和社会的沟通最终目的是化解社区各种利益矛盾和冲突。利益表达渠道不畅，政府与社会沟通失灵必然导致民意堵塞，影响社区稳定发展。公民社会组织作为处于政府和社会之间的中介力量，它既有利于公民利益要求和建议向政府表达，又有利于传达政府反馈信息和政府政策，起到双向沟通协调作用，促进政府与社会之间互信和良好合作，社区治理强调社区内政府、企业、非营利组织等各治理主体之间协商、谈判、沟通、合作、参与，也是为了促进政府与社会之间良性互动。二是推动公益事业发展。维护发展社会公益事业是一项巨大工程，单靠哪一方的力量都不够。政府尤其是地方政府力量有限，会在一定程度上制约公益事业的发展。在这种情况下，通过开展社区治理活动和发挥公民社会作用，社区各种公民社会组织参与社区公益事业，可以弥补地方政府在维护和发展社会公益事业方面的不足，推动社会公益事业发展。三是促进政府职能转变。公民社会的出现以及发展起来的有独立自我管理能力的公民社会组织，为政府职能转变和放权于社会提供了承接载体和支撑。通过大力发展公民社会和深入开展社区治理，使公民社会不断完善和成熟，社区内各治理主体负担公共事务的能力不断提升，公民社会和社区治理能够不依赖政府，在很多涉及准公共用品的领域开展自我服务与社会服务，通过广泛与政府合作，促进社区公共事务的妥善解决，推动政府职能不断转变。四是促进社区民主政治发展。公民社会是民主政治的重要组成部分和重要的社会条件，通过发展公民社会和开展社区治理活动，可以监督控制政府部门运作，培育民主参与的文化和技能，推动公民参与公共事务，鼓励公民参与政治。
（三）社区治理与公民参与
社区治理本质上是通过政府与公民之间的良好合作，实现还政于民的过程。公民社会是社区治理得以真正实现的基础，真正的社区治理离不开公民的参与。公民参与除了受政策环境、发展空间和制度平台等宏观因素的影响外，还深受人的自然性和社会性及公民意识等微观因素影响。
1. 人的自然性与社区治理。社区居民是社区发展的基本参与主体，社区治理的模式选择必须围绕社区居民作为人的自然性展开，这在本质上体现了城市社区治理模式的选择必须与治理环境相一致的基本原则。人的自然性集中体现在年龄阶段上，这是人的最根本的自然性，年龄与人的生活能力和人与对社区发展的依赖程度密切相关。年龄阶段与居民对社区发展的依赖之间的关系曲线呈倒U型，也就是说，人的少年时期和老年时期对社区发展的依赖程度最高，中年时期对社区发展的依赖程度最低。但是，从参与和推动社区发展的能力来分析，中年时期的能力最强，老年、青年和少年时期依次减弱。所以，成功的社区发展需要为最依赖社区发展的人群提供社区服务，同时又要能够吸取最有能力参与社区发展的人群的社区发展资源。
2. 人的社会性与社区治理。公民是生活在社区中的重要主体，根据马斯洛的人的需要层次理论，人除了低层次的物质利益需要满足外，还有被尊重、认可、自我实现等更高层次的社会需求，社区居民是利己与利他统一的人，是个性化与自我约束统一的人，是植根于市场经济基础上的“经济人”和“社会人”的统一。但一般情况下，社区居民是兼顾个人理性和社会理性的，不仅有追求利益最大化的动机，还有寻求共同体生活和被认同的需要。因此，在倡导居民参与社区治理的同时，必须考虑人的社会性，通过居民广泛参与和合作改善社区交往结构，增强社区发展和公民社会发展动力。公民参与有助于形成共同的价值观和文化规范，增强对社区的归属感和认同意识，这是社区治理与公民社会发展的本意所在。
3. 公民意识与社区治理。对社区居民来说，其参与社区治理的广度和深度受到各种因素的影响。但从根本上讲，公民意识是公民参与社区治理的关键因素，也是公民社会发展的精神动力。公民意识是公民对自己社会地位、社会权利和社会责任的一种自觉认识，也是对自己社会主体身份的认同。有了完整的公民意识，居民才能成为公民。公民是社会政治生活和公共事务中的主体，不是无足轻重的客体。[4] 社区发展是一个基于法治和契约的治理领域，社区治理需要众多主体参与尤其是公民的自愿参与。如果公民没有公民意识，就没意愿参与社区公共事务，导致社区治理重要主体缺失。没有公民意识就不可能有合格的公民，就不可能建立成熟的公民社会，更不可能实现社区治理和社区发展。
二、公民社会发展的历时性、空间性与城市社区治理模式选择
公民权利的实现是一个由少到多，由不真实到真实的发展过程。有些公民权利的行使还有一个从形式到内容、从动员到自愿的过程。与此相适应，公民社会的形成发展也有一个从兴起、发展、形成到成熟的过程。从公民社会发展过程来看，它既有历时性，也有空间性。由于公民社会与社区治理密切相关，从时间和空间两个视角来考察公民社会与社区治理模式之间的关系非常必要。
（一）公民社会发展的历时性与我国城市社区治理模式
根据政府与社会的关系、市场经济发展水平、公民通过交往处理公共事务的能力、非政府组织和公民自愿团体的行为能力与行为空间的发展及企业组织参与社区治理的能力和社会责任状态等标准，公民社会的发展从历时性角度可划分为萌芽兴起阶段、形成发展阶段、成熟完善阶段。不同的发展阶段，公民社会具有不同的特征，社区治理模式选择也应与此相适应。
1. 公民社会的萌芽兴起阶段与社区治理模式。由于历史的原因，中国基本上没有过西方意义上的公民社会，城市居民也没有经历真正意义上的公民社会生活。中国公民社会是随着改革开放深入而逐步兴起和发展的。20世纪70年代末至90年代末是中国公民社会萌芽兴起阶段。在这个阶段公民社会形成的外部环境和内部结构逐渐改善，但还存在很多制约公民社会发展的问题。从外部环境来看，公民社会的经济基础――市场经济体系不完善，市场秩序很不规范，公民社会的文化意识基础没有形成，诚信严重缺失，法制基础不健全。从内部结构看，构成公民社会主体的公民仍有浓厚的臣民意识；中产阶层还没有形成，规模很小，发展很慢；民间组织刚刚出现，且自主性和自治性差。萌芽阶段的公民社会显著特征是整个社会不存在社会自治领域，公民社会的行为能力非常低下，非政府组织、非营利组织还处于酝酿起步阶段。与此相对应的城市社区治理也处于起步阶段，表现为政府对社会进行管制，政府是社区事务管理的唯一主体，社会组织和公民是政府管理的客体，企业、社会组织和公民个人的能力和活动空间十分有限，社会缺乏与政府自下而上的沟通，缺乏表达意愿和要求的有效机制和途径，政府与社会缺乏互动合作，社会处于被动接受和服从政府的从属地位。管理主体单一化，行政权力单极化和政府管理范围的全域性，决定了公民社会这个阶段社区治理应该选择政府管制型或政府主导型治理模式。
2. 公民社会的形成发展阶段与社区治理模式。经过30年的经济、政治体制改革，当前中国社会结构发生了很大变化，正逐步进入公民社会形成发展阶段，主要体现在：市场经济、民营经济获得快速发展；社会中产阶层正形成并逐渐壮大；民间组织获得飞速发展且独立性、合法性日益增强；社区自治不断扩大，公民的政治参与逐渐增强；价值观念开始多元化、世俗化等。处于这个阶段的公民社会虽已形成，但还不够成熟。主要表现：市场经济体系不够完善，传统的家族意识和臣民意识存在并严重影响着公民意识发展，社会中产阶层不够强大，贫富差距大。作为公民社会核心要素的民间组织官办色彩浓，民间色彩淡，自主性、自治性弱。在这个阶段，中国公民社会的最大特征是公民社会的独立性与依赖性并存。中国公民社会是一种典型的政府主导型的公民社会，在市场、社区与民间组织还不成熟的转型时期，政府仍是城市社区最大最强的治理主体，社区的各项事务基本上都在政府的控制之下，政府外的社会力量如社区法定组织与民间组织等都还很弱小，有的依赖性强，有的发育不全，在与政府的博弈中处于劣势，社区无自治事务可言。在这个阶段，社区治理模式应该选择政府主导型治理模式或政府与社区自治结合型治理模式。因为采取政府主导型或政府与社区自治结合型模式可以通过政府的主导或引导推动作用，促进社会公民组织的发展壮大，培育社区公民意识，促进市场经济快速健康发展和中产阶级队伍壮大，不断提高社区自治能力和自主意识，引导公民社会逐步走向成熟。
3. 公民社会的成熟完善阶段与社区治理模式。成熟公民社会的特征是政府开始与社会分离，社会成员有相当大的自由，社会自己管理自己，并与政府处于一种互动的良性关系中。构成公民社会的四大结构性要素完整呈现：即在私人领域，个人能自主地从事各种经济、文化和社会活动，在不损害他人的前提下，享有充分的自由；志愿者社团这种非政府、非盈利性的组织发展壮大，成员可自愿加入或退出；社会运动有序进行，公民组织可以在宪法或法律允许下自由地开展多项社会活动。公民社会的六大价值取向和原则，即个人主义、多元主义、公开性和开放性、参与性、健全的法治及社会自治得到广泛认同和践行。这个阶段公民社会具有完全的独立性，完全拥有自己组织机制和管理机制，有独立的经济来源，无论在政治上、管理上还是财政上都在相当程度上独立于政府。[5] （P190） 公民社会组织能独自承担社会的某些管理职能，或与政府合作行使社会管理职能，社区公民的公民意识与参与意识强。在公民社会的成熟阶段，社区治理理想的模式是社会主导型或社会主导与政府支持型治理模式。这种治理模式应是我国城市治理模式的发展方向。
（二）公民社会发展的空间性与我国城市社区治理模式选择
公民社会发展的空间性是指在不同类型的社区，公民社会发展的程度存在差异性和不均衡性。市场经济替代计划经济，打破了政府对资源的垄断，社会资源向不同的社会组织和个人分散，资源流动、人员流动和社会结构的多样性构成现代城市社会的基本特征。城市社区往往是由若干不同利益群体所组成的异质性共同体，利益群体可以根据收入、职业、年龄、居住条件、社会地位等差异性进行分类，利益群体的多样性带来社区类型及其需求的多样性。不同类型的社区，由于社区内企业、社会组织、非政府组织、非营利组织及居民等社区治理参与主体发展状况不同，导致社区公民社会发展程度不同，进而导致社区治理模式选择不同。
公民社会发展的空间性还体现在同一个城市不同区域发展不均衡上，同一个城市不同区域公民社会发展水平不同。一般来说，处在公民社会发育兴起阶段的社区、非政府组织和非盈利组织弱，社区公民参与能力和参与意识差，在这类社区，社区治理宜选择政府主导型模式。政府作为社区治理的主要主体，承担社区治理责任和风险。治理方式以行政手段为主，经费以政府财政划拨为主，政府在主导社区治理的过程中注重培育社区公民组织和公民意识，引导和推动公民社会由不成熟向成熟阶段发展。公民社会已形成的社区，根据公民社会形成的程度可选择两种模式：一是可选择政府与社区自治结合型治理模式，这种模式的特点是政府、社区自治组织与非政府组织是社区的治理主体，社区自治组织权利有法律保证，资源投入以政府为主，社会组织为辅。二是可选择社区主导与政府支持型治理模式，这种模式的特点是社区自治组织和社会组织是社区治理的主要主体，政府和社区组织共同承担社区治理资源提供的责任，经费支出以社会组织为主，政府支持为辅，或者政府采取购买服务的方式支持社区工作。在公民社会发育相对成熟的社区，社区内一般居民的文化程度和社会地位高，公民意识和民主精神强，参与社区公共事务的能力和意愿强，社区内多种志愿者组织、社团组织，非政府、非盈利组织健全，社区内物质基础、公共设施好。这样的社区治理模式适宜选择社会主导型治理模式，社会主导型治理模式的特点是社区治理以社区居民为核心，由社区居民联合社区内各种组织机构共同参与社区事务的管理，实现民主自治式管理方式。这种治理模式的核心价值取向与公民社会发展的目标价值取向能够很好地契合，它强调社区治理是一种集体民主协调选择的过程，是社区内各治理主体：政府、社区企业、非盈利组织、居民等之间的民主协商合作互动的过程，它将治理过程由行政控制转为民主协商，治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构，治理关系由依附与庇护关系转为信任与互惠关系。社会主导型的社区治理模式是成熟公民社会社区治理模式的理想选择。
三、对公民社会发展与我国城市社区治理模式选择的理性思考
公民社会发展对社区治理模式选择有着重大影响，通过分析二者的内在逻辑关系得到如下启示。
一是选择社区治理模式应该以公民社会发展状况为依据。公民社会是治理产生的土壤和先决前提，没有公民社会的兴起和发展，就不可能有治理的出现，治理模式的确定，要根据公民社会发展状况和社区治理结构中政府、企业、公民社会组织、社区居民等主体因素各自所起的作用主次、承担责任的大小而定。而且，在社区治理活动中，政府、公民社会组织和公民发挥作用的主次、作用大小、地位高低，不是由他们自身主观意志而定的，而是由公民社会发展程度而定的。社区治理模式的选择也是不以人的意志为转移的，而是以公民社会发展的历时性和空间性为转移的。当前，我国公民社会正处在成长阶段，公民社会的独立性和参与性不强，与成熟的公民社会相比还有很大差距。现阶段公民社会发展的特征决定了中国政府在社区治理中还必须起主导作用，选择政府主导型社区治理模式。
二是政府在公民社会发展和社区治理中应该准确定位。政府的权力和行为应该是有限的、适度的、规范的，作为公共组织在公民社会发展和社区治理活动中应该有其独特地位和作用，并且在公民社会发展不同阶段和社区治理不同模式中政府的职能定位也应有所不同。政府职能定位准确，能促进政府和社会关系的和谐，实现政府与社会良性互动，促进公民社会健康快速发展。政府定位不准确，就有可能出现失位、缺位、越位、借位现象，影响公民社会健康发展和社区治理有效开展。在公民社会发展过程中，政府的主要职责是“掌舵”而不是“划桨”，要改变过多参与和干预具体的社会经济活动现象，把政府的职能主要转向对社会公共领域的管理，提供对社会有用的公共物品和公共服务。在社区治理中，政府的职能是对社区工作作出基础性制度安排，搭建平台，保证政策制度得到有效贯彻，目标得到有效实现。政府的义务和职责不是直接提供服务，而是保证服务提供的实现。[6] （P1） 政府应该根据各类社区公民社会发展的不同情况，在社区治理中找准自己的位置，建立与社会沟通机制，形成政府与社会的良性互动关系。
三是中国目前应该大力推进公民社会发展。在党的十七大报告中提到要努力实现中国“政治文明”。公民社会是一种独特的政治文化，是政治文明的一种表现形式，它标志着国家、市场、社会公众等各种不同的力量处于一种平衡的状态。公民社会是一个以民主、协商、参与为特征的社会，意味着存在一部渗透着自由、民主和人权理念的宪法，存在着众多充满活力的民间团体，存在着提供制约与纠错功能的健全的公共领域以及拥有公正、责任、完善、善于对话、善于合作、积极参与精神与责任的普通公民。[7] 公民社会的建立和发展能促进我国市场经济的发展和完善，为市场与国家权力之间，不同经济成分和利益集团之间构筑一个相互交流、协调、参与合作的公共平台和空间，有利于社会与国家、政府关系的重构，有利于社会自治，加快民主化进程和社会稳定发展。健康有序的公民社会可以为社会政治文明建设提供坚实的社会基础，对我国政治、经济、文化、社会各项事业的健康发展有重要的意义。
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[5]喻可平. 中国公民社会的兴起与治理的变迁[M]. 北京：社会科学文献出版社，2003.
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作者：钟启春单位：山东交通学院
