时间：2023-08-02 17:15:26
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇基层社会治理格局，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000
[中图分类号]D422.6；D631.4 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）16-0-02
0 引 言
农村基层社会治理指的是在村民委员会、乡镇政府或街道办事处领导下，由众多村民参加，规定社会行动、调节社会关联、缓和社会冲突、处理社会难题以及维持社会治安的活动。与广义上的社会治理相比，农村基层社会治理更加贴近于现实社会，因此，我国农村基层社会治理创新更加有利于村民。
1 我国农村基层社会治理存在的问题
1.1 垄断问题
我国农村基层社会治理存在严重的垄断问题，特别是部门的垄断状况更是频繁发生，导致各活动分开进行，效率非常低，由此造成农村基层社会工作者的公共观念意识日益降低。其次，农村基层中缺乏一些固有的社会项目，而政府机关中却拥有充足的项目内容，政府和农村基层严重不统一，进而使政府机关的项目得不到更好的运用，进一步拉大了农村和城市的发展距离。
1.2 脱节问题
我国农村基层社会治理存在的另一个问题就是脱节问题，主要是由政府机关带动的，政府自身直接渗入与间接调节之间出现脱节问题，换句话说，政府只关注直接渗入功能而忽略了间接调节的发展。由此导致农村基层组织严重脱节于社区组织，也就是只关注城市居委会的建立而忽略农村村委会的培养，使居民治理观念严重欠缺。
2 我国农村基层社会治理创新的必要性
2.1 建设国家治理系统的根基
我国的国家治理系统属于非常繁杂的集体构成，涉及数目繁多的主体项目，比如：大方面的政府机关治理，稍微小方面的社会单位治理还有最本质的农村基层社会治理等，都是国家治理系统的部分。
从根本上来说，社会治理系统的创意之处就体现在由传统意义上的“大的政府，小的社会”转向成最新出现的“小的政府，大的社会”。其实，要想从本质上达到我国倡导的“大的政府”状态，务必要高度重视农村基层的作用，把政府的治理、农村基层的自治及社会单位的治理有机结合起来，同时要注意重点突出，主次分明。因此，农村基层社会治理属于我国国家治理系统的根基，必须要奠定好根基才能够建造出稳固强壮的国家。
2.2 建立服务型政府的需要
据了解，曾经有过很长一段时间，我国的政府机关都是社会的管治者，经常运用自身的各种权力，拟定相关策略，对社会中的一些行为进行管理，有时甚至是强制管理。后来，市场经济体制日益取代了计划经济，在社会中发挥更加重要的作用，管治者身份的政府渐渐满足不了社会的需求，迫使管制型政府朝着服务型政府发展。
农村基层社会治理对于建造服务型政府起到非常关键的作用。首先，将人的利益当成首要利益，牢记“以人为本”是服务型政府的重要理念，要带动村民的自治；其次，政府机关要适度下放权力，给农村基层相关部门更多的治理权。另外，当真正实施农村基层社会治理创新时，乡里或镇上的负责人要适当将相应的权力转交到具体村民委员会手中，拟定策略时要以遵从少数服从多数为原则，更好地促进服务型政府的设立。
2.3 能缓解多种社会冲突
当我国迈入社会体制转型的快速发展期，急速化的发展势必会造成许多社会冲突的出现，比如：社会上欠缺完善的保障系统、强迫房屋拆除、工人的工作配置不恰当等矛盾，综合分析这些问题发现造成这些现象的主要原因是，农村基层农工的权益得不到很好的庇护。
著名科学家科塞提出了“安全阀”理论，指出应该用农村基层社会治理来缓解社会上的多种冲突，维持社会的安稳秩序。他指出，通过农村基层社会治理能够缓冲社会中各种大小冲突。
3 我国农村基层社会治理创新的方向探索
3.1 我国农村基层社会治理创新的具体方向
经过多次调查与考究，得出我国农村基层社会治理创新的整体方向和目的是完善我国治理系统与提高治理实力。农村基层是我国发展的根基，农村基层社会治理系统的完善与实力的提升是我国社会发展的根基。在现阶段，我国农村基层社会治理的具体方向是，在国家适度调控的基础上，灵活推行村民自治，由此实现我国农村基层社会治理的创新以及推动我国社会治理的现代化发展。其实，我国农村基层社会治理创新的方向，就体现了农村基层和当今社会身为治理者的多样化，其整治构成渐渐脱离单一的政治化监控，朝着互相调节、资源共享的方向发展。另外，该方向也彰显出社会治理机制的理性化及治理手段的民主化等，以便更好地达到我国农村基层社会治理创新的目的。
3.2 我国农村基层社会治理创新方向的详细内涵
我国农村基层社会治理创新的方向，详细来说，表现在以下几个方面。第一，社会治理主要负责人的非单一化，也就是我国农村基层自治的负责人除了政府部门以外，其余的非政府机关，像公司单位、村委会或居委会、村民或居民等都可以变成社会治理的主体而非客体。而且，这些能够作为社会治理主体的角色在具体的范畴内都拥有一定的权力和地位，都可以根据自身的观念促进其余各种组织间的调节。第二，社会治理的构成呈现网格化趋势。如今的农村基层社会治理不再是以往那样的单一化模式，而是扩展成了各个治理对象的网格式路径，重新打造了农村基层社会治理的手段方式，更好地促使政府机关和农村基层之间权益和权力的配合与调节，进而提高农村基层社会治理的实力和水准。第三，社会治理的机制更加理性化。正式实施该方向举措时，政府进一步改进和健全了多种机制与策略，以便推进自身在管制活动进展中的程式化与理性化等，从而提高农村基层社会治理的固定性、坚守性与理性化。第四，社会治理更加民主化和法律化。当今社会是法治社会，社会治理也重点要求公民要根据法律有秩序地参加民主，要将法治当成准则与根基，经过观念、机制与科技上的创新，进一步带动农村基层社会治理手段的法律化与民主化。第五，社会治理使用的科技更显现代化。经济的快速发展带动科技的进步，现代高科技产品数量繁多，高科技技术手段也是更加先进，我国农村基层社会治理也使用了基于电子网络的当代高科技手段，将其运用在生活中的方方面面，提升了社会治理的效率。
4 结 语
本文通过探讨在我国农村基层社会治理中尚且存在的问题，认识到进行社会治理创新的必要性，最终得出农村基层社会治理创新的方向和目的。其实，在经济快速发展的今天，任何事情都在变化，同样我国农村基层社会治理也不可能一成不变，所以对其实施的创新程序也不应停止。当对于农村基层的社会治理构成进行改革时，不单单要限制在政治与社会上，还要更多的关注农村基层的发展，防止出现因策略不当而发生工作成效降低问题。同时，我国要善于综合协调农村基层的内外部组织单位，时刻加强农村基层本身的公共服务意识和成效结果。
主要参考文献
[1]刘凯强.转型期基层社会治理矛盾及其创新探究[J].吉林工程技术师范学院学报，2015（7）.
[2]孟秋菊.农村社会治理创新视域下的基层社会自治创新路径探析――以大竹县庙坝镇为例[J].四川文理学院学报，2015（4）.
一、指导思想
以县委、县政府新农村建设和发展思路为指导。以改革创新城乡社区、农村基层社会治理为重点，结合“人文社区、温馨家园”和“十户联防、三群联创”等城乡基层社会治理工作经验，紧扣农村稳定和发展的主题，结合部门优势，充分利用现有资源，科学引导和合理帮扶，维护农村基层稳定，使帮扶点实现提升基层平安建设、法治建设和服务管理水平，并逐步迈进新型农村行列。
二、工作目标
按照县委新农村建设办公室的安排，挂点帮扶XX乡XX村建设，按照“创建新面貌、提供新服务、完善新机制、营造新风尚、构筑新格局”的示范化创建要求，我局力争实现如下目标。
1、为挂点村争资1万元以上。
2、积极协助挂点村推进网格化管理。
3、指导村构建新型社区（村）治理服务体系。建立健全“一站三室一校”，即社会管理服务站，综治室、说事室、警务室，以及法律夜校，实现社区（村）服务管理与公共服务代办无缝衔接。
4、协助村庄开启邻里守望模式。协助组建邻里互助组，成立志愿服务和“红袖标”义务巡防队伍，引导和鼓励局干部职工，参加形式多样的志愿服务活动。定期上门为空巢老人、妇女儿童和精神病患者等弱势人群服务，给予适当物质帮助和精神慰问。
5、积极搞好协调，化解矛盾，确保挂点村社会稳定。协助挂点村建立完善矛盾纠纷调解协会，实现全村零发案、村民零犯罪、事故零发生、矛盾零上交，确保挂点村平安、和谐、稳定。
6、协助完成其他各项工作。
三、工作要求
1、挂点扶村工作组成人员
组长：
副组长：
成员：
日常性工作由XX同志具体联络负责，各成员单位具体组织实施。
2、下村时间要求
挂点扶村工作组成员，下村了解情况，解决问题时间必须每月2次以上，必要时可与业务工作脱钩，驻村协助解决实际问题。
3、充分利用部门优势，扶持挂点村发展一项富民产业，解决该村贫困群众的生活困难。
4、协助挂点村建立完善民间矛盾纠纷调解协会，做到矛盾纠纷不出村，不出现治安案件和刑事案件，切实关心和关爱留守儿童、空巢老人和精神病患者等弱势群体，在提供物质帮助的基础上给予心灵上的关爱和援助，确保挂点村全面平安、和谐、稳定。
5、积极营造平安法制氛围。协助挂点村设置普法长廊，做好法制宣传栏，积极开展法律讲堂和法制祠堂等活动，增强群众的法制观念和防范意识，形成人人懂法、知法、守法、护法的良好氛围，进一步提高群众安全感。
一、认清形势，科学定位，建立社会治安防控体系长效机制
学习实践科学发展观，要科学判断和全面把握当前的社会治安形势，牢牢掌握社会治安防控的主动权。××街属典型的城乡结合部，辖内影响稳定的因素多样，治安环境复杂，主要表现在：一是地域形态多样，矛盾纠纷隐患多，社会治安综合治理工作难度突出。辖内地域形态多样，既有××市最大的关闭国有企业—××氮肥厂，又有东圃最旺的商业地段；既有××区人口最多的城中村—××村，又有多个新型住宅小区，潜在的矛盾纠纷隐患多，主要是劳资纠纷、物业纠纷、邻里纠纷、医患纠纷、经济纠纷，还存在着国企遗留问题、房屋拆迁问题等隐患。各种社会矛盾纠纷隐患的存在，给辖区的稳定和社会治安综合治理带来很大的工作难度，要排查调处这些矛盾，既涉及到各种政策法规，又要协调各职能部门和社会力量齐抓共管。二是流动人口多，平均素质偏低，社会治安综合治理工作压力突出。辖内有出租屋1.9万套，近年来外来流动人口迅猛增加，据初步统计，××地区的外来流动人口超过8万人，平均素质偏低，相当一部分外来人口为暂时找不到工作、打散工、从事体力工作等人员。从近年来对违法犯罪分子人员的分析来看，外来流动人口的作案比例大，每年抓获的犯罪嫌疑人中有80%以上是外来人员，其中，近90%以上的人落网前居住在出租屋，给××地区的治安带来了严重的压力。三是案件基数大，多发性案件典型，社会治安综合治理工作挑战突出。近年来，虽然我街每年刑事立案逐年下降，但基数仍然较大，其中盗窃、诈骗、抢劫、抢夺约占80%左右，压案保平安的任务十分繁重。在源头预防上，城中村内的治安防范工作由于受环境、居民意识、硬件设施等影响面临很大挑战；在打击管理上，基层民警工作量多，压力大，如何发挥他们的主力军作用，整合更多群防群治力量参与面临着挑战；在教育宣传上，面对居民群众法律意识普遍不高、素质偏低的现状，如何利用有限的资源，争取最大效果做好宣传教育工作，提高群众知法、懂法、守法、护法等意识面临着挑战。街党工委、办事处以“发展是第一要务，稳定是第一责任”的观念为指引，把保稳定和促发展放在同等重要的位置，科学地分析我街实际，从街道层面进行全局性、系统性考虑，探索社会治安综合治理长效机制，建立健全街道层面社会治安防控体系，实现基层社会治安综合治理工作观念、思路的转变和突破。
二、深入实践，开拓创新，构建社会治安防控体系的基础和架构
学习实践科学发展观，要注重实践，开拓思路，创新方法，在实践中探索社会治安综合治理工作的突破点，解决社会治安综合治理的根本问题。街党工委、办事处从2006年底开始，深入社区进行调研，召集研究讨论，结合街道的实际情况，着手研究建立健全社会治安防控体系工作。2007年3月份形成了《××街关于建立健全社会治安防控体系的工作意见》，并全面开始实施。治安防控体系主要包括以矛盾纠纷排查调处、安全防范、基层创安、流动人口管理、安置帮教、法律道德宣传教育、执法联动、队伍培训管理、组织保障、检查考核为内容的“十大机制”，形成了以打击为重点、以预防为基础、以控制为关键，以建设、管理为方法，以改造、教育为手段，综合性、立体化、系统性的社会治安防控体系。根据当前社会治安综合治理工作特点，从辖区实际情况出发，提出了落实防控体系的三项工作原则：先易后难、突出重点、分步实施。社会治安防控体系通盘考虑全街社会治安综合治理的方方面面，是实现社会治安综合治理的一个完美的载体，将街道辖内可利用的资源充分整合起来，形成齐抓共管、人人参与的大综治格局。
（一）以统一高效为方向，建立社会治安防控体系运行机制。
贯彻落实科学发展观，构建社会治安防控体系科学合理的运行模式，是基层社会治安综合治理工作的关键。以统一指挥、方便管理为原则，建立了由街维稳及综治委牵头，以街道一级有关职能部门为主力，以社区居委会、辖内机构、单位和各类社会力量为基础的纵向层级运行架构。在横向联动方面，主要分为三种模式：一是街道一级联动，主要是职能部门之间的执法联动和矛盾纠纷联调联动；二是社区一级联动，围绕平安和谐，以社区党支部为龙头，以社区民警为骨干，以社区治保会为基础，以出租屋管理员、××公司治保队员、社区内各企事业单位、居民群众为主要参与力量；三是基层治安力量联动，以××地区治安联防大队为载体，整合社会各类治安力量，提高治安队伍的凝聚力、遂行力、战斗力。以纵向层级运行架构为主体，通过横向联动工作模式进行协调整合，构筑一个职责分工明确、团结协作、效率快速、效益明显的综合运行机制。
（二）以保障有力为核心，建立社会治安防控体系指挥平台。
贯彻落实科学发展观，建设社会治安防控体系指挥平台，为基层社会治安综合治理奠定坚实的基础。以“综治大格局，群众得实惠，管理出实效，和谐又平安”为建设标准，建立街综治工作中心，构筑社会治安综合治理工作平台。街综治工作中心的功能主要表现在以下三方面：组织保障功能，表现为建立完善组织机构、工作制度、硬件设施，明确职责任务和部门分工；协调指挥功能，表现为通过制订2人值班工作制度，建立日常工作流程，完善和落实联调、联防、联勤、联治、联创的“五联”运作机制；管理考核功能，表现为健全学习培训制度、加强队伍管理，进行工作绩效评估、检查考核。通过充分发挥综治工作中心功能作用，强化基层管理，完善基层服务，优化基层资源，夯实基层基础。
（三）以整合统筹为准则，建立社会治安防控体系精干队伍。
贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，整合社会力量建立社会治安工作队伍，为基层社会治安综合治理工作提供必要的人力资源。以公安派出所为主力军，以治保队员等治安力量为骨干，以群防群治力量为补充，实行警民结合、专群结合，充分发挥队伍最大的工作效益。以××地区治安联防大队为载体，将辖区保安员、治保员以及物业小区、工业区、大型企业的治安力量有效整合，完善了联网基地指挥台建设，实现了勤务指挥联动。以义务平安巡逻队伍为补充，在社区民警统一安排下协助开展社区治安巡逻工作。通过治安力量的整合，达到有效的管理，高速、可靠、准确、综合性的合理安排，发挥最大作用。
（四）以科技创新为指引，建立社会治安防控体系防范网络。
贯彻落实科学发展观，利用先进的科学技术，通过市场机制运作，为基层社会治安综合治理工作注入新鲜的血液。建立健全四个层面安全防范网络：一是建设全街视频监控系统，现在街面主要路段设置了212个监控点，城中村内街内巷设置了107个监控点和5个监控岗亭。二是发动辖内物业小区、企事业单位自建视频监控系统，现我街辖内主要小区、企事业单位安装了1000多个摄像机。三是推进城中村单体出租屋视频监控小系统建设，由屋主自筹资金安装，主要对出租屋内部进行实时监控。四是推行家庭、商铺内部技防建设，积极推行“手眼通”、亿光安防、门禁系统等家庭、商铺技防。通过建设四个层面安全防范网络，动静结合，人防、物防、技防结合，形成一张覆盖全辖区范围、解决重点治安问题、排除大部分治安隐患的安全防范网络。
（五）以立体渗透为手段，建立社会治安防控体系宣传教育模式。
贯彻落实科学发展观，加强精神文明建设，建立全方位的宣传教育模式，为基层社会治安综合治理工作营造良好的意识环境。构筑××街法制宣传教育平台，以最大程度地方便群众、最大限度地满足群众为目标，打造室内法制宣传教育服务、室外法制宣传教育服务、网上法制宣传服务三大宣传阵地，不断创新宣传教育方式，拓宽宣传教育途径，从源头上预防违法犯罪，增强辖内居民群众法制观念和法律意识，促进社会和谐。
三、以人为本，立足长远，进一步推进社会治安防控体系的落实和发展
（一）从全面协调可持续发展的角度出发，促进社会治安防控体系的落实和发展。
深入践行科学发展观，以全面、协调、可持续发展为基本要求，使社会治安防控体系的落实紧紧配合经济社会的发展，促进平安和谐社区建设。基层社会治安防控体系是一项长期性、复杂性、持续发展性的社会系统工程，其全面落实要始终坚持“三个结合”：一是要与上级综治工作精神相结合，社会治安防控体系的推进要以省、市、区综治工作精神为指导，落实上级部门的工作部署。二是要与经济发展规律相结合，以经济建设为基础，从××地区的经济发展需求和趋势出发，继续完善社会治安防控体系，才能使社会治安防控体系具有科学性、长效性、稳定性。三是要与社会矛盾发展态势相结合，随着经济社会发展，将会不断涌现出新的社会矛盾类型，如何排除矛盾纠纷隐患，将矛盾纠纷解决在萌芽状态，将促进社会治安防控体系自身的不断修正和完善。
（二）从以人为本的角度出发，促进社会治安防控体系的落实和发展。
深入践行科学发展观，以人为本是核心，提高群众的安全感、对社会治安的参与度和满意度，是对社会治安防控体系实施效果的最好诠释。社会治安防控体系的全面推进，要立足实际，始终以群众安不安全、满不满意为根本考虑，切实围绕社会治安问题的重点、难点和盲点，实现社会治安状况的明显好转。要依靠群众，发动群众，始终坚持从群众中来、到群众中去，把社会治安防控体系建设融入到群众的日常工作生活中。通过形式多样的宣传教育使群众首先做好自身、自我的安全防范，增强防范意识，减少犯罪分子犯罪机会；通过开展形式多样的社区活动，进一步引导和发挥群众参与社会治安工作的积极性和主动性，使群众承担一定的治安防范义务；通过及时公开与群众切身利益息息相关的治安信息，使群众及时了解身边的社会治安环境，采取相应地防范措施。
【关键词】治理；乡镇社会治理；体制机制；构建和完善；研究
治理，是指政府治理或公共治理，是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。治理与统治存在着异同，统治的主体是政府权力机关，而治理的主体可以是政府组织，也可以是非政府的其他组织，或政府与民间的联合组织。统治的着眼点是政府自身，而治理的着眼点则是整个社会。农村问题是中国革命、建设和改革的根本问题，是中国社会的核心问题。农村问题反映到政治层面，是乡村治理的有效性问题。随着改革开放不断深入，经济社会事业不断发展，农村社会利益格局深刻调整，城乡一体化、新型农村城镇化等新格局的问题和矛盾日益凸显，人民群众对基本公共服务均等化的要求不断提高，改革已进入“深水区”、“攻坚期”。要加大资源投入力度，建立和完善乡镇社会治理体制机制，切实为农民群众提供优质高效服务，让其享受市民待遇，共享改革发展成果。
一、问题的研究背景、目的和意义
农村城市化的进程是由以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。进入21世纪，中国城市经济社会事业快速发展，同时也带动了农村的不断发展。但总体上看，农村发展仍然相当滞后，人民群众对物质财富和精神财富的追求有更高的期望。因此，促进农村健康、快速、可持续发展已成为一个极为紧迫和现实的重大课题。我国农村发展既面临着巨大的发展机遇，也存在着许多问题和面临着巨大的挑战。农村发展面临的一系列问题和挑战中，不完善、不科学的社会治理体制已成为一切问题的核心。加强乡镇社会治理体制研究，强化党的坚强领导核心地位，不断发展经济社会事业，是为了让人民群众过上安逸富足的生活，推进国家治理体系和治理能力现代化，促进社会和谐，实现长治久安。
二、中国乡镇社会治理体制存在的问题
（一）公共机构设置不科学，乡镇政府服务职能难以发挥
公共机构设置不科学，乡镇内设机构不合理，服务效率不高。乡镇政府是一级政权组织，依法治理本地区政治、经济、文化和各项社会事务，是中国政权体系实现统一领导的客观需要。随着改革的深入和形势的变化，一些行政职能权限相继从乡镇体制中剥离，实行了垂直管理。但一些行政职能责任和义务却没有随之剥离，使乡镇常常面临有责无权、有事难管的窘境。乡镇职能正在被弱化，乡镇政府成了“有限的权力无限的责任”政府。乡镇内设机构遵循与上级机构、部门对等对口的设置模式，通常每个乡镇有15--30个“站、办、所”，既有省、市、县直机关向下延伸管辖的站办所，又有归乡镇政府管辖的站办所。延伸的站办所虽在乡镇，但人财物权仍由上级单位掌管，造成指挥调度不灵，责、权、利难以相互统一，机构运转效率不高。缺少足够的精力、人力、物力、财力投入为民服务、为民办事。基层机构人员素质不高，存在“”问题，责任意识不强，大局观念淡薄，宗旨和服务意识不强，服务效率低下，乡镇政府服务职能难以发挥。
（二）公共财政资源短缺，难以保障基本公共服务均等化
根据“一级政府，一级财政”的原则，乡镇设置内设机构财政所。由于大多数乡镇不具备区域位置优势，基础设施条件落后，经济发展水平不高，导致乡镇财政资源极其有限。分税制财政体制改革和取消农业税后，中央与地方存在“中央钱多地方钱少”的现象。乡镇政府财力不足，难以保障公共事业的发展。以上级转移支付方式满足公共产品的供给、分配带有很大随意性，出现跑“部”“钱”进现象，滋生权力寻租问题。财政收入逐级上移，责任逐级下移。“土财政体制”的存在，乡镇需上缴部分财税供上级政府使用。乡镇自行承担自身运转所有经费，财政严重入不敷出。有些乡镇举借大量债务，财政收不抵支，无力偿债，“面临破产的可能性”。财政供养人员未统筹安排，存在人情财政情况。涉及人民群众最直接利益的人口计生、教育、医疗卫生、社会保障、环境、就业等项目支出，无财力安排。缺乏有效的财政财务监管，乱收乱支现象有时极为普遍。
（三）乡镇政府职能转变滞后，严重阻碍农村经济发展进程
乡镇体制不合理，权力和责任不对等，乡镇权力被缩小、职能被收缩，责任并未减少。“全能政府”的模式未根本转变，部分乡镇工作还在靠传统的行政体系和行政手段，工作上无所不包、无所不管，政事不分，村委会的自治权利被弱化，政社不分，村级职能政府化。考核乡镇政绩指标体系不够合理，导致乡镇由被迫玩“数字游戏”。考核机制存在缺陷，干部队伍素质不高，乡镇干部的工作围绕上级安排，难以围绕农村工作。乡镇政府履行职能主要依靠行政推动，难以依法履行职责。公共服务职能薄弱，行政管理与命令难以有效满足社会需要，制约农村经济发展，激发新的社会矛盾，影响农村社会的稳定。乡镇干部观念转换不到位，缺乏组织资源和人力资源，工作自主性差，为民服务意识淡薄，农村公共产品不足，农村社会保障日益困难，农村文化教育缺乏，农村土地承包纠纷增多，乡镇职能转变缓慢，作用难以充分发挥，严重阻碍农村经济社会发展进程。
三、基于公共视角的中国乡镇社会治理体制改革新路径
对舟山市普陀区桃花镇居民而言,镇干部到家串门已渐成习惯。
桃花镇200多名机关、社区干部和教师、医生、民警等,分成40个网格管理服务小组,进村入户走访群众,了解民情,倾听民声。这是舟山市推出的一个基层行政管理新模式。干部们说:“这个模式将传统的联系包干制度与现代的信息网络技术结合起来,我们叫做网格化管理、组团式服务。”
干部们口中的“网格化管理、组团式服务”,落实到操作层面,就是按照“网格化定位、组团式联系、多元化服务、信息化管理、全范围覆盖”的要求,在乡镇(街道)、社区大格局不变的基础上,把每个乡镇(街道)划分成若干个单元网格,并组建一一对应的联系服务团队。
到目前为止,舟山市289个社区共建立了2464个网格。2464个网格,织成了一张覆盖全市城乡、遍及每家每户的“大网”,犹如将血脉延伸至整个社会肌体的最末梢,使全市基层党的建设和社会管理服务焕发出了蓬勃生机与无穷活力。
社会管理服务的“无缝对接”
一幢新落成的棕黄色两层楼房里,普陀区展茅街道松山村村民沈平均一家人,正在忙碌着最后的室内装修。他高兴地给记者算了一笔账:房子造好加装修共要30万元,正好与拆迁补偿费用相抵,但旧房换新房,统一规划的水、电、卫生等设施都大不一样了。
与沈平均一起因公路建设而搬迁过来的有16户人家,分别来自同一街道的3个村。“一开始大家都有顾虑,甚至有抵触。”来自茅洋村的林心刚介绍说,网格团队成员就像是“保姆”,分工明确,每一个细节都有人替他们着想,“有些我们没想到的,网格团队也都帮忙张罗好了。大伙儿都是开开心心搬家的。”
很多明明是百姓受益的好政策、好措施,为啥一到基层就变了样?舟山市委、市政府经深入调研后认识到,这在很多时候并不是落实不力的问题,而是现有基层社会管理服务体系存在着“上面千条线,下面一根针”的缺位、越位、错位等问题。
2008年8月,舟山在普陀区桃花镇、勾山街道等地试点的基础上,全面推开“网格化管理、组团式服务”工作。即以100至150户为单元,将全市划分为2464个网格,以乡镇(街道)干部、社区工作者、民警、教师、医生、党员小组长或志愿者为网格团队成员,以摸清网格“家底”为基础,建立起基层社会管理服务新体系,从而使“上面千条线”与“下面一张网”实现有机衔接,实现了基层社会管理服务的“无缝对接”。
就这样,网格开始成为舟山基层社会管理服务的“新单元”。这一新模式带来的变化,被专家形象地概括为:每一寸土地都有人管理,每一户人家都有人服务。
通过“网格化管理,组团式服务”,密切了干群关系,基层群众的需求和困难及时反馈到了上级管理部门,社会和谐稳定的基础更加牢固了。
“千条线穿进一根针”
舟山市“网格化管理、组团式服务”的重要创新之处,在于为整合有效资源、强化协同合作搭建了一个新平台。
展茅街道党工委委员顾磊洲向记者说了一件事:有一次,第33网格团队到大展社区走访,在与居民张赛表的交谈中了解到,因张家宕边坡治理产生了噪音、扬尘和震动,周边居民要求承包人停止作业,否则就有可能集体上访,而承包人的经营权是从张家经济合作社获得的。
于是,街道领导次日就会同相关部门负责人、网格团队成员,察看现场,与承包人交涉,并召开了居民、妇女、党员等7种不同对象座谈会。最后,各方在街道召开的“民心凝聚推进会”上达成共识,承包人被责令控制爆破药量,避开居民休息时段作业,并派专人清扫周边路面,以尽可能减少对居民的生活影响。
长期以来,村和社区都是自治组织,拥有的工作资源有限,乡镇、街道的工作资源也相对贫乏。执政的很多资源,掌握在县(区)以上工作部门。而这些部门,无法与基层保持最紧密的联系,且条块分割,因此执政资源难以在基层实现最有效的集聚整合,从而出现了被老百姓比喻为“千条线穿不进一根针”的现象。
“网格化”管理,在整合“条块”公共服务资源的基础上,实现了网格化治理与现有行政管理的对接,将“各管各的”转变为“网格联动”,提升了基层党委、政府的管理水平和执政能力。
三鹿问题奶粉引发的食品安全事件发生后,许多地方无法迅速掌握辖区内婴幼儿情况,也就无法开展“一对一”式的社会服务。但普陀区凭借当时已建立的网格,迅速摸清并走访了所有3周岁以下婴幼儿,对患病婴幼儿进行了跟踪帮助,没有遗漏一个人。
舟山市还建立起上至市属各部门、下至村(社区)的“网格化管理、组团式服务”信息管理系统和办事平台,运用现代信息网络技术,“网格联动”更为高效。
2009年清明期间,蚂蚁岛居民要过海去小蚂蚁无人岛扫墓,由于天气状况不好,许多群众担心起海上安全。网格服务组通过网上信息平台,向区海洋与渔业局要求加派海上执法监管人员协助管理,仅过1小时,渔政船和6名工作人员就赶到蚂蚁岛。
舟山市葫芦岛90%以上居民是老人,急需一个托老所,此事多年得不到解决。网格服务组逐级反映情况,上级整合多个部门资源,在半年时间里建起一所设施齐全的村级托老所。
从“走上来”到“沉下去”
曾经担任过村党支部书记的桃花镇塔湾社区居民孙福元,几年前说起干群关系,常常抱怨:“以前干部群众是鱼水关系,现在干部群众是油水关系。”如今,孙书记的这种担忧解除了。
“为民、惠民、便民”,是舟山推行网格化管理服务的理念和宗旨所在。这一理念带来的最明显变化,就是变群众“走上来”为干部“沉下去”。
据统计,“网格化管理、组团式服务”工作开展一年多以来,全区4200多名基层干部已走访群众近11万户,入户率90%,累计帮助群众解决实际问题3480件。教育部门对离岛就读经济困难的431人次学生每年生活补贴2000元,没有一个学生因贫困而失学。有关部门对持《特困职工证》、《残疾人特困证》、《最低生活保障证》、《重点优扶对象优待证》的150人进行各种扶持,减免各种费用18.4万元,极大地减轻了基础困难群众的负担。
“干部们现在挨家挨户走访,听取我们的意见,我觉得蛮好的。以前我们跟干部之间多少有些距离,现在,我们跟干部特别亲。有什么困难,有啥难处,都跟干部沟通。前一阵我在家待业,干部走访得知了,马上帮我联系单位。现在工作已经安排好了。我希望这种有益于我们老百姓的做法能坚持下去。”舟山市普陀区勾山街道南岙社区居民陈燕说。
周月琴是勾山街道芦花社区干部,她所在的46网格组组长、镇干部王玉芳经常约她在工作之余一起下户走访。“她对我说,网格就像是自家的‘责任田’,得尽心尽力才行。”46网格组有一个无父无母的孤儿,在外读大学,家里两间平房成了危房,网格组就筹资帮他在台风来袭前修好。
勾山街道党工委书记刘明永介绍,街道调整了各社区(村)党小组的设置,将党小组与网格一一对应、相辅相成,使网格团队的政策法规宣传员、舆论道德评议员、社情民意反映员、邻里纠纷调解员、群众思想疏导员等“多角色”作用发挥得更加深入、到位。“只要服务到位了,其他管理问题也就迎刃而解了。”刘明永说。
有关专家在深入调研舟山的做法后认为,“网格化管理、组团式服务”,密切党群干群关系、完善为民办实事长效机制、巩固了基层党的执政基础,可以说是基层社会管理服务理念的一次全面创新。
“网格化”管理还需不断探索
舟山推行的“网格化管理、组团式服务”做法,如今已成为舟山基层党的建设和社会管理服务的有效抓手。
舟山市委党校经济与行政管理教研室副主任丁友良认为,作为基层社会管理的创新模式,“网格化管理、组团式服务”有效整合了各方资源,畅通群众诉求渠道,夯实了维稳工作的群众基础。其成功经验是寓管理于服务之中,做到服务全方位,信息全覆盖,充分了解社情民意,及时化解矛盾纠纷,把不稳定因素消除在萌芽之中,从而促进社会和谐稳定。“这对于搞好基层社会管理工作具有一定的启示意义。”
“这种模式能够把握老百姓的真实需求,更能贴合群众实际。”宁波大学MPA中心主任、公共管理系主任何翔舟教授接受记者采访时说,“这体现了一种公共管理的思路和理念。以往,单纯的行政管理可能会存有偏差,如今,在网格团队成员中引入教师、社区工作者,甚至是一些志愿者,这样就能够避免以往政府官员由于受身份、时间限制,对基层情况了解不够深入的尴尬局面。”
浙江工商大学法学院教授郑春燕博士认为,从整体上说,“网格化”管理的思路契合了现代公共管理学倡导的改革理念,即变传统的命令控制式的管理手段为灵活的、高效能的规制途径,这是值得肯定的。“但从报道的内容来看,改革的举措更多地强调确立行政机关工作人员的服务理念,将‘网格化’的模式作为行政机关便捷获取信息的方式,作为以行政机关为主导、化矛盾于基层的新方法,改的仍只是‘形’”。
关键词：后陈经验；村务监督委员会；民主困境
2004年6月18日，武义县白洋接到后陈村的村民代表聚集在村委会会议室，选举产生了全国第一个村务监督委员会，以一个机构、两项制度为标志的村务监督委员会制度诞生，由此后陈村进入“以制治村”、“分权治村”的新阶段，实现了村务监督机制在体制上的重大创新。
村务监督委员会制度创新缘起
1.根本原因：村民自治陷入“半拉子”民主困境
我国村民自治是广大农民群众参与基层社会事务管理的一种直接民主形式，自1988年起，村民自治基本上得到广大干部群众的理解与支持，村民民主意识大大增强。在四个民主环节上，民主选举己步入成熟期，日益规范，形成了一整套系统的制度体系。然而，选举之后的民主决策、民主管理和民主监督在大多数村庄，还没有得到有效落实，由于事实上绝大多数的村庄不存在真正的民主监督，民主监督有名无实，使得民主决策与民主管理成为了一句空话。村务公开来被当做民主监督的主要形式，可是这些公开却是假公开、半公开、应付检查公开；村民理财与村务监督小组由于在很多地方受到党支部与村委会主要干部的擎肘，它们也只是一个摆设。我国农村以村民自治为主要内容的农村基层民主建设逐渐成为“半拉子”民主。
2.直接原因：公共财产增值中出现治理危机
随着武义县域经济的快速发展，基础设施建设全面铺开，武义县城郊及工业园区周围的村庄集体经济随之迅速发展。2000年后，后陈村在土地征用，黄沙开采，青苗补偿费、鱼塘承包，村集体房租金等项目上的公共收入激增，村集体财产的增加使村民与村集体的利益关联显著增强，很多城郊农村拥有了数额较多的公共财产。村级组织可支配的权力资源不断增加,给部分村干部提供了机会。因村务不公开、管理不民主、监督不落实,村干部违法乱纪的案件频发,侵犯村民权益的事件时有发生。连续几年，后陈村的招待费都超过10万元，有的村干部甚至把家里造房子买的锁都拿到村里报销。由此引发村民的强烈不满，先后有400多名村民进行了四次大规模的集体上访，村民的有组织抗争取得重大的进展。
农村公共财产不仅面临着难以预测的市场风险，同时还面临着人群体的道德风险。由于缺乏监督制约，部分村干部禁不起金钱的诱惑，从而造成农村公共财产的大规模流失，引发干群矛盾升级，村庄秩序严重失控。
破解“半拉子”民主困境之有效性思考
“后陈经验”的生成是后陈村、当地政府和社会各界互动的结果，从“组织重建”到“权利保障”，后陈村在提升村民代表会议职权的基础上，建立村务监督委员会，行使村务监督权，使村民的民利得到了较好的保障，构建了村级权力制衡机制，促进了精英竞争与公共财产增值中的公共参，增强了村民代表会议的地位和村庄公共权力的合法性基础，从而实现了对村级事务的有效监管。
而后陈村村务监督委员会的生长并非一帆风顺，它遭遇了村庄既有格局和“地方性知识”的考验，经历了成长中的冲突与磨合，“后陈经验”能否真正破解“半拉子”民主困境值得我们思考。
1.监督委员会能否有效运作？
村务监督委员会毕竟是一个新生事物，它对村两委管理工作具有否决的建议权，但没有决定权，最终的决定权属于村民代表会议。然而，这种建议权是否真正能对两委的管理产生监督作用，或者如何产生效用，似乎没有一个有效的模式。除了建议权外，村监委并没有其他权力来保证其监督作用，使之行而有效。
村务监督委员会的工作就是对村务进行监督检查，特别是对财务进行严格把关，这在很大程度上限制了村干部的自由裁量权，对习惯了说一不二的村官而言不营于上了一个紧箍咒。而村民代表在推选监委会成员时往往选择“爱挑刺”的硬汉，他们直来直去的性格和沟通方式增添了与村干部正常工作交流的难度。因此，在村庄治理过程中，村干部与监委会相互之间的摩擦在所难免，然而这种摩擦极有可能影响村务监督委员会与村两委的关系，从而影响农村社会的和谐。
2.监督者受谁监督？
后陈村创新的村务监督委员会，对两委进行监督，这是一种体制内的监督，而体制外的监督依然没有保障。在“一个机构，两项制度”中，村务监督委员会由村民代表会议选举产生，经村民代表会议授权实施监督，并对村民代表会议负责。如此，在村务监督委员会与村民代表会议之间建立了一种委托关系，村务监督委员会只能在村民代表会议的授权范围之内进行村务监督。在成为两委的制约力量后，村务监督委员会仍无法摆脱委托——困境。当村民不在场时，如何保证监委会成员对村民的责任，监督者受谁监督？一旦监督者与村两委“合谋”，或是监督者权力产生异变，那么村务监督委员会便名存实亡，村民自治又将陷入另一种民主困境之中。
3.村民自治的“草根性”何以增强?
村民因在村庄治理中所饰演的角色不同，其政治人特征出现了阶层分化的趋势，产生了普通村民与村庄非治理精英两个阶层。在国家的制度安排中，村民自治是广大农民群众参与基层社会事务管理的一种直接民主形式，而参与是微型民主的本质。当前，在后陈村的治理精英、非治理精英和普通村民这三个村治行动主体中，治理精英与非治理精英之间、非治理精英与普通村民之间的互动较多，而治理精英与普通村民之间的联系较少。在一定程度上，后陈村的村级治理状况取决于村庄精英阶层之间的博弈，村民自治依然停留在精英的层面。普通村民对村治的影响力依然不足，他们主要通过非治理精英的“在场”来行使自己的民利进而达到对治理精英的监控。然而，普通村民与非治理精英的联系主要依托于监委会与村民代表联系户制度，他们之间仍然缺乏强有力的监督制约机制。于是，一旦出现治理精英与非治理精英的合谋，普通村民将处于非常被动的地位。（作者单位：浙江师范大学）
参考文献：
［1］ 方雨辉，《社会管理创新在金华》［M］，北京：中国环境科学出版社，20011年第1版，第117页。
［2］ 卢福营，江铃雅，《村级民主监督制度创新的动力与成效——基于后陈村村务监督委员会制度的调查与分析》［J］，《浙江社会科学》，2010年第2期
[论文关键词]农民 组织化水平 乡村 治理结构
[论文内容提要]我国农村弱质性的社会基础以及农民组织化水平低的基本状况，越来越不适应市场经济体制的发展和建设社会主义新农村的需要。所以，要在尊重农民权利和自由、保障农民权益的基础上提高农民的组织化水平。农民组织化水平的提高。必然会对农村政治、经济和社会文化产生积极影响，从而影响；村治理结构的改革。因此，要不断扩大农村自治体的规模，逐步实现乡镇自治，实现农村社会自主治理和民主治理。
在我国，农村居住分散情况十分普遍，农民原子化现象十分严重，农民相互分离，处于散漫的低组织状态，这是一个不争的农村现实情况，人们常常用“一盘散沙”来形容。然而，农民的这种低组织状况已经越来越不能适应社会主义新农村建设的需要。社会主义新农村“可以理解为中国农村社会基础再造的过程，针对当前的社会理想、国家目标或现代化导向，有目的、有意识地对农民之间的连接关系以及由此形成的农民与国家、市场之间的关系结构进行调整和改造，使得二者之间能够有高度的契合，能够实现顺利的对接。同时，也可以理解为农民如何形成一致行动的能力与国家力量相配合实现国家目标并获取自身福利的实践过程”。而农民与国家、市场高度契合、顺利对接、形成一致行动能力的结合点就是农村组织化的社会基础。
一、当前农村组织存在的问题
社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：
第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。
第二，从农村组织和农民组织的发展趋势上看，一些组织出现衰微趋势，而一些组织仍处于发展的初期阶段，还不稳定、不成熟。首先，就农村社会中的宗族组织而言，虽然宗族组织和宗族观念在我国根深蒂固，仍会在以后很长时间影响基层农村社会，但是随着社会和经济条件的变化以及人们思想观念的改变，其中，“最主要的原因则是民工潮的出现，因为农民再也不会被固定在生他养他的血缘和地缘社会，宗族势必失去了赖以存在的千年基础”，因此，宗族会不断地瓦解，不断地浑蚀其固有的劣根性。其次，对于农民的维权组织来说，只能算是一种临时性的组织，它为维护农民的权益而成立，一旦所要求的权益得到解决便自行解散。至于新型农村合作经济组织，由于它产生时间短，所以组织体制和运行机制还不成熟，而且数量也很少。只有宗教组织在农村社会迅速复兴，填补了人们的精神需求，农村成为宗教活动的重要场所，人教人数不断增加，但即使这样，宗教组织也没有成为农村社会的主导组织。
第三，就正式组织而言，村委会和村党支部组织的治理效能不理想，没有发挥应有的组织功能。首先，从国家与社会层面上看，由于农村实行和人民公社体制的解体，以及国家在农村推行“乡政村治”，农民开始自我管理，实行村民自治，国家政权与农村社会逐步分离，尤其在税费改革和取消农业税以后，村民自治组织由于缺乏必要的财力支撑，难以提供有效的公共服务，已经影响了村民自治的有效运行。其次，从村委会与村党支部的运行机制来看，“村两委”相互掣肘，影响村级组织的有效运行。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是由村民选举产生的基层群众性自治组织，而村党支部作为党在农村的基层组织，发挥领导核心作用。这样，“村两委”在行使公共权力时就难免产生矛盾和冲突，“在这个问题上，抱怨是双重的，党支部方面认为村级直接选举削弱了党的领导，村委会方面认为组织法不落实”。加之“组织体系的制度化水平不够，组织运作的规范性、统一性、灵活性还都很差”，因此，“从改革之初到现在……一套真正体现乡村经济社会内在要求的组织体系还远没有建立起来。……民主化程度的提高并没有带来组织体系的适应性提高，也没有有效地保障乡村社会经济的协调运行”。。最后，从村民委员会和村党支部组织与村民的关系上来看，农民对村级组织的疏离感加剧了。“从乡村生活的观察出发，我们没有办法得出基层组织对于农民的服务越来越好、农民对于基层组织越来越亲的整体判断。相反，农民和基层组织的疏离感加剧了。”这已经被一项“农民对村组织、村干部的信任程度”的调查所证实。
从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。
二、农村(民)组织在农村基层的重要作用
当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在： "
首先，在基层农村政治建设上，农村组织化水平的提高，有利于基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化。从民主管理的角度看，农民组织可以平衡农村社会各阶层的利益，制约基层政权组织的权力，防止强势群体侵犯农民权益，“必须让社会中的主要利益团体联合参与政府组织，以此来防止任何一个利益团体可能将自身的意志强加于其他利益集团”。。从政治参与和利益表达的角度来看，随着社会格局的深刻变动，农民的利益关系也发生了深刻的变化，由此而产生的许多社会矛盾和经济纠纷，就需要农村有相应的解决机制。而单个农民的利益表达和诉求就显得“软弱无力”，在整个政治参与体制中处于劣势；而且，作为单纯原子化农民的政治参与，容易带来政治参与的失序和低效，需要农民组织起来表达自己的诉求，建立与国家政权的联系通道。从农民组织的公益性来看，它会更多地关注社会弱势群体的利益诉求，关注社会的多元化需求，统筹社会各方，兼顾弱势群体，发扬民主，实现社会公平。广大农民应该组织起来，在利益一致的基础上结成各式各样的农民组织，集中农民意见，代表农民利益，和政府部门以及其他社会组织进行对话，有序地进行政治参与和利益表达，以增强农民与国家、市场和社会的博弈能力。
其次，在基层农村经济发展上，农民组织化水平的提高，有利于建设现代农业，实现农业向科学化、商品化、集约化转型；有利于提高农业组织化程度，增加农民收入，促进农民经营的有序竞争，提高农业的国际竞争力；也有利于国家的宏观调控和宏观组织。应该把原子化的农民个体结成代表农民权益的组织，发挥广大农民群众的主体性作用。农村组织和农民组织也可以以专业经济合作组织、农村合作社、农民互助协会等形式，参与到农村公共基础设施建设、农村金融服务体系建设、农产品贸易和流通体系建设中去。另一方面，随着市场化、信息化和农业科技的快速发展以及电话、电脑、网络等现代信息传输工具在农村的使用，农村市场服务型中介组织发展很快。这些中介组织在市场营销、信息服务、农产品加工、储藏和农资采购经营等方面提供了许多便捷服务，有利于农民r解市场信息，调整农业产业结构和规模，避免盲目生产}在弥补市场和政府的不足，克服市场失灵和政府失灵方面能起到重要作用。
最后，在基层社会和文化建设方面，农民组织化水平的提高，有利于农村基层社会的和谐稳定。目前，对于农民个体来说，一方面，一家一户分散经营的生产方式以及国家权力对农村社会控制的减弱，使得农民在生产、生活方面的需求不断增长，从而产生对各种社会组织的需求。在现实生活中，农民自发结成各种组织，如生产帮扶组织、特困户救助组织、儿童上学接送组织等。这些农村社会组织在社会互助、公共援助、社会福利、情感交流等方面进行合作。另一方面，由于农村基本上都是一家一户进行生产，大多数农村家庭很难备足各种农具，很难具有足够的资金、技术，或因家庭劳动力不足等原因，程度不同地需要各种农村组织的帮助。除了在物质利益方面需要实际帮助以外，农民在体育、卫生、文化和精神等方面还需要组织实体，以便于开展各种体育活动、卫生活动、文化活动等。这些活动既能满足农民的社会情感需求，也能满足他们的精神信仰需求。但是，我们也应该看到，农村组织的各种活动，不乏有迷信活动、非法宗教活动以及违法活动。所以，我们要对农民进行教育，以提高他们的素质，使广大农民树立正确的价值观、道德观、消费观、婚育观，不断提高农民的思想道德水平，让农民在社会主义新农村建设中发挥他们的主动性、积极性和创造性。
既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。
三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响 "
国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利、发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。
中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：
根据多中心治理理论，把农民组织起来，建立各式各样的农村组织和农民组织，使这些农村组织和农民组织成为乡村治理的中心，与政府组织、非政府组织以及各种社会组织进行合作治理，实现基层社会与政府之间的互动，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权”。在经济上，这些组织参与基层社会的经济管理，可以把乡镇政权从繁重的经济事务中解脱出来，切断了乡镇政府作为“谋利性政权人”的经济基础。在政治上，这些组织参与乡村社会的政治民主建设，进行自我管理、自我服务、自我监督，这样，乡镇政权可以从传统的政治管理繁琐的事务中解放出来，而它所要“扮演的角色越来越不是服务的直接供给者而是调停者、中介人甚或裁判员”。这样就切断了上级政府可借以利用的压力型体制的通道。在社会文化建设上，农村组织和农民组织可以为村民提供各种服务和帮助，开展各种健康有益的群众文化活动和互助活动，实现农民的自我教育、相互合作和相互援助。这样，乡镇“政府与社会力量通过面对面的合作方式组成了网状管理系统”。乡镇政府与农民组织及其他社会主体就能以平等的身份，通过对话建立合作关系来实现乡村治理的目标。
从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。
显然，上述的治理结构必然涉及到乡镇政权改革的未来走向问题。从现有的对未来乡镇改革的各种观点来分析，其目的基本上都是为了解决乡镇存在的问题而提出来的。在实际生活中，乡镇仍然存在许多问题，这一方面反映出乡村治理是一个长期而复杂的艰巨任务，不仅仅是因为我国农村地域广阔、农民数量庞大、农村生产水平低下的历史和现实状况所形成的黏滞性给治理带来难度；还因为我国以为主要形式的农村改革到现在也只有不到30年的时间，而要在这短短的时间里理顺乡村社会的各种结构和关系，几乎是不可能的；而且，随着整个国家政治、经济和社会的不断发展变化，各种新的政策、措施会不断出台，各种新的情况也会不断产生。所以乡村治理是一个长期的调适过程。但另一方面，我们也必须看到，我们所采取的立足于解决乡镇现实问题的乡村治理路径，都难免有“头痛医头，脚痛医脚”的弊病。因为随着一个问题的解决，难免又会出现新的问题，同时又产生解决新的问题的方法和途径。而要想从根本上解决乡镇问题，就要寻找产生乡镇问题的根源：农民组织化水平低下所造成的弱社会。
关键词：社区治理；社区自治；居民参与；社区服务
中图分类号：TU984文献标识码：A
社区治理内涵与我国社区发展的三个阶段
内涵
社区是社会存在和发展的基础，社区治理成效如何将直接关系着一个社会的稳定程度。
随着我国经济社会的不断发展和法制建设的不断完善，社区治理的实效性越来越受到人们的关注。作为城市治理的微观体现，城市社会管理体制的创新首先应当从社区治理开始。
“治理”与“统治”相对而言，社会治理理论兴起于上世纪90年代，是社会管理领域的一个重要理论，对我国的社区建设有着重要的理论价值和借鉴意义。它的内涵主要体现在以下几个方面：第一，政府不是唯一的治理主体。治理是一个社会层面上所有行动者参与的结果。在这种模式下，政府以及各种社会机构或私人机构都不是独自解决复杂、动态和多样的社会问题。因为他们不可能各自拥有解决问题的所有资源。因此，只要在这个社会层面上得到公众的认可，他们都有可能成为治理主体。第二，多元治理主体之间有一定的互动。治理理论认为社会问题的解决过程中，多元主体之间存在着界限的模糊性，在解决问题的过程中，治理主体的参与结构往往具有多样性，可以是一种契约性合作，也可以是政府让渡部分管理权限给其他的社会组织，不再坚持政府职能的排他性和专属性，而是更加强调政府与社会组织之间的互动与合作。第三，强调参与的主动性。按照治理理论进行社会管理时，强调参与者的自愿主动，而不是强制的被动行为。治理理论期望达到的最佳状态是在整个治理系统内部形成一个自组织网络，加强系统内部的主动性和自主性。第四，注重管理手段和方法的创新。强调社会问题的解决不再囿于传统政府社会治理模式的束缚，主张采用新的管理方式和技术，以提高社会管理的绩效。
单位体制、单位人作为中国的重要政治社会遗产，上世纪40年代开始萌芽，50年代逐渐形成，六七十年代得到进一步的强化巩固，改革开放以后才开始弱化。在这个过程当中，社区中的街道职能慢慢的被强化，形成了多元化利益主体、动态化的资源配置结构。根据西方理论视野下的治理观点和我国目前的城市治理实际，我们可以把社区治理定义为：以社区为基础，政府与社会组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动；在管理过程中，具体表现为不用的治理主体依托各自资源而进行的相互作用模式。
社区发展的三个阶段
社区治理作为社区发展的一个目标，其治理模式也是随着社区发展的不同阶段而有所调整变化。目前看来，我国社区发展主要经历了三个阶段，可以概括为三种类型：行政型社区、合作型社区和自治型社区。
1.行政型社区。主要是政府主导，政府实际上处于社区治理的核心地位。虽然根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的有关规定，居委会是居民进行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的基层群众性自治组织，但是实际操作当中，都是把居委会纳入到政府管理体系当中，与街道办一样变成政府的派出机构。而居委会作为最底层的一级，直接听命于其所在辖区的街道办，平时办公经费来源以及工作内容的决定都要根据街道办的安排，因此，时常受到政府下派的各种行政事务的困扰，其最主要的功能，即自治功能难以得到充分的发挥。
在这种治理模式下，不仅仅是作为基层群众性自治组织的居委会功能发挥受到限制，社区居民和社会组织参与社区活动和建设的积极性无疑都会大打折扣。行政型社区是目前社会管理格局中最活跃的一种存在模式，它的形成受我国政治社会发展中人治思想的影响深厚。究其根源，单位制作为上世纪我国计划经济的重要特征，在当时环境下，对社会资源配置、满足社会成员需求以及维护社会稳定方面产生了巨大的促进作用，在当时的城市管理制度下，发挥了巨大的功能。然而，随着改革开放以来，街道职能的不断强化，人民权利意识的不断觉醒和社会发展的需要，这种单位制的治理格局已不能适应当下的社会治理需求，其功能和地位必定不断弱化，最终退出历史舞台。就当代中国社会整体转型变迁的进程而言,“单位社会的终结实际上是中国改革开放,建立社会主义市场经济进程中不可逆转的必然趋势。”
2.合作型社区。政府通过授权，把原来由政府承担的部分社会管理职能权限转交给社会组织来承担。实际上是政府放权，通过找有资质的社会组织，利用其自身丰富的资源，达到更好的社会管理效果。
在这种治理模式下，对社区的资源投入仍然是以政府部门为主，政府的职能转变和社会组织的职能加强同步进行。这种模式是在上世纪我国改革开放以后，单位制逐渐弱化的背景下逐渐形成的。这种“非单位制”型的社会格局改变了我国传统的政府管理的微观基础，政府无法再通过对其直接控制的单位将社会成员纳入到整个社会管理体系当中，所以政府需要整合社会资源，通过调动社会组织，借助社会组织的力量将自主但分散的社会成员重新组织起来，进行社区治理。对政府部门和社会组织来说，这其实是一种双赢的过程。至此，我国的社区治理应当说取得了巨大的进展，然而，随着社会的进一步发展，这种模式必然会遇到其发展瓶颈期，居委会，业委会，社会组织，和街道，政府之间的关系错综复杂，这种多元社区治理主体的博弈势必会影响到社区治理的长期效果。
3.自治型社区。由社区自治组织和社会组织对社区的公共事务进行管理和决策，政府从法律上、制度上为这些组织提供的发展提供保障，并进行监督。根据目前学术界围绕社区自治的各种观点来看，主要有两种取向，一是居民自治取向的自治，二是地方取向的自治。不论哪一种取向，对社区自治不能简单地理解为政府与社区之间的简单割裂，也不能理解为社区完全自组织的自我治理，而是与社区治理相关的各方利益相关者通过社区内的决策中心对社区的公共事务进行共同治理，尽管实现这种真正意义上的“社区自治”还有很长的路，但它是城市基层社会管理发展的最终归宿。
二、社区治理中存在的主要问题
法律缺位
进行社区治理并最终实现社区自治离不开法律法规的支持和保障。然而，我国的《宪法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》虽然对居委会的地位、性质、任务、工作制度等作了规定，但是明显过于原则化，实际操作性不强，像对社区的界定，社区自治的性质，管理运行方式等都处在无法可依的状态，给居委会的工作内容带来了很大的模糊性，也为各级政府把居委会当做一些行政事务的落实层和最终操作层留下了空间。另外，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》作为居民自治依据的唯一一部法律，已经有20多年的时间，其内容已经不适应当前社区建设的新形势，存在明显的滞后性。比如，第六条规定，居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立。 而在许多大城市，像上海，武汉等地，一些住宅小区规模明显扩大，这项规定明显已不符合现实情况。这些问题都迫切需要从立法层面予以解决。
居民参与度不高
首先，居民对社区事务的参与热情不高，从观念层面上分析，旧有的“单位参与意识”一定程度上影响了居民参与社区事务的积极性，阻碍了社区居民社区自治参与意识的形成与塑造。其次，参与社区事务的广度和深度不够。由于计划经济体制下形成的对社会生活的行政化管理模式在目前还大量存在，社区居民某种程度上也习惯并认同了政府行为，被动接受安排的多，主动参与管理的少。即便参与到社区事务中，大部分情况下也是参与具体实施过程，民主决策等方面的参与则普遍不多。另外，社区志愿者和社会组织的发育不够成熟，没有形成全社会都来参与社区建设的氛围和环境，影响了社区管理工作的深入展开。
公共配套不完善
目前一些城市社区功能主要体现在社区服务上，如在上海，主要是为老年人、残疾人、少儿提供社会福利服务，为居民提供家务劳动、文体活动等便民利民服务，服务对象相对固定，服务内容比较单一。另外，从总体上看，发展社区服务，完善公共配套设施的主要困难是资金不足，缺乏资金保障的长效机制
职能异位
街道办事处作为政府的派出机构，承担着越来越多的政府工作职能，而这些街道承担的行政事务，其中大部分又摊派给了下面的居委会来承担。目前，居委会的成员组成中，年龄多在40岁以上，以中老年群体为主，每天疲于应付街道交派的各项任务，本应面向社区居民服务的居委会，在大多数时间却为政府和社区其他职能部门做许多份外的或与社区居民联系不大的工作，使得居委会的工作内容和服务对象都发生了异位，居委会服务基层群众自治的功能难以发挥。
三、进一步完善社区治理的几点建议
实现社区治理形态从政府主导到公民自治的变革，其实质就是实现国家权力向社会的回归。尽管目前，实现完全的居民自治困境很多，但仍可以从理论层面进行一些可行性的探讨。
加强法制建设，确保有法可依
修订完善现有的相关法律法规，确保社区治理有法可依。随着城市进程的加快，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》在实施过程中遇到了不少的新问题新情况，流动人口的迁移、人口老龄化、动拆迁的转移安置等问题，使居委会在管理上力不从心。因此要通过立法或对现有法律的修订，廓清居委会的职能，权限以及与各方面的关系，从而使政府更好地依法行政，社区依法自治，社区治理有法律的保障。
培育社区居民自治参与意识，完善参与机制
社区治理理论的核心是参与、自治、共享。通过社区居民的积极参与，实现共同的发展目标。居民能否有效参与社区事务，一方面取决于居民是否有成熟的社区理念；另一方面取决于是否有完善的参与机制。因此，一是开展全方位、多层次的社区活动，为不同背景的居民提供交流场所，塑造共同的社区价值。二是以人为本，坚持社区需求，用共同需求来调动居民的积极性。三是完善居民参与机制，通过法定程序制定相关规章，形成一套健全的参与机制，以保证居民参与的积极性和有效性。
完善相关配套措施，增强服务意识
在社区建设的同时，要完善社区服务功能，推进配套设施建设。一是通过搭建自治平台，充分发挥社区居民的自治作用。发展志愿者队伍，推动社区志愿服务的规范化和制度化，实现社区居民的自治服务与管理。二是优化社区软环境，打造特色服务，开展特色活动。三是利用电商打造社区服务平台，实现从对物的管理转向对人的服务。目前中国服务业产值仅占GDP的30%，而挖掘社区服务的商业潜力，在我国亦大有可为。
对政府职能进行科学定位，拓展社区自治空间
合理界定政府管理与社区自治的边界，进一步明确政府、街道和居委会的各自职责，政府职责有专门的部门来履行，不随意向居委会摊派。确需居委会协助的行政事务，要有明确的经费和人员，以减轻社区工作负担，创造必要的自治条件，使居委会真正的回归到《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定的“自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的基层群众性自治组织”的定位。
参考文献:
一、基层央行对农村信用社监管工作中存在的问题
(一)农村信用社自身存在的问题影响央行监管效能的提高
1．农村信用社的市场定位不够明晰，增加了农村信用社经营目标和基层央行监管目标实现的难度。合作制原则决定了农村信用社要服务于社区、服务于“三农”，客观上要求农村信用社不能以盈利为目的，但“资本自聚、资金自筹、经营自主、盈亏自负、风险自担”的机制，又决定了农村信用社盈利目的的合理性和合法性，农村信用社也只有以盈利为目的，才能真正建立以上“五自”机制。必须服务于“三农”的“准政策性”职能和必须“以盈利为目的”的基本要求，二者相互矛盾、有时甚至相互抵触，严重制约着农村信用社的正常发展，加大了基层央行金融监管的难度。
2．法人治理结构不科学，加大了农村信用社的各项支出，增加了农村信用社信贷资金的“隐性”流失，削弱了农村信用社的盈利能力。也给基层央行的全方位监管留下了空白。目前县级农村信用联社仍实行的是基层法人社管理模式，这既不利于县级联社辖内人力、物力和资金来源的统一管理，又增加了税费缴纳(如所得税)，形成了信贷资金“隐性”流失，尤其是对部分法人社盈利、但整体亏损的县联社，信贷资金的“隐性”流失更为明显。基层法人社管理模式也给基层央行增加了监管难度。由于基层央行监管人员有限，对基层社实施全方位监管存在一定的困难，所以改变基层法人社管理模式十分必要。
3．农村信用社资金实力弱、抗风险能力较小、经营效益欠佳等客观现实，决定了社会公众短期内难以对农村信用社树立足够的信心。
4．经营理念相对滞后，市场营销观念较差，业务品种单一。直接影响了农村信用社信贷资产质量和经营效益的提高，基层央行的监管作用难以充分发挥。
5．与国有商业银行相比，电子化程度低、服务手段落后、劳动强度大，工作效率低；使农村信用社在与国有商业银行的竞争中明显处于弱势。农村信用社的经营环境更为不理想。不良资产的核销等历史包袱只能靠自身消化。给农村信用社经营目标和基层央行监管目标的实现增加了极大难度。
(二)基层央行监管中的不足和困难影响了监管效能的提高
现代金融监管是防范化解金融风险、行使中央银行职能的重要方面，是一种全方位、多功能、综合性的执法行为，这就要求中央银行在金融监管工作中，要谙熟法规“会”监管、求真务实“敢”监管、超前监测“早”监管、多方并举“巧”监管。目前，基层央行在金融监管的实践中，还存在着监管理念、监管手段、监管方式相对落后，机构设置不尽科学，监管人员素质偏低，监管职责落实不够等问题，直接影响了监管效能的提高。
(三)人民银行上级行的管理不够科学，也影响着基层央行监管效能的提高
1．人民银行信用合作管理部门与合作金融监管部门对县级农村信用社的管、监职责相对模糊，县级农村信用联社的处境尴尬，给农村信用社的经营带来诸多不便。
2．人民银行对监管指标的考核不尽合理，时点内容多、时期内容少，重叠(或相似)内容多、创新(或结合实际)内容少，一定程度上误导了农村信用社的经营方向，也束缚了基层央行的监管思路。
3．人民银行对农村信用社支农再贷款的“钢性”约束多，“弹性”管理少，如期限较短，设置不符合农业生产周期、用途限制过多等，影响了支农再贷款的使用效力，也给基层央行的监管工作增加了难度。
二、对策及建议
(一)各级央行要增强服务意识，帮助农村信用社建立良好的外部环境，并促使农村信用社更新的监管理念，改善经营管理，尽快走出困境。
1．准确确立农村信用社的市场定位。要突出农村信用社是“盈亏自负、风险自担”、并以盈利为目的的企业法人的基本观念。服务“三农”的宗旨应主要作为服务范围或服务区域来对待，以减少政策性职能，确保信用社利益。
2．督促农村信用社尽快完成县级联社法人治理结构的改革，实行县联社一级法人的管理，充分集中运用信用联社的人力、物力和财力资源，增强抵御风险、支持地方经济发展的能力，并根据效益原则对机构进行合理布局，提高经营效益，逐步实现农村信用社由粗放经营向集约经营的转化。
3．帮助农村信用社建立良好的外部环境。一是要借目前普遍开展创建“金融安全区”活动之机，帮助农村信用社尽快启动并建立“农村信用工程”，形成政府主导、部门联动、社会配合、村组响应的良性互动格局，增强广大农户的信用观念，努力为农村信用社创造宽松的外部信用环境。二是要站在有利于培育农村信用社的发展后劲、有利于地方经济的长期发展的高度，积极寻求减免支农服务方面的有关税费、提高呆帐准备提取比例等，为农村信用社的发展创造良好的财税环境。三是尽快帮助农村信用社建立跨区域的资金汇划系统，努力为农村信用社创造与商业银行相当的结算环境。以提高信用社的市场竞争力。四是帮助农村信用社多渠道、多方位地筹集自有资金，增强社会公众对农村信用社的信心和增强农村信用社抵御风险的能力。
4．鉴于农村信用社历史包袱沉重的现实，帮助农村信用社转变经营机制，在无法实现剥离资产的情况下，实行新、老贷款分账经营、分别管理，甩下包袱，轻装上阵，努力创建支农服务与信用社自身增效的新格局。
(二)人民银行自身要适应时展要求，与时俱进，努力提高金融监管效能
关键词：苏州；三社联动；实践；经验
中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）13-0128-02
“三社”是社区、社会组织与社会工作者的简称。“三社联动”是指通过社区建设、社会组织培育和社会参与的方式，增强“三社”之间的有效沟通和协作，形成“三社”资源共享、优势互补、相互促进的良好局面，形成政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理新格局[1]。苏州是全省乃至全国创新社会治理的示范区之一，其“三社联动”的社区治理模式取得了良好效果，工业园区湖西社区就是其中的典型。
一、湖西社区三社联动治理模式的基本做法
（一）成立领导小组，制定实施方案
工业园区2013年全面启动“政社互动”工作。根据园区《关于加快推进“政社互动”工作的实施意见》的要求，各街道、社工委相继成立政社互动工作领导小组，湖西随即紧锣密鼓地展开相关工作，成立政社互动工作领导小组，制定实施方案。
（二）梳理两份清单，明确责、权、利
湖西社工委梳理《基层群众自治组织依法履行职责事项》和《依法协助政府工作事项》两份清单，签订基层群众自治组织协助政府管理协议书。根据两份清单，社工委对26个事项打包拟定一揽子协议，明确工作的目标要求、经费保障及各自责任，将责、权、利捆绑落实到社区。法定职责之外需要基层群众自治组织协助政府的事项，社工委将采取政府购买服务的方式项目化运作。
（三）双向评估代替单边考核
随着政社互动的开展，湖西还推行平等主体间双向评估，取代行政上的单边考核。印发《“政社互动”双向履职评估实施办法》《社区协助政府管理协议事项履约评估细则》及《评估表》，明确评估内容，规定评估程序。行政管理与群众自治在协商签约的过程中完成衔接，在双向评估过程中实现了互动。
（四）培育社区社会组织，建立健全政府购买服务机制
湖西大力培育贴近社区需求的公益慈善类、社会服务类、文化体育类、群众自治类等社会组织，紧紧围绕居民实际需求，通过建立健全“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的购买服务机制，将社区服务职能逐步引向社会组织，充分调动社会组织参与社区治理的积极性。
（五）建设社工人才队伍，创新社工管理
为进一步发挥社区专业人才在加强和创新社会管理中的重要作用，园区创新社区专职工作者队伍管理，将社工的发展与社区建设紧密相连，不断增强社区发展软实力。园区“创新社工管理”项目被评为2013年苏州市社会管理创新优秀项目。
制度先行，社工队伍职业化。2013年《苏州工业园区中新合作区社区工作者管理办法》明确社区工作者实行行政编制人员和职业社工分类管理相结合，创新了社区专业人才培养与评价激励机制。随后，《关于调整中新合作区职业社工薪酬待遇的通知》《关于取得社会工作师资格的社工享受相关待遇的操作办法》等对社工的资质条件、入职晋升、日常管理、薪酬待遇做出明确规定，促进了社工队伍职业化。
注入内涵，社工水平专业化。2013年园区启动“基层社区干部三年培训计划”，三年内完成社工轮训，打造敬业爱岗、作风踏实、乐于奉献、专业高效的社工队伍。培训紧紧围绕基层社会管理创新，涵盖诸多针对性、实用性强的课程，湖西社区干部和社工参加了3个月共20期培训。湖西还组织社工走出去，参加国家、省、市各项培训和交流。在一系列举措下，社工专业化水平不断提高。
助力成长，群体形象品牌化。园区加强社工队伍建设，不仅对社工进行规范管理，更注重其个人成长。2013年园区举办第二届金鸡湖社工节，组织开展了“社工在你身边”巡游、“非凡城市、最美社工”评选、社工才智秀、优秀社会工作案例评选、社工沙龙等丰富多彩的活动，湖西现代社区工作者活力、专业、热情的群体形象跃然而出，成为湖西靓丽的新名片。
二、湖西社区三社联动治理模式的特色
（一）“社情民意联系日”丰富三社联动机制
“社情民意联系日”是园区创新社会治理、关注民情、解决民困的重要举措，打开了反映民意的绿色通道。2011年5月起，每月第二个周日为“社情民意联系日”，园区工委管委会领导和社区建设指导委员会成员当天轮流深入各社工委，与社区居民、企事业单位、社会组织代表面对面交流，倾听意见和建议。2014年园区在巩固现有民意沟通机制基础上，丰富政社互动新机制，将社工委层面的“社情民意联系日”下沉到社区，实现民意反馈零距离，社区居民就公共交通、民政事业、环境保护、教育医疗、治安管理等众多民生问题提出了数百条意见和建议。社区还招募了“社情民意志愿者”，协助开展活动、整理民意。
（二）“触爱行动联盟协会”彰显三社联动活力
社区治理要有效整合社会资源。湖西搭建了与企事业单位资源共享、活动共办、文明共创、党建共商的社区建设平台，凝聚社会各方的智慧和力量。“触爱行动联盟协会”是湖西社区社会组织的典型，也是三社联动的良好注脚。2009年湖西正式启动以“志愿、奉献、感恩、分享”为核心的触爱行动，2011年“触爱行动联盟协会”注册，协会至今已有自然人会员8 800余名，企业法人会员160家，社团法人会员47家，他们用爱用心和资源支持公益。专为空巢老人解决吃饭问题的“爱心餐厅联盟”是触爱行动的品牌活动之一。几年前，湖西与江南邻里中心餐饮管理有限公司联手推出“爱心卡”，社区老人凭卡半价就餐。如今所有“爱心餐厅联盟”成员单位均由湖西社区党委统一授牌，并与社区签订爱心承诺书，为居民提供优质餐饮服务。目前，17家餐饮企业纷纷加入，向老年居民推出爱心就餐卡近三千张。
（三）“特色单位文化”凝聚三社联动力量
湖西始终坚持把单位文化理念与创新社区管理融为一体，把培育“包容、参与、互助、共享”的社区精神作为重要目标，以文化引导人、鼓舞人、凝聚人，在社工中培育奋发向上、爱岗敬业、自我提升的价值体系。
丰富生活，广泛开展文化体育活动。为使社工真正感受到平凡岗位不平凡、普通工作不普通，社工委大力改善工作环境，开展社工素质教育工程，鼓励社工走进图书室、踏上文化广场、参与全民健身，结合“三八”“五一”、春节等节日组织文艺活动，丰富业余生活，提升艺术修养。
加强宣传，多方渠道展示社工风采。社工委重视对外宣传，充分展示社区建设成果和社工风采。两年来，《社区工作建议与思考》《社区工作者述职报告》《金鸡湖西望》等专刊展示了湖西社工们昂扬向上的精神面貌，刊物多次得到园区领导的肯定和批示，成为展示湖西风采的一扇窗口。
创造条件，鼓励社工不断提升自我。湖西社工委采取多种形式帮助社工不断提高业务能力和文化素养。订阅书刊，供社工学习；出台奖励政策，鼓励社工参加社会工作师职业水平考试；引导社工加强调研，向专业刊物投稿；组织各种征文、摄影、书法、绘画、演讲比赛等。
三、湖西社区三社联动治理模式的经验与启示
（一）以社工委为主体，构建协作治理网络
园区中新合作区实行以社区工作委员会为基层行政组织的社区管理体制，其总体架构是：在园区工委、管委会的领导下，设立社区建设指导委员会作为社区建设的决策协调机构；社工委主要负责管理社会事务、引导社区自治、推进社区党建、开展精神文明建设等工作；社区工作站作为社工委的服务窗口提供政务服务，搜集社情民意、培育社会组织、发展义工队伍，每个工作站辐射4～6个社区，与社区居委会在经费、人员上不发生任何交叉；社区居委会内部不设工作站、不办理具体政务，集中精力组织居民自我管理、自我教育、自我服务，与业主委员会、物业公司构成社区的“三驾马车”。
（二）以品牌文化为内涵，构建合力凝聚网络
从单纯强调载体保障转向培育公共价值观，是社区从外延拓展走向内涵建设的重要标志。2009年湖西启动触爱行动，用爱的力量创新社区管理手段、拓展居民自治途径，通过引导各社区构建以社区理念、社区标识、社区刊物、社区之歌等为内涵的特色品牌，形成了包容、参与、互助、共享的社区氛围，显著增强了居民的归属感，中央电视台、人民日报、新华社等媒体进行了深入报道。2010年触爱行动的理念和做法在中新合作区全面推广。
（三）以社会组织为依托，构建居民自治网络
中新合作区3个社工委、43个社区成立各类社会组织近500个，成员总数16 000人。湖西社区拥有各具特色的志愿者服务团队47个，在册志愿者8 800多人，爱心成员单位159家。湖西社区以社会组织为载体，以项目化运作为形式，使社区居民从社区治理的旁观者转变为参与者。湖西社区居民自愿组织建立的“草根”组织近50个，保障孩子上下学的“护苗队”、为精神病人定期送医买药的“博士汽车志愿者队伍”、缓解老年居民吃饭难的“爱心餐厅联盟”、为延伸社区公共服务建立的“触爱行动网站”等等，让社区群众体验着社区治理主人翁的角色。
（四）以社企联动为抓手，构建资源共享网络
园区摒弃对社区建设大包大揽的做法，通过搭建企业与社区资源共享、合作共赢的平台，推动企业、社区、社区社会组织之间形成“金相邻、好伙伴、共成长”的互动关系。100余家大型企业成立了“企业社会责任联盟”，与社区结成长期共建关系；300余家中小规模商户成立了“爱心商家联盟”，以折扣让利消费、平价放心餐饮等方式回馈社区，获得良好反响。2013年湖西推出“社企1+1”结对活动，进一步增强社企互动，营造社企之间优势资源共享、公益服务共办、文化繁荣共推、生态环保共抓、社会文明共创、美好家园共建的良好氛围。例如联建科技（中国）有限公司与新加社区组建的“联新文化艺术团”开展了丰富的活动，增加了社区活力；熙岸社区和日科能高电子（苏州）有限公司结对共建，围绕“低碳环保、帮困助残、志愿奉献、文化体育”为主题开展系列活动。
为贯彻落实县委、政府《关于开展“三创四建”活动的实施意见》精神，扎实推动中央和省、市、县重大决策部署落地落实，充分发挥司法行政系统促进高质量赶超发展作用，在全局上下营造“大抓落实、大干实事”的浓厚氛围，
最终取得三创四建工作的胜利而努力奋斗。
2020年以来，武汉肺炎疫情严重，但县司法局党级及全体工作人员，不畏艰辛，一面努力做好防疫工作，一面把正常的司法行政工作做到实处,更是把三创四建工作作为今年工作的重中之重，认真抓好落实好。
局党对此项工作高度重视，为此召开了专题工作会议，
制订了《县司法局关于开展“三创四建”活动加快建设经济强县美丽的实施方案》；成立了成立局长任组长，各班子成员为副组长的“三创四建”活动协调推进小组，主要负责组织、协调、调度、服务、考核等工作。制订了县司法局“三创四建”活动责任分解表，明确责任到科室、到人员并严格按时间进度逐项推进工作开展。
截止到第一季度，县司法局在完成工作谋划、制订工作方案、成立协调推进小组、完成责任分解表的同时，具体完成了以下几个方面的工作。
1、优化高效服务政务环境方面：广泛开展调研，学习先进地区“无证明城市”创建的工作经验；探索推动我县“无证明城市”工作。
2、打造保障权益法治环境方面：深化农民工法律援助“绿色通道”，畅通“12348”公共法律服务热线农民工法律咨询专线。
3、深入推进社会治理创新方面：发动全县人民调解员防控疫情同时做好矛盾纠纷摸排调处工作。完善相关制度，推进人民调解、行政调解、司法调解联动机制建设。
4、构建基层社会治理新格局方面：组织发动全县人民调解员、人民监督员、人民陪审员协助做好疫情防控工作。在做好疫情防控工作的同时全力配合法院、检察院开展在线审理等工作。
在接下来的工作中，我局一定严格按照制定的方案和责任分解表，认真做好以下几个方面的工作，组织各部门完成证明事项全面梳理工作，确定清理范围。通过电视媒体、微信网站等媒体宣传农民工法律援助制度。指导推进人民调解组织建设工作，重点加强个人调解室和行业性、专业性调委会建设。组织召开人民调解员培训会，对人民调解工作再推进再部署。加强对人民调解员、人民监督员、人民陪审员监督指导；完善准入退出机制；确保与法院、检察院等相关单位信息沟通。
【关键词】社会变革 基层团场 人民调解 纠纷解决
【中图分类号】D902 【文献标识码】A
社会转型时期纠纷解决面对的新挑战
纠纷主体的复杂性与陌生性。我国传统的社会是一个熟人社会，这是由当时农业社会的社会结构所决定的，在生产水平低下的条件下，人们需要相互合作，形成了以家庭、村落为核心的生活与生产的共同体。随着社会转型，人际之间的流动性加大，熟人社会逐渐转变为陌生人社会，纠纷不再局限在家人、邻里之间，逐渐呈现出主体复杂化与陌生化的特点。
纠纷的多元化。在社会转型时期，纠纷的多元化主要体现在几个方面；第一，纠纷类型多元化。传统的婚姻家庭纠纷、相邻关系纠纷已经不再是民间主要的矛盾纠纷，新型纠纷如环境与生态纠纷、征地拆迁纠纷、劳资纠纷、党群干群关系引发的纠纷不断增加，并在纠纷总量中占据越来越大的比例。第二，纠纷的成因多元化。传统的纠纷呈现直线型特点，而新时期的纠纷呈现曲线形特点。构成纠纷的因素由单一因素转变为多种因素的共同作用，由“一因一果”的纠纷转变为“多因一果”或者“多因多果”。传统的纠纷要么因为情感因素，要么因为经济因素，同时兼具这两个特征的并不多，但是当下纠纷牵涉方方面面的因素。
纠纷的群体性与关联性。计划经济时期，整个社会的同质性相对较高，在集体主义的约束下，各种矛盾冲突的表现并不那么明显。采用“全国一盘棋”的做法在大多情况下都能取得较好的效果。但是从20世纪90年代中后期开始，中国进入社会转型时期，而社会转型的实质就在于对利益的调整。随着经济的高速发展，中国社会进入矛盾高发期。在各社会成员由“单位人”转变为“社会人”的过程中，收入差距和贫富差距拉大，社会主体被分化为不同的利益阶层。矛盾纠纷由传统的公民与个人转变为各经济实体和社会群体。纠纷的规模不断增大，由于纠纷主体的利益一致性，有着一致诉求的纠纷当事人通过各种方式进行联系，形成一个短期的“利益共同体”，采取不同的方式对纠纷进行干预，形成一种较紧密的群体，少则十几人多则上百人参与，弄不好就会形成。在拆迁安置、征地补偿、农民工的劳资纠纷、社会福利与保险等纠纷中，这些矛盾由于涉及集体利益，往往有着显著的“关联性”与“群体性”的特征。
人民调解的应对优势
平等自愿。与公力救济相比较，人民调解最大的优势莫过于其平等性及自愿性。人民调解的平等性在于人们调解是双方当事人在地位平等基础上进行友好协商，人民调解组织在其中只是一个协调者的作用，并不强制干涉纠纷进程，避免引起当事人对强权的抵触心理。人民调解的自愿性在于，当事人享有充分的自由选择权，从把纠纷提交调委会处理，到达成调解协议，均由当事人自愿协商决定，不允许任何人采取任何强制调解方式。
法官是陌生人而调委会的调解人员却是“身边人”。调委会是基层群众自治组织，是人民自愿选举出来的，选之于人民并为人民服务。基层调解员熟悉社区情况，更容易让老百姓放下警惕打开心防。而在平等自愿原则主导下的纠纷解决，充分尊重当事人对自己权益的处分，有利于达到更好的社会效果。
效率。纠纷解决的效率是从时间维度上界定的，指解决纠纷所需时间的长短。与公力救济相比，人民调解的效率性有着显著优势。公力救济往往追求程序正义，程序正义意味着法院必须严格按照一系列的规则进行，复杂的程序性和高效率是法院作出正确判决的保障，判决的正当化则是司法正当的重要环节，但是，调查取证需要时间、鉴定勘验需要时间、申请证人出庭需要时间，这导致了诉讼是非常耗时的一种纠纷解决方式。
但人民调解则不同，人民调解是以当事人的同意为其正当化的基础，而非由复杂的程序作为正当性的保障。它可以随时介入，就地解决，采取简单的方式灵活处理纠纷，帮助当事人解决矛盾。
上文已经分析，目前纠纷呈现出多样性与复杂性、群体性与关联性的特点。纠纷一般分为萌芽期、爆发期、相持期等阶段，如果采取公力救济的方式，往往是对纠纷的补救，是在纠纷已经发生后采取的不得已的措施，这就意味着已经错过了纠纷解决的最佳时期，因为纠纷已经经过一段时间的酝酿。而采取人民调解的方式，可以在萌芽期就及时介入纠纷，防患于未然，把纠纷扼杀在最初阶段，防止纠纷的扩大。在最初阶段及时解决纠纷，能极大地提高解决纠纷处理的效率，不但能避免法院立案难、调查难、取证难的弊病，也可以避免采取行政救济，遭遇行政机关相互推诿、拖延的现象。
另外，人民调解采取温和说服的方式，采取情理法多种手段相融合的方法，针对不同情况来平衡当事人之间的利益冲突，以柔克刚、潜移默化地解开当事人的心结，灵活多样又温和和，最大程度地避免“强按牛喝水”的现象，消除当事人的反感，提高执行的效率。
灵活。人民调解是一项灵活的纠纷解决机制，主要体现在如下两方面：
第一，参照的规范灵活多样。在社会转型期间，出现各种新纠纷，法律却有滞后性，立法之初并没有针对未来的纠纷类型及处理作出规定，导致法律存有空白。但是人们调解却不单纯将法律作为解决冲突的规范，它还依据当地风俗、乡规民约、宗教习惯、情感、道德等多种因素来解决矛盾冲突。这就使得人民调解在遭遇新型纠纷时，不至于措手不及。
第二，采取的手段灵活多样。灵活高效是人民调解这一制度设计之初的基本价值追求，调解员在处理不同纠纷时运用不同策略。较之于司法救济和行政救济的强制性，人民调解更加温和灵活。例如，对尚有感情的当事人，通过情义融化法，通过回顾他们过去的点点滴滴来唤起他们的感情，达到大事化小、小事化了的效果。对性格刚烈、脾气急躁的当事人采取以柔克刚的方法，避免一开始就拿出法律对其批评教育，而多采取和风细雨的劝说，使其心服口服。对优柔寡断的当事人采取正义威慑法，利用道德感化、舆论导向等方法，使他们配合调解员工作。
人民调解在基层社会中的实践
排查矛盾，预防纠纷。一方面，基层调委会本着“预防走在排查前，排查走在调解前，调解走在激化前”的原则，对各类矛盾纠纷进行全面深入的大排查。采取普遍排查与重大排查相结合的方式，在重大节假日期间和各敏感时期对纠纷存在的苗头隐患进行拉网式排查。在中秋、元旦、春节期间，人民调解员深入困难群众多、矛盾纠纷多、工作难度大的村组，对社会治安薄弱的重点区域进行有针对性的排查，并对排查出的矛盾纠纷及时化解。
另一方面，针对社会转型时期矛盾纠纷的特点，针对涉及人群众多、数额巨大的征地补偿问题及拆迁安置问题。人民调委会及时预防此类纠纷，对辖区内社会敏感问题引发的矛盾纠纷做到底数清、情况明，通过对这些纠纷的全面排查，深入分析，做到准确预防矛盾纠纷的发生。
部门联动，化解纠纷。在社会转型时期，政府由“治理”转向“善治”。善治的本质就是多方参与，政府与公民对社会生活共同管理，各部门相互协调配合，使社会发挥最大的活力。
党的十报告提出要加强和创新社会管理，正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。
出于对加强和创新社会管理的回应，人民调解工作被纳入到基层建设工作范畴，在基层社会中，人民调解与司法调解、行政调解形成“大调解”格局，相互配合，齐抓共管。加强人民调解与行政调解的链接，对涉及土地承包、医患关系、征地拆迁、环境保护、交通安全事故造成的损害赔偿等矛盾纠纷，人民调解委员会加强与派出所、土管、、民政等部门的配合。整合各个部门的力量，合力化解纠纷，从源头上防止治安案件和民事案件转为刑事案件的发生。加强人民调解与司法调解的链接，实现案件分流，优化资源配置。通过加强人民调解与司法调解的配合，在各基层法院加强民事审判诉前、诉中与人民调解的对接工作，推进人民调解的窗口前移。
在新形势下，矛盾纠纷的化解单靠一个部门的力量很难完成，单靠一种调解方式也未必会取得很好的效果。“三调联动”机制整合了调解资源，充分发挥了各种调解的优势，通过运用各种手段，拓宽矛盾化解的领域，调解方式由事后被动调解转化为事前主动调解，最大限度地减少了社会的不和谐因素。
人民调解在基层社会治理中的价值
和谐。人民调解的理念是和谐。在人民调解的制度设计之初，考虑的就是通过在充分尊重群众诉求的基础上，化解纠纷，实现人与人之间的和谐。公力救济以规则作为解决纠纷的依据，而人民调解则把当事人的意思自治作为解决纠纷的依据。公力救济追求普遍正义，难免会导致某些个案中的利益没有得到很好的平衡，造成法律与人情的相悖。在某些情况下，法院的解决方案即使是合法的，也未必是最佳的。但是人民调解制度则不同，人民调解制度不只有着深远的文化土壤，而且是对现实生活的具体回应。在诉讼中，被告往往有着强烈的屈辱感和愤怒感，而一次一次的开庭审判和公开质证、法庭辩论都会加剧当事人双方的紧张与对立。在传统观念中，当事人对薄公堂，剑拔弩张，当事人都有一种反正已经“撕破了脸”、“破罐子破摔”的心理，而“非黑即白”的最终判决，在司法的强制力下，甚至进一步加剧了当事人之间的冲突。人民调解制度则更加尊重当事人的意思，调解是在当事人完全自愿的前提下开展的，调解人在调解过程中充当一个“中间人”作用，并不带有任何强制性的官方色彩，既避免了“以权压人”也不会造成当事人的二次负担。基于人民调解良好的保密性和调解方式的温和治愈性，当事人可以放心地将深层次的矛盾向调解人陈述，通过调解人在双方不断斡旋，达到二者都满意的结果。
人民调解的实效是和谐。一方面，在司法救济或者行政救济中，当事人面对不利于自己的后果，可能口服心不服，甚至是心口都不服。由于公力救济的官方色彩，在很多情况下，纠纷解决之初就容易引起当事人的逆反与敌对，纠纷解决过程中，更让人质疑程序的公平性与合理性。最终的解决方案引起的不满不能宣泄，严重的可能演化为对社会的仇恨和对纠纷另一方当事人的不满，从而导致新的犯罪。这种不满导致判决的执行难，社会效果不理想。但是人们调解不仅具有温和的外观还具有完美的内核。人民调解通过当事人自己相互协商达成解决纠纷的协议，使得双方当事人心平气和地走出纠纷，自愿履行自己做出的调解协议，圆满解决纠纷，达到人与人之间，人与社会之间的和谐。另一方面，并非所有的纠纷都可以采取诉讼或者行政救济的方式。通常意义上的纠纷分为情感类和金钱类。但在社会转型期，不少纠纷兼具这两种特点。但在法庭上，你提出什么诉讼就会得到什么救济，对于针对金钱的纠纷可能通过一纸判决得到裁定，但针对感情的纠纷，却收效甚微。正如庞德所说：“一个法院能使一个原告重新获得一方土地，但是它不能使他重新获得名誉。法院可以使一个被告归还一件稀有的动产，但是它不能迫使他恢复一个妻子已经疏远的爱情。法院能强制一个被告履行一项转让土地的契约，但是它不能强制他去恢复一个秘密被严重侵犯的人的精神安宁。”①在很多情况下，人们提讼可能是一时义愤，或者纯粹为了名誉、情感，但在法庭上，很可能得到一个针对金钱的物质弥补，却忽视了潜藏在纠纷表面更深层次的矛盾，无法从根本上修复双方关系，解决纠纷。人民调解不只有诉讼的基本价值，还兼具人间的温情，有利于社会各成员之间关系融洽，推动社会和谐。
稳定。塞缪尔・亨廷顿认为，经济发展本身就是一个造成社会不稳定的进程，一方面经济增长以某种速度极大地促进物质福利和生活水平的提高，但是另一方面却因其不平等而以更快的速度造成社会的怨愤。戴维斯则直接将这种现象解释为“发展型的相对剥夺感”。中国目前社会结构变化，经济转型，在急剧的社会变迁中，人民的生活水平和价值观念都发生巨大的改变，造成大量的矛盾纠纷。
在这样的社会背景下，人民调解被称为“维护稳定的第一道防线”，有着深刻的现实根源。其最重要的作用在于，人民调解制度注重源头治理预防矛盾纠纷，诉讼是一种针对已然状态的纠纷解决机制，而人民调解则不然，人民调解制度坚持“抓小、抓早、抓苗头”的工作方针，通过排查矛盾、预防纠纷，可以将纠纷化解在其萌芽状态，避免了矛盾的进一步激化升级和事态的进一步恶化扩大。
从人民调解的主要机制来看，人民调解制度在基层社会中实现定期排查纠纷制度、信息报送制度、重大疑难纠纷的分析研判制度、社情分析调查制度及多部门的联合调处机制。这些机制确保了基层调解组织能充分掌握工作的主动权，促进基层社会的稳定。苗头性的纠纷排查调处制度属于基层社会治理中的预防性、基础性的工作，对纠纷的排查，可以为社会和谐稳定发展创造良好的环境。信息报送机制，利用基层调委会根植于基层社区，了解社情民意的特点，可以在群众和政府之间起到“桥梁”作用，上传下达，帮助政府了解纠纷动态，制定切合实际的政策。重大疑难纠纷的分析研判制度，通过对纠纷成因、性质、特点、发展趋势的分析，可以使调解人员更好地掌握纠纷动态，因地制宜、因时制宜，对症下药，找到矛盾纠纷的深层次原因，化解纠纷。多部门联合调处制度，可以整合优势资源、形成化解纠纷的合力，提高纠纷解决的效率，达到更好的社会效果。
从人民调解的具体运作来看，人民调解在现实生活中，不仅面向传统的婚姻家庭、邻里、赔偿等常见性、多发性的纠纷，防止这些小纠纷激化，由轻微民事案件转化为刑事案件；还根据当前社会变革时期经济发展的新形势，不断完善调解网络，拓宽调解的深度和广度。各基层调委会对辖区内的突出问题和热点纠纷都进行密切关注，对涉及征地拆迁、安置补偿、弱势群体保护、干群关系等方面的纠纷，积极化解，最大限度地减少不和谐因素，维护社会稳定。
总之，社会的高速发展带来了人民群众生活水平的提高，也带来了各种社会问题和社会矛盾。人民调解以它特有的优势回应着社会的需要，弥补了公力救济的空白地带，也完善了社会治理的网络结构。人民调解立足于群众自治，所形成的秩序与社会有着内在亲和性，通过对纠纷的预防、化解和纠纷发生后对群众的宣传教育，防止矛盾扩大，最大限度地消除不和谐因素，为社会的持续健康发展提供强大动力。因此，我们要认真对待人民调解机制，发挥其在社会治理中的积极作用，积极探求人民调解机制的进一步发展。
（作者分别为石河子大学政法学院副教授，石河子大学硕士研究生；本文系“兵团团场纠纷解决调处机制研究”的阶段性成果，项目编号：2012YB04）
【注释】
