时间：2023-08-02 17:16:21
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇基层社会治理风险，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、社会转型期基层社会治理面临的挑战
（一）社会结构转型的挑战。改革开放以来，我国社会结构发生了重大变化，这些变化主要表现在人口结构、家庭结构、就业结构、城乡结构和社会阶层结构等方面。
（二）利益多元化的挑战。改革开放前，我国实行计划经济，在计划体制下，中国社会形成了一个高度均衡、以平均主义为特征的利益格局。改革开放以后，我国确立了个体利益的合法性，极大地调动了群众的积极性、主动性和创造性。在个体利益凸显以后，中国社会的利益关系从高度均等逐步演变成一个利益多元化的格局，不同群体、不同阶层之间的利益诉求分化越来越大。面临群众利益诉求多元化，利益协调过程中遇到的情况将日益复杂，协调难度将日益加大。
（三）民生建设带来的挑战。目前，我国已经进入到发展型社会，在这个发展的新阶段，人们对公共产品的需求开始全面快速增长。这些年，从中央到地方各级政府加大了公共产品的投入，人民群众享受到的公共服务水平有了很大提高，但是目前人们所需要的公共产品还存在着大量短缺，公共服务的有限导致了很多问题特别是民生问题的凸显。
二、淄博市社会治理创新的做法和主要成效
（一）全面实施“三大工程”，夯实社会治理根基。一是全面实施以网格化走访、网格化服务、网格化代办为主体的网格化治理工程。全市统一设立“镇办―村居（社区）―基础网格”三级网格，将机关干部、“两委”成员、政法干警等下沉到基础网格，一网多格、一格多员、一员多责。截止目前，各级网格员已走访群众110万余户，提供服务60万余次，代办各类事项55万余件。二是全面实施以视频监控全覆盖为主体的信息化建设工程。整合全市各级各部门和社会视频资源，集中建设集信息采集、视频监控、调度指挥等功能于一体的全天候视频监控系统。三是全面实施以市、区县、镇办、村居（社区）四级社会管理服务中心为主体的社区化服务工程。市、区县和镇办建立社会管理服务中心，村居因地制宜建立社区服务中心或服务站（点），整合政法、综治、、维稳、民政、社保、计生等职能部门进驻各级社会治理服务中心，将与群众生产生活密切相关的7大类90余项服务治理事项全部下放，为群众提供窗口化、一站式、综合。截止目前，各级社会治理服务中心已接待群众115万余人次，办理业务112万余件。
（二）落地贯通“四大体系”，提升社会治理能力。一是构建社会稳定风险评估体系。把社会稳定风险评估作为科学发展、项目实施的前置条件，建立了市、区县、镇办和重点村居、企业社会稳定风险评估机制，对重大决策、重要政策、重点工程项目和重要改革事项，进行合法性、合理性、可行性、安全性全面评估，实现了“被动求维稳”到“主动创和谐”跨越。二是构建社会矛盾排查调解控制体系。全市建设立了由法院、公安、司法等10多个部门组成的社会矛盾化解专项小组，建立矛盾纠纷排查化解协调会议制度。三是构建公共安全防范体系。坚持网上网下相结合，全面推行“六小警务”、“一村一警”做法，全面落实责任民警、日常化巡查制度，完善信息预判预警、安全隐患排查整治、常态化治理、依法严打和社会治安防控“五项机制”，形成了全覆盖、全时段、网格化、数字化“两全两化”的公共安全防范体系。四是构建社会稳定督查考核奖惩体系。加强量化考核和动态管理，全市建立了“任务分解、责任到人、督导检查、调度通报、观摩评比、打分排名、考核奖惩”责任体系，实现了责任落实、督导、倒查、追究“一条龙”。
（三）完善提升“两大保障”，激发社会治理活力。一是强化法制宣传实践。在全市集中开展“学三法倡四德促五进”法制宣传教育实践活动，通过干部培训、媒体专栏、知识手册、手机短信、宣讲团等形式进行宣传教育，把法制宣传教育延伸到基础网格、到户到人，让法律走进群众的日常生活二是强化过硬队伍建设。以品牌政法队伍建设为突破口，从改进作风、提升能力、增强素质入手，在全市机关开展“服务发展、服务群众、服务基层，争创优秀服务机关”主题实践活动，着眼于打造“认真、专业、务实、廉洁”品牌政法队伍。
三、推动基层社会治理创新的对策建议
目前，通过“三四二”工作格局的设置，淄博市对现有社会服务和治理体系进行了资源的优化整合，有效地解决了传统社会管理和服务所存在的资源配置重复浪费和效率低下的问题，社会治理创新工作取得了实质性进展，但同时还面临着社会治理的组织和人才基础薄弱、政府和社会的边界需要进一步明晰、为民服务效能需要进一步提高的问题。推动社会治理创新需要以理念创新为动力，以方式方法转变为核心，以基层基础建设为支撑，提高社会治理现代化水平。
（一）推动社会组织融入基层治理创新。目前我家处于发展的初级阶段，需要激发社会组织活力，促进社会组织发展壮大起来。一是改革体制机制，也就是打破“双重”管理体制，降低社会组织准入门槛。对于行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，不需要业务主管单位了，直接到民政部门备案登记。二是限期脱钩。就是转变官办社会组织的身份，让社会组织真正回归民间，目前推进的是限期实现行业协会商会与行政机关脱钩。三是向社会组织购买服务。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交给有资质的社会组织来完成。四是加大培育力度。现阶段，我国的基层社会组织还处在初级阶段，因而，政府应继续坚持培育和发展的理念，为基层社会组织的成长提供必要的扶持。
（二）预防和化解社会矛盾。目前我们国家正处在工业化、信息化、城镇化、市场化深入推进的过程中，既是发展的战略机遇期，又是社会矛盾凸显期。从大量的社会实践看，当前矛盾纠纷呈现出主体多元化、涉及领域广泛化、诉求反映方式激烈化以及触发低、突发性强的特点。第一，促进社会公平正义。就大的制度设计和政策框架而言，应当立足于社会公正的理念，切实维护每一个社会成员的基本权利。这样才能理顺社会各个群体之间的利益关系，从而最大限度地化解社会矛盾。第二，提高民生保障水平。只有大幅度地改善民生，才能够从源头上减小社会矛盾产生的几率，减弱社会矛盾的“烈度”，从而有效地稳住社会的基本面。
（三）提升社会服务效能。完善基层社会治理，工作的着力点应该放在社区，增强城乡社区服务功能。一要坚持群众观点，始终尊重群众意愿。这是提升为民服务水平的首要前提。实施民生工程需要在广泛征求民意、全面摸清需求的情况下实施，这样，民生实事才能真正办到群众心坎上，群众才会满意。二要用心用脑用力，沉到一线抓小抓细抓实。这是提升为民服务水平的关键所在。基层工作千头万绪，都直接关系群众切身利益。干部只有沉到一线，从细处入手、从小处抓起，把关系群众切实利益的每一件事情都放在心上、抓在手上、落在实处。三要健全完善长效机制，提高广大党员干部为民服务的热情。这是提升为民服务水平的不竭动力。为民服务是一项经常性工作，不能因干部调整、人员变化而使联系断了线、服务打了折，必须健全和落实长效机制，一以贯之地抓执行，使为民服务成为每一名党员干部分内职责。
参考文献：
一、案件发生的主要原因
纵观金融案件的发生，尽管形式各异，但究其原因，主要是由于各项内控制度未履行好、落实好造成的。通过近段时间的学习，我们发现这些案件除暴露银行业金融机构内部管理松懈，有章不循，处罚不力等问题外，另外一个重要的原因就是忽视了员工道德风险的控制。主要存在的问题有：
一是员工整体素质不高，教育乏力。俗话说，千里之堤，溃于蚁穴。农村信用社点多、面广、线长，绝大多数员工身处最基层，长期以来，规范化、制度化的思想教育开展不够，安全教育少。一些信用社对安全管理、案件防范工作不重视，给员工造成错觉，从而放松警惕，认为只要自己不出事就行了，别人，谁出事谁负责。案件防范不到位导致安全工作挂在嘴上，疏于案件防范。同时由于社会风气、黄、赌、毒的影响，对自控力弱、政治素质差、道德败坏、作风卑劣、无视党纪国法、私欲膨胀的人来讲，诱惑力是引发了作案的主要因素。
二是防患意识不强，管理乏力。近几年来，大部分信用社注重了业务开展，忽视了案件防范，一手硬一手软的现象得不到彻底改观，尤其在基层信用社，任务至上，片面追求几项主要业务指标的考核，不重视内部管理、安全教育和责任意识，有的甚至欺上瞒下，学习教育走过场。
俗话说“十案九违规”，不按规章制度办事，为案件产生埋下祸根。一方面，无视规章制度，有规章不执行，颁布的法令、制定的规章流于形式，没有发挥应有的作用。另一方面，讲义气，凭感情用事，以感情代替制度和原则，不按操作规程办理业务，导致案件发生。对案件防范工作部署少、落实少，致使工作存在空档和缺位，给犯罪分子留下可乘之机。
三、稽核检查图形式、走过场，监督乏力。一方面稽核检查力量相对薄弱，对信用社点多、面广、线长和客观上难以全面实施有效的监督检查；另一方面，稽核检查人员有的责任心差，原则性不强，稽核检查图形式，走过场，该发现的问题没有及时发现，发现的问题也没有采取有效措施进行处罚，而是大事化小、小事化无。有些事情虽然发现了，也下达了整改通知，但对落实情况没做进一步的督促检查，使问题越积越大，最后导致发生重大经济案件。
二、预防案件发生的对策建议
通过这次活动，每个员工只要进行自我教育、自我剖析，吸取教训，警钟长鸣，并对照有关金融法规和农村信用社规章制度，自我查找履行岗位职责及遵纪守法等方面的差距，明确今后工作的努力方向，就必将使我们农村信用社违法违规案件得到遏制，案件数量不断下降。
一.加强思想教育不放松
农信社应该始终将员工的思想教育放在工作首位，要经常性地抓员工的思想政治教育和职业道德教育，并做到规范化和制度化。从思想源头上入手，使广大员工都能树立正确的人生观和价值观，切实提高广大员工的思想政治觉悟；切实提高广大员工抵制腐败、拒绝腐败的能力。防止腐败思想的侵蚀，构筑拒腐防变的道德防线。做到“常在河边走，坚持不湿鞋”；做到防微杜渐，警钟长鸣。
二.加强制度落实不放松
一是我们应该在以往的基础上进一步加强制度建设，堵塞管理漏洞，促使制度覆盖到业务经营和管理的各个环节和各个层面。用制度落实责任，用制度说话。彻底清处上有政策、下有对策的不良状况。二是我们要进一步提高制度执行力。我们的制度不能说不多，也不能说不够严厉，但就是达不到预期的效果，归根结底是由于我们的执行力不够，“上传下不达”的现象在我们的基层社犹为突出。要想把制度贯彻好、落实好，就必须在执行力上下工夫，对基层社上到领导班子，下到广大员工都要提高精神百倍努力，通过多种形式提高自身的素质，做到基层员工有责任心，中层员工有进取心，高级员工有责任心。
三.加强风险防范不放松
建立理性的风险管理机制，推行五级分类的风险划分标准，运用科技手段强化风险防范。现行的四级分类标准衡量风险性有很大的局限性，不能真实反映资产质量，而且造成管理部门决策上的误导。与国际接轨，农信社应积极推行贷款五级分类标准，真实反映贷款风险，及时采取防范措施。同时还要树立全员风险意识，突出防范重点。每个岗位、每个环节、每个职工都是防范风险的关键，稍有不慎就会形成损失，酿成风险。要树立全员防范风险意识，时时处处防范风险。要严格要求每名职工管住自己，在每个岗位都按规定、按业务流程规范操作，不留死角，依法管理，合规经营，全员防范。要树立“事关信贷风险，就事关职业前途”的风险意识。
四.加强责任追究不放松
在完善稽核制度，规范操作程序的同时，建立经营管理问责制。对每一笔发生风险的业务，都要对相关人员以及相关岗位要逐个追问，逐个追究责任，逐个严肃处理，切实解决责任不清、职责不明、推诿扯皮、不了了之的问题。要通过问责制度，强化责任意识。做到高管人员要办不合规的事情，各岗位员工坚决不办；员工违规办理的，高管人员要坚决制止，已经办理的要认真检查和严肃处理。做到严格处罚力度，加大责任追究，严肃查处各类违法违规人员。做到有案必查，有案必处。相成一种相互监督、相互制约的工作机制，使其不能为、不敢为。
关键词：基层管理；法制化；社区
自从“十二五规划”实施到现在各地方政府将工作中心逐渐转移到民生问题，证明我国从中央到地方都对基层建设给予了很大重视。基层社会管理是国家政权分配到地方的体现，其与社会基本活动息息相关。基层建设的好与坏，直接关系着整个社会管理体系的效率与质量。随着我国社会主义进程不断迈进，基层管理主体也逐渐由专门管理转为了分区域分工管理和群众自治，而基层管理的方式和内容也应与时俱进。因此，以新视角新观点来研究基层社会管理是必须且亟需的。
一、基层社会管理概述
基层社会管理，是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、社会多方参与，协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面，为人类社会生存和发展创造既有秩序，又有活力的基础运作条件和社会环境，促进社会和谐的活动。社区和家庭是一个社会的根本，人从婴幼儿开始，在社区和家庭中成长，社区和家庭对他们的影响是深远且根深蒂固的。要想保持社会稳定，就要从社区着手。
法律规定，地方政府有权在自己所管辖的地区行使管理职能。政府在行使这些职能时，不仅需要进行由上至下的监管，更多时候需要参与到社会活动中去，例如订立合同、合作开发、社会工作授权等。在这过程中，政府与社区、与社会进行着频繁的互动，构成了现在的地方社会。地方政府要行使自己的职能，必须保证基层社会的秩序、运行、发展和创新。
二、基层社会管理法治化建设
基层管理的有序有效实施应以城乡社区为平台，从立法、执法角度出发，充分发挥其作用。
（一）社区管理体制建设
社区管理体制建设是指社区各个管理部门的体系结构、职能设置、及其分工的合理性。我国的社区按行政范围划分可分为城市和农村。随着我国现代化节奏的加快，人民逐渐步入小康社会，城市社区格局愈发复杂，社会收入差距日益加大，原有的街道居委会式或单位大杂院式传统模式逐渐被物业管理式小区、工业技术开发区、高新产业区、科技园区等取代。农村社区也发生了很大变化，随着新农村建设以及农村城市化政策的推进，农村社区逐渐集中，人口向城市流动，形成典型的城乡结合处。不管是农村还是城市，在现今这个多元化社会，基层管理面临着许多新问题。社区管理体制的完善需要法律的规范和强制。
第一，社区管理体制应依法建设。目前，我国的基层管理刚刚发展起来，还未完全成型，社区的系统性尚未完整、功能还不完备、权限分工也存在着模糊之处，需要进一步完善。在城市，人的自主性越发增强，社区形式的多样化需要系统的法律制度进行规范和管理；在农村，社区功能较之以往发生了很大变化，需要在法律制度上进行创新。
第二，社区管理体制应依法运行。社区管理离不开党的领导，基层管理应符合政府的整体规划，无论是社区选举、决议还是一般事务管理，都应依法进行。
第三，社区管理体制应依法保障。社区成员权利一般通过社区活动得到体现，法律赋予每个公民的权利需要通过社区这一途径得到实现，因此，社区管理中的各个途径需要法律进行规范，从而使每个社区成员乃至整个社区管理体系的权利得以发挥作用。
（二）社区管理队伍建设
社区管理队伍包括社区管理中的领导者及基层工作者，他们肩负着建设社区、管理社区和维护社区发展的重任。社区管理队伍质量的高低直接决定了社区的优劣。目前，我国基层管理尚处于起步阶段，社区管理队伍结构复杂，管理水平参差不齐，不能适应管理需要。因此，在社区管理队伍建设上，不仅需要从法律上设定社区管理者身份及其工作内容，还需要加强社区法治教育，普及法律知识，保证社区管理工作的依法进行。
（三）社区纠纷解决制度建设
几乎所有社区都具有人口构成复杂、受教育程度参差不齐、经济能力差异较大等特征，这样复杂的群居生活，产生纠纷在所难免。这些纠纷大多是家庭、邻里间财产及权益纠纷，也有些是群众和政府间利益协调上的分歧。这些问题需要社区配备相应的应对程序及措施，才能维持社区乃至整个社会的稳定。
三、基层社会管理法治化的完善
（一）立法体系完善
目前，我国已颁布实施了两步关于基层管理的法律：《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》。这两部法律规定了村、居民委员会的责任和义务，解决了基层管理中的很多问题。但是，社区管理工作复杂且多样性强，这两部法律远远不能满足需求。因此，应先对整个社区管理体系进行合理规划，在此基础上，秉着集权与分权相结合的原则，根据各个地区的实际情况，对社区工作的管理进行进一步的细分。
另一方面，在现阶段，居民的权利义务意识较淡薄，村民、居民委员会在行使管理职能时困难重重，且管理层面有限。在这种情况下，我们应当结合现阶段民情，从强调外部管理逐渐转变为由内而外的治理，积极构建基层自治体系。
（二）明确法律地位
社会基层管理组织在社区工作中发挥着举足轻重的作用，但其法律地位却未得到足够重视。因此，有必要在法律中明确其包括管理地位、管理权限、管理职责在内的权利义务，使基层工作得到有力的法律支持。明确基层管理组织的法律地位不仅能用法律强制力保证基层管理工作的依法进行，同时，还能促进基层管理工作积极性，起到引导公民积极参与、配合基层管理的作用，形成政府、社区管理者、社区居民三方有效沟通，积极互动，形成和谐发展的社会管理局面。
（三）加强法制宣传
基层社区管理的法制建设不仅需要各方面积极参与，还需要长期稳定的法治宣传。从普及法律入手，使居民逐渐认识法律、了解法律、用法律保护自己的权益。另一方面，法制宣传还可以促进政府政策的实施，使居民能够了解政府管理意图和目的，在理解的基础上积极配合社区管理工作，同时也减少了因不懂法引起的各种纠纷。在宣传形式上，可以采用新闻媒体、户外广告、标语、普法课程等方式开展，频率要适中，既无需过密使人厌烦，亦不要过疏丧失宣传效果。
（四）培养法律意识
公民是基层管理中最主要的客体及参与者，公民法律意识直接决定了基层管理工作的难易，其法律意识越高，越能理解政府管理目的，越会积极配合政府管理，其法律意识略低，则会认为所有的管理工作都是无意义的，都是与其对着干的。依法治国是我国的基本方针，也是社会主义法治理念的重要体现。首先，应使每一位公民都了解宪法。中华人民共和国宪法是我国的根本大法，是所有法律法规及地方规章的准绳，每一位中国公民都应遵守宪法、了解宪法、在其所允许的范围内进行活动。其次，应使社区内每一位居民了解其权利义务。这样做的目的不仅在于可以使居民用法律规范自己的行为，保护自己权益，更能使政府行为得到有效的监督，真正做到依法治国，执法为民。最后，应使每一位居民了解常用的诉讼方法，培养其诉讼意识，使公民的权益得到真正有效的保护。
（五）加强法律援助
法律援助是指由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员，为经济困难或特殊案件的人给予无偿提供法律服务的一项法律保障制度，是一种社会公益福利措施。在我国，依然存在着因自然、经济、文化等原因处于不利的社会地位，难以用自己的力量维护自己的权益的群体。法律援助为这些弱势群体中的当事人提供法律上的支持，使他们可以像正常人一样，用法律的武器保护自己的权益不受侵犯。这也正体现的法律的平等性。基层社会管理也不应忽视这些弱势群体，积极组织设立地方法律援助点，通过免费法律咨询和法律教育等方式，使法律进入社区，进入所有群体当中。
综上所述，基层社会管理是推进社会主义法治国家建设的重要微观基础，基层管理需结合社会各层级力量，协调社会各方面利益，有效配置社会资源，将法治植入人心，合力推进社会法治化进程，并最终构建出和谐发展的基层社会。（作者单位：首都经济贸易大学法学院）
参考文献
近年来，安徽省太湖县农村信用联社不断拓宽服务领域，精心打造“品牌”服务，积极为经济金融协调快速发展搭建平台，成为太湖县县域经济发展和新农村建设的重要金融支撑。截至2007年6月底，各项存款余额达96130万元，同比增长14289万元，增加1259万元，完成季度增长计划120%，年增长计划99.7%。其中储蓄存款余额81226万元，占存款余额的84.5%，同比增长25813万元，占各项存款增长额101.8%，创历史最好成绩。
立足“三农”做大金融市场
近年来，太湖县联社紧紧围绕新农村建设，立足 “三农”，创新服务方式，全面构建设和谐太湖。
日前，记者采访了安徽省太湖农村信用县联社理事长马金林。马金林谦逊平和，其求真务实、开拓超前的工作作风，深得县长应杰苗的好评。马金林向记者介绍，为尽快与市场接轨，把金融服务渗透到社会经济各层面，太湖县信用联社通过市场调查、分析，把“三农”作为信贷扶持的重点。信贷人员深入到村、组、户，积极开展上门服务，谋划发展项目，安排生产资金，建立完善了农户经济档案，积极办理小额信用贷款证。上半年，全县信用社上门贷款8964万元，占贷款累放额的19.4%，对全县214户个体工商户集中授信1968万元。同时，积极推进农业产业结构调整，支持具备区域资源优势、品质好、特色鲜明、竞争力强的优势农产品产业带建设。按照发展“一镇一品”格局，北中、百里社支持野艾、紫菜、薇菜、猕猴桃等山里野菜野果深加工，晋熙社支持瓜篓种植，有力地促进了农产品规模化生产，提高农产品的附加值和市场竞争力，促进农业产业化进程。上半年，全县信用社共计发放各类特色经济贷款6145万元，占各项贷款额的13.3%，帮助辖内农户平均收入提高了300元左右。
2007年以来，县信用联社围绕“全民创业”和“新农村建设”两大主题，积极开办“中小企业贷款”，推行“企业联保贷款”和“林权抵押贷款”。先后对江淮车辆、兴珑新科技建材、城市公交等企业给予重点支持，分别向傲人林牧公司、北中镇查志义办理了80万元和50万元的林权抵押贷款，有效地引导农业产业向效益化、规模化发展。上半年，累放46139万元。其中，累放企业贷款4536万元，投放个人50万元以上贷款12笔925万元，较去年同期多投放480万元。
强化管理 防范信贷风险
马金林说，自信用体制改革以来，太湖县联社始终把控险放在首位，狠抓内控体系建设，强力推行制度执行，合法经营，规范操作。
强化稽核力度。以创建“标准社”为抓手，认真开展案件专项治理自查与复查工作，并将各类问题进行科学的量化，落实整改措施和方案，加大常规、重点、全面稽核工作力度。 1-6月份，共制定稽核检查方案3次，发出稽核检查通知9次，提供稽核报告6份，常规稽核工作量为368人次，处罚违规违纪17个基层社38人次，为内控制度的落实起到了强力推动作用。
防范信贷风险。一是强化组织领导，落实任务目标，与各信用社主任签订了不良贷款“抓降控升”责任书，并作为年度考核的重要内容，细化任务，逐社分解，因社定策，制定科学合理的不良贷款压降计划；二是从严考核，对不能按季完成清收进度的社主任实行降低工资系数，书面问责，戒勉谈话，对完成情况好的社予以奖励和表扬，充分调动全员清收不良贷款工作的积极性。上半年，全县信用社共组织清收各类不良贷款(按五级分类口径)939万元，不良贷款占比42.9%，较年初下降了5.1个百分点；三是规范信贷操作，进一步加强信贷风险整治，重点对城区社、部信贷业务进行检查，进一步调整和规范了联社贷款审查委员会，规范程序，完善基层社、部贷款上报审查制度；积极开展信贷业务年检和重新授权、授信，完善有效担保和实行抵押、质押操作。
【摘要】农村信用社法人治理结构完善，有利于为社会主义新农村建设提供强有力的金融支持。我国农村信用社法人治理结构经过几十年的发展，目前仍存一些缺陷；在建设社会主义新农村的大背景下，须采取创新产权模式，以其更好地为社会主义新农村建设服务。
【关键词】农村信用社；法人治理结构；经营风险
一、农村信用社会法人治理结构的内涵
当前，关于治理结构的研究一般具备两个基本共识：第一，治理结构是有关所有者、董事会及高级执行人员即高级管理人员和其他利益相关者之间权利分配和制衡关系的一种制度安排，表现为明确界定股东大会、董事会、监事会和经理人员职责和功能的一种组织结构。第二，治理结构存在两类机制，一是外部治理机制，包括治理市场、控制市场等，是由市场、政府等企业外部权力运作机制综合作用形成的对内部治理机制的影响；二是内部治理机制，是指某个组织通过组织程序所确定企业利益相关者之间的权力分配和制衡关系，即法人治理结构。因此，从本质上讲，法人治理结构是某个法人组织所有权安排的具体化，是有关某个法人组织控制权和剩余索取权分配的一整套法律、文化和制度性安排。
二、农村信用社法人治理结构变迁历史回顾
我国农村信用社已经有50多年的发展历史，大体可分为五个重要阶段：第一，1951-1957年，这时期农村信用社资本金由农民入股，干部由社员选举，通过信贷活动为社员的生产生活服务，基本保持了合作制的性质。第二，1957-1979年，此阶段农村信用社曾先后下放给人民公社、生产大队管理，后来又交给贫下中农管理，基本成为基层社队的金融工具。第三，1979-1996年，由农业银行进行管理。农村信用社既是集体所有制的金融组织，又是农业银行的基层机构。第四，1996-2003年4月，由
一、基层央行对农村信用社监管工作中存在的
(一)农村信用社自身存在的问题央行监管效能的提高
1．农村信用社的市场定位不够明晰，增加了农村信用社经营目标和基层央行监管目标实现的难度。合作制原则决定了农村信用社要服务于社区、服务于“三农”，客观上要求农村信用社不能以盈利为目的，但“资本自聚、资金自筹、经营自主、盈亏自负、风险自担”的机制，又决定了农村信用社盈利目的的合理性和合法性，农村信用社也只有以盈利为目的，才能真正建立以上“五自”机制。必须服务于“三农”的“准政策性”职能和必须“以盈利为目的”的基本要求，二者相互矛盾、有时甚至相互抵触，严重制约着农村信用社的正常，加大了基层央行金融监管的难度。
2．法人治理结构不，加大了农村信用社的各项支出，增加了农村信用社信贷资金的“隐性”流失，削弱了农村信用社的盈利能力。也给基层央行的全方位监管留下了空白。县级农村信用联社仍实行的是基层法人社管理模式，这既不利于县级联社辖内人力、物力和资金来源的统一管理，又增加了税费缴纳(如所得税)，形成了信贷资金“隐性”流失，尤其是对部分法人社盈利、但整体亏损的县联社，信贷资金的“隐性”流失更为明显。基层法人社管理模式也给基层央行增加了监管难度。由于基层央行监管人员有限，对基层社实施全方位监管存在一定的困难，所以改变基层法人社管理模式十分必要。
3．农村信用社资金实力弱、抗风险能力较小、经营效益欠佳等客观现实，决定了公众短期内难以对农村信用社树立足够的信心。
4．经营理念相对滞后，市场营销观念较差，业务品种单一。直接影响了农村信用社信贷资产质量和经营效益的提高，基层央行的监管作用难以充分发挥。
5．与国有商业银行相比，化程度低、服务手段落后、劳动强度大，工作效率低；使农村信用社在与国有商业银行的竞争中明显处于弱势。农村信用社的经营环境更为不理想。不良资产的核销等包袱只能靠自身消化。给农村信用社经营目标和基层央行监管目标的实现增加了极大难度。
(二)基层央行监管中的不足和困难影响了监管效能的提高
金融监管是防范化解金融风险、行使中央银行职能的重要方面，是一种全方位、多功能、综合性的执法行为，这就要求中央银行在金融监管工作中，要谙熟法规“会”监管、求真务实“敢”监管、超前监测“早”监管、多方并举“巧”监管。目前，基层央行在金融监管的实践中，还存在着监管理念、监管手段、监管方式相对落后，机构设置不尽科学，监管人员素质偏低，监管职责落实不够等问题，直接影响了监管效能的提高。
(三)人民银行上级行的管理不够科学，也影响着基层央行监管效能的提高
1．人民银行信用合作管理部门与合作金融监管部门对县级农村信用社的管、监职责相对模糊，县级农村信用联社的处境尴尬，给农村信用社的经营带来诸多不便。
2．人民银行对监管指标的考核不尽合理，时点多、时期内容少，重叠(或相似)内容多、创新(或结合实际)内容少，一定程度上误导了农村信用社的经营方向，也束缚了基层央行的监管思路。
3．人民银行对农村信用社支农再贷款的“钢性”约束多，“弹性”管理少，如期限较短，设置不符合农业生产周期、用途限制过多等，影响了支农再贷款的使用效力，也给基层央行的监管工作增加了难度。
二、对策及建议
(一)各级央行要增强服务意识，帮助农村信用社建立良好的外部环境，并促使农村信用社更新的监管理念，改善经营管理，尽快走出困境。
1．准确确立农村信用社的市场定位。要突出农村信用社是“盈亏自负、风险自担”、并以盈利为目的的法人的基本观念。服务“三农”的宗旨应主要作为服务范围或服务区域来对待，以减少政策性职能，确保信用社利益。
2．督促信用社尽快完成县级联社法人治理结构的改革，实行县联社一级法人的管理，充分集中运用信用联社的人力、物力和财力资源，增强抵御风险、支持地方的能力，并根据效益原则对机构进行合理布局，提高经营效益，逐步实现农村信用社由粗放经营向集约经营的转化。
3．帮助农村信用社建立良好的外部环境。一是要借普遍开展创建“安全区”活动之机，帮助农村信用社尽快启动并建立“农村信用工程”，形成政府主导、部门联动、配合、村组响应的良性互动格局，增强广大农户的信用观念，努力为农村信用社创造宽松的外部信用环境。二是要站在有利于培育农村信用社的发展后劲、有利于地方经济的长期发展的高度，积极寻求减免支农服务方面的有关税费、提高呆帐准备提取比例等，为农村信用社的发展创造良好的财税环境。三是尽快帮助农村信用社建立跨区域的资金汇划系统，努力为农村信用社创造与商业银行相当的结算环境。以提高信用社的市场竞争力。四是帮助农村信用社多渠道、多方位地筹集自有资金，增强社会公众对农村信用社的信心和增强农村信用社抵御风险的能力。
4．鉴于农村信用社包袱沉重的现实，帮助农村信用社转变经营机制，在无法实现剥离资产的情况下，实行新、老贷款分账经营、分别管理，甩下包袱，轻装上阵，努力创建支农服务与信用社自身增效的新格局。
(二)人民银行自身要适应发展要求，与时俱进，努力提高金融监管效能
[关键词]城中村治理；政府协同；社会网络分析
[中图分类号]C936；D630 [文献标志码]A
中国社会的转型是整体性、综合性和系统性的结构型社会变迁，其实质是覆盖政治制度、经济生产、社会生活与文化习俗领域的全面社会变革与社会大转变。在这个社会全面变革与社会大转变的过程中，城中村无疑是政治、经济、社会与文化发展进阶的热络地带。城中村见证并直接推动了中国由农业社会向工业社会的转变，由自然经济向商品经济的转变，由乡村社会向城市社会的转变。正因如此，城中村成了社会各种矛盾的交汇区，是社会矛盾与社会冲突频发的地区之一，同时也是城市政权组织和农村政权组织利益博弈的集聚点。城中村具有流动人口急剧膨胀、违章建筑四处泛滥、基础设施破败落后、安全隐患层出不穷、社会矛盾日益集中、社会冲突此起彼伏、健康风险规避困难等特征，是我国稳步推进城镇化健康发展必须解决的痼疾。由于城中村问题多、治理难，加上受各种复杂因素的影响，以区、街道办（部门）为代表的城市政权组织与以县、乡镇政府（部门）为代表的农村政权组织对其均存在某种程度的排他性，影响了城中村治理的健康发展。德国著名物理学家H.哈肯认为：“组成社会环境的各个元素存在相互影响又协调一致的关系，通过协同会使社会环境从混沌变为有序。”同理，组成城中村治理大环境的城市政权组织和农村政权组织两大元素之间，存在既相互影响又协调一致的关系。找出并解决影响城中村治理中政府协同的关键要素，推动城市政权组织和农村政权组织的协同契合，是完善和加强城中村治理的重要途径。
国内外学界对城中村治理进行了大量的研究。H.Canter第一次把城中村理论引入城市地理学中；J.W.R.Whitehand认为城中村是介于城市与乡村之间的特殊区域，具有不同于城市和乡村的特征；加拿大学者麦基用Desakota来概括城中村这一空间模式；希腊学者瓦西利斯・斯古塔斯认为应把重心转移到城市边缘正面的潜力上来，指出土地是核心问题，必须加大城市边缘的规划和政策扶持，运用“适宜技术”维护城市边缘秩序；J.W.R.Whitehand还认为应注重对城市边缘区人口和社会的城乡过渡性等方面的研究。国内的研究成果主要集中在城中村治理的理论与内涵、体制与制度、问题与对策等方面，针对城中村治理中之政府协同作用的研究仍比较薄弱。本文拟从政府协同这一新视角，对城中村治理中政府协同的要素进行调查和分析，以推进城中村治理中城乡政权组织协同行动，形成优势资源最优化利用的协同治理格局。这对推动“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的基层现代社会组织体制，扩大基层民主，激发基层社会活力，增加基层和谐因素，减少基层不和谐因素，营造和谐社会环境等工作的相关政策制定，有着重要理论意义与应用价值。
一、研究方法
一项基于加利福尼亚州阿拉梅达县6 928名居民为期9年的随机抽样调查显示，“缺乏社会联系及社区联系的人，与那些有着广泛接触面的人相比，死亡率更高”。同时，“保有一个广泛的联系网络，会使患普通感冒的概率大大降低”。另一项研究显示，若与组织中的不同群体的人保持网络联结，会产生或获得更高的绩效评分。以上关于网络联结的探讨给我们的启示是：个人或组织嵌入到关系网络，会对其开展的活动产生积极影响，甚至会对活动的成败产生极其重要的影响。社会学理论认为，社会是由网络构成的，网络中包含结点（行动者）以及结点之间的关系（关系纽带）。社会网络分析方法（简称SNA）是通过分析网络中的关系来探讨网络的属性和结构，并在此基础上来探究网络改进策略的一种社会科学研究方法。B.韦尔曼（BarryWellman）指出：“网络分析探究的是深层结构――隐藏在复杂的社会系统表面之下的一定的网络模式。”SNA具有通过用不断丰富和发展的运算方案、法则、程序等来分析网络关系的特色，通过对构成社会网络的多个结点和各结点间连线关系的状况进行简单分析，然后运用Ucinet、Pajek等软件进行计算，对各种关系进行精确的量化分析，以探究出网络组织的深层结构。本文拟运用SNA中的网络中心性分析法，以影响城中村治理中政府协同的要素为网络结点，以各个要素之间的关联为关系纽带来分析各要素之间的关联，从中找出影响城中村治理中政府协同的关键要素，进而找出改善城中村治理中政府协同的对策。
二、城中村治理中政府协同现状调查
为了对城中村治理中政府协同的基本状况有更真实全面的认知，本文采取立意抽样的形式，从湘潭市雨湖区选取了300个调查对象，向雨湖区政府、雨湖路街道、羊牯塘街道、中山路街道、窑湾街道5个城市政权组织部门，鹤岭镇、楠竹山镇、昭潭乡、护潭乡、响水乡5个农村政权组织部门以及雨湖区城中村的基层群众，共发放调查问卷300份，其中有效问卷263份，有效回收率为87.67%（见表1）。将问卷进行编码之后，运用SPSS 18.0社会统计调查软件进行分析。调查问卷主要涉及城中村治理中政府协同的满意度、重要性及基本现状等。
从雨湖区城中村治理的现状来看，认为城中村治理非常好的只有4.6%，认为差和非常差的却占到了38.0%（见表2）。不难看出，雨湖区城中村治理现状堪忧。在调研过程中，我们看到雨湖区城中村的道路交通设施、环境卫生、生活服务设施以及社会治安状况等存在很多问题。可见，当前亟需进一步完善和加强城中村的治理，而加强政府协同是改善城中村治理的重要路径。
事实上，城乡政权组织间的协同契合对城中村治理起着非常重要的作用。调查发现，有53.6%的调查对象认为加强城中村治理中政府协同非常重要，认为重要的占到了35.7%，认为不重要的只占3.1%（见表3）。加强城中村治理中政府协同可以实现城市政权组织与农村政权组织的资源共享，为城中村的治理提供更多保障，从而不断提升城中村治理的效率及质量。但是，另一项调查数据显示，当前城中村治理中政府协同的群众满意度较低，感到非常满意的只占11.8%，基本满意的也只有28.1%，而不太满意和很不满意的却占到了60.1%（见表4）。
城中村治理中政府协同的满意度较低，表明其重要作用并没有得到有效发挥。因此，找出并解决影响城中村治理中政府协同的关键要素，推进城市政权组织和农村政权组织之间的协同行动，对完善和加强城中村治理非常重要。
三、城中村治理中政府协同的关键要素分析
根据社会网络分析方法，运用网络中心性分析，通过要素分析、关联分析、矩阵分析来逐步确立城中村治理中政府协同的关键影响要素。首先，对城中村治理中政府协同的各项要素进行综合分析，确定一套反映城中村治理中政府协同要素类别的指标体系。根据调查结果、文献探究和规范分类原则可以构建起基础设施建设、基本结构划分、基本发展现状、组织基本构成、各种相关保障5个一级要素指标类别，每类一级要素指标中包括多个二级要素指标，二级要素指标由具备不同主体、内容、视角等属性的具体要素指标构成。其次，对已经确定和识别下来的各要素之间的关系进行系统分析，确立起各要素间的关系网络，构建城中村治理中政府协同要素的邻接矩阵。因为各要素之间的关系强弱不同，所以必须根据各要素之间影响程度的不同来判断关联值（0代表无联系，1代表弱联系，2代表中等联系，3代表强联系）。通过关联分析和专家论证，最终构建起城中村治理中政府协同要素的邻接矩阵。最后，通过对已构建的邻接矩阵进行分析，识别出城中村治理中政府协同的关键要素。要识别关键要素需要借助网络中心性分析法中的度数中心性分析方法，运用ucinet软件来测算邻接矩阵的内接中心度和外接中心度，而关键要素的基本特征是“具备较低的内接中心度和较高的外接中心度”。
邻接矩阵构建的科学性和可靠性是识别城中村治理中政府协同关键要素的先决条件，也是重中之重。为了对城中村治理中政府协同的要素进行科学的关联分析，本课题组对邻接矩阵的每一个关系结点的关联值进行了多次论证，并形成了城中村治理中政府协同要素的邻接矩阵设计初样；之后，邀请相关领域的专家和学者、城乡政府部门代表、社会公众等参与邻接矩阵设计初样的认证讨论会，后经课题组修改完善，最终形成城中村治理中政府协同要素的邻接矩阵模型（见表5）。
根据已构建的邻接矩阵，借鉴美国弗里曼教授运用内接近中心度和外接近中心度测量企业智力资本核心要素的方法，对城中村治理中政府协同的关键要素进行识别。通过运用ucinet软件进行计算，将那些具有较高外接中心度（90
四、结论与不足
通过对湘潭市雨湖区城中村治理中政府协同的现状调查，可以看出当前城中村治理的现状不容乐观，人们对城中村治理中政府协同的现状感到不太满意。运用社会网络分析法，我们构建了城中村治理中政府协同要素的邻接矩阵，识别出了城中村治理中政府协同的关键要素。
首先，城中村治理中政府协同受经济发展水平以及人才、制度、信息技术等关键要素的影响。从表6可以看出，经济发展水平、人才保障、制度保障、信息技术保障等是城中村治理中政府协同的关键要素。因此，要不断加快城中村的经济发展步伐，推动产业结构的优化调整和特色经济的创新发展，同时进一步加强和完善人才、技术、信息、制度等相关保障。
其次，城中村治理中政府协同受社会基础设施建设以及城乡区域划分等关键要素的影响。城乡区域划分一直是影响城中村治理中政府协同的重要要素，受区域划分的影响，城中村承受着不同于城市和农村的文教体卫、治安管理、社会保障以及生产生活方式等压力。社会基础设施的建设和完善是推进城中村治理中政府协同的重要保障，包括社会福利设施、文化教育设施、医疗卫生设施、商业服务设施等。
一、高度重视，落实责任
应急管理数据库是全面掌握本行政区域、本行业和领域各类风险隐患的基础，是加强突发公共事件的信息报告和预警工作的前提，也是落实综合防范和处置措施，实行动态管理和监控，加强地区、部门之间协调配合的需要。各单位要高度重视应急管理数据库的更新完善，明确工作责任，落实专人负责，及时更新上报各项变动数据，切实做好全区应急管理工作。
二、认真领会，准确填写
（一）应急预案库。要按照全覆盖、合法性、关联性、实用性的要求，制定和完善相关预案，建立应急预案库。各乡镇（街道）政府(办事处）负责汇总整理本级及村级应急预案。区级各部门、西南循环经济产业园区管委会负责统计本部门牵头制订的专项预案、部门预案。企业和各类学（院）校的有关预案分别由企业的行业主管部门和区教育局负责统一汇总整理。
（二）应急管理专家库。为充分发挥专家的咨询指导和技术支持作用，完善政府和专家相结合的决策机制，科学应对和处置突发公共事件，区级有关部门要聘请有关专家，并对本地、本部门专家进行登记、分类，建立专家库，包括组成人员的行政职务、技术职称、学术成果、联系方式等。
（三）应急救援队伍库。要建立以各专业应急救援队伍为基本力量，公安、武警、预备役军人为突击力量，企事业单位专兼职队伍和志愿者队伍为辅助力量的应急队伍体系。公安、安监、农林、交通、卫计、环保、水务、国土等应急任务重的部门和高危行业、企业必须组建相应的专业应急救援队伍，共青团组织、红十字会、基层社区等社会团体组织要建立形式多样的应急志愿者队伍，及时更新应急救援队伍库。
（四）救援物资储备库。要统筹规划布局各类应急物资储备，合理确定物资储备的种类、方式和数量，加强实物储备、市场储备、生产和技术储备，及时补充和更新。建立的应急物资储备库包括物资名称、储备库地址、品种规格数量、时间期限及补充更新情况等，提高物资统一调配能力。
（五）应急避难场所库。要统筹规划布局各类避难场所地点，并有明显的标识指引疏散路线和基本生活保障条件。应急避难场所数据库包括避难场所的位置、规模和配套的设施等。
（六）风险隐患数据库。要对辖区内、行业内可能引发突发公共事件的危险源、危险区域和安全隐患进行集中全面排查治理，深入开展地质灾害，环境、水务行业，非煤矿山、建筑施工、交通（航运）运输、危险化学品、民用爆破器材和烟花爆竹、人员密集场所消防安全等重点行业的排查整治，实行动态监控监管。
三、精心组织，按时上报
各单位要组织精干力量，深入基层，掌握第一手资料，认真填报数据库，按时上报更新后的数据库内容，为领导决策提供有力保证。
关键词：“一票否决”制；基层治理；科层制；压力型政府
中图分类号：D60 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）15-0263-02
“一票否决”制，最早出现于1991年国务院作出的《关于加强社会治安综合治理的决定》。“一票否决”制形成之初被运用于在社会治安综合治理、计划生育、环境保护等具有重大战略意义的行政领域，其后为各级政府所效仿，成为督促下级政府完成上级任务的普遍方式，广泛存在于地方政府的绩效考核机制中。“一票否决”制成为一种广泛的制度现象，可以从以下几个方面来看。
一、压力型体制的制度惯性
经典科层制理论认为：组织遵循“理性主义”的逻辑，严格按照既有程序和非人格化规则运作，从而使得组织的行为与角色具有稳定性和可预期性。理性科层制组织以一种形式主义的精神行事，通过由法规和明确规定的层级制来协调专门化的权限和行动，以强调非人格化和理智上可加分析的规则来确保组织运作的公正与理性。而在中国基层政治的压力型体制下，一级政治组织为了完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。党委集权、党政合一，利用垂直权力、以责任制为网络，并以政治或物质奖惩为动力杠杆将压力层层向下渗透、扩散的政策决策和执行模式。“一票否决”制适应了这种行为习惯，并将之推向极致。
二、层级指标评价体系的弊端： “一票否决”制过度使用的影响
压力型体制的激励机制，使得一级政府需要向上负责的而不是向下负责。随着考核指标的不断增加，逐渐转变为主要生产“考评性 ”产品 ，而非服务型公共产品。乡镇政府对上要接受上级考核 ，对内要考核工作人员 ，对下也要考核村庄干部 ，从而建立了一个自上而下的以检查考核为核心的问责体系。检查考核几乎全部是定量化和分数制的。这种问责体系运行的结果是为考核而工作 ，以致乡镇政府的工作只与考核相关 ，而与乡村发展的实质进程无关。
“考评性生产”导致基层政府供给服务型产品的意愿下降。这与税费改革后乡镇政府的财力紧张一起，加剧了基层制度供给能力不足的问题。首先，基层制度缺乏健全的利益补偿和有效的调控机制，难以纠正社会利益分配的不均衡，增加社会不满，造成社会成员的政治冷漠。第二，基层社会政治民主化建设缓慢，透明行政、依法行政和政治参与度不够，使得民众表达和维护自身权益的体制内途径不畅，随着矛盾积聚，出现体制外的“自力救济”。第三，公共行政主要靠政策推动。政策推动型治理曾在很长一段时期内起到了较好的治理效果，然而却存在着难以持久、缺乏应变性和“人在政举”的困境，缺乏长效的制度建设。
三、基层政府组织的行为逻辑
（一）基层政府的角色界定
农业税取消后，乡镇政府面临着以下的矛盾：控制型政府现状与服务型政府要求之间的矛盾；所承担任务的复杂性与自身财力物力不足，工作手段匮乏之间的矛盾；以及执行上级意志与吸收顺应基层百姓意愿之间的矛（下转283页）（上接263页）盾。在这样的形势下，基层治理呈现了如下特点：
（二）“相安无事”的治理原则
税费改革后，乡村组织在现实条件的约束下，无法立即转型成为服务型组织，处在一个比较消极的位置，这导致了乡村治理逻辑发生了一个根本性的转变。因为维护农民利益成了一种新的“政治正确 ”，而为了不与农民发生正面的冲突，就要少做事，甚至不做事。
（三）“策略主义”的行为逻辑
有学者发现，与科层制的“理性主义”逻辑不同的是，乡镇政权组织自身的权力运作存在着浓重的“策略主义”倾向，具有随意性、变通性、短期性，“似乎任何有助于目标实现的技术、策略、手段和方式，无论是正式的还是非正式的，正当的还是非正当的，均可被乡镇借用，并且，其中的一些运作方式具有“不计成本、不惜代价”的非理性特点”，目标替代现象十分普遍。这往往带来为完成“一票否决”等上级指标性任务而不择手段，工作方法偏激或简单粗暴的问题。
（四）政府自利性与选择性治理
公共选择理论和寻租理论认为 ，政府同时也是“经济人 ”，具有自身的利益以及逐利动机。 人治色彩越浓，政府的逐利动机越强烈，经济人特征也越明显。部分基层组织逐渐蜕变为一个既超越乡村社会又相对脱离国家政权的独立利益实体，“选择性治理”的问题随之出现。基层政府有选择性地展开行政作为，在某些符合自身利益的工作上表现出超强的行动能力，同时对自己不利的工作放任不管。在税费改革，基层政府财力紧张的大背景下，这种现象更为普遍。
四、“一票否决”制的效能
从这个意义上来说，“一票否决”制正是上级政府基于对下级政府自利性和“策略主义”行为逻辑的判断而做出的矫正性安排，这种安排在实践中也的确收到了显著的效果。但是，随着“一票否决”制项目的增多所带来的工作形势和干部心态的变化，这项制度本身的效用呈现边际递减的趋势。在一个激励的峰值后，基层政府的工作态度重新转向怠惰。工作风险的提升和考评的无限制增加还助长了寻租行为和请托瞒报的风气。
然而对于“是‘一票否决’制造成了干部怠惰腐化以及极端行为”这样一种结论。因为在前文中已经论证了基层政府的选择性作为等一系列问题的根源自于其自身的特性。 “一票否决”制的推行，是这种特性的结果，而非它的原因。以治理的禁令为例，在大部分地区，关于群众的“一票否决”禁令的确使得基层政府在处理居民利益诉求的初始阶段“束手束脚”，避免了简单粗暴地侵害居民利益的行为。“一票否决”制作为一种单一手段，其效用短时间内难以取代。实践仅仅证明，仅靠一种技术性手段，无法真正从根本上扭转当下的基层治理局面。
参考文献：
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[3] 尚虎平，李逸舒.中国地方政府绩效评估中的救火行政——“一票否决”指标的本质及其改进”[J].行政论坛，2011，（5）.
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[5] 吴理财.应注意农村基层的选择性治理[N].学习时报，2009-01-12.
民生问题的前提是要有民权,我们可以从三个方面感受到中国改革的困境。
第一个方面，从上世纪90年代开始，我们推出的改革举措，基本上是社会结构内部要素性的调整。这么多年，我们的改革总是在一些枝节问题上展开，比如说物价要不要调整、房地产要不要放开、公共分房要不要取消，或者你对社会公平如何感受的，你有了钱要不要做慈善家等等。这都是中国近十五年来社会关注的焦点，关注这些焦点有没有错？当然没有错，尤其是当我们把改革放在道德平台上，这些关注让我们的内心迸发出来的道德热情，在近十五年可以说有了发泄的广泛空间。但是，光有道德还不能解决问题，道德是一种愿望，是一种知觉，是一种判断，但道德本身不是解决问题的出路和举措。
所以，1992年以来的改革，都只是在刺激社会要素上，而不是在国家治理上来解决中国的改革问题。中国人寻求的民主已经变成了一个治道民主的权力来源，比如我们只要领导关注民生问题，但民生问题的前提是要有民权，这一点我们都遗忘了。没有宪法和法律的肯定，请问，即使领导关注了民生，由于你本身的权利没有受到法律以及公共政策的保障，领导对你垂悯，并不能实质性或根本性地改变状况。于是，民生问题就变成了公共汽车点、地铁点设在哪里合适等等，然后，国家要铁腕，来搞定一切。这变成社会政治改革的悲剧。
第二个方面，公共政策的供给严重短缺。我们要对公共政策进行调整时，国家的基本结构、政体选择、财政收入与支出等基本公共政策的方式等等，都变成了改善公共福利的现实障碍。在这样的情况下，政府公共政策的出台，如何保障效益，又如何保障公平，实际上也变成了中国社会今天必须痛苦面对的难题。
第三个方面，改革共识的严重丧失，变成了中国改革的内在障碍。如果说前两个困境都是外部障碍的话，改革共识的丧失变成了我们的内部障碍。所以，今年广东号召改革开放、解放思想，我说，首先要对官员干部们棒喝一声：你们在享受改革开放三十年成就的时候，请扪心自问，你们为我们这个社会做了什么？
基层社会要参与到改革的谋划中来。美国当年就是把创造性的人才云集到美国，从而成为了百年创新的国家。那么，我们现在的改革还有没有能力像上世纪八十年代的深圳特区一样，成为“冒险家”的乐园―――改革在某种意义上是要冒风险的，能不能使社会各个领域里的“冒险家”，无论是经济上想赚钱的企业家，政治上想出业绩的政体改革家，还是理论上想出改革新思维的思想家，以及社会公民中要维权的维权精英，再次云集深圳，或者广东，为中国的改革继续发出强有力的呼唤，并展开强有力的有社会感染力和号召力的社会行动。显然，深圳和广东目前的这种行为是不足的。
可以说，我们的改革困境遭遇到的不仅是一个物质消费的问题，更是一个在精神准备上的问题，我们对改革究竟有一种什么样的精神期待、社会愿景及心理共识。正是在这种意义上，我们的改革困境与我们的精神生活状态紧密地联系在了一起。 改革开放三十年，尤其是近十五年来，中国人的精神生活相当贫乏，上世纪八十年代那种热火朝天的改革讨论和惊人一致的改革共识已不复存在，
改革主要来自于社会领导集团和思想精英们对改革的共同谋划。而对社会基层来说，无论是贫困的城市居民，还是陷入日常生活崩溃的农村居民，一心盼望着的仍只不过是有饭吃。因此，上世纪八十年代最关注中国人精神生活的改革思想家李泽厚，有一句经典概括：改革哲学就是吃饭哲学。今天我们回头看三十年来的艰难历程，我们改革社会的基层动力同样是三个字：吃好饭。 正是由于精神生活的严重匮乏，因此，我们这个民族的大脑始终交付给极少数精英，民主的前途也始终由极少数精英来对付。因此每一次国家发展的重大关头，我们总是把国家的愿望寄托在极少数的精英身上。这使得改革谋划始终成为上层之争，而没有交付给基层社会、民间力量，来对精神层面进行富有理性价值的严格审查和判断。
我们需要一个立体的消费社会 。如前面所说，三十年来的改革基本上是一个推动消费社会形成的改革。而消费社会具有基本合理性，因为它将一切神圣和崇高的追求，变成为普通公民都可以做出的人生抉择。所以，当中国社会进入消费社会，也不是完全丧失了它的正当性和合法性。当基层民众起来为自己的权利展开维权时，当我们有了农民维权精英、城市小区维权精英时，当我们发现社会学家所说的那种“社会向上流动的空间”骤然放大时，这就是一种消费社会为人们维护自己的权利而提供的一种权利空间。西方的消费社会是一种立体的消费社会，它包括日常产品、精神产品以及政治产品的共同消费，而这种消费要求有制度化的结构，要求进入民主法治的状态。但是，中国目前是一种特殊类型的消费社会―――我们只能消费社会的低端产品，而不能消费高端的精神产品和政治产品，因此，我们的消费社会是扁平的、物质的。
在这样一种扁平的物质的消费社会里，由于对精神产品消费，尤其是政治产品消费的逃避，学界本应保持的某种批判精神以及政界本应完成的法治转型，日渐为我们所冷落，甚至变得门可罗雀。于是，呼唤法治在中国变成了少数法学家的职业责任，而政治学家愿意讲话的不多，或者把公共管理作为政治学的替代品，以公共管理替代了政治学的基本精神―――批判社会和筹划，不再承担任何政治风险。 在这样一种消费社会里，无论是有理想的官员、有理想的学者，还是有理想的社会人士，我们统统向下看齐，都用你所占有的物质产品来判断你本身的社会价值、社会贡献，来判断你本身是荣耀还是耻辱。因此，官员们也变成更加愿意用权力谋求利益，权钱勾结在近十多年来恶性膨胀，与扁平的物质化消费社会有明显的关系。
银行资金营运部200*年度工作总结
200*年以来，资金营运部以实践“三个代表”重要思想为指导，在联社的正确领导下，牢固树立科学的发展观，积极贯彻“富民强社、加快发展”的经营理念，与时俱进，强化信贷基础管理，树立信贷营销理念，建立和完善管理制度，大力清收和盘活不良贷款，增加有效投入为业务工作主线，加强信贷管理，规范贷款操作流程，努力提高信贷管理的总体水平，各项工作均取得了一定的进展，有效地促进了农村信用社信贷工作及各项业务的健康稳步发展。
1、组织资金工作取得长足发展。2006年度，我部在组织资金工作中按照联社的统一部署，树立起市场观念，增强竞争意识，拓展服务深度，完善考核机制，较好地把握了工作的主动权。截止到2006年末，全县信用社各项存款余额万元，较年初增长万元,增幅为％，较去年同期多增加万元；其中储蓄存款余额和对公存款余额为万元和万元；分别较年初增长万元和万元，增幅为历年之最。各项存款增幅较大的信用社有：营业部较年初增加万元；魏庙信用社较年初增加万元；孟庄信用社较年初增加万元；向阳楼信用社较年初增加万元；湖西信用社较年初增加万元。
2、有效信贷投入不断增加。我部认真贯彻落实联社有关做好信贷支农工作的要求，以发展地方经济为已任，牢固树立为“三农”服务的宗旨，积极拓展信贷市场，充分发挥了农村信用社“农村金融主力军”的作用。截至2006年末，全县信用社各项贷款余额万元，较年初增长万元。其中农业贷款余额万元，较年初增长万元，占当年新增贷款总额的％。农户小额信用贷款和农户联保贷款余额万元和万元，分别较年初增长万元和万元。2006年累放发放各项贷款万元，累收万元。
3、经营效益不断提高。2006年共实现利息收入万元,较去年同期多收入万元，经营状况好转，效益明显提高。
4、信用村（镇、户）创建工作成效显著，农村信用环境不断优化。2006年末，全县创建信用镇2个，信用村101个，信用户户，建立农户经济档案户，建档面达％，发放贷款证本，发证面达％，成立农户联保小组个。
5、积极推进贷款风险五级分类管理工作，建立稳健的信贷经营管理机制，促进了信贷业务的健康发展。2006年认真组织开展贷款风险五级分类管理工作，通过初分贷款五级分类比贷款四级分类增加万元，不良占比比四级增加％，全面、真实、动态地反映了贷款质量的真实情况。
总结全年的工作，资金营运部主要抓了以下几个方面：
一、采取切实措施，完善工作制度，推动组织资金工作上新台阶。
为使全县组织资金工作有一个良好的开端，年初资金营运及时制订工作方案，使组织资金工作早部署、存款早动员、措施早落实，增强了工作的计划性，使组织资金工作取得了良好开局。
1、积极探索新的存款增长方式，努力扩大资金来源。为此，在全面总结去年组织资金工作的基本经验，详细考察存款市场的基础上，合理分解全年总体工作目标任务，改变经营理念，积极探索新的存款增长方式，进行政府攻关，争取地方政府的支持，经过努力，2006年县政府共协调资金万元；同时要求各信用社、部将发放支农贷款与吸储相结合，积极动员致富的农户将资金存入信用社，形成放贷吸储的良性循环。王庄信用社加大对传统经济农作物的信贷资金投入，支持开发新的西瓜、香瓜等品种，如：京新1号、京新王、四季先锋等的大批量种植，新品种投放市场深受欢迎，销量很好，信用社组织人员上门服务，加班加点整点零币，仅5月份就吸储近500万元。作为全国育种基地，湖西信用社信贷全力支持地方特色农业的发展，使稻种等大丰收，销往全国各地，农民收大大提高，信用社及时上门、上村吸储，仅十一月份就增加存款1000余万元。
2、灵活的机制促进了组织资金工作的开展。及时掌握组织资金工作的主动权。联社第1号文的形式下达了制订了首季“组织资金竞赛活动”考核办法，各单位接通知后迅速行动起来抓住春节这个组织资金的黄金时机，取得了工作主动权，年初联社重奖存款任务完成突出的单位，在奖励金额上拉开档次，不搞平均主义，充分调动了全体干部职工吸收存款的主动性和积极性，灵活的经营机制促进了组织资金工作主动性的提高，使存款有了大幅增长，提高了我社的资金实力，降低了经营风险。
3、细分存款市场，深挖储源，各项存款实现超常规增长。面对我县金融系统日益激烈的竞争，积极动员各信用社、部深入开展“存款立社”的教育活动，各信用社注重市场调研，大力推行个性化服务，根据社会不同客户的需要结合当地实际情况和工作需要增加业务品种，一方面，积极开办中行代签银行承兑汇票业务及信用社自签银行承兑汇票业务，仅此一项，就为信用社增加定期存款万元，其中向阳楼信用社开办此项业务后，定期存款比年初增加了万元；另一方面，建立储源信息档案及时了解掌握储源信息，把登门服务与预约服务结合起来，加强对存款信息的分析工作，进一步使组织资金工作有形化、信息化、规范化，加大对黄金客户的系统集中公关，促进了各项存款工作的迅猛增长。向阳楼分社及时掌握黄金客户的生产、经营周期变化，利用自身优势吸引了大批客户到该社办理存款业务，由于工作到位，存款超额完成全年任务。
4、加强宣传与搞好服务并重，着力打造农信社服务品牌。牢固树立信用社良好的社会形象，重点宣传农村信用社的社会地位、资金实力、支农助农的服务功能等，把宣传工作延伸到千家万户；积极拓宽业务范围，积极开办信用卡业务，利用农村劳动力外出打工的机会上门宣传信用卡的相关知识，全面宣传信用社的业务范围，使更多农民愿意到信用社办理业务，截止年末共发卡多张，信用卡存款达到万元。
二、加大投放力度，积极支持“三农”发展。
今年以来，我们在增加信贷投入的同时，严格把握贷款投向和投量，遵循区别对待、优化结构的信贷政策，以支持“三农”为重点，坚持把广大农户、个体私营经济、中小企业作为最基础客户，全面支持农村经济发展，推动了农村小康建设。截止到2006年末，全县信用社各项贷款余额万元，较年初净增贷款万元。其中：农户小额信用贷款余额万元，比年初净增万元，农户联保贷款余额万元，比年初增加万元，农村工商业贷款余额万元，比年初增加万元，农户贷款余额万元，比年初增加万元。
（一）强化优质服务，转变思想观念。在提高服务水平和服务质量的同时，不断优化服务手段，转变思想观念，大力推广农户小额信用贷款和农户联保贷款，加大信用村镇的创建工作力度，努力优化农村信用环境，提高资产质量
1、在思想上进一步增强支持“三农”经济发展的光荣感，在经营上进一步增强支持“三农”经济的责任感，努力为辖区内广大农村党员干部和农民群众提供优质、高效的金融服务，积极做好农户小额信用贷款和农户联保贷款的发放与管理，大力扶持党员农户、专业大户、个私工商户的发展，培植发家致富能手，发展经济能人，带领农民走上脱贫致富奔小康的道路。截止到2006年底，我社农户小额信用贷款和农户联保贷款余额为万元，比年初增加万元，占新增贷款的%。在2006年8月份资金营运部在原联保贷款操作管理办法的基础上，重新整理和规范了农户联保贷款操作规程，按照“自愿联合、多户联保、分期还款、风险共担”的办法成立的联保小组，与每位成员签订联保协议，核定最高金额和期限，发放给贷款证，有效地解决生产经营正常的专业大户、个体工商户的资金需求。
2、确保创建质量，努力改善信用环境。创建信用户、信用村（镇）工作，资金营运部坚持创建与降低信贷风险相结合，坚持成熟一个发展一个，确保信用村（镇）创建工作质量,从根本上解决了农民贷款难问题，优化了农村信用环境，密切了社群，银政关系，促进了信用社自身发展，是一项“利国、利民、利社”的“民心工程”，广大农民从小额农贷中充分体会到了党的富民政策的温暖，推创工作的开展被广大农户誉为看得见的“三个代表”。
3、积极做好国家助学贷款的发放与管理工作。农村信用社发放助学贷款是解决“三农”问题的组成部分，为确保不让辖区内一位大学生因家庭贫困而缀学，我部每年组织基层信用社信贷人员对所辖区内参加高考的和在校大学生进行全面摸底调查，建立健全学生家庭综合信息档案，对符合国家助学贷款条件的大学生，依据国家助学贷款实施管理办法积极办理，及时解决困难大学生的学费问题。截止到2006年末，助学贷款余额为万元，比年初增加万元，累计发放国家助学贷款笔，金额万元。
4、集中信贷资金规模，积极支持个私经济发展。今年以来，我们牢固树立“得私营个体经济市场得天下”的理念，对我县私营个体经济呈现出的产业化、区域化生产模式因地制宜，合理调整投向，突出投放重点，支持了已形成一定规模、经营平稳的私营个体大户的发展。对农业龙头企业、科技含量高、附加值高、前景好的新科技项目，积极给予支持。2006年，有针对性地在全县范围内，对产权明晰、资金实力强，企业发展前景好、信用好、管理好、符合国家产业政策的私营企业给予信贷支持，截止到年末，累计投放工商业贷款万元。
（三）创新工作思路，积极拓展新业务，不断培植信用社新的利润增长点
1、积极拓展票据贴现业务。为克服农村信用社中间业务经营范围狭窄的现状，我部积极与有关部室配合，在完善手续的前提下开办票据贴现业务，全年全县共有家信用社办理贴现业务，累计办理贴现万元，累计实现贴现收入万元，沛城信用社、杨屯信用社、向阳楼信用社、城镇信用社主动向客户推荐贴现业务，在最短的时间内使客户使用到资金，羸得了客户的好评，大大拓宽了信用社业务范围，增加了收入，也加快了工商企业短期融资的速度。
2、积极开办城区门面房抵押和质押贷款的业务。为进一步优化信贷结构，培植优良客户群体，抢占抵、质押贷款市场占有份额，降低信贷资金风险，对质押贷款凡属本系统存单在手续合规合法的前提下，贷款优先办理，贷款利率享受优惠；积极与房产、土管、司法等部门协调，对城区门面房抵押贷款申请，主动上门调查，对符合规定的积极予以办理，截止年末，我社门面房抵押贷款余额万元，比年初增加万元。
四、积极推进贷款风险五级分类管理工作，建立稳健的信贷经营管理机制，促进信贷业务的健康发展
（一）科学测算、分析，合理制定五级分类实施方案
根据上级文件精神，参照其它兄弟联社的经验做法，结合我社工作实际，组织相关人员经多次研究讨论，制定了《××××农村信用合作联社贷款风险五级分类实施细则》，并严格按照省联社规定大额企事业单位贷款余额不得少于企事业单位贷款总额的70%，小额自然人贷款余额不得超过自然人贷款总额的50%的规定，细分了我县大额企事业贷款和大额自然人贷款的余额。
（二）精心组织培训和学习，全面提高信贷人员的综合能力贷款五级分类工作，是一项技术性要求较高的工作。2006年度贷款五级分类工作有了新的要求，为了增强全县信贷员对贷款五级分类工作有更新的了解和认识，提高工作的积极性，资金营运部于200年月日和月日先后组织了期贷款五级分类培训，邀请了我县资质较深的会计师对财务分析、非财务分析、担保分析和现金流量分析进行了讲解，我社法律顾问重点对担保分析进行了讲解，联社分管信贷主任带领受训人员，认真学习相关文件，要求各基层社组织自学，要学深、学透，吃透文件精神，掌握分类依据，把贷款按照五级分类工作要求分实、分细。
（三）做好督导检查工作，加强检查辅导力度。为保证基层社贷款五级分类工作的顺利开展，资金营运部成立了贷款五级分类工作督导组，负责对全县五级分类工作的检查和业务辅导，确保各信用社能按进度序时完成任务。
五、强化信贷基础管理，坚持贷款发放与管理并重，努力提高信贷管理的总体水平。
（一）加强对农户综合经营信息档案的管理。我部在组织开展贷款五级分类过程中，加大对了农户贷款需求调查力度，置换了新型的农户综合经营信息档案，要求基层社对大额农户贷款按户对贷款人、担保人资信、资产状况、经营前景进行了详细调查分析，对资产负债状况进行评定，通过对经济档案的规范性检查，各社都能按要求建立健全农户综合经营信息档案，并对经济档案编列号码；注重贷款调查，详细记录借款人和担保人的经济情况，及时登、销记借款人的借款、还款记录；通过对农户综合经营信息档案的规范性检查，确保了农户综合经营信息档案实用、整洁、规范。
（二）完善各项规章制度。2006年，资金营运部对部分信贷规章制度进行了修改及完善，先后制定了《国家公职人员担保贷款实施管理办法》、《汽车贷款操作管理办法》、《信贷资产风险分类实施细则》、《信贷业务管理尽职指引》等。
（三）严格执行大额贷款审批制度。2006年，资金营运部实行贷款大额审批制度，对上报的企业先通过财务分析、担保分析、非财务分析等方法进行分析、测算，然后到借款单位实地认真调查，客观真实评价贷款风险，并对大额贷款实行逐笔由联社审贷委员会成员共同审议、审批；2006年各信用社、部共上报需审批贷款笔，金额万元，进行会办审批同意发放笔，金额万元，有效控制每笔贷款的风险。
六、加大信贷检查和处罚力度，认真执行各项信贷管理内控制度，努力提高人员整体素质，完善监督检查制度
（一）加大信贷检查力度、切实提高信贷基础管理水平。今年以来，我们每星期不少于3天时间深入全辖网点进行辅导检查，检查中我们通过翻阅贷款的借据、合同，信贷人员的经济档案、工作日志、贷后检查簿等基础资料，重点检查抵押贷款手续和公司担保贷款出具董事会决议的合法性，检查中发现的问题及时纠正，检查后并形成书面报告，要求被查网点限期整改，有效促进了信贷基础管理水平的提高。
（二）坚持以人为本，加强队伍建设，不断提高信贷服务水平。首先，强化信贷队伍建设，优化人员组合。一支什么样的信贷队伍，也就决定着什么样的信贷资产质量，我们坚持“以人为本”，优化人员组合，今年共有个信贷人员进行了岗位交流，同时强化从业人员职业道德，用市场营销理念推动服务水平的提高，要求信贷人员发扬传统的背包下乡、密切联系群众的精神，主动帮助客户解决一些难题，以情感人，营造一个较为宽松的业务空间；其次为做好信贷管理系统的上线工作，今年举办培训期，参加人员达人次，编写信贷知识资料，邀请电大高级教师作专题讲座，及时补充和学习新知识、新技能，着力提高从业人员素质。第三，积极推行贷款操作“阳光工程”，在全辖发放信贷服务“便民卡”，真实了解信贷服务质量、信贷服务存在问题，并采纳有关调查问卷中的合理化建议，避免“暗箱操作”，方便群众了解信贷政策。
七、大力清收不良贷款，切实防范和化解金融风险
（一）结合实际，合理下达任务，实行奖励办法。年初，我们根据基层信用社不良贷款的现状，走访了大部分信用社，对已形成的不良贷款逐笔过堂和摸底，切实了解不良贷款形成的原因，根据实际情况确定了不良贷款收回的金额和期限，科学合理下达了全年不良贷款清收任务，让基层信用社在清收不良贷款工作中，做到有目标、有计划、有压力。为调动辖内员工清收不良贷的积极性，强化清收不良贷款力度，联社实行奖励办法，凡收回超额完成任务的呆账贷款给予%比例的奖励、已核销呆账贷款给予比例的奖励。
（二）抓好新增贷款的源头管理，防范新的不良贷款的形成。对新增贷款，我们全面推行科学、适度的授权授信制度，进一步强化贷款程序和制约机制。一是本着“区别对待、分别权限”的原则，科学合理确定基层社贷款授权额度，不搞一刀切。二是全面考虑贷款企业的规模、财务状况、发展前景和信誉状况，对企业进行综合授信。三是授权管理制度全面推开后，我们进一步强化了贷款的发放、管理和收回等各个环节工作。严格执行信贷管理规章制度，加强贷款的“三查”，实行“三岗”运作，突出贷后检查，对大额贷款严格审批程序，有效杜绝了贷款“一枝笔、一口清”现象的发生，提高了信贷资金的安全性。
（四）完善清收不良贷款的办法和制度，增强清收盘活工作的紧迫感和责任心。我们一是重点针对少数社对岗位清收贷款存在着责任心不强、工作不力等现象，加强了对岗位清收不良贷款的管理，督促信用社主任亲自抓，落实岗位清收不良贷款责任人，并实行严格考核。对信用社内部职工自己贷款、亲属贷款、介绍担保贷款形成不良的以及违规违纪贷款，采取处罚性，强制性措施，限期收回。我们除实行“挂钩考核”外，还实行签订了不良贷款压降责任书，对不良贷款的压降起了积极的作用。
（五）针对全县农村信用社正常贷款科目中存在逾期贷款较多的现象，为确保信贷资金安全，资金营运部建立了贷款管理台帐，专人负责；对逾期贷款增幅较大的信用社，建立了不良贷款压降按旬调度工作制度，对不良贷款增加较多的信用社或责任人，及时召开调度会，分析形成原因，明确责任，分清情况，采取、依法清收、担保人偿还等项措施；同时对跨区、垒大户、冒名、代签字发放的贷款，无论是否到期，坚决限期收回，并与责任人签订清收责任书；2006年，对19家新增逾期贷款较多的信用社下发了预警通知书，切实做好不良贷款的压降工作。
总结2006年的工作，资金营运部仍然存在以下几个方面的不足：
一是存款在稳步增长的同时，地区间存在着明显的不平衡性，有家单位超额完成全年任务，但有家未完成序时任务，并且差距较大。
二是不良贷款不断上升，资产质量有待提高，我们围绕防范和化解信贷风险，尽管做了很多工作，下了很大力气，但由于历史积累包袱较重，“三项治理”工作的不断深入，不良贷款逐步暴露。
一、基本情况
通过本轮村（居）民小组调整优化改革，我市村（居）民小组由3086个减少至1463个，共减少1623个，减幅52.59%。其中，村民小组由2464个减少至973个，共减少1491个，减幅达60.51%；居民小组由622个减少至490个，共减少132个，减幅22.21%。
二、总体思路
（一）优化空间格局。一是以推动农业产业发展为目标，优化产业空间格局。牢牢把握乡村振兴关于“产业兴旺是关键”的重要论述，立足实际，因地制宜，根据产业规划布局和发展需要，以粮油、蔬菜、水果、水产养殖、文旅等产业为重点，将地缘相邻、产业相近的小组纳入调整优化范畴，统筹资源要素，增强发展动能。
二是以增强归属认同为目标，优化院落空间格局。根据村（居）民小组建制变迁的历史沿革，结合群众意愿，以共同的文化和记忆为纽带，对人缘相亲、情感相通的小组进行调整优化，重塑群众对共同文化、共同记忆的归属感和认同感。
三是以顺应城镇化发展为目标，优化城镇空间格局。坚持新型城镇化发展，顺应人口转移客观规律，对统征统转安置群众的小组建制进行调整优化。同时，将靠近场镇、符合条件的村民小组与场镇居民小组进行调整优化，增强场镇发展潜力。
（二）提升治理水平和能力。深入贯彻市委八届十一次全会精神，以提升城乡基层治理水平和治理能力为目标，着力于基层干部队伍能力建设，优化村（居）民小组长结构。坚持“面积调宽、人口调多”的原则，对规模过小的村（居）民小组进行调整优化，拓宽管理幅度，增强治理效能。
（三）开展居民小组调整优化。以本次村民小组调整优化改革为契机，结合城市网格管理工作，通过调整管理幅度，创新管理体制，同步开展居民小组调整优化。
三、主要做法
（一）注重组织领导，统筹协调形成合力。在市委、市政府的有力领导下，我市村级建制调整及社区优化改革工作取得了较好的效果。为确保村（居）民小组调整优化改革继续取得实效，我市沿用村级建制调整及社区优化改革领导组织架构，以市委书记和市长为组长、市委组织部部长牵头、分管民政副市长亲自抓、市委市政府班子成员都参与的市村级建制调整及社区优化改革领导小组。领导小组办公室设在民政局，负责日常工作，办公室主任由分管民政副市长担任，同时设由分管市委常委或副市长担任组长的综合协调、人员安置、资产及债权债务处置、发展规划和资金保障、舆情管控、稳定风险防控、纪律监督、法律法规保障8个工作专项组，并成立12个由四大班子领导和镇（街道）联系领导组成的工作指导组，形成“1+8+12”的组织领导架构。
（二）注重统一认识，切实提高思想站位。我市在本次村（居）民小组调整优化改革工作中充分发挥党的引领作用，坚持“早筹备、早启动、稳推进”的工作基调。村（居）民小组调整优化改革工作启动后，我市按照省、市的工作部署，先后多次组织各镇（街道）党（工）委书记、分管领导、工作人员召开推动员会、推进会、培训会，传达学习上级有关村（居）民小组调整优化改革精神，明确改革任务和工作要求，部署安排各项改革工作，压紧压实工作责任。按照“全覆盖谈话”的工作要求，全面开展谈心谈话。一是全面谈，通过与村（社区）两委干部与离职老干部、党员群众代表、小组长、乡贤等逐一谈话，对广泛关注的土地、资产分配等问题进行正面宣传、现场答疑，解除后顾之忧；二是重点谈，通过与村支部书记、驻村干部就工作安排、工作纪律等作出部署，要求及时掌握苗头性问题；三是反复谈，对改革认识暂时不到位的党员干部，实行“一人一册，专班负责”，摸清情况、了解诉求，努力凝聚调整优化的最大共识。在改革过程中，我市各级人员认识到位，识大体，顾大局，为改革顺利进行奠定了良好的思想基础。
（三）注重摸底调研，深入全面酝酿方案。在村级建制调整及社区优化改革领导小组的指导和统筹下，以镇（街道）和村（社区）为主体，深入开展调查走访。一是由领导小组办公室牵头，抽调精干人员组成调研小组，着重就政策层面的内容，到各镇（街道）开展调研，收集问题和建议。调研后形成了《市村（居）民小组改革调研报告》呈报领导小组进行研究。二是各村（社区）深入小组开展调研走访，通过个别座谈、开院坝会等方式，特别是村（社区）两委干部与离职老干部、党员群众代表、现任小组长、有一定社会影响力的村民等，收集群众意见建议，摸清各村（居）民小组人口、户数、面积、历史沿革、产业发展、集体资产、债权债务、群众意愿、风险隐患、组长信息等情况，掌握第一手资料，分村分组建立调研台账，做到底数清、情况明、台账细。通过全面摸底，掌握全市村（居）民小组基本情况后，以人口规模为重点，充分考虑组干部优化调整，结合产业发展和城镇化发展，坚持“二个局限”和“三个不变”，科学制定改革方案。
（四）注重程序合法，规范有序实施改革。在村（居）民小组调整优化改革过程中，我市充分认识改革程序的重要性，将程序合法性贯穿始终。一是制定任务清单。在改革开始之初，制定完善了《市村（居）民小组调整优化改革任务清单》，就改革任务、工作程序、时间节点等内容进行了明确，为指导各镇（街道）、村（社区）开展改革工作发挥了重要作用。二是出台总体方案。改革工作启动以后，由市民政局按照省、市要求，认真谋划，因地制宜，多方面多层次征求意见，牵头起草了《市村（居）民小组调整优化改革总体方案》（后简称《总体方案》），并经市委市政府审定，市主要领导、部门和镇（街道）主要领导反复讨论后出台。《方案》确定了本次改革的指导思想、总体目标、工作原则、重点任务、工作步骤和工作要求，为本次改革定基调、定方向、定目标。三是酝酿实施方案。按照“三上三下”的工作要求，由村（居）民委员会提出改革模拟方案，报镇（街道）人民政府（办事处）审核把关；根据经镇（街道）审核把关的模拟方案，由村（居）民委员会召开村（社区）党员大会、村（居）民代表会议，讨论形成改革初步方案，公示无异议后报镇（街道）人民政府（办事处）把关初核；经镇（街道）把关初核的初步方案，由村（居）民委员会召开村（居）民代表会议表决通过，提交镇（街道）人民政府（办事处）审批，并报市人民政府备案。四是召开村（居）民会议。严格按照根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等相关法律法规关于村（居）民小组设立、撤销、调整和组长选举的规定，召开村（居）民会议，表决改革方案，推选小组长。对不能亲自参加会议的群众，实行投票并做好记录。
（五）注重风险防控，积极稳妥推进改革。一是做好社会稳定风险评估工作。深入村（社区）走访了解村（居）民小组调整优化的风险隐患，全面排查梳理矛盾隐患，重点梳理此次改革涉及的各类重点人群、重点环节、重点区域，提前开展社会稳定风险评估，建立社会风险点台账，并针对风险隐患提前化解、针对群众疑惑主动回应，确保整个改革过程有序平稳。二是做好债权债务锁定工作。按照“三不变”的工作原则，核算全市村（居）民小组债权债务情况，对受益群体进行锁定，确保改革调整前后，群众利益不受损。特别是对待拆迁或待分配安置的小组，按照“明确分配主体、明确受益群体、明确分配方式”的“三明确”工作法，开展改革工作。三是妥善做好离任小组长分流工作。按照“脱帽不脱责、脱帽不脱管、脱帽不脱薪”的原则，明确离任小组长的待遇保留至2020年换届。拓宽离任小组长工作渠道，鼓励离任小组长就地转化为网格员、人民调整员，协助开展环境整治、治安巡逻、维稳等工作。
四、取得成效
（一）合组改革力度大。本次村（居）民小组调整优化改革后，我市村（居）民小组由3086个减少至1463个，共减少1623个，减幅52.59%。其中，村民小组由2464个减少至973个，共减少1491个，减幅达60.51%；居民小组由622个减少至490个，共减少132个，减幅22.21%。村（居）民小组平均户籍人口由226人增加到535人，平均户数由88户增加到202户，平均党员数由6个增加到13个，村民小组平均幅员面积从0.21平方公里增加到0.44平方公里。通过改革，村（居）民小组规模进一步扩大，村（居）民小组资源更加集中，空间布局更加合理，逐步实现人口相对集中、辖域相对扩大、产业相对连片，有效解决村（居）民小组数量多、人口少、面积小、实力弱等问题，为生产要素的集聚和资源的合理配置创造了条件。
（二）新任组长结构优。通过“择优继任一批、村委兼任一批、后备干部挑选一批”，把一批政治素质较高、水平文化较高、群众威信高、服务能力强的人员调整为小组长。本次村（居）民小组调整优化改革中，村（居）民小组长离任2058个，新任409个，留任1020个。改革后，全市村（居）民小组长平均年龄由58岁降低到52岁，初中学历占比由64.9%提高到70.09%，高中学历占比由14.72%提高到23.01%，大专及以上学历由1.89%提高到3.09%。同时，以此次改革为契机，理顺城镇居民小区管理体系，通过居民小组长兼任楼栋长的方式，建立网格化管理机制，以楼栋为单位，划分网格，理顺管理体系和职责，促进小区日常管理运转更加顺畅。
（三）改革过程社会稳。我市始终紧绷改革稳定这根弦，树立底线思维，抓早抓小，最大限度防范风险。印发《关于建立村（居）民小组调整优化改革工作报告制度的通知》，及时收集社会群众意见和其他突况，坚持做到“舆情信息及时报”，收到意见及时做好政策解释、宣传引导、风险化解等各项工作。改革方案公示期间，我市共收到意见建议40余条，对每一条意见建议都作出了针对性的解答和回应。在市委政法委的指导下，各镇（街道）均开展了社会稳定风险评估并制定了应急处置预案。整个改革过程中，我市未出现一起违法乱纪事件，未出现一起群众集体上访事件，未出现一起干部闹情绪寻衅滋事事件，实现了平稳合组、平稳交接，改革各项工作顺利完成。
五、存在问题
（一）由于改革后村（居）民小组人口增多、面积增大，基层服务对象、服务半径、服务方式都有所变化，因此，村（居）民小组长综合能力需要进一步提高，以更好地为群众服务。
（二）部分小组长比较年轻，基层管理经验尚待提高，在群众中威信还没有树立起来，部分事务需要离任小组长帮助完成。
（三）合并小组在磨合期管理难度较大。农村宗族观念较强，小组合并后打破了村民日常的生活界线，可能在较长一段时间内，出现合组不合心的局面。
六、下一步工作打算
（一）加强宣传引导，凝聚发展共识。针对群众关心关切的热点问题，加强宣传引导，积极回应和妥善处理关系到群众切身利益的问题，打消群众顾虑，充分利用资产资源整合优势，加快融合发展，带动群众增富致富。
（二）督促工作交接，推动工作开展。督促指导离任小组长完成账本、档案等资料的交接工作，确保资料完整，并发挥传帮带的积极作用，协助新任小组长开展各项工作。
（三）继续谋划和做好改革“后半篇”文章。牢牢把握“发展”、“服务”、“治理”三个核心关键，加强以村（居）民小组为基本单位的村居自治，推动组织体系建设、基层社区建设、产业发展、公共服务体系建设、基层治理制度体系建设再上新台阶，切实提升治理水平和治理能力。
