时间：2023-08-02 17:16:26
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会治理优势，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
〔关键词〕 政府治理，国家治理，命令导向，协商导向，竞争导向
〔中图分类号〕D03 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）04-0047-09
“国家治理”作为源生于中国政治实践的理论和话语，对中国的政治发展与增强国际话语权具有极其重要的意义。然而，一段时期以来，国内学界出现了将“国家治理”与“政府治理”相混淆的现象。为了有效地推动国家治理现代化进程，有必要对国家治理与政府治理及其相互关系进行辨析。
一、国家治理与政府治理的区别
列宁曾这样指出：“所有各种政治争论、分歧和意见，都是围绕着国家这一概念的。” 〔1 〕52因此，“政治学的基本原则之一，就是我们必须把国家和政府区分的清清楚楚” 〔2 〕7。国家治理与政府治理的区别主要集中在以下几个方面：
（一）治理的涵义不同。随着生产力的发展和社会分工的出现，私有者利用其所拥有的资源优势在社会中建立起命令导向的权力结构，通过指令、控制等方式为主的手段来治理社会，保障其阶级利益。①但这一原始权力结构的具体形式是受各个阶级之间力量消长决定的，并不能够保持长期稳定。为了保障统治阶级的利益，统治阶级就采用明文的制度或不明文的观念等方式规定社会中各个阶级所各自拥有的地位、权力、权利和责任义务。而为了确保这些规定性的内容得以实现，统治阶级还逐渐开发出了一系列组织机构。社会中占优势地位的阶级主要依赖命令导向的制度与观念以及为此服务的组织机构来治理社会的现象出现宣告了国家的诞生，国家治理由此登上了历史舞台。
随着经济社会的发展，人类社会已经呈现出国家治理命令导向逐渐削弱的趋势，其本质：“说到底，治理所追求的终归是创造条件以保证社会秩序和集体行动。因此，治理的产出和统治并无任何区别。如果有什么差异，那也只在于过程” 〔3 〕。所以，国家治理的本质可以被定义为国家通过调整“体制机制、法律法规、核心价值体系” 〔4 〕来实现社会中的分工合作、资源分配和创造社会秩序的手段与过程。
在国家建立之后的相当长时间内，并不存在现代意义上的“政府”。现代政府和政府治理的问世可以追溯到资本主义生产方式的产生。资本主义生产方式的出现使人类社会和国家遭遇了深刻的危机。占有资源优势地位的统治阶级即资产阶级，利用资本自身增殖的特性 〔5 〕140剥削其他阶级特别是工人阶级的剩余价值，使其掌握资源的数量增长速度远远超过其他阶级，社会中各个阶级间掌握资源的绝对和相对差距不可逆转地扩大了。资产阶级为了实现资本不断增殖的目的就必须要与社会中的其他阶级合作，即使掌握了超出其他阶级总和的资源也不能消灭与吞并其他阶级，反而要将他们纳入到资本增殖的环节中，让他们消费生产出来的产品和成为扩大再生产的助力。因此为了促使其他阶级合作以更好地保障资本主义国家的规定性内容，资产阶级迫切需要对原有的国家组织机构进行调整。而社会中的其他阶级，一方面出于对革命选择的不确定性预期，另一方面出于改善生活水平的现实性选择，也会产生对可以持续提供公共产品与公共服务的组织的需要。所以，在社会各个阶级的共同需要下，现代政府产生了，它是从传统国家的组织机构中分化演进出来的具有实体的公权力组织。因此，政府治理就是为了满足社会公众需要的，常设的公权力组织在制度规定下向社会公众提供公共产品和公共服务的手段与过程。
（二）治理的主体不同。国家是社会中占优势地位的阶级出于维护自身权益和社会秩序的需要所产生的治理社会的抽象与实在的集合体。因此，国家治理的主体不容置疑只能是统治阶级，且国家治理的结构只能是单一和封闭的，绝不允许有其他阶级或组织参与进来。国家治理主体的变换同样也只能通过各种形式的流血或不流血的革命来完成。当然，需要指出的是，在不同的社会发展阶段，占有社会优势地位的阶级各有不同，在资本主义社会，掌握国家机器的必然是资产阶级，而在社会主义阶段，占社会绝大多数比重的人民掌握了国家机器。这说明随着人类社会的发展，国家治理主体将愈发趋向于贯彻社会全体的意志。
关键词：产业集群 共生治理 生态系统 演进路径
引言
中国当前的经济增长速度依然比较乐观，数据表明中国2012年上半年经济增长率为8%左右，总量稳居全球第二，经济持续高速增长的基础是产业的支撑。因此，建立完善的产业治理机制是保证产业结构升级转型、实现小康社会和社会主义现代化这些目标的重要保证和支撑。如何有效应对产业转型升级难、产业发展瓶颈和产业发展带来的生态环境问题，设计长期有效的产业治理机制，已经成为中国未来经济增长和社会发展急需解决的命题和难题。这个命题和难题最核心问题是建立相关理论、理清研究概念、构建研究框架和完善研究路径。有效治理产业集群发展问题，使之与经济增长形成相互促进、共同发展而非矛盾对立的均衡发展态势，必须完善理论路径，形成“产业集群-共生治理-社会发展”的良性循环发展模式。国内对上述问题的研究开始于20世纪90年代。但是主要以应用性研究为主，很多研究借鉴或引用单一的理论，如产业集群或共生治理理论，对某一产业进行分析，并没有构建一个比较完备的研究框架。
产业集群理论的演进
产业集群理论的演进路径可以从马歇尔（1890）的产业区位论开始。该理论认为集群是由于自然的禀赋或者政府的决策，这两个因素决定不同产业在不同的区位聚集。但是自然禀赋可能并不是某些产业集群的主要原因。之后韦伯（1929）的工业区位论完善了马歇尔的理论。韦伯提出产业集群的新术语，包括“产业聚集”等，认为聚集的原因来源于综合要素优势、企业内部分工协作与技术进步等因素，并把研究范围细化到工业，对集群的来源因素进行扩展。现在有学者从更大视角研究这个问题，认为发达国家代表中心区域，发展中国家代表区域。表现在缪尔达尔（Myrdal，1957）的增长极理论，从不同视角对产业集群问题进行了研究。该理论认为区域的偶然因素带动产业发展，产业发展表现在产业就业人口的增加和新工业企业的进入，并最终带动地区经济增长，形成增长极。但是在对什么原因造成增长极出现这个核心问题上，缪尔达尔的解释比较苍白，增长极的存在成为事实，是产业聚集的结果。
波特（Porter，1990）竞争优势集群理论借鉴生态学的竞争关系，把产业集群提升到新的理论高度。该理论从竞争力角度考察产业专业化问题，并首先严格定义了产业集群：企业与产业相关的企业、专门机构和供应商在地理上集中的经济学现象，这些机构相互之间存在竞争与合作等多种联系。这种集中的现象，波特认为来源于竞争优势：第一，在竞争力来源问题上，波特提出钻石要素体系，这个体系包括生产成本、需求条件和相关产业在内的联系，形成钻石结构模型，最终造成产业集群。第二，在产业集群路径问题上，波特认为当企业数量达到一定水平，这是一个自我强化过程。由于存在钻石结构，因此各要素之间的互动是一种良性促进关系。规模经济、技术外部性首先促进企业投资，产业竞争促进企业创新和发展外部经济。要素的钻石互动带来成本、分工和信息优势，从而带来竞争优势，进而产生对区域经济的影响，这种影响机理首先提高企业生产力，生产力的提高进一步增进企业创新力，企业创新力的提高进一步增强自身竞争力，从而形成企业竞争优势，扩大集群的规模和竞争力。第三，在政府干预问题上，波特认为政府的作用有积极也有消极，必须加以区别对待。波特的政府干预论实质是政府治理问题，从竞争优势的角度对政府职能进行分析。后来Baldwin & Venables（1995）的新经济地理学结合生物演化环境和区位（生态位）观点开始研究集群问题。
产业集群与共生治理
产业集群的演进过程为生态学和治理的观点引入到产业集群提供了很好的研究基础。由于产业集群的竞争和区位等问题与生物进化过程相当吻合，组织生态学理论被德国生物学家Haeckel.E首次提出，20世纪60年代后得到迅速发展，应用到产业经济从20世纪70年代开始，Michael.T.Hannan & John Freeman（1977）做了系统研究，提出组织生态学理论，到20世纪90年代趋于成熟。在理论方面研究组织与社会结构问题，包括以种群、生态链、互利共生、捕食等观点研究现代组织和社会问题；在实证方面则以生态学的观点嵌入到具体案例中进行产业分析，研究企业或其他组织基于生态学概念上的出生率、进入率、死亡率、生命周期等动态演化过程。这些分析的不断深化为产业集群研究拓宽了视角，奠定了理论基础。产业集群问题用生态种群演化的观点来分析具有重要意义，也是这一学科最前沿的理论研究，具有无限生命力。
20世纪90年代到21世纪初是共生治理理论在产业经济学上应用的成功阶段，这一时期有意义的研究包括：Mascarenhas（1989）从流动率对经济稳定、增长和衰退时期的产业集群的影响，发现经济增长不同周期的产业集群战略变化问题和产业群间的流动率发生明显变化。Murray.B.Low（1997）的研究则是寻找产业种群的起源，研究产业集群是否有生物集群的相同的习性和变化趋势，并得出肯定结论。于是结合产业集群与自然生态系统演化规律，寻找生态学中与产业集群与共生治理相关的要素，并进行深入解读和比较分析成为必然。
产业集群与共生治理路径
产业集群的过程实际类似生物的种群演变过程，有一定的周期性和稳定性。这种演变过程不是单个企业的孤立行为，而是这一群体的综合过程，这个过程的变化过程与生物种群变化一样，生物种群的变化有衰亡、突变和进化过程，产业集群过程也有产业升级和转移、产业结构突变等过程，这种过程的原理一样。具体的演进路径如图1所示。
对这种变化过程的解释，主要体现在二战后美国对日本的经济扶持政策上，日本的传统产业开始不断集群，成熟发展后通过升级与转移，产业集群向高科技产业演变这样一种类似生物种群进化过程；二十世纪七八十年代的中国台湾产业集群过程和日本的情况相似，不同的是台湾刚开始是以承接其他先进国家的产业转移业务开始形成产业并集群，在进化过程中人力资本不断提高，台湾也向高科技产业升级，而这些传统产业则转向广东沿海地区等。因此，产业集群过程可以通过与自然生态系统演化过程的对比分析得到深入了解。
产业集群与共生治理路径内部机理
产业集群与共生治理框架内有诸多组成要素，其中包括企业、研究机构、行业协会、政府等外部治理主体；还有基于生物进化理论和产业演进过程中的要素优势因素：文化环境、制度环境、基础设施、资源禀赋等。因此，产业集群过程实际上是基于竞争优势的演进过程，主要体现在区域要素优势因素。产业共生治理则是企业外部治理主体与集聚经济圈内企业相互作用的过程。从波特的定义可以看出，产业集群符合生物种群演化的三大要求：集群内企业位于某一具体区域；具有相同的可供利用资源和相近的客户群；集群内企业间存在着千丝万缕的联系即产业链和产业网络。属于不同产业群的企业文化、价值观、愿景等不同，而它们的特征也不一样。因此，集群内的企业，应该将同类企业当成一个产业群整体来研究其演化过程。
产业集群中的产业群是指由不同个体单位组成的集合体，异质企业、行业协会、研究机构、政府等组织都属于不同产业（企业）群。不同产业群或治理主体互利共生，通过长期合作共同维护产业集群的稳定，推动产业集群发展。聚集经济圈是指产业集群与之相关的环境所形成的综合整体，集群内企业、政府、教育机构、研究机构和行业协会等之间存在着资源、资金、知识、人才和信息等要素的流动，通过这些要素的流动，集群内企业与外部治理主体和区域要素优势产生互动，形成一个自我调节和自我发展的共生治理机制不断循环。在与区域要素互动过程中，企业与其环境相互联系和影响，从大的方面讲，包括文化环境、制度环境、基础设施和资源禀赋等。产业集群的产业链和产业网络则是集聚经济圈的主要联系方式，是集群式的供应链，包括垂直的供需链和横向的协作链。产业集群也可以看做是一个社会网络，这一社会网络类似生物系统中的食物网，具体的路径机理如图2所示。
共生治理机制包括外部治理主体、聚集经济圈和区域要素优势这三个基本要素。也可以认为是三个同等重要的层次，即核心网层级、辅助网层级和要素禀赋网层级。核心网层级主要以企业为核心，企业有互补企业和同类企业之分，由供应商、客商或顾客等上下游组成；辅助网层级主要有政府、教育机构、研究机构和行业协会等；要素禀赋网层级主要包括文化环境、制度环境、基础设施和资源禀赋等，它们相互联系，共同作用于聚集经济圈。
结论
第一，构建有效的研究路径，理清研究的相关概念，并进行比较充分解释；第二，构建产业集群与共生治理研究路径需要构建好的研究范式，生态学的某些重要观点成为重要的参考对象，借鉴自然生态系统的要素，找到产业集群与共生治理的类似自然界生物演化模式这样一个重要的范式；第三，构建“外部治理主体-集聚经济圈-区域要素优势-共生治理机制”的治理主体内部机理路径，并认为内部的重要变量的具体机理相当复杂，需要在后续研究中不断深入和细化；第四，对于产业集群与共生治理的演进路径存在性，通过对产业集群理论的演进过程进行梳理分析，表明这样的范式是存在的，产业集群与共生治理类似于生物演化过程，共生治理是产业演化的最优模式。
产业经济的传统范式基于“结构-行为-绩效”展开，随着产业高级化的过程，产业治理问题显得更加重要。本研究的创新在于：第一，对产业集群理论和共生治理理论进行了综述和梳理，分析理论的演进过程，对理论进行分析，提出新的整合的产业发展演进路径，这是对理论范式存在性的一种新尝试；第二，在充分理解理论和研究现状的基础上提出了产业集群的演进路径，并对路径内部机理进行初步分析和探讨，为后续研究提供研究基础。
参考文献：
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3.Myrdal，G.Economic Theory and Under-developed Regions[M].London：Duckworth，1957
4.Porter.M.E.The Competitive Advantage of Nations[M].New York：Macmillan，1990
5.Baldwin，R.E.&Venables.A.J.Regional economic integration，in G.Grossman and K. Rogoff，eds.，Handbook of International Economics，Amsterdam：North Holland Press，1995，3
6.Michal.T.Hanna，John.Freeman.The Population Ecology of Organizations[J].American Journal of Sociology，1977，82（5）
（项目编号：16wsk140）的阶段性成果
■中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2017）08-0011-04
期的水环境治理资金不足，严重影响到水环境治理的可持续推进，大量的水利工程建设资金投入使得政府财政支出捉襟见肘，建设投资不足制约着温州水利建设的发展。作为政府与社会资本合作模式的典范，PPP（Public Private Partnership）项目融资模式，近年在国内风生水起。PPP 项目融资模式，可以使社会资本更多地参与到水环境治理项目中，吸收私营部门在投资和建设中更加有效率的管理方法与技术，符合我国宏观经济政策方针。PPP 融资模式公私双方形成互利合作的长期目标，能更好地为社会和公众提供服务。据温州市发改委统计，截至2016年8月，温州共推出3批104个PPP项目，总投资达到2 300亿元。其中签约落地19个，范围涵盖市政、交通、水利、公共服务设施等多个与民生关联较强的领域。目前温州市列入国家、省PPP项目库数量居前位，2015年全市分别有8个、17个项目列入国家发改委第一批、第二批PPP项目库，入库项目数位列浙江省第一。有27个PPP项目列入省发改委第一批PPP项目库，总投资1 285亿元，分别占全省的23.3%和30.5%，项目数和总投资均居全省首位。有8个项目列入省财政厅第二批PPP项目库，数量居全省第三。同时，已建立一批PPP咨询服务机构库，助力PPP项目实施逐步实现法制化、规范化、专业化。
一、水环境治理项目PPP模式的优势分析
（一）应用优势分析
作为公共产品的水资源原则上是由政府买单，是一项公共建设服务。但是，政府财政资金有限，水环境治理遇到资金瓶颈，而大量的社会资本又找不到投资方向。通过水环境治理建设PPP项目模式，将社会资本与水环境治理进行有效对接，显现以下优势：
1.有效弥补财政资金的不足，实现资金的效益最大化。水环境治理投资项目所需资金数额大、投资周期长、投资收益回报慢，加之地方政府债务高居不下，没有足够的财力保证治理投入。水环境治理公共需求强烈，为解决公共需求与资金之间的矛盾，公共部门需要在项目整个生命周期适当环节引入多元化的PPP模式，以加快水环境治理项目建设满足公共需求。通过引入私人资本进入到水环境治理领域，将私人资本天生的竞争属性带入到垄断领域，利用竞争机制给项目的设计、建设以及运营等环节带去创新的动力。利用私人资本专业的资源整合能力和强大的创新能力，提供质量更高的公共产品和服务，在此基础上又能提供许多创造性的增值服务，给项目带来了更多增值收入的机会。
2.降低项目建设运营的成本，提高服务水平。对于私人资本而言，追求利润的最大化，是其资本的天性。水环境治理项目PPP模式通过引入私人资本可以充分利用私人资本逐利性这一特性，将建设、运营管理的某些环节交由私人资本，赋予其极大的自主性，激励私人资本制定最有效率的建设方案、运营管理制度，降低一般建设费用，以提高运营管理效率。在PPP模式下，在保证公共利益最大化的前提下，私人部门为了实现投资的最大收益，维护自己的商业信誉，私人部门必定会具有提升服务水平、提高服务效率的内在动力。同时，私人资本所具有的技术、经营管理、人才等优势能够为其目标的达成提供有力的支持。
（二）风险分担比较优势分析
水环境治理项目通过引入 PPP 模式，公共部门和私人部门在达成协议合约的基础上共同参与建设和运营水环境治理项目，各自发挥自身具备的优势，充分利用自身的资源，能够解决水环境治理项目投资不足、风险各自承担、项目运营效率低下等问题。公私合作双方能够在一定的制度框架内形成互利的共同目标，参与各方虽然不能达到自身追求利益的最大化，但总收益却是最大的，在总收入最大的前提下，参与各方达到“投入-产出”的最佳比，这符合水环境治理项目建设运营的宗旨。水环境治理项目引入PPP公私合作建设运营模式，公私双方实现协同管理，项目总风险水平比公私双方单独投资有所降低。事实上，公共部门在政策信息等方面具有优势，而私人部门则在降低工程造价、降低建设成本、技术创新、改善经营管理等方面具有优势，公私双方可以实现优势互补。各风险在公私部门间实现最优对应后，整个 PPP 项目就达到了风险最小化、利益最大化。
二、水环境治理中PPP模式的运用
（一）PPP模式在水环境治理中的运作形式
将PPP模式应用于水环境治理，其典型模式有：托管运营、BOT（建设-运营-移交）和 TOT（转让-运营-移交）三种。
1.托管运营模式。在保证水环境治理项目所有权公有的前提下，通过管理合同和服务合同形式委托私人部门参与设施的运营。管理合同可以减少政府对项目日常管理中的干预，民营企业在设施管理中更加具有自，完全把水环境治理项目运营中的权利和责任委托交给私人部门。服务合同主要是从社会资本方吸取一些成熟的技术和专业经验，改善经营管理，降低运营成本。在管理合同模式和市场机制的保障下，民营企业是纯粹的运营主体，使得经营效率和服务质量水平都有大幅度的提高。管理合同模式中，政府在运营期间的支出和服务费相对稳定，企业在经营过程中面临的经营风险较小，收益率较低。管理合同模式因为只是将项目运营管理外包给专业部门，仍然无法从根本上解决政府建设资金短缺的困难。
2.BOT 模式。BOT，是指政府与投资者签订合同，由投资者组成的项目公司自行筹集项目资金，按照政府意愿及要求建设合同中规定的项目。合同存续期内设施的运营和维护由投资者负责，可以通过一定的费用收取，来获得合理的投资回报。水环境治理运用BOT模式的优势是非常明显的。对政府而言，BOT项目最大的好处在于吸引社会资本，减轻政府财政压力。政府通过将“特许经营权”出让给企业，让企业取得特许经营权带来的收益，政府在特许经营期内以污水处理费或者财政补贴来分期支付资金，减少了财政支出。对企业而言，由于有政府污水处理费或财政补贴做担保，降低了BOT项目的风险而且投资回报稳定，也为企业在银行等金融机构融资增加了可靠性。表面上，BOT 项目由于民营企业参与项目建设，民营企业成本的收回及利润的取得来源于对居民和政府的收费，水环境治理项目的总成本会增加。但由于民营企业固有的优势，能提高项目建设、运营效率，达到降低成本的效果。所以说 BOT 项目实际成本增加与否是政府和私营部门两个部门共同作用的结果。事实上，与其他几个模式相比，无论是环境基础设施的投入还是运营成本，私I企业都要比公共部门低。
3.TOT 模式。TOT模式，指的是由政府建设水环境治理设施后，聘请第三方机构对资产进行评估，然后以公开招标方式向社会投资者出让特许经营权及相关资产，社会投资者在得到相关设施所有权和获得特许经营权之后，成立项目公司，对项目进行经营管理。在合同期内，该公司拥有运营和维护该设施的权力和责任，回收投资和获得合理的利润则是通过收取污水处理费来实现。在合同期届满后，投资公司将水环境治理设施无偿地转交给政府部门，结束双方合作。从根本来讲，TOT 模式是民营企业承租水环境治理设施，一次性向政府支付租金，再通过自身的经营管理，向政府和公众收取费用，在租赁期满，将设施移交给政府的一种形式。TOT 模式下，政府不仅可以全部回收设施建设投入的资金，还在一定程度上解决了运营问题。另一方面，对于经营公司而言，中标接手的是已经全部建设好并且能够正常经营的项目，不存在建设期面临的风险，虽然 TOT 模式下的投资回报率会比 BOT 模式要低，但仍具有较大吸引力。TOT 模式的关键在于设施出让前的资产评估，计算出恰当的投资回报率，防止国有资产的流失和暗地里向社会资本输送利益。
（二）水环境治理中PPP项目实施过程
一个水环境治理PPP项目自立项到合作期满往往有十几年或几十年的时间，整个实施过程需经历立项、招投标、谈判、履约四个阶段。
1.立项阶段。在这一阶段，政府根据水环境治理需求计划列出拟建项目清单并向社会公布。私人资本可以根据自身实力和兴趣，向政府提出以PPP方式建设某项目的建议，并申请投标或表明承担该项目的意向。政府则依靠咨询机构进行各种方案的可行性研究，根据各方案的技术经济指标决定采用何种方式。
2.招、投标阶段。如果项目确定为采用PPP方式建设，则首先由政府或其委托机构招标广告，然后对报名的私人机构进行资格预审，从中选择数家私人机构作为投标人并向其发售招标文件。投标人必须在规定的日期前向招标人呈交投标书。招标人开标、评标、排序后，选择前2―3家进行谈判。
3.谈判阶段。选定几个备选的投标人后，政府委托的招标人要依次同他们进行谈判。商讨政府和PPP项目公司的权利和义务，决定双方的风险和回报。成功则签订合同，不成功则转向下一个投标人。有时谈判需要循环进行。
4.履约阶段。这一阶段涵盖整个合同期，又可以分为建设阶段、经营A段和移交阶段。PPP项目公司是这一阶段的主角，承担履行合同的大量工作。良好的特许合约可以激励PPP项目公司认真负责地监督建设、经营的参与者，努力降低成本，提高效率。
三、水环境治理项目PPP模式风险分担和规避
PPP项目投资金额大，时间长，不同项目间的差异较大，常常无先例可循，所以PPP的风险也较大。风险的把控有两种途径：规避或分担。规避指通过一定的防护措施降低不利情况发生的概率；分担指事先约定不利情况发生下损失的分配方案。PPP项目中对风险的把控，是合同的重要内容，通行做法是：谁最能控制的风险，其风险便由谁承担。
（一）风险分担
风险类型及分担比例见表1。
（二）风险规避
1.提高风险管理水平。正确认识风险的存在，提高对风险的防范意识；加强项目前期工作，及时发现问题并提出对策。提高项目的针对性，采取确保重点、兼顾一般的原则，化解技术和资金风险。加强和完善项目招投标工作和合同管理工作，选好施工单位，化解工程风险和外部协作条件风险。实施工程监理制度，化解技术、资金和工程风险；完善工程管理制度，用严格的制度确保工程的顺利实施。
2.利用保险等措施规避风险。社会资本方应当充分妥善利用保险应对措施分解风险。建设灵活的调价机制解决边界经营条件风险、最低需求及其他非社会资本经营可控风险。最低需求量的风险不是按预测数量直接加以考虑的，应当考虑社会资本方应当化解一定的需求下降风险，故最低需求量按预测量的70%加以计算。
四、PPP模式下水环境治理项目绩效考核
水环境治理PPP项目中，严谨可行的绩效考核制度，是政府方维护公众利益、监督企业切实履行对应职责和义务的必要手段。
（一）绩效考核方案设计要点
1.明确考核内容和评价标准。水环境治理绩效合同服务一般应同时对项目合作范围内的水质、水量、防洪标准、设施设备维养、水体视觉卫生，以及水域岸线管理等常规内容进行绩效考核，同时可结合项目特征和特殊需求设置其他考核项。其中，水质和水量标准应充分结合地域、时间和地方需求等个性化因素。针对每个考核项应设置详细的评价指标和考核得分标准，这是整个绩效考核方案设计的重点也是难点所在。
2.应将常规考核与临时考核相结合。考核方法上，可将常规考核与临时考核相结合，以及将技术考核与公众反馈相结合是两条应坚持的基本考核方式。此外，对于流域治理，还应考虑设置监控点与监控断面相结合以及干流考核与支流考核相结合。
3.要注重绩效考核结果的应用。绩效考核不是目的，而是依据和手段。一来绩效考核结果应当与按效付费相关联，是按效付费的依据。二来关联比例确定应体现绩效考核的激励约束原则，是实现既有“激励”又有“约束”的有效手段。需注意的是：考核周期内的政府付费既可全部也可部分与绩效考核结果关联，具体应视治理客观难度确定，而不是“一刀切”。绩效指标评价将影响政府补助金额。
（二）绩效考核指标设计
绩效指标考核体系见表2。
PPP是水环境治理的有效模式，能够将水环境、水生态、水经济、水文化统筹规划、分步实施，也使政府转变角色，从重投资、重建设转变为重购买服务、重过程监管，不仅是“招商”，更是“招智”。尽管PPP受到了广泛的推祟，但PPP模式能否在推动环保企业去更广泛、更深层次地参与到社会的投资中发挥作用，仍有很多没有解决的问题需要深入研究。X
参考文献：
[1]周正祥.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015，（09）.
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[3]张蓓佳.新常态下中国节能服务产业发展新方向：与PPP模式的集成研究[J].科技进步与对策，2016，（06）.
[4]赵宝庆.水污染防治项目PPP模式研究[D].山东财经大学，2016.
[5]王仙君.PPP模式下水务行业投资的风险及其管控[J].经营与管理，2016，（01）.
【关键词】新公共管理；治理能力现代化；南沙自贸区
【Abstract】The third plenary session of 18 put forward that “constantly improving the level of governance and promote socialism with Chinese characteristics”[1] and it is put in to practice by Nansha Free Trade Area. It is a good opportunity to improve the capacity of governance for Nansha government.
【Key words】New public management； Governance capacity modernization； Nansha Free Trade Zone
1 从新公共管理到政府治理能力现代化
从新公共管理的概念中演化出来的“治理”理念，它的最大特色在于既保留了新公共管理的思想精华，还加入了“多元治理主体”的概念。治理主体的多元化对也是治理理念的最大特色。政府治理现代化，关于治理的定义，全球治理委员会将之定义为：政府机关和个人共同对公共事务进行管理和对社会公共利益进行维护的总和，治理的目标就是平衡不同利益主体的利益诉求，缓解社会矛盾。政府治理不同于政府管理，治理的最大特点就是治理主体的多元化，而不是单一的以政府为主体的。全面的、系统的治理对政府来说是，实现起来非常困难，因为牵涉到方方面面的利益分配。
2 南沙自贸区的现状分析
根据新公共管理运动所倡导的精神，南沙自贸区的发展首先需要做的就是分析自身优势和劣势，确定好发展的目标和愿景，通过有效的制度安排和资源配置来，利用环境的和政策，达到目标的过程。
南沙自贸区的优势：
改革和开放的先行优势。自贸区的建立使南沙享受了先一步的开放和改革优势。虽然没有规律可循，但是这是也不会受到过多的规则约束。在机遇与挑战并存的情况下，重要领域的改革如行政审批制度、商事登记制度、投融资开发、社会管理制度等，都是大有可为的。
对外开放的平台优势。南沙的定位是粤港澳合作平台，是金融对外合作开放的平台，是政府治理能力现代化的试验平台。这几个重大平台的建设是贯穿南沙发展的主线，发展成功与否的标志。
服务东西两岸的区位新优势，提升城市聚集辐射能力。目前南沙有两块，一是明珠湾起步区；而是蕉门河城市中心区。随着这两大板块的建设和投入使用，整个城市的公共服务能力将得到提升，有利于发挥城市的聚集和辐射能力。 建设功能性、枢纽型交通基础设施，强化与周边城市群的连接，提升区域综合服务功能。由于中心城区离珠江出海口较远，广州对珠江口地带的经济辐射能力相对不足，南沙独特的区位优势，让它成为了“广州未来”珠三角核心城市。对重大基础设施建设进行重点把控、提高城市承载能力。以世界先进水平的综合服务枢纽作为要求，建设和完善重大交通、市政、信息基础设施。
引领珠江三角产业转型发展的平台优势。引进一批优质高端产业项目，形成主导产业集群。明确南沙的优势产业，培育新的经济增长点。需要优化招商机制，拓宽招商渠道，重点针对世界500强、优势产业链招商[6]。
通过利用国家战略新区政策优势、国家、省、市配套政策落地，来完善南沙各项扶持政策，通过政策聚集形成新区“政策洼地”优势。
与上海自贸区相比，南沙自贸区有自己的特点：
1）上海自贸区是面向世界的，而南沙自贸区的定位更多的是区域性的。建立粤港澳金融合作创新体制、粤港澳服务贸易自由化，以及通过制度创新推动粤港澳交易规则的对接。南沙处在粤港澳的核心区域。
2）南沙自贸区在21世纪海上丝绸之路的范围内，需要海上丝绸之路的沿线地区扩大贸易往来。
3）南沙的交通配套等基础设施与上海自贸区相比，需要完善的地方比较多。硬件设施南沙与上海相比，差距还是相当大的。同时南沙基础设施方面也没有做好成为自贸区的准备。
4）尽管上海自贸区的复制并不难，但是，上海的软实力却是南沙难以企及的。这不仅南沙复制会面临到的问题，将来进行更进一步的推广和复制的时候，更多的地区也将面临软实力的考验。
5）南沙经济发展的内生动力不足。上海自身发展的动力非常强劲，而南沙最大的发展困境在于自身的发展十分欠缺，需要仰赖的外部发展推动太大。通过对同期设立的其他两个自贸区的房价进行对比就能看出一些端倪，南沙目前的房价是蛇口和横琴的4/1-3/1左右。另一方面，南沙自贸区主打的粤港澳的牌，香港对内地发展的带动作用，笔者认为需要持保留态度。从目前香港自身的发展状况来看，一方面是其空心的实体制造业，另一方面是微弱的服务内地的意愿，很难寄希望于香港对南沙的发展有多大的带动作用。当然，香港以其自身的区位优势和多年的发展积累，在国际规则的运用和营商环境的建设方面，依然能够给南沙的发展带来一些借鉴。
在这样的情况下，南沙的发展更多的职能依靠自己。从政府的角度来说，需要做的还远远不够，首先是公共服务的提供方面，其次是交通配套设施的建设方面。南沙的特殊区位因素，导致交通是制约其发展的一个重要因素。最后是政府对自身的规范，如何缩短自己的手，把更多的精力投入到应该加强管理的领域中去。
6）南沙有广阔的发展面积，南沙的定位是香港企业在广东的落脚点之一，在前海、横琴几个自贸区中，南沙是唯一一个可以划出可观的土地面积与香港共同开发，对于两地的发展来说，如果有一套切实可行的合作开发方案，可以形成共赢的局面。
通过对比，可以发现，自贸区的建设不能搞“同质化”[7]上海自贸区的经验不能完全复制，因地制宜，形成自己的特色是十分重要的，这也是今后进行自贸区的扩展和相互竞争的关键。经济发展的内生动力不足，是制约其发展的关键。
南沙自贸区的概念出来以后，吸引了不少的公司前来，但绝大部分都是抱着“占坑”和“观望”的态度，他们过来的目的很“朴素”，就是希望享受一些政策上的优惠。甚至希望南沙自贸区能够出台大量的优惠政策，就像当年的深圳经济特区一样。当然，从申请自贸区开始，南沙的房价就一直被这个政策托着，直到自贸区政策的坐实，房价产生了一波上涨趋势。
从企业的表现和房价的走势来看，公众对自贸区概念的理解并不是非常清晰，他们一直认为既然是自贸区，就一定会有很多的“好处”，并且单纯的认为这种好处是来自政策方面的优惠。
首先，需要纠正这种单一的认识，自贸区应该是建立一个由市场主导资源配置的一个区域，也就是我们在官方文件中经常见到的：“发挥市场在资源配置中的基础性作用”，“划分政府与市场的边界”。
其次，自贸区不等于经济特区，经济特区和自贸区是不同时代的产物，他们具有不同的时代使命。经济特区是改革开放初期成果，在改革开放30多年后的今天，在改革进入“深水区”的发展阶段，在以“开放促进改革”的方针下，有了自贸区的尝试。从这个角度来说，自贸区建设的难度之大，阻力之大是可想而知的。
最后，对于自贸区的发展，更多的是对政府治理能力提出挑战，如何能够得体的退出市场，做好自己分内之事是需要进一步思考和探索的问题，也是完成自贸区建设的一个重要方面。
在政府治理能力现代化视角下，南沙区政府的治理路径选择，笔者认为可以从两个方面来进行思考。一是根据“顾客服务”理念，将政府看做是服务提供者，政府之外的人员视为政府的“顾客”，为了更好的服务顾客，提供更加周到的服务，需要更多的关注服务对象的需求。
接受政府服务的“顾客”大致可以分为两类[8]，一类是居民个体，另一类是企业。
从政府的角度来说，自贸区的建设的两大重点就是，一方面对政府权力的限制，也就是“划分好政府和市场的边界”问题，另一个方面是就地方政府而言，如何提供更好的公共服务。也就是建设服务型政府的问题。服务型政府、现代政府的建设，要求地方政府必须加强公共服务能力建设，为社会公众提供多样优质的公共服务产品，以促进社会的全面发展。政府的公共服务提供，就是利用政府在资源配置中的优势地位，进行资源的再配置，这种新的资源泡泡纸方式的核心内容所体现的就是从管理型政府向服务型政府的转变。对于资源的配置和再配置，很大程度上是指政府的公共服务建设。
3 新公共管理对南沙自贸区政府治理能力现代化的启示
根据新公共管理运动的精神，以及在分析南沙自贸区在明确自身的优缺点之后，提出南沙政府治理能力现代化的几点建议：
1）以“顾客为导向”[10]，提高服务意识，重塑政府与社会的关系。根据对顾客需求的分析，有针对性的提供满足顾客需求的产品。根据上文的分析，具体可以从两类“顾客”的需求入手。第一类是公民，从便捷人民生活，在吃、穿、住、用、行、工作、教育、医疗、社会保障等方面，提供服务。第二类是企业和各种组织，营造良好的营商环境，减少对企业发展的限制，对创业企业要给于跟多的便捷和政策支持。
2）政府提供的公共物品的方式要多样化，将更多的公共服务职能转交给社会和企业。长期的政府垄断公共物品的提供，服务品质和效率都不高，不能够很好的满足“顾客”的需求，由此造成的是巨大的资源浪费。因此，梳理“顾客”的需求，将服务具体化、量化，通过市场化的方式，外包给社会和企业，不仅可以提升服务品质和效率，也减少了对社会资源的无效损耗。
3）引入市场机制，提升政府工作效率。新公共管理运动充分认识了政府与市场的作用，二者的不足都可以通过对方来得到弥补。市场的最大特点就是存在竞争，而政府的最大特点就是具有天然的垄断性。要打破政府的垄断，就需要引入竞争机制，从人员的录用、到绩效的评比，都是竞争机制的实际使用平台。
4）师法企业管理经验。相对于政府，企业的管理是成功的典范。在激烈的市场竞争环境中，最大限度的激发了企业的创新精神，企业的众多管理方法值得政府的借鉴。南沙区政府可以将部分的公共服务进行市场化管理，提升服务能力。
5）加强南沙新区建设的法制研究和制度设计，健全重大行政决策机制。在网上向社会公众公开征求对南沙重大事项决策咨询委员会制度的意见和建议。看似是对意见的征集，可是确没有实现实质作用。在信息不对称的情况下，让社会公众对重大事项的决策制度提出建设性的意见，从技术角度来说，几乎是不可能的。因此，在征集意见之前，对于现有制度的解释和说明是非常重要的，建立在对现有制度的理解的基础之上，才有可能找到现有制度的不足，才能提出有建设性的意见。而南沙政府网站上直接打出的意见征询公告，其实在很大程度上来说是形式上的做法。对南沙新区的建设，没有现成的制度可以学习，一切都只能靠自己去摸索。
4 研究结论
从长期来看，南沙自贸区的发展还需要更多的时间和机遇。单靠优惠政策的单一路径来促进发展似乎已经没有出路，深圳经济特区的神话在南沙自贸区不能够被复制，因为毕竟时代改变了，发展的目标也变了。南沙真正的发展，是需要靠政府自上而下的自我变革的，经济经过多年的迅速发展，政府的治理能力却没有得到相应的提升，此次南沙自贸区的建立，就是一次探索建立与经济发展相适应的政府治理模式试验。政府改革的成败，直接关系到自贸区的建设。
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关键词：校企合作；网络化治理；内涵特征；动力逻辑；趋向路径
作者简介：张培（1986-），女，重庆璧山人，重庆工商职业学院讲师，研究方向为高等教育管理；南旭光（1978-），男，江苏徐州人，重庆工商职业学院教授，博士，研究方向为高等教育管理。
基金项目：2015年度重庆市社会科学规划项目“职业教育校企合作治理模式研究”（编号：2015YBJY132），主持人：南旭光；2014年度国家社会科学基金教育类重点项目“职业教育校企合作双主体办学的治理结构、实现途径和政策研究”（编号：AJA140003），主持人：杨进；重庆市高等教育教学改革研究项目“‘三融合’办学思路下立体协同应用型人才培养模式的构建与实践”（编号：153288），主持人：张培。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）07-0026-05
在本世纪过去的15年，我国职业教育经历了一个飞速发展时期，不仅办学规模取得了急剧的扩张，比较好地支撑了我国经济社会发展对职业性人才的多层次需要，而且人才培养质量也逐年提升，比较好地满足了我国社会主义市场经济建设对高素质技术技能型人才的多元化需求。可以说，我国职业教育的发展已经向纵深推进，更主要的是校企合作、产教融合已经成为我国职业教育人才培养的主要途径和重要载体[1]。伴随着近年来我国经济结构调整和产业转型升级步伐的加快，在经济新常态背景下，职业教育的社会责任和历史使命更大，要想增强吸引力、持续的快速发展，就要围绕校企合作构建起与区域间互动合作、与行业互动合作、与企业互动合作、校企深度融合的新网络系统。事实上，不管是从校企利益共同体的角度，还是从社会关系资本的角度，亦或是从国家“推动行业、企业和社区参与职业院校治理”、“鼓励多元主体组建职业教育集团”等政策要求，都需要推动高职院校、行业、企业、科研机构、社会组织等主体之间的共同参与，形成网络化合作。然而，面对日益复杂的合作内外部发展环境、合作的不确定性和日益多样化的社会需求，职业院校在推进校企合作的过程中，仍表现出许多的不适应，严重制约了职业教育及其人才培养的持续、快速、健康发展。究其原因，本文认为关键在于需要进一步推进校企合作的管理体制和运行机制改革，应该创新校企合作治理模式。面对校企合作中合作形式的多样化、公私合作伙伴关系和委托――问题的复杂化，治理问题已经不在于选择何种治理工具了，而需要考虑是否将各类参与对象纳入到治理过程中，实现多元主体之间复杂博弈过程的相对平衡。而如何更好地将分散化的、各具利益诉求的主体粘合起来以实现校企合作的“善治”目标，正是网络化治理（Network Governance）所研究的问题。职业教育校企合作作为一种典型的网络化社会组织，对其推行网络化治理，自然是校企合作治理实践演进过程的必然趋势、备受关注的治理形式和可靠的路径选择。
一、校企合作网络化治理的内涵及特征
（一）校企合作网络化治理的内涵
随着经济社会的发展，国家在公共事务方面的管理模式已不再单纯依靠权力型治理，政府不再被视为唯一的权力运行中心和行为主体，转而向政府与公民之间的合作、政府机构与非政府组织之间的合作、公共管理机构和私人部门之间的合作、被动强制与主动自愿之间的合作演化。在这种治理理念下，管理活动是嵌入到复杂社会关系之中的，私人组织、公众机构和个人的参与都被纳入其中，并以问题导向的原则形成了由多形态参与主体构成的社会网络组织体系，从而产生了一种比较复杂的协同合作的多中心治理模式[2]，这便是网络化治理。尽管网络化治理最初是被引入到政治学和公共管理领域的，但是作为一种新的治理模式，它主张政府机构、市场组织和私人部门等都作为社会多元的治理主体，这对于创新社会管理、变革治理机制、重构组织体系的治理结构有重要的现实意义。
在经济新常态下，社会竞争关系日益复杂化，社会组织更多地呈现出网络化的特征，职业教育校企合作也不例外。经济社会发展对职业性人才培养的多元需求使得校企合作参与主体彼此之间有越来越多的事务需要协商、越来越多的资源需要交换、越来越多的利益需要共享，当然也就越来越需要在治理过程中采取一致的行动。正是基于在校企合作活动中达成合作关系的各参与主体或部门之间所形成的网络关系，网络化治理认为在这个合作网络之间存在着资源的相互依赖、信息的相互交换、知识的相互共享、行动间的彼此互动等，这就意味着许多行为主体要共同参与到治理过程中来。换句话说，在网络化治理模式下，不仅存在沿着自上而下的层级结构建立起传统的纵向的权力线和行动线，还必然存在着藉由公共部门和私人部门所结成的多样化的横向合作伙伴关系，从而呈现出现代社会组织治理机制的复杂性、多样性、灵活性和动态性。概括而言，校企合作网络化治理的实质在于它是一种不同于单纯的官僚层级体制（政府治理机制）或纯粹的市场化体制（市场治理机制）的新型的组织治理机制，是因由校企合作而使得政府、职业院校、市场组织及私人部门等参与主体在一个制度化或惯例化的框架中相互依存，并为了实现相互之间所达成的合作愿景和目标价值而协同开展的联合行动。
（二）校企合作网络化治理的特征
第一，行动基础的彼此信任。信任是社会资本的重要组成部分，是合作产生的基础，也是网络化治理的保证。作为一类复杂的社会关系网络系统，校企合作从最简单的依靠情感认知获取的人际信任逐渐延展到受组织文化、行为特性、管理模式等因素影响的合作过程信任和合作制度信任[3]，从而演变成一个基于信任维系和制度规约机制下的多边合作框架。当然，校企合作网络内的信任关系强弱和信任的维度多寡不是一成不变的，是随着合作项目的变化和合作主体的变化以及时间变化而动态变化的。
第二，行动主体的多元拓展。随着社会分工的愈发细密，场景式人才培养更加迫切，无论是高校还是行业企业，都无法独立承担起适应社会需要的人才培养的任务，也就无法独立承担起校企合作的治理任务，必须充分发挥各自的能力、资源和优势，吸引多元社会主体进入到校企合作治理场域，共同参与人才培养事务，形成开放性的治理模式，架构更大更多向的合作网络，形成更多的治理中心，构建出全新的校企合作治理路径。
第三，行动模式的合作互惠。校企合作之所以达成，就是因为参与者认同彼此通过交换资源、共享知识、实现共同目标而愿意采取相互协同、相互依存的合作路径和集体行动，这是一个交换与合作的过程，更是各合作主体之间形成动态的相互依赖的结构关系的过程，既要允许也要鼓励通过资源交换和优化配置以换取彼此的利益、协调彼此的行动，也只有通过网络化治理才能保证互惠互利，满足各自独立的个性化的利益要求。
第四，行动规则的民主协商。网络化治理的对象是一种特定的组织，是一个建立在联结公共部门、私人部门、社会组织及个人基础上的网络结构形态，从其内在逻辑上就具有互动作用的设定，必然要强调各合作主体之间依靠彼此横向的协商而达成一致的行为，而不是简单粗暴地依靠纵向的指挥命令达到权威认同。这种民主协商可以通过地位规则、边界规则、整合规则、信息规则等，建立相互依赖的关系，从而减少机会主义行为的发生，也坦然共同承担合作风险。
二、校企合作网络化治理的动力逻辑
（一）经济社会转型推动校企合作走向网络化治理
毋庸置疑，经过30多年的社会主义市场经济建设，我国经济发展和社会转型都取得了巨大成就，与此伴生的职业教育校企合作也不断得到创新和突破。市场经济体制的逐步深化，既要求各类社会组织以较强的协作互动能力应对环境变化，也为网络化治理提供了经济基础和制度条件。事实上，市场经济体制的运行本质凸显在其社会化、多元化、民主化等组织和行为特征上，必然要求各参与主体具有自主性，为推动社会资源整合提供了条件，也提升了职业教育校企合作的各方参与者实现网络化治理的内在需求。而且，伴随着市场经济体制的确立，国家治理制度和社会控制体系的重构催生了各类异质性的网络化治理主体，不仅有效推动了政府管控行为从校企合作活动中的退出，还为校企合作网络化治理提供了组织保障。近几年，特别是在党的十八届三中全会之后，不仅明确提出了“使市场在资源配置中起决定性作用”，还确定了要进一步“转变政府职能”、“创新社会治理”、“深化教育体制机制改革”，此后“推进职业教育集团化发展”、“探索混合所有制办学”、“深化校企合作发展”、“鼓励社会力量参与职业教育”等关于促进职业教育发展的系列利好政策接连出台，如今在“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展新理念之下，“供给侧结构性改革”再次拉开了经济社会转型发展的新路径。一个更大的藉由“互联网+”发展范式诱致的以创新驱动为内核的校企合作网络化组织体系正在形成。这些外部不断发展变化的经济社会转型，为校企合作网络化治理提供了内生动力。
（二）校企合作彰显社会公共价值需要网络化治理
尽管“校企合作、产教融合”已是被实践证明了的职业教育人才培养的重要路径和载体，行业企业和职业院校之间也理论上有着天然的相互利益诉求关系，但现实层面的实践推动却显得困难重重。其中原因在于职业教育人才培养和行业企业用人需求之间有一个难以跨越的“中间地带”[4]，这是社会分工“异化”所导致的结果。从经济逻辑上考察，既反映了市场机制的作用成效，又揭示了政府治理机制和市场治理机制的失灵；从政策体制逻辑上考察，目前既缺乏明确的规范约束，也没有可操作性的政策支持和保障。而事实上，无论是职业院校还是行业企业，除了自身的社会责任和社会价值之外，在促进职业性人才培养和促进社会经济发展方面，它们还有着共同的社会价值认知，在各自所承担的社会责任及功能扩展的领域内，也存在着“相向而行”的内涵价值指向和价值认同。这不仅成为解决横亘在校企合作之间的模糊地带问题的逻辑起点，还成为政府机构、职业院校和行业企业等愿意努力通过多主体合作、多元化合作、多维度合作打造校企合作网络并通过网络化治理模式的选择实现社会公共价值的逻辑起点。如今的职业教育校企合作网络的构成主体，已经不再局限于职业院校和行业企业，转而向“政、产、学、研、中”全领域、全产业链条演化，建立校企合作价值共同体是必然的趋势。所以，在这个意义上，校企合作更是一种全新的通过公私部门合作，由政府行政机构、职业院校、营利性私人部门、非营利组织等广泛参与职业教育人才培养的社会公共价值网络，对网络化治理的需求由此而生。
（三）校企合作治理能力的现代化需要网络化治理
作为一种兼具“教育属性”和“职业属性”的教育类型，在产业转型升级加速的背景下，职业教育的应用性、开放性、现代性非常突出，这也就决定了职业教育及其校企合作网络必然涉及越来越多的参与主体，而要权衡协调它们之间性质各异的利益诉求，就不能采取普通的或者传统的治理模式，必须考量其多元、全局、复杂的治理特质。所以说，构建现代职业教育体系，首先要面对的发展目标与战略任务就是治理能力现代化――其核心就在于对校企合作问题的治理上，是对职业教育校企合作治理效率与治理合意性所提出的本质要求[5]，也是现阶段我们应重点突破的瓶颈制约。传统意义上的校企合作是边界很清晰的组织体系，职业教育机构和行业企业之间往往是线性合作，具有层级秩序特性；而新常态下的校企合作不再是一对一、点对点的合作，主体的多元化造成了合作向网络化发展，直接模糊了校企合作的组织边界，呈现了相互⑼傅那魇疲校企合作网络也就更具灵活性、主动性、积极性和适应性。事实上，无论从理论研究层面还是从实践推动层面看，对校企合作活动而言，从管理走向治理，正是推进职业教育治理能力现代化的必由之路，是新时代提出的新命题。这就要求职业教育校企合作必须重新明确治理目标，改变传统的完全依靠行政命令的管理体制，建立完善的网络化治理体系和网络化治理机制，推动政府主管部门、职业院校、市场组织和其他社会主体之间可以有效协作，不断提升职业教育的办学质量和社会适应性，真正实现校企合作治理能力现代化。
三、校企合作网络化治理的趋向路径
（一）重塑政府角色定位
尽管传统的高度集权的教育管理体制在改革开放之后逐渐瓦解，让位于更为活跃的市场组织和社会力量，更多地表现为政府权力主导、社会共同参与的网络化治理特征，但是，由于历史原因和体制现实，掌握着大部分教育资源的政府并未从校企合作管理中有效退出，职业院校校企合作治理主体依然比较单一。在网络化治理机制中，政府理应充当“元治理”的角色，其定位应从台前转到幕后，从游戏参与者转向规则制定者。政府在治理结构的变革中更多的是发挥引导作用，既要提供诸如合作机制、信任机制、协调机制和责任机制等以便在校企合作的外部环境和政策支撑层面起着主导作用[6]，同时又要致力于促进校企合作参与各方建立共同的愿景，进而鼓励各主体创新制度安排以便补充和完善现有治理机制的不足。所以，政府有效介入的目的在于引导、组织、协调和规范各类社会资源以最大程度地增加公共利益和提升公共价值，而不是直接由其提供职业教育服务和产品。所以，为了建立并完善职业教育校企合作长效机制，要注意发挥好政府的主导、协调、监督、推动等作用，这样才能真正推进校企合作网络化治理模式的实施，从而促进职业教育更健康可持续的发展。
（二）推动企业主导参与
如果认真梳理校企合作的历史，我们可以发现“校企合作”在最初是一个虚无的概念，因为职业教育与企业的关系原本就是一体的，“学习过程”和“工作过程”也是紧密结合在一起的。但是在社会化大分工的推动下，职业教育和企业生产逐渐脱离开来，也由此带来了一些职业教育人才培养中无法跨越的问题。如今，我们大力推动行业企业参与职业教育人才培养，鼓励探索混合所有制办学和现代学徒制试点等，实质上都是在重塑企业在职业教育中的办学主体地位。如今，面对着“中国制造2025”和“互联网+”行动计划，再加之“互联网+”作为一种新的发展范式对传统业态的变革和新业态的催生正在加速，职业教育要适应产业环境以及技术环境的快速变化，就要深度调整办学定位和办学思路，让企业主导校企合作活动，从“合作”走向“融合”，真正参与到人才培养的全过程，提供工作场景的学习，校企合作“双主体”或者“企业主导+学校主体”办学，突破办学壁垒和环境约束，形成全方位、立体化的职业教育办学平台，共同遵循教育发展规律，真正服务行业企业的需求，为企业和社会培养高素质的技术技能型人才。
（三）构建多边战略联盟
如今，在经济社会转型升级及各种困难叠加时期，不论是企业生产还是职业教育办学，发展环境和生存环境都越来越复杂，各种不确定性相较于以往更加难以把握。因此，必须从战略高度关注校企合作、关注合作网络内关系的多重连接、关注合作主体之间的协作、关注内外部资源的统筹及协调。所以，围绕经济社会发展需要，由职业院校、行业企业、科研院所及中介机构等共同建设，以契约或资产为联结纽带而组成的职业教育集团就正当时。这样便可以构建起多边的战略联盟组织体系，可以使各参与主体超越自身的单独作用，形成校企合作网络的整化效应和联合效应，在统筹各类利益相关者诉求和合理配置资源的进程中实现校企一体化办学、不同层次职业教育协同发展、各类教育集约化发展。事实上，从“供给侧结构性改革”的角度看，作为一种介于“公共产品”与“私人产品”之间的职业教育服务，应该在政府引导下，借国家大力发展公私合作伙伴关系的契机，充分发挥其制度创新作用和机制转换职能，建立由职业院校、行业企业等共同参与的多元化职业教育供给体系[7]，成为现代网络化治理的典范。
（四）加强多元集成创新
一般意义上讲，职业院校具有人才培养和技术服务的优势，而企业则具有把握市场规律和技术商业化方面的优势，也正是如此才可以基于资源与能力的互补而形成有效的校企合作。但事实上，职业院校在人才培养过程中，与产业发展和行业企业需求之间还存在不少差距，使得职业性人才供给和需求之间存在现实的脱节。从实际运行中来看，企业的新产品、新生产流程、新经营模式等基本上都是系统集成创新的结果，职业教育人才培养也是一个与时俱进的多元合作集成创新的结果。校企合作成员单位之间的相互依存度日益增强，只有通过整合资源和优势才能最终形成现实生产力和竞争力，合作过程中的集成创新则明显更具有持续的优势。职业院校需要把来自不同行业企业、社会组织或科研院所的技术能手、高管人才及其先进技术和方法集成起来，以形成办学优势；企业也需要将职业院校的技术服务和人才培养过程引入到真实的生产环境中，从而集聚人力资源优势以形成核心竞争力。校企合作网络的构成单位可以因由市场机制的作用，按照十提出的“实施创新驱动发展战略”，推动合作创新和集成创新，形成更紧密的网络化治理模式。
随着现代职业教育体系构建进程的深化，校企合作已经成为职业院校在加强技术技能型人才培养中必须实施的战略性举措和基本策略。但是校企合作的不顺畅或者合作不深入却极其常见，除了一些众说纷纭的原因之外，根本还在于多元合作参与者的治理不当造成的。这是因为，新常态背景下校企合作的网络化越来越明显，合作组织体系的边界越来越模糊，权力越来越分散，各种问题更加复杂化、动态化，如何才能兼顾合作效率及资源配置效能的双提升，网络化治理模式就成为了职业教育校企合作治理的首要选择，可以在多元化的参与主体之间建立一种真正的多中心的制度安排，可以有效实现职业教育的社会公共价值。伴随着我国市场经济体制的更加完善，职业教育校企合作网络化治理将重新界定政府机构、职业院校、社会组织之间的关系，建立起公民社会治理结构，进一步创新社会治理模式，它也代表了校企合作治理的未来。
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摘要：环境作为公共产品，无疑会遭遇到“政府失灵”和“市场失灵”的双重夹击。本文试图引入社区作为环境治理的主体，通过分析社区中激励优势和合作优势来论述社区如何成为治理的最佳主体，并提出借助社会、非正式制度以及法律的力量推动社区的环境治理。
关键词：社区；环境；治理
我国经济发展的霸道性和压榨性所产生的恶果，一定程度在环境问题上凸显而出，这种不计代价的发展使我们不得不冷静下来思考如何治理“那片灰色的天空，和那条发着恶臭的河流”。为了解决环境问题和经济低效率，学者们致力于研究谁是环境的最佳治理主体。目前无论是政府管制还是走市场激励的路都无法“药到病除”。我们看到的是NGO、民间组织和社区日益成为治理主体的新宠。而社区的角色在近20年的时间里，其角色发生了根本性的变化，它已成为治理最为炙手场。
一、社区与生态环境治理
德国的社会学家滕尼斯早在1881年提出“社区”一词，并将其纳入社会学研究范畴。他将社区解释为一种由同质人口组成的具有价值观念一关系密切、出入相友、守望相助的富有人情味的社会群体。自此以后，社区的概念不断的演变，先后经历了“组织”论阶段、“区域”论阶段和“综合”论阶段。尽管学者对社区的概念莫衷一是。但是构成社区概念的因素是普遍认同。希勒里从1995年收集的资料发现，在已经存在的94个社区定义中，有69个认为社会的本质因素有三个社会互动、地区、共同约束[1]。社区作为一个非正式制度下的制度体系最突出的特征是文化机制，也是社区精神的层面体现。另外，社区中的社会机制，如社会关系纽带和社会声望是社区运行的剂，这些都是现代政府和市场关系中所缺失的，同时也是社区与政府、市场的区别之所在。社区既强调本土知识，又注意到特定地理空间上形成的生态环境共同利益。在生态环境管理方面，社区被描述为具有自己在长期的历史中形成的本土知识的生态体系，任何保护行为要想成功或者更加有效，都需要这样的本土知识的参与。社区成员作为资源拥有者与使用者的双重角色，他们自主拥有资源时的激励力量是任何别的主体所不具备的优势，因此，社区参与生态环境治理既必然又有效。[2]
强调社区基础上的环境治理是基于环境治理的“双重失灵”的既有背景，双重失灵是指市场失灵和政府失灵。环境是典型的公共产品。环境为人类的生存和发展提供了物质基础，人人都可从自然环境中受益而不能排除他人从中受益。对于环境问题而言，由于环境污染的负外部性、环境资源的公共性、环境资源产权不存在或难以界定以及环境信息的稀缺性与不对称性等的存在，就使人们对环境的所作所为难以经过交易方式反映出来，于是环境问题就表现出某种外在的失灵。环境产权的难以界定为政府管制提供了依据，而政府不是万能的，正如阿格拉沃与吉伯森所指出的，过去几时年的经验表明了，国家想要通过强制的手段来推行不受欢迎的发展与保护项目，管制人们的资源使用行为是，其能力是有限的。政府面临着高额的管制成本、理性的有限性、监督缺位和寻租等问题，出现了政府失灵。“市场失灵”与“政府失灵”的同时存在就使得环境问题成为名符其实的“公地”。要促进环境与经济的协调发展，仅靠政府与市场的调控是不可能的，环境治理必须引进其他治理主体[3]。
二、社区治理环境的优势分析
洪大用教授认为，以社区为基础的环境治理（保护），是指：完整的社区拥有以社区为主体的保护；同时又可以向另外两个主体延伸：向上可进入政府的保护活动中，往下又进入环境资源私有化的范围。通过社区机制的建立，进一步扩大了环境治理的主体，明确了相关方面的责任，而且有效地整合了政府活动与个人行为，提高了环境治理效率[4]。社区是最容易达成相互合作的场所，社区的小规模、互动频繁而容易通过沟通实现合作。社区中的人际关系、相互认同与团结程度高，人们之间已经达到一定程度的一体化，而社区中存在的互惠机制加强了一体化的程度。此外，社区的社会机制让违规者无法逃脱公众的“法眼”，减少了“搭便车”行为，这是因为社区内监督日常化，匿名困难、舆论优势产生了强大的外在力量让社区的政策执行起来更透明、民主和高效。在社区中，选择“搭便车”会使其失去社区中的人际关系和声望。最后社区具有产生并维系社会文化的功能。文化的核心是价值观、信仰、信念，这是社区成员共享的。正是它们不仅促使了规制的产生，而且成为这些规制背后的依据，这样的组合促进社区合作，改善激励。如，在文化价值上，在资源极度短缺时期，资源的价值的上升有两种表现形式：一是是资源的纯粹物质价值上升，人们对资源的需求增加；二是是资源被社区文化赋予某种神圣化的意义，人们对其的敬畏增加。在不同的价值观引导下，人们的合作效果天壤之别。前者只会因资源稀缺，物质价值上升，导致人们争夺，后者则会因其神圣的光辉增加拥有者的合作。这些核心价值成为社区的道德力量。经过长期的宣传和存在，内化为社区成员自我约束的规则。环境管理作为社区的公共事务，每个人都有责任，这些共享的价值文化一方面强化个人的环境保护意识，减少个人破坏环境的行为，另一方面，督促个人监督他人的行为是否违规是否有利于利于社区的环境发展。总体来说，就是营造出一种“我为人人，人人为我”的参与式氛围。将管理环境的权利下放给社区，意味着环境资源直接赋予社区。社区保护在激励机制上的优势与社区的地理空间密切相关，正是在特定的地理空间上，塑造了环境问题上的利益共同体。利用社区成员关注其自身利益的要求，调动起他们的积极性，这就是所谓的激励机制。社区产权相对于私人拥有的优势是不需要完全私有时高额的交易成本。在由政府治理到社区“私有”的过程中，没有进一步私有到个人，这是世界性的社区治理趋势的另一面体现。资源属于社区，资源又是社区成员的生存根本，社区成员可以从良好的环境中获得利益。无论是作为个体的成员还是作为集体的社区，都有着共同的目的就是管理好环境，从中获益。与政府机关作为公共利益人时所出现的监督问题，造就了政府管理的激励不足，滥用公共资金、腐败、将权力变为压制手段而限制了社会成员应有的民主和自由相比，社区由于规模小，没有正式权力体系，权力主要来源于民间，而显得更民主，理性和具有责任感。
社区可以被看成是为了降低交易成本的产物，它代替了政府与市场而成为更有效的治理主体。从这层意义上讲，它是工具性的。社区特有的激励结构，又促使我们利用它来作为保护环境资源的最有效手段，这是它工具性的体现。但是最终，社区超出了工具的范围，社区拥有的文化价值构成了一个包含物质内容与精神内容的生存空间，而不像市场，除了经济、效率与正式制度这些没有“人情味”的概念外，见不到更为丰富的社会内容与文化成分。（作者单：位陕西师范大学）
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一、理论框架
赫维茨1960年发表的论文《资源配置最优化与信息效率》开启了有关机制设计理论的研究。其后，马斯金等人进一步发展了这一理论。
该理论认为机制就是参与人彼此进行信息交换的通信系统，每个人都可以在这个系统中采取策略性的行动， 即为了获得最大的预期效用或收益，参与人可以隐藏对自己不利的信息或者发送错误信息。[1]机制设计理论的核心是如何在信息分散和不对称的条件下设计激励相容的机制来实现资源的有效配置。[2]即机制设计理论是研究在自由选择、自愿交换、信息不完全及决策分散化的条件下，能否设计一套机制（规则或制度）来达到既定目标的理论。
机制设计理论中的核心问题之一就是激励相容。即在给定机制下，如实报告自己的私人信息是参与者的占优策略均衡，[3]也就是每个参与者按照自利原则追求个人目标， 机制实施的客观效果也能达到制度设计者所要实现的目标，那么这个机制就是激励相容的。
二、我国现行机制存在的激励不相容问题及其原因分析
从机制设计的角度来看，我国食品安全问题频发的最根本原因是我国现行食品安全治理机制存在缺陷。
1.政府占优策略选择及其原因分析
从整个政府的角度来看，促使其进行食品安全治理的激励主要来自于法律责任、社会监督等外部压力。
政府在食品安全治理方面法律责任以行政责任为主，大大降低了法律责任对政府的激励作用。来自新闻媒体和公民的监督往往在食品安全事故发生后的对政府产生压力，导致了“曝光一起查出一起”成为执法常态。而作为压力集团，现实中的行业协会在食品安全治理过程中基本处于缺位状态，导致这种压力的激励作用大大减弱。而政府在食品安全治理中也往往是被动地进行食品安全治理。
2.行业协会占优策略选择及其原因分析
行业协会进行食品安全治理的激励来自内外两个方面，内部激励包括维护行业利益的职责要求，外部激励主要包括法律责任、社会压力和政府行政压力。
简单来说，占市场份额越大的企业，基于企业长期发展的目的就越关注整个行业的利益；占市场份额较小的企业，往往以短期经济利益为导向，对整个行业的利益关注度较低。
行业协会的外部激励来自于法律责任、社会压力和政府行政压力。我国现行法律对行业协会在食品安全治理中的责任虽然作了原则性的规定，但是缺乏相应的法律追责予以保障，导致行业协会受到外部激励严重不足。
3.企业占优策略选择及其原因分析
食品生产和经营企业，以追求自身利益最大化为目标，其行为的选择基于对“成本——收益”进行分析后得出的预期。
首先，为了达到食品安全标准，企业需要更大的成本投入。其次，由于政府监管部门对食品安全多采取“运动式”的治理模式，不易发现企业违法行为。再次，由于行业协会力量薄弱、积极性不足，不能有效发挥行业协会中社会资本对违法企业的牵制作用，使得企业往往舍弃食品安全，追求经济利益最大化。所以，设计和完善我国食品安全治理机制的关键在于找到实现激励相容的突破口。
三、行业协会对解决激励不相容问题所起的作用
机制设计理论认为，设计一套好的机制必须满足三个要求： 资源的有效配置、信息的有效利用以及激励相容。[4]从这一角度来讲，充分发挥行业协会的作用是解决现行机制激励不相容问题的突破口。
1.“公私”两性使其成为实现激励相容的关键
1997年国家经贸委印发的《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》将行业协会定义为社会中介组织和自律性行业管理组织。我们能以此推断出行业协会兼具“公属性”和“私属性”。
首先，行业协会的“公组织”属性是实现激励相容的可能性基础。行业协会作为非营利性社会中介组织，必须代表社会公共利益，其承担食品安全治理责任具有合理性和可能性。
其次，行业协会的“私组织”属性是实现激励相容的强大动力。行业协会的“私组织”属性使对其行为的分析同样可以套用有关“经济人”的一些理论假设，“各个人都在不断地努力为自己所能支配的资本找到最有利的用途。固然，他所考虑的不是社会的利益，而是他自身的利益，但他对自身利益的追求自然会或者毋宁说必然会引导他选定最有利于社会的用途。”[5]于是，行业协会具有主动参与食品安全治理的动力，并在参与过程中形成对政府和会员企业的强大激励。
2.信息优势和专业性优势有效提高信息效率
行业协会的会员本身就是该行业的从业者，所以，行业协会具有独特的信息优势——能够较容易地获取本行业信息从而降低信息获取成本。另一方面，行业协会类似于一个半熟人社会，具有强大的社会资本，“诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”[6]所以行业协会能够收集到真实性更强的信息，降低信息收集过程中的诚信成本。
3.对“成本——收益”的关注有效提高资源配置效率
由于行业协会具有“私组织”属性，所以其在做出行为选择时会高度重视“成本——收益”，行业协会也能够有效判断出本行业食品安全治理的重点，从而分配资金、人力、物力等资源时能够有效提高资源的配置效率。
行业协会参与食品安全治理还能够有效降低国家行政成本。对整个国家行政系统而言，将原来全部由政府承担的食品安全治理职责中的一部分转移给行业协会承担，可以有效精简机构、降低国家相关方面的行政开支。
基于上述优势，构建行业协会有效参与的食品安全治理模式是解决现行机制激励不相容问题的突破口之所在。
四、政府与行业协会协同治理模式的构建
完善我国食品安全治理机制，就要以实现激励相容为目标，充分发挥行业协会在食品安全治理中的作用，构建政府与行业协会协同治理的模式。
1.坚持政府主导地位，合理划分政府与行业协会的责任
政府在立法、行政和司法上具有的优势，使其应当成为食品安全与治理的主导者。政府应当制定颁布各项政策法规，并依靠强制力保障各项政策的贯彻实施；通过行业协会获取食品安全预警信息，并决定应急方案的启动；开展针对性检查，避免“运动式”检查；食品安全问题发生后，政府应及时补救，控制问题的发展，并对违法者施以处罚。
具有信息和专业性优势的行业协会也应发挥作用：积极参与食品安全标准的制定，协助政府完善各项政策；通过开展行业调查和日常监督检查，及时收集行业信息，上报政府、周知群众，做好食品安全危机预警；食品安全问题发生后，及时开展公关活动；对违法会员施以内部惩戒。
2.建立备案制度，将所有从业者纳入行业协会监管范围
要求行业协会对违法企业承担连带责任，应当保障行业协会能够对企业实施监管。行业协会的管理一般仅及于会员企业，但大多数游离于行业协会外的中小从业者是食品安全问题频发的群体，采取措施使行业协会能够对整个行业进行监管非常有必要。如可以通过建立备案制度，将整个行业纳入行业协会监管范围。
3.授予行业协会相关权力，推行“行业协会连坐制”
对行业协会法律追责的缺失，是行业协会缺少食品安全治理动力的重要原因。要求对食品安全违法行为有关联的主体承担连带责任能够有效激励主体间的相互监督，所以推行“行业协会连坐制”对充分发挥行业协会在食品安全治理中的作用具有重要意义。
推行“行业协会连坐制”，加大行业协会在食品安全中的责任必须以“权责相适应”为原则，即必须保证行业协会具备能够保障其责任履行的权力。首先，行业协会对行业准入应当拥有建议权，即对于批准企业从事本行业生产经营，行业协会可以向政府提出异议，为了避免行业协会实施垄断，最终的批准权应掌握在政府手中。其次，行业协会对违法企业实施的惩戒往往限定于协会内部警告、行业“黑名单”、取消会员资格等，这些惩戒措施对企业根本利益威胁较小，不容易引起企业对行业协会的重视。所以政府可以授予行业协会在紧急状态（如日常检查中发现企业正在销售不安全食品）暂停交易的权力，并由政府视具体情况作出最终行政处罚。
4.设立协会食品安全基金，加强对从业者的经济激励
从业者每年度按照规定的比例，向行业协会缴纳食品安全保证金，行业协会对这笔资金实行统一管理。如果该年度从业者没有出现食品安全问题，则将其缴纳的保证金退还；如果出现了食品安全问题，该保证金将被用于受害者的救助和赔偿。
参考文献：
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Abstract： This paper expounds the necessity of flood control in small and medium rivers， then according to the research and practice of project， sums up feasibility analysis framework of flood control in small and medium rivers， and then taks the right bank flood control project of Ju River （Yuan'an city） as an example to make an empirical study on the feasibility respectively from the location， social， economic and institutional aspects， and finally summarizes the practical significances of small and medium rivers' flood control for city development and the improvement of the quality of residents' life.
P键词：中小河流；防洪治理；沮河；可行性
Key words： medium and small rivers；flood control；Ju river；feasibility
中图分类号：TV8 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）12-0045-03
0 引言
随着我国大江大河的治理工作取得显著成果，中小河流的防洪治理工作也日益受到关注和重视[1]。对这一利国利民的举措进行研究，既是主观意愿，也是客观需求。
本文从多个方面分析我国中小河流防洪治理的必要性，构建了可行性分析的理论框架，选取沮河（远安城区段）右岸的防洪治理作为中小河流防洪治理项目的研究对象，进行可行性分析。
1 中小河流防洪治理的必要性
1.1 防洪安全的需要
我国目前大多数中小河流沿河区域基本上未设防，依靠天然河道进行泄洪，零星的几小段防洪堤，也大多由于年代久远以及城镇的发展迅速，遭到破坏，现有防洪设施已经达不到防护的要求，工程质量较差，致使洪涝灾害频发。
1.2 社会稳定的需要
在我国地理环境分布中，中小河流沿岸地区多为居民生活密集区，同时也是当地及周边区域的重要经济带。很多城镇及主城城区都是依河而建，但由于沿河各地段均未设防，故时常受到洪水的威胁，致使沿岸出现重大生命及财产损失。与此同时，洪水还会造成沿线河岸的坍塌、良田遭受吞噬、道路损坏及其他设施的破坏[2]。在人口暴涨、可耕地锐减的今天，控制河道的稳定，加强河道沿岸防洪控制，防止可耕土地的减少是保持地区社会稳定和发展的需要。
1.3 经济发展的需要
中小河流沿岸城镇或城区作为区域经济中心，战略及地理位置比较重要，在区域经济发展中占有举足轻重的地位。其沿岸防洪治理工程的兴建，将对本地区社会经济的发展产生重大影响。为使区域经济得到较快发展，提高其地方经济实力，同时，为了实现国民经济的发展目标，也需要一个有保障的生态环境和发展环境。因此，中小河流沿岸防洪治理工程的兴建，会对本地区经济建设持续、稳定、健康的发展起到不可替代的重要作用。
1.4 生态环境的需要
中小河流沿岸防洪治理工程的兴建，可防止由于洪水发生而导致的对周边生态环境的破坏，避免水土流失，也可防止洪水过后所引起的各种流行疾病，为当地居民提供一个稳定、干净的生活、生产环境，促使地区环境更加趋于完善安定，从而提高整体的环境质量[3]。
2 可行性分析理论框架
通过近几年国内中小河流防洪治理的实践经验可见，中小河流防洪治理必须具备四个方面的基本条件：区位、社会、经济和制度[4]。其综合发展效益涉及经济、社会和环境三个层面，详见图1所示。
中小河流的防洪治理工作具有明显的区位分布；而其首要选择的地方往往是具有良好的经济基础、人口密布、产业集中的中心城镇；如果说经济实力和区位优势是进行中小河流防洪治理的显性影响因素，悠久的历史积淀和人才优势所造就的开明且开放的制度环境则可作为隐性影响因素，其既有对历史文化的认知和保护，也具有对新生事物的包容性、接受力[5]。
实践证明，在具备相应基础条件的地区进行中小河流防洪治理工作，波及效应涉及政府和人民群众自身利益。多项防洪治理工程的实施效果显示，进行中小河流防洪治理工作不仅可以产生巨大的经济效益，也伴随着显著的社会、环境效益：吸引投资，就业系数提高，地区优势加强，城市环境得到改善等。
3 中小河流防洪治理的实证研究
3.1 项目简介
3.1.1 沮河（远安城区段）右岸防洪治理项目
沮河（远安城区段）右岸防洪治理工程位于远安鸣凤镇凤山、汪家村和花林寺镇桃李村，治理范围为沮河鸣凤河河口至三道河河口，全长6.5公里。
2012年之前，该段沿河基本上未设防，靠天然河道行洪，其防洪标准不足10年一遇，特别是二桥下至工业园区末端段地面高程均较低，现状河道的安全泄量小于2000m3/s，对应的防洪能力局部不满足5年一遇。而现有零星的几小段防洪堤，也由于年代久远以及城镇发展迅速，现有防洪堤或被破坏，或被当地居民建房占压等原因，已完全不能抵御20年一遇设计标准的洪水。2012年5月，为使防洪设施建设跟上城镇发展速度，适应国民经济发展需要，远安县决定实施沮河（远安城区段）右岸防洪治理项目。
3.1.2 资金投资估算及筹措
沮河（远安城区段）右岸防洪治理项目施工总工期12个月，概算总投资2916.45万元（不含征地拆迁费用）。最终估算得到静态总投资额为37，659，143.35元。其中：项目建安投资额24，929，270.85元，设备投资额39，900.00元，待摊投资额2，168，672.50元，其他投资10，521，300.00元（征地税）。具体投资估算情况详见表1所示。
沮河（远安城区段）右岸防洪治理项目所需投资金额中，60%的资金由中央拨款，6%由省级配套所得，剩余34%由远安县自筹所得。
3.1.3 项目建设
沮河鸣凤城区右岸防洪治理工程实施地点为沮河鸣凤河河口至三道河河口，全长6.5公里，项目设计工程等级为四等，主要建筑物为4级，防洪标准20年一遇，其项目建设内容主要有：
①新建堤防1.853公里；
②岸坡护砌4.884公里；
③河道疏挖3.3公里；
④配套建设防洪闸2座、贾家寺沟人行桥1座。
3.2 基础条件
3.2.1 区位条件
远安县自古是川鄂要冲，地理位置重要，东接荆门、西靠宜昌、南与当阳交界、北邻保康与南漳，城关凤鸣镇是全县政治、经济和文化中心，宜昌市东北部中心城镇，区位优势十分突出。
3.2.2 人文氛围
“嫘祖故里，楚文化发祥地”成就了h安“文化之都”的美誉。在文化资源和资本方面，远安具有其他同等城市所不具有的优势，花鼓戏脍炙人口，皮影戏引人入胜，这既是远安响亮的城市名片，又体现了与其他城市的不同。同时，浓厚的文化氛围也吸引了大量的人才驻留，整体提升了远安居民的思想和素质，让其认识到进行防洪治理工作对城市发展的重要性。
3.2.3 经济基础
①综合经济实力强劲。
远安县连续多年跻身湖北县市经济GDP（不含市中心城区）百强县（市）前列，截至2015年，全年实现地区生产总值190.1亿元，同比增长10.5%；规模以上工业增加值增长13.9%；全社会固定资产投资225.1亿元，增长22%；社会消费品零售总额40.5亿元，增长13.9%；地方公共财政预算收入14.7亿元，增长25.1%；外贸出口总额1.34亿美元，增长15.3%；城镇居民人均可支配收入25817元，增长9.5%；农村居民人均可支配收入14715元，增长9.8%。
②区域特色经济发达。
远安县沮河右岸防洪工程所在地区地理环境复杂，地理位置重要，矿藏丰富，其经济发展迅速，尤其是近年来依托地理及资源优势，目前已形成以磷矿资源为依托的磷化工业、以桑蚕为依托的纺织工业、以森林资源为依托的木制品加工业、以砂石和黏土为依托的建材工业和以水力资源为依托的小水电等六大支柱经济产业，各支柱产业年产值合计已超过3亿元。同时，全县工业企业众多，截至目前，该县中央及宜昌市属、县属、乡及乡以下和个体工业企业共计2200多家，工业企业年产值达11亿元左右。
3.2.4 制度环境
大力进行中小河流的防洪治理工作已经成为国家和地方政府促进地方经济发展、消除贫困的重要举措。而在湖北省中小河流众多，多数河岸未设防这一大环境下，各级政府部门所处的位置和发挥的作用非常重要。区域经济发展的大部分资源掌握在政府手中，若只靠附近人民群众自发进行河岸的防洪治理是很困难的。
当前，中央针对中小河流治理总体滞后，防洪能力低，洪涝灾害严重等问题，已做出加快编制重点地区中小河流治理规划，增加建设投入的决策。水利部于2008年8月下发了《关于做好重点地区中小河流治理规划编制工作的通知》，并由水利部规划计划司及水利水电规划设计总院编制了《重点地区中小河流近期治理建设规划工作大纲》，9月水利部在长沙召开了全国重点地区中小河流治理规划工作会议，要求各省积极推进中小河流治理，加快中小河流治理规划编制工作，对规划编制工作进行了全面部署。2009年，由湖北省水利水电科学研究院承担编制完成了《湖北省重点地区中小河流近期治理建设规划》，2009年7月通过水利部水规总院审查，明确远安县沮河鸣凤城区右岸防洪治理工程项目为湖北省增补的重点治理项目之一。
4 综合效益展望
4.1 经济效益展望
4.1.1 防洪效益
该防洪治理项目建成后，可提高沮河（远安城区段）右岸地区防洪标准，避免了因洪水所造成的人民的生命财产的损失，并且能够有效地降低河流沿岸地区的水土流失情况，减少可耕土地的损失。
4.1.2 周边生态环境效益
通过防洪治理项目的实施，该河流沿岸堤坝会重新修葺整顿，使该区域环境更加整洁干净，同时河岸的整理也会使该部分河道更加通畅，使河流更加通畅，增加水面的美化景观功能，为周边居民提供清新、动感的水体环境。
4.1.3 满足周边居民要求的效益
当前，随着社会的发展及人民生活水平的提高，越来越得到人们希望得到更加自然、休闲和舒适的空间和环境，人们品味的提升就要求创造更好的生活环境。沮河（远安城区段）右岸防洪治理项目完工之后，会使该区域的生态环境质量大大提高，场地更加宽阔，卫生更加干净，可为附近居民提供一个良好的生活、娱乐和休闲的场所，提高当地居民的生活质量。
4.2 社会、环境效益展望
4.2.1 社会效益展望
对沮河（远安城区段）右岸进行防洪治理，既能够提高该区域的防洪抗灾能力，为河流沿岸集镇、村庄居民的生命财产安全奠定基础；同时还能改善周边环境，增设景观，吸引投资者的目光，带动当地经济的发展。该项目的建设对于完善湖北省中小河流防洪治理体系，减少特定区域洪涝灾害等也将起到重要的作用。
4.2.2 环境效益展望
沮河（远安城区段）右岸防洪治理项目的主要建设内容是通过在该区域沮河右岸修建防洪堤岸用以防止岸边耕地、道路、村庄等遭洪水冲刷而破坏，同时也为了保护当地良好的生态环境。该工程完工后，会对该地区自然和社会环境等有所改善，使河流沿岸土地免受冲刷、防止继续崩岸情况的发生，同时减少洪水对该区域内生态环境的破坏和人民生命财产的损失，稳定当地经济发展，保障社会的安定。
5 结语
防洪设施建设跟不上城镇发展速度，不适应国民经济发展需要，将严重阻碍城市的经济发展和人民的生活稳定，因此，坚决实施中小河流的防洪治理工作，兴建沿河防洪堤，消除洪水威胁，是当前需要完成的重要工作。
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【关键词】经济结构；转型发展;治理模式;相关对策
随着近年来我国改革开放的不断深入以及市场经济的进一步完善，我国企业在发展的过程中为了更好地适应相关变化，均采取了一些措施和相关对策来改善企业治理。我国企业在经济结构转型的过程中会遇到多种问题，这就需要企业管理者在管理的过程中确保自身观念与时俱进，主要目的在于能更好地了解和掌握最新的形势，并不断地学习新知识。企业治理是组合管理型较强的学科，可以在管理的过程中快速地适应新形势。为了确保我国的经济实现可持续发展，就必须建立适应经济转型发展下的企业治理模式，企业治理在企业发展过程中起决定作用，因此，提高企业治理效率能在很大程度上促进企业转型，提升企业的可持续发展能力。
一、企业治理概念及现状
（一）企业治理
企业是我国市场经济的市场主体，企业转型发展主要是指企业经营方向、模式、组织以及资源配置方式出现整体性的转变，最终最大限度地赢得发展过程中的竞争优势。企业治理的主要目的是对组织资源及经营活动进行有效配置，并摸索出企业管理理论、方法以及技术，从而建立经济结构转型发展过程中企业的经营管理模式并提高企业的整体竞争力。
（二）企业治理现状
1．治理水平有待提高
随着我国企业在经营过程中面对不断变化的大环境，也逐渐增加了企业自身的竞争力。从本质上来讲，企业之间的竞争主要是企业之间实力的直接较量，需要不断地提高企业体制的合理性和企业的管理水平。目前我国一部分企业在发展的过程中存在很多的问题，其中主要包括企业治理的目的及概念不明确，过于陈旧的企业管理思维、管理方式以及监管体制。并且在企业发展的过程中存在不流畅的生产环节和闭塞的生产活动，设计、生产、销售和服务之间缺乏紧密的系统性关联，卓越绩效管理模式中的七个维度不能有效统一和协同。除此之外，我国企业治理的过程中缺乏常态化日常监管，员工在工作的过程中没有较强的执行能力，绩效测量设计不能结合实际，企业资源配置与企业战略不能有效协同，治理缺乏系统性和协同性非常明显。这些问题的普遍存在会在很大程度上阻碍企业的有效运作及持续健康发展。
2．适应性较弱
现阶段我国一部分企业在管理过程中采用的经营策略为“零库存”，但实际操作过程中往往脱节，很难实现“零库存”，造成客户的抱怨和内部的扯皮推诿。这是没有利用互联网+并缺乏各相关部门协同性的结果，没有足够地重视企业市场与生产部门之间连接。如果企业在生产经营的而过程中，生产部门仅仅只关注生产环节，并且若企业的市场销售部门没有及时地反映销售情况，便会容易导致公司产品在生产和销售的过程中产生大量的堆积现象。发生此类现象的主要原因在于市场需求的不定，如果企业生产及销售环节之间的衔接不能跟上市场的变化，没有做到精准生产，那么就会使得企业的滞销产品会在一定程度上占用企业的资彭卓义深圳市金森珠宝首饰有限公司518020源，库存增加，浪费企业的管理费用。并且这种情况的发生也能说明企业在经营和管理的过程中没有对物流进行深层次的理解，没有将大数据用于物流管理。
二、企业治理模式在经济结构转型发展下的原则及作用
（一）原则
1．坚持可持续发展
现阶段我国大部分地区在发展的过程中均是粗放型的增长模式，也就是主要以牺牲资源环境为代价来实现，这种增长模式难以在企业未来的发展中持续。这就要求企业在经济转型的过程中，必须坚持可持续发展的原则，在发展的过程中要同时兼顾短期目标与长远利益的相结合，从而才能在企业发展的过程中正确地处理经济与自然的关系，最终实现我国经济、社会与环境之间的协调发展。
2．比较和竞争优势
企业治理模式在经济结构转型过程中应该综合地考虑到所在地区的具体资源禀赋、地理位置以及优势和劣势等具体指标，并在此基础上运用比较优势的相关理论，帮助企业找准自己的发展定位，然后在充分地发挥企业现有优势的基础上制定出适合本地区企业发展的方向及重点。从而能进一步推动产业的升级及转型，最大限度地提高企业在市场上的竞争力。
3．创新技术
经济发展也意味着技术的进步，技术能有效地推动经济持续增长，但同时也会在一定程度上制约现代经济的发展。而经济结构实现转型的前提是条件便是不断发展的科学技术，并在先进科学技术的基础上坚持自主创新与技术引进相结合的方式。同时要建立及不断地完善企业发展过程中的科技创新机制，在企业发展的过程中利用先进的高新技术对传统产业进行改造，引入互联网+模式不断地对产品和技术结构及销售进行优化，最大限度地提升产品升级，不断地增强企业自主创新的能力。
4．经济效益
在以经济结构转型发展下的企业治理要把经济效益作为其发展的前提，在发展的过程中不可过多的占用资金，或者采用消耗大以及大量积压产品的形式来提高经济的增长速度。需要在企业治理中不断地建立和完善低投入、高成果的现代经济增长方式。
5．社会效益
国家和地区的发展不能仅仅注重经济效益的提高，也需要在经济效益提高的同时不断地提高社会效益。企业治理模式在产业转型的过程中，必须要处理好经济效益与社会效益之间的关系，主要目的在于实现经济效益和社会效益双赢，如此才能在一定程度上确保经济和社会的持续发展。
（二）作用
随着我国市场经济环境的不断变化，企业之间的竞争也越来越激烈，但也随之产生了许多问题和缺陷，其中包括恶性竞争以及低劣的产品质量等。因此，企业为了在激烈的市场竞争中占得一席之地，就必须选择转型发展，并且不断地提高企业核心竞争力。除此之外，企业治理在企业的发展中越来越明显，高水平的企业治理模式能够在很大程度上促进我国市场经济的快速发展，进一步规范我国市场的秩序，对企业之间的关系进行协调，从而确保企业之间的正常竞争。而对于企业在发展的过程中出现的一些违法违规现象则需要进行坚决打击，不断地提高企业在生产经营的过程中守法以及护法的意识和基本观念，并且在经营管理的过程中严格遵循国家相关的法律法规，并按照国家政策促进企业的转型发展。
三、企业治理模式对策
（一）改变传统观念
由于我国长期以来在经济发展的过程中主要采用的是粗放式的经营管理，因此在经济结构转型的背景下需要摒弃传统粗放型经济的发展模式。在改变的过程中首先需要改变的是传统认为高投入才能产生高产出及高收益的落后思想，不断地创新改革发展的观念，跨越传统思想的障碍，并且广泛地吸收各界人才转变模式，进一步提高企业的竞争力。在经济结构转型发展下的企业治理模式只有打破了传统观念，才能引进更为先进的管理理念，以便更好地促进产业转型。
（二）调整体制机制及政策
在企业发展的过程中除了调整产业结构及转型升级外，也需要相关的体制机制能与宏观政策相适应。目前我国企业的考核评价机制大多只重视总量指标，没有对结构指标引起足够的重视。除此之外，金融政策、财政分配以及资本市场规则等政策无法适应经济结构的要求。因此，为了促进企业治理发展就必须进一步改革资源配置等相关体制，确保财政、金融以及资本市场的资源配置机制倾斜于更为优势的产业，并在企业发展的过程中鼓励创新，进一步提升产业的竞争力。并且要最大限度地发挥资本市场资源配置以及创新作用，不断地强化产业规划及相关政策的约束力，主要目的在于确保产业转型升级能满足科学发展的相关要求。
（三）优化产业结构
企业在经济结构转型的过程中应该根据不同的地区、产业以及企业的实际情况进行分类规划、指导以及推进。具体的方式便是退出高污染及高能耗的传统夕阳产业；转移可以通过技术改造节能降耗的劳动密集型产业；引进新的技术、项目以及产业，来促进区域产业转型升级；培育新兴产业以及企业的创新能力等。确保产业在转型和升级过程中的科学性，并最大限度地提高产业的竞争力。
（四）发展新技术产业
为了确保经济结构转型发展下企业工商管理，我们可以在传统经济类型的基础上，对有利于改善投资软环境、发挥区域优势的第三产业等进行扶持，进一步发展新技术产业。
结束语
在经济结构转型的过程中为了促进企业的发展，就必须要深入地研究我国经济的发展战略和方式。本文对目前我国企业在治理过程中出现的一系列问题进行了浅显的研究，然后在此基础上提出适合企业发展的治理模式的相关对策，提高企业的核心竞争力，促进经济的高效平稳发展。
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北京局内蒙古厅签订国土资源管理工作战略合作框架协议
北京市国土资源局和国土资源厅日前在呼和浩特市签订《京蒙国土资源管理工作战略合作框架协议》，以更好地发挥各自优势，双方达成国土资源管理领域在技术、政策等多方面互惠互助，共同提高，实现共赢。
《协议》主要包括四个方面的内容：一是建立人员挂职交流制度。每年度双方互派干部挂职交流，学习了解双方在国土资源管理方面的政策和措施，加强沟通和协作。二是建立专项问题研究制度。双方就节约集约用地、征地安置补偿、规范矿产资源开发、完善矿业权有形交易市场建设等方面进行调研、座谈，形成对工作具有指导意义的意见和建议，为决策服务。三是建立项目技术支持制度。双方各自发挥自身优势，在土地和矿产管理、土地利用总体规划修编、具体项目落地等方面给予技术支持、政策交流，优势互补、达到双赢。四是建立宣传配合制度。采取多样措施和方式，向社会和群众广泛宣传北京和内蒙古各自在保护资源以及项目、融资、人才等方面的成果和政策。
《协议》同时确定，双方建立联席会议制度和联络员机制，就共同关心的问题和面临的国土资源管理形势进行交流、探讨，定期研究落实需要解决的事项。
内蒙古国土资源厅厅长李世F与北京市国土资源局局长魏成林在合作协议书上签字。自治区党委组织部、自治区国土资源厅有关处室负责人、北京市国土资源局有关处室负责同志参加了签字仪式。
文/李玉恒
鄂托克旗棋盘井
矿区地质环境治理成效明显
内蒙古西部的鄂托克旗棋盘井矿区是上世纪60年代开发的。由于当时开采工艺落后，环保意识淡薄，片面追求经济利益等原因，矿区固体废弃物随意堆放，导致采空区地面塌陷严重，形成众多地质灾害隐患，既破坏了生态环境，又严重威胁当地居民的生命财产安全。
为改变这一状况，从2004年开始，鄂托克旗积极申请矿山地质环境治理项目，争取国家和自治区专项资金支持，先后获批鄂托克旗白云乌素矿区卧龙岗地区矿山地质环境恢复治理等9个项目，争取中央财政投资1982万元，自治区财政投资7900万元，规划治理面积6.155平方公里。截至目前，4个项目已完成并通过验收，4个项目正在实施，1个项目准备实施。
几年来，随着项目的逐一实施，该地区地质环境压力得到很大缓解，基本消除了各种地质灾害安全隐患，改善了局部生态环境，为实现地区经济、社会、环境协调发展提供了重要保障。据了解，鄂托克旗正在根据《国土资源部支持内蒙古经济社会发展有关措施的通知》中专门提到的棋盘井地区地质环境问题，着手编制该地区地质环境恢复治理总体规划，预计棋盘井矿区未来地质环境治理面积51.82平方公里，总投资1.2亿元。文/唐海丽
关键词：政社协作治理；集成平台模式；创新引擎模式；资源交换；利益耦合；价值认同
中图分类号：C912.2 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）04-0134-005
“政社关系”长久以来都是中西方研究者关注的焦点问题。我国社会治理中的“政社合作”发生在改革开放之后。社会组织作为我国社会的新成员，发展迅速，已经成为我国公共治理中一股不可忽视的力量。以政府与社会组织在合作过程中的互动关系为分类维度，政社合作可以被分为两大类――政府购买与“协作治理”。[1]其中，政府购买仅仅是一种资源流动[2]，主要目的在于缩减政府规模，将一部分公共物品和服务的提供交由社会组织承担，政府与社会组织之间的互动关系十分简单。而在协作治理中，政府和社会组织会基于共同利益、共同问题、共同需要而产生集体行动和协作伙伴式的互动关系。[3]本项研究所关注的是后一种政社合作方式――协作治理。
一、概念界定与文献回顾
（一）概念界定
本文采用“协作治理”这一概念是为了区别于“合作治理”。国外学者给出的合作治理定义是：“一个或多个公共部门与非政府部门一起参与正式的、以共识为导向的、商议的，旨在制定或执行公共政策或管理公共事务或资产的治理安排。” [4]中国学者认为“在合作治理中，参与到治理过程中的每一个治理主体都能够平等地在治理活动中发挥其应有的作用，对于关涉到公共利益的每一项公共事务，都能够平等地发表意见和积极地采取合作行动。”[5]可见，参与主体的平等、共享裁量权[6]是合作治理一个十分重要的特征。然而，政府的绝对权威地位、社会组织的初级发展状态决定了现阶段发生在中国的政社合作不可能完全实现参与主体的平等，因而，郭道久提出的“协作治理”[7]的概念更加适合描述中国社会治理中的政社协同。协作治理不强调主体间的平等，仅强调多元主体按照一定的规则发挥各自的特定作用。
（二）文献回顾
对我国政府与社会组织协作治理的研究可以分为两大视角三个方面：一是理论分析视角。其中有些研究成果着重于以已有的理论为基础分析我国政社协作治理的生成机制，有些研究成果聚焦于分析我国政社协作治理的运作机制。围绕政社协作治理的生成机制，汪锦军认为政府与社会组织的良性互动依赖一系列的环境条件，政府需要顺应社会规律小心翼翼介入社会，以使社会良性发展；社会需要社会资本、自主性和参与的有机结合。[8]政府与社会组织协作治理应当在逻辑条件、环境条件、操作条件三个层次的条件都满足的条件下才能发生。[9]相较于生成机制，更多的学者关注政社协作治理的运行机制，例如曹姣星[10]、汪锦军[3]等都根据自己的分类标准从理论视角对政社协作治理的运作方式进行了分类。此外，还有一部分研究从实践分析的视角讨论政社协作的运行机制。
二、研究设计
（一）描述框架
本文的研究方法为案例研究，将在案例研究过程中关注案例在如下指标中的表现：
指标1：协作治理的发起者和主导者。在政社协作中，无论二者在地位上是否平等，或是政府，或是社会组织，一定有一类主体最先提出协作需求，也一定有一类主体主导着整个协作的过程。
指标2：协作治理中各主体的利益诉求。在大部分协作治理中，参与主体的利益都是相互依赖的。[11]当然，在政府与社会组织两者的地位极其不平等时，行政强制力也可以让协作在两者利益分离的情况下发生。
指标3：协作治理中各主体的资源供应。在协作治理中，无论是政府还是社会组织都会在其中贡献自己的资源，而所提供资源的丰富性和稀缺性也决定了其在协作治理中所承担的角色。
指标4：政府和社会组织在协作中的联结纽带。“联结纽带”是指把各类参与主体联结在一起的“黏合剂”。体现到协作治理中，政府与社会组织的协作或凭借政府权威，或通过利益交换，或基于价值认同。
（二）案例选择及数据来源
“协作治理的发起者和主导者”由政府还是社会组织担任在很大程度上影响政社协作在描述框架中其余指标中的表现，因此本文选择该指标作为案例选择的维度，也就是说选择“由政府发起并主导的政社协作治理”和“由社会组织发起并主导的政社协作”两类案例。根据案例研究所遵循的“目的性抽样”（Purposively Sampling）原t，本文基于三个标准选取H市J区社会组织管理服务中心“凯益荟”和Y基金会的“双师教学”公益项目为研究样本：（1）案例是政社协作治理中取得显著成果、具有代表性的事件；（2）案例得到业界、学界及媒体的广泛关注，可获取丰富的二手资料；（3）事件便于实地观察，可获取一手资料。
三、研究发现
（一）政府发起并主导的政社协作治理
1.在“凯益荟”案例中，协作治理的发起者和主导者是H市J区的政府，其利益诉求是借助社会组织的力量为K街道居民提供多元的、高质量的公共服务，以弥补基层政府及社区人力资源和专业能力的不足。通过实地调研，可以总结出“凯益荟”出现的逻辑：居民需求快速增长政府职能主动调整基层政府及社区人员配备不足、专业素养不够“凯益荟”成立。
“凯益荟”成立之前，K街道工作人员对居民进行了公共服务需求调研，调研结果发现，居民对助老服务、残疾人服务、文化体育服务、青少年托管服务、志愿者服务等服务有着极强的需求。
“很长一段时间，基层政府对居民的这些公共服务需求是忽视的，对社区工作人员也没有要求。”（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）
“居民的需求都是在新的时期新出现的，政府还未来得及一一应对。”（J区领导LYJ）（访谈资料XWW-20141208-LYJ）
伴随着政府职能改革，地方财政实力增强，社区居民的新增需求逐渐受到重视，政府开始主动回应居民的各项需求。
“现在，对居民需求的回应成为了社区工作人员绩效考核的重要指标。”（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）
尽管政府开始重视对居民社会需求的回应，但在“小政府、大社会”理念的指导下，基层政府及社区所获得的人力资源无论在数量上还是在专业能力上都十分缺乏。面对日益多元的居民需求，基层政府及社区雪上加霜。
“尽管上级政府已经开始力求打造小政府、大社会形态的服务型政府，但我们社区仍然处于事事包办的状态。我们的社区非常强大，拥有着三位一体的治理结构，社区内部包括党委、居委会和公共服务站。党委统揽全局，居委会主管居民自治，公共服务站负责为居民提供计生、卫生、城管、综治、医保、养老、就业等全方位的一站式服务。但与这一治理结构相反的是，上级政府分配给社区的人力资源十分有限，这就造成了社区自身不可能提供周全专业的服务。”（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）
当前K街道下辖社区固定工作人员仅有10人左右，每个人都承接多项管理职能，身兼数职，例如有的工作人员既承担社会保障又做文体专员，既负责妇联工作又处理计生等。
在政府面临上述困境的同时，越来越多的社会组织以不同的形式出现，这些社会组织大多只在某一个领域活动，因此与政府相比具有专业优势。
“政府承担了太多的职能，但是政府并不专业，公共服务的提供效果很难令民众满意。因此，政府拿经费养人，不如拿经费办事，将很多想做但做不好的事情交给社会组织。此种方式不仅能够解决公共服务的提供问题，还有助于缓解官民冲突。因为，如果政府没有做好，居民会认为，但是如果社会组织做得不好，居民可以提意见让政府对其进行监督，督促社会组织改进，避免了居民和政府之间的直接摩擦。”（J区领导LYJ）（访谈资料：XWW-20141208-LYJ）
2.H市J区政府利用利益激励的方式吸引社会组织加入“凯益荟”。在协作中，政府为街道内社会组织提供合法性、公信力、活动场地、能力建设资金等，为街道外组织提供信用担保、市场空间、项目购买资金等。因而，通过加入凯益荟，社会组织将获得更大的发展空间以及更加便利的发展条件；与此同时，社会组织也需要根据凯益荟的整体规划，为街道居民提供社会服务。
“凯益荟”的组织性质是民办非企业单位，业务主管单位是区民政部门。实质上，无论从成立背景、资金来源、工作人员的身份，还是从其承担的具体职能方面考虑，“凯益荟”都是政府职能部门的延伸，其本质就是一个政府的职能部门。“凯益荟”共有3位专职工作人员，其工作身份都是街道下派到社区的社区干部，工资由财政统一发放。根据职能定位，“凯益荟”连接K街道办事处、K街道居民以及K街道内外的社会组织，其工作逻辑如图1所示。
如图所示，“凯益荟”的工作内容主要包括三大类，分别面向公众、政府和社会组织
第一，需求调查。需求调查工作主要目的在于了解K街道居民对公共服务的需求。居民的需求决定着凯益荟所有的工作方向。截至实地调查之日，凯益荟收集的居民需求主要集中在助老服务、残疾人服务、文化体育服务、青少年托管服务、志愿者服务等方面。
第二，承接政府转移的职能以及从政府处获得公共服务提供的相关资源。承接政府转移的职能是政府成立凯益荟的初衷，而凯益荟承接政府转移职能的主要渠道是整合社会组织资源。因此，凯益荟需要从政府获取各类资源，以实现对社会组织资源的整合和管理。
J区政府为“凯益荟”投入资金300万元，其中200万元用于“凯益荟”的办公场所建设，“凯益荟”在K街道拥有一栋三层办公楼，办公楼主要用于为入驻“凯益荟”的社会组织提供基本的办公场所。另外的100万元用于支持或者奖励入驻“凯益荟”的社会组织。（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）
第三，管理、整合、孵化K街道内活跃的社区社会组织，使其成为街道社区提供公共服务的主要力量，与此同时，引入购买K街道外的社会组织，使其进驻“凯益荟”，为K街道提供公共服务。
针对K街道外部的社会组织资源，“凯益荟”采用邀请入驻和政府购买项目的方式进行整合。由于K街道内部的社会组织中社区服务类组织较少，因此，“凯益荟”采用“筑巢引凤”的方法，吸引专业的社区服务类组织入驻，“四点半学校”就是其中的典型案例。
“四点半学校是一家提供儿童托管服务的社会组织，业务已经比较成熟，在儿童托管方面具有绝对优势。K街道儿童托管问题一直存在，社区居民对此需求十分迫切，因此凯益荟邀请我们入驻社区，为居民提供儿童托管服务。然而我们在社区居民中被认可程度低成为提供服务的首要障碍。为保证我们能够顺利开展工作，“凯益荟”以政府名义为我们背书，帮助我们获得社区居民的信任，还给我们提供办公场所。”（四点半学校工作人员L）（访谈资料：YB-20141209-L）
经过上述努力，“凯益荟”已经完成了对K街道社区内的文体类组织和志愿类组织进行整合和培育，形成了“和之韵”以及“志愿者”两个社会组织，并从外部引入了5家专业公共服务类组织为K街道居民提供公共服务。
协同治理是一种由政府部门主导, 社会组织、市场主体、公民团体等多种要素协同参与社会事务的公共管理模式。关于协同治理的研究始于20世纪80年代, 作为一门新兴交叉理论, 协同治理的理论基础是自然科学领域的系统协同论和社会科学领域的治理理论。进入21世纪, 随着全球化的日益深化, 公共领域与私人领域的临界点不断缩减, 公共领域所面临的问题呈现复杂化和碎片化趋势, 传统公共管理模式难以适应现代社会和民众需求。协同治理所具有的多元、合作、协调、共享等特点, 已成为西方学界和公共管理部门颇为重视的公共管理模式。
随着社会发展, 公共部门、社会组织以及普通民众对档案的需求日益增加, 但档案管理在我国仍处于政府部门主导的传统管理模式。近年来, 我国学者开始对传统档案公共管理的弊端进行反思, 其中不乏对于西方现代公共管理模式的分析与借鉴。由于社会环境和体制的差异, 我国档案学界在研究过程中较少关注西方公共管理的热点协同治理。为此, 在国家治理现代化的时代背景下, 本文以协同治理为视角, 分析我国档案公共管理模式存在的问题, 结合国外档案管理的经验与启示, 提出进一步改进我国档案公共管理的对策, 以期对我国档案服务优化和发展有所裨益。
二、协同治理视角下档案公共管理模式的优势
在协同治理背景下, 西方国家形成了较为成熟、高效的档案公共管理模式, 较好满足了社会对于档案的多样化需求, 有效推动了档案事业的持续发展。
(一) 多元主体的协同优势
传统档案公共管理的实践过程中, 无论是政府、市场还是社会主导的单一化的管理模式都具有较大局限性, 西方国家尝试通过协同治理来推动档案工作发展, 坚持政府间接管理、社会组织发挥中介和补充职能、合理引导民众需求的方式来实现多元主体的协同参与。譬如, 英国档案管理长期以来坚持多元协同参与, 包括国家档案馆 (政府部门) 、印度事务部图书档案馆 (非政府性公共机构) 、大学、教会、企业及私人档案馆 (社会组织) 等多类档案主体, 通过多方合作不仅实现了对各类档案资源的共享, 还较好地满足了不同主体对档案的多样化需求。[1]再如, 美国国家档案馆在2017年研发铭记一战 (Remembering WWI) 移动应用程序过程中, 通过多种方式吸引社会组织和民众参与一战档案资源的收集, 包括吸纳软件开发人员、社交媒体交互设计人员的专业知识, 参考采纳历史教师、数字人好者、博物馆专家的档案需求等, 进一步提高了档案资源的开发与利用程度。[2]可见, 西方国家通过引入多元主体协同参与档案公共管理过程, 适度缩小了政府档案管理、控制职能, 提高了社会组织及民众的档案参与度。
(二) 资源共享的合作优势
档案管理目标在于实现档案工作社会化, 西方国家通过协同治理来增强政府档案部门、社会档案管理组织、私人档案馆以及普通民众间的互动, 档案管理主体共享资源、相互配合, 使档案信息的质量大幅提升, 档案公开的范围不断扩大, 从根本上改变了过去档案保存备查的状态, 提升了档案及档案管理工作的活力。譬如, 加拿大建立国家档案馆与学校、科研机构、教会档案馆的联合管理机制, 通过政府档案机构、半政府档案机构、非政府档案机构间的多元互动、有效协调, 逐年加大对官方和非官方档案资料的收集保管力度, 档案资料内容涵盖社会生活的方方面面, 大大满足了档案用户的查阅需要。[3]丹麦国家档案馆通过外包形式, 不断提升档案收集与管理专业化水平, 提供更加人性化的档案基础设施建设及配套服务, 给档案用户带来较舒适、便利的感官体验。[4]
(三) 分工合作的专业优势
协同的根本要义在于分工与合作, 西方国家十分重视为公众提供专业化的服务, 突出表现在档案公共管理系统内部和档案公共服务的供给层面。譬如, 英国通过加强档案专业分工, 有效打破了不同部门间的界限, 作为政府部门的国家档案馆主要为国家和地区发展、政府建设提供服务, 档案公共管理多具有综合性和指导性, 不具有小众化特征;非政府组织的档案馆一般具有很强的专业性, 主要为资金供给方提供专门性的档案管理服务。这两种档案管理部门在业务上有所互补, 在档案提供方面协同发展, 提升了普通民众和社会团体的档案利用效率, 实现了跨部门的网络化协同与无缝链接, 推动档案公共服务协同化发展。[5]再如, 瑞典档案管理部门高度重视档案工作的专业宣传, 通过形式多样的专业活动吸引民众参与档案工作, 以档案共享日、历史纪念仪式、珍贵馆藏开放日等形式, 引导社会民众广泛参与档案服务和管理, 起到活化档案、提高档案馆知名度、增强社会档案意识的作用, 成为连接档案公共管理部门与社会大众的桥梁纽带。[6]
三、我国传统档案公共管理模式存在的问题
国家治理现代化的大背景下, 传统档案管理模式已很难适应现代社会需要, 值得业界关注与反思。
(一) 档案管理主体的单一化
随着改革开放不断深入, 社会民众对档案的需求日益多元化, 由政府、社会组织、民众协同完成档案公共管理已成为必然趋势。然而, 我国传统档案管理工作仍具有较强的垄断性, 档案部门承担了绝大部分的档案工作, 由于管理主体的单一化, 我国档案资源处于相对垄断的公共管理体制之下, 因而在很长一段时间内, 我国档案工作受到官本位和神秘主义观念的影响, 自我封闭成为常态, 档案工作重心在于资源收集与保管, 对外利用也仅限于体制内部, 这使得社会组织、市场主体、公民团体等各类社会资源无法在档案管理过程中发挥自身知识和技能优势, 档案公共管理部门出现职能集中、机构膨胀、人浮于事的现象, 档案事业发展严重滞后于经济社会的发展需求。
(二) 档案管理模式的碎片化
受传统管理体制影响, 我国传统档案管理模式存在碎片化问题, 不能满足政府以及社会民众的需求。一方面, 我国档案管理的职责分界呈现碎片化状态, 这与我国传统的条块式档案管理体制密切相关, 目前我国承担档案管理的公共部门包括各级综合性档案馆、各部门业务档案馆、党史部门、地方史志部门、各类博物馆等, 虽然各类档案部门均是政府管理机构, 但相互间关系较松散和独立, 各类档案管理部门职责既有重叠又有空缺, 档案管理存在条块分割不清的功能性问题, 这导致各类档案管理部门在档案服务上存在制约与冲突, 部门主义、各自为政现象经常性出现, 严重阻碍了档案公共管理的发展。另一方面, 我国档案资源存在碎片化问题。我国档案资源分散于各类档案管理部门之中, 具有明显的分散性和不连贯性, 基于档案资源共享的协同机制体制以及利用平台尚未建立, 档案资源协同利用效率较低, 间接阻碍了档案资源的共享交流, 不能真正地发挥档案资源的作用和价值。
(三) 档案公共服务的片面化
当前, 社会各方面日益增长的档案文化需求和相对落后的档案公共服务能力之间的矛盾, 是当前我国档案工作的主要矛盾之一。一方面, 档案公共服务理念相对滞后。长期以来, 传统档案管理模式秉持政府本位的思维观念, 公民本位和社会本位的思想尚无法贯穿档案服务始终, 档案部门更关注于收集与保管, 而非开发与利用, 尤其在数字化信息时代, 传统档案的被动服务理念更难以为继, 这使得档案公共管理相对封闭与保守, 严重制约了档案信息资源效能的发挥。另一方面, 档案公共服务效果不佳。传统档案管理部门在发展过程中, 受自身职能垄断性的影响, 档案服务出现排他性特征, 非政府组织、市场主体、公民团体等社会资源很难参与档案公共管理全过程, 这使得档案服务的平等性、透明性、责任性以及有效性都难以保证, 档案的资政效能难以发挥, 档案的利民成果亦难以分享。
三、协同治理视角下完善我国档案公共管理的对策
档案公共管理的最终目的在于将死档案变成活资料, 最大限度地为社会发展提供服务。协同治理强调政府与社会组织的协同合作, 符合当前我国档案公共管理的价值取向。
(一) 拓展多元主体, 增强档案协同能力
善治既是协同治理的价值追求, 亦是我国服务型政府建设的理想目标。在协同治理背景下, 档案公共管理需要引入更多的治理主体, 通过多元协作来推动档案管理系统趋于有序化, 逐渐改变过去政府的单一治理模式, 将社会民众、社会组织、企业等主体引进来, 作为治理主体协同参与档案公共管理。一方面, 基于民众档案需求, 深化档案公共管理部门、非政府组织以及私人档案机构间的协调合作。档案公共管理部门要以民众现实需求为指引, 不断丰富我国档案馆馆藏结构, 变单一档案公共管理主体为多元档案管理主体, 多渠道收集档案资料, 不断优化我国档案馆馆藏结构, 使国家档案馆、学校、科研机构、企业、私人档案馆、博物馆、图书馆在协调合作中优势互补, 全方位提升我国档案的储备能力。另一方面, 基于档案业务流程, 深化政府内部各部门间的协调合作。进一步明确政府内部各部门在档案管理工作上的职责, 突出国家级档案馆的综合性和指导性, 建立沟通联系机制, 从根本上解决过去档案管理上的各自为政, 不断实现档案规模化管理。
(二) 积极回应诉求, 提升档案服务能力
档案不仅是历史信息载体, 更是进行各类问题比较分析的依据。在国家治理现代化的大环境下, 我国档案公共管理需要进一步回应经济建设、民生建设、文化繁荣等多方面诉求, 变被动应对为主动服务。首先, 档案公共管理要回应经济发展的诉求, 要收集好、保存好、管理好各类经济建设档案资料, 主动跟进、服务各类经济项目建设, 譬如在国家一带一路经济带建设过程中, 深入挖掘丝绸之路经济带的历史档案资源, 推动经济发展与历史文化建设紧密融合。其次, 档案公共管理要回应民生建设诉求, 提高档案资料的开放程度, 使档案成为群众了解国家政策、各级党委政府决策的重要纽带, 不断加强与群众相关的婚姻、招工、征地、拆迁等档案的管理和开放, 方便群众查档, 使群众的合法权益得到有效维护。再次, 档案公共管理要回应文化繁荣诉求, 充分发挥档案的文化底蕴, 突出档案文化休闲功能, 利用老唱片、老电影构筑内容丰富的文化空间, 使档案馆成为重要的文化休闲场所。
(三) 推进技术革新, 加强档案共享能力
协同治理的本质在于通过协调合作, 消除隔阂和冲突, 实现公共利益最大化。在这种背景下, 我国的档案公共管理要不断推进技术革新, 利用先进的技术优化服务方式, 最大限度地满足各类用户对档案信息的需求。一是推动档案数字化, 建设数字档案馆, 在对现有档案全面整合的基础上, 有计划、有步骤地推动信息档案数字化, 利用现代化的扫描成像、信息录入等技术, 对纸质、胶片、录音、录像档案进行数字化处理, 不断丰富电子档案的馆藏, 方便使用者查阅。二是加强档案工作网络化。档案工作网络化有助于提升档案业务指导的社会化程度, 提高非公组织与公众个人档案业务能力、丰富社会档案资源体系和社会档案利用能力, 为档案实质价值和工具价值的实现奠定坚实的社会基础。[7]三是提升档案政务协同化。推动档案业务流程横向化整合, 通过现代技术, 对不同领域、内容的档案数据库进行整合, 方便档案的查阅;推动档案业务流程纵向化整合, 借助互联网, 实现国家、省、市等公共档案馆的联合, 为公众提供在更大区域范围内的档案服务。
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