时间：2023-08-02 17:16:35
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇基层社会治理的概念，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：环保民间组织 公民社会理念 法律环境
一、环保民间组织存在的基础——以公民社会理论为视角
公民社会是一个来源于西方的富有包容性开放性并且内涵不断变化的概念，经过了洛克、卢梭、黑格尔、马克思、托克维尔、哈贝马斯等人的阐述。在当代它作为一种理念，在国家与社会的关系中，更侧重于公民的参与以及对国家权力的监督和制约。公民社会理念有这样一些特点：它倡导多样性，生活方式、利益追求、社会文化都向多元化发展；它强调参与，不管是政治生活还是社会活动，都必须对公众开放，保证参与机会的均等；它不倡导占主导地位的行为者，各社会组织、公民团体都处于平等的地位；它既不片面强调对国家的制约，也不将国家权力理想化而轻视公民社会的力量，强调公民社会与政府应采取合作态度，共同致力于社会经济发展。
社会组织是公民社会重要的结构要素，是政府与社会之间的中介，也是公民参与发展的主要载体和形式，环保民间组织就是其中的一部分，并且由于环境保护问题更需要全体社会公民共同参与的属性而显得益发重要。它使公民个人摆脱了原子化的状态，形成凝聚力，能发出环保声音；它贴近公民，深入基层，可以直接与社会成员进行沟通，有民主基础；它有一定的专业知识和资金基础，可以为环境破坏中的弱势群力提供支持；它一方面将政府的环境政策和信息传送给公民，另一方面也将公民的环保要求和建议传送给政府，以利于政府的环境决策；它处理问题方式多样手段灵活，其成员具有较高的社会责任感和奉献精神。环保组织的这些优势是其他机制不能代替的，它的存在和发展是当代公民社会理念以及治理与善治理论的题中应有之义。
二、我国环保非政府组织的法律环境分析
具有一定的法律主体地位，是非政府环保组织生存并发挥作用的前提。我国非政府环保组织在各级民政部门正式注册率较低，仅为 23.3%。导致这么多的非政府环保组织甘冒被取缔的风险而不进行注册的原因在于我国目前的社团登记制度存在如下法律障碍：（1）双层管理体制造成登记困难。《社会团体登记管理条例》第九条规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意”，事实上，由于担任业务主管单位要承担很大的监管责任，又无利可图，而政府部门通常也不愿意为民间社团做业务管部门。导致很多社团无法找到业务主管单位，因此无法注册。（2）非竞争性原则进一步制约了非政府环保组织的登记，《社会团体登记管理条例》第十三条 规定：“有下列情形之一的，登记管理机关不予批准筹备：（二）在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的；”这一规定进一步导致非政府环保组织登记上的困难。（3）对注册资金的要求更提高了环保组织的登记门槛。根据《社会登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，成立一个全国性社团至少需要10 万元资金，而地方性的和跨行政区域的社会团体则需要 3 万元以上的资金。由于大部分民间组织的初始规模都很小，资金也非常紧张，恰恰需要通过合法登记后再逐步发展壮大，在成员数量、资金量方面的过高要求反而扼杀了很多弱小的民间组织。注册要求有很多钱，没钱就不能注册；而不解决注册问题，就无法争取捐赠。这也是非政府环保组织设立中的一个悖论。
三、对我国环保非政府组织发展环境法律构建
（一）以公民社会为理念完善非政府环保组织法律制度
公民社会的兴起为非政府环保组织的蓬勃发展提供了土壤。事实上，有些学者将公民社会与非政府组织视为一个硬币的两个面。有关于公民社会的概念，学术界的观点各不相同，但目前建立在国家、经济、社会的三分法的基础之上的一种定义逐渐为大多数学者所接受。该定义将公民社会归纳为介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域及与之相关的价值或原则。戈登·怀特认为：“它是国家和家庭之间的一个中介性社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自，并由社会成员自愿结合而成，以保护和增进他们的利益或价值。”中国学者张静认为，“公民社会是一个区别于国家建制的、自主的活动领域，它通过社会自我管制，达成相互联系并依存的整合秩序，以防止对社会自由的干预，公民社会对于公共事务的积极关切与参与，形成了和国家建制的对等监督力量……公民社会的核心部分是公民权利和自由的主张，它包含一组特定的权利和使权利可以实施的社会制度，其中制度是实现权利的保障。”尽管理论各有不同，但它都强调一个独立于国家或旧的宗族和封建纽带的个人行动自治空间，强调在尊重国家权威的同时不受国家干预的自由空间的存在，它包括人们非政府形式的政治参与所组成的公域和个人之间家庭生活、经济和文化活动形成的私域，由志愿组织等公民团体组成的公共领域成为公民社会的核心。从这两种不同的定义可以分析得出，非政府组织是公民社会的基本组成主体。有不少学者认为，中国尚末形成公民社会，而是处在“前公民社会”时期，但中国进行的政治和经济改革，已经为公民社会兴起提供了基础，也就是非政府组织兴起的社会背景。
（二）民间环保组织的登记管理制度的完善
1、要通过立法的程序来确定业务主管单位，减少环保社团寻找业务主管单位的困难。应当以法律的形式，将相关业务主管单位的权限、义务和责任制度化，使得相关业务主管单位必须成为进入该领域所有民间环保组织的业务主管单位，以解决目前大部分草根组织找不到“娘家"的困境。双重管理体制是现行管理模式滞后的关键因素，它一方面为主管部门延续部门特权提供了制度保障，另一方面也给市场领域内生需求设置了制度障碍。本文对改革双重管理体制的具体建议是：尝试单一登记、分类管理与登记备案制，逐步探索适合我国国情的环保社团管理新途径。
2、实行单一登记、分类管理制度
为了解决双重管理体制带来的困境，本文建议在现行民政部门的社会组织管理系统基础上，筹建一个独立于民政部门之外、直接隶属于国务院的社会组织监管委员会，并建立全国性的社会组织监管体系，将现行的业务主管单位以及其他各相关部门行使的对于社会组织的监管职能逐步统一。一方面统一协调各个不同政府部门之间围绕社会组织监管问题的关系、权责和利益，另一方面统一信息、统一政令，将我国境内的所有社会组织置于国家统一的行政监管体制和相关政策的框架内。也就是说，在现行的民间组织管理局基础上，成立独立的民间组织监管委员会，统一行使对民间组织的备案、登记和监管职能。
3、试点社团备案制度
改革开放以来，农村经济高速增长，农民生活水平显著提高，但是，出现的社会矛盾也相当突出。问题主要集中于城乡差别扩大、社会发展滞后、公共物品短缺，民众对政府的政治信任降低，社会出现紧张态势。我们将这种社会不和谐加剧的情况表述为“治理危机”。“科学发展观”的提出，标志着中国政府已经高度重视这个问题。
本人认为，农村治理危机的出现，主要根源在于政府在经济发展过程中的过度介入。这种过度介入，如果用国外关于政府与市场关系的理论来分析，就是地方政府的“发展型政府”特征。这种“发展型政府”在经济发展过程中的过度作用，既是对中国经济持续高度增长的解释，也是对社会不和谐加剧的解释。
政府在国家经济发展中的角色和作用，是政治经济学关注的核心问题之一。古典政治经济学认为，政府为经济发展提供稳定的外部环境，最重要的就是通过法律来保护人们的财产权利。但20世纪下半页东亚经济的起飞提供了一个与此不同的“政府－市场关系”模式：东亚国家的政府不仅仅只是在外部稳定和保护市场环境方面起作用，更重要的是，政府通过一系列政策（产业政策、财政政策等）直接介入市场运行，在微观上干预市场。而政府的干预政策也产生了促使经济快速发展的效果。
1982年，约翰逊（Chalmers Johnson）提出“发展型政府（developmental state）”的概念，用于分析日本的通产省在经济发展中的作用。这个模式介于苏联中央计划型模式和美国的自由市场模式之间政府在经济发展中起主导作用，但又不是苏联式的全面控制；市场是政府推动经济发展的主要工具，但又不同于美国式的自由市场。发展型政府通过有选择的产业政策、支持战略性产业的发展来推动经济的发展，往往通过两个因素起作用：其一，国家为企业提供生产要素，由政府指挥金融系统以低于市场利率的优惠信贷提业升级或者扩充规模所需要的资金；其二，国家用政策保护企业，用优惠利率和限制竞争的政策来扶持企业，以鼓励产业升级和扩大出口。
研究者认为，发展型政府之所以能发挥作用，与东北亚政府的特性密切相关：政治体制中的“统治”和“控制”是隐蔽地分开的，政治家统治而官僚控制，官僚队伍拥有采取主动和有效合作行动的足够空间；官僚队伍小而精，拥有适用于其制度的最好的管理才干；存在一个“领航机构（pilot agency）”，如日本通产省、韩国的经济企划院等。
与“发展型政府”相对的是“掠夺型政府（predatory state）”或者“盗贼政府（Kleptocracy）”。“掠夺型政府”以部分非洲国家为原型，指“以统治者与利益集团的个人关系为基础，以政府统治集团与社会上的特殊利益集团互相勾结、盘剥社会为特征的政府”。“掠夺型政府”体现在统治者的私利对公共利益的侵犯上，政府因为受统治集团的特殊利益所限制而缺少持续的发展意愿。作为一种政府干预市场的模式，“掠夺型政府”不是鼓励而是限制私人企业的发展，并以高于经济增长率的水平增加政府自身收入。
在发展型和掠夺型的“政府－市场”关系之外，还存在着以美国式的“政府－市场关系”为蓝本的“监管型国家”。“监管型政府”模式强调政府不直接干预市场，而是通过制定规则、提供法治环境等方式来影响市场的运行和约束企业。与“政府－市场（企业）”或者“政府－社会（利益集团）”的合作模式不同，监管型政府不与企业进行直接的合作，而是以监管者的身份来定位自身的活动。
“发展型政府”的概念早期主要用于对东北亚地区的分析，但随着中国改革开放以后经济的快速发展，学者开始将这个模式运用到对中国的解释中。
从最基本的层面来判断，中国经济在改革开放以后经历的持续高速发展的过程与政府在市场中发挥的重要作用是分不开的，因而将中国列入“发展型政府”的类型体系中也就理所当然。随着研究的深入，有学者认识到，在其他“发展型政府”中起主要的领航和推动作用的是中央政府部门，而在中国，这一角色则由地方政府来扮演，于是中国也被定位为“地方发展型政府”（Local Developmental State）。斯坦福大学政治系教授戴慕珍（Jean C. Oi）通过对这一作用机制的微观研究，提出了“地方国家法团主义”（Local State Corporatism）：一方面，在经济发展的过程中，地方政府具有了公司的许多特征，官员们像董事会成员一样行动；另一方面，在地方经济的发展过程中，地方政府与企业密切合作。地方政府协调辖区内各个经济事业单位，正像是一个从事多种经营的实业公司。
戴慕珍的代表作《中国农村经济起飞：经济改革的制度基础》（Rural China Takes Off， 1999），对地方政府发展经济的行为作了具体描述。她提出，地方政府通过四种方式控制和介入企业的经营运作 ：一是工厂管理。地方政府把企业承包或租赁给个人而不是实行私有化，这有助于政府对企业进行干预和控制；二是资源分配。地方政府掌握着中央调拨给地方的计划内价格的物资和本地拥有的稀缺资源，进行有选择地分配；三是行政服务。包括协助企业取得营业执照、产品合格证、奖励以及减税的机会等常规服务，动员下辖的所有机构和组织扶植重点乡镇企业，甚至直接给予企业行政拨款；四是投资与贷款。通过控制投资和贷款来引导经济发展，而地方政府可以为企业提供贷款担保、评定企业贷款等级、支持当地成立半私营化的信贷组织等等。
激励地方政府积极推动乡村工业化的制度性因素主要包括财政体制改革和农业非集体化：分灶吃饭的财政体制改革激励了地方政府发展当地经济的积极性，而农业的非集体化使发展工业成为地方政府推动经济发展的首要选择。在这些因素的作用下，地方政府积极推动经济发展，扮演了企业家的角色。
1990年代中国农村和乡镇企业的发展出现了新的变化。80年代农村经济增长主要来自集体经济，地方政府偏爱集体所有的乡镇企业，而私营企业很少会被给予贷款和原材料供应方面的帮助；进入80年代末，国家的宏观经济环境出现了变化，银根紧缩，使得地方政府支持的乡镇企业风光不再。但戴慕珍认为，“地方国家法团主义”在90年代仍然具有解释力：一方面，地方政府通过有选择性的私有化加强集体经济，对少数重要的、获利较多的企业继续保持控制，关闭问题严重的企业，以销售、租赁等形式对其他企业进行改制；另一方面，把扶持的对象和范围扩展和延伸到私营企业。“正如他们原先帮助集体企业那样，地方官员通过调动资金、提供技术帮助、寻求市场机会、颁发执照来支持辖区内私营企业的发展”，通过这种方式，私营企业也被整合进“地方国家法团主义”的框架之中。
转贴于
美国哥伦比亚大学政治系教授伯恩斯坦（Thomas Bernstein）和闾晓波的著作《当代中国农村的无代表纳税》（Taxation Without Representation in Contemporary Rural China， 2003），主要探讨中国的发展战略为什么导致农民、中央政府和地方政府之间出现紧张关系。他们认为，尽管中央政府经常支持农民的要求，但是，它已经不能通过为农村创立一套公平的、可信的负担体制来解决农民负担问题。中国有12亿人口，严峻的人口规模和经济、社会、民族的多样性，对于政策制订和行政管理产生了巨大的难题。因为中国是一个单一制而非联邦制的国家，这种情况更加恶化，而且，中央政府承担了更多的任务。农民负担问题，主要出现在中西部“农业中国”省份而很少出现在乡镇工业发达的东部省份，是因为国家在设计和指导适合两方面政策时面临的困难所致，也受到中国庞大的官僚体制缺陷的影响。
这本书也讨论了中国政府在经济发展的定位问题。他们认为，中国的地方政府兼具掠夺型和发展型特点。虽然中国高速的经济增长具有“发展型”的特点，但由于普遍存在的腐败与官商关系中的主义（Clientalism），他们认为中国地方政府的掠夺型特征值得注意。
“地方国家法团主义”对地方政府介入企业运作实现经济发展的具体机制进行了描述分析。“地方政府公司化”虽然最初只是被用来解释乡镇企业快速发展的现象，但是它揭示了基层政府活动的主要内容和方式。现在，虽然原来意义上的乡镇企业没落了，但是基层政权参与经济运作、介入企业运行的意愿和活动并没有减少，或者说，虽然已经基本上不再直接兴办控制企业，但是，基层政府在招商引资、土地征用等方面介入经济活动的强烈冲动，表现出同样鲜明的公司化行为特征。
因此，本文提出“基层政府公司化”概念，来概括基层政权的运行逻辑。“基层政府公司化”集中表现为政府以追求经济增长，特别是财政收入为最高动力。在某种意义上，GDP是这个公司的营业额，财政收入则是这个公司的利润。在“发展是第一要务”的纲领下，政府的公共服务责任退居其次。在这个过程中，基层政府表现出鲜明的自主性。这种“基层政府的自主性”，既体现在相对于中央政府而言的自主性，即财政上的分灶吃饭使得他们在财政发展方面有自主行动，也体现在相对于农村社会而言的自主性，在日常运转中忽略农村社会的需要、忽略平衡各种社会利益的需求。换言之，这种自主性突出地表现为，既利用国家体制的资源，又逃避体制的约束。
“基层政府公司化”在经济发展的过程中发挥了巨大的积极作用，但同时，它也促使“治理危机”出现：第一，大量资源被用于满足地方经济发展的目的。在现有的考核体系中，经济发展是最为重要的指标，这使得基层政府有强烈的意愿将各种资源用来发展经济；而在动员型的政治体制下，国家与社会之间的关系不平衡，农村社会的要求对基层政权没有制度性的约束力，基层政府没有提供公共物品的动机。第二，无法有效地化解基层社会内部的紧张和冲突：一方面，基层政府对于社会冲突的处理缺少动力；另一方面，基层政权本身也被卷入社会冲突中，成为冲突过程中的利益相关者甚至是冲突发生的根源，尤其体现在矛盾最为集中的征地活动中。第三，政府无力满足基层社会对公共服务和公共物品的需要，因而相应地也就无法获取政治支持。
同为“发展型政府”，为什么东北亚地区没有出现中国式的“治理危机”？本人认为，中国的“地方发展型政府”是一个重要的因素。东北亚地区的“发展型政府”往往是中央政府中发展经济的“领航机构”，它发展经济只是中央政府的一个具体部门所负责的工作。而在中国，作为一级政府的地方政府充当“发展型政府”的角色，这直接影响到本级政府其他事业和服务的开展。
因此，在东北亚地区，“发展型政府”带来的负面效果主要集中在市场机制的不完善上；而在中国，则还带来了基层政府公共服务的供给短缺、社会发展滞后等严重问题。
一、乡镇政府管理与村民自治的关系
村民自治是我国农村制度发展的历史与群众的选择，是我国社会主义特色基层政治制度的表现，也是现阶段我国农村参与政治的基本形式。同时，我国的村民自治是群众组织性的，非国家性质，而是一种实现村民直接民主的制度形式。村民自治作为我国现代化法制中一个新的概念，在农村的制度建设与发展中必将具有划时代的意义，更被相关法规解释为“自我管理、自我教育、自我服务”，“村民自治组织依法行使自治权”等。
我国乡镇政府是我国基层国家行政机关，执行上级决定或者决议并对本行政区域内进行依法管理。法律给予乡镇对于村民自治的关系是“指导、支持与帮助”。虽然在我国相应法律法规，甚至宪法中都有明文规定，然而，在现实中，由于法律规定中的双方存在着实际的职权交叠部分，并且也存在着实际工作运行的误区与偏差，而法律法规本身的规定较为原则化，缺乏实际使用性与可行性，不够详尽等。于是，乡镇政府管理与村民自治的关系在现实中亦存在着诸多的问题。只有真正实现乡镇政府管理与村民自治的有机结合才可以发挥基层制度的实效，推动基层工作的开展。
二、乡镇政府管理与村民自治的发展及现状
改革开放以来，我国农村进入了新的农村经济改革时期，大大激发了农民的生产积极性，随后村民自治渐渐出现并被“八二宪法”所明确肯定。而后，国家相继建立乡镇政府取代农民公社，并且决定乡镇以下据自治实行群众性自治。于是，乡镇政府管理与村民自治的关系逐渐形成。上世纪末，《村民委员会组织法》全国推行，更是加大了农村村民自治建设的步伐。21世纪初，我国更是一举废止了农业税，开始了新的乡村时代。新时期国家更是要求乡镇政府积极发挥社会管理及服务的职能，积极推进村民自治建设。
在新时期的今天，乡镇政府管理与村民自治总体的积极配合运行极大地促进了我国基层的社会稳定与发展。不过，两者也存在诸多问题，如：乡镇政府管理与村民自治在政治、经济、社会文化等领域存在诸多利益的冲突；乡镇政府管理过度，并且缺乏服务理念，职能转变不足；村民自治片面过度或者法制自治意识不浓厚，存在着部门间的争权夺利现象；村民自治化和行政化存在纷争等。
三、实现乡镇政府管理与村民自治的有机结合
（一）树立现代化的“管理”与“自治”的理念
实现乡镇政府管理与村民自治的有机结合，首先需要树立现代化的“管理”与“自治”的理念。乡镇政府应认识到新时期的时展形势与社会意识转变，积极响应国家的号召，积极发挥自身的社会管理与服务的职能。同时，坚持贯彻现代化的管理理念，积极对农村的工作进行指导与帮助，同时保证“不逾矩”，充分发挥、尊重农村的自治权利与创造成果。新时期的村民自治也应该树立现代化的自治理念，科学正确推进自治进程，做到不片面、不过度，坚持原则与基础之上积极行使自治权利与履行义务。
（二）明确各方关系及职权划分
实现乡镇政府管理与村民自治的有机结合，还需要我们明确各方关系及职权划分。针对实际工作需要，处理好乡镇管理与村民自治的关系，还必须明确其关系与职能划分。即在工作中，积极处理好乡镇政府与村民委员会的关系与职权划分，村民委员会与村党支部的关系与职权划分等。其中，处理关系及职权划分时，可以通过完善法律法规、加大宣传教育等手段形式进行。明确各方关系及职权划分是实现乡镇政府管理与村民自治的关键部分，只有做好这一环节的工作，我们才可以真正发挥出乡镇政府管理与村民自治的结合实效，推进我国基层社会的建设与发展。
四、结语
总之，实现乡镇政府管理与村民自治的有机结合需要我们做到管理性与自治性的积极配合。即，需要我们一边积极发挥乡镇政府管理的社会管理与服务的职能，一边积极发挥村民在推进基层自治建设中的创造性与自治性。
【参考文献】
[1]潘小娟,白少飞.中国地方政府社会管理创新的理论思考[J].政治学研究,2009(02)
[关键词]农村低保 乡村治理 社会和谐 社会发展
[中图分类号]F323 [文献标识码]A [文章编号]1003-1650（2016）02-0006-01
1.农村低保与乡村治理的互动关系
1.1什么是乡村治理
乡村治理是治理理论运用于乡村研究中产生的一个新的分析概念。徐勇教授认为乡村治理就是公共权力对基层社会的公共事务的管理，亦即使，乡村政府和其他性质不同的村级组织向乡村社会提供各种公共物品，实现乡村社会的有序发展和自主发展。在乡村治理活动中，治理主体、治理手段、治理内容和治理效果等方面构成了乡村治理机制。具体我国乡村治理的情况主要表现为：首先是以乡镇政府和村委会为主体的治理结构，以民主选举、民主决策、民主监督、民主管理为核心内容，进行自我管理、自我教育、自我服务的村民自治委员会，与村党支部共同管理乡村社会。乡村社会是一个熟人群体，这种“面对面”的人情制约和“人言可畏”的压力对农村社会具有很大的控制力，使得长久积累的村规民约也成为乡村治理不可或缺的手段之一。另外，还有保障乡村社会的安全与秩序，组织建设乡村社会的教育、医疗等事业，以及引导农民建立生产和互助组织等综合性的治理活动。
1.2农村低保在乡村治理中的作用
农村最低生活保障制度简称“农村低保”，是政府对家庭人均收入低于当地最低生活保障制度标准的农村困难群众，按最低生活保障标准提供差额补助的制度。该制度作为一种扶贫路径的新创新，在农村特困群众定期定量生活救济制度基础上逐步发展起来。通过在全国范围内建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力的困难农村居民。农村低保的建立主要以地方人民政府为主，实行属地管理，中央财政对困难地区给予适当的财政补助。在实际践行中，农村低保制度作为―种配置型资源，使村组干部可变通式地将这种自上而下的资源转化为一种新治理手段纳入乡政府的治理范围。农村低保在保障贫困农民最基本的生活需求上发挥了至关重要的作用。使困难群众能够维持基本生活，不致因为无法谋生而出现行为越轨，缓解了社会压力。温饱问题的解决也为迈向小康奠定了基础，也为现代化的乡村治理制度体系的确立建立了平台。从法律意义上看，通过保障陷入困难的农民群众的生活，就保障了农民的生存权等合法权益，有利于促进社会公平，维护乡村社会稳定，为乡村治理提供了良好的环境。
2.农村低保实施的问题分析
作为社会保障制度中的主体，农村低保在具体实践中遇到了很多问题。当前，我国农民仍占大多数，农村低保的保障水平和补差额f，示准远远落后于城市，与相对成熟的城市低保相比仍处于扩大覆盖范围的阶段。这些有待完善的问题阻碍了农村低保功能的正常发挥和农村社会的可持续健康发展。主要表现在以下几方面：
农村低保工作管理失范。在实施中行政性强、效率低下、缺乏监督、管理粗放、工作透明度有待提高。乡村治理仍然是由上而下、政府主导的行政体制，乡镇政府并不能了解基层社会的具体情况，低保名额的确定主要由熟悉乡村情况的村委干部来完成，而村级干部在具体执行中受乡镇政府约束少，农民整体科学文化素质偏低，信息不对称，因而容易发生主体越位的现象。当前，我国县级以下的民政部门只设立了少量的低保科，办公手段滞后，缺乏专门部门和人员的管理和监督。由于农民的一些实际实物收入不易货币化，且农作物等受外界影响较大，且一些困难群众外出务工的临时收入也难以评定，村干部在衡量时具有很大的随意陛。另外，那些流入城市的农民也没能被覆盖在保障范围之内。其次，低保制度方面缺乏统一立法和专门性的规范农村低保工作的文件，只有民政部印发的《关于加快农村社会保障制度建设的建议》以及《农村社会保障体系建设指导方案》，各地具体执行和出台的政策又缺乏权威性和法律依据。这是执行程序混乱的最重要的原因。
3.政策建议与农村低保发展前景
关键词 社工 志愿者 联动 青少年 服务
中图分类号：C913.5 文献标识码：A DOI：10.16400/ki.kjdks.2015.10.088
Consideration of Social Workers and Volunteers
Involved in Community Youth Services
――Take Guangzhou Tianhe District Integrated Family Service Centre Youth Affairs as an example
CHEN Qi[1]， LI Sheng[2]
（[1] South China Agricultural University， Guangzhou， Guangdong 510642;
[2] College of Liberal Arts， Ji'nan University， Guangzhou， Guangdong 510632）
Abstract Since the reform and opening up， social work and volunteer service to make up for government functions is increasingly becoming gaps， promoting social development and progress of an important new force. The introduction of social workers and volunteers linkage model among youth services become an important direction for future grass-roots community service youth and the whole grass-roots community service， this article will be Tianhe District， Guangzhou City Integrated Family Service Centre youth affairs， for example， on the joint participation of social workers and volunteers Reflections make community youth services and how to serve the grassroots community youth gives some suggestions.
Key words social workers; volunteers; cooperation; youth; service
0 引言
社会工作是以专业社会工作者和专业机构为主体，以需求者、求助者及社区为案主对象，以利他主义和助人自助为基本理念，以科学的知识为基础，以专门的方法和技巧为手段，以调动和运用社会资源、帮助解决案主的困难、提供及增进其福利为追求，以实现社会公平与公正及社会和谐发展为目标的助人活动。①社会工作和志愿服务工作具有亲缘关系，社会工作是社会志愿服务的专业化发展阶段，志愿服务是社会工作的萌芽阶段。②社会工作要突破自身的发展瓶颈，必须选择其它社会力量进行合作，而作为服务理念相近的志愿者资源，有着先天合作的基础和条件，是社会工作选择联动合作对象的首选。
家庭综合服务中心（以下简称“家综”）是围绕社区居民多样化、灵活性的需求，通过“3+X”即青少年服务、老年人服务、低收入家庭服务加自选服务项目的方式，为本地居民、外来人口提供专业帮助，实现社区和谐、生活幸福。青少年服务是家庭综合服务中心的必选项目，包括关心和帮助青少年健康成长，也包括引导青少年参与社会服务。
通过发放100份家庭综合服务中心运作问卷和1400份青少年服务需求问卷，对于社工与志愿者联动参与社区青少年服务的现状及发展方向，问题及解决对策有了较为清晰的把握。
1 天河区社工与志愿者联动服务青少年现状分析
城市社区家庭综合服务的兴起，是近年来的新趋势。广州借鉴学习外国、港澳地区经验，集中探索和推行的家庭综合服务中心，成为社区服务的主要模式。这对将社工与志愿者联动模式引入青少年服务无疑是一大利好消息，因为“家综”的出现解决了模式推行缺乏合适平台的问题，但在现实调查中，社工与志愿者联动模式的推行仍面临许多困难、存在诸多问题，主要表现为以下几方面：
（1）“家综”平台与基层团组织联系不够紧密。从100多份家综工作人员调查问卷的数据看，将近90%认为家综服务与团工作应该结合，相互促进。从1400多份青少年调查问卷的数据看，大多数青少年希望家综提供的服务类型，都与团组织传统活动有关联，需要团组织介入。共青团组织内有着丰厚的资源，也有心落实有关政策和尝试推广各类服务，但苦于与分布在社区的基层青年组织尤其家综平台，无直接隶属和管理关系，合作仅能是沟通和期望，没过多的展示平台，资源无法做到最大化利用。在调研中，家综社工在资源方面也表示希望得到资金、专业技能、宣传、志愿者、个案转介系统等方面的支持。在工作建议上则提出的更多是合作期望，大部分人认为团组织与家综的青少年服务联系不深，未能很好地切合如何加强联系。
（2）社工与志愿者缺乏足够交流。从调查数据看（图1），志愿者参与服务活动的原因，主要是“提升能力”、“奉献和回报社会”、“体验生活”;但是如何实现这些愿望，如何发挥自身能量，却面临种种难题。这其中一个重要原因就是社工与志愿者缺乏足够的交流，导致了志愿者因为服务水平缺乏专业性而丧失服务热情。从家综服务发展的初期看，“两张皮”、“两条腿”分离的状况较为严重。专业社工人数少、经验缺，深入居民家庭、外来人口群体的服务遇到许多难题;志愿者人数散、专业性不强，面向居民和外来人口的服务缺乏效益。就试点情况而言，大部分社工与志愿者之间几乎没有直接的合作与交流。大多社工刚走出大学校门，虽具有一定的社会工作理论基础，但缺乏实际工作经验，并且在一定程度上对自身职业定位不清。而志愿者在从事公益服务中具有丰富的工作经验，但是由于其流动性大、专业性不强等因素，难于同社工进行有效合作。一些资深志愿者在接受社工引导的过程中存在一定的抵触心理。
图1 志愿者参与活动的原因
图2 青少年希望提供的类型活动
（3）社工与志愿者联动服务内容不够丰富，途径较为单一。通过调查发现（图2），青少年对于希望得到的服务类型众多，依次有娱乐（23%）、提升类（16%）、学习类（15%）、培训类（15%）、比赛类（11%）、歌舞类（8%）、婚恋交友（7%）等等，在占比最大的娱乐中又分运动（20.20%）、看电影（17.30%）、阅读（13.50%）、朋友逛街聊天（12.50%）等等。相较于青少年多远丰富的服务需求，社工与志愿者为社区青少年举办的活动内容则显得缺乏创新，对于青少年缺乏吸引力，这直接影响了联动模式的实行效果。此外，青少年活动在实体空间和网络空间的迅速发展，让传统社区服务、志愿服务方法面临极大挑战，当前“家综”青少年服务仍几乎完全依赖实体空间，线上服务较为滞后，这极大限制了联动服务的服务范围，从而无法让更多青少年享受到基层团组织和社区的相关服务。
2 天河区社工与志愿者联动服务青少年模式的对策
作为一种新兴治理模式，社工与志愿者联动服务青少年模式在运作之初难免会出现这样那样的问题，但正是这些问题为我们进一步探索基层社区青少年服务的方式方法提供了更多的思考。针对上述问题，为进一步改善天河区社工与志愿者联动服务青少年模式，笔者认为，需要从以下几个方面入手：
（1）制度建设――区社工委、团委、民政局制定街道团组织与家庭综合服务中心合作的制度措施。在区社工委的统筹协调下，团区委、区民政局联合制定街道团组织与家庭综合服务中心合作，共同开展青少年事务与青少年服务的各项制度。共青团要动员志愿者力量、青少年力量、热心人士力量，为家综的青少年事务发展提供社会化支持;家庭综合服务中心要发挥专业社工人员、心理人员、法律人员的优势，为青少年事务发展提供专业支持。团委与家综合作建立青少年健康成长、快乐生活的社会环境。
（2）社志联动――推动社工与志愿者合作，针对青少年群体的需求开展丰富多样的服务。积极探索社工与志愿者合作服务的经验，吸引青少年参加家综的志愿服务，创造富有新意、富有魅力的志愿服务品牌。鼓励家综的专业社工担任各类志愿组织的专业讲师、专业协调，运用助人自助的价值观，提升志愿服务活动的品质。利用家综的场地和设施，开展社区志愿者、青年志愿者、员工志愿者、公务员志愿者的培训，不断提高志愿者的专业服务水平，更好地帮助社会人群。
（3）项目创新――通过青少年公益项目的创投活动，发掘形式新颖、富有实效的服务项目。区团委联合慈善总会、福利基金等，设立“天河区青少年公益项目大赛”，吸引辖区内的各类青少年社团、公益机构、社工机构参加大赛，开发丰富多样、新颖活泼的服务项目，扩大青少年服务的内涵与外延，满足新生代日益变化发展的需求。通过一届届公益项目的创投和实施，逐渐形成天河区持续发展的公益品牌。
注释
① 周沛，葛忠民，马良.社会工作概念[M].武汉：华中科技大学出版社，2008.
② 李素菊.志愿服务与社会工作专业发展[J].北京青年政治学院学报，2008（4）.
参考文献
[1] 谭建光.做好的志愿者[M].北京：人民出版社，2011.
关键词：“互联网+”；智慧治理；政府角色；路径
一、 “互联网+”时代智慧治理新内涵
2016 年在《政府工作报告》中明确提及“互联网 + 政务服务”。以“互联网 +”创新和优化政务服务，推行简政放权，提升行政效率和公共服务能力，这是民之所望，也是施政所向。在“互联网 + 时代”，政务服务与时俱进，成为实现国家治理体系和治理能力现代化的条件，也将是衡量国家综合国力和竞争力的标准。“互联网+”思维作为一种创新思维方式，一种经济发展业态，一种价值理念，因此政府如何把“互联网”思维应用到智慧治理中，实现智慧政府、智慧政务，已成为当前社会各界关注的一个大问题。
智慧治理也是一个模糊的概念，经济、人、管理、流通、环境和生活都是智慧治理的内容，梅杰和罗德里格兹 - 玻利瓦尔（Meijer & RodríguezBolívar）对近年来智慧城市的主要文献梳理后发现，智慧治理至少有四个层面的内容，即智慧城市的政府、智慧决策、智慧管理以及智慧的城市合作。“互联网+”时代智慧治理中，政府到底扮演什么角色，成为我们当前需关注的问题。
二、“互联网+”时代城市智慧治理中的政府角色新定位
“互联网+”时代，城市智慧治理涉及政府、企业、公众等多元主体，政府不再是单一治理主体，政府通过“互联网+”等技术，高效率地实现智慧治理。在智慧治理中，政府扮演的角色已转变为多元主体的协调者、网络治理的监督者、法律法规的制定者。
（一）多元主体的协调者
传统的治理结构主要是以政府为主导的单一主体，政府一揽独大。“互联网+”时代，通过大数据、互联网、云计算、微信等新媒体的应用，打破了信息透明壁垒、信息垄断，企业、公众可以获取大量的信息，及时了解政府最新的相关的政策规定动态，参与政府决策的制定，参与政府活动的监督，拓宽了参与渠道，形成政府为主体，企业、公众相互协调智慧治理的新局面。
（二）网络治理的监督者
“互联网+”时代，政府进行网络治理主要依托网络平台，然而网络在给人们带来便利的同时也滋生了诸如网络诈骗、黑客攻击、传播恐怖信息、窃取个人数据、网络赌博等违法犯罪行为，使得公众对政府不信任，网上政务服务的办事效率并未达到预计的效果。因此，政府应加强监督，重点监测热门网站和互联网企业，给予相关业务指导，提高其安全管理防范能力，加强个人信息保护，实现网络治理的安全、高效、便民。
（三）互联网法律法规的制定者
目前，虽然2016年政府报告中提出了要加大“互联网+”力度，但具体实施的法律法规还不明确，没有统一的实施办法，与现实发展的需要相比还存在立法层次低、立法分散、立法滞后等不足，因此政府应全面落实网络行政执法责任制，明确执法机关和执法人员的任务、职责和权限，必须进一步加强网络立法建设。借鉴国际先进的网络立法经验，“加快推动制定关键信息基础设施保护、互联网信息内容管理、互联网数据管理、个人信息保护、未成年人网络保护等法律、法规、规章及规范性文件”，为实现智慧治理创造良好的法治环境，实现有法可依、有法必依、执法必严。
三、“互联网+”时代政府进行城市智慧治理的现实意义
（一）有利于降低政府治理成本
由于政府、企业的信息数据整合度低、分散杂乱，各级政府、各部门不能有效利用其数据资源，跨部门、跨区域由于信息链的冗长，上下级信息传递延长，延误了决策的及时制定，必然也增加了治理成本。而“互联网+” 时代，智慧治理通过新社交如微信、微博、云计算等，使我们步入零边际成本的社会，它能挖掘城市治理中深层次的因果关联问题，主动发现解决城市社会治理难题的思路，通过整合政府、社会组织、企业以及志愿者等多元治理主体的资源，精准地从源头解决问题，大大降低政府治理的成本。
（二）有利于提高政府效能
政府公共服务“独此一家，别无分号”的“垄断性”，使公众对其服务质量、服务效率及时不满意，也别无选择，公众不能“货比三家”，无法形成政府服务机构提高服务质量的外部竞争压力。“互联网+”时代，智慧治理充分利用线上线下服务资源，推动线上线下互相融合，实现数据信息资源共享，简化政府办事流程，便利公众，让群众少跑路，数据多跑路。
（三）有利于提供精准化的个
“互联网+”时代，基层社会治理的多元化、个性化问题将越来越突出，如何提供符合居民个性化需求的服务务成为基层政府面临的新问题。“互联网+”时代，智慧治理中，政府所面对的服务对象是一个个风格迥异的服务对象，其公共服务需求是多元化的，因此政府应通过线上线下服务，公众的网上渠道反馈，及时获取公众的公共服务的要求，不断改善服务质量，智慧提供精准化的个。
四、“互联网+”时代政府智慧治理能力的提升路径
（一）树立协同合作的智慧治理理念
“互联网+”时代，大数据、云计算等技术的应用，打破了信息界限，促进了信息的高度融合，在智慧治理中，社会需要的不是主导一切的政府，而是一个倡导、动员和推动跨政府组织边界和跨政府、社会与市场边界开展合作的政府。安提洛克（Anttiroiko）等人认为作为一个重要的未来趋向的智慧治理，它有潜力把新技术、社会系统和生态关怀整合起来，但是，智慧治理若要成为现实，还需要一个整合的或整体的视野与路径（Anttiroiko，et al.，2014：323）。只有树立协同合作的观念，改造政府原有行政流程，才能促使政府、公众、企业，社会组织相互形成协同、便捷、高效的服务局面。
（二）鼓励公众积极参与智慧治理
“互联网+”时代，借助计算机、网络、APP等信息技术手段，政务服务能实现超越时间、空间和部门等分隔的限制，政府应积极对现有信息系统进行改善，增加政府移动数据接口，公众通过微信、微博、政务APP等移动设备，多渠道的通过文字和图片进行信息传递，还可通过语音进行业务咨询，及时反馈政务意见与建议，促使政府全方位地向社会提供优质、规范、透明、便捷、人性化的服务，实现智慧性治理。
（三）加强培养“互联网+”高端人才的开发与应用
在“互联网+”时代下，政府应大力培养“互联网+”高端人才。建立专门的“互联网+”工作领导小组，建立定期研究制度，协调和推进“互联网+”工作小组。政府要加强对大数据相关产业在政策上给予支持，建立以企业为核心的“互联网+”产业。实行鼓励机制，加大财政投入，鼓励科研机构、高等院校以及企业联合开展创新产业技术的研发，增强技术创新能力，不断开发智能产品。
参考文献：
[1]童楠楠，窦悦，王建冬. 当前中国互联网治理应坚持的八条原则[J]. 电子政务，2016，160（4）.
[2]龙双喜，周四平. 网络政府治理模式构建路径分析[J].兰州教育学院学报，2014，30（2）.
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内容摘要：在中国传统法律文化中，包含着极为丰富的社区警务思想和实践探索。在思想上具有代表性的有儒家 “以德去刑”的“德治”思想，法家先驱管仲立足于经济的犯罪预防理论以及以商鞅为代表的战国法家“以刑去刑”的“重刑主义”犯罪预防观。在实践上，历朝在基层社区治安管理机构的实践、加强户籍管理以及在维持社区治安所采取的手段上都有丰富的实践。所有这些对我们今天的社区警务工作应该说有所启迪，但不能将其看作是今天社区警务的源流。
关键词：社区警务 中国 传统法律文化
社区警务这一现代西方第四次警务革命的产物，自二十世纪六十年代产生以来，风靡全球警界，对各国警务模式产生了深远的影响。至八十年代，其理念和方式才“舶入”我国。近年来，它与我国公安工作的现代化紧密联系在一起，对公安基层基础工作建设带来了前所未有的机遇，其实施的效果势将直接影响到国家的长治久安。因此，无论是警界还是研究治安工作的学者，对社区警务“趋之若骛”也就在情理之中，笔者也自然不敢免俗。在众多研究社区警务问题的著述中，也有少量着眼于社区警务起源问题的研究。有的从西方国家警务历史中探求社区警务的起源和发展，有的则认为社区警务应该起源于我国古代：认为从我国古代法律思想家的著述和古代封建国家维持社会治安的某些制度和做法也可以探询到今天社区警务的某些痕迹，从而认为我国早就存在着社区警务的制度及其实施。寻根求源自然有助于加深对一个问题的理解，但寻根求源应首先立足于问题的内涵和实质，而不能在茫茫史海中简单地牵强附会。有关社区警务的起源应该不是难解的问题，“自西方舶入”应该是大家的共识。但让其很好地植根于我国，为维护我国社会的长治久安服务，自然不能脱离与中国社会、文化的融合，从而形成有中国特色的社区警务。笔者也正式基于这样的理念，希冀探求社区警务与中国传统法律文化的某种联系，从传统法律文化中汲取精华，为建立新型的社区警务制度提供借鉴。
一、 儒家的“德治”思想与社区警务
儒家文化可以说是中国传统法律文化的精髓，其法律思想也是中国古代封建正统法律思想的核心内容。儒家以孔子为代表，其法律思想的一个重要特点是强调“德治”，主张“道之以德、齐之以礼”、“为政以德”、“以德服人”。这里的“德”是一个融道德、政治、信仰、策略为一体的综合概念，当然符合统治阶级意志的道德、品行仍然占大多数内容。儒家认为，德和刑都是主要的统治方法，但应该以德为主，刑罚只是德政的辅助手段。汉代大儒董仲舒更是提出了“大德而小刑”的思想。历代儒家无一例外地强调道德教化的作用，认为教化的力量大于刑杀，其理由是：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”意即统治者仅用政令和刑罚手段来治理人民，虽然可以使人不敢犯罪，但并不懂得犯罪的可耻；如果用道德感化并加强礼教，百姓就会感到犯罪可耻而愿顺从，从而得以在根本上预防犯罪的发生。儒家从人性论的角度，提倡用道德来引导民众的言行，让民众懂得所谓的“孝悌之道”、“忠恕之道”、“爱人之道”，并提出“有教无类”，主张不分贵贱等级对民众进行教育。希望通过长期的道德教化使社会充满“礼让”精神和“仁爱”精神，不仅可以预防犯罪行为的发生，而且达到其所谓理想的“无讼”的境界。当然儒家所谓的道德教化，不过是向人们灌输宗法伦理思想和等级观念，其本身只是一种手段，其目的在于防止和消灭犯罪现象，“以德去刑”，以达到巩固统治阶级的统治的目的。
诚然，儒家提倡的“德治”思想，不过是为统治阶级提供一种统治哲学，其思想内涵和实质与我们今天所提倡的“以德治国”大相径庭。但其中的一些思想精髓也不能说没有借鉴的作用。在社会主义初级阶段，“以德治国”不仅是治国方略，也是我们开展社区警务工作的指导思想。现代社区警务的一个最重要的内容就是通过宣传教育，集合警界和社会的力量来共同预防犯罪。维护社会治安，不仅单纯依靠对违法犯罪的惩罚，还必须通过道德和法制宣传和教育，动员全社会的力量进行综合治理，从而遏制违法犯罪的源头，这也是今天开展社区警务工作的出发点和归宿。
二、 法家的“法治”思想与社区警务
与儒家思想不同，法家在预防犯罪、维护统治的理念上，提出了与儒家的“德治”针锋相对的“法治”。当然法家的先驱者们也曾经十分重视道德规范在治国理民中的重要作用，管仲就提出了“仓廪实则知礼节，衣食足则知荣辱”的犯罪预防理论。他把“礼、义、廉、耻”称为“国之四维”，“四维不张，国乃灭亡”。认为人人都有廉耻之心，遵守礼义法度，才能建立良好的社会秩序。但他反对空谈礼义廉耻，认为只空谈礼义法度无补于时艰，要注重礼义法度得以贯彻实施的基础。指出只有满足人民的生存欲望，解决人民的衣食问题，使人民免受冻馁，才能谈得上礼义廉耻，礼义法度的贯彻和社会秩序的实现才有基本的保障。否则，人民的生存问题尚无着落，要求他们遵守礼义法度，无异于南辕北辙、缘木求鱼。这种立足于经济的预防犯罪理论，含有朴素的唯物主义因素，在当时提出是难能可贵的。由此联想到我们今天在社会主义初级阶段开展社区警务工作，也必须关注社区的经济环境，积极参与社区的经济建设，关心社区群众的生活，才能调动最大多数的力量，从而达到群防群治的目标。
与法家的先驱人物不同，后来的法家在预防犯罪理论方面却走上了“重刑主义”的道路。以商鞅为代表，他公开主张“禁奸止过，莫若重刑”，认为只有加重刑罚才能使“民莫敢为非”而“一国皆善”。嘲弄儒家的以德服人是以德致刑，认为“德生于刑”，刑罚运用的本身就是君主爱民治国的“大德”的表现，从而与儒家的重德轻刑论划清了界限。为了实现其以重刑预防犯罪的“以刑去刑”的理论，商鞅提出了“重刑轻罪”说，即加重轻罪的刑罚。他认为：“行罚，重其轻者，轻者不至，重者不来，此谓以刑去刑，刑去事成；罪重刑轻，刑至事生，此谓以刑致刑，其国必削。”为了达成其重刑主义，首创了“族刑连坐”的处罚办法。所谓“连坐”，就是指一人有罪，全家、邻里、或者其他有关人同受刑罚。《史记-商君列传》中说：商鞅“令民为伍，而相收司连坐。不告奸者腰斩。告奸者与斩敌首同赏。匿奸者与降敌同罚。”“收司谓相纠发也。一家有罪而九家连举发，若不纠举，则十家连坐。”此外，为了进一步预防犯罪，他还提出“刑用于将过”、“细过不失”，主张在人们将要犯罪而尚未犯罪时，就处以刑罚。认为“刑加于罪所终，则奸不去，赏施于民所义，则过不止。刑不能去奸而赏不能止过者，必乱。故王者刑用将过，则大邪不生；赏施于告奸，则细过不失。”在商鞅看来，人们犯了罪时才用刑罚，犯罪的行为就不能禁止；只有把刑罚用在人们将要犯罪的时候，罪恶才不会发生。显然，处罚“将过”，实际上是按照人们的思想定罪，而不是按照人们的行为来定罪。至于“细过”，那仅仅是一般违法行为，可以采取教育的方法加以解决，而不必诉诸刑罚。对“细过”也给以刑罚，这就混淆了罪与非罪的界限，无疑是重刑主义的表现。由此可见，在犯罪预防理论上，法家的“重刑主义”和儒家的“以德去刑”、强调道德教化显然是针锋相对的。其重刑主义在历史上起过一定的作用，但终究未能实现秦王朝的长治久安。以此为鉴，我们在预防犯罪的过程中，单纯依靠我们的警力，仅通过打击和惩戒违法犯罪行为，实践证明并不能达到预期的效果。只有深入群众，通过广泛的道德、法制宣传教育，调动一切积极力量，才能达到“综合治理”的目标。这也是我们推广社区警务的原动力。
三、 中国古代类似社区警务的丰富多彩的基层治安管理制度
在漫长的中国古代社会中，统治阶级为了维护其统治地位，除了注重维护京畿首善之区的社会治安外，都十分重视全国各地区社会基层的治安管理。在奉为正统的某种法律思想的指导下，在实践中形成了一整套的、丰富多彩的措施和制度。这些制度和措施无疑带有历史和阶级的烙印，在当时主要是用来钳制广大劳动人民的手脚，以达到维护其统治的目的，其中的绝大多数在今天看来理应作为糟粕而被扬弃，但某些做法对我们的社区警务工作也不失为启迪。
1、 较为固定的社区基层治安管理机构
春秋时期，古代各诸侯国在行政区划上逐步由采邑制向郡县制发展。县开始设置在新兼并的边远地区，至战国时的秦国商鞅变法时，始在全国实行郡县制。自秦王朝建立至清末，县成了中国2000多年来最固定的地方行政区域。县设县令，负责一县的民政与治安，尽守土之责。下设县丞和县尉作为县佐，其主要职能是刑事司法方面的职能，主管治安捕盗。县以下还设有乡、亭等派出机构，乡置三老、啬夫、游缴等乡吏，三老掌教化，啬夫掌诉讼和赋税，游缴掌捕盗及治安。在乡以下还设有里，里以里正或里典作为主管人员，是乡辖管下的社区基层治安组织。里以下还有什和伍，即五户为一伍，十户为一什。《后汉书-百官制五》：“什主十家，伍主五家，以相检察，民有善事恶事，以告监官。”可见什、伍的编制主要是用以让生活在同一社区中的人们相互告奸、监督，以达到维持一方的治安稳定。至宋代王安石变法后，甲成为里以下的非常固定的基层治安组织，并以此形成了一整套的保甲制度，后文将详述。
此外，中国古代社区基层治安管理机构中，还有一种叫“亭”的组织机构。“亭”有两种，一种是设在社区中的“亭”，设在城市中的为街亭，在乡村中的为乡亭。亭有亭长，直接由县令负责。另外一种“亭”与古代邮传有关，设在驿道，既为官吏及行旅之人停留、栖息之所，也负有维持治安、防盗禁盗的职能，类似于现代的治安警亭。两种亭都可以说是带有社区基层治安性质的机构。
2、 严密的编户齐民制度是中国古代维护社区治安的重要措施
中国在上古三代就有人口登记的相关规定。至战国时期，许多国家相继建立了适应君主集权专制需要的户籍管理制度，即前文所述的“五家为伍，十伍为里”的户口登记。特别是秦国自商鞅变法后，将全国百姓按什伍的单位进行编制，并实行成年男子强行分户的做法。随着秦统一中国，这一制度成了户籍管理的模式。在汉代，则有了更加严密的编户制度，在官府所掌握的户籍中，比较详细地登记了所属居民的年龄、性别、社会关系、土地财产以及身长、肤色的外部特征，作为征收赋税和徭役的根据，而当人民逃亡时也作为缉捕的线索、在维护社区治安方面发挥作用。在秦汉时期，户籍制度更是和什伍连坐的处罚制度结合起来，使户籍有了特定的社会治安功能。而正是由于户籍制度在治安方面的如此强大的功能，历代统治者都把户籍管理视为社区基层治安管理的重要组成部分，并竭力加以完善，以适应治安的需要。其实，今天我们在开展社区警务工作中，加强新形式下的社区户籍管理，特别是对社区内流动人员的户籍管理，仍然是我们工作的一项重要内容。
3、 联保连坐和保甲制度等维持社区治安的超强制的手段
如前所述，秦自商鞅变法起就实行了什伍连坐法，即将五家或十家结为一体，使之互相监督。若发现有“奸人”、有不轨的人和事，必须及时报告官府，或自行制止，否则一律同罪连坐。这是强制人民参与制止犯罪，以维护正常的社会秩序的手段。至宋代，这一联保连坐制度发展为保甲制，在法律上继承了前代的连坐法，并予以淋漓尽致地发挥。宋神宗熙宁三年，采纳主持变法的王安石的建议，在京畿地区推行保甲法，规定凡畿内居民，无论主户和客户，每十家为一保，五十家为一大保，十大保为一都保，分别设立保长、大保长和都保正。外来居民入保者，可暂时编入同保。新增民户达到十家，则另立一保。一户居民有两丁以上，依法抽取一人充当保丁。保丁根据需要自备弓箭兵器，以使练习武艺，制止犯罪。每一大保每夜轮流选派五名保丁值勤，主要负责警戒盗贼。同保内犯有“强盗、杀人、放火、、略人、传习妖教、造畜蛊毒，知而不告”者，依法予以制裁。保甲作为乡村的社会组织，在北宋后期和南宋时期基本固定下来，在有的地方甚至取代了原有的乡里组织。这种制度很显然是一种超强制的治安措施，他使得人人得以相互监督、互相猜疑提防、制造矛盾而人人自危。它以社会和人际关系的高度紧张这种扭曲的心理来维系社会治安秩序的稳定，最能够适合统治者维护社区基层治安的需要，因而为以后历代所效仿。元、明时期的里甲制度以及清代的保甲制度都是宋代保甲制的翻版。
“以史为鉴，可以知兴替”，研究历史是为了更好地把握今天、描绘未来。中华民族漫漫五千年的古老文明中，既有应该扬弃的糟粕。也有值得我们继承并发扬光大的精华。确实，综观我国古代各朝的基层社区治安管理以及有代表性的法律思想，其中包含了极为丰富的社区警务思想和实践探索。这些思想和实践可以给我们今天开展社区警务工作以某些启迪，但毕竟是属于那个时代的产物，与我们今天的社区警务无论在指导思想和具体内容上都不可同日而语，更不能因此而认为社区警务就是起源于我国古代。不解决这个误区就不利于我们更好地理解并推广社区警务模式，也就不能利用它为维护国家的长治久安服务。
参考书目：
1、 叶孝信主编 《中国法制史》 北京大学出版社 1998
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3、 张晋藩主编 《中国法律史》 法律出版社 1995
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5、 李贵连主编 《中国法律思想史》 北京大学出版社 1999
6、 马小红主编 《中国法律思想发展简史》 中国政法大学出版社 1996
7、 陈宏冬主编 《中国法律思想史》 中国法制出版社 2000
作者单位：徐凌云 中国人民大学法学院博士研究生
关键词：村改居；快速城市化；农村社区；城乡统筹
Abstract: Changing Villages as a top-down development model of rural urbanization, is becoming in the villages, especially in urban fringe shift to the city an important model. But the process of implementation of this model need to solve the problems and difficulties, the basic concept and content from Changing Villages, analyzes Changing Villages landless farmers to protect public infrastructure improve low low community leaders mechanism to coordinate community residents to participate in the low four key issues, and tackle the problem from landless peasants itself, government regulation, community leadership and coordination, improve residents' participation aspect of the proposal put forward to solve the problem.Keywords: Village changed ranking; rapid urbanization; rural communities; urban and rural areas
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）
1.前言
目前我国正处在城市化发展高速时期，城市边缘地带村改居数量日益增加，城市规模急剧膨胀，农村进入了新的发展阶段。村改居是促进当前我国经济和社会协调发展，加快城市化进程，消除城乡二元结构差异，逐渐缩小城乡生活水平和生活质量差距，实现全面建设小康社会奋斗目标的有效途径。
但“村改居”不只是简单地将“村民委员会”换为“居民委员会”或将农村户籍换为城市户籍，它涵盖了包括道路、环境、活动场所等硬件设施的建设，城乡二元结构尚未消除的情况下基层社会治理方式和公共服务模式的转换，居民转产转职、城市融入等诸多方面内容。目前“村改居”过程中出现的、农民的合法权益不同程度受损、居民的组织化程度不够、居民主体意识缺位等一系列问题，值得正视。
2.“村改居”概念分析
“村改居”是我国农村城市化的一种模式，通俗意义上来说，即农村村民委员会改城市居民委员会[1]。“村改居”也是农村经济文化发展到一定程度，村民对于经济模式的转变，就业方式和文化生活的需求发展到城镇化水平的条件下，自上而下发展形成的由农村管理模式向城市社区模式过渡的改革。其直接目标是适应农村经济社会的发展需要，加速城市化进程，破除城乡二元制结构实现城乡一体化的过程。
推动村改居的工作应该与解决村改制过程中的一系列问题同步进行，处理好政府利益与居委会利益，居委会利益与村民利益，眼前利益与长远利益的关系，充分考虑村民生存发展的长远利益，注重各阶层利益的和谐，促进城市基础设施向“村改居”社区延伸，城市公共服务向“村改居”社区覆盖，是实现“城市支持农村，工业反哺农业”的新途径，为建设经济发展、环境优美、政治民主、服务配套的新社区打下坚实基础。
3.“村改居”社区建设存在问题分析
3.1政府对于失地农民保障程度低
土地是农民基本生存保障。由于社会保障体系不健全，大部分失地农民都没有享受到应有的在市政设施使用、社会保障、就业政策与城市居民同等的待遇。一旦补偿用完，既没有了可耕作的土地，也没有相应的就业岗位，成了边缘化的社会群体，这样的状况自十七大以来有了很大的改观，农村合作医疗保险等一系列社会保障设施逐渐普及到农村，但这毕竟只是最基本的“低保”水平，而原本由村民和村集体承担的农村管理和建设费用转由政府负担，然而，目前政府的财政承担能力有限，在改制过程中大量的管理和建设费用、原村民的福利开支等仍由集体经济承担，而城市的社会保障体系、就业市场等，一时间也难以容纳所有 “村改居”人员，改制后的村民仍无法享受城市居民的待遇。
3.2规划建设水平低，公共基础配套设施完善度低
“村改居”社区由农村发展过来，规划观念淡薄，重建设，轻规划的情况严重，上级政府对于转制社区发展目标不明确，功能定位不正确，影响了规划建设质量。
“村改居”社区基础设施费用主要经济来源于政府的资金资助和居委会自筹一部分资金。然而，政府财政负担有限，由农村专制而成的城市社区居民点本身基础设施建设就比不上城市地区，原本的村委会经营项目非常局限，收入不固定，社区服务的福利性特点决定了其利润较低，很难吸引到较为广泛的社会投资，政府的资金补助很大程度上无法满足已转为城市社区的居民对于公共服务的越来越广泛的要求，社区服务项目往往以低偿或无偿为主，自身积累能力较差，甚至难以维持现有设施正常功能的发挥[2]。贫困地区社区治理在资金方面更显得力不从心，不论经济发展状况如何，作为一级组织发挥的作用在宏观上大同小异，贫困地区的村组织在进行社区建设时更加步履维艰。
3.3社区领导机制协调度低
在当前村改居社区建设进程中，由以往村委会转为居委会的社区自治主体角色定位尚未明确，村委会自治功能不断弱化，行政功能日趋加强，其工作运行过程更像一个政府组织，而非自治主体，以往的村委会不能适应城市居委会的领导方式，上级政府对于“村改居”形成的社区管理与城市社区管理方式不加区分，管理目标体系与社区领导协调机制尚未完善，多元化主体之间的自我调节机制尚未形成，这些社区公共管理问题的存在使得村改居社区管理效率低，规划目标难以实现。
对基层法官素质提升、司法能力推进的阻抗，主要有以下七个层面：
1观念层面。首先，我国传统中的国家行为一体化观念视司法为大一统的“官治”的一部分，司法行政合一模式使司法成为行政首脑贯彻政治意愿和道德原则的堂皇手段，司法的存在始终没有实现从工具到价值的转变，其政治附属地位在人们心目中根深蒂固。在司法权成为国家行政权力的延伸时，任何纠纷事实上都会由强大的行政力量加以解决同时又披以司法的外在形式如在行政干预下形成的法院判决，司法人员素质的决定意义微乎其微，因而也就不可能造就卓越的司法队伍。其次，近代以来对大陆国家体系的移植使我国得以完好无损地保留了演绎适法的思维方式。大陆法系国家严密周至的成文法严格限制法官的自由裁量，使其身份获得独立的同时其思维的自治却受到相当的限制。法官成了法律规范体系下纯粹的实证主义者，无法能动地适应生活的变化和引领法律的价值走向，其职业素质也因个性和创造思维的受限而无法产生质的飞跃。大陆法系国家推行成文法的目的，在于防止因法官滥权擅断而危害其民主基础。传统政治观念也排斥法官的独立，以免造成司法权与行政权的对峙而导致既有政治系统的失衡，这一点与大陆国家对法官活动方式和限度的预设有某种形式上的一致性。因此大陆法的规范体系移植到中国以后，中国法官虽然获得了身份上的标志，其实质地位并未有根本改变，这也是制约法官队伍素质改善的一个重要因素。
2社会层面。基层社会特别是广大中具有丰富个性的、尚未格式化的、并因此难以规则化方式处理的现实世界。与上一级法官最大的差异是，基层法官每天都会直接面对大量的具体案件。中国社会在某种程度上仍是一个传统文化烙印很深的乡土社会，是各种民风、民俗、乡规、民约交织之处，也是基层法官所处的特殊社会背景。民间朴素的思维方式常与法治的价值取向不相统一，民众多是关注司法的结果，而对裁判过程、理由并不在意。社会稳定需要司法保障，司法权的行使也需民众理解和支持，置身于现实社会进行司法的基层法官与社会的联系最为直接、密切，若脱离社会远离民众，会使基层法院失去安身立命之本。诸如损害赔偿、离婚、借贷、宅基地等类型案件，这些类型案件标的小、琐碎，且绝大多数发生于熟人、亲戚之间，无法或很难获得真实可信的公文化的证据材料，当事人对诉讼非常陌生，没有受过专门的法律，其法律思维或是残缺的，或是道德化的，或是感性的，和司法的理性思考可能存在一定偏离。他们既不认为收集证据是自己份内的事情，也不太知道应该怎样去收集证据和应该收集哪些证据对自己有利，同时也更不能接受自己有证据因未在规定的时间内提交而成为“失权证据”，而案件的处理结果对当事人非常重要，不仅有物质利益，且有精神利益如第三者介入导致家庭破裂，一方有“无法在村子里活下去”的感觉。因此，许多现实中审判机关认为很公正的裁判，老百姓却接受不了。在这种法律语境下，基层法官不仅要掌握法律发现、法律推理、法律解释、价值衡量、漏洞补充以及法律论证等法律思维方式，还要考量公共政策、社情民意、民风民俗等各种因素，平衡各种权利冲突和利益碰撞，解纷止争，息事宁人有时可能牺牲程序或实体规则的制约和困扰。主要有以下思路：
第一，“三果合一”的思路。基层法官都希望所办案件圆满解决。即双方当事人对判决或调解结果都比较满意或至少是能够接受，不就判决上诉。从主体需求的角度而言，人们对诉讼的期望或者说需要不仅是获得最终的胜诉，更希望获得一个“满意”的判决。“满意”的判决更看重从心理或行动上解决纠纷，即确保纠纷解决过程的形式合理性。因此，当事人及公众从心理层面“服判”，就显得十分重要了。所以，基层法官考虑受众的时候应更多地限于当事人、特定公众和上级法院，目的则基本限定于如何将案件处理正确，如何使得自己的判决更经得起上诉法院的终审及当事人“满意”足矣。，在基层社会存在一种特殊司法效果倒流现象，有时，即使是为了平息上诉人对裁决结果不满，了结案件，上诉审法官有时行使自由裁量权对如赔偿金额或欠款额度这样的做出没有充分法律理由甚至没有任何理由的改判。只要案件被改判或发回，不论原因如何，基层法院年终案件考核就受到限制，原承办人就被取消评先资格或扣发其奖金。更为严重的是，把改判或发回重审作为衡量基层法官原承办人素质能力与司法认知能力的基本评价标准。
第二，“多、快、好、省”的思路。就是指诉讼效率高、省时省力、结案质量高，原因有二：一是制度上的。法院领导通过办案数量、质量来展示衡量一个法官的能力高低及水平大小，至少目前一些法院办案数量一直与法官的“升迁”及“效益”挂钩。二是人性化的。日而复始的大量的、琐碎的、类型极为相似的案件，对于基层法院来讲，很容易产生一种单调的、重复的、机械的感觉。没有什么理由可以促使他们提高自己的司法知识、逻辑推理等法学去，所以，基层法官都会用“多、快、好、省”的方法减少投资成本、罢纷止争。而当事人更为关心的甚至仅仅关心的只是案件结果判决主文，而不是案件事实或法律适用无论是程序法或是实体法。所以，基层法官对法律的关注，主要是行为的正当化及判决结果的实现。究其原因，法律的正当化至少起到两个层面的作用。一是这种法律的正当化被用来对双方当事人施加某种象征性的压力，充分考虑老百姓对“法”的传统符号理解主要理解为刑罚或“法”同国家暴力紧密联系即具有国家强制力，以此增强法官调解或裁判的威权，促成裁判文书的实际履行。二是，通过法律正当化来实现自我保护，无论是针对当事人对裁判的不满，还是针对上一级法院更为挑剔的法律审眼光。
3规则层面。市场经济就是法制经济，市场经济的良性循环，必须靠法治予以规范调整，构建和谐社会更需要规则之治，不成规矩不成方圆，司法审判更是为法律则所调整、规范。法官之所以有权解决纠纷，首先主要来源于他她们在现代国家的政治制度中的以及附着与这一职位的授权。法官已经主要不是内在于其所在社区的治理机构的一部分，而主要是现代国家的法理型统治机器的一个组成部分，其权利和合法性主要来源是国家垄断了暴力的使用，并以暴力作为最后支撑保证现代法官行使其解决纠纷的职能。如果现代法官不按照或无法按照这个法理型统治国家机器的要求运作，不按照规则行事，那么他她们的这种权利身份、利益就可能丧失或被剥夺。然而，法官并不是通常的、简单的协调员、解纷机器。国家并没有赋予法官以一切他她认为便利和必要的手段来解决纠纷的权力，而是要求他她们作为现代国家机器的一员，以某些被立法认定是现代化、规则化、理性化、系统化的合法方式程序规则和实体规则，依据规则、秩序来解决纠纷。否则，他她的法官职务或法官权力也会被剥夺。正是在这些因素、困惑引导和制约下，基层法官以自己的现实能力和素质运用自己现有的、掌握的一些基本的技术、知识、技巧来处理、解决具有浓厚乡土文化积淀的各种冲突与纠纷。
4经验层面。如果仅仅从目前公布出来的裁判文书来看，基层法官素质能力确实有待提高，尤其是论证能力很弱。但是根据我们在基层法院的工作经历及互相评查一审卷来看，这一判断似乎很难成立。中国法院内保存的案件卷宗内，除了正式的判决书副本外，都有一份结案报告。这份报告对案件处理都有详细的介绍，有比较详细的关于裁判理由的分析论证。就我经历过的、看过的结案报告来看，即使是文化、业务水平相对说来比较低的基层法院法官实际具有的分析论证能力要比根据已公布的裁判文书推断他们具有的能力要强的多。各级法官基层法官每年一次判决书评比及最高法院每年在各种刊物上公布的裁判书已证实了这一点。非不能也，乃不为也。他们也许还比不上英美法官甚至欧陆法官，但他们的能力可能远远超过界对其现有实际能力的估计和判断。这也就进一步支持了面前的分析和判断得出的结论，中国法官在公开发表的判决书中表现出来的“分析判断不足”不是一个法官的个人能力问题，而是制度使然。但是千万不要以为这一发现仅仅是对法学理论界之判断的一个批评。应当说，这其实也是对法学理论界对法官素质及能力提升之要求的一个支持。假如我们的法官有足够的能力进行细致分析判断，那么提高基层法官的基本素质及司法能力就不是一个不切实际的幻想。这种追求不仅是应当的，而且是可能的。
5管理层面。中国司法制度从总体上来看，毕竟还是属欧陆法传统的国家性质，是以制定法为主的国家。中国社会一方面在如何解决分歧求得一致的程序性价值之分享不够。中国法院毕竟是近代的衙门中分离出来的，威权主义的色彩比较浓厚。尽管法官不是严格意义上的官员，其管理仍受“公务员法”的约束，但是，用“我说你听”的方式、行政的方式、命令的方式、决断的方式处理纠纷还是为许多法官接受，并认为是天经地义的，理所当然的。他们不仅是不大会说理，他们更不大习惯说理，因而，其司法能力注定偏低。另一方面，中国的法院和法官特别是基层法官，在中国社会中的地位也比欧陆法院和法官在他们社会中的地位更低。不仅司法独立的传统不够，而且司法机构内部的行政色彩相当浓重。法院的外部行政化除了其在设置上影随行政区划外，主要指因其在财政和人事方面受制于地方行政，而不得不在某种程度上成为地方行政外在的“政策配合”和人员接收站，造成法官来源的多元化和非专业化，阻滞了法官改善的步伐。所以法院和法官往往会受到来自各方的各种形式的干预，包括内部的层层审批，包括社会中波动的舆论干扰，包括地方各职能部门的干预。例如：某甲诉某乙一案，经查乙下属公司丙成立时，其注册资金300万元，由其主管部门乙拨付，但乙只拨付30万元。丙在经营中欠甲40万元，后又查明丙将其注册资金变更为50万元。法院依据事实确认丙给付甲货款40万元，乙在注册资金不足差额范围内承担连带责任。因乙为政府某职能部门，由于其干涉，经多次协调该案至今未果。在这样一种环境中，坦白地说，至少有一些时候，说理论证在法官看来是没有意义的。如果论证的结果是如此，但如果当地政府或是院长要你得出另一种判决哪怕是这些要求并不错误，也并非徇私枉法，仅仅是由于认识不一致——而这是常有的，或者是社会民情或大众传媒普遍要求法官这样做，那么法官有什么可能按照法律的逻辑来论证呢﹖司法能力如何体现呢﹖要对这样的案件作出某种法理上的正当性论证，只能是自欺欺人。
6培训方向层面。关于法官的培训，应按对象不同区别对待。对已进入法院的大学生来讲，应增加职业道德，尤其是司法技能的培训；而对已任法官来讲，应在巩固其法律知识基础上，培养其职业道德，尤其是重点应培养其司法技能和司法方法。但是，目前法官培训，出现三个极端。第一个极端。一是法学理论界包括法学院校高等教育中法律专业教育的教育，只停留在理论知识的灌输上，更多的还是一种知识传授，不注重司法技能的培训，对司法方法的培训也是一带而过，缺乏系统的理论和整体素质的培养，大学毕业生按现有规定30岁之前即可成为最高司法机关的正式法官，相对于法官这一特殊职业而言，其本身的社会阅历和经验与其所担负的重任显然不协调。二是实务界的法院系统内培训，也停留在法学知识浅层次的培训上，对职业道德、司法技能及司法方法等技能、技术，不进行任何培训，这不能不说法官的培训已陷入一个误区。第二个极端，在目前中国法官培训上，一提到培训，就知道是请高等学府的教授或知名法学理论家进行法学知识的传授，或者是聘请最高法院的学者型法官对下级法院的法官进行“司法解释式”的灌输，但是没有任何一个培训的老师是从基层法官挑选，为什么不能让基层法官走上演讲台，把其长期积累的带有乡土氛围的文化、知识、司法技能传授给其他法官呢﹖特别是基层法官，通过调处基层社会各种冲突时，独创的技术、知识、技能是书本上没有的，高级法院以上法官也不可能具有的，甚至没有经历过的。第三个极端，目前的最高法院举行法官培训，与当前要求提高法官司法能力存在冲突。一是主体的培训。最高法院每一次举行的培训，主要对象均是高级法院以上法官，中级法院以上法官有资格的也寥寥无几，从现实看，目前教育的对象主要限于在地市级法院以上任职的法官，基层法院法官是根本不可能得到培训的。其接受教育培训的法定权利却得不到真正落实，这与他们所承担繁重工作应加快知识更新的客观需要不相适应。二是培训内容，基本上都是新颁布的法律、法规或司法解释，对已颁布实施后在实践中产生疑异的或是与当前经济不相适应的法律、法规或司法解释不举行培训，不进行统一思想，出现相同类型的案件，产生不同结果，民众对法律是否“公正”产生合理性怀疑。三是培训顺序。一般都是法律、法规、司法解释的参与人或起草人，讲授给各高级法院有关人员，然后由各高级法院受益人传授给各中级法院听课人员，然后由中级法院受益人传授给各基层法院包括基层法庭人员。这种培训制度弊端为基层法院的法官不可能也绝对不可能有机会聆听法律、法规、司法解释的起草人或参与人对法律知识的传授，基层法官得到的知识都是经过二道工序一是起草人或参与人传授给省高院有关人员再传授到中级法院有关人员，再到基层法院有关人员，这样受益人基层法官难免产生对法律、法规、司法解释的误解，由于传授人员的知识、水平、能力的局限性，可能将立法本意、字面涵义误听、误解、误传、误导，因此，受益人得到传授的知识与法律、法规、司法解释的内容有可能不相一致，加上已颁布的法律、法规及司法解释在实践中出现新情况、新问题，制定机关又不能及时作出统一的解释，因此，造成法律的适用不统一，致使案件处理结果也可能出现矛盾或相反的后果。四是培训、模式相对滞后。表现在功利性太强，学历教育重及格拿文凭，没有突击能力培训。五，培训、教育方式缺乏活力，古板的学院方式课堂教学占主要比例，教材由全国统一编定，没有结合基层实际，不突出岗前、任职、晋级、续职资格培训，不重视传授方法论和相关专业知识，不注重技能培训，“高分低能”成为一种教育通病。因此，法官的培训应是多维的、多视角的，应引起法律院校及法院高层次决策机构的重视。
7准入制度层面。关于初任法官的资格，《法官法》第9条、第12条作出明确规定。从制订的标准中可以看出，法官的学历较低。尤其是允许非法律专业的毕业生进入法官队伍，这显然是混淆了法律教育与其他类型教育的区别，拥有其他专业的学位并不必然具有法律知识。所谓具有法律专业知识的规定更多的是流于形式，没有一个客观的衡量标准，不具有可操作性，是为大量不具备法律素养的人进入法院系统开了方便之门。另外，我国法院院长、副院长应从法官和具备法官条件的人员中选任。显然，“具备法官条件的人员”又为不具备法律知识与学历的人员进入法官队伍敞开了大门，且是担任法院领导职务，真可谓法院准入制度的误区。
基层法官素质能力之提升
提高基层法官素质及司法能力，在现有的司法环境下，从不同层面有不同路径。综合不同的视角，其主要途径有以下几种：
1制度层面之提升。由于和现实的原因，我国的司法体制内带有浓厚的行政管理色彩，作为司法机关的法院不仅在外部即机构设置和人员构成上依附于行政机关，司法管辖区域与行政区划完全一致，法院的人、财、物供应也统统仰赖于地方行政，司法权运作中的类似行政化趋向，使法院的司法活动丧失了基本的独立性和公正性，司法权威面临着质疑，产生广泛的司法信任危机。因此，希望通过相关制度的调整和构建，逐渐淡化法院管理体制中的行政化色彩，而建立司法相对独立于行政的法院管理体制。
第一，应取消法官管理行政模式。我国尽管有法官法，且已修订，但是，法官法如形同虚设，法官管理仍然行政化，其一，虽然法官各有等级，但是没有任何价值，图有虚名，法官个人能力、水平、利益与法官等级无任何缘源；其二，法官级别仍然套用行政所谓“科员、副科、正科……”等行政级别，行政级别与法官本人利益息息相关，而法官的行政化级别待遇则造成了人才流动的功利性。优秀人才对中高级以上法院趋之若鹜，而设置在审判第一线的基层法院被漠然置之，出现“人才稀缺”现象，了法院素质的均衡分布。而今年年初出台公务员法，与法官法应该是同级的，尽管法官不属公务员，但是法官必须受公务员法的约束。这可以说是“一法笑一法”。就会使《法官法》无法以法律的方式运作，而成为无法之法。法官管理行政化，法官实行“干部”制与现代司法理念格格不入，违反司法独立原则，法院内部大量官职的配备，起到了一个误导性符号的作用，法官管理“干部”化造成责任不清，案件质量不高，效率低下，在一定程度上破坏法院裁决的终局性。因此，对法官“干部”管理模式必须改革，严格按照法官法的规定，对法官进行管理、使用，取消法官行政级别，使用法官等级制。法官级别应当与法官的审判实绩、业务水平、工作年限有关。建立起上一级法官从下一级法官中晋升的机制，但审判业绩突出的可以越级晋升。建立职务晋升与级别晋升相配合的机制。级别晋升一般不改变其原有的职务，实行年资制，在法官服务一定年限后自动晋升，这样可以保证法官地位的迁升不受外界干扰，使其潜心审判业务的提升，对法官是一种保障。
第二，严格法官准入，建立法官遴选制。
一是提高初任法官条件。修改后的法官法正式明确初任法官的任职资格与工作年限，规定必须通过国家统一司法，同时提高司法考试报名条件，由原来的高等学校法律专业专科提高到本科。由于法官这一特殊职业而言，其本身的阅历和经验与其所担负的重任应该协调一致，因此，应考虑适当提高资历年限，在“两考一培训”的基础上，严格资格考试的后续选拔标准和锻炼期限。结合最高院提出“两考一培”设想，通过司法考试之后，应经过3—5年的法律工作实习，期间，每年应向省院考核部门提交实习报告并完成相应司法调研任务，期满合格后，参加由省院考核中心举办的岗位职业考试，重点考核法律实际运用能力及从事法官职业的适职性，通过者被授予候选法官资格，经国家法官学院或省一级法官学院培训，待届满考核合格，视各地法官缺额情况报权力机关正式任命法官。
二是权力机关设立正式的法官选任机构、规范选任法官的程序、条件，将人大对法官的任命落实到实处。
考虑到现实国情及体制改革的渐进性，法官提名的权限和程序可以采取逐步过渡的改革方案。当前可考虑基层法院和中级法院任命和提请任命法官在履行干部管理程序和法律任命程序前，报上一级法院审核，报最高院备案。由此过渡到地方各级法院的院长、法官人选由高级法院提名推荐，再由享有提名权的法院的同级权力机关予以任命。
三是建立法官逐级选拔制。
上级法院的法官缺额逐步做到从下级法院择优选任。从而保证法官在进入上一级法院时能以扎实的法律功底和丰富的司法经验适应更广阔的社会视野和更高层次的法制把握。逐级选任后的基层法院法官缺额由被任命的初任法官填补。
2知识层面之提升。自2002年1月1日起实行的国家统一司法考试制度，进一步规范了包括法官在内的法律职业群体准入门槛。应该说，这是提高法官整体素质的重要一步，也是培养高素质职业化法官队伍的必然趋势。但是由于全国区域与文化的巨大差异及不平衡，特别是基层社会经济、文化差异更突出，使得统一的法官准入制度在短期内有效提高法官素质面临很大困难。 （下转第20页）（上接第47页）因此，加强对法院在职人员的职业培训和继续是提高法官素质的一个重要举措。
第一，应建立基础培训。法官法及《人民法院五年改革纲要》对此也作了规定，但是培训力度、培训人员层次不够，全国各地培训对象仍为中级法院以上法官，而基层法官由于审判任务繁重，培训名额的限制很少有机会参加上级法院组织的法律业务和培训，迫切需要知识学习和更新，因此，应侧重基层法官知识水平、职业道德、审判技能、司法方法的培训，加大基层法官的培训力度。
最高法院每年应举行不少于两次的法官培训。应尽量减少中间环节，由法律、法规、司法解释的参与人或起草人直接到某一个省法官培训中心，进行传授讲解，举办培训班，且培训主体应侧重于基层法官。培训方法程序为，不需要经过省高院一级的“二传手”，减少中间环节，这样受益人可以直接获悉第一手的信息，理解新颁布的法律、法规、司法解释的立法本意及其字面含义。除此之外，最高院还应对已颁布实施的法律、法规及司法解释在审判实践中新出现的，或法律法规有漏洞，或出现与现实环境有冲突时，应指订统一的解释标准，贯穿于培训中去，使基层法官在适用法律、法规时有一个统一尺度，使案件处理结果不会因不同法官审理，出现不同结果，因此，法官培训的主体、法官培训的内容、法官培训的方法，是法官素质培训的基础，必须引起足够重视。
第二，应建立灵活多样的教育培训。
一是上级法院应指导基层法院采取各种形式加强教育培训。基层法院应针对专门的法律问题进行研讨，除此之外还应采取以考促学、以会代训的形式学习，如某法院按照季度对全院法官实行闭卷考试，考试成绩作为年终考核的重要依据，这样以考促学，以学促用，法官素质可以慢慢提升。
二是推行法官上下交流和挂职锻炼，促进学习交流。每年伊始，中院机关应选派业务知识强的人员到基层法院挂职，期限一年，专管办案，提高了基层法院办案的理念；同时，将基层法院的业务骨干上调中院学习中院的好做法、好经验，促进了上下法院的学习交流。
第三，建立法学的培训方法。案例就是每位法官对社会的答卷。它不仅反映各种社会现象、经济发展状况、法制建设水平，而且如实地展示了法官对立法的理解、法律意识、执法精神、能力、司法技能等等，换言之，案例是法官素质的真实表现。在法官的培训中，尤其是基层法官的培训教育中，更应当注重案例的教学。案例分析是部门法法理阐释的最好途径，是提高法官，尤其是基层法官素质最简捷方法之一。从语境的角度看，案例教学法提供给教师与法官一个沟通的情景，利用这样的情景设定问题的语境，进而形成讨论、争辩的氛围，并且经历一种法律角色转换的体验，缠绵在法律规范与法律事实之间的关系中。在培训教育中，必须精心设计法律问题，巧于提问，尽量让法官多思多论，渐入案例语境。这种问题情境的设立，激发了法官的好胜心，纷纷发表自己的见解，起到了启发智力的作用，锻炼了思维的广泛性和深刻性。在问题情境的创设时，还可以从事物的反面提出。这种问题的设立，既训练了法官灵活多变的法律思维能力和知识潜移能力，又培养了创造性思维，激发了法官的好奇心，提升了法官的司法技能及定纷止争的法学的方法。培训实践证明，创设问题情境，能使法官综合自己全部的知识经验、实践经验，在头脑中形成新的暂时神经联系，组成新的认识系统，促进认识的发展。实现了培训教育的课堂语境到培训教育的社会语境的延伸。如此，在对法律语境的重要功能取得共识的基础上，全国法官培训教育应侧重案例分析、司法的方法论、司法技能和司法社会学等教育语境的构造技术，从而把法官培训教育的重点集中到法律的司法适用上，使法官在内心深处体认到法院是法律帝国的首都，现代法治社会就是司法社会。这样，法官素质观、能力观就通过教学中介而成为一种全球化的基本理念。
第四，应建立提倡交流互动式的培训方法。
一是法院内部的互动式培训。目的是将单个法官的学术连接成学术共同体。可以采取专题研讨、高级论坛、经验交流等方式，形成一定的学术成果。这样不仅法官的知识水平、能力水平得到提高，而且还可以培养和形成法官学术团体，保持法官在法学领域的前沿水平。
二是法官和法学教授的互动研讨。最高人民法院组织的每届学术论文研讨会都有不少界的参与，从获奖情况来看，法官在对法律实务问题的上具有明显的优势。在当前来说，法学教授仍然比法官在整体上具有学术上的优势，特别是在法学理论上，更具顶端优势，在交流互动式培训中，可以邀请该相关领域的法学教授参与，互相学习，也可以展示法官的研究水平；也应该鼓励法官参加各种学术研讨会，从而掌握最新的学术动态，特别是有关法学前沿方面的知识、信息。
三是法官到法律院系承担教学课程。教学是最好的学习方法之一，因为教学远远超出了学习的高度。法官到法学院系讲课，个人自尊心必然促使其对审判中遇到的问题进行深入的思考，细致的研究，这是其他因素所很难达到的效果。由于法官的职业特点，他们的授课也可以为传统的原理式的教学模式注入实践性的成分，也可采取由实践性的案例分析，引申出所含法学原理，这样，必然受到法生的欢迎。由于教学活动的扩散效应，法官授课对于扭转社会尤其是法学院系对法官的不确切认识、不准确定位，有着不可忽视的作用，这对法学人才进法院，构建一个适度的旋转平台。
关键词 村改居 行政化 治理主体 社区自治
作者简介：李明珠，天津市滨海新区胡家园街社区卫生服务中心副主任，天津师范大学政治与行政学院。
一、“村改居”的内涵
“村改居”随着社会经济和城市化进程的发展应运而生，具体指的是：撤销以往的农村组织，更改为城市居民社区委员会，借助管理城市居民的方法，对“村改居”展开管理。从利益分配角度而言，“村改居”属于对社会利益的一种再分配形式，指的是：重新划定进程农民在社会上的地位和利益分配形式。从政策上而言，“村改居”社区的居民属于城市人；但从实际利益角度而言，他们与真正的城市居民所享受的待遇有所不同。而“村改居”要切实保障“村改居”人员的基本权益，提高“村改居”人员的社会地位，使其享受到与城市居民一样的高品质、高水平的生活，最终实现“村改居“追求社会发展与进步的目标。
二、新型社区基本环境、治理现状及存在的问题
（一）基本现状
在城市化过程中，“村改居”社区在形式上已基本完成了由农民转变为居民，农村转变为社区，集体土地转变为国有土地，集体经济转变为股份经济的“四个转变”。虽然“村改居”在形式将村委会的牌子换成居委会，在角色上宣布农民变为城市居民，在居住形式上由散落居住的平房庭院变成环境优美，配套完善的城市高层小区，但在社区形态又表现出诸多乡村社区的特性，具有明显的过渡性，异质性和不稳定性。
随着城市化的快速推进，“村改居”社区的数量及其集聚的规模也将越来越庞大，并将成为未来城市的重要组成部分，其运行与治理状况也会在很大程度上决定着城市发展和社区管理的水平。通过对“村转居”社区调研发现，其“亦村亦城”的特点存在着诸多问题，严重制约和影响着社区治理的转型和发展以及社区居民的政治经济利益的实现。因此，发现目前“村改居”进程中的问题并对其进行深刻剖析，从而为探寻新型城市化发展的社区治理对策具有极其重大的意义。
（二）新型社区治理现状及其中存在的问题
“村改居”这种新型的管理组织，随着社会经济和城市化进程的发展应运而生，其成员由失去土地后的农民组成。“村改居”作为一种新型的管理组织，在实际运作过程，还存在一些不足之处。
1.“村改居”是农村向城市过渡的一个特殊阶段，此时的“社区居委会”行政化色彩偏重，主要表现在以下两个方面：
第一，组织机构行政化。由于计划经济体制的影响，政府对居民委员会的定位实际上有偏差，居委会在内部设置和职能上，基本上仍按上下对口模式，被纳入政府的管理体系之内，并没有体现社区的实际情况和居民群众的实际需求进行设置，而居委会无论履行何种功能，都具有“金字塔式”行政化等级结构的组织特征，使居委会俨然貌似政府的派出机构，而不是群众性自治组织。有的政府部门，打着“某某工作进社区”的旗号，把工作延伸或直接推向社区，社区居委会便成了一根针，万事都要从这个根针的“针眼”穿过，于是居委会常常忙于上级督办的任务，致使居民自治管理的空间不断减少。
第二，人员安排的行政化。在实际工作中，现在社区居委会主要人员存在着“民选”和“街聘”的双重身份现象。一方面，“街聘”的方式明显提高了居委会干部的文化素质文化，使年龄结构年轻化，增强了居委会工作的活力，但也由于应聘人员年纪轻、社会经验不足以及就业求职心态的影响，存在对社区工作的责任心不强和解决问题的能力有限等问题，因而得不到社区成员的认同。另一方面，由于采取形式，居民对下派和招聘的居委会工作人员替代原有居民认同度高的工作人员，有被强加的感觉而产生抵触情绪，因此致使“街聘” 在选举中落选；此外，“街聘”的社区工作人员享受的待遇和保障与其他非聘人员之间的反差较大，也导致这些居委会干部的思想波动和工作上的攀比。
第三，组织职能的行政化。居委会在日常工作中偏向满足于完成上面布置的工作，而为居民群众需求考虑的职能越来越少。机关部门把社区居委会当作下属单位，把社区当成一个筐，什么都往里装，上面大量的行政事务和社会事务集中在社区居委会头上。长此以往，居委会也从根本上忽略了原本的自治组织属性，把自己看成是政府组织的一员，把政府的行政力量和工作内容向下延伸，于是便造成了居委会在日常工作中偏向满足于完成上面布置的工作，而为居民群众需求考虑的职能越来越少。目前社区居委会所有工作几乎年年都有评比和考核，考核部门涉及党委、政府的几十个有关职能部门。这样，社区居委会及其成员的工作业绩主要取决于政府及各部门的认同，而不是社区居委会和居民群众的认可，这样就偏离了社区居委会作为基层群众自治组织的自然属性和本质要求，与居委会制度安排的初衷已相去甚远。
第四，工作方式的行政化。社区居委会的主要工作就是解决社区问题、服务居民群众，但其工作方式行政化以后，在实际工作中根本无暇顾及居民群众的意见和需求，既不能很好地服务居民，也不能很好地与居民沟通，在工作中也得不到居民的支持。社区居委会的部分工作人员不适应社区工作的要求，在工作方式存在着机关化倾向，习惯于8小时坐班制，积极主动服务的少，在无形中拉大了社区同居民群众的距离。时间一长，这样的社区居委会也就得不到广大居民的认可。
2.居住环境的改变影响了居民参与自治的意识和热情。随着城市化进程的发展和城市改造建设，居民的流动性加大，人们渐渐离开原来熟悉的生活环境，新的居住模式从客观上限制了社区居民之间能广泛而频繁的交往，形成了“老死不相往来”的状况。同时，社区居民在生活方式和价值观念都有很大差异。这也是现代社会人们很难象原来村落平房式的居住环境那样维持较长时间的联系，社区内邻里间的情感淡漠，影响了居民之间的交往，进而影响了居民的社区参与意识和热情。尽管“村改居”后，设置了社会为居民提供各项服务，但村民并未完全摆脱有事找村干部的心理依赖。此外，很多“村改居”的居民都具备较强的政治参与意识，但却未将意识付诸于行动。 3.社区自治组织发展速度比较缓慢。“村改居”社区的居民大多是失地的农民，该群体存在年龄偏大，文化水平不高等特征，对规章制度缺乏正确的了解，参与自治组织管理活动的意识不强。大部分居民都不了解社区的主要功能，尤其是外来人口，导致社区事务缺乏关注度。自发性的群体组织大多由具有共同爱好的居民组成，缺乏系统性的规划，其管理过程存在一定的局限性。
4.“单位制”的体制环境影响了社区参与的积极性。在长期计划经济体制下，“单位制”的后续影响制约着我国居民社区参与，由于各种利益和资源都集中在政府及其附属的单位中，个人的利益绝大部分都是依靠单位来实现，在利益和情感的依赖上基本没有“社区”的概念，居民的社区意识淡漠，导致普遍的社区参与积极性不高。随着市场经济体制的发展，“单位人”逐步转变为“社会人”，居民的利益关系逐渐由单位转入社区，在一定程度上减少了个人对单位的依赖。但居民的单位情结不会立即消逝，这仍在很大程度上影响着居民社区参与的积极性。
三、“村改居”社区问题的主要解决对策
“村改居”作为一种新型的管理组织，“村改居”随着社会经济和城市化进程的发展应运而生。从当前“村改居”社区管理状况来看，还存在一定的盲目性，缺乏有效的规划。相关管理人员要从以下几方面着手，做好社区管理改革工作。
（一）淡化社区的政治色彩，强化社会的服务功能
从街道社区当前的管理模式来看，基本遵循了至上而下的领导与被领导管理原则，即：社区受街道办事处的领导，按照街道办事处安排的任务行事，这不利于社会服务功能的发挥。对此，应该按照“政社分开”原则，重新定位政府与街道、社区之间的关系，为社会服务功能的有效发挥，提供良好环境。居委会的主要工作在于：通过行使管理职能，为社区居民提供各项服务，同时重新构建社区与基层政府之的关系。政府应转变自身对社区的指导方式，从政策、财务等方面支持社区工作，而不应该过度地干涉社区事务。作为社区服务管理人员，不仅要认真完成上级安排的各项任务，更重要的是强化自身的服务管理职能，切实为居民办好事、办实事，努力做好社区管理工作。
（二）健全社区居民政治参与制度，完善居民自治管理体系
社区自治管理工作的顺利展开，离不开制度支持，因为需要采取措施，健全社区相关管理制度。民主管理制度就是居民共同谈论下而制定的自治章程，该制度的用途在于还给居民监督权、客观地公布社区的重大事务。这样做不仅为居民自治设定了科学的标准，又促使工作的透明度得以提高。此外，社区应该努力营造民主的环境，方便居民进行自我管理以及自我服务创造，促使居民越来越依赖自我管理以及服务创造。
关键词：机构；服务大厅；社区公共服务；服务模式
中图分类号：D6693 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2015）10-0040-03
一、问题的提出
公共服务供给是政府的基本职责所在，也是公共管理研究的核心问题。以英国《济贫法》为标志，早期公共服务主要针对特殊人群，以社会救助为主要内容。二战后伴随着各国国内社会问题的增多，国民对社会服务需求的上升及各国经济的复苏，欧美各国开始了大范围的社会服务普及运动，社会服务的立法和实践得到极大发展。20世纪70年代以后，受全球经济和政治形势的影响，西方各国政府提供公共服务的效果捉襟见肘，每况愈下。由此，英美等国以新公共管理理论为指导，率先开始了政府部门的民营化改革，并引领了波及全球范围的公共部门改革浪潮，其中机构化（agencification）运动更是起到推波助澜的作用。
1988年，英国时任首相撒切尔夫人宣布批准《改善政府管理：下一步方案》，标志着创设机构（executive agency）的开始，随后相继成立了130多个机构，[1]政府宣布将把90%的公务员转到机构。这些机构执行着政府不同性质的职能，所涉及的公共活动范围非常广泛，如社会福利的管理、狱政的管理、证照的审核签发、救济金办理、就业管理、会议服务、军需供应、工商注册、专利保护、破产服务、标准计量、地产登记、药品管制、天气预报、农牧渔业服务等。[2]随后，这股风潮一直从欧洲到北美继而波及亚洲和非洲。机构化被视为是政府行政系统内部决策与执行的分离，这在很大程度上解决了社会服务需求增多而导致的政府职能扩张与政府机构精简压力之间的矛盾。
转型期的中国面临着经济政治环境的巨大变化，社会问题与社会服务的需求激增。政府面临精简机构与提高服务质量的双重压力，特别是在服务型政府理念之下，如何在控制政府规模的同时满足公共服务需求，这是摆在各级政府面前的重大课题。近年来社区作为承接社会服务的重要载体，发挥了越来越突出的作用。我国部分地市根据政府的要求，做出大胆尝试，探索各种不同的社区服务形式，产生了一些值得借鉴和推广的经验，社会组织也因此得到了快速发展。但总体来看，社区组织和公共服务体系的建设还处于初级阶段，实践中还有很多问题有待解决。其中，如何创新社区管理模式，整合社区服务载体，重构社区治理结构，以进一步满足社区居民对公共服务的需求等问题显得尤为重要。
二、我国社区公共服务的基本形式及存在问题分析
社区公共服务是指在一定的地域范围内以满足社区成员的需要为目标，以社区服务机构为主体，面向社区全体居民提供公益、公共服务以及便民利民服务为主要内容的，无偿、低偿或有偿服务相结合的多层次、多功能的社会服务。[3]福利性和公益性被视为是社区公共服务的基本属性。1987年民政部在武汉召开第一次城市社区服务会议，1989年在杭州又召开了全国城市社区服务经验交流会，此后，社区服务广泛兴起，发展迅速，规模日益壮大。伴随行政体制改革及事业单位改革的深入，社区越来越成为承载城市社会公共服务和居民自主服务的基础平台。在具体的实践中，出现了几种代表性的服务形式――服务大厅、流动服务站及为民服务模式，社区公共服务供给也呈现出阶段性演化特征。
1服务大厅模式。该阶段以建立社区工作站或社区服务中心为标志，基本做法是，在社区设置“敞开式办公、一门式服务、一站式管理”的服务大厅，承接政府部门转移的社区行政管理事务和社区公共服务。这种模式自2000年武汉市江汉区探索实践以来，掀起了全国各地社区体制改革的浪潮，先后出现了诸如上海模式、铜陵模式、北京模式、沈阳模式、盐田模式、南京模式等独具特色的城市社区公共服务体制。这些模式虽然出现在不同的地区，在改革的侧重点上也各有差异，但总体来说，都是以社区公共服务的提供为重心，依托一定的公共服务设施和建立相应的组织形成一定互动关系的一种制度安排，有学者把其统称为“社区工作站模式”，即“服务大厅模式”。[4]
2流动服务站模式。社区服务大厅的设置在一定程度上满足了城市固定区域内人口相对集中的社区居民的需求。然而，对于一些自然条件比较恶劣的地区或者居民居住比较分散的大型社区，服务大厅设置上的固定性限制了其服务提供的可及性。作为对服务范围的一种弥补，一些地区创新出流动服务的方式，即流动站模式。该模式主要针对山场广袤、地域狭长、交通不便、群众办事路途远等问题，采取流动上门服务的方法，为群众提供流动服务，让居民在家门口就能把事情办好。流动站模式以基层政府为依托，变被动服务为主动服务，以流动性为主要特征，在向居民提供公共服务的同时也实现了信息的双向交流。一方面，将社区服务的咨询和信息带到居民家中，就地解决居民的生活难题。另一方面，在贴近居民的过程中，及时了解和掌握社区居民的动态及需求，将新情况反馈给社区服务机构。作为基层政府的派出机构，流动站采取“订单化”的分类管理方式，工作人员从基层政府各职能部门抽调。
3为民服务模式。居民模式以社区居委会为依托，在社区设立居民事务全程代办站，提供政务代办、事务服务。2001年至2003年间，针对群众反映的办事难问题，浙江省玉环县、重庆市大足县、安徽省郎溪县、山东省莱西市、北京市怀柔区先后开创为民服务。2008年1月19日莱西市的为民服务制获得第四届“中国地方政府创新奖”，在16家中央媒体的集中报道后，为民服务更是广为传播，各地政府竞相开展。从为民服务涉及的内容来看，主要是居民日常生活急需的各种服务，发生在与居民的日常需求密切相关的公共服务供给部门。流动服务站通过延伸服务线打破了社区服务提供上的地域限制，扩展了服务范围。而为民服务制则通过政府内部的流程再造，改变政府的服务理念与工作方式，满足了居民对便捷化、优质化服务的需求。
无论是作为社区服务主体的服务大厅模式还是作为补充的流动服务站模式或是为民服务模式，表面来看，均改变了政府服务方式，提高了服务效率，在社会上也有不同程度的认可度，然而，如果从转变政府职能、创新社区管理模式、重构社会治理结构的角度来说，仍存在一些问题，主要是：
第一，需求导向不足。社会问题与社会需求是政府进行社会管理的逻辑起点，社区居民是社区服务的对象，也是社区服务的目标指向，社区需求结构决定着社区服务的内容、方式和重点。以“需求为导向”的逻辑，体现了社区公共服务的价值所在。经过各地多年的社区管理与服务体制的探索和实践，服务大厅模式的运作已相对比较成熟。然而，以政府指令为导向的动力机制和“自上而下”的行政思维限制了其发展空间。而作为对服务大厅模式在地域上和形式上补充的流动站模式和居民模式，也表现出强烈的政府主导色彩。中国特有的压力体制、逐级发包、目标管理责任制不仅描绘了政府机构任务实现机制，同样也解释了为民服务的运作机制。[5]因此，无论服务大厅模式、流动站模式还是居民模式，由于没有从根本上明确社区服务的逻辑起点，造成需求导向不足。
第二，管理层级混乱。从目前我国各地社区服务实践探索来看，可以划分为分设模式、下属模式、条属模式和专干模式等几种基本类型。[6]之所以会出现这么多不同的管理模式，还在于没有从根本上理顺社区管理体制，造成包括街道办、社区居委会、社会服务站等多重治理主体间关系上的混乱。流动服务站在本质上是基层政府或各部门的派出机构，居民制在组织结构上，则借助现有的区县、乡镇（街道）、村（居委会）、各组（小区），分别设立服务中心、服务站和点，或依托现有的行政服务中心来运作。[5]从表面来看，服务大厅、流动站、为民服务在提供公共服务上呈现互补效应，实际上多重服务载体使得原本混乱的社区管理体制更加复杂。
第三，主体责任模糊。虽然在社区管理体制的探索中出现了诸如武汉百步亭、上海罗山会馆这种走在社区治理前列的典型，政府、市场、社会力量各司其职，合作共治，但是，从全国社区发展的整体情况来看，多数社区中心服务人员仍以政府公派为主，如果加上流动服务站和服务站的工作人员则公派比例更高。流动站的服务人员主要是从现有职能部门抽调，站的服务人员同样主要来自现有机构或相关职能部门，员只是起穿针引线或督促作用，这实际上使得基层政府、各职能部门、街道、社区与民众之间的关系更加复杂，进一步模糊了相关主体的责任，同时也加剧了社区管理的碎片化程度。[5]
第四，缺乏灵活性专业性。由于服务大厅、流动站、制的服务人员以公派为主，特别是流动站与点作为基层政府或其职能部门的派出机构，在本质上其组织结构与政府部门无异，同为官僚体制。那么，所有官僚体制存在的弊病同样会出现在这些派出机构上。带着管理思维而非服务思维来提供公共服务，造成公益性有余而灵活性与专业性不足，服务质量与效果势必大打折扣。
三、服务模式――社区公共服务供给的应然选择
1改革社区管理体制。近年来在我国社区治理中各地政府一直试图通过组织流程再造来探求整合社区资源的途径，但由于改革理念上的偏差，一直未能摆脱“垂直整合”的传统思路，各种尝试没能从根本上理顺社区体制。城市社区在事实上形成了“两级政府、四级管理”的治理结构――市、区、街道、社区四级。[7]从社区服务管理体制来看，我国发达地区社区社会服务模式可以归纳为体制吸纳型，即以政府为核心，通过一定的吸纳渠道（社会服务方式）、吸纳机制和吸纳平台开始将社会服务的提供职能与生产职能相分离，实现社会服务的政府、市场与社会的有效分工与合作。[6]因此，从根本上来说，无论服务大厅模式、流动站模式还是为民服务模式都只是政府提供社会服务的一种方式，在管理体制上也摆脱不了以政府为中心的行政框架。
2011年，民政部在《城乡社区服务体系建设“十二五”规划》中提出，逐步建立面向全体社区居民，主体多元、设施配套、功能完善、内容丰富、队伍健全、机制合理的社区服务体系。新型社区服务体系的构建是一项庞大的系统工程，面临着理念、体制、机制全方位的创新。最根本的是要打破既有的体制框架，理顺管理主体间的关系，重构社会治理结构，建立以社会需求为导向的社会服务体系。改革的突破口就在于能否打破“体制吸纳型”这一格局，以市场、社会为中心进行体制创新。
自1951年蒂特马斯（RTitmuss）第一次提出“社会服务”概念以来，高水平高质量的社会服务已成为当代福利国家一个最显著的特征。伴随着从早期的补缺型服务向普惠型服务的提升，发达国家的社会服务模式也在不断创新。特别是对制的灵活运用，不仅实现了对公共部门这一庞大系统工程的改造，也实现了社会服务的有效供给。
在我国社会公共服务从补缺型向普惠型转变的关键阶段，经历着与发达国家的类似阶段，同样面临着政府与社会的系统改革。从发达国家的经验来看，服务模式无疑是一个有益的尝试。一般认为，机构是一个由专门的立法机关设立的执行专门职能的官方自主机构，是一个独立于政府序列和公务员体系之外的法定实体。[8]它们是承担行政执行职能的公法人，可以以自己的名义从事职业范围内的各种活动，并由此承担相应的义务。机构意味着一种“分散化公共治理”[9]局面的出现。
借鉴西方经验，我们可以撤消目前作为政府职能部门执行机构或派出机构的社区服务中心、流动站或站，统一打造“社区服务机构”这一综合性的平台。以社区公共服务项目的分类（主要有行政事务类、居务管理类和社会服务类）为基础，将三类服务项目承接出去，在社区管理层面上实现政府决策与执行的分离，基层政府就此脱离具体服务项目的提供，社区服务机构则扮演政府“大管家”的角色。街道办不再作为基层社区管理单位，而是社区发展核心部，专司决策，负责与社区居委会协商制定社区发展政策与规划；社区服务机构则负责社区公共服务具体项目的提供，由此实现政府职能自上而下的“纵向”分权到由里及外的“横向”分权的转变。这不仅可以从根本上改变目前社区管理体制上多头管理的混乱局面，还能全面推动社区管理体制重心下移的改革。
2构建社区服务机构的运行机制。第一，在人事安排上采取经理负责制、合同制管理。首席执行官（经理）是机构的负责人，该职位向全社会开放，通过公开竞争招聘产生，实行合同聘任制，只对社区发展核心部首长负责，与其他政府职能部门之间没有任何领导与被领导的隶属关系。在竞聘别重视吸引私营部门的管理者担当此角色，借此引进私营部门的管理技术和工作作风。机构的负责人对机构内部的组织结构、人员任用、工资福利、财务管理等享有自和独立性。社区服务机构（即整合后的社区服务提供组织）与社区发展核心部（即改造后的街道办）的关系，由过去的行政隶属关系转变为契约关系。
第二，在组织架构上以框架文件和首席执行官为主要构成要素。框架文件是社区发展核心部与首席执行官之间签订的一种协议或工作合同，文件规定服务机构的使命以及首席执行官的职责和权限机构存在的目标，一般有效期为3到5年。框架文件以长期规划和年度报告为基础，社区发展核心部承担制定框架文件并根据年度审查修改框架文件的责任，机构负责人即首席执行官则对既定框架达到最佳结果承担个人责任。[2]
第三，在内部管理上采用以项目制为主的企业化运营。在社区服务的主要类别中，除了涉及社区发展政策方面的行政事务需交社区发展核心部制定以外，其他行政事务和居务管理事项均可交由社区服务机构承担。即便像市容监察、行政执法、公共信息采集等这样的行政事务，社区发展核心部也可授权委托社区服务机构执行。而对于大量涉及社会服务类的项目，社区机构可以着眼于现代化的管理原则，采用企业化管理，以公众需求为导向，通过公开招标，合同出租，启动项目管理，明确业务范围和责任机制，提高资金的使用效益。
四、结语
长期以来我国行政制度的突出特点就是行政机构从政策的出台到执行均需“对上负责”，委托链条是自上而下的。因此，无论是目前的服务大厅、流动站亦或是为民服务均呈现出强烈的政府主导色彩。如果政府服务的理念没有根本改变，任何形式上的改造只是换汤不换药。社区管理体制及模式的创新重在实现政府服务理念由目标责任制向需求导向型的转变。社区服务机构作为社区服务执行机构，直接以社会需求为导向，居民是委托人，而机构是名副其实的人，承接居民交办的事项。
现存的三种主要社区服务模式表面上看扩大了服务范围提高了服务质量，实际来说却使得政府各职能部门之间、基层政府与民众之间的关系更加复杂，单从不同地市社区管理模式之多就足以证明管理体制本身的混乱。而服务模式意在打造真正意义上的一站式服务与一门化管理，实现社区管理体制的彻底变革，通过整合现存的各类社区服务载体，从而打破职能壁垒，理顺管理体制。社区服务机构的设立一方面分解了政府职能部门的功能，防止因政府社会服务功能扩大而导致的机构膨胀现象；另一方面，对合同制在不同领域的广泛运用会带来全新的公共治理格局，重构社区治理结构。
采用企业化管理和市场化运作的社区服务机构，将服务出售给最适合的组织去承担，后者可以是非营利组织、私营企业，由专门人才和部门完成技术性、专业性的工作，引导社区服务朝专业化、职业化、标准化方向发展，而这正是社区公共服务的价值所在。
参考文献：
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[7] 卢爱国.公共管理社区化：模式比较与路径选择[J].中州学刊， 2008，（6）.
关键词：企业社会责任；企业社会责任立法；立法模式
一、企业社会责任概述
企业社会责任的说法最早起源于西方国家，国外学者对企业社会责任的定义研究较早，最具权威性的就是美国经济学家米尔顿・弗里德曼的观点：“企业有且只有一种社会责任――在法律允许的范围内，合理利用其资源来增加它的利润”我国相关人士认为企业社会责任是指企业在创造经济效益，寻求股东利益最大化的同时，还应当维护和促进其他利益相关者的利益。
企业社会责任的内容主要包括：通过法律进行规制的法律责任，通过道德约束的道德责任，以及介于二者之间协调促进企业社会责任现实的软法责任。通过对企业社会责任概念的内容的厘定，不难发现企业作为社会经济活动的重要主体，所要承担的社会责任包括获取利润，即具有了经济责任的属性；同时法律对企业经营活动进行的规范要求企业必须遵守使得企业社会责任具有了法律责任的属性；再者道德对企业的约束使得企业需要履行社会公众对其的普遍性要求，即具有了道德责任的性质。
二、企业社会责任的立法现状
我国关于企业社会责任的立法起步较晚，相关立法滞后于社会经济发展水平。我国现行法律规定中，首次对企业社会责任的规制是在2005年修订的《公司法》的第五条：公司从事经营活动，必须遵守法律、行政规章，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。当然，除了公司法和商法典外，其他强行性规范也同样间接对企业的社会责任进行了规定，如自然资源法、环境保护法、劳动法、社会保障法中的相关强行性规范。
2005年修订的《公司法》的第五条对公司从事经营活动的过程中需要遵守社会公德进行规定，这是我国首次在法律中确立了企业的社会责任主体地位，意味着对传统企业的角色或目标定位的突破，无疑是我国企业社会责任法制化建设中具有里程碑意义的重大成果。但是第五条只是一个原则性的规定，其在法律后果方面并没有形成完备的规制，对在内容、性质等方面并没有明确的解释。
三、企业社会责任立法的域外探究
（一）美国社会责任立法考究
企业社会责任最早由美国提出，其企业社会责任的立法主要是针对于企业形式之一的公司，所以在美国称之为“公司社会责任”。美国的公司社会责任立法主要是分为三部分，第一部分是公司法法律体系，如：《公司法典》、《商业公司法》；第二部分是保护利益相关者的法律体系，如《反歧视公约》、《同工同酬公约》、《最恶劣形势的童工公约》；第三部分是社会保障体系，如《经济、社会和文化权利公约》、《公司权利和政治权利公约》等。
美国企业社会责任立法较为完善，但是因为美国是普通法系国家，其实际上整个国家的企业社会责任立法并非是统一的，所以制定的一些内容对每个州的操作意义并不是很大。对我国的借鉴意义也是有限的。
（二）德国社会责任立法考究
在德国，联邦劳动与社会保障部是企业社会责任的中央部门主管机构。该部从对内对外的角度负责企业社会责任在德国和在全球范围内推进。德国于2009年率先将企业社会责任上升为国家战略高度，立法层面和政策层面都给与了高度重视。
通过考究不难发现，域外代表性国家对企业社会责任的研究比较早也比较系统，立法水平比较高，对企业社会责任的规制具有时效性和前瞻性。而我国社会主义市场经济的建设始于20世纪90年代，经济发展的不充分导致研究不足，使得我国企业社会责任立法理论体系储备缺位。企业社会责任立法理论的发展依赖企业社会责任法律实践，而以往我国理论界对于企业社会责任思想的关注着墨颇多的是对于企业社会责任合理性的证成，而对于实践具有指导意义的体系理论仍较为缺乏。美国法学家霍姆斯曾说过：“法律的生命不在于逻辑，而在于经验。”我国只有在实践中不断探索，顺应经济发展的新形势，注重实例分析，才能在对企业社会责任立法理论研究中上升新高度。
四、我国企业社会责任立法路径的选择
目前世界上主要存在的立法模式有三种―一元立法、多元立法、综合立法。一元立法是指将所有关于企业社会责任的法律规定都集中在一部企业社会责任法法典之中，将企业社会责任法列为一个独立的法律部门。多元立法是指把与企业社会责任相关的规定分散到各个相关的法典之中，如对职工的责任可以归入公司法、劳动法、社会保障法等法律部门之中，对环境资源的责任则可以归入环境保护法系之中，对消费者的责任则归入消费者权益保护法、产品质量法、食品安全法、安全生产法等法律部门之中，而不再制定一部统一的企业社会责任法典。综合立法是指既进行专门的企业社会责任立法，又不排斥企业社会责任的相关规范散见于其他单行法之中。
笔者认为，我国企业社会责任立法应当选择综合立法模式，加大对企业社会责任的学理研究，并加快相关立法进程。制定一部统一的《企业社会责任法》为纲，又在其他有关法律中对企业社会责任进行补充，以实现对企业社会责任的履行的全面保护。结合前文中所认定的企业社会责任的范围，在制定的《企业社会责任法》中应当包含以下内容：职工权益保护、环境保护、消费者权益保护、债权人权益保护。而特定的社会公益事业则可以由一些提倡性规范、政策等来调整。一般意义上的慈善事业则属于道德责任的范畴，需要加大宣传力度，形成良好的社会风气，提升企业自觉履行的意识。（作者单位：1.辽宁大学法学院；2.沈阳工业大学文法学院）
项目：本论系辽宁省社会科学规划基金项目《基层社会治理模式及其法治化研究》结题成果（项目编号L14BFX021）
参考文献：
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[2] 殷格非.关于加强企业社会责任立法的思考[J].WTO经济导刊.2015（01）
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